Argumentos sobre el campo de las políticas educativas en América Latina.

Notas para la
discusión

Emilio TENTI FANFANI, Buenos Aires, diciembre de 2018

1. En primer lugar propondría especificar la temática propuesta. Puede resultar de

interés distinguir distintos campos o esferas dentro del término genérico de
educación. Por una parte está lo que podríamos denominar el campo de las ciencias o
“saberes” acerca de la educación. Por el otro el campo de la definición y ejecución de
las políticas educativas. Los dos son campos de lucha, pero lo que está en juego en
esas luchas, así como los protagonistas son diversos. En el primero está en disputa “la
verdad” o el conocimiento “científico” acerca de las instituciones, prácticas y agentes
educativos. Los agentes de este campo son los investigadores, académicos, “expertos”
o representantes de las distintas disciplinas que se ocupan de analizar los fenómenos
de la educación. En el campo de la política educativa lo que está en juego es la
definición de las reglas y la orientación de los recursos que en cierta medida
determinan el desarrollo de los sistemas escolares. Se trata de un sub conjunto de las
políticas públicas y en él intervienen actores colectivos diversos: los políticos y
burócratas, los expertos de Estado, los sindicatos docentes, las corporaciones
profesionales, las iglesias y prestadores privados de educación, los movimientos
estudiantiles, los padres de familia, los medios masivos de comunicación , la industria
editorial, los bancos y organizaciones internacionales, entre otros. Como campo
político lo que está en disputa es el poder para imponer regulaciones (leyes, decretos,
reglamentos, etc.) y distribuir recursos (tecnológicos, humanos, financieros, etc.)
necesarios para el funcionamiento del sistema escolar.
2. Hecha esta primera distinción, me voy a concentrar en el campo de las políticas
educativas latinoamericanas referidas al desarrollo de la educación general básica y
obligatoria. De un tiempo a esta parte, casi todos los gobiernos de América Latina
están desarrollando políticas de reforma e innovación en el campo de la educación
escolar. Al respecto es preciso hacerse varias preguntas. La primera es obvia: ¿por qué
tanto interés en la “reforma”, “transformación”, “revolución” educativa? Todos
quieren reformar la escuela y el sistema escolar hasta el punto que hacer política
educativa hoy es casi sinónimo de reformar la educación. A modo de hipótesis
sostendré que la escuela y el sistema escolar, que hasta hacen unos 50 años
aproximadamente eran instituciones cuya legitimidad estaban más allá de toda
discusión, hoy se han convertido en objeto de sospecha. Antes los fracasos escolares
(el abandono, la repetición escolar, etc.) se imputaban a los alumnos y a sus familias.
Desde la década de los años 70, en Europa, comienzan a hacerse evidente los signos
de una tensión: la democratización de la escolarización (que se expresa en el
crecimiento de las tasas de escolarización) va de la mano con una concentración del
conocimiento poderoso en pocas manos. En otras palabras, la sociedad comienza a
sospechar de lo que hace y producen los sistemas escolares y que en demasiadas
ocasiones, los títulos no se corresponden con lo que sus poseedores saben son
capaces de hacer. Por eso en esa década comienzan a implementarse los sistemas
nacionales de evaluación de la calidad de la educación. Si durante el período elitista
del desarrollo del sistema escolar, el fracaso era imputado a las víctimas porque no
eran “inteligentes” o “no querían estudiar”, en las últimas décadas las sociedades

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 comienzan a preguntarse por la pertinencia de los programas y métodos escolares, la
organización de las instituciones, la formación de los docentes, etc. En síntesis, la
escuela deja de ser una institución más allá de toda sospecha. Los resultados de las
evaluaciones nacionales e internacionales muestran que efectivamente existe un
desfasaje significativo entre los diplomas y certificados escolares y los conocimientos y
competencias efectivamente apropiados por los estudiantes. La escuela y el sistema
comienzan a ser objeto de reforma, justamente en el momento en que alcanza un gran
desarrollo desde el punto de vista cuantitativo (coberturas ampliadas, inclusión de los
excluidos, etc.).
3. Es obvio que antes que ponerse a reformar no basta constatar la distancia que existe
entre escolarización y desarrollo de conocimientos en las personas. Antes que
imaginar reformas es preciso explicar este problema. No basta la indignación (“todos
los chicos deberían aprender”, “el conocimiento es un derecho”, etc.) es preciso
entender y explicar el problema detectado. En pocas palabras diremos aquí que los
sistemas educativos latinoamericanos se han visto obligados a incorporar a
porcentajes crecientes de niños y adolescentes (varones y mujeres, residentes en las
ciudades y rurales, de diferentes etnias, etc.) con menos recursos. Aquellos que están
excluidos de bienes y servicios básicos tales como la alimentación, la vivienda digna, el
medio ambiente sano y seguro, el afecto, etc. por lo general están escolarizados en
instituciones pobres en términos de infraestructura física, calidad de los docentes,
tiempo de aprendizaje y recursos didácticos, etc. En términos simples diremos que
hemos ofrecido escuelas pobres para los pobres. Por lo tanto debería ser previsible
que los últimos incluidos en el sistema escolar tengan también resultados pobres en
términos de aprendizaje. Es obvio que esta proposición debe entenderse en términos
probabilísticos: el fracaso escolar es más probable entre los niños que provienen de las
clases subordinadas del campo y la ciudad. Lo cual ni implica negar que existen “niños
ricos” que fracasan y “niños pobres” que tienen éxito en la experiencia escolar.
Además de los efectos de la “nueva cuestión social”, es preciso reconocer que muchos
problemas de aprendizaje se deben a la obsolescencia de muchos dispositivos y
estrategias pedagógicas de la escuela tradicional. En síntesis, la oferta escolar todavía
tiene las marcas de su origen decimonónico y ya no es capaz de lidiar con las nuevas
realidades de las sociedades contemporáneas. Cambian la estructura y dinámica de las
familias, la estructura social, las nuevas generaciones, la relación de poder entre los
hombres y las mujeres, los niños/adolescentes y mundo adulto, la cultura, la ciencia y
la tecnología y el sistema escolar pareciera persistir en sus viejos modos de hacer las
cosas. En síntesis, hay razones sociales y escolares que explican la tensión entre
escolarización y el desarrollo de conocimientos poderosos en las nuevas generaciones.

4. La segunda pregunta tiene que ver con la estructura de posiciones en el campo de la

política educativa. En forma quizás demasiado esquemática diremos que este espacio
está organizado alrededor de tres posiciones típicas.
4.1. En primer lugar están los conservadores, es decir, aquellos actores que tienen
intereses creados con el statu quo del sistema escolar. En muchos casos, los
conservadores tienden a idealizar un pasado escolar que existe más en la imaginación
que en la realidad de las cosas. Desde este punto de vista, los problemas de la escuela

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 actual se explicarían por la denominada “crisis de valores” y la degeneración o
deterioro progresivo de los dispositivos escolares. Así suele decirse que “maestros
maestros… eran los de antes”, la disciplina adecuada era de antes. “Los chicos de hoy
no se interesan por nada”, las familias actuales “no colaboran con la escuela”, etc. Esta
visión de las cosas sugiere políticas restauradoras de viejas formas de hacer las cosas
que hoy se han desdibujado. La nostalgia de un pasado escolar glorioso induce a
desconfiar de las reformas innovadoras. El encandilamiento por el pasado les impide
ver y reconocer que los viejos dispositivos y modos de hacer las cosas eran funcionales
a una sociedad y a un mundo que ya no está y que no va a volver, al menos en el corto
y mediano plazo. Desde este punto de vista, cualquier reforma o innovación es vista
con desconfianza y genera posiciones de resistencia genérica al cambio. Entre los
conservadores están los nostálgicos del pasado y los que tienen intereses creados con
el statu quo y se resisten a cualquier intento de innovación y cambio. Entre estos están
ciertos sectores progresistas o de izquierda desde el punto de vista ideológico general
pero que reaccionan en forma negativa ante cualquier propuesta de cambio o
transformación. Más allá de la reivindicación de valores tales como la defensa de la
educación pública y el derecho a la educación, no tienen capacidad para diseñar y
promover reformas alternativas.
4.2. En el campo de los reformistas hay dos posiciones posibles, una de ellas más
estructurada que la otra. La experiencia reciente de América Latina enseña que la
mayoría de las reformas educativas realmente existentes tienen una matriz político
ideológica que podríamos calificar de centro derecha. Estas reformas forman parte
del ”programa neoliberal”. Ante las rigideces, inercias, defectos y promesas
incumplidas del Estado Educador clásico (que escolariza pero no desarrolla
conocimientos en las personas), los reformistas neoliberales quieren “despertar al
elefante burocrático” introduciendo en el Estado educador ciertos dispositivos de
mercado (competencia entre las instituciones escolares, libre elección de escuelas por
parte de las familias, financiamiento a la demanda, descentralización, evaluación en
todos los niveles, sistema de premios y castigos, pago por rendimiento, financiamiento
por proyectos escolares, entre otros). En todos los casos se trató de introducir en los
sistemas de prestación de servicios públicos la lógica empresarial que domina en el
campo de la producción de bienes y servicios privados.
Es preciso reconocer que se trata de una posición reformista sistemática, coherente e
integral. En general tiene un alcance prácticamente universal que se construye y
difunde en grandes instituciones tecnocráticas internacionales (Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desarrollo, OECD) y circulan al calor de los procesos de
globalización de la economía y la cultura. La mayoría de las reformas educativas de
América Latina, desde la chilena iniciada durante la dictadura pinochetista hasta la
mexicana implementada durante el gobierno del presidente Peña Nieto que acaba de
terminar en México se sitúa en esta matriz general. Cabe señalar que estas reformas
se llevaron a cabo sin la participación de las organizaciones representativas de los
docentes (sindicatos). Por lo general fueron protagonizadas por élites
tecnoburocráticas designadas por gobiernos de centro derecha que llegaron al poder
casi todos mediante medios electorales democráticos. Pero la experiencia indica que
la legitimidad electoral y el poder de la tecnocracia no bastan para garantizar el éxito

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 de las reformas pues éstas necesitan también de la participación efectiva de los
principales actores implicados en las mismas, en especial, las organizaciones
representativas de los trabajadores de la educación.
Las reformas neoliberales, allí donde han tenido éxito no han contribuido a
democratizar el acceso al conocimiento. Por el contrario las evidencias indican que la
lógica del mercado tiende a ampliar las diferencias tanto en materia de distribución de
los ingresos y el patrimonio material como del patrimonio cultural entre las clases
constitutivas de la sociedad. Cuando se trata al conocimiento y la cultura como si
fueran una mercancías que se compras y se venden en el mercado no debe sorprender
que las mismas tiendan a concentrarse en manos de los privilegiados.
4.3. Además de los reformistas neoliberales están los reformistas progresistas. El punto
de partida es el reconocimiento de que el conocimiento es un derecho humano, y en
especial de las nuevas generaciones. Y si es un derecho su apropiación no puede
quedar librada a la capacidad adquisitiva de las familias. No hay derecho sin Estado.
Este, cuando es representante genuino del interés general, debe garantizar el acceso a
la escuela y al conocimiento (derecho a la escolarización y al conocimiento). El Estado
debe ser necesariamente un Estado educador, como lo fue en el momento constitutivo
de los Estados modernos. La educación pública era constructora de ciudadanía. Hoy
también, la ciudadanía contemporánea (activa y participativa) requiere de la
intervención pública. El ciudadano es más que un productor, un recurso humano como
dicen los economistas. El ciudadano no sólo debe ser productivo en términos
materiales. Antes que productor material debe ser capaz de producir significados del
mundo, de su propio mundo y del mundo en general. Debe desarrollar los medios de
producción simbólica que le permita pensar el mundo en el que vive, y pensar la
posición que él ocupa en ese mundo y la posición que tiene derecho a tener en ese
mundo. Para ello se requieren los instrumentos básicos de la cultura, esto es, las
competencias expresivas, el cálculo, el conocimiento de las reglas básicas que explican
el mundo social, económico, político y cultural en el que vive. La capacidad de rendir
cuentas de la lógica de producción de lo social y las competencias necesarias para
participar en la construcción del mundo más justo y más libre y digno de ser vivido.
Los reformistas progresistas deben evitar ser arrinconados en el rincón de los
conservadores cuando se resisten justamente a las políticas reformistas neoliberales.
Para ello deben abandonar las políticas exclusivamente defensivas para desarrollar
iniciativas concretas de reforma progresista. Estas deben poner en el centro de la
escena la definición del capital cultural que la escuela se compromete a desarrollar en
la etapa de la escolaridad obligatoria. En primer lugar se trata de pedirle a la escuela lo
que solo la escuela puede hacer. Desde este punto de vista el desarrollo de
competencias expresivas en el sentido más amplio (orales, escritas, gestuales, por
imágenes, artísticas, etc.) que permiten producir e intercambiar mensajes y el
aprendizaje del cálculo son dos columnas vertebrales de cualquier programa escolar.
Mientras que los valores se inculcan en muchos ámbitos de la vida social, el
conocimiento poderoso requiere de instituciones y agentes especializados.
La reforma progresista y democrática considera a la participación social un elemento
fundamental de cualquier política educativa exitosa. No se pueden cambiar las
prácticas en el aula sin la cooperación activa del magisterio como actor colectivo

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 organizado y de la sociedad civil en su conjunto. El programa de transformación debe
apuntar contemporáneamente al enriquecimiento del sistema y las instituciones
(reglas y recursos) en especial las que se orientan a los sectores subordinados de la
sociedad. Pero no solo se trata de invertir más recursos y transformar regulaciones,
sino que estas reglas y recursos deben ser pertinentes y adecuadas a las características
socioculturales de los aprendices. Por otro lado, los cambios en las estructuras del
sistema deben estar acompañados de un enriquecimiento de la profesionalidad de los
docentes, lo cual supone poner en el centro de las políticas la cuestión del
reclutamiento, formación y condiciones de trabajo y salario de los trabajadores de la
educación.

BIBLIOGRAFIA SELECCIONADA DEL AUTOR

a) Libros

- Mitomanías de la educación argentina. Crítica de las frases hechas, las medias verdades y las
soluciones fáciles (en colab. con Alejandro Grimson), Siglo XXI Editores de Argentina, Buenos
Aires, 2014.

- Nuevos temas de la agenda de política educativa (compilador y autor de un capítulo),

Siglo XXI, Buenos Aires 2008. IBSN 978-987-629-024-1.

- La escuela y la cuestión social. Ensayos de sociología de la educación. Siglo XXI, Buenos Aires
2007. IBSN: 978-987-1220-88-5. Segunda edición en 2011.

- La condición docente. Datos para el análisis comparado. Argentina, Brasil, Perú y Uruguay.
Siglo XXI, Buenos Aires 2005. IBSN 987-987-1220-04-05

- Gobernabilidad de los sistemas educativos en América Latina (organizador y autor de un

capítulo), IIPE/UNESCO, Buenos Aires 2004.

La escuela vacía. Deberes del Estado y responsabilidades de la sociedad. Losada/UNICEF,

Buenos Aires 1993 (cuarta edición en 1995).

b) Capítulos en libros y artículos en revistas especializadas

Reflexiones críticas sobre evaluación de los docentes. En: Juan DIAZ DE LA TORRE (comp.);
Realidades y prospectiva Educativa. SNTE, México DF, 2013. Tomo II, pp. 219 a 252. ISBN 978-
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Riqueza del trabajo docente y miseria de su evaluación. En: POGGI, M. (Coord.); Políticas
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“Evaluacionismo insensato“. El peligro de oficializar las diferencias. En: Gaceta de la política

nacional de evaluación educativa en México. Año 2, Nº 6, noviembre 2016-febrero2017, pp.
10-14. INEE, México DF.

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Del Estado educador al Estado evaluador. En: Revista Educar en Córdoba, Nº 32, 2015, UEPC
Córdoba, Argentina.

Dimensiones y condiciones de la participación. Algunas notas para la reflexión. En: Páginas de

Educación, Vol. 4, Año 4, Universidad Católica del Uruguay. Montevideo 2011, pp. 119 a 137.

- Escolarización masiva con exclusión social. En: Reflexión Educativa, Revista Electrónica de
Investigación del Posgrado de la UPN, Vol. 2, Nº 2 2007. Universidad Pedagógica Nacional
(Zacatecas, México).
http://revista.upnzacatecas.edu.mx/index.php/reflexedu/article/view/23/95