La Planificación Gubernamental en América Latina Y en Chile: Rodrigo Egaña Baraona

Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública
ISSN impreso: 0717‐8980

ISSN en línea: 0717‐6759
Nº 35 (2020) pp. 183–214
LA PLANIFICACIÓN GUBERNAMENTAL EN AMÉRICA

LATINA Y EN CHILE
Rodrigo Egaña Baraona1

Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile
[email protected]
Marco Aurelio Márquez Poblete2

[email protected]
La planificación gubernamental ocupa un rol relevante en la gestión pública

moderna, sin embargo, la inclinación hacia las políticas neoliberales y de
libre mercado que han predominado en Chile en las últimas décadas, espe-
cialmente en el medio empresarial, fueron entendidas como contradictorias
con el rol planificador del Estado.
Existen indicios que esta concepción estaría cambiando, incluso en medios
empresariales, en especial luego de la crisis social que afecta al país a partir
de octubre del 2019 y de los efectos económicos y sociales generados tanto
en Chile como el todo el mundo por pandemia de Coronavirus COVID-19.
Es bastante generalizada la opinión de que el país requiere contar con una
visión compartida de los desafíos que plantea el futuro y que hay ciertas
respuestas a problemas públicos que se enfrentan mejor desde el Estado que
desde entes privados. Sin embargo, el cómo se genera esa visión y cómo se
materializa presupuestariamente son temas para estudiar y debatir.
El presente artículo investiga la evolución de la planificación pública en
Chile, analizando el grado de integración actual entre la definición de las
1 Ingeniero Comercial de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Diplomado en Competencias Genéricas

para la Alta Dirección Pública de la Universidad del Desarrollo y con estudios en Planificación del Desarrollo
del Instituto de Estudios Sociales de La Haya. Profesor adjunto del Instituto de Asuntos Públicos de la
Universidad de Chile. [email protected]
2 Geógrafo y Magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente de la Pontificia Universidad Católica
de Chile. Magíster en Gerencia y Políticas Públicas de la Universidad Adolfo Ibáñez. Post-titulado en
Preparación y Evaluación de Proyectos en el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de
Chile y Diplomado en Desarrollo Rural en Development Study Center de Rehovot, Israel. mmarquezp@
vtr.net
Estado, Gobierno y Gestión Pública 183

La planificación gubernamental en América Latina y en Chile
metas expresadas en los diferentes instrumentos (planes nacionales, secto-

riales, territoriales) y su expresión en el presupuesto público anual.
El estudio aborda la definición de planificación gubernamental, su evo-
lución en América Latina y en Chile para finalmente proponer algunas
medidas para avanzar en su perfeccionamiento.
Palabras clave: planificación gubernamental; historia de la planificación; nueva

gestión pública.
184 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

Rodrigo Egaña Baraona y Marco Aurelio Márquez Poblete
GOVERNMENT PLANNING IN LATIN AMERICA AND

IN CHILE
Government planning plays a relevant role in modern public management,

however, the inclination towards neoliberal and free market policies that
have predominated in Chile in recent decades, especially in the business
world, were understood as contradictory to the planning role of the State.
There are indications that this conception will change, even in business
circles, especially after the social crisis that affects the country from October
2019 and also the economic and social effects generated both in Chile and
worldwide due the Coronavirus COVID pandemic-19.
The opinion is quite widespread that the country requires a shared vision
of the challenges posed by the future and that there are certain responses
to public problems that are better faced by the state than by private ones.
However, how this vision is generated and how it is materialized in a budget
are subjects to study and debate.
This article investigates the evolution of public planning in the Chilean case,
analyzing the current degree of integration.
between the definition of the goals expressed in the different instruments
(national, sectoral, territorial levels) and their expression in the annual pub-
lic budget.
The study approaches the definition of government planning, its evolution
in Latin America and in Chile to finally propose some measures to advance
its improvement.
Keywords: government planning; planning history; new public management

Introducción
La planificación gubernamental es un instrumento de gran importancia para lograr

una gestión pública eficiente y eficaz que permita acelerar el paso para alcanzar un
nivel de desarrollo mayor de los países del continente. Sin embargo, en las últimas
décadas, la región ha experimentado cambios importantes en la perspectiva y en
la institucionalización de la planificación.
A partir de la década 1960 predominó la concepción de que el desarrollo so-

cioeconómico estaba asociado principalmente a la capacidad planificadora de un
Estado centralizado y, como consecuencia, se otorgó un rol secundario al mercado.
Posteriormente, durante la década de 1980, la crisis de la deuda, las críticas a las
políticas centradas en el Estado y la irrupción del modelo neoliberal impulsaron
a varios países a abandonar la planificación de mediano plazo y a desmontar las
oficinas creadas para cumplir esa función, llevados por la idea de que el mercado
podía resolverlo todo y por el menosprecio del rol del Estado. Finalmente, des-
de mediados de la década de 1990 se concibe la planificación como una función
fundamental del Estado y como el instrumento para lograr acuerdos nacionales y
alinear los esfuerzos institucionales en torno a ellos (Lira, 2006).
El presente ensayo se ha planteado como objetivo caracterizar la evolución de la

planificación en Chile, revisando conceptualmente cuál es su finalidad, estudiando
su desarrollo en América Latina desde 1970 a la actualidad, detallando sus prin-
cipales componentes para el caso chileno desde 1930 en la delante y como ella se
plasma el presupuesto público de la Nación.
La pregunta que motivo la investigación fue entender cómo ha evolucionado la

planificación chilena en las décadas pasadas y cuales son sus desafíos actuales. Para
ello metodológicamente se realizó un levantamiento de información con fuentes
secundarias sobre la temática y luego discusión y reflexión que toma como base
el trabajo en diferentes instituciones públicas que han tenidos los autores en los
últimos 30 años.

1. Planificación gubernamental: definición y conceptos
La comunidad humana necesita usar herramientas, instrumentos y procedimientos

que le permitan obtener acuerdos fundamentales y metas de interés general, así
como contribuir a la organización de sus acciones a fin de desplegar los medios
necesarios para alcanzarlos y hacerlos realidad. En las sociedades contemporáneas,
la planificación gubernamental forma parte de una amplia familia de materias
afines, como la administración, la gestión y las políticas públicas, por mencionar
las más importantes (Máttar y Cuervo, 2017).
La planificación tiene orígenes muy remotos y aplicaciones muy antiguas, así, por
ejemplo, las ciudades, como obra humana, supuso emplear la planificación desde
sus más lejanos orígenes. En el contexto moderno y mirando como se relacionan
la planificación y el desarrollo, su origen es más reciente y remite al surgimiento
mismo de la idea de desarrollo. Por tanto, entendida como paradigma de la acción
pública con amplitud global y significado geopolítico mayor, puede decirse que
la planificación gubernamental surge a mediados del siglo XX y la proclamación
de la Carta Internacional de Derechos Humanos, el nacimiento de las Naciones
Unidas y la disputa geopolítica mayor del mundo de ese entonces (entre el Este y el
Oeste) marcan el surgimiento de la planeación como tal (Máttar y Cuervo, 2017).
En el ámbito latinoamericano por su parte, las doctrinas de la Comisión Económica

para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Alianza para el Progreso dieron un
impulso especial a la creación de entidades de gobierno dedicadas a la planifica-
ción del desarrollo.
En el año 2010 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), señalaba que la pla-

