Naciones Unidas E/ICEF/2021/P/L.

9
Consejo Económico y Social Distr. limitada
22 de diciembre de 2020
Español
Original: inglés
Español, francés e inglés
únicamente

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Junta Ejecutiva
Primer período ordinario de sesiones de 2021
9 a 12 de febrero de 2021
Tema 5 a) del programa provisional *

Documento del programa para el país

Panamá

Resumen
El documento del programa para Panamá se presenta a la Junta Ejecutiva para su
examen y aprobación en el presente período de sesiones, con arreglo al procedimiento
de no objeción. En el documento del programa para el país se propone un presupuesto
indicativo total de 1.700.000 dólares con cargo a los recursos ordinarios para los dos
primeros años del documento del programa para el país a , con sujeción a la
disponibilidad de fondos, y de 10.250.000 dólares con cargo a otros recursos, con
sujeción a la disponibilidad de contribuciones para fines concretos, para el período
comprendido entre 2021 y 2025.
a
La asignación con cargo a los recursos ordinarios para el período posterior a los dos primeros años del programa para
Panamá se revisará en 2022, con arreglo al Análisis de la experiencia del UNICE F en países de ingresos altos y países
de ingresos medianos altos que están pasando a formar parte los países de ingresos altos (E/ICE F/2016/P/L. 39), así
como al resultado del análisis posterior cuya realización está programada para 2021 y a la revisión de la lista de
elegibilidad del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo E conómicos.

* E/ICEF/2021/1 .
Nota: El presente documento ha sido procesado en su totalidad por el UNICEF.

21-00082 (S) 05012021

*2100082*
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Justificación del programa

1. La República de Panamá es un país de ingreso alto que tiene un alto índice de
desarrollo humano. Ha tenido una de las economías de más rápido crecimiento en la
región de América Latina y del Caribe en la última década. Los niños, niñas y
adolescentes representan el 32 por ciento de la población del país de 4.158.783
habitantes.
2. Pese al crecimiento económico, Panamá sigue teniendo una de las tasas de
desigualdad más altas de la región y del mundo. La tasa de pobreza es del 41,4 por
ciento en las poblaciones rurales y del 11 por ciento en áreas urbanas. Una de cada
dos personas pobres multidimensional mente es menor de 18 años. Según las
previsiones de crecimiento de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL), el producto interno bruto del país experimentará una contracción
del 6,5 por ciento como consecuencia de la pandemia ocasionada por la enfermedad
por coronavirus 2019 (COVID-19) .
3. Según el Índice de Pobreza Multidimensional, el 32,8 por ciento de todos los
niños, niñas y adolescentes en el país están en situación de pobreza.
Aproximadamente el 25 por ciento de ellos viven en el territorio indígena de Ngöbe -
Buglé, y el 20 por ciento en la Provincia de Panamá.
4. El sistema de protección social tiene alcance limitado. El programa público de
transferencia de efectivo solo beneficia a 1 de cada 4 niños multidimensionalmente
pobres. Los impactos a largo plazo de la crisis causada por la pandemia de COVID-
19 solo empiezan a emerger, pero ya se aprecian sus efectos en la economía del país
y en la situación de la niñez, como una mayor exclusión en materia educativa y un
aumento de su exposición a la violencia.
5. En los últimos años, Panamá ha logrado avances positivos hacia algunos
Objetivos de Desarrollo Sostenible; la tasa de mortalidad materna disminuyó de 65
muertes por cada 100.000 nacidos vivos en el 2012 a 35 en el 2017, y se registró una
reducción del 52,7 por ciento en el número de niños vinculados al trabajo infantil
entre el 2012 y el 2016. Aún existen desafíos importantes para alcanzar las metas
relativas a la infancia en las áreas del desarrollo en la primera infancia, la protección
contra la violencia y el desarrollo y la participación de los adolescentes .
6. Panamá ha hecho esfuerzos significativos para la primera infancia, tales como
la adopción de la Ruta de Atención Integral de la Primera Infancia (RAIPI) . Aún
existen desafíos que impiden contar con una política pública, y con servicios y
programas de calidad relacionados con: cuidado y estimulación, nutrición, y
educación en la primera infancia. La evaluación de la hoja de ruta evidenció
debilidades en su coordinación institucional , sus procesos y su planificación conjunta
de desarrollo de capacidades, así como la necesidad de contar con incentivos que
promuevan la gestión oportuna.
7. La tasa de mortalidad infantil, de 14 muertes por cada 1.000 nacidos, no ha
bajado en los últimos cinco años. Se observan claras desigualdades geográficas, con
una tasa de 24,5 en Bocas del Toro y de 20 en Darién. Se precisan servicios
adicionales de cuidado integral y estimulación con acompañamiento a familias. Solo
el 2,7 por ciento de los niños menores de tres años están inscritos en los servicios
oficiales de desarrollo en la primera infancia. Además, persisten normas sociales que
socavan dicho desarrollo, como las que incluyen prácticas de disciplina violenta,


El Banco Mundial ha aportado las estadísticas en materia de desigualdad, mientras que las
relativas a la pobreza proceden del Ministerio de Desarrollo Social.

Todos los datos relativos a la mortalidad materna y en la niñez se han extraído de “Situación de
los derechos de la niñez y la adolescencia en Panamá”, UNICEF, 2019.

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promueven la asignación del cuidado principalmente a las muj eres y perpetúan el

desconocimiento de la importancia del aprendizaje temprano y del juego. Es necesario
formular e implementar un marco legal y de gobernanza para promover el desarrollo
en la primera infancia en coordinación con el sistema de protección social.
8. Panamá carece de información actualizada y representativa sobre los
indicadores de nutrición. Se estima que la desnutrición crónica afecta al 16,3 por
ciento de los niños menores de cinco años y hasta al 59,1 por ciento en la comarca
Guna Yala. El 11,7 por ciento de los niños menores de cinco años y el 29,9 por ciento
de los niños con edades comprendidas entre los 5 y 9 años tienen exceso de peso.
Solamente el 28,1 por ciento de los niños menores de 6 meses recibe lactancia materna
exclusiva. Entre los factores claves que se deben abordar se incluyen prácticas y
hábitos alimentarios y la oferta de servicios integral es de nutrición, particularmente
en zonas vulnerables.
9. Se estima que el 40 por ciento de los niños y niñas de 4 a 5 años no asiste a
centros de educación preescolar, aunque la educación preescolar es obligatoria en
Panamá. La tasa neta de escolarización en educación primaria es del 90 por ciento
con equilibrio de género , pero el 6 por ciento tiene sobreedad, particularmente en las
poblaciones rurales e indígenas como las comarcas Ngäbe Buglé (15 por ciento),
Guna Yala (11 por ciento), Emberá-Wounaan (11 por ciento) y las provincias de Bocas
del Toro (8 por ciento) y Darién (8 por ciento). La red de incentivos presenta una
capacidad limitada para superar las barreras de acceso territoriales. Las privaciones
en la educación están relacionadas con la limitada oferta y calidad de servicios de
educación preescolar, relevante y culturalmente adaptada, y la falta de formación
continua y acompañamiento al personal sobre el uso de herramientas pedagógicas.
10. El sistema educativo aún no llega a todos los adolescentes ni garantiza un
aprendizaje de calidad. Antes del cierre de las escuelas por la pandemia de COVID-
19, solo 7 de cada 10 adolescentes con edades comprendidas entre los 12 y 14 años
estaban matriculados en educación premedia, y 5 de cada 10 entre 15 y 17 años de
edad en educación media. Este nivel de privación es más persistente en las zonas
indígenas, rurales y urbano-marginales. La tasa neta de escolarización en la educación
secundaria es del 48 por ciento en adolescentes varones y 57 por ciento en el caso de
las mujeres.
11. La pandemia causó interrupciones en los servicios educativos a todos los
niveles, lo que puede ocasionar rezagos educativos y un incremento del abandono
escolar. Según la Encuesta de Propósitos Múltiples de 2017, el 61 por ciento de los
estudiantes de escuelas oficiales cuenta con acceso a internet en su hogar, en
comparación con el 92 por ciento de los estudiantes de escuelas particulares. En las
comarcas Ngäbe Bugle y Guna Yala, esta cifra baja al 6 por ciento y el 10 por ciento
respectivamente.
12. En términos de calidad educativa y logros en materia de aprendizaje, los
resultados del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus
siglas en inglés) de 2018 son preocupantes. Entre un total de 79 países, Panamá ocupa
la posición número 71 en lectura, 76 en matemáticas y 75 en ciencias. Solo el 35 por
ciento de los estudiantes logra los niveles mínimos de competencias en materia de
lectura establecidos en los Objetivos de Desarr ollo Sostenible, mientras que la cifra
se reduce al 19 por ciento en lo relativo a las matemáticas. El 19 por ciento de los
adolescentes varones y el 16 por ciento de las adolescentes mujeres presenta
sobreedad en la educación premedia. Ese aprendizaje insatisfactorio lleva al
absentismo y al abandono escolar, lo que repercute en la adquisición de
conocimientos y la preparación de cara a la empleabilidad futura.


Las estadísticas educativas proceden del Ministerio de Educación (2018) y el UNICEF (2019).

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13. En Panamá, 119.340 jóvenes de entre 15 y 24 años de edad —es decir, el 17.2
por ciento de este grupo— no estudia ni trabaja. Los adolescentes necesitan más
oportunidades inclusivas y plataformas sostenibles para desarrollar habilidades
transferibles.
14. Se han registrado avances en la implementación del derecho de los adolescentes
a ser escuchados. Sin embargo, siguen existiendo desafíos que obstaculizan la
promoción de su participación significativa en los procesos de formulación,
implementación y evaluación de las políticas que les afectan.
15. Los niños, niñas y adolescentes sufren distintas formas de violencia en sus
entornos familiar, comunitario y escolar  . El 64 por ciento de las personas que han
denunciado haber sido víctimas de violencia sexual son personas menores de 18 años,
mientras que el 91 por ciento son mujeres. Los delitos de este tipo han aumentado
significativamente desde el 2013, con tasas más altas en Bocas del Toro, Darién y Los
Santos. En el 2018, 2.811 niños y niñas denunciaron haber sufrido maltrato.
16. La violencia en la familia afecta cada vez más a la niñez en Panamá, con un 70
por ciento de casos atendidos por abandono, descuido o negligencia. El 44,5 por
ciento de los niños reciben métodos de disciplina violenta en el hogar. Las niñas y
adolescentes indígenas muestran una mayor vulnerabilidad a la violencia.
17. La violencia en las escuelas, incluyendo la agresión y el ciberacoso, afecta al
acceso y la permanencia en la educación. Las provincias con mayor número de casos
en 2018 eran Panamá (875), Colón (240) y Chiriquí (232). En cuanto al acoso escolar,
se estima que los niños suelen enfrentarse a tasas más altas de agresión física,
mientras que las niñas reciben mayor acoso psicológico, ciberacoso y violencia
sexual.
18. Está por determinarse el modo en que el aislamiento y el distanciamiento
ocasionados por la pandemia de COVID-19 repercutirán en la violencia contra la
niñez, particularmente su impacto en las redes de apoyo, el acceso a los servicios de
protección, y la violencia en línea. Durante la cuarentena, se registraron conflictos en
1 de cada 3 hogares.
19. Por la medida de toque de queda, 20.551 niños y niñas han sido detenidos entre
el 2015 y 2018; el 79 por ciento de ellos eran varones. El Comité de los Derechos del
Niño expresó que este tipo de medida de detención es contrari o a la Convención sobre
los Derechos del Niño, penaliza a los niños y agrava aún más la percepción negativa
de la población hacia los adolescentes, particularmente los afrodescendientes y los
procedentes de barrios de ingreso bajo. El Comité recomendó también al Gobierno de
Panamá establecer un sistema de protección integral de la niñez con fundamento en
una ley de la República. Las políticas dirigidas a la niñez son fundamentalmente de
carácter sectorial, sin espacios de articulación suficientes en la planificación, la toma
de decisiones financieras y la prestación de servicios a nivel local.
20. Los adolescentes se ven estigmatizados, especialmente los afrodescendientes en
barrios marginados, quienes son señalados frecuentemente, incluso en los medios de
comunicación, por la comisión de delitos. Además, hace falta asegurar la inclusión de
las niñas, abordando la exclusión educativa ocasionada por los embarazos
adolescentes y el requerimiento de la presencia de un tutor para acceder a servicios
de salud sexual y reproductiva; y presentando denuncias por casos de maltrato y
abusos sexuales; y proporcionando atención a las víctimas.


Las estadísticas relativas a la violencia contra los niños han sido aportadas por el UNICEF
(2019); el Centro de Estadística del Ministerio Público (2018); y el Instituto Nacional de
Estadística y Censo (2013).

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21. La situación de la violencia contra los niños se ve exacerbada por una legislación
dispersa y una capacidad institucional insuficiente, particularmente en términos de
presencia territorial y personal especializado. Hay brechas de información en lo que
respecta a las víctimas de violencia. Los mecanismos existentes de reporte y
denuncias no son lo suficientemente accesibles, conocidos ni conectados. Además,
persisten normas sociales de tolerancia frente a la violencia. La oferta de servicios de
atención, remisión y apoyo de las víctimas de violencia no cuenta con suficiente
calidad ni eficacia, ni tampoco articulación, estructura ni cobertura para llegar a la
población que requiere atención.
22. Los niños y niñas afectados por emergencias y que se encuentran en contextos
de migración internacional requieren especial atención. Panamá es un país de origen,
destino y tránsito de personas migrantes y refugiadas, incluyendo niños no
acompañados. La población migrante y refugiada q ue transita por el Darién, en la
frontera con Colombia, continúa aumentando. Según el Servicio Nacional de
Migración, el número de migrantes se duplicó en el 2019 hasta alcanzar un total de
23.958 personas procedentes de 50 países. De dicha cifra, el grupo poblacional que
experimentó un mayor aumento fue el de los niños, niñas y adolescentes, pasando de
522 en el 2018 a 3.956 en 2019.
23. La situación de la población migrante ya era preocupante, pero la pandemia
generó cierres de fronteras, afectando a los flujos migratorios, el acceso a la
protección internacional, y las condiciones humanitarias y la dignidad de las personas
en tránsito. Asimismo, las brechas en materia de inclusión y acceso a los servicios de
la población migrante residente en Panamá s e vieron profundizadas.
24. En los contextos de emergencia, resultan insuficientes los mecanismos de
coordinación y planificación multisectorial que se emplean para aportar una respuesta
eficaz y, así, reducir el daño que sufren los niños afectados. Esta dificultad se agrava
en las zonas fronterizas, que son regiones históricamente desfavorecidas. La
capacidad de adaptación de los servicios básicos es insuficiente para atender a los
niños migrantes o afectados por emergencias, y hacen falta más mecanismos
interinstitucionales y comunitarios para construir puentes entre la respuesta a
emergencias o flujos migratorios y la inclusión social y el desarrollo.
25. En Panamá, la ventaja comparativa del UNICEF es su capacidad y experiencia
en materia de abogacía con base empírica, sus conocimientos técnicos, y su poder de
asociación y convocatoria alrededor de temas relacionados con la niñez y la
adolescencia. Su experiencia local e internacional permite promover la cooperación
y el intercambio de mejores prácticas , fomentando la cooperación Sur-Sur y
triangular.
26. El presente programa se fundamenta en lecciones aprendidas. El documento
final del Momento Estratégico de Reflexión destacó que, a fin de fortalecer la
abogacía con acciones concretas e identificar procedimientos eficaces y métodos de
ampliación, se deben combinar acciones a nivel de políticas y marcos nacionales y se
deben implementar estrategias e intervenciones a nivel local . La evaluación del Marco
de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD) reconoció el
posicionamiento del tema de la migración, lo que abrió la puerta a seguir manteniendo
un diálogo sobre la preparación y la respuesta ante emergencias.
27. El sector privado tiene potencial no solo para financiar alianzas público-
privadas prometedoras complementadas por la responsabilidad social empresarial ,
sino también para ser un aliado estratégico en la promoción y realización de los
derechos de la niñez. Es una fuente de conocimiento sobre soluciones innovadoras,
un colaborador de cara a la formación de una nueva generación de adolescentes, y un
contribuyente a la financiación del programa.

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28. El programa del UNICEF para Panamá priorizará:

a) El desarrollo en la primera infancia;
b) el desarrollo y la participación de los adolescentes; y
c) la protección de la niñez y adolescencia.

