GOBERNANZA AMBIENTAL

[Eds.].
David Figueroa H.
Andrés Muñoz P.
Miguel Escalona U.
M IGUEL E SCALONA

L
U LLOA
a gobernanza ambiental tiene como propósito que los Traiguenino. Biólogo
actores públicos, privados y organizaciones de la socie- en Gestión de Recursos Naturales,
magíster en Planificación y Gestión
dad civil acuerden formas sustentables de relacionarse Territorial y doctor en Arquitectura y
OTROS TÍTULOS PUBLICADOS con la naturaleza y sus recursos naturales. Así también, Estudios Urbanos. Profesor asistente
POR ESTE SELLO busca promover un espacio de convergencia que permita la elabo- del Departamento de Ciencias
Ambientales de la Universidad
ración y aplicación de políticas y normativas ambientales, en un Católica de Temuco. Sus líneas de
marco de transparencia, horizontalidad y participación efectiva. MIGUEL ESCALONA ULLOA investigación son la ecología política
Compendio de experiencias
Si bien nuestro país aún debe recorrer un largo camino para histórica, la gobernanza ambiental y
del sistema de validación de ANDRÉS MUÑOZ PEDREROS la planificación y desarrollo regional.
aprendizajes previos para aproximarse a una gobernanza ambiental efectiva, este libro es-
DAVID FIGUEROA HERNÁNDEZ A NDRÉS M UÑOZ
continuidad de estudios pera contribuir a dicho desafío, exponiendo los principales nudos
universitarios [EDITORES] P EDREROS

GOBERNANZA AMBIENTAL
críticos que deben ser resueltos para avanzar en esta materia. Médico veterinario,
Pamela Urra • Rud Duvekot
Los autores y autoras de este libro reflexionan desde La Arau- magíster en Ecología
y doctor en Ciencias
canía, un espacio que históricamente ha sido objeto de grandes
Ambientales. Profesor titular de la
transformaciones que han afectado de manera profunda su natu- Universidad Católica de Temuco e
Ensayos en torno al sentido de la
raleza y cultura. En un contexto donde predominan suelos erosio- investigador titular del Centro de
educación Estudios Agrarios y Ambientales.
Maximiliano Figueroa nados, derechos de agua entregados a perpetuidad a privados y
Sus líneas de investigación son
empresas, pérdida de biodiversidad y bosques nativos, y explota- biodiversidad, paisaje visual,
ciones silvoagropecuarias no sustentables, la gobernanza ambien- restauración ecológica y manejo
de fauna silvestre. Ha trabajado
tal es una urgencia insoslayable para enfrentar un modelo neoli-
Educación, ciencias y artes en en ecosistemas altiplánicos,
beral que modifica y tensiona permanente nuestro territorio y sus mediterráneos, humedales y
Chile, 1797-1843: revolución
y contrarrevolución en las habitantes. bosques templados. Autor de
ideas y políticas 145 publicaciones científicas,
entre ellas nueve libros. 
Claudio Gutiérrez
D AVID F IGUEROA
H ERNÁNDEZ
Profesor de Biología
Educación, ciencias y artes en y Ciencias Naturales,
Chile, 1797-1843: revolución y magíster en Ciencias,
Mención Limnología
contrarrevolución en las ideas y
y PhD Biological Sciences. Fundador
políticas
y director del Laboratorio de
Claudio Gutiérrez Limnología y Recursos Hídricos de
la Universidad Católica de Temuco
ISBN 978-956-01-0827-2 y profesor del Departamento de
Ciencias Ambientales. Sus líneas
de investigación son: limnología
aplicada, procesos ecosistémicos en
sistemas límnicos, contaminación
y biodiversidad de ríos y lagos.
Gobernanza ambiental
Libro financiado con aportes de:
Departamento de Ciencias Ambientales
de la Facultad de Recursos Naturales
de la Universidad Católica de Temuco.
Núcleo de Estudios Ambientales.
 Miguel Escalona Ulloa
Andrés Muñoz Pedreros
David Figueroa Hernández
[editores]

Gobernanza ambiental

Reflexiones y debates desde

La Araucanía
 338.983 Escalona Ulloa, Miguel
E Gobernanza ambiental. Reflexiones y debates
desde La Araucanía/ Miguel Escalona Ulloa, An-
drés Muñoz Pedreros, David Figueroa Hernández,
editores. – – Santiago : RIL editores, 2020.

386 p. ; 23 cm.
ISBN: 978-956-01-0827-2

1recursos naturales-chile. 2 desarrollo sus-

tentable-chile. 3. economía ambiental-chile.

Este libro contó con la aprobación del Comité Editorial

y fue sometido al sistema de referato externo, ciego y por pares.

Gobernanza ambiental.
Reflexiones y debates desde La Araucanía
Primera edición: septiembre de 2020

© Miguel Escalona U., Andrés Muñoz P., David Figueroa H., 2020
Registro de Propiedad Intelectual
Nº 2020-A-3533

© RIL® editores, 2020

Sede Santiago:
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Composición, diseño de portada e impresión: RIL® editores

Imagen de portada: Rodrigo Díaz Aravena

Impreso en Chile • Printed in Chile

ISBN 978-956-01-0827-2

Derechos reservados.
 Índice

Presentación ........................................................................................9

Primera parte
Situando la gobernanza ambiental. Transformaciones
territoriales y debates sobre gobernanza

Capítulo 1
Transformaciones territoriales en Wallmapu/Araucanía.
Una ecología política histórica
Miguel Escalona Ulloa ..................................................................19

Capítulo 2
Reflexiones en torno al concepto de gobernanza: desafíos
y limitaciones para los gobiernos locales en Chile
Claudia Mercado Cerroni y Félix Rojo Mendoza ..........................71

Segunda parte
Situación actual de los recursos naturales regionales.
La necesidad de una gobernanza

Capítulo 3
Biodiversidad: importancia y amenazas
Andrés Muñoz-Pedreros ................................................................93

Capítulo 4
Gobernanza y biodiversidad
Andrés Muñoz-Pedreros ..............................................................123

Capítulo 5
Gobernanza en torno a los bosques nativos
Celso Navarro Cárcamo y Mario Romero-Mieres .......................175
Capítulo 6
Ecología y gobernanza de las aguas continentales
David Figueroa y Patricio de Los Ríos-Escalante .......................223

Capítulo 7
Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional:
¿Cómo estamos en casa?
Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca ..239

Tercera parte
Una planificación territorial para la gobernanza

Capítulo 8
Evolución de las prácticas de planificación
y reflexiones sobre La Araucanía
Patricia Gutiérrez, Natasha Cabrera,
Katherine Hermosilla y Viviana Huiliñir-Curío ...........................277

Capítulo 9
Experiencia metodológica en la definición de áreas
para el emplazamiento de equipamiento. Un aporte
para la elaboración de los planes regionales de
ordenamiento territorial (prot)
Fernando Peña-Cortés, Jimmy Pincheira-Ulbrich,
Daniel Rozas-Vásquez, Eduardo Fernández
y Francisco Ramírez-Carrasco .....................................................315

Capítulo 10
Avances y desafíos para el desarrollo sostenible y la
planificación territorial en La Araucanía
Daniel Rozas-Vásquez y Fernando Peña-Cortés ..........................351

Epílogo.............................................................................................381
 Capítulo 7

Diagnóstico del Recurso Hídrico

Regional: ¿Cómo estamos en casa?

Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina

y David Fonseca1

Resumen

Chile cuenta con 1.251 ríos que se emplazan en 101 cuencas,

considerándose privilegiado en materia de recursos hídricos. Sin
embargo, la disponibilidad de agua varía entre regiones, producto
de las diferencias climáticas que, sumado a la política de entrega de
derechos de agua a empresas y personas ajenas al territorio, gene-
ran un modelo no equitativo ni sustentable. Esto se agrava con el
escenario de cambio climático que gradualmente se está instalando
en Chile y principalmente en la Región de La Araucanía, que prevé
un desplazamiento de la zona centro-norte a la centro-sur de acti-
vidades económicas que son demandantes del recurso hídrico. Este
capítulo realiza una revisión de la información disponible sobre el
recurso hídrico, el marco jurídico, la disponibilidad, las necesidades
y los efectos de la escasez hídrica en la Región de La Araucanía,
que ayuda a reflexionar sobre la actual gobernabilidad del recurso
y destaca la importancia de su manejo sustentable tanto a nivel
regional como nacional.

1
Departamento de Ciencias Ambientales, Facultad de Recursos Naturales, Uni-
versidad Católica de Temuco, Chile.

239
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

Palabras clave: Gobernanza del agua, Disponibilidad, Escasez

hídrica, Araucanía.

1. Introducción

Las aguas en Chile son bienes de uso público. Sin embargo,

en la práctica, a partir del Código de Aguas de 1981, se entrega
a los privados a través de la Dirección General de Aguas (DGA)
derechos de aprovechamiento en forma gratuita (Art. 5 Código de
Aguas), calificado como real, perpetuo, transferible y con amplias
atribuciones, ya que tiene la calidad de derechos de propiedad con
garantías constitucionales. Esto lo convierte en un bien transable y
a partir del cual se desarrolla un mercado del agua en un enfoque
económico neoliberal. El objetivo de la construcción de este mercado
fue asignar de manera eficiente el agua a las actividades productivas
de mayor impacto económico, cumpliendo un rol distribuidor de un
bien escaso (Costa, 2016).
En la estructura actual de gestión del agua en Chile, participan
alrededor de cien organizaciones con distintos grados de injerencia,
en forma directa como indirecta, siendo muchas de ellas instituciones
públicas con facultades y competencias sectoriales específicas. El
sistema en su conjunto se ha caracterizado por tener poca capacidad
de coordinación lo que hace que la gobernabilidad, gobernanza y
la administración de los derechos de agua sea compleja (Retamal
et al., 2013).
La gobernabilidad del agua es un concepto político que abarca
la relación entre gobierno y sociedad. Se refiere a la implementación
efectiva y socialmente aceptada de responsabilidad y regulación, a
través de la articulación de una institucionalidad orgánica y legal,
pero también se relaciona con las políticas y acciones del gobierno,
con las actividades locales y con redes de influencia, incluyendo
entre estas últimas las fuerzas del mercado, del sector privado y de
la sociedad civil (Larraín, 2006). De esta forma, la gobernabilidad

240
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

está referida a la gestión del gobierno y sus instituciones; por otra

parte, la gobernanza corresponde a la acción conjunta del gobierno
y la sociedad para un objetivo común y equilibrado (Murillo-Licea y
Soares, 2013). En el marco del desarrollo sustentable y considerando
las cuencas hidrográficas como unidad ecológica surge como gran
desafío la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH), que
tiene como objetivo asegurar el desarrollo y manejo coordinado
del agua en interacción con los demás recursos naturales y sociales,
maximizando el crecimiento económico, sin comprometer los eco-
sistemas vitales (CEPAL, 2000). En este sentido la escala de cuenca
es la escala territorial mínima de la gobernanza del agua, donde se
desarrollan espacios de participación (figura 1). Sin embargo, si bien
considera a todos los actores, son los propietarios de los derechos
de agua y usuarios sin derechos los que establecen mecanismos de
uso mediante acuerdos públicos y privados, pero que finalmente no
alcanzan a influir en el nivel central.

Figura 1. Integración horizontal de diversos actores

a escala de cuencas y la integración vertical hacia
niveles superiores de decisiones

Fuente: Retamal et al., 2013.

Figura 1 Integración horizontal de diversos actores a escala de cuencas y la integración vertical hacia niveles superiores
Toda la institucionalidad vinculada a la administración del
de decisiones. (Fuente: Retamal et al.2013).
recurso hídrico se encuentra en tensión desde fines de la década de
los noventa, momento en que el país comenzó a experimentar una
crisis hídrica que ha llevado a la sociedad a tomar conciencia de la

241
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

importancia del recurso y el impacto que la falta de este tiene para

el desarrollo de la sociedad y la estabilidad de los ecosistemas. Este
fenómeno, denominado Mega Sequía, tanto por su intensidad como
por su extensión, ha afectado a la zona central y centro sur del te-
rritorio, provocando el desabastecimiento de agua potable en áreas
rurales y actividades productivas como la agricultura y la minería.
La magnitud de los efectos causados por la disminución de las
precipitaciones se ve manifestada en la recurrente necesidad de es-
tablecer decretos de escasez hídrica, para movilizar recursos con el
fin de enfrentar la falta de agua para consumo humano. Además, se
ha buscado coordinar la asignación del agua a los distintos usuarios
del recurso en cuencas de la zona central, a través de programas
de emergencia, como la entrega de agua para consumo humano en
sectores rurales, y que se han convertido en servicios permanentes
en diversas comunas, sin el cual la permanencia de los habitantes
en estos territorios se vería seriamente comprometida. Sin embargo,
estos esfuerzos no han sido suficientes. Por ejemplo, un estudio de la
Organización Internacional para la Migraciones (OIM) de la ONU
determinó que el 15% de la población de Monte Patria, en la Región
de Coquimbo, había abandonado la comuna debido a la disminución
del recurso hídrico y su consecuente impacto en la agricultura. La
disminución del recurso hídrico se tradujo en la disminución del
área agrícola y consecuentemente de las fuentes laborales, lo que ha
llevado a que el 49,5% de la población evalúe desplazarse a otras
áreas con mayores oportunidades laborales. La realidad de Monte
Patria podría extrapolarse a otras comunas de la zona norte y cen-
tro del país, como Petorca y La Ligua, donde la prolongada sequía
ha dado origen a fuertes conflictos sociales por el acceso al agua,
que han tenido trascendencia internacional a través de reportajes
de prensa europea, en los cuales se ha cuestionado la capacidad de
gestión de la institucionalidad chilena para la administración del
recurso hídrico bajo condiciones de severa escasez.
Además de las disminuciones de las precipitaciones, el aumento
de la población y la producción ha tenido como consecuencia una
mayor demanda (extracción) de agua desde los cursos superficiales

242
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

y los acuíferos, y un incremento de los volúmenes de agua residuales

producidos por las ciudades y la industria, teniendo como resultado
una progresiva disminución de la calidad del recurso. Esto se ha
traducido en un aumento de los conflictos ambientales entre las
habitantes de los territorios y empresas por la calidad de las aguas
de los cursos superficiales.
Estos cambios han traído asociada la adaptación de la admi-
nistración pública, que ha respondido a los nuevos desafíos con la
creación de nuevos organismos, cuerpos legales y procedimientos.
Entre los nuevos organismos del aparato público se pueden men-
cionar la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio
de Evaluación Ambiental (SEA) y la Superintendencia de Medio
Ambiente en el año 2010 y los tribunales ambientales en el año
2012. Esto ha llevado a que el recurso hídrico sea competencia de
varios organismos y servicios generando una estructura compleja
y segmentada en diversas instituciones y cuerpos legales y adminis-
trativos. Sin embargo, el principal cuerpo normativo que regula el
recurso hídrico, el Código de Aguas, ha tenido pocos cambios desde
su promulgación en 1981 con la mayor modificación producida en el
año 2005, luego de más de 13 años de tramitación. En la actualidad,
propuestas de cambio al código de aguas en el congreso nacional
son parte de un intenso debate.
En la Región de La Araucanía, la impresión generalizada es que
al encontrarse en la zona centro sur, el recurso hídrico es abundante
y se presenta como alternativa para la expansión de la producción
frutícola. Sin embargo, la diversidad geográfica de la región hace
que convivan distintas realidades. Sectores precordilleranos con altas
precipitaciones, principalmente concentradas en el invierno, cuen-
tan con cauces de altos caudales, pero no evitan que en el periodo
estival la población rural igualmente se vea afectada por el déficit
hídrico, debiendo ser abastecido por camiones aljibes para disponer
de agua. Sectores del secano interior, principalmente en la provin-
cia de Malleco, presentan precipitaciones similares a la Región de
Ñuble, con un proceso de transformación productivo hacia frutales,
pero solo en sectores que cuentan con infraestructura de riego y,

243
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

por otro lado, un extenso territorio limitado en sus alternativas de

producción por falta del recurso hídrico. La falta de investigaciones
no permite asegurar la existencia de migración desde estas comunas
a otras áreas de la región o del país como consecuencia del régimen
hídrico, pero la impresión es que esta realidad se encuentra presente
y se acentuará en el futuro.
La Araucanía se presenta particularmente vulnerable a las dis-
minuciones de la precipitación, debido a que los principales ríos son
de origen pluvial y su régimen responde rápidamente a las dismi-
nuciones de precipitación, no contando con el efecto amortiguador
que tienen los cauces con regímenes nivales o mixtos. Esto se ve
reflejado especialmente en los cauces de la cuenca del río Imperial,
en el sector norte de la región, los que experimentan una marcada
disminución de los caudales en el periodo estival y que ha tenido
como principal consecuencia una reducción del agua para consumo
animal y humano en el sector rural y pérdidas de producción en el
sector agropecuario. La persistencia de las bajas precipitaciones en
la región obliga a preguntarse si estas responden a una situación
propia de los ciclos climáticos o a una nueva normalidad a la que
los sistemas productivos deberán ajustarse.
En el presente capítulo se realiza una revisión de la información
disponible sobre el recurso hídrico, el marco jurídico, la disponibili-
dad de recursos hídricos, las necesidades y los efectos de la escasez
hídrica en la Región de La Araucanía en el contexto nacional.

2. Marco jurídico del recurso hídrico en Chile

La gestión de los recursos hídricos es coordinada por el Estado,

a través del ordenamiento jurídico para regular su uso, los servicios
asociados a él, el desarrollo de políticas de conservación y protec-
ción, asegurar el acceso y proveer para los requerimientos básicos
de los sectores más pobres de la población (Ochoa, 2011; Programa
Chile Sustentable, 2010). El principal cuerpo jurídico que regula el
uso de los recursos hídricos es el Código de Aguas de 1981 (Banco
Mundial, 2011). Además, el uso de los recursos hídricos se encuentra

244
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

regulado por otros cuerpos legales como el Código Sanitario, Código

Minero, Ley de Bases del Medio Ambiente y una serie de decretos
y reglamentos emanados de distintos ministerios y servicios con
competencias en la administración del recurso hídrico, que hacen
de su regulación una estructura compleja.
Entre los organismos fiscales se destaca la DGA como el principal
servicio con competencia en la asignación del recurso hídrico (figura
2), considerando que es el que finalmente otorga los derechos de
aprovechamiento. En la tramitación de permisos sectoriales, princi-
palmente con características o componentes ambientales, participan
directa o indirectamente la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH),
el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), la Dirección General
del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR), el Ser-
vicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA), la Comisión
Nacional de Riego (CNR), la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura
(SUBPESCA), la Corporación Nacional Forestal (CONAF), el Ser-
vicio Agrícola y Ganadero (SAG) y la Superintendencia de Servicios
Sanitarios (SISS), la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
(CONADI), el Ministerio de Bienes Nacionales, la Superintenden-
cia de Energía y Combustibles (SEC). El complejo escenario de la
gestión del agua es también producto de la multiplicidad de usos
que esta tiene, ya sea directo o indirecto o a través de la valoración
contingente que se le asigne.
Los bienes y servicios ecosistémicos que proveen los ecosistemas
acuáticos son Biodiversidad para requerimientos biológicos, Re-
creación para usos como la navegación, pesca, natación y deportes
acuáticos en general; en ambos casos corresponden a usuarios sin
derechos de agua otorgados. Cultural, vinculado a comunidades
indígenas, agricultores y población en general, y corresponden a
usuarios en transición. Finalmente está el uso para Agua potable,
esto corresponde a empresas sanitarias urbanas y APR rural, Riego,
Industrial y Electricidad. El grado de participación de cada una
de estas instituciones dependerá de los usos solicitados y al tipo de
agua que correspondan, esto es, superficiales o subterráneas, co-
rrientes o detenidas. De existir litigios, desacuerdos o interdicciones

245
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

respecto a derechos de uso o la asignación de estos entre organiza-

ciones o personas naturales, intervienen los tribunales de justicia,
que son los garantes de asignar en forma justa los derechos de
aprovechamiento de agua.

Figura 2. Relación institucional del Sistema Nacional de Gestión

del Agua en Chile (SGACH)
A) bienes y servicios ecosistémicos (BySE) que proveen los ecosistemas acuáticos, b)
usuarios de dichos BySE, y c) actores claves que los gestionan. SERNATUR: Servicio
Nacional de Turismo; DIRECTEMAR: Dirección General del Territorio Marítimo y
de Marina Mercante; SERNAPESCA: Servicio Nacional de Pesca; SUBPESCA: Sub-
secretaría de Pesca; CONAF: Corporación Nacional Forestal; CONADI: Comisión
Nacional de Desarrollo Indígena; CNACG: Comité Nacional Asesor sobre Cambio
Global; CMC: Consejo Ministerial de Cuencas; INDAP: Instituto Nacional de Desa-
rrollo Agropecuario, SISS.

Fuente: Retamal et al., 2013.

246
Figura 2. Relación institucional del Sistema Nacional de Gestión del Agua en Chile (SGACH). a: bienes y servicios
ecosistémicos (BySE) que proveen los ecosistemas acuáticos, b: usuarios de dichos BySE, y c: actores claves que los
gestionan. SERNATUR: Servicio Nacional de Turismo, DIRECTEMAR: Dirección General del Territorio Marítimo y de
Marina Mercante, SERNAPESCA: Servicio Nacional de Pesca, SUBPESCA: Subsecretaría de Pesca, CONAF: Corporación
Nacional Forestal, CONADI: Comisión Nacional de Desarrollo Indígena, CNACG: Comité Nacional Asesor sobre Cambio
Global, CMC: Consejo Ministerial de Cuencas, INDAP: Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario, SISS. (Fuente:
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

a. Código de Aguas de 1981

El marco jurídico de las aguas en Chile estuvo hasta 1981 ligado

al régimen jurídico de la tierra, año en que cambia al dictarse un
nuevo Código de Aguas. Para evaluar la profundidad del cambio
que introdujo esta normativa es importante destacar que la tenencia
del agua asociada a la propiedad de la tierra proviene desde tiempos
de la colonia, tradición que el Estado chileno hizo propia incorpo-
rando este criterio en el Código Civil de 1855. En el primer Código
de Aguas publicado en 1951, se incorporó un orden de preferencias
para el uso del agua, que comenzaba con la bebida y el servicio de
agua potable y centros industriales. Estas normas se mantuvieron
con escasas modificaciones hasta la Reforma Agraria de 1967, que
introduce la idea de función social de la propiedad. Así entre 1951
y 1973 se establece que «todas las aguas son bienes nacionales de
uso público» y que los dueños continuarán utilizándolas en calidad
de titulares de un derecho de aprovechamiento, siendo el Estado un
protagonista activo en la asignación y administración del recurso.
En este modelo de administración, la Dirección General de Aguas
(DGA) entrega al peticionario facultades de planificación sobre el
recurso, pero los derechos no se podían conceder o comercializar, y
el agua y la tierra estaban jurídicamente asociadas.
En el código de agua de 1981, si una persona solicitaba un de-
recho de aprovechamiento la DGA estaba obligada a constituirlo,
existiendo la disponibilidad de agua en el cauce, se cumplieran las
formalidades legales, y la constitución del derecho no perjudicara
el derecho de terceros. De este modo la constitución del derecho de
aprovechamiento de agua se realizaba mediante la sola presentación
de una solicitud de derechos de agua a la Dirección General de Agua,
en la que se indican una serie de informaciones y formalidades legales,
tales como el nombre del cauce, punto de captación, la naturaleza del
derecho (consuntivo o no), entre otros, y la cantidad de agua reque-
rida, sin necesidad de indicar el uso ni justificar el caudal solicitado,
hasta la modificación del Código en el año 2005. Además, el código
no requería el uso efectivo del derecho solicitado o la construcción
de las obras necesarias para realizarlo, permitiendo de esta manera

247
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

la constitución de derechos de aguas con fines meramente especu-

lativos, barreras de entrada para competidores o el acaparamiento
del recurso (Bauer, 1993; Dourojeanni y Jouravlev, 1999).
Con la entrada en vigor del Código de Aguas de 1981, el derecho
de aprovechamiento de aguas ya no fue considerado una merced o
concesión, sino un derecho que permite ser transferido libremente
y no vinculado a la tenencia de la tierra. Desde ese momento su
otorgamiento, a través de un acto administrativo, otorgó al titular
su dominio constituyéndose parte de su patrimonio, apareciendo
una nueva relación de propiedad individual sobre el agua, separada
de la tierra. De este modo, esta nueva concepción de tenencia del
agua permite al titular del derecho de aprovechamiento enajenar,
hipotecar o arrendarlo. Al mismo tiempo, el código de agua limitó
la capacidad del Estado para regular el uso del agua, dejando esta
función a los particulares a través de la generación de un mercado
del agua (Banco Mundial, 2011). Esto en la práctica implicó que
el Código de Aguas transformara un sistema de concesión como lo
era en 1951 a uno que otorgara derechos en favor del solicitante.
Entre los objetivos que se tuvieron al promulgarse el Código
de Aguas de 1981, se encontraba aumentar la inversión en el área
de los recursos hídricos a través de la inversión de los privados, el
aumento en la eficiencia de uso del recurso hídrico, la transferencia
del recurso hacia sectores de mayor productividad para la economía
nacional y el fomento de usos múltiple del agua. La participación
de los privados en las inversiones se promovió a través de la segu-
ridad jurídica de la disposición y goce del recurso y el aumento de
la eficiencia, tanto en el uso del recurso como en la asignación a los
sectores productivos de mayor eficiencia, a través de la creación de
un mercado del agua. Para incorporar el uso múltiple del recurso,
el código de agua incorporó el concepto de derechos de agua no
consuntivos.
Uno de los problemas que el Código de 1981 introdujo fue
la escasa capacidad del Estado para participar de la gestión del
recurso hídrico y la protección del interés público. La gestión del
recurso hídrico quedó en manos de las organizaciones de usuarios

248
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

reglamentadas en el Código de Aguas: Comunidades de Agua, Aso-

ciaciones de Canalistas y Juntas de Vigilancia, las dos primeras con-
cebidas para administrar cauces artificiales y la última para la gestión
de los cauces naturales. Las Juntas de Vigilancia fueron concebidas
como una supra organización por sobre las otras organizaciones,
de manera que coordinará la acción de los usuarios del recurso
hídrico del cauce (Aranda, 2015), dejando de este modo en manos
de estas organizaciones la resolución de los conflictos y limitando
la participación del Estado (Dourojeanni y Jouravlev, 1999; Banco
Mundial, 2011). Sin embargo, este modelo ha sido cuestionado por la
incapacidad de estas organizaciones para planificar el uso del recurso
hídrico y hacer frente a las crisis experimentadas en cuencas como
la del río Copiapó (Bitran et al., 2014; Galvez et al., 2019), toda vez
que la crisis hídrica ha tenido tanto componentes naturales como
antrópicos. En la práctica, la forma en que el Código ha establecido
los mecanismos de gestión del agua ha llevado a una administración
compartimentalizada, por ejemplo, en la gestión del agua superfi-
cial con la del agua subterránea. No obstante, ambos subsistemas
interactúan en cuencas en las que el cauce principal es administrado
por secciones o tramos en los cuales las acciones son decididas sin
consideración de los efectos sobre los otros componentes del sistema
hídrico de la cuenca (Dourojeanni y Jouravlev, 1999). En el ámbito
de la protección del interés público, el código de agua no previó un
mecanismo para determinar los requerimientos hídricos para los
sistemas acuáticos y servicios ecosistémicos (Banco Mundial, 2011).
No fue hasta mediados de la década de los noventa que las políticas
públicas pusieron atención a estos aspectos, con la introducción del
sistema de evaluación ambiental en 1994 y el establecimiento de
caudales ecológicos mínimos, definidos a partir de la modificación
del Código de Aguas en el año 2005. Aunque este fue un avance
en el marco jurídico de los recursos hídricos, su aporte efectivo fue
limitado debido a que la totalidad de los recursos hídricos de la
zona norte y central ya habían sido asignados para la fecha en la
que esta normativa entró en vigencia, por lo que el establecimiento
de caudales ecológicos no fue posible de implementar.

249
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

El actual Código de Aguas fue modificado por la Ley 20.017 de

2005, luego de un periodo de 13 años de tramitación. En lo medular
se instauró el «caudal ecológico mínimo» como requisito para otor-
gar derechos de agua y velar por la preservación de la naturaleza y
protección del medio ambiente. También se estableció la limitación
de derechos de acuerdo al uso, impidiendo el otorgamiento de cau-
dales excesivos, así como también se estableció un pago de patente
por el no uso del agua. Un aspecto aún no resuelto es la protección
de los «usos en la corriente», tales como la pesca, las actividades
turísticas de las que dependen actividades productivas y grupos
humanos ribereños, pero que se dificultan por no tener cabida en la
definición de los derechos de aprovechamiento de agua (Banco Mun-
dial, 2011), situación que se presenta en la Región de La Araucanía
con las actividades de turismo asociadas a los cauces de la región.
Las organizaciones de usuarios del agua (OUA) son definidas
como «aquellas entidades reglamentadas en el Código de Aguas,
que tienen por objeto administrar las fuentes de aguas y las obras
a través de las cuales estas son extraídas, captadas y/o conduci-
das». Se distinguen tres tipos de OUA: Comunidades de Aguas,
Asociaciones de Canalistas y Juntas de Vigilancia. En relación con
las organizaciones de usuarios, el Código de Aguas establece, en su
artículo 186, lo siguiente: «Si dos o más personas tienen derechos
de aprovechamiento en las aguas de un mismo canal, embalse, o
aprovechan las aguas de un mismo acuífero, podrán reglamentar la
comunidad que existe como consecuencia de este hecho, constituirse
en asociación de canalistas o en cualquier tipo de sociedad, con el
objeto de tomar las aguas del caudal matriz, repartirlas entre los
titulares de derechos, construir, explotar, conservar y mejorar las
obras de captación, acueductos y otras que sean necesarias para su
aprovechamiento. En el caso de cauces naturales podrán organizarse
como junta de vigilancia. La finalidad de las OUA (salvo las comu-
nidades de obras de drenaje que constituyen la excepción en esta
materia) es la de tomar las aguas de cauces naturales o de canales
matrices y repartirlas entre los titulares de derechos. También les
corresponde construir, explotar, conservar y mejorar las obras de

250
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

captación, acueductos y otras que sean necesarias para el aprove-

chamiento y beneficio común.
Las Comunidades de Aguas son OUA que distribuyen el recurso
de acuerdo a los derechos de aprovechamiento que poseen los usua-
rios en cada una de las obras que les son comunes. Estas se organizan
en torno de cauces artificiales y su funcionamiento está normado en
el artículo 187 y siguientes del Código de Aguas. Las Comunidades
de Aguas se pueden clasificar en comunidades organizadas y no
organizadas (Comunidad de Hecho). Las comunidades organizadas
son aquellas que se formaron por el hecho de que existían usuarios
titulares de derechos en torno a una captación, conducción y distri-
bución común que decidieron organizarse formalmente. En algún
momento fue comunidad de hecho, pero se formalizó y organizó
mediante los trámites que indica la ley, mientras que la comunidad
de hecho, o no organizada, es aquella que no ha formalizado su exis-
tencia. Se diferencia de la Comunidad Organizada en que no tiene
atribuciones para imponer ciertos acuerdos en forma obligatoria a
sus miembros. Para que se entienda que la Comunidad de Aguas
está organizada debe haberse:
• constituido (Art. 187 y 188 del Código de Aguas),
• registrado en la Dirección General de Aguas (Art. 196 del
Código de Aguas) e
• inscrito en el Registro de Aguas del Conservador de Bienes
Raíces respectivo (Art. 196 del Código de Aguas).
Las Asociaciones de Canalistas son OUA constituidas en torno
de cauces artificiales y que normalmente se organizan en los canales
matrices de los sistemas de riego extraprediales, cuya fuente es el río.
Estas asociaciones están normadas en el artículo 257 y siguientes
del Código de Aguas.
Las Juntas de Vigilancia son OUA que se constituyen en torno
de cauces naturales y tienen competencia hasta la bocatoma de los
canales que extraen las aguas del cauce. En este sentido, el Código
de Aguas establece en su artículo 263 lo siguiente: «Las personas
naturales o jurídicas y las organizaciones de usuarios que en cualquier
forma aprovechen aguas de una misma cuenca u hoya hidrográfica

251
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

podrán organizarse como Junta de Vigilancia». Las Juntas de Vigilan-

cia tienen por finalidad administrar y distribuir las aguas a que tienen
derecho sus miembros en los cauces naturales; explotar y conservar
las obras de aprovechamiento común y realizar los demás fines que
les encomienden la ley y sus estatutos. Podrán construir, también,
nuevas obras relacionadas con su objeto o mejorar las existentes,
con autorización de la Dirección General de Aguas.
Los Usuarios sin Derechos de Aprovechamiento de Aguas
pueden, de acuerdo al Código de Aguas, ser parte de las Juntas de
Vigilancia y las Mesas de Agua, participando en la gestión local
del agua y para asegurarles los usos indirectos y no usos del agua
existen normativas de conservación de los ecosistemas que ponen
límite a los usos prioritarios pero que son de aplicación posterior a
la aplicación del código, por lo que en las zonas centro y norte del
país resultan imposibles de aplicar por cuanto las aguas de algunas
cuencas están agotadas, en particular en época de estiaje, y es cos-
toso y lento disminuir los derechos ya otorgados, debido al carácter
constitucional de la tenencia. Esto genera una desproporcionalidad
entre usuarios con derechos otorgados y aquellos en transición o sin
derechos de aguas. Solo serán parte de la alianza público-privada
los actores privados, ya que existe claridad respecto a la tenencia
de los derechos de agua, quedando la participación del resto de los
participantes sujeta a la voluntad, lo que podría conducir a un fra-
caso de la gobernanza democrática del agua (Retamal et al., 2013).

b. Convenio 169 OIT

Este convenio, aprobado por la Asamblea General de las Nacio-

nes Unidas el 13 de septiembre de 2007 y ratificado por el Congreso
Nacional el 15 de septiembre de 2008, no crea derechos nuevos, sino
que más bien especifica o proporciona una interpretación de los de-
rechos humanos consagrados en otros instrumentos internacionales,
solo que referidos a su aplicación a los pueblos originarios. Para el
tema del agua y en general los recursos naturales establece en sus

252
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

artículos 15 y 16 el derecho de los pueblos indígenas sobre estos

recursos en sus territorios, haciendo dos distinciones:
Respecto de aquellos recursos naturales susceptibles de domi-
nio privado y que se encuentran dentro de los límites de las tierras
indígenas, los titulares de estas tierras acceden al dominio de los
recursos y, por lo tanto, tienen el derecho a usar, gozar y disponer
de ellos, con la única limitación de la función social de la propiedad.
Las limitaciones a la propiedad de los recursos naturales están da-
das por aquellas legislaciones especiales que establecen, entre otras,
medidas de protección y conservación del medio ambiente y que
ya han sido identificadas. Por lo tanto, respecto de esta categoría
de recursos naturales se debe concluir que la legislación nacional
reconoce los derechos de los pueblos indígenas establecidos en el
Convenio 169, sin perjuicio de que los mecanismos mediante los
cuales el ordenamiento jurídico nacional promueve e incentiva su
participación en la «utilización, administración y conservación» de
dichos recursos tenga mayor o menor fuerza, dependiendo de las
regulaciones aplicables a cada recurso natural.
Respecto de aquellos recursos naturales susceptibles de dominio
privado y que se encuentran fuera de los límites de las tierras indíge-
nas, pero dentro de lo que se reivindica como territorios indígenas,
el Convenio 169 reconoce el derecho de los pueblos indígenas a
«participar en la utilización, administración y conservación» de los
recursos. Es en este punto donde surge un conflicto entre lo dispuesto
por el Convenio 169 y la legislación nacional, ya que no existe un
derecho similar consagrado en el ordenamiento jurídico chileno
(Hervé y Correa, 2012).

c. Código de Minería

La Ley N° 18.248 de 1983, modificada por Ley N° 19.719 de

2001, tiene también pertinencia sobre el recurso de agua. En su
artículo 17 establece que se requerirá permiso escrito del goberna-
dor respectivo para ejercer labores mineras en sitios destinados a
la captación de aguas necesarias para un pueblo, o captar aguas a

253
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

menos de 50 metros, medidos horizontalmente de cursos de agua

y lagos de uso público. En su artículo 110 prescribe que el titular
de una concesión minera tiene, por el solo ministerio de la ley, el
derecho de aprovechamiento de las aguas halladas en las labores de
su concesión en la medida en que tales aguas sean necesarias para
los trabajos de exploración, de explotación y de beneficio que pueda
realizar, según la especie de concesión de que se trate. Estos derechos
son inseparables de la concesión minera y se extinguirán con esta.
El artículo siguiente (111) estipula que el uso de las demás aguas
necesarias para explorar, explotar o beneficiar sustancias minerales
se sujetará a las disposiciones del Código de Aguas y demás leyes
aplicables. Así el uso de las aguas en las explotaciones mineras tie-
ne un vínculo estrecho. Actualmente en la Región de La Araucanía
existe un número limitado de explotaciones mineras, por lo que la
aplicación de esta ley no ha sido un factor de conflicto por el acceso
al agua. Sin embargo, ante un aumento de la actividad minera, es
previsible una fuerte oposición de las comunidades locales.

d. Ley de Bases del Medio Ambiente

Ante el deterioro ambiental que se hizo evidente en la década

de los noventa y la falta de una institucionalidad que anticipara los
efectos que los sistemas productivos tenían en el ambiente, se pro-
mulgó la ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente,
el 9 de marzo de 1994. La promulgación de esta ley fue evidencia
de la débil institucionalidad ambiental existente en la época y vino
a regular el derecho constitucional a vivir en un ambiente libre de
contaminación, teniendo como objetivo la preservación de la natu-
raleza y la conservación del patrimonio natural, incorporando por
primera vez el concepto de desarrollo sustentable en la legislación
nacional. A través de esta ley se creó el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA), que fue reglamentado por el D.S. Nº 30
de 1997 por el Ministerio de Secretaría General de la Presidencia,
Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y
modificado por el Decreto N° 95 de MINSEGPRES de 2002. Si

254
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

bien esta ley no tiene efectos sobre la gestión del recurso hídrico,
sí ha contribuido a incluir los efectos ambientales en los proyectos
de desarrollo productivo que hacen uso del recurso hídrico. De este
modo, diversos proyectos productivos, tales como centros acuícolas
o de generación de energía, han debido incorporar el concepto de
caudal ecológico en el diseño de sus proyectos.

e. Norma Chilena de Calidad del Agua, NCh 1.333 1987

Esta norma establece estándares de calidad del agua para seis

diferentes usos: Agua Potable, Aguas para Regadío, Aguas destina-
das a la Vida Acuática (aguas dulces), Aguas destinadas al Uso Re-
creativo con Contacto Directo, Aguas destinadas al Uso Recreativo
sin Contacto Directo y Agua destinada a estética. Los parámetros
comunes requeridos en la norma son Oxígeno disuelto, Sólidos di-
sueltos totales, pH, temperatura, alcalinidad total y coliformes. En
la Región de La Araucanía existe poca información. Sin embargo,
existen algunos estudios regionales, tales como los realizados por
Rivera et al., 2004 y 2009, que están localizados en los ríos Traiguén,
Cautín e Imperial. El estudio realizado en el río Traiguén indica que
las aguas cumplen la norma para los parámetros pH, conductividad
hidráulica, temperatura y sólidos disueltos. El monitoreo del pará-
metro oxígeno disuelto encontró puntos de muestreos con valores
inferiores a 5 mg/l, establecido en la norma como valor crítico para
la protección de la vida acuática, así como un valor puntual de pH
superior a 9 (Rivera et al., 2009), límite de la norma para la calidad
de agua, valor asociado a una descarga de tipo puntual, limitando
su uso para recreación con contacto directo. Por otra parte, en el
estudio realizado en los ríos Cautín e Imperial determinó que en
10 puntos muestreados a lo largo de estos ríos los valores de pH,
oxígeno disuelto y coliformes fecales están dentro de la norma con
valor mínimo de 2 y máximo de 790 NMP/100ml, con tres puntos
de muestreo próximos a valores críticos de 1000 NMP/100ml. Estos
estudios indican que en general los parámetros más comunes de-
muestran que el agua presenta condiciones levemente contaminadas

255
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

y los puntos con valores fuera de norma se encuentran asociados

principalmente a descargas puntuales o cercanas a centros urbanos.

f. Decretos y resoluciones

La normativa ambiental nacional cuenta con una serie de decre-

tos y resoluciones relacionadas con la calidad del agua, destacando
las que se indican a continuación.
D.S. 609 del 20 de junio del 1998 Ministerio de Obras Públicas,
que regula la descarga de residuos industriales líquidos a sistemas
de alcantarillado y que es supervisada por la Superintendencia de
Servicios Sanitarios.
Decreto 90 del 7 de marzo 2001, Ministerio Secretaría General
de la Presidencia, que establece Norma de Emisión para la Regu-
lación de Contaminantes Asociados a las Descargas de Residuos
Líquidos a Aguas Marinas y Continentales Superficiales. Esta norma
se hizo plenamente exigible a partir del 3 de septiembre de 2006
para las fuentes existentes al momento de entrada en vigencia de
este cuerpo normativo, esto es, septiembre de 2001, que incluyen
las plantas de tratamiento de aguas servidas (PTAS) que se dispo-
nen en cursos superficiales y aguas marinas y que son supervisadas
por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS). Para plantas
industriales que descargan residuos líquidos en aguas continentales
superficiales o marinas esta norma es fiscalizada por la Superinten-
dencia del Medio Ambiente (SMA).
Decreto 46. Establece Norma de Emisión de Residuos Líquidos
a Aguas Subterráneas, del 17 de enero 2003, Ministerio Secretaría
General de la Presidencia. El decreto busca regular la descarga de
aguas residuales en acuíferos con el objetivo indicado en la presen-
tación del decreto de preservar la calidad de las aguas subterráneas,
debido a su relevancia como suministro de agua para el sector rural
y urbano.
Resolución 425, 2008 de la DGA. En abril de 2008, la DGA pu-
blica la Resolución N° 425, texto que dispone normas de explotación
y exploración de aguas subterráneas, con la obligatoriedad de contar

256
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

con Resolución de Calificación Ambiental para las exploraciones y

contar con la autorización del dueño para efectuar las exploraciones
(Programa Chile Sustentable, 2010; UNESCO, 2009).
Sobre los decretos y resoluciones anteriores no existe informa-
ción regional que permita evaluar la aplicación de estas y su impacto
en la calidad del agua superficial de la región. Sin embargo, en la
Región de La Araucanía la preocupación de la calidad de los cuerpos
lacustres llevó a que estudios y monitoreos desarrollados durante las
décadas de 1990 y 2000 se tradujeran en la promulgación de una
norma secundaria de calidad de agua para el lago Villarrica en 2013
(Decreto 19/2013 MMA) y la posterior declaración de saturación
para las variables clorofila A, fósforo disuelto y transparencia en
2018 (Decreto 43/2018 MMA).

3. Balance del recurso hídrico2

a. Disponibilidad superficial de recursos hídricos (oferta)

Chile cuenta con 1.251 ríos que se emplazan en 101 cuencas.

Además, hay 15.000 lagos y lagunas de un amplio rango de tamaños
(MOP, 2013), por lo que nuestro país podría ser considerado privi-
legiado en materia de recursos hídricos. De acuerdo a información
del Ministerio de Obras Públicas (MOP), el volumen de agua que
escurre por sus cauces es de 53.000 m3 por persona al año, supe-
rando ocho veces la media mundial que alcanza a 6.600 m3/hab/año
(Banco Mundial, 2011). Sin embargo, la disponibilidad de agua varía
entre regiones, producto de las diferencias climáticas que existen a
lo largo del país. Entre el extremo norte y la Región Metropolitana
la disponibilidad natural de agua no supera los 1.000 m3/hab/año,
alcanzando en algunos casos a menos de 100 m3/hab/año. En estas
regiones las demandas de agua superan el caudal disponible, por lo
que la explotación de acuíferos es un recurso utilizado intensiva-
mente para el abastecimiento de agua potable y el sector industrial.

2
Evaluación de los aportes y descargas de agua de una cuenca hidrográfica para
un periodo de tiempo determinado.

257
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

Desde la Región de O’Higgins al sur la relación de demanda y dispo-

nibilidad es bastante más favorable, mientras que, desde la Región de
Los Lagos al sur, la disponibilidad supera ampliamente la demanda,
debido a la alta pluviometría (Informe País, 2006).
La disponibilidad de agua en La Araucanía alcanza a 49.000
m /hab/año, encontrándose levemente bajo el promedio nacional.
3

La escorrentía promedio mensual de los ríos de la región alcanza

a 1.041 m3/s, de acuerdo a información de distintos organismos
(Delegación Presidencial para los Recursos Hídricos, 2015; GORE
Araucanía, 2017), que correspondería a valores para inicios del
presente siglo. Una evaluación de la disponibilidad actual del re-
curso hídrico, realizada mediante una estimación de la escorrentía
para el periodo 2010-2017, utilizando los registros de caudales de
las estaciones fluviométricas de la DGA de las cuencas de los ríos
Biobío, Imperial y Toltén ubicadas en la Región de La Araucanía,
permitió determinar un caudal promedio de 792,0 m3/s (tabla 1),
que representa una reducción del 23,9%. Este valor es inferior al
indicado en los documentos de la Política Nacional de Recursos
Hídricos (Delegación Presidencial para los Recursos Hídricos, 2015)
y en el de Política Regional del Agua (GORE Araucanía, 2017), pero
debido a la falta de información para comparar las metodologías
utilizadas en los estudios no es posible establecer si la diferencia se
debe a razones metodológicas o a una disminución de los recursos
hídricos disponibles en la región. En el último escenario, es posible
que la causa de esta significativa reducción sea que los ríos de la
región presentan un régimen eminentemente pluvial y en los últi-
mos años las precipitaciones han experimentado una disminución
con relación a los valores promedios o a cambios en el manejo o
cobertura de las cuencas.
Un elemento relevante que se debe destacar es que los valores
de escorrentía superficial indicados corresponden a los puntos más
próximos a las descargas en el mar. Estos caudales, así determinados,
son útiles en la determinación del balance de la región, pero pre-
sentan limitaciones al momento de determinar el caudal disponible
para el desarrollo social y productivo de áreas específicas. Así, si se

258
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

analizan los aportes de las cuencas, es posible observar que la cuenca

del río Toltén contribuye con el 57,8% del caudal regional (tabla 1).
Por otro lado, en la subcuenca del río Cholchol, los caudales de sus
tributarios presentan órdenes de magnitud inferiores al caudal de
escurrimiento determinado para la región. El caudal de escurrimiento
total de la región tiende a distorsionar la real disponibilidad que
existe del recurso hídrico en las distintas áreas de la región y tiende
a generar una impresión de que la situación de disponibilidad hídri-
ca es mejor que la realidad que viven y experimentan las personas
en los territorios con menor abastecimiento hídrico. En especial se
debe destacar la situación de la subcuenca del río Cholchol y sus
tributarios, los que presentan caudales medios mensuales anuales
inferiores a los 20 m3/s, coincidiendo con un área de alto potencial
agropecuario.

Tabla 1. Caudal promedio de la red hídrica de la Región de La

Araucanía para el periodo 2010-2017

Q medio men- Q medio men-

Cuenca Subcuenca Estación fluviométrica
sual anual (m3/s) sual anual (m3/s)
Cautín en Rariruca 73,4
Cautín Cautín en Cajón 110,0
Cautín en Almagro 196,2
Río Lumaco en Lumaco 12,4
Imperial
Río Quillén en Galvarino 16,1
Cholchol Río Traiguén en Victoria 3,1
Río Quino en Longitudinal 12,2
Cholchol en Cholchol 101.0
Allipén en Los Laureles 110,5
Donguil en Gorbea 30,4
Toltén Allipén
Toltén en Villarrica 213,6
Toltén en Teodoro Schmidt 458,2
Río Vergara en Tijeral 26,1
Biobío Vergara Río Mininco en Longitudinal 10,5
Caudal medio mensual 792.0

Fuente: elaboración propia en base a informaciones fluviométricas de la DGA,

periodo 2000-2017.

259
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

A las diferencias espaciales de la disponibilidad de agua se de-

ben agregar las diferencias temporales, que se expresan en una baja
disponibilidad de agua en los meses en que la agricultura presenta
los mayores requerimientos. Como patrón general, los mayores
caudales en los ríos de la región se presentan en el periodo de julio
a septiembre y los menores caudales en el periodo de enero a marzo,
coincidiendo con el patrón de precipitaciones anuales de la región
(figura 3). Adicionalmente se observa que los cauces de los sectores
precordilleranos presentan un patrón de mayor caudal, debido a la
distribución espacial de la lluvia que se expresa en mayores valores
promedios en el sector precordillerano (figura 3). En promedio, el
caudal del periodo estival alcanza un 18% del caudal máximo de
invierno, con una variación entre 4 y 41%. Los menores valores se
observan en cauces de la subcuenca del río Cholchol, observándose
en las estaciones Traiguén en Victoria y Quino en Longitudinal los
menores caudales del periodo estival, alcanzando valores inferiores
al 5% del caudal invernal (tabla 2). Estas marcadas disminuciones
limitan el desarrollo de la agricultura y la introducción de nuevas
alternativas productivas, así como el abastecimiento de agua de
bebida para las personas y el ganado. Los ríos que presentan una
relación más equilibrada entre el caudal medio mensual del periodo
estival y el invernal se caracterizan por tener influencia de cuerpos
de agua como el río Toltén en Villarrica. Este río presenta el mayor
caudal estival en la región, que alcanza el 41% del caudal máximo.
Escenarios similares se observan en la estación fluviométrica en el
río Allipén en Los Laureles y en el río Toltén en Teodoro Schmidt,
con caudales promedios mensuales para el periodo estival de 38 y
30% del caudal invernal respectivamente. Fuera de la cuenca del
río Toltén, solo en la estación Cautín en Rariruca el caudal medio
mensual estival supera el 30% del caudal medio mensual invernal.

260
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

Figura 3. Distribución de precipitaciones, periodo 1970-2000

Fuente: elaboración propia en base a datos de Fick and Hijmans, 2017.

Tabla 2. Caudal promedio de la red hídrica de la Región de La

Araucanía para el periodo 2010-2017

Q medio mensual (m3/s)

Sub- Estación
Cuenca Ene- Abr- Jul- Oct-
cuenca Fluviométrica
Mar Jun Sep Dic
Cautín en Rariruca 37,9 64,0 112,7 74,8
Cautín Cautín en Cajón 37,9 96,4 208,5 97,3
Cautín en Almagro 59,6 201,4 393,7 165,5
Lumaco en Lumaco 3,0 9,5 28,5 8,7
Imperial 
Quillén en Galvarino 7,5 15,5 30,8 10,8
Cholchol
Traiguén en Victoria 0,3 2,3 8,0 21 2,0
 
Quino en Longitudinal 1,4 11,7 29,4 6,3
Cholchol en Cholchol 23,5 87,2 234,5 69,0

261
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

Q medio mensual (m3/s)

Sub- Estación
Cuenca Ene- Abr- Jul- Oct-
cuenca Fluviométrica
Mar Jun Sep Dic
Allipén en Los Laureles 61,2 102,4 160,2 107,9

Toltén Allipén Donguil en Gorbea 4,4 20,4 61,3 21,0

    Toltén en Villarrica 129,6 177,4 319,5 223,3
Toltén en Teodoro 230,9 411,2 760,2 430,4
Vergara en Tijeral 7,1 23,2 66,7 20,8
Biobío Vergara Mininco en Longitu-
2,5 6,9 25,9 8,5
dinal

Fuente: elaboración propia en base a información fluviométricas de la DGA.

b. Requerimiento Hídrico Regional (demanda)

El requerimiento hídrico de la región varía entre 14 m3/s prome-

dio mensual (GORE Araucanía, 2017) y 25,5 m3/s (Política Nacional
de Recursos Hídricos, 2015) y se proyecta a 38,3 m3/s para el año
2030 (Política Nacional de Recursos Hídricos, 2015). El sector
productivo que mayor demanda hídrica presenta es el agrícola,
con un caudal medio mensual de 11,51 m3/s, correspondiente al
81,6% de la demanda regional, siguen en importancia el sector de
agua potable con 2,34 m3/s y 16,6 % de la demanda regional (Gore
Araucanía, 2017).
El sector agrícola usa el agua principalmente para riego, que en
la Región de La Araucanía se estima en una superficie aproximada
de 40.000 hectáreas (Gore Araucanía, 2017). A diferencia de la
demanda de agua potable, el agua de riego presenta una marcada
estacionalidad, siendo utilizada desde fines de primavera a principios
de otoño, con la demanda máxima durante el periodo estival. Esto
hace que la demanda media anual subvalore los requerimientos del
sector. Para ilustrar esta situación consideraremos la información
del Plan Director para la Gestión de Recursos Hídricos en la Cuenca
del río Imperial (DGA, 2001), que estimó una demanda promedio
anual de 15,1 m3/s para uso de riego en la cuenca, mientras que la
demanda en los meses de diciembre a febrero alcanza valores de

262
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

41,0; 54,9; y 50,7 m3/s respectivamente (DGA, 2001). El hecho de

que el riego no sea utilizado desde fines de otoño a principios de
primavera hace que el caudal demandado promedio anual disminuya
de manera significativa, llevando a subestimar la demanda de agua
que se hace en la región. Esta demanda se superpone con el perio-
do de menor oferta hídrica. Esto ilustra que el uso de los valores
promedios anuales tiende a presentar una situación más favorable
de la que se observa en terreno en el periodo estival. Por tanto, un
diagnóstico de las necesidades hídricas de la región requiere que se
consideren tanto las variaciones espaciales como las temporales.
Dado que el sector agrícola es el que realiza el mayor uso de los re-
cursos hídricos, principalmente para riego, y que esta actividad tiene
un marcado componente estacional, el uso del caudal medio mensual
como estimador del requerimiento hídrico de la región subestima
las necesidades del periodo estival y debe revisarse como indicador
de las necesidades de agua a nivel regional, las que en base a valores
de demanda máxima de la cuenca del río Imperial casi cuadruplican
las necesidades determinadas por el caudal medio mensual.
En la región, los derechos de agua consuntivo y de ejercicio
permanente y continuo alcanzan a 192,7 m3/s, otorgados a 4.836
titulares, de los cuales 16 concentran el 23% de los derechos de agua
concedidos (GORE Araucanía, 2017). En este aspecto el Código de
Aguas no contemplaba herramientas que permitían a los organismos
públicos controlar la asignación de los derechos de agua, por lo cual,
en la reforma del año 2005 se introdujo como requisito justificar
el caudal solicitado en base al uso real que le daría al recurso. En
base a la superficie de riego que existe en la región, de aproxima-
damente 40.000 hectáreas, y la tasa promedio de riego, se estima
que el caudal requerido para riego alcanza 50 m3/s, lo que permite
concluir que existe un alto número de derechos de agua que no se
encuentran en uso. Esto se traduce en que en una alta proporción
de los cauces de la región no existe disponibilidad para constituir
nuevos derechos de agua permanentes, particularmente en la zona
noreste de la región, en las cabeceras de cuencas y en el río Allipén
(GORE Araucanía, 2017), constituyéndose en una barrera para el

263
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

desarrollo de iniciativas que requieran del recurso hídrico para su

implementación.
Un elemento que ilustra la subutilización del agua en la región es
el pago de patentes por no uso del recurso establecido en la reforma
al código de aguas en el año 2005. De acuerdo a la información de
la DGA, en el año 2017 se estableció que derechos por 47,38 m3/s
fueron notificados de pago de patentes por no uso del recurso hídrico.
En el año 2018, en pleno periodo de sequía, los derechos de agua sujetos
a pago de patentes alcanzaron 173,17 m3/s, que representan el 89,8%
de los derechos de agua consuntivos de ejercicio permanente y continuo
(tabla 3). El aumento en los caudales sujetos a pago de patentes mues-
tra una mayor capacidad del Estado para identificar derechos de agua
no utilizados. Esta alta proporción de los derechos de agua que deben
cancelar patente no se condice con la situación de déficit hídrico que
ha experimentado la zona centro sur, y demuestra la alta proporción
de derechos de agua que se han solicitado y que no se han traducido
en el desarrollo de proyectos productivos.

Tabla 3. Caudal de derechos de agua afectos a pago de patente

de la Región de La Araucanía por no utilización de las aguas,
años 2007 y 2018

Ejercicio Permanente Ejercicio Eventual

Año
Uso m3/s m3/s
2007
Consuntivo 47.38 8.81
No Consuntivo 102.32 166.42
2018
Consuntivo 173.17 16.53
No Consuntivo 146.09 173.95

Fuente: elaboración propia en base a Resoluciones 3239/2007 y 3430/2017 DGA.

c. Escasez hídrica

La escasez de agua se viene evidenciando desde hace varias déca-

das, no solamente a nivel nacional, sino que a nivel global, afectando

264
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

a distintas actividades productivas, tales como la agrícola, forestal,

ganadera e industrial. En la zona centro sur la escasez hídrica se ha
incrementado en los últimos diez años, debido a una de las mayo-
res sequías reportadas entre los años 2010-2015 y que es atribuida
principalmente a un déficit de las precipitaciones, que va desde un
55 a un 75% en la zona centro sur del país (Garreaud et al., 2017).
De acuerdo a MAA, 2015, la Región de La Araucanía presenta un
déficit de 21% (634.457 ha) dentro de su territorio, siendo la unidad
denominada Costero degradado de alta intervención, ubicada en el
sector norte de la región y asociada a terrenos con fuerte presión de
uso agrícola y forestal, la que alcanza los mayores valores máximos.
Los valores medios abarcan un 20% (358.102 hectáreas) del territo-
rio regional y corresponden a la unidad central de alta intervención,
ubicada en la depresión central (MAA, 2015).
Adicionalmente, los efectos del cambio climático han elevado
la cota cero del límite nival en la cordillera, reduciendo las reservas
de agua que permite la recarga de los acuíferos y el suministro de
embalses y cursos de agua, lo cual afecta seriamente la disponibili-
dad del recurso hídrico y que se agrava más aún en época estival.
La sustitución del bosque nativo por plantaciones exóticas está
contribuyendo a la escasez de agua en algunos sectores puntuales.
A pesar de que la escasez hídrica es un problema grave y princi-
palmente atribuible a factores climáticos, se debe señalar que el
problema se acrecienta aún más debido a las particularidades del
modelo de gestión institucionalizado y las restricciones que impiden
la gestión adecuada de los recursos hídricos en nuestro país (Prieto
et al., 2015). Para la FAO la escasez de agua se asocia a la pobreza,
generando problemas de salud en la población y en un contexto
global afecta cerca de un quinto de la población mundial, centrados
principalmente en África y parte de Asia, donde la disponibilidad de
agua es menor a 1.700 m3 por persona al año, y en casos extremos
como en Jordania es de menos de 200 m3/personal por año, siendo
que el agua disponible a nivel mundial es de 6.600 m3/persona/año
promedio. Este organismo señala además que, de no tomarse serias
medidas y cambiar esta desigualdad, el panorama solo empeorará

265
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

en el futuro, agravado por el aumento de la población, hacia el 2050

(ONU, 2017).
Sin embargo, en los últimos años se han estado haciendo nu-
merosos esfuerzos a nivel nacional para ayudar a mejorar la ges-
tión de los recursos hídricos. Un ejemplo de ello es el plan que han
establecido las bases mínimas para el monitoreo y fiscalización del
estado trófico de los lagos y el establecimiento de caudales ambien-
tales en los ríos (Contreras, 2017 en MMA, 2017). Por otra parte,
el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) viene desarrollando
la Plataforma Nacional de Humedales (COCEI, 2014 en MMA,
2017), la cual permite sistematizar y manejar datos descriptivos e
información físico-química y biológica de los recursos hídricos. Esta
plataforma está sostenida principalmente por datos del Inventario
Nacional de Humedales y de las campañas de monitoreo anuales
que se realizan en humedales costeros y andinos desde 2011. Cabe
destacar el aporte del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia
(CR)2 que ha desarrollado una plataforma nacional, sistematizando
a nivel de cuencas hidrográficas datos hidrometeorológicos recolec-
tados por los distintos servicios públicos. Esta plataforma ha sido de
gran ayuda para el manejo y sustentabilidad de los recursos hídricos
en los últimos años, no solo proveyendo de datos hidrometeorológicos
de importancia a la comunidad, sino que también generando material
científico y reportes que toman en cuenta la importancia de la variabi-
lidad y escasez del agua, principalmente en las zonas norte y centro sur
del país. Este centro está respaldado por distintas universidades y por
recursos estatales y sustenta cinco líneas principales de investigación que
van desde la biogeoquímica, dinámica del clima, servicios ecosistémicos
y dimensión humana, hasta la modelación y sistemas de observación,
considerando la creciente urbanización y la dinámica en el cambio de
uso del suelo en las zonas centro y sur de Chile.

d. Cuencas hidrográficas

Las cuencas hidrográficas se definen como una unidad natural

por la cual el agua que proviene de las precipitaciones, principalmente

266
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

lluvia y nieve, drena superficial y sub-superficialmente a través de las

pendientes, hacia una zona de acumulación en común que general-
mente es otro cuerpo de agua tal como un río, un lago, un humedal
e incluso el océano (Black, 1996). Los límites geográficos de las
cuencas están determinados por criterios hidrológicos y topográficos
que las delimitan naturalmente desde un punto de acumulación en
particular que proyecta un área aguas arriba (comúnmente llamada
área de captación) hasta un borde divisorio en donde nacen otras
cuencas cuyas aguas fluyen en dirección opuesta.
La importancia de las cuencas hidrográficas radica en que su
territorio provee con los recursos naturales básicos para el desarro-
llo de actividades humanas (Aranda, 2015); además, sustenta los
diversos ecosistemas que en su mayoría dependen de los regímenes
hidrológicos. Por esta razón, el «manejo y gestión integral de las
cuencas» es fundamental para la protección, el uso, la disponibilidad
y el manejo sustentable de todos los recursos naturales asociados
a estas. El manejo de una cuenca no solo trata de la protección de
los recursos hídricos, sino también de la capacidad e idoneidad de
proteger y manejar otros recursos naturales, tales como los suelos
y la vegetación, entre otros, los cuales pueden ser utilizados para la
producción de bienes y servicios (Brooks et al., 2012) o más bien para
ser utilizados y valorados como servicios ecosistémicos (Brauman,
2015). La conexión entre las áreas altas y bajas de las cuencas nos
da una clara perspectiva para la planificación y el desarrollo a largo
plazo de soluciones sustentables para la mayoría de los problemas
asociados con el manejo de los recursos naturales.
En Chile, de acuerdo al mapa hidrográfico nacional (SUBDERE,
2013), se identifican 101 cuencas, 491 subcuencas y 1.481 sub-
subcuencas de aguas superficiales asociadas a su respectiva red de
drenaje. Estas cuencas presentan tres situaciones distintas de acuerdo
al drenaje de sus aguas (BCN, 2019). En la zona norte del país se
pueden encontrar cuencas arreicas asociadas a cursos de aguas es-
porádicos, cuyos drenes son absorbidos por las grandes extensiones
desérticas. Además, se pueden encontrar cuencas endorreicas cuya
característica principal es que su escurrimiento no alcanza a llegar

267
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

al mar y se almacena en cuerpos de agua, como un lago o salar. Es

el caso del lago Chungara y el salar de Atacama (BCN, 2019). Final-
mente, la situación más común en Chile es la presencia de cuencas
exorreicas en donde el escurrimiento de las aguas aportada por las
precipitaciones (pluvio-nival) finaliza en el océano Pacífico.

Figura 4: Cuencas de la Región de La Araucanía

(UTM-WGS84 - Zona 19)

Fuente: elaboración propia con datos del IDE.

La Región de La Araucanía se caracteriza por tener dos impor-

tantes cuencas hidrográficas (figura 4): la del río Toltén, que está
principalmente controlada por un régimen pluvio-nival en las zonas
altas de la cordillera de Los Andes y la zona fluvio-lacustre (lagos
Villarrica, Caburgua y Colico) y la del río Imperial, que tiene una
gran influencia pluvial de las subcuencas pertenecientes a la cordillera
de la costa tal como la del Cholchol. Además, se destacan dos frac-
ciones: una en la zona norte de la región, que pertenece a la cuenca
del río Biobío y que ocupa un tercio de la superficie total de dicha
cuenca compartida con la Región del Biobío; y una en la zona 22 sur
de la región, que pertenece a la del río Valdivia y que está asociada

268
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

a la parte alta del río Cruces (Rivera et al., 2004). Por otra parte,
también se destacan las cuencas del río Queule y del río Budi que
en conjunto con las cuencas costeras drenan directamente desde la
cordillera de la Costa hacia el océano Pacifico.

e. Importancia del manejo de cuencas

a nivel nacional y regional

En el año 2005 la modificación de la Ley Orgánica Constitu-

cional Nº 19.175 mediante la Ley Nº 20.035 y dentro del marco
de la política de descentralización y modernización del Estado
incorporó a los gobiernos regionales nuevas competencias para la
planificación regional y territorial con el fin de buscar equidad social
y reducción de disparidades territoriales (SUBDERE, 2013). Estas
nuevas competencias generaron nuevos desafíos de planificación
para el desarrollo de las regiones en los ámbitos de la infraestruc-
tura pública y transporte, social, económico productivo, educativo
y cultural. Estas modificaciones político-legislativas trajeron consi-
go las construcciones de nuevas estrategias de desarrollo regional
a largo plazo que incluyeran al menos tres planes de gobierno
(aproximadamente doce años). Dentro de estas estrategias, la for-
mulación de Planes Regionales de Ordenamiento Territorial es una
parte importante en el sistema de planificación territorial regional.
Estos planes han considerado de manera esencial la Zonificación
de Cuencas Hidrográficas resaltando la importancia de las cuencas
en el manejo de los problemas ambientales, sociales y económicos
de los territorios, que se manifiestan en el estrés hídrico, cambios
de patrones de precipitación, retroceso de glaciares y los crecientes
conflictos por el uso del agua (SUBDERE, 2013). La integración del
análisis de cuencas hidrográficas para el ordenamiento territorial
permite a los gobiernos regionales lograr metas de sustentabilidad
que se traducen en un equilibrio entre el desarrollo económico y el
manejo de los recursos hídricos.

269
 Jorge Jerez, Miguel Aguayo, Francisco Encina y David Fonseca

Reflexiones

Al ser los derechos de agua en Chile otorgados usando un mo-

delo a perpetuidad a privados, se generan una gran concentración
de estos derechos a empresas y personas ajenas al territorio, por lo
que lo hacen un modelo no equitativo ni sustentable principalmente
desde la perspectiva de los pueblos ancestrales, quienes cultural-
mente no asocian los recursos naturales a la propiedad de alguien,
sino que son comunes a los nativos u originarios del territorio, que
por lo demás consideran que este argumento está jurídicamente
sustentado por el Convenio 169 de la OIT y firmado por Chile. Lo
anterior se agrava más con el escenario de cambio climático que
gradualmente se está instalando en La Araucanía y que se prevé un
desplazamiento de la zona centro-norte a la centro-sur de actividades
económicas demandantes del recurso hídrico. Lo anterior se suma
a la imposibilidad de solicitar nuevos derechos, donde se observan
escenarios de dominancia de actividades que demandan el recurso
hídrico, como las plantaciones forestales exóticas, agricultura ex-
tensiva, actividades frutícolas, ganadería intensiva y acuicultura de
especies introducidas (salmonicultura), así como la monopolización
de derechos sobre diversos cursos de agua por parte de empresas
hidroeléctricas. Esto impacta a la economía indígena, complicando
o impidiendo su soberanía alimentaria y modificando así su forma
de vida. El agotamiento de los derechos de agua sobre caudales
superficiales solicitados por usuarios no indígenas coincide con la
creciente constitución de derechos de aguas subterráneas por parte
de personas y organizaciones mapuche, lo que permite predecir
distintos niveles de escasez, como también diferentes grados y tipos
de conflictos con la población local. Lo anterior tendrá un impacto
directo sobre las economías indígenas que modificará sus hábitos,
costumbres y cultura. La tierra, el agua y los demás recursos naturales
son considerados elementos fundamentales para las comunidades
mapuche para su sobrevivencia como etnia.

270
 Diagnóstico del Recurso Hídrico Regional

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273
 Este libro se terminó de imprimir
en Santiago de Chile,
agosto de 2020

Teléfono: 22 22 38 100 / [email protected]

Se utilizó tecnología de última generación que reduce
el impacto medioambiental, pues ocupa estrictamente
el papel necesario para su producción, y se aplicaron
altos estándares para la gestión y reciclaje de desechos
en toda la cadena de producción.