nificación gubernamental es el instrumento que los gobiernos utilizan para definir
la carta de navegación del país, es decir, su rumbo y su destino. Para ello, un país
debe responder a tres preguntas básicas: ¿dónde estamos?, ¿a dónde queremos ir?
y ¿cómo podemos llegar? Para contestar a la primera pregunta se realizan análisis
de la situación social y económica del país mediante el uso de información esta-
dística confiable. La respuesta a la segunda pregunta se relaciona con los objeti-
vos del gobierno vigente, convenientemente respaldados por el Poder Legislativo

y ciudadanía. Contestar a la tercera pregunta conlleva analizar distintas opcio-

nes para lograr los objetivos, y elegir aquellas que se muestren más pertinentes y
eficientes.
Por tanto, según el BID, la planificación gubernamental debe ser estratégica, par-
ticipativa y operativa. Estratégica porque las respuestas a la pregunta ¿adónde
queremos ir? deben partir de una visión clara del futuro, por lo menos a mediano
plazo, y plantear un conjunto de objetivos que se han priorizado y jerarquizado
a partir de un análisis riguroso de los factores políticos, económicos y sociales del
entorno. No se pueden considerar estratégicos aquellos planes formulados con in-
numerables objetivos y metas, pues no permiten focalizar los esfuerzos y recursos
gubernamentales en las áreas o aspectos más importantes.
Un ejercicio que contribuye significativamente a responder a la pregunta ¿adónde

queremos ir? es la formulación de una visión de largo plazo, pues esto permite
que los países establezcan un consenso nacional en torno a los desafíos que los
gobiernos deberían emprender durante los siguientes 20 o 25 años. Aunque las vi-
siones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, parten de un
pronóstico bien documentado sobre las tendencias socioeconómicas del país y su
entorno, y presentan metas generales a lograr en cada una de las áreas estratégicas.
La planificación gubernamental aún lleva para muchos una connotación negativa,

derivada de los grandes planes nacionales de desarrollo de los años sesenta y se-
tenta, cuando el capitalismo de Estado produjo visiones de desarrollo enfocadas
en un macro rol de las entidades del sector público, incluidas las extintas corpo-
raciones públicas de desarrollo, la banca pública de fomento y las empresas pú-
blicas productivas. La planificación pública también suele recordar a las grandes
visiones utópicas de los regímenes soviéticos, donde los planes eran, o debían ser,
el marco obligatorio que regulaba las acciones hasta el mínimo nivel (Kaufmann,
Sanginés, y García, 2015).
La planificación gubernamental moderna debe ser entendida como el paso esen-

cial e inicial de la gestión para resultados, paso en el cual se definen precisamente
aquellos resultados hacia cuyo logro se orientan los distintos elementos de la ges-
tión pública. Sin un sistema que articule una visión coherente de objetivos, metas

y resultados en el mediano plazo, la gestión no tiene rumbo. Los sistemas de eva-

luación de políticas, programas y proyectos deben retroalimentar la planificación
para orientar las decisiones estratégicas.
Sin embargo, la planificación gubernamental orientada a resultados no termina

con la dimensión estratégica, también deben existir mecanismos que ayuden a tra-
ducirla en una programación operativa anual que esté asociada a metas concretas
de producción y que facilite la asignación de recursos presupuestarios. Esta dimen-
sión de la planificación orientada a resultados está íntimamente vinculada a la ges-
tión del presupuesto, ya que las estructuras programáticas constituyen un elemento
clave para hacer operativa la planificación (Kaufmann, Sanginés, y García, 2015).
Por otro lado, los procesos de consolidación democrática han dado lugar a una
sociedad civil muy involucrada e interesada en los asuntos de gestión pública; por
lo tanto, el modelo de planificación hacia resultados otorga mucha importancia a
los mecanismos de participación ciudadana y legislativa.
Una adecuada planificación gubernamental requiere de un proceso permanente

de interacción entre el Estado y la sociedad, con el propósito de orientar la acción
del primero a aumentar efectiva y eficientemente el bienestar de los ciudadanos.
Así, la planificación debe evitar que se desarrollen actividades de política pública
inconexas o contradictorias, ayudando, por el contrario, a unificar criterios y a
coordinar esfuerzos. La planificación debe ayudar a prever los recursos necesa-
rios para dar sustentabilidad a las políticas públicas. Asimismo, debe ser capaz de
identificar distintos escenarios posibles para poder reaccionar ante contingencias.
La planificación, además, debe identificar las necesidades propias de los distintos
grupos sociales, etarios y geográficos (Granados, Larraín y Rodríguez, 2010).
El BID sostiene que las experiencias de los últimos años permiten inferir que no
hay contradicción entre la planificación y el mercado, tal como se pensaba ante-
riormente. En efecto, la visión de largo plazo y la flexibilidad son fundamentales
en un entorno de cambios acelerados como el actual, y la democracia tanto como
la participación son condiciones previas y necesarias para un proceso de planifica-
ción con una visión integral del desarrollo.

El BID identifica que los instrumentos con que cuentan actualmente los países de
la región latinoamericana para planificar son fundamentalmente cuatro:
i) Las visiones de largo plazo: Estas son instrumentos que contienen un acuerdo
nacional en torno a objetivos prioritarios de largo plazo que se espera actúen
como referente para el ejercicio de la planificación gubernamental de mediano
plazo.
ii) Los planes nacionales de mediano plazo (PNMP): Establecen los objetivos prio-
ritarios y las estrategias correspondientes para el conjunto del sector público
en un determinado período gubernamental; se elaboran mediante un proceso
formal conducido por el ente central encargado de la planificación y deben
contar con programas, indicadores y metas sólidamente justificados.
iii) Las agendas presidenciales: Trazan los objetivos de gestión del Ejecutivo a par-
tir de su oferta electoral y son menos estructuradas que los planes de mediano
plazo.
iv) Las estrategias de lucha contra la pobreza: Son preparadas por las autoridades
de los países pobres altamente endeudados, mediante un proceso en el que
participan las partes interesadas del país y los socios externos en el desarrollo.
Todos estos instrumentos se complementan con planes sectoriales en varias o en

todas las áreas de intervención (García y García,2010).
2. La planificación gubernamental y el presupuesto público
Se puede señalar inicialmente que las funciones esenciales de la planificación gu-

bernamental son la prospección, la coordinación y la evaluación en tanto que el
presupuesto público debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector
público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los
recursos públicos de acuerdo con las prioridades gubernamentales (Shack, 2008).
La discusión sobre la vinculación y articulación armoniosa de la planificación gu-

bernamental y el presupuesto público es en definitiva expresión del dilema cen-
tral de la ciencia económica que es la asignación de recursos escasos entre fines

alternativos y ello es una expresión particular del conflicto general entre lo que se
quiere hacer una sociedad y lo que puede hacer efectivamente dado los recursos
existentes.
Los planificadores y los especialistas en presupuesto público están de acuerdo en

términos teóricos que el presupuesto es el reflejo financiero de un plan, sin embar-
go, en la práctica, aunque existe claridad de cuál es el presupuesto vigente, general-
mente es difuso saber con precisión a qué plan responde, existiendo déficit de arti-
culación entre el plan y el presupuesto, dado que muchas veces no existe tal plan.
Como se ha señalado, en todos los países, bajo distintas denominaciones, compo-

siciones, grados de formalidad y coberturas, existe “una carta de navegación” que
orienta estratégicamente las acciones del Estado, en particular del Gobierno de
turno. En varios países hay un plan nacional de desarrollo, en otros, un acuerdo
nacional, en algunos simplemente una oferta electoral y unos mensajes presiden-
ciales o una estrategia de lucha contra la pobreza concertada con los organismos
internacionales. Sin embargo, si se contrasta efectivamente lo que el presupuesto
de la nación financia, generalmente no siempre lo que se dice que es lo prioritario
se termina financiando (Shack, 2008).
En definitiva, la vinculación de la planificación con el presupuesto se refiere al

grado de integración que existe entre la definición de las metas expresadas en
los diferentes instrumentos (planes nacionales, sectoriales, territoriales) que tiene
cada país con su expresión financiera establecida en el presupuesto (CEPAL 2018).
El trabajo armónico y continuo entre las instituciones rectoras responsables de la

planificación (ministerios o secretarías de Planificación) y del presupuesto (minis-
terios o secretarías de Hacienda, Finanzas y Presupuesto) es clave. La aplicación
de instrumentos de gestión tradicionales o innovadores, como la armonización
programática, planes operativos anuales que recojan las metas de los planes de de-
sarrollo, y los marcos fiscales de mediano plazo constituyen algunos medios para
lograr esa adecuada integración entre la planificación y el presupuesto (Kaufmann,

En los países de la región hay múltiples ejemplos en los cuales, a pesar de que exis-
ten instrumentos de planificación gubernamental, donde se establecen proyectos
concretos y acciones específicas que deben ser financiadas de cara a la expectativa
de contribuir sustantivamente con el proceso de desarrollo, muchas veces no se
asignan los recursos presupuestarios necesarios a dichos propósitos, declarados
formalmente como prioridades de la política pública.
Así entonces los especialistas en presupuesto público reconocen la existencia de

ciertas prioridades en los planes de desarrollo, pero no necesariamente las toman
en cuenta cuando se hacen los presupuestos. Por otra parte, los planificadores re-
conocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no necesa-
riamente los planes.
No existe un modelo óptimo para lograr esta vinculación, siendo requisitos y prác-
ticas comunes en los países de América Latina para este fin: el desarrollo de pre-
supuestos por programas, que permita costear en torno a un resultado esperado u
objetivo; el desarrollo de presupuestos plurianuales, que le permita al presupuesto
tener un horizonte de un plazo similar al plan; y el desarrollo de un sistema de
seguimiento y evaluación asociado a los presupuestos por resultados, que permita
monitorear mediante indicadores el logro de los objetivos y metas establecidas en
los planes, en forma asociada al uso de los recursos (CEPAL, 2018).
Uno de los factores que obstaculiza la buena articulación entre la planificación y

el presupuesto es la desigual importancia política que se otorga a ambas funciones.
En muchos países de la región, la discusión real sobre la asignación de recursos no
se hace en el plan sino en el presupuesto, pues está vigente de manera inercial el
modelo de décadas anteriores centrado en el manejo del corto plazo.
En la mayoría de los países de América Latina, las instituciones de planificación

y presupuesto han sido y son, espacios de poder competitivo; ambos espacios
son hoy el resultado de procesos colectivos en los que varios actores tienden a
inducir sus intereses, por encima de los de la colectividad. A ello se debe su-
mar que en el ejercicio presupuestario también participan otros actores, como el
Poder Legislativo, que en cada negociación introduce más elementos de conflic-
to que de convergencia, dado que los actores involucrados en las negociaciones

del presupuesto cuentan con puntos de vista propios acerca de las necesidades
de la sociedad y de los beneficios y costos de determinadas políticas (Kaufmann,
3. La planificación gubernamental en América Latina
La planificación gubernamental en América Latina y ha tenido una larga historia

de desarrollo con altos y bajos desde la primera mitad del siglo pasado. Según Leiva
(2012) identifica cuatro grandes etapas que podemos sintetizar en:
i) Desarrollo hasta los años 70;

ii) Transición en los 70;
iii) Caída de la planificación en los 80 y 90;
iv) Auge de la planificación en el siglo XXI.
En la primera etapa la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL), tiene un rol muy relevante con las aportaciones de importantes econo-
mistas como Celso Furtado y Raúl Prebisch. Esta etapa también estuvo marcada
por la Carta de Punta del Este de agosto de 1961, en el marco de la Alianza para
el Progreso del Presidente Kennedy.
Los gobiernos del continente adquirieron el compromiso de emprender un esfuer-

zo de cooperación, entre los EE.UU. y los organismos financieros internacionales
para lograr ambiciosas metas de crecimiento económico, redistribución del ingre-
so, modernización productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integra-
ción regional. Se define en ese marco un papel clave del Estado en el desarrollo de
los países, incluyendo, no solamente aspectos de crecimiento económico sino de
transformación productiva y redistribución de la renta.
Este esfuerzo promovido por Estados Unidos tenía el fin político ultimo de redu-
cir las desigualdades existentes en la región, que generaban condiciones políticas
sociales para la generación de movimientos guerrilleros revolucionarios, siguien-
do el ejemplo de la revolución cubana que termino con la dictadura de Batista el
año 1959.

En ese papel, la planificación se considera como una herramienta fundamental y

desde la visión “cepaliana”, fomentándose la tecnificación del proceso planificador
mediante la elaboración de sistemas de información, que permitieran implementar
las nuevas visiones de los planes nacionales de desarrollo. Lo anterior, enmarca-
do en la transformación de la estructura productiva que pretendía desarrollar un
proceso de industrialización.
Así CEPAL asumió un papel de gran importancia al no solo fomentar la tecnificación

en la búsqueda de información y análisis, sino que también desarrollo nuevas ideas
sobre los procesos nacionales de desarrollo. Las propuestas de CEPAL cuestionaron
las visiones del orden mundial funcionales a los países desarrollados. Proponiendo
en cambio transformaciones profundas en las estructuras productivas, superar la
especialización en la explotación de recursos naturales y generar un complejo de
industrias. (Leiva, 2012)
Esto implicaba un importante papel del Estado en la generación de infraestructu-

ras y la industria pesada, lo que explica el importante peso que se da en ese momen-
to a las inversiones en el proceso de planificación y la reducida preocupación por
la vinculación del plan con el presupuesto. A finales del periodo, esa preocupación
comienza a desarrollarse y la relevancia del presupuesto en relación con la planifi-
cación se empieza a plantear, al menos a nivel teórico y de propuestas (Leiva, 2012).
A partir de los años 1970 se produce un periodo de transición, donde ganan pro-
tagonismo los enfoques que colocaban al mercado como centro dinámico del
crecimiento económico. Asimismo, los problemas derivados del crecimiento tan
acelerado de la deuda externa en los países de la región facilitaron la visión neoli-
beral, priorizando el problema de la estabilidad por encima de los otros aspectos
de la actuación del sector público. Esta situación se concreta en una caída de la
planificación en los años 80 y 90 en torno al denominado consenso de Washington
(Sanz, 2015).
Este proceso se da en un contexto de fuertes cambios políticos, por medio de los

cuales se truncaron diversos proyectos desarrollistas o de cambios más profun-
dos, que significaron la pérdida de sistemas democráticos y su sustitución por

dictaduras militares, que por lo general fueron más inclinadas a favorecer las po-
líticas promercado bajo orientaciones neoliberales.
Lo anterior tiene como consecuencia, la desaparición o relegación de las institu-

ciones responsables de la planificación y un importante fortalecimiento de los mi-
nisterios de Hacienda, especialmente en su faceta de garantes de la ortodoxia de la
estabilidad y de la asignación de recursos a aquellos programas que se imponían
desde gobiernos autoritarios.
Al comienzo del nuevo siglo, en América Latina se da un renacer de la planificación,

motivada tanto por los organismos internacionales, como los propios gobiernos
y sobre todo los ciudadanos, que eran conscientes de que el modelo sin planifica-
ción había producido en ciertos países crecimiento económico, pero no desarrollo.
La evolución de la planificación gubernamental en la última década se vincula

con la búsqueda de un desarrollo integral, ya no concentrado casi exclusivamente
en el crecimiento económico, como solía ocurrir en la planificación de los años
cincuenta y sesenta, sino que abarca todo el espectro del desarrollo sostenible, va-
lorizando el medio ambiente y basándose en los derechos económicos y sociales.
En particular, cabe mencionar la incorporación paulatina de la consideración del
largo plazo en las estrategias de desarrollo y la importancia de la acción colectiva
para beneficio de las próximas generaciones.
La capacidad que ha construido el Estado para responder a choques externos, me-

diante ahorros fiscales derivados de políticas contracíclicas, aunado al saneamiento
fiscal, ha impulsado la asignación de recursos públicos a proyectos de inversión de
envergadura, como los que demanda el desarrollo de infraestructura. Se trata de
un proceso que requiere planificación, con visión de largo plazo.
El Banco Interamericano de Desarrollo ha sido otro actor internacional clave en

el avance en este campo y en el reconocimiento del papel de la planificación. Así
García y García consideran la Planificación como uno de los cinco pilares de la
Gestión para Resultados en el Desarrollo, incluyendo tres tipos elementos o ca-
racterísticas de esta: estratégica, operativa y participativa (García y García 2010).

4. La planificación gubernamental y su expresión territorial
La planificación gubernamental tiene una expresión en el espacio geográfico por

cuanto las acciones que hace un gobierno para lograr sus metas de desarrollo se
realizan sobre un territorio determinado en un periodo de tiempo específico.
La planificación territorial se presenta como una modalidad de planificación refe-

rida a un objeto de intervención denominado territorio y no necesariamente sobre
una localidad o una región. Este tipo de planificación es funcional a la definición
del territorio, relacionada desde sus orígenes con la idea de gestión dentro de un
espacio determinado y por esta razón, estrechamente vinculado a la idea de poder
público en todas sus escalas de análisis (Escudero, 2014).
Para revisar la historia de la planificación territorial en Latinoamérica se deben

entender que esta, corresponde a una de las estrategias de desarrollo territorial
aplicadas durante las últimas décadas. Así, un estudio realizado por CEPAL el año
2009 en torno a las estrategias territoriales para el desarrollo económico que han
manejado los gobiernos de América Latina, permite identificar cinco grandes con-
juntos de acciones planificadas sistemáticamente en el tiempo que se han aplicado.
Estas estrategias de desarrollo promovidas desde los estados nacionales hacia los
territorios se deben entender como conjunto de criterios, modalidades, y herra-
mientas de intervención pública utilizados por el gobierno central con el propósito
de corregir brechas de desarrollo entre las diferentes jurisdicciones de un mismo
territorio nacional o dar respuestas a los problemas específicos de ciertas regiones
(CEPAL, 2009).
Las estrategias aplicadas en Latinoamérica, corresponde al “desarrollo regional”,

“la “planificación del uso del suelo urbano”, “la descentralización”, el “desarrollo
territorial” y el ordenamiento territorial”.

5. La planificación gubernamental en Chile
La planificación económica y social surge en Chile, como una aspiración de am-

plios sectores intelectuales y políticos hacia fines de los años 1930, a partir de la
crisis internacional iniciada en 1929, que tuvo efectos negativos de una magnitud
que significó la desarticulación el modelo primario exportador existente en el país
desde finales de la independencia. Esta crisis produjo un verdadero colapso en el
comercio exterior, con consecuencias devastadoras para la ocupación, la produc-
ción y las finanzas, generándose un periodo de intensa inestabilidad social y po-
lítica (Leiva, 2010).
En marzo de 1939, el gobierno del Frente Popular propone al Congreso una ley que
crea la Corporación de Fomento de la Producción Nacional (CORFO), cuya tarea
fundamental era la formulación de un plan general de fomento de la producción,
destinado a elevar el nivel de vida de la población, mediante el aprovechamiento
de las condiciones naturales del país y la disminución de los costos de producción,
y a mejorar la situación de la balanza de pagos internacionales. Así, CORFO asumió
un papel de liderazgo en la transformación de la estructura y funcionamiento de la
economía chilena y sus actividades otorgarían al Estado chileno un rol muy activo
en el desarrollo económico y social del país.
La CORFO impulsó planes, realizó estudios, creó empresas y estableció formas de

financiamiento que contribuyeron, decisivamente, al desarrollo de la industria
manufacturera, al sector agropecuario y a la producción de energía, sin descuidar
del fomento al comercio, del transporte, del turismo, de la construcción de vi-
viendas y de la forestación.
En forma paralela, pero particularmente a partir de los años 1950, la CORFO desa-
rrolló el instrumental que le permitiera pasar de la formulación de planes secto-
riales, a la elaboración de planes integrales de desarrollo de mediano y largo plazo;
creando el Departamento de Planificación y Estudios para integrar las distintas
iniciativas de planificación sectorial y las investigaciones emprendidas hasta enton-
ces y responder así a las demandas de las instituciones financieras internacionales.

El Plan de Desarrollo Agrícola y de Transportes, aprobado para el periodo 1954-

1961, es el primer plan con una visión más sistémica de la economía nacional y
su propósito fue enfrentar el atraso de la agricultura, que representaba un factor
regresivo para el desarrollo económico del país.
En el ámbito sectorial el año 1952, durante el gobierno del Presidente Gabriel

González Videla se aprobó la Ley N°10.383, que creaba el Sistema Nacional de
Salud (SNS). Este sistema fusionó bajo una dirección única, a una serie de institu-
ciones que cumplían funciones diversas como la Dirección General de Beneficencia
y Asistencia Social, el Servicio Nacional de Salubridad, el Servicio Médico de la
Caja de Seguro Obrero, la Dirección General de Protección a la Infancia y a la
Adolescencia, la Sección Técnica de Higiene y Seguridad Industrial de la Dirección
General del Trabajo, los servicios médicos y sanitarios de las municipalidades y
el Instituto Bacteriológico de Chile. Tuvo carácter de institución estatal autóno-
ma con financiamiento propio, vinculándose con el poder ejecutivo a través de
la cartera de salud, que desde 1953 pasó a llamarse Ministerio de Salud Pública y
Previsión Social.
El SNS se estructuraba en zonas de salud regionales, con una red interrelacionada

de hospitales, consultorios y postas rurales. De esta manera, se implementaron
programas integrales de salud de forma coordinada en todo el territorio nacional.
Destacan aquellos destinados a combatir la desnutrición infantil, como la distri-
bución de leche a los niños y de alimentación complementaria, el control del niño
sano, el control de la embarazada, la atención profesional del parto, los programas
de vacunación infantil y de adultos, de saneamiento ambiental, los programas de
planificación familiar y la elaboración del Formulario Nacional de Medicamentos.
SNS permitió avances notables en el desarrollo de políticas públicas de
salud eficientes, que impactaron en la mejora de la situación de salud del
país. (Universidad del Desarrollo, 2019).
La creación de la Oficina de Planificación Nacional
A partir del año 1963 empieza a tomar fuerza la idea de crear un organismo guber-
namental para coordinar las políticas públicas, lo que es plasmado en los programas

de gobierno de los candidatos presidenciales de la época Salvador Allende G. y

Eduardo Frei M., quienes señalan la necesidad de crear un organismo de plani-
ficación y coordinación, colaborador inmediato del Presidente de la Republica.
(Soms, 2010).
El gobierno del Presidente Frei Montalva que se inició a fines de año 1964, creó
una Oficina de Planificación que dependía de la Presidencia de la República, la
que prestaba asesoría económica al presidente y funcionaba con el apoyo del
Departamento de Planificación y Estudios de la CORFO. Esta oficina diseñó un
programa de política económica que logró disminuir la inflación y elevar el creci-
miento en 1965 y 1966. En 1967, se promulgó la ley que transformó esta oficina
de planificación de la presidencia en la ODEPLAN, un organismo de servicio público
descentralizado, con patrimonio propio y dependencia directa del Presidente de
la República a quien asesoraba. Su responsabilidad central era la planificación a
nivel nacional y regional; como también la formulación de programas, evaluación
de proyectos y la coordinación de las políticas públicas.
La ley, además, facultó a su director crear Oficinas Regionales de Planificación y

la CORFO traspasó a ODEPLAN su Subdirección de Planificación Regional. Este tras-
paso institucional le permitió a ODEPLAN avanzar en la formulación de políticas
públicas de desarrollo regional, y contribuir al reordenamiento y homogeneización
dentro del sector público, de la organización territorial del país y su división en re-
giones. Los planes de desarrollo regional eran de carácter indicativo, identificaban
objetivos para el desarrollo de cada región y establecían prioridades regionales, a
través de la definición de sus polos de crecimiento. Proponía los organismos regio-
nales que desarrollarían las tareas de coordinación y de ejecución, como también
estatutos especiales para ciertas regiones. (Leiva, 2010).
La estrategia de Gobierno del Presidente Frei Montalba era fortalecer el Estado

como pivote estratégico para el desarrollo del país, que se expresó no sólo en el
fortalecimiento de CORFO, y por su intermedio todo el área industrial y económica
del país, sino también en el fortalecimiento del estado en diversas áreas como fue-
ron agricultura, creando una serie de entidades para hacerse cargo de la estrategia
de desarrollo para el mundo rural, en vivienda y urbanismo para a enfrentar el
desarrollo planificado de las ciudades, en la promoción popular para el desarrollo

social, la minería con la chilenización del cobre, las obras públicas en un ministerio
que mantuvo su organización pero amplió su acción, y otros sectores.
Este periodo estuvo marcado por un esfuerzo por regionalizar el desarrollo produc-
tivo a nivel sectorial, el que ya había impulsado CORFO desde las décadas anteriores.
Estos planes indicativos lograron instalar un debate sobre el desarrollo nacional y,
muy particularmente, sobre el papel que les cabía a las regiones en ese desarrollo.
Se creó una institucionalidad regional, integrada al sistema nacional de planifica-
ción, con Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación (SERPLAC) de-
pendientes del intendente regional.
La planificación gubernamental en los años 1970
La planificación económica y social adquirió un rol más relevante y amplio en

1970, con el gobierno de la Unidad Popular. La planificación era concebida como
un instrumento privilegiado para la realización del programa de transformación
política, económica y social que impulsaba la Unidad Popular. Pretendía dar co-
herencia y racionalidad al quehacer gubernamental, el cual ampliaría su rol como
productor y regulador, reemplazando en ciertos ámbitos, las funciones que cum-
plía el mercado y la iniciativa privada.
El gobierno de la Unidad Popular acentúa el rol central del Estado en el desarrollo

del país, que se expresa en la estrategia de estatizar los sectores claves de la econo-
mía en el área de propiedad social, que reconoce un rol en el sector privado, pero
bajo la orientación del Estado y por eso propone el área de propiedad mixta y que
supedita la iniciativa privada a las orientaciones del plan nacional de desarrollo.
El plan sexenal para el periodo 1971–1976, se proponía cambiar el modelo de de-

sarrollo dependiente y concentrador que caracterizaba el desarrollo del país. Sus
objetivos se centraban en lograr mayor independencia económica nacional, mejor
distribución de ingreso, reestructurar el aparato productivo, incrementar la tasa
de empleo de la población, elevar la inversión, ampliar el área de propiedad social
y mantener un crecimiento sostenido.

El plan incorporaba objetivos políticos de gran impacto como la nacionalización

del cobre, del salitre y del hierro y la formación de un área de propiedad social que
incluía no sólo las empresas que ya eran públicas, sino también media centena de
empresas que en ese momento eran monopolios privados o gozaban de un poder
casi monopólico en sus respectivos mercados. Este diseño global fue acompañado
con planes anuales —estos se llegan a publicar en 1971 y 1972— y con una pla-
nificación sectorial de aquellas actividades que se consideran estratégicas – espe-
cialmente en la minería y la agricultura. Simultáneamente se elaboran 12 planes
regionales de desarrollo, según la división territorial, tanto de mediano como de
corto plazo. (Leiva, 2010).
Los planes regionales consideraron algunas proyecciones, pero por sobre todo son
paquetes de proyectos de inversión pública para cada región. Además, el ODEPLAN
de la época, preparó una reforma global en la estructura y operación del sector
público. En este periodo se introdujo la técnica de “presupuesto por programas”,
que vinculaba el proceso presupuestario al sistema de planificación, pasando este
último a ser parte de la asignación de recursos públicos y de la evaluación de su
implementación (Martner, 2008).
Existiendo una tradición de control fiscal y financiero del presupuesto por parte de
la Dirección de Presupuestos y otro de control de las empresas públicas por parte
de CORFO, ODEPLAN pasó a ser parte de este sistema, fortaleciendo así su capacidad
para ejercer un estilo de planificación pública que considerara más efectivamente
la etapa de monitoreo y evaluación. El rol de coordinación de ODEPLAN era ejer-
cido a través de la red de oficinas sectoriales de planificación que se crearon en
la mayoría de los ministerios. Estas actuaban como contraparte en la definición,
seguimiento y evaluación de los planes sectoriales.
Además de la red pública, se buscó incorporar a la comunidad organizada en

los procesos de planificación de las actividades en que estaba involucrada. Entre
otras, se forma una comisión ODEPLAN – Central Única de Trabajadores (CUT);
que adquirió especial importancia en la planificación de las empresas públicas.
(Leiva, 2010).

Ciertamente al ser un intento frustrado, no logró demostrar las bondades de su

propuesta y sí se dejaron percibir las contradicciones y problemas que ésta gene-
raba en el país, al no ser compartida mayoritariamente por los diversos sectores
ideológicos y grupos de poder.
La planificación gubernamental en Chile 1973–1989
El golpe militar del 11 de septiembre de 1973 puso abrupto término al esfuerzo de

conformación de un sistema de planificación gubernamental fuerte y complejo a
nivel nacional, regional y sectorial. Durante los siguientes nueve años hasta 1982,
se aplica en Chile un modelo de políticas económicas y sociales de tipo neoliberal
extremo, que desarticula el sistema de planificación anterior, pero utiliza la Oficina
de Planificación Nacional para impulsar reformas institucionales y programas so-
ciales destinados a la población más carenciada. (Leiva, 2010).
El golpe militar, además de truncar el experimento de la Unidad Popular, es un

intento exitoso de instalar por la fuerza una interpretación diferente sobre el modo
de desarrollo que debía seguir el país, que se alejaba del rol preponderante del
Estado en el desarrollo y optaba por el contrario, en el rol de la iniciativa privada
como orientador superior del desarrollo el estado, basado en diversos principios
como la economía de mercado sin intervención (o con la mínima posible) del
Estado, el valor superior de la propiedad privada por sobre la estatal o colectiva, y
la subsidiaridad como principio ordenador de las relaciones entre diversos actores
del desarrollo nacional.
ODEPLAN dejó de ser el órgano que planifica el desarrollo económico y social del
país, pero, mantuvo una alta relevancia política hasta el término de la dictadu-
ra cívico-militar en 1990. Se constituyó en un órgano del nivel superior del go-
bierno que desarrollaba importantes iniciativas en el ámbito institucional, en el
diseño de políticas públicas al tiempo que administraba el sistema de evaluación
de los proyectos de inversión del sector público y tuvo un rol importante en las
reformas que realizó el régimen militar para reducir la intervención del Estado
en la economía y la sociedad y entregar al mercado la asignación de recursos y la
distribución del ingreso.

Aparte de las reformas institucionales, ODEPLAN participó en el diseño de diversos

programas referidos principalmente al ámbito social. Estos programas adquirie-
ron especial importancia por el fuerte deterioro en la distribución del ingreso y el
impacto de las crisis económicas de 1975 y 1982.
Dos instrumentos tuvieron especial relevancia entre los mecanismos para mejorar
la focalización del gasto:
• Las encuestas de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) permitie-

ron medir la distribución de ingresos entre las familias, orientar las políticas
sociales hacia los más pobres y medir su impacto.
• Las Fichas de Clasificación Social (CAS) aplicadas en los barrios pobres, deter-
minaban si la situación de pobreza de la familia encuestada reunía los requi-
sitos para acceder al acceso a los subsidios públicos.
ODEPLAN durante el régimen militar no fue la cabeza de un sistema de planifica-

ción nacional, pero su acción correspondió a un ejercicio de planificación para
avanzar hacia una visión neoliberal del desarrollo económico y social del país. De
esta visión derivaron planes de acción en ámbitos específicos, que incluyeron el
diseño de reformas para abrir la economía nacional al dinamismo de las corrientes
internacionales de comercio y capitales y entregaran la asignación de los recursos
al mercado con la menor interferencia posible del Estado (Leiva, 2010).
La concepción modélica sobre planificación gubernamental que se tiene en el pe-

ríodo de dictadura entre los años 1973 y 1989 considera los siguientes elementos:
• Una planificación nacional expresada en las 8 modernizaciones que reestruc-

turan el cómo se produce y cómo se distribuye en los principales ámbitos de
la vida nacional (salud, educación, pensiones, trabajo, minería, aguas, modelo
neoliberal, regiones);
• una planificación regional que genera las regiones pero que son expresión de
visión geopolítica de control sobre el territorio;
• una planificación social que instala la focalización en los más pobres, con la
meta de sacarlos de la pobreza material;

• una planificación urbana en la cual las ciudades tienen libre desarrollo, mar-
ginando a los pobres en las periferias y con un rol predominante de la inver-
sión privada.
• un modelo económico con participación decreciente del Estado en la econo-
mía y en las empresas públicas que se privatizan y una gestión presupuestaria
ortodoxa.
La planificación gubernamental 1990–2011: La creación del Ministerio de

Planificación
Tras la recuperación de la democracia en 1990, cambia la orientación de las po-

líticas económicas y sociales que buscan el crecimiento con equidad, pero no se
recupera el antiguo rol del Estado en la economía, ni se reconstruye un sistema de
planificación nacional. En el primer gobierno democrático post-dictadura, se crea-
ron el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) y el Ministerio de la Secretaría
General de la Presidencia (SEGPRES). El primero sustituyó a ODEPLAN y es el
continuador de sus tareas en el área social y en la evaluación de proyectos de inver-
sión pública. Por su parte SEGPRES se diseña como el ente asesor de la presiden-
cia y coordinador del gobierno con los diversos ministerios y el poder legislativo.
La ley le otorgó a MIDEPLAN funciones muy amplias que incluyen, por cierto, las
de planificación. Sin embargo, se enfocó a la tarea de planificación social y al de-
sarrollo de programas orientados a la superación de la pobreza y al fortalecimien-
to de la inclusión social de grupos discriminados (mujeres, jóvenes, indígenas,
discapacitados), incluyendo la ejecución de varios de ellos. Además, mantuvo la
administración del sistema de evaluación de los proyectos de inversión pública y
ha colaborado con los gobiernos regionales en el diseño de estrategias y políticas
de desarrollo regional y gestión territorial.
MIDEPLAN mantuvo legalmente las tareas propias de un ente planificador sin llegar
a serlo; en el ámbito social, realizó tareas relevantes de información, pero no fue
el ente articulador de un sistema de planificación gubernamental, cumpliendo sí
esas funciones en el ámbito de la inclusión social, en que, sin embargo, al tener
importantes funciones ejecutivas, se aleja de las características propias de un ente
planificador (Leiva, 2010).

El rol del Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia
El Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES) tenía como an-

tecedente el Estado Mayor Presidencial que había funcionado durante el gobierno
militar, y se le asignó el propósito de lograr mayor coordinación y coherencia de la
acción del gobierno en función de sus objetivos programáticos y estratégicos. Así
las tareas de planificación gubernamental que se realizan en Chile pasaron, de ma-
nera gradual y sin denominarlo “planificación”, a ser responsabilidad de la SEGPRES.
Sin tener la responsabilidad formal de llevar adelante el proceso de planificación

gubernamental del país, la SEGPRES ha coordinado y ejercido las principales fun-
ciones del sistema de planificación nacional. Así, la tarea central de SEGPRES a par-
tir de 1990 ha sido la de brindar eficiencia, coordinación y coherencia estratégica
al quehacer gubernamental entre las políticas públicas y a que sus impactos sean
coherentes con los objetivos estratégicos que persiguen (Leiva, 2010). Junto a esta
función, la SEGPRES también lleva la coordinación con el Parlamento para la tra-
mitación de las diversas leyes, cumple el rol de Asesoría Jurídica de la Presidencia,
desarrolla tareas de estudios y análisis para la Presidencia y mantiene las relacio-
nes políticas e institucionales de la Presidencia con diversos actores como partidos
políticos, iglesias, y similares.
Un hito clave para la creación de esta nueva manera de hacer planificación en Chile,
fue la creación en 1991, del llamado Sistema de Metas Ministeriales; que buscó dar-
les seguimiento y cumplimiento a los principales compromisos programáticos del
gobierno. El seguimiento de las metas ministeriales, compromisos programáticos
de cada Ministerio, le permitiría a la SEGPRES coordinar y monitorear el logro de
las metas estratégicas del gobierno (Leiva, 2010).
El Programa de Gobierno y las Cuentas Presidenciales han asumido este rol, por-
que no existe una institución pública responsable de elaborar una visión estratégica
propiamente tal. Tampoco existe un proceso que comprometa a actores distintos
al gobierno de turno o de sus mismos electores con la visión expresada en el pro-
grama. Dicha visión y su consecuente plan de acción, por tanto, no es objeto de
un proceso formal de retroalimentación.

La coordinación estratégica de acciones la ha desempeñado SEGPRES, a través de

los comités interministeriales en los cuales participa como secretaría técnica. Estos
Comités Interministeriales nacieron para cumplir dos funciones básicas: seguir la
coyuntura en su ámbito de trabajo para atender los conflictos que pudiesen surgir
y monitorear el avance en los objetivos estratégicos de su área.
Adicionalmente en los 90 se crearon dos sistemas complementarios e interrelacio-

nados de monitoreo y evaluación: el sistema de seguimiento de la programación
gubernamental que administra SEGPRES y el sistema de control de la gestión que
administra la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES), que
ha orientado su trabajo hacia la gestión presupuestaria por resultados. (Leiva, 2010).
El fin del Ministerio de Planificación y de las funciones a nivel central
El ministerio de Planificación fue cerrado el 2011, traspasando parte de sus fun-

ciones al nuevo ministerio de Desarrollo Social, asumiendo exclusivamente la ta-
rea de dirigir y coordinar la gestión de las políticas sociales nacionales. Así, la Ley
N°20.530 le encarga el diseño y aplicación de políticas, planes, y programas en
materia de equidad y/o desarrollo social, especialmente aquellas destinadas a erra-
dicar la pobreza y brindar protección social a las personas, familias o grupos vul-
nerables en distintos momentos del ciclo vital, promoviendo la movilidad e inte-
gración social y la participación con igualdad de oportunidades en la vida nacional.
El nuevo Ministerio considera dos Subsecretarías:
• La Subsecretaría de Servicios Sociales encargada de articular las acciones de

todos los servicios relacionados: SENAMA, CONADI, FOSIS, INJUV y SENADIS,
pero también de coordinar con los otros ministerios todo el sistema de pro-
tección social.
• La Subsecretaría de Evaluación Social que es responsable del análisis y evalua-
ción técnico-económica de las iniciativas de inversión pública, la evaluación y
seguimiento de los programas sociales, adicionalmente realiza el análisis de la
realidad social de modo de detectar las necesidades de la población y entrega
información para identificar los grupos vulnerables y mejorar la identifica-
ción de los usuarios de los distintos beneficios sociales que entrega el Estado.

En definitiva, desaparecen las funciones de diseño y aplicación de políticas, planes

y programas del desarrollo nacional y de colaborar con los Intendentes Regionales
en el diseño de políticas, planes y programas de desarrollo regional.
Lo anterior significa el término de la institución pública que tenía las facultades

para articular un sistema de planificación gubernamental, y desaparecen las ca-
pacidades de efectuar los estudios, análisis y proposiciones relativos al desarrollo
nacional, en sus aspectos global, sectorial y regional, oyendo las propuestas de los
diferentes sectores involucrados.
La desaparición de la planificación del rango ministerial es una expresión de cómo

se impuso una visión que limita fuertemente el rol del Estado en el diseño del fu-
turo del país, siendo resultado en parte por el bloqueo constitucional al cambio
de paradigma de organización pública y en parte, porque en los Gobiernos de la
Concertación había visiones que compartía aspectos de la mirada económica sobre
el modelo, si bien no sus prácticas.
Los avances logrados en superación de la pobreza material y crecimiento económi-

co, no se tradujeron en cambios sustanciales en las bases modernizadoras instaladas
por el Gobierno de Pinochet, ni en su mirada sobre la planificación y el desarro-
llo. Eso acompañado por la mantención de desigualdades a niveles intolerables, se
puede identificar como las causas que llevan al estallido de octubre 2019 en Chile,
que han puesto en discusión el modelo de desarrollo nacional en sus bases con-
ceptuales y su expresión legal que es la Constitución de 1980.
6. La vinculación planificación gubernamental y presupuesto

publico en Chile
En Chile, la forma como se ha implementado la planificación gubernamental tiene

importantes vacíos en cuanto a la capacidad de generar una visión de país y alinear
sus prioritarias, y no cuenta con una institucionalidad legalmente definida ni un
marco normativo que la haga posible. Así, la transformación del Ministerio de
Planificación en el Ministerio de Desarrollo Social no dio paso a que alguna insti-
tución pública evolucionará para asumir la tarea de avizorar escenarios, anticipar

situaciones, proponer caminos nuevos para encarar la complejidad actual y futura

(Consejo Chileno de Prospectiva y Estrategia, 2017).
En rigor, el país no cuenta con planes nacionales de desarrollo y son los Programas
de Gobierno los instrumentos en el que se definen los ejes de los lineamientos
que orientan los objetivos de los diferentes ministerios, así como las prioridades
gubernamentales sobre las que se rinde cuenta cada año en ocasión de la Cuenta
Pública anual (Máttar y Cuervo, 2017).
Según la CEPAL, la planificación de mediano plazo en Chile se puede encontrar

en el establecimiento de las metas ministeriales, que constituyen una formaliza-
ción de las prioridades político-programáticas de cada sector de la administración
del Estado y respecto de las cuales le corresponde informar a la SEGPRES. Además,
se efectúa un análisis permanente del cumplimiento de los planes y programas
del Gobierno en las distintas áreas y se hacen planteamientos al presidente de la
República que permitan corregir las eventuales desviaciones.
Asimismo, es posible señalar que, a nivel del país, existe una mayor tradición e
institucionalidad que fomenta la planificación regional (estrategias de desarrollo
regional) y local (planes de desarrollo comunal).
En Chile, el presupuesto nacional es el eje orientador de la calidad del gasto públi-

co y es el instrumento clave para promover el desarrollo económico y social, bajo
el principio de que, si los recursos se manejan con eficiencia y eficacia, entonces
se puede contribuir a fomentar el crecimiento, reducir los niveles de pobreza e
inequidad, y elevar el bienestar de la población.
Este concepto de gestión por resultados se ha venido desarrollando desde 1995, con
el Plan Piloto de Modernización de la Gestión de Servicios Públicos, mediante el
cual se incorporaron indicadores de desempeño en el presupuesto. Posteriormente,
el Ministerio de Hacienda, a través de la DIPRES, ha desarrollado e introducido en
el proceso presupuestario diferentes instrumentos de monitoreo y evaluación con
el objeto de mejorar el análisis, la evaluación y la formulación del presupuesto
público, lo que ha permitido orientar los recursos hacia el logro de las políticas y
objetivos de gobierno.

Con este fin se ha implementado de forma gradual y progresiva, el Sistema de

Evaluación y Control de Gestión, destinado a promover la eficiencia y la eficacia
de la asignación y el uso de los recursos públicos, a través de la aplicación de técni-
cas e instrumentos de evaluación y control de gestión ligados al presupuesto. Este
modelo de evaluación y seguimiento del desempeño de la gestión presupuestaria
cuenta con los siguientes instrumentos:
i. Indicadores de desempeño, eficacia, economía, eficiencia y calidad de servicio,

con metas en el proceso presupuestario.
ii. Evaluaciones a través del Programa de Mejoramiento de la Gestión: bono anual
que se paga sobre la base del progreso de las instituciones en relación con metas
en siete áreas claves de administración.
iii. Balance de Gestión Integral: informe anual preparado por cada servicio so-
bre el desempeño en relación con el presupuesto, las metas y los compromisos
institucionales.
En la actualidad al formular el presupuesto se considera, entre otros aspectos, la

información sobre el desempeño de las instituciones, con el objeto de que los re-
cursos públicos se orienten efectivamente al logro de resultados que mejoren las
condiciones sociales y económicas.
Conclusiones
El presente estudio permite señalar que, en Chile en la actualidad no existe un plan

o una visión de largo plazo que guíe el desarrollo del país, y solo hay experiencias
acotadas a nivel sectorial o regional; y tampoco existe una institución pública que
tenga la responsabilidad de elaborar dicho plan. Así, la anualidad del presupuesto,
los cortos períodos de gobierno y el privilegio que se le otorga a los programas
que permiten obtener resultados a corto plazo desincentivan la planificación gu-
bernamental a mediano y largo plazo.
Si bien la planificación gubernamental no está presente en igual grado en todos

los sectores de políticas públicas en Chile, en los últimos veinte años es posible
identificar grandes reformas que han sido debidamente planificadas y que han

contado con sustentabilidad financiera de mediano plazo (reforma procesal penal,

sistema de concesiones de Infraestructura pública, reforma GES a la salud pública,
nueva educación pública, sistema de alta dirección pública, la política de desarro-
llo energético entre otras).
La herramienta dominante es el presupuesto anual que es el resultado en una fuerte

disciplina fiscal, la que ha hecho un aporte crucial a los equilibrios macroeconó-
micos necesarios para sentar las bases del crecimiento; esta supremacía del presu-
puesto ha tenido como contrapartida un déficit de planificación de largo plazo
(Granados, Larraín y Rodríguez, 2010).
Asimismo, se detecta una falta de competencias permanentes en organismos secto-

riales en materias de planificación y cuando estas competencias legales existen, los
recursos humanos que las ejecutan no permanecen lo suficiente en la institución
como para darles continuidad.
Se detecta además una insuficiente planificación de mediano y largo plazo en la

preparación del presupuesto cuyo proceso se basa más en la producción de bienes
y servicios que en resultados que se deseen alcanzar con el uso de dichos recursos.
Así, principalmente se presupuesta para cumplir con ciertas acciones, pero no para
generar ciertos efectos. En parte esto se debe a la dificultad intrínseca de asociar
presupuestos con resultados, pero también a la insuficiente planificación guberna-
mental tras el presupuesto (Granados, Larraín y Rodríguez, 2010).
Adicionalmente, el horizonte temporal del presupuesto de un año, sumado al

horizonte del período presidencial de cuatro años, genera incentivos débiles para
la planificación a mediano y largo plazo. Por una parte, las autoridades políticas
sectoriales tienden a promover prioritariamente aquellos programas que muestren
resultados en el corto plazo y, por otra, la Ley de Presupuestos como tal no les
impone la obligación de planificar más allá de un año.
La SEGPRES en sus inicios, intentó transformarse en un ente de planificación gu-

bernamental, sin que la ley le hubiera otorgado esa función, siendo esta falta de
atribución legal para planificar una de sus principales debilidades si es que intenta-
ra realmente asumir dicho rol planificador. La “visión estratégica” con que trabaja

la SEGPRES, ha estado dada por el Programa de Gobierno y por los compromisos

que asume el Presidente de la República ante la nación durante su mandato, muy
especialmente en su cuenta pública anual ante el Congreso Nacional. Estos han
definido los objetivos estratégicos que se busca concretar y que son objeto del li-
mitado proceso de planificación que se realiza (Leiva, 2010).
El grado de integración actual existe entre la definición de las metas expresadas

en los diferentes instrumentos (planes nacionales, sectoriales, territoriales) y su
expresión en el presupuesto público anual, es limitado. Ello fundamentalmente
porque en Chile no existe formalmente un plan o una visión de largo plazo que
guie el desarrollo del país.
La complejidad de los desafíos actuales generados a partir de la crisis social de octu-

bre de 2019 y la pandemia del covid-19, pone nuevamente en el tapete las falencias
del Modelo que deja al mercado las principales decisiones sobre el dónde inver-
tir y como controlar sectores cuando se enfrentan fenómenos como la pandemia.
La falta de una perspectiva institucionalizada y formal de orientación a largo pla-

zo puede dificultar el alcance de los objetivos que se han definido para alcanzar el
desarrollo; esto hace necesario avanzar en una institucionalidad que se ocupe de
los temas de la planificación a largo plazo y se complemente con la acción que se
hace desde la DIPRES con la finalidad de seguir avanzando en la eficiencia y la efi-
cacia del gasto público en cuanto a la provisión de los bienes y servicios públicos.
Recomendaciones
Una primera recomendación que se pudiera hacer a partir de lo señalado en este

estudio, dice relación con la urgente necesidad de desarrollar una propuesta de un
nuevo tipo de planificación gubernamental, que introduzca una planificación de
tipo indicativa y referencial para el desarrollo del país y que sea compatible con
la mantención del rol que la iniciativa privada ha tenido en el desarrollo del país
en las últimas décadas, pero encuadrada este último dentro de esta planificación
indicativa (Egaña y Urmeneta, 2006).

Asimismo, es necesario elaborar e implementar estrategias sectoriales de desarrollo

para los diversos sectores de la vida nacional tal como se ha realizado recientemen-
te con el sector energético. Entre estos se podría mencionar a modo de ejemplo
los recursos hídricos; el medio ambiente, la recuperación ambiental, la descon-
taminación y el cambio climático; el desarrollo urbano y el uso del territorio; la
disminución de la pobreza y el logro de mayor equidad que apunta a disminuir
las desigualdades existentes, y así muchos otros.
En una mirada territorial de la planificación, es necesario potenciar la elaboración

e implementación de las estrategias de desarrollo regionales, por macroregiones y
por ámbitos administrativos de escala intraregional o provincial, así como poten-
ciar los avances en lo referido a planificación a nivel de comunas y territorios de
características especiales.
Mención especial merece la necesidad de formular estrategias de desarrollo de los

sectores sociales como la educación, la salud, la tercera edad, los pueblos origi-
narios, la población en situación de discapacidad, y otros. Estas estrategias con-
sensuadas con la ciudadanía deberían constituir Políticas de Estado, dentro de
las cuales los diversos gobiernos debieran inscribir sus propuestas de acción, para
dejar el que cada cuatro años al cambiar una coalición se cambie el paradigma de
desarrollo y la estrategia a seguirse.
Las limitaciones que se constatan en la acción del estado en diversas áreas de la

vida nacional, no se van a superar sólo con necesarios procesos de mejoras en
la gestión pública, ni con el necesario perfeccionamiento del Sistema de Alta
Dirección Pública, ni con la introducción de políticas de gestión y desarrollo que
valore y potencie el rol de los funcionarios del Estado. Tampoco se superará con
una mejor evaluación del gasto público, ni un perfeccionamiento de los sistemas
de evaluación de inversiones públicas.
Siendo todas las anteriores mejoras indispensables y urgentes, es necesario replan-

tearse las bases sobre las cuales se ha construido el modelo económico – político –
social que ha orientado el desarrollo del país, sobre todo en lo referente al tipo de
rol e intervención que le corresponde al Estado en el funcionamiento de la econo-
mía y en el desarrollo futuro del país. Se hace necesario proponer otros principios

orientadores sobre dicho rol y acción del Estado, que pasen a ser constitutivos
de un nuevo acto social. (Egaña y Pliscoff, 2020). Dentro de estas propuestas, la
creación de un sistema nacional de planificación indicativa, como orientador del
desarrollo nacