Tema 9-12
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Tema 9-12
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1.1. Clasificación
• Fuentes directas e indirectas
La siguiente clasificación se expresa de la siguiente manera:
Directas: son la ley; la costumbre; y los principios generales del derecho.
Indirectas: son la jurisprudencia; los tratados internacionales no publicados en el Boletín Oficial del
Estado; y la doctrina científica.
• Fuentes escritas, no escritas e indirectas
Son fuentes del Derecho escritas: la ley y el reglamento.
A colación de lo anterior, se puede fijar como pirámide de jerarquía normativa la siguiente:
1/ El Ordenamiento de la Unión Europea.
2/ La Constitución Española de 1978.
3/ Las leyes.
4/ Las disposiciones del Gobierno con fuerza de ley.
5/ Los convenios colectivos.
6/ Los reglamentos.
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Además, son fuentes no escritas: la costumbre y los principios generales del derecho.
Por último, son fuentes indirectas: la jurisprudencia, los tratados internacionales no publicados
oficialmente en España y la doctrina.
• Otra ordenación de las fuentes
Existen múltiples clasificaciones -doctrinales- sobre las fuentes del Derecho, de las que se destaca
la siguiente:
1/ Primacía del Derecho escrito sobre las demás fuentes. Esta primacía se materializa mediante la
ley formal (constitucional, orgánica y ordinaria).
2/ Son fuentes subsidiarias: las fuentes no escritas, a las que se ha de acudir en defecto de
regulación legal expresa.
3. LA LEY
3.1. Clasificación
Según el Diccionario de español jurídico de la Real Academia Española, la ley se define como la
norma dictada por el Parlamento o las Cortes aprobada con ese nombre, y siguiendo el
procedimiento legislativo establecido en los Reglamentos de las Cámaras, que contiene mandatos
y ocupa una posición jerárquica inmediatamente inferior a la Constitución y superior a las demás
normas.
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3.2. Constitución
La Constitución es la primera de las Normas, la Norma Suprema del ordenamiento jurídico, que
ostenta el carácter de norma supralegal (formal y material), de forma que no puede ser alterada ni
modificada por los procedimientos ordinarios de creación de normas jurídicas.
La ley no puede modificar la Constitución.
Así, se define la Constitución como norma fundamental que implica que sus mandatos quedan fuera
de la disponibilidad de las fuerzas políticas, de manera que éstos no pueden ser alterados por los
poderes públicos en su actuación ordinaria.
Sus preceptos son básicos e inalterables y constituyen los límites a los poderes del Estado.
El mismo texto constitucional destaca su propia posición normativa dentro del ordenamiento al
disponer en el artículo 9.1: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico”.
En cuanto a su reforma se contemplan dos procedimientos distintos, ambos son de carácter rígido
(más complejos que el procedimiento legislativo ordinario). Esta rigidez es una forma de garantizar
la supremacía de la Constitución, para evitar que resulte afectada por cualquier ley posterior
(cualquier ley que la contradiga es inconstitucional). A la regulación de su reforma se dedica el Título
X de la Constitución de 1978.
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Asimismo, las materias objeto de ley orgánica están excluidas de la iniciativa (legislativa) popular y
de la regulación por Decretos-Legislativos y Decretos-Leyes.
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4.2. Decretos-leyes
El Decreto-ley se encuentra regulado en el artículo 86 de la Constitución Española. Es una norma
con rango de ley propia del Ejecutivo, lo cual supone la principal diferencia respecto del Decreto
Legislativo que, es una facultad delegada a éste por el Parlamento. Podrá ser dictado por el
Gobierno cuando exista un presupuesto habilitante que lo justifique, que ha de ser una
extraordinaria y urgente necesidad de regulación de esa materia concreta. Se encuentra limitado
en cuanto a la materia sobre la que puede versar (se excluye de su ámbito el ordenamiento de las
instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados
en el Título I, el régimen de las Comunidades Autónomas y el Derecho electoral general) y se
caracteriza por ser una norma provisional que requiere de su convalidación por el Congreso de los
Diputados.
De esta manera, acorde al citado artículo 86 CE, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el
Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-
leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las
Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al
Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta
días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de
dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un
procedimiento especial y sumario.
Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos
de ley por el procedimiento de urgencia.
5. EL REGLAMENTO
5.1. Concepto
Un reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración con rango inferior a ley. Se
configura por tanto como una disposición con carácter general. El reglamento es distinto del acto
administrativo, puesto que este último se consuma con su aplicación, mientras que el primero
perdura en el tiempo y se refuerza con su continua aplicación.
• Potestad reglamentaria
En el ordenamiento jurídico estatal, atendiendo al artículo 97 CE, la potestad reglamentaria reside
en el Gobierno.
5.2. Clases
A) Según la autoridad que lo dicta
El artículo 128 de la Ley 39/2015, e 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, regula el ejercicio de la potestad reglamentaria, señalando que el
ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos
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Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los
Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni
regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán
tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como
tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de
carácter público.
Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.
Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
i) Estado: de acuerdo con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno:
1/ Real Decreto del Presidente del Gobierno: actos y disposiciones que corresponda adoptar al
Presidente del Gobierno.
2/ Real Decreto acordado en Consejo de Ministros: decisiones y resoluciones reglamentarias del
Consejo de Ministros.
Ambos reales decretos tienen el mismo rango jerárquico.
3/ Acuerdos del Consejo de Ministros: las decisiones que no deban adoptar la forma de Real
Decreto.
4/ Acuerdos, disposiciones y resoluciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno: bajo forma
de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia
corresponda a distintos Ministros.
5/ Disposiciones y resoluciones de los Ministros, bajo la forma de Orden Ministerial. En el caso de
afectar a varios Departamentos, será mediante Orden del Ministro de la Presidencia a propuesta de
los Ministros interesados.
ii) Comunidades Autónomas
1/ Decretos: Gobierno de las Comunidades Autónomas.
2/ Órdenes: dictados por los Consejeros de los gobiernos de las Comunidades Autónomas.
iii) Entes locales
1/ Reglamento orgánico de la entidad (con eficacia interna).
2/ Ordenanzas locales.
3/ Bandos de los alcaldes, que eventualmente pueden contener normas reglamentarias.
B) Órgano del que emana el reglamento
1/ Administración Central del Estado.
2/ Las Comunidades Autónomas.
3/ Municipios.
4/ Órganos constitucionales.
C) Relación con la ley
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1/ Reglamentos ejecutivos (secundum legem): son los que requieren el preceptivo dictamen del
Consejo de Estado.
Se encarga de desarrollar los preceptos de la ley.
2/ Reglamentos independientes (extra legem): no desarrollan la ley. Son reglamentos de carácter
autónomo.
3/ Reglamentos de necesidad (contra legem): son excepcionales. Dictados por el Estado en
situaciones de alteración o gravedad, de aplicación temporal. Por ejemplo, en las situaciones
estipuladas por el artículo 116 CE (alarma, excepción, sitio).
D) Por sus efectos
Habrá reglamentos jurídicos o propiamente normativos, y los reglamentos administrativos o de
organización.
5.3. Límites
A) Formal
La competencia para dictar reglamentos debe residir en los órganos titulares de la potestad
reglamentaria. Conforme al artículo 128 de la Ley 39/20185, pueden dictar reglamentos Gobierno
de la Nación, los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, y los órganos de gobierno
locales.
El reglamento no regulará materias objeto de reserva de ley y tampoco podrá infringir normas con
rango de ley.
La retroactividad como regla general está prohibida en los reglamentos. Si bien, como así lo
establece el artículo 9.3 de la Constitución, se garantiza la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, pudiéndose interpretar, sensu
contrario, que determinadas disposiciones que tengan carácter meramente interpretativo, de
organización y procedimiento o las favorables a sus destinatarios que no perjudiquen a situaciones
individualizadas de terceros, sean retroactivas.
Serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas
a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales, si bien, cabe la retroactividad cuando resulten más
beneficiosas.
B) Material o sustancial
Los reglamentos están subordinados a la Constitución y a las leyes. Se encuentran jerarquizados
entre sí, según el rango de la autoridad que los dicta. Los de rango inferior no pueden vulnerar a los
de superior.
• Exclusión de la potestad reglamentaria:
1/ Materias con reserva de ley.
2/ No pueden tipificar: delitos; faltas; infracciones administrativas.
3/ No pueden establecer: penas o sanciones; tributos; exacciones parafiscales; prestaciones
personales o patrimoniales.
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f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la
aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su
contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres
y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de
previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado
en el apartado 2.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser
relevante a criterio del órgano proponente.
4.- Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto
legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos proponentes
lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios,
al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre
las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su
realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites
de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del
anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su caso, al Congreso de
los Diputados o al Senado, según corresponda.
5.- A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará,
además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se
estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo
de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u
Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes,
estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de
la duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de
disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del
Ministerio o Ministerios proponentes.
Asimismo, cuando la propuesta normativa afecte a la organización administrativa de la
Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección
de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y
Función Pública antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos
15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera
formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Política Territorial y Función Pública cuando
la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
6.- Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte
a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el
texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y
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obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.
Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones
reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos
se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser
reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo
justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas. Normativo.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de
interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos,
cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
7.- Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera
preceptivo o se considere conveniente.
8.- Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación.
9.- El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la
actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:
a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.
b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión
Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de
acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes
Generales.
c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva
otras existentes en el mismo ámbito.
d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la
inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere
preceptivo.
e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas
administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter
general para la Administración General del Estado.
g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma
comunitaria que se trasponga al derecho interno.
Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta
función, así como su modo de intervención en el procedimiento.
En la actualidad es la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de acuerdo con el Real Decreto
1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina
de Coordinación y Calidad Normativa.
10.- Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la
Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su
tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.
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7.2. Clases
Debe advertirse que no existe una clasificación única de los actos administrativos, habiendo
múltiples formas de clasificarlos: en virtud de los órganos de los que emana el acto, en virtud de los
efectos que producen, de su contenido, del momento de producción, de los recursos que admiten,
de su forma, de la potestad que se le confiere al órgano que lo dicta, etc.
Sirva la clasificación que se expone como ejemplo:
A) Por los efectos jurídicos que producen:
- Actos negocios jurídicos (autorización, concesión…)
- Actos no negocios jurídicos (certificado, consulta…)
B) Según la forma de producción
- Expreso (oral o escrito)
- Tácito o presunto
C) Acorde a los sujetos intervinientes
- Simples - Unilateral
- Complejos - Plurilateral
D) Según la naturaleza de la potestad que ejercita la Administración:
- Reglados
- Discrecionales
E) Según amplíen o reduzcan la esfera jurídica del ciudadano
- Favorables
- De gravamen
F) Actos definitivos (resoluciones) o de trámite
Que una resolución o acto definitivo ponga fin al expediente o procedimiento no significa que ponga
fin a la vía administrativa.
G) En virtud de los recursos que se pueden utilizar contra ellos:
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- Actos que ponen fin a la vía administrativa: son los establecidos en el artículo 114 de la Ley 39/2015.
- Actos que no ponen fin a la vía administrativa: son todos los no contemplados en el artículo 114 de
la Ley 39/2015.
H) Actos firmes o no firmes en vía administrativa
7.3. Elementos
Los elementos o requisitos del acto administrativo son aquellas circunstancias o conjunto de estas
que deben darse en un acto para que produzca todos sus efectos.
En general, son elementos imprescindibles del acto administrativo el sujeto, el objeto o contenido,
la causa y fin y la forma.
7.3.1. Elementos subjetivos
El acto administrativo sólo puede producirse por un sujeto de la Administración Pública. A este
respecto, el artículo 2.3 de la Ley 39/2015 determina que “tienen la consideración de
Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) Los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las
Administraciones Públicas”.
Asimismo, el sujeto u órgano de la Administración Pública ha de actuar dotado de capacidad y
competencia.
7.3.1.1. Capacidad
La capacidad pertenece a la persona jurídico-pública. Se requiere que las personas físicas que
actúen como titulares de un órgano administrativo ostenten la investidura legítima de tales, de
manera que actúen en virtud de un nombramiento legal y toma de posesión y procedan en las
condiciones legales para poder actuar como tales titulares del órgano, especialmente cuando se
trate de órganos colegiados, o por suplencia.
Además, es necesario que no estén incursos en alguna de las causas de abstención que enumera
el artículo 23 de la Ley 40/2015 o de recusación del artículo 24.
• Causas de abstención
El artículo 23 de la Ley 40/2015 determina que las autoridades y el personal al servicio de las
Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas a continuación, se
abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien
resolverá lo procedente. Los motivos de abstención son un númerus clausus y son los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la
de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente
con algún interesado.
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad
dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con
los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir
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La competencia aparece regulada en la Sección segunda, del Capítulo II, del Título I de la Ley
40/2015, concretamente, de los artículos 8 a 14.
La Ley 40/2015 no define que se entiende por competencia administrativa, pero con carácter general
se define como el conjunto de atribuciones que otorga el ordenamiento jurídico a un órgano de la
Administración Pública.
• Clases de competencia
La doctrina mayoritaria distingue entre tres clases de competencia:
- Competencia Territorial: cada órgano administrativo tiene competencia únicamente en la
circunscripción que se le asigna.
- Competencia Funcional: cada órgano administrativo tiene atribuida una materia sobre la que
solo él será competente.
- Competencia Jerárquica: consecuencia de la organización piramidal jerárquica de la
Administración, de manera que los órganos superiores ostenta una serie de potestades
sobre sus órganos inferiores.
• La desconcentración de competencias
Se regula en el artículo 103.1 de la Constitución como principio que rige la actuación de la
Administración Pública. La finalidad es descongestionar el trabajo de los órganos superiores en
órganos inferiores ya sean centrales o periféricos, de ahí que pueda ser vertical u horizontal, así
como acercar las decisiones a los ciudadanos (Un ejemplo son las Delegaciones del Gobierno en
las Comunidades Autónomas).
La desconcentración también se regula en el artículo 8.2 de la Ley 40/2015 que determina que la
titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser
desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los
requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. Se caracteriza frente a
la delegación de competencias en que se transfiere la titularidad de la competencia al órgano
inferior.
• Competencia
De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 40/2015, la competencia es irrenunciable y se ejercerá por
los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o
avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.
La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia
no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes
de su ejercicio que en cada caso se prevén.
La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser
desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los
requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.
Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que
debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los
órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano
inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los
expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos.
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• Delegación de competencias
La delegación de competencias se regula en el artículo 9 de la Ley 40/2015 que dispone que los
órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias
que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean
jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de derecho público
vinculadas o dependientes de aquéllas.
La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se
requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum.
No podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
- Los asuntos que se refieran a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno
de las CC.AA y las Asambleas Legislativas de las CC.AA.
- La adopción de disposiciones de carácter general.
- La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto
de recurso.
- Las materias que así se determine por una norma con rango de ley.
También se prohíbe la subdelegación salvo autorización expresa de una ley.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un
procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite
preceptivo, la emisión de un dictamen o informe. No obstante, no podrá delegarse la competencia
para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido
un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.
Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta
circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.
Las delegaciones de competencia y sus revocaciones deberán publicarse en el BOE, en el de la CA
o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y su ámbito
territorial de competencia.
En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias deberá ser
aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y en el caso
de los Organismos públicos o Entidades vinculados o dependientes, por el órgano máximo de
dirección, de acuerdo con sus normas de creación. Cuando se trate de órganos no relacionados
jerárquicamente será necesaria la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al
mismo Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el
delegado pertenecen a diferentes Ministerios.
Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus
competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades vinculados o dependientes, cuando
resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión.
La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano
delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de
dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente.
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• La avocación
La avocación se regula en el artículo 10 de la Ley 40/2015 en virtud de la cual los órganos superiores
podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda
ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando
circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el
conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.
En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los
interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución
final que se dicte.
Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que, en su caso,
se interponga contra la resolución del procedimiento.
• Encomiendas de gestión
La encomienda de gestión se regula en el artículo 11 de la Ley 40/2015 que determina:
“1. La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos
administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o
Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus
competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios
técnicos idóneos para su desempeño.
Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos
regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su naturaleza y régimen
jurídico se ajustará a lo previsto en ésta.
2. La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los
elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante
dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la
concreta actividad material objeto de encomienda.
En todo caso, la Entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado del tratamiento
de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en ejecución de la encomienda de
gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la normativa de protección de datos de carácter
personal.
3. La formalización de las encomiendas de gestión se ajustará a las siguientes reglas:
a) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos administrativos o Entidades de
Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que
establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades
de Derecho Público intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda
de gestión y su resolución deberá ser publicada, para su eficacia, en el Boletín Oficial del Estado,
en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a
que pertenezca el órgano encomendante.
Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos que
incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de
vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
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También, los interesados que sean parte en un procedimiento podrán dirigirse al órgano que se
encuentre conociendo del asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al
órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que
requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.
Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración
no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el
procedimiento administrativo.
7.3.2. Elementos objetivos
El contenido del acto administrativo en una acepción amplia se determina por su oposición a la
forma del acto, comprendiendo todos los elementos integrantes de lo que, en términos judiciales,
se denomina “el fondo del asunto”.
Se distinguen cuatro partes en el contenido del acto administrativo:
a) El contenido esencial. Es aquel sin el cual el acto no tiene existencia. Por ejemplo: la licencia
para edificar deberá contener una declaración facultando para realizar la obra; en el caso contrario,
no puede decirse que se ha otorgado dicha licencia.
b) El contenido natural. Es el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para
individualizarlo respecto de los demás. Por ejemplo: el contenido natural de la expropiación forzosa
es la transferencia coactiva de la propiedad del particular al ente público.
c) El contenido implícito. Se refiere a aquellas cláusulas no expresas, pero que hay que entender
incluidas en el acto porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los de la misma especie.
d) El contenido eventual o accidental. Es el integrado por aquellas cláusulas que el órgano
administrativo puede introducir en el acto, dirigidas a modificar (generalmente restringiendo sus
efectos) el contenido esencial del acto. Son estas las cláusulas accesorias del acto jurídico; en
particular, la condición, el término y el modo.
• Causa y fin
La causa constituye el porqué del acto, la razón que justifica que un acto administrativo se dicte. La
Administración ha de someterse, en todo caso, a una regla de conducta: la necesidad de perseguir
el interés público en cada una de sus actuaciones. De ahí el gran acierto de la Constitución al
determinar que los tribunales controlarán el sometimiento de la actuación administrativa “a los fines
que la justifican” (art. 106.1 CE).
Por esa vía el fin se erige en un nuevo elemento, de rango constitucional, del acto administrativo:
éste deberá encaminarse al logro de aquella finalidad que determinó el otorga‐ miento de la potestad
ejercitada. El acto administrativo, en cuanto ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente
a un fin, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta, aun
cuando se trate de otra finalidad pública.
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7.5. Motivación
Los siguientes actos recogidos en el artículo 35 de la Ley 39/2015 deberán estar motivados, con
sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan:
1/ Procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos
2/ Recursos administrativos
3/ Procedimientos de arbitraje
4/ Los que declaren su inadmisión
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción
de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos:
1/ De aplicación de la tramitación de urgencia
2/ De ampliación de plazos
3/ De realización de actuaciones complementarias
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden:
1/ La terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas
2/ Así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de
oficio
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos
que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo
en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de
la resolución que se adopte.
7.6. Forma
De acuerdo con el artículo 36 de la Ley 39/2015, los actos administrativos se producirán por escrito
a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de
expresión y constancia.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la
constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano
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La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior.
Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución
de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y
ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su
propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no
dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.
Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto
que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla
entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-
administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.
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9. NOTIFICACIÓN
El régimen de notificación de los actos administrativos está dispuesto en la Ley 39/2015, entre los
artículos 40 a 46. Además, debe tenerse en consideración los artículos 41 a 45 del Real Decreto
203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del
sector público por medios electrónicos.
9.1. Notificación
Indica el artículo 40 de la Ley 39/2015 que el órgano que dicte las resoluciones y actos
administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por
aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.
Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el
acto haya sido dictado, y deberá contener:
1/ El texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa
2/ Los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial
3/ El órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos
Sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen
procedente.
Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás
requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado
realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto
objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la
obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente
la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento
de notificación debidamente acreditado.
Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la
protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando
éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.
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Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener
constancia de:
1/ Su envío o puesta a disposición
2/ De la recepción o acceso por el interesado o su representante
3/ De sus fechas y horas
4/ Del contenido íntegro
5/ De la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y
comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados
que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse
por medios electrónicos.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar
electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de
personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros
motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo
electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la
práctica de notificaciones.
En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:
a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles
de conversión en formato electrónico.
b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio
señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista
obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.
Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se
practicará:
1/ En cualquier lugar adecuado a tal fin
2/ Por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su
representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado
En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones
Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de
Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos
por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Régimen Local.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se
hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el
medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.
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Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las
Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo
electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de
una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la
dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la
notificación sea considerada plenamente válida.
Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la
de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.
• Aviso de puesta a disposición de la notificación
A mayor abundamiento, de acuerdo con el artículo 43 del Real Decreto 203/2021, las
Administraciones podrán crear bases de datos de contacto electrónico para la práctica de los avisos
de puesta a disposición de notificaciones en su respectivo ámbito.
El aviso se remitirá al dispositivo electrónico o la dirección de correo electrónico que el interesado
haya comunicado voluntariamente al efecto, o a ambos, de acuerdo con lo previsto en el artículo
41.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
El interesado se hace responsable, por la comunicación a la Administración, organismo público o
entidad de derecho público vinculado o dependiente, de que dispone de acceso al dispositivo o
dirección de correo electrónico designados. En caso de que dejen de estar operativos o pierda la
posibilidad de acceso, el interesado está obligado a comunicar a la Administración que no se realice
el aviso en tales medios. El incumplimiento de esta obligación por parte del interesado no conllevará
responsabilidad alguna para la Administración por los avisos efectuados a dichos medios no
operativos.
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9.6. Publicación
En el artículo 45 de la Ley 39/2015 se estipula que, los actos administrativos serán objeto de
publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo
aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.
En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la
notificación, en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente
realizada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva
de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares
distintos.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto
de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del
mismo artículo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse
de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales
de cada acto.
La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la
Administración de la que proceda el acto a notificar.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por
disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá
cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.
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a) La fecha y, en su caso, hora efectiva de inicio del cómputo de plazos que haya de cumplir la
Administración tras la presentación del documento o documentos en el registro electrónico, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 31.2.c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
b) La fecha en que la solicitud ha sido recibida en el órgano competente, el plazo máximo para
resolver el procedimiento y para la práctica de la notificación de los actos que le pongan término,
así como de los efectos del silencio administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 21.4 de
la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
c) La solicitud de pronunciamiento previo y preceptivo a un órgano de la Unión Europea y la
notificación del pronunciamiento de ese órgano de la Unión Europea a la Administración instructora
de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
d) La existencia, desde que se tenga constancia de la misma, de un procedimiento no finalizado en
el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución, así como
la finalización de dicho procedimiento de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.1.c) de la Ley
39/2015, de 1 de octubre.
e) La solicitud de un informe preceptivo a un órgano de la misma o distinta Administración y la
recepción, en su caso, de dicho informe, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.1.d) de la Ley
39/2015, de 1 de octubre.
f) La solicitud de previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional, cuando este sea indispensable
para la resolución del procedimiento, así como el contenido del pronunciamiento cuando la
Administración actuante tenga la constancia del mismo de acuerdo con lo previsto en el artículo
22.1.g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
g) La realización del requerimiento de anulación o revisión de actos entre administraciones previsto
en el artículo 22.2.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así como su cumplimiento o, en su caso,
la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
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