Prioridades y alianzas del programa

29. El objetivo general del programa del UNICEF es apoyar al Gobierno para que,
desde la primera infancia hasta la adolescencia, se creen oportunidades de forma
equitativa y sin violencia que permitan a la niñez y adolescencia crecer y desarrollarse
de forma plena, sin dejar a nadie atrás.
30. Guiado por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Plan Estratégico
del UNICEF para 2018-2021, el programa aborda los obstáculos que impiden la plena
realización de los derechos del niño, con énfasis en los más vulnerables, en particular
los indígenas y afrodescendientes, los migrantes y las poblaciones rurales.
31. La teoría de cambio propone que si niños y niñas en la primera infancia, en
particular los más desfavorecidos, reciben atención de calidad para su desarrollo
físico, cognitivo y socioemocional; si más adolescentes en situación de vulnerabilidad
cuentan con oportunidades para aprender, desarrollar habilidades transferibles y
participar de una ciudadanía activa, contribuyendo al desarrollo sostenible del país; y
si los niños, niñas y adolescentes están mejor protegidos contra todas las formas de
violencia en sus entornos familiar, escolar y comunitario; entonces más niños, niñas
y adolescentes tendrán oportunidades para crecer y desarrollarse de forma plena.
32. El UNICEF apoyará el Plan Estratégico de Gobierno para 2019-2024 (PEG) en
la generación de evidencias para fundamentar la formulación de políticas públicas, la
planificación estratégica y el desarrollo de las capacidades institucionales (primer
pilar del Plan); y en el fortalecimiento de una educación de calidad (tercer y quinto
pilares). El PEG es un marco de desarrollo general que s e articula con la priorización
de los grupos vulnerables que promueve la Estrategia Plan Colmena “Panamá Libre
de Pobreza y Desigualdad, la Sexta Frontera” del Gobierno, cuyo objetivo es articular
territorialmente la prestación multisectorial de servicios. El UNICEF hará los ajustes
necesarios es su estrategia de cooperación para apoyar al Gobierno en su propósito
de responder ante los efectos de la pandemia de COVID-19 en la niñez y adolescencia.
33. El programa se ajusta a las prioridades del Marco de Cooperación de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible para 2021-2025 (UNSDCF), en
particular las áreas 1 (Igualdad e inclusión social, económica y ambiental) y 2
(Gobernanza, institucionalidad, ciudadanía y justicia), apoyando la generación y el
uso de evidencias, el fortalecimiento institucional y el enfoque de equidad; el área 3
(Cambio climático, gestión integral ambiental y Reducción de riesgos de desastres),
desarrollando habilidades transferibles; y el área 4 (Prevención de violencias y
protección de derechos humanos). Según la evaluación del MANUD para 2016-2020,
la pobreza multidimensional, inclusión, institucionalidad y resiliencia continúan
siendo prioridades.
34. La Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el
Empoderamiento de las Mujeres ( ONU-Mujeres), el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), y el Fondo de Población de las Naciones Unidas
(UNFPA), habida cuenta de su deseo de trabajar de manera integrada y aprovechar
sus respectivas fortalezas, han acordado promover, mediante sus respectivos
programas, los mecanismos de coordinación necesarios para no dejar a nadie atrás y
acelerar el logro de los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en

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concordancia con el UNSDCF. El programa para el país apoyará los esfuerzos del
Gobierno de Panamá por lograr resultados significativos y medibles en términos de
a) gestión del sistema de protección social con énfasis en la gestión de cuidado
integral, b) desarrollo de habilidades para los adolescentes y jóvenes (educación,
empleabilidad, competencias para la vida, adaptación al cambio climático, prevención
de los embarazos adolescentes), y c) prevención y atención contra todo tipo de
violencia, incluyendo la violencia de género, que sufren los y las adolescentes,
jóvenes y mujeres, en el marco de la prestación de servicios esenciales.
35. El UNICEF realizó una revisión programática de género para fundamentar la
identificación de estrategias que contribuyan al Plan de Acción de Género del
UNICEF para 2018-2021. La estrategia de género servirá de guía para orientar la
implementación del programa, contribuyendo a: a) identificar los estereotipos de
género asociados a las prácticas de crianza; b) promover la corresponsabilidad
parental; c) reforzar políticas y programas dirigidos a erradic ar las desigualdades de
género; d) reducir la exclusión escolar de las adolescentes; y e) fortalecer la
prevención de la violencia de género y sexual y el acceso de las víctimas a los
servicios de atención.
36. En estrecha coordinación con el Gobierno, los organismos, fondos y programas
de las Naciones Unidas, el UNICEF colaborará con el sector privado, la sociedad civil
y la niñez y la adolescencia, impulsando alianzas basadas en valores comunes que
generen resultados positivos para los niños, reforzando las sinergias intersectoriales
y la coordinación.
Desarrollo en la primera infancia
37. El componente relativo al desarrollo en la primera infancia tiene por objetivo
mejorar el acceso a servicios integrales e inclusivos para el desarrollo en la primera
infancia y mejorar su calidad. Asimismo, aspira a fomentar normas y prácticas de
crianza para optimizar el desarrollo de todos los niños y niñas.
38. Con un enfoque de atención integral y abordando las causas de exclusión, las
estrategias contribuirán a tres resultados priorizados: a) mejorar la cobertura de los
servicios de cuidado y estimulación para niños y niñas de 0 a 3 años, en especial en
territorios con mayor concentración de pobreza; b) mejorar la cobertura y el acceso a
servicios para la prevención y el tratamiento de la malnutrición para niños y niñas de
0 a 5 años; y c) mejorar la cobertura y la calidad de los servicios de educación
preescolar y primaria para niños y niñas de 4 a 8 años.
39. Para obtener resultados satisfactorios, s e parte del supuesto de que el Gobierno
mantendrá la voluntad por implementar políticas en favor de la primera infancia y
fortalecer mecanismos de diálogo y coordinación intersectoriales; el Pacto del
Bicentenario “Cerrando Brechas” constituye una oportunidad para priorizar el
desarrollo en la primera infancia en el país . Se supone que socios estratégicos como
las instituciones financieras internacionales seguirán priorizando la inversión en este
sector y que los socios del sector privado implementarán incentivos para promover
políticas en favor de la familia. Las bajas previsiones de crecimiento económico —
particularmente tras la pandemia—, las perturbaciones externas y la repercusión en
las finanzas públicas podrían reducir los presupuestos de inversión, y la pandemia de
COVID-19 puede disminuir la matriculación temprana y provocar rezagos
educativos.
40. El UNICEF acompañará a diferentes instituciones y socios para incrementar en
territorios vulnerables la oferta de servicios de cuidado, estimulación y aprendizaje
temprano, de calidad y pertinentes, fortaleciendo las capacidades a nivel subnacional
en áreas con población más desfavorecidas. Diseñará programas pilotos de
intervención que respondan a los contextos territorial y cultural, así como

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modalidades domiciliarias de atención que responden a las necesidades de las

poblaciones excluidas. Ayudará a articular los servicios de cuidado y estimulación
con los servicios de salud para la detección temprana de alteraciones en el desarrollo ,
y promoverá la capacitación permanente mediante el programa de cuidado para el
desarrollo infantil. Trabajando con el Ministerio de Salud (MINSA), el Ministerio de
Desarrollo Social (MIDES), el Ministerio de Educación (MEDUCA), el Ministerio
de Relaciones Exteriores (MIRE) y los socios, la organización generará evidencias
que permitan identificar las creencias y prácticas de los padres, madres y cuidadores,
y promoverá cambios en las prácticas de crianza, destacando la corresponsabilidad de
los padres en el cuidado de los niños . Abogará con el Gobierno y las empresas
privadas por políticas favorables a la familia. Finalmente, se impulsará la adopción
de un marco legal y de gobernanza articulado al sistema de protección social, con
financiación equitativa para las familias con niños en condiciones de mayor
vulnerabilidad.
41. Promoviendo una oferta suficiente y articulada de programas y servicios para la
prevención, detección, tratamiento y vigilancia nutricional, en especial en zonas con
mayor vulnerabilidad, el UNICEF apoyará el fomento de prácticas sociales y entornos
que promuevan el cuidado de las gestantes y los niños, priorizará la lactancia materna
y apoyará el desarrollo de programas alternativos de atención comunitaria y
domiciliaria. En asociación con el sector privado, se promoverán hábitos saludables,
normas laborales y políticas favorables a la familia y la lactancia materna. En
colaboración con la Organización Panamericana de la Salud y la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura , se promoverán modelos
pilotos, la generación de evidencias y la reglamentación del etiquetado nutricional y
la comercialización de alimentos y bebidas. Con innovación y tecnología, se espera
perfeccionar el sistema de seguimiento nominal de mujeres gestantes y de niños hasta
los 5 años.
42. El UNICEF abordará también la relevancia, suficiencia y calidad de la oferta de
servicios de educación preescolar y primaria para niños y niñas de 4 a 8 años.
Trabajará en apoyo al Ministerio de Educación para adaptar los servicios existentes a
las necesidades de las familias con un enfoque culturalmente sensible; diseñar
instrumentos para monitorear la calidad de los servicios , particularmente en
poblaciones excluidas; y fortalecer la formación y capacitación de docentes,
incluyendo en territorios indígenas y rurales . Abogará por programas de transición de
preescolar a primaria, con énfasis en los pueblos indígenas y la educación
intercultural bilingüe. Se promoverá programas de transferencia condicionada
relacionados con la educación diseñados con perspectiva de género y de manera
equitativa que aumentan la cobertura de los servicios de educación preescolar, con la
meta de universalizarla para 2030. El UNICEF impulsará mejorar la asignación
presupuestaria para estos servicios, particularmente para llegar a los más excluidos y
garantizar una educación universal de calidad accesible y relevante para todos . Estos
esfuerzos se materializarán mediante el diálogo y la coordinación con el sector
académico, las instituciones financieras internacionales como el Banco
Interamericano de Desarrollo y otr os organismos como el PNUD y la Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura ( UNESCO).
Desarrollo y participación de los adolescentes
43. El componente relativo al desarrollo y la participación de los adolescentes aspira
a que más adolescentes en situación de vulnerabilidad completen la educación
secundaria y accedan a programas para el desarrollo de habilidades transferibles .
Tiene por objetivo proporcionar plataformas y mecanismos para que los adolescentes
participen del cambio social, exijan e implementen soluciones para sus problemas y
los de sus comunidades. Los grupos de adolescentes en situación de vulnerabilidad

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priorizados son: adolescentes mujeres, aquellos que viven en regiones con pobreza
(urbano-marginales y rurales), indígenas, afrodescendientes y adolescentes con
discapacidad.
44. Para obtener resultados satisfactorios, se parte del supuesto de que el Gobierno
mantendrá los recursos suficientes para implementar sus políticas de desarrollo,
educación e inversión social.
45. El UNICEF apoyará al Ministerio de Educación en la generación y el uso de
evidencias sobre los factores asociados a la exclusión educativa y las necesidades
presupuestarias. Se buscará fortalecer los programas orientados a reducir la exclusión
educativa, creando un sistema de alerta temprana para la identificación, búsqueda
activa y seguimiento de estudiantes en situación de riesgo. Asimismo, apoyará el
desarrollo de modalidades educativas flexibles, implementa rá programas pilotos para
la reinserción escolar, fortalecerá el sistema de gestión de la información y promoverá
el intercambio de experiencias en el marco de las iniciativas regionales. El UNICEF
trabajará con el Ministerio y la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia
(SENNIAF) sobre políticas que permitan a las adolescentes embarazadas y madres
continuar su educación.
46. Para expandir las plataformas y los mecanismos que permitan desarrollar
habilidades transferibles en contextos comunitarios, el UNICEF colaborará con el
Gobierno y sus socios para implementar programas inclusivos y equitativos de cultura
y deporte, así como iniciativas en materia de educación cívica, que permitirán a los
adolescentes desarrollar habilidades como el pensamiento crítico, la cooperación, el
respecto por la diversidad, la prevención de la violencia de género y la construcción
de una cultura de igualdad. Estos programas también estimularán la inclusión de las
mujeres adolescentes. En asociación con el sector privado y las instituciones claves,
se desarrollarán programas modelo de educación financiera, emprendimiento y
tecnología, y de liderazgo y participación en políticas relacionadas con la
sostenibilidad ambiental y el cambio climático . Se establecerán asociaciones con
organizaciones que puedan llegar rápidamente a las poblaciones excluidas, mientras el
Gobierno va ganando presencia y adquiriendo capacidades.
47. Con el objetivo de que más adolescentes, especialmente los más vulnerables,
participen activamente del cambio social, el UNICEF trabajará con instituciones
claves para la implementación sostenida de directrices y normativas para la
promoción de la participación de los adolescentes en consonancia con los estándares
internacionales. Promoverá el desarrollo de espacios para expresarse e incidir en la
toma de decisiones, incluyendo espacios de participación bidireccional
fundamentados en la tecnología, con énfasis en el empoderamiento de las
adolescentes; y un aumento de la oferta de oportunidades para la creación conjunta
de innovaciones sociales y ambientales.
48. Las iniciativas “Generation Unlimited”, Generación Igualdad y Educación
Mesoamérica, junto con la Agenda de Jóvenes de las Naciones Unidas, servirán como
plataformas y marcos de referencia para impulsar este trabajo.
Protección de la niñez y adolescencia
49. En el componente relativo a la protección de la niñez y adolescencia , las
estrategias multisectoriales contribuirán a tres resultados priorizados: a) que los
niños, niñas, adolescentes, sus familias, escuelas, comunidades y las instituciones
cuenten con mayores capacidades para prevenir la violencia; b) que las víctimas de
violencia reciban servicios institucionales de mejor calidad en su atención y apo yo
para evitar su revictimización; y c) que los niños, niñas y adolescentes migrantes y
afectados por emergencias cuenten con respuestas institucionales y comunitarias que
los protejan.

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50. Se asume la voluntad de los diversos sectores de implementar estrategias de

prevención y generar procesos de fortalecimiento institucional . Los riesgos incluyen
una reducción del presupuesto social y una resistencia al cambio. Como consecuencia
de la pandemia, la capacidad institucional existente puede ser insuficiente para
abordar las necesidades.
51. En términos de prevención, el UNICEF contribuirá a fortalecer la capacidad de
las instituciones responsables, generando evidencias para orientar las decisiones e
implementar mecanismos multisectoriales de respuesta. Trabajará con organismos de
las Naciones Unidas en la prevención de la violencia sexual, fortaleciendo las
capacidades institucionales para abordar las masculinidades y feminidades basadas
en el respeto y la igualdad. Se implementarán estrategias de comunicación y de
desarrollo de las capacidades institucionales para que todos conozcan y puedan
acceder a mecanismos efectivos de denuncia de casos, incluyendo en línea. Se
apoyará el fortalecimiento de los marcos normativos de protección integral de la
niñez. Asimismo, el cambio de las normas sociales se verá apoyado por estrategias de
comunicación; iniciativas en materia de cultura, deporte, arte y participación en la
adopción de decisiones normativas; y alianzas con los sectores público y privado.
52. En cuanto a la respuesta, el UNICEF desarrollará la capacidad de respuesta y
atención a las víctimas de violencia, en el marco del fortalecimiento del sistema de
protección de la niñez. Abogará por un marco normativo adecuado y la
implementación efectiva y coordinada de mecanismos de referencia y de
acompañamiento familiar, sobre todo en lo relativo a la participación y colaboración
con jueces de paz, entre otras instituciones, en el plano local. Se realizarán pruebas
piloto de los servicios de protección y las medidas para la prevención de la separación
familiar y, cuando se requiera, del cuidado alternativo centrado en familias. El
UNICEF implementará estrategias en territorios priorizados, con el objetivo de que
las familias, escuelas y comunidades sean incluidas en los mecanismos de apoyo para
la recuperación física, mental y el bienestar de l os niños víctimas de violencia y la
reincorporación positiva ante la sociedad de los adolescentes en conflicto con la ley.
53. El UNICEF trabajará con actores claves en las provincias de Darién y Chiriquí,
y en territorios afectados, en el desarrollo de respuestas multisectoriales y
comunitarias para reducir la vulnerabilidad de los niños en situaciones de emergencia
o contextos de migración internacional a sufrir violencia, explotación y exclusión. Se
fortalecerán las capacidades institucionales para la preparación frente a emergencias
o flujos migratorios y la adaptación de los servicios básicos. El UNICEF fortalecerá
el vínculo entre la respuesta humanitaria y el desarrollo para asegurar la inclusión
social de los niños migrantes y la restitución de sus derechos. La organización
acompañará a las entidades garantes de dichos derechos en su capacidad de detección,
respuesta, referencia, monitoreo, cuidado, apoyo y documentación de los casos de
niños afectados, con un énfasis en la violencia de género y sexual. Apoyará también
el desarrollo de marcos normativos, las labores de abogacía para que las políticas
migratorias sean más sensibles a los derechos de la niñez, y la puesta a prueba de
medidas de cuidado alternativo y restablecimiento de dere chos, además de programas
de inclusión social de los niños migrantes.
54. El UNICEF trabajará con la SENNIAF, el Ministerio de Desarrollo Social, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Gobierno, el Ministerio de
Salud, el Servicio Nacional de Fronteras (SENAFRONT), el Ministerio de Educación,
la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Seguridad y otros, en coordinación con
organismos análogos y socios que se ocupen del tema. Desarrollará alianzas con el
sector privado para la implementación de políticas y prácticas empresariales que
protejan a los niños.

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55. En los tres ejes programáticos, el trabajo será apoyado por esfuerzos
coordinados de comunicación, incluyendo campañas de información, abogacía
pública, comunicación para el desarrollo, y cambio social y de comportamiento. Se
desarrollará alianzas y estrategias para fortalecer la marca y el alcance de l UNICEF
en Panamá.
Eficacia del programa
56. El componente relativo a la eficacia del programa apoyará las actividades
relacionadas con la ejecución y gestión integrada e intersectorial del programa.
Abarca los costos de coordinación y cuestiones transversales para monitorear el
desempeño del programa, generar evidencias, implementar la estrategia de género,
recaudar fondos, involucrar al sector privado y desarrollar la comunicación.

Cuadro sinóptico del presupuesto

(En miles de dólares de los Estados Unidos)
Componente programático Recursos Recursos
ordinarios complementarios Total

Desarrollo en la primera infancia 440 3 060 3 500

Desarrollo y participación de los
440 3 060 3 500
adolescentes
Protección de la niñez y adolescencia 660 2 790 3 450

Eficacia del programa 160 1 340 1 500

Total 1 700 10 250 11 950

Gestión del programa y de los riesgos

57. El presente documento del programa para el país resume las contribuciones del
UNICEF a los resultados nacionales y constituye el principal mecanismo de rendición
de cuentas ante la Junta Ejecutiva en lo que respecta a la armonización de resultados
y los recursos asignados al programa para el país. Las responsabilidades y la rendición
de cuentas de los gerentes en los planos nacional, regional y de la sede se describen
en las políticas y los procedimientos programáticos y operativos de la organización.
58. El equipo de gestión en Panamá monitoreará los indicadores del programa y de
gestión para adoptar oportunamente medidas correctivas en el presupuesto y en la
ejecución del programa e identificar oportunidades que puedan contribuir al logro de
los resultados, incluyendo cambios en las prioridades del Gobierno según lo establecido
en el PEG, y puntos de entrada para impulsar el bienestar de la niñez ante los impactos
de la pandemia.
59. Un análisis de riesgos servirá de fundamento de manera continua para el
programa y sus estrategias. Los mayores riesgos están ligados a) al incremento de la
pobreza en el país y la región, incluyendo como efecto de la pandemia, y una
subsecuente reducción de la inversión sensible a la niñez; b) a los flujos migratorios
—como el incremento del número de niños en situación migratoria o los cambios en
las rutas y los hábitos— y a las modificaciones de las políticas; y c) a los riesgos de
desastres, particularmente por inundaciones y terremotos. Se identifican dificultades
en las capacidades y normativas de las instituciones que prestan servicios básicos para
adoptar una respuesta adecuada ante una situación de riesgo o desastre s. Las medidas
de mitigación de riesgos dirigidas a familias en situación de pobreza, especialmente
en áreas rurales y comarcas indígenas, son limitadas y no incluyen una dimensión

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relativa a la protección social. Se requiere también fortalecer las acciones de apoyo y

atención de los niños migrantes.
60. Los mecanismos de alerta temprana permitirán anticipar situaciones que
precisarían ajustes programáticos. Las prácticas de gestión de los riesgos institucionales
del UNICEF servirán para controlar los riesgos asociados al método armonizado de
transferencias en efectivo; las tendencias en la recaudación de fondos; las repercusiones
de las emergencias en el programa; etc.

Seguimiento y evaluación
61. Para monitorear los efectos y productos y analizar los cambios en la situación de
los niños, se utilizarán indicadores estándares del Plan Estratégico del UNICEF para
2018-2021 y adicionales (desglosados por género, origen étnico y locación cuando sea
posible) y se tomarán en cuenta los efectos diferenciados del impacto de la COVID-19.
Los resultados esperados se medirán y plantearán bajo la realidad de un escenario
incierto y complejo provocado por la pandemia, donde uno de los desafíos también será
el evitar retrocesos en lo avanzado.
62. Los datos se recogerán periódicamente y se analizarán bianualmente. Se
establecerán alianzas con organismos de las Naciones Unidas para monitorear los
resultados programáticos en el marco del UNSDCF. Se recolectarán datos de registros
administrativos de contrapartes gubernamentales tales como el Instituto Nacional de
Estadística y Censo, la SENNIAF y los ministerios, así como registros de socios
implementadores. Se llevarán a cabo encuestas representativas y procesos de “escucha
social” a través de plataformas digitales de comunicación y participación como U -
Report.
63. El UNICEF contribuirá al fortalecimiento de los sistemas administrativos de las
contrapartes gubernamentales al compartir las mejores prácticas observadas en otros
países en materia de recopilación de datos. Brindará apoyo a la SENNIAF en el diseño
e implementación de un sistema de gestión de casos de protección, con información
actualizada sobre el alcance de los servicios.
64. El UNICEF abogará por la realización de encuestas y estudios nacionales sobre la
primera infancia, como la encuesta de indicadores múltiples por conglomerados
(MICS), y se coordinará la puesta a prueba y la implementación de sistemas de
seguimiento nominal desde el momento de nacimiento hasta los 5 años.
65. Se llevarán a cabo estudios para generar evidencias que fundamenten las
estrategias para los adolescentes, como el papel del sector privado para desarrollar
habilidades relacionadas con la empleabilidad.
66. Se planea realizar una evaluación del programa de cooperación en su totalidad,
y una específica del componente sobre Adolescentes, para refinar las actividades. Se
hará una evaluación de las mesas municipales de prevención de la violencia contra los
niños como un modelo descentralizado; de las intervenciones domiciliarias piloto para
la estimulación de los hogares, y de las intervenciones de recuperación nutricional.

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Anexo
Marco de resultados y recursos
Programa de cooperación entre Panamá y el UNICEF, 2021-2025

Convención sobre los Derechos del Niño: artículos 3-6, 9, 10, 12, 16, 18-20, 22-24, 26-31, 34, 37 y 39.
Prioridades nacionales: Plan Estratégico de Gobierno 2019-2024: pilares 1-3 y 5. Objetivos de Desarrollo Sostenible: 2-5, 10, 13, 16 y
17.

Resultados del Marco de Cooperación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible con la participación del UNICEF : Área
1 (Igualdad e inclusión social, económica y ambiental); Área 2 (Gobernanza, institucionalidad, ciudadanía y justicia); Área 3 (Cambio
climático, gestión integral ambiental y Reducción de riesgos de desastres); y Área 4 (Prevención de violencias y protección de derechos
humanos).
Indicadores de resultados para medir el cambio que reflejan la contribución del UNICEF : Porcentaje de la población cubierta por
niveles mínimos o sistemas de protección social, desglosado por sexo, edad y los grupos vulnerables; tasa de participación en la enseñanza
organizada; prevalencia de malnutrición entre niños menores de 5 años; porcentaje de jóvenes (de 15 a 24 años) que no estudian, no tienen
empleo ni reciben capacitación; gasto público del gobierno como proporción del presupuesto aprobado original (desglosado por sector);
tasa de niños fuera de la escuela; porcentaje de niños de 1 a 17 años que sufrieron algún castigo físico o agresión psicológica por parte de
los cuidadores en el mes anterior; proporción de víctimas de violencia en los últimos 12 meses que han notificado su victimización a las
autoridades competentes; tasa de natalidad adolescente por cada 1.000 mujeres
Grupos de objetivos del Plan Estratégico del UNICEF para 2018-2021: 1-5

Recursos indicativos por

resultado del programa para el
país: recursos ordinarios
(RO), otros recursos (OR) ( en
miles de dólares de los
Principales indicadores de
EE. UU.)
progreso, bases de referencia Medios de Resultados indicativos del Principales asociados,
Resultados del UNICEF (B) y metas (M) verificación programa para el país marcos de asociación RO OR Total

1. En el 2025, los Porcentaje de niños que Encuesta de 1.1 Mejorar la cobertura MIDES, MINSA, 440 3 060 3 500
niños y niñas en la reciben estimulación indicadores de los servicios de cuidado MEDUCA, Ministerio
primera infancia, en temprana y cuidado múltiples por y estimulación para niños y de Economía y

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particular los más cariñoso de sus padres o conglomerados niñas de 0 a 3 años, en Finanzas (MEF),
desfavorecidos, cuidadores (MICS) especial en territorios con Ministerio de Trabajo y
reciben atención de mayor concentración de Desarrollo Laboral
B: n. a.
calidad para su pobreza (MITRADEL), Instituto
M: 80.8%
desarrollo físico, Nacional de Estadística
cognitivo y Porcentaje de niños de 36 MICS 1.2 Mejorar la cobertura y y Censo (INEC),
13/16

socioemocional. a 59 meses que muestran el acceso a servicios para la Ministerio de

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14/16

Recursos indicativos por

resultado del programa para el
país: recursos ordinarios
(RO), otros recursos (OR) ( en
miles de dólares de los
Principales indicadores de
EE. UU.)
progreso, bases de referencia Medios de Resultados indicativos del Principales asociados,
Resultados del UNICEF (B) y metas (M) verificación programa para el país marcos de asociación RO OR Total

un desarrollo adecuado en prevención y el tratamiento Relaciones Exteriores

mínimo 3 de 4 categorías: de la malnutrición para (MIRE), Presidencia
alfabetismo-aritmética, niños y niñas de 0 a 5 años
socioemocional, y UNFPA, instituciones
aprendizaje 1.3 Mejorar la cobertura y financieras
la calidad de los servicios de internacionales, sector
B: 80.2%
educación preescolar y privado
M: 84.0%
primaria para niños y niñas
Porcentaje de niños de Encuesta de 4 a 8 años
menos de 5 meses que Nacional de
reciben lactancia materna Salud Sexual y
exclusiva Reproductiva
B: 28.1% (2014)
M: 33.7%

Tasa neta de matriculación Datos

en la educación administrativos
preprimaria, desglosada del MEDUCA
por género
B: 60% (Mujeres: 60%;
Hombres: 59%) (2018)
M: 66%

2. En el 2025, más Tasa neta de matriculación Datos 2.1 Más adolescentes en MEDUCA, SENNIAF, 440 3 060 3 500
adolescentes en en la educación premedia, administrativos situación de vulnerabilidad Organización
situación de desglosada por género y del MEDUCA, completan la educación Internacional del
vulnerabilidad cuentan región INEC secundaria y desarrollan Trabajo (OIT), MIDES,
con oportunidades habilidades transferibles MITRADEL, MIRE
B: 69% (2018)
para aprender,
M: 75.9%
desarrollar habilidades 2.2 Más adolescentes en UNFPA, PNUD, otros
transferibles y Tasa neta de matriculación Datos situación de vulnerabilidad organismos de las
participar de una en la educación media, administrativos participan del cambio social, Naciones Unidas,
ciudadanía activa, desglosada por género y del MEDUCA, exigen e implementan sector privado,
contribuyendo al región INEC soluciones para sus sociedad civil.
desarrollo sostenible problemas y los de sus
del país. B: 52% (2018) comunidades
21-00082

M: 57.2%
 21-00082

Recursos indicativos por

resultado del programa para el
país: recursos ordinarios
(RO), otros recursos (OR) ( en
miles de dólares de los
Principales indicadores de
EE. UU.)
progreso, bases de referencia Medios de Resultados indicativos del Principales asociados,
Resultados del UNICEF (B) y metas (M) verificación programa para el país marcos de asociación RO OR Total

Porcentaje de jóvenes sin Estudio nacional

educación, empleo ni de jóvenes que
capacitación no estudian ni
trabajan
B: 17.2% (2017)
M: 16.3%
Número de adolescentes SENNIAF,
que participan o lideran MIDES,
iniciativas de Sociedad civil,
participación cívica sector privado,
otros organismos
B: n. a.
de las Naciones
M: 500
Unidas

3. En el 2025, los Proporción de niños de 1 a MICS 3.1 Los niños, niñas, SENNIAF, Comité 660 2 790 3 450
niños niñas y 17 años que han adolescentes, sus familias, Nacional Intersectorial
adolescentes están experimentado disciplina escuelas, comunidades y las para la Prevención de
mejor protegidos violenta y/o agresión instituciones cuentan con la Violencia contra
contra todas las formas psicológica por parte de mayores capacidades para Niños, Niñas y
de violencia en sus sus cuidadores en el prevenir la violencia. Adolescentes
entornos familiar, último mes. (CONIPREVINNA),
3.2 Los niños, niñas y
escolar y comunitario. Ministerio de
B: 44.9% (2013) adolescentes víctimas de
Gobierno, Defensoría
M: 35.9% violencia reciben servicios
del Pueblo, Ministerio
institucionales de mejor
Niños de 1 a 17 años SENNIAF de Seguridad y Sistema
calidad en su atención y
viviendo en centros de Judicial,
apoyo para evitar su
acogida. Comité Nacional de
revictimización.
Apoyo y Seguimiento a
B: 1.497 (2020) 3.3 Los niños, niñas y la Estrategia de
M: 1.197 adolescentes migrantes y los Desinstitucionalización
afectados por emergencias de los Niños, Niñas y
Adolescentes

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cuentan con respuestas
institucionales y (CONADINNA),
comunitarias que los Instituto Nacional de la
protegen frente a la Mujer (INAMU),
violencia, explotación y SENAFRONT,
exclusión. MIDES, MIRE
15/16
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Recursos indicativos por

resultado del programa para el
país: recursos ordinarios
(RO), otros recursos (OR) ( en
miles de dólares de los
Principales indicadores de
EE. UU.)
progreso, bases de referencia Medios de Resultados indicativos del Principales asociados,
Resultados del UNICEF (B) y metas (M) verificación programa para el país marcos de asociación RO OR Total

Organización
Internacional para las
Migraciones (OIM),
Oficina del Alto
Comisionado de las
Naciones Unidas para
los Refugiados
(ACNUR), PNUD,
UNFPA.
5. Eficacia del 160 1 340 1 500
programa

Recursos totales 1 700 10 250 11 950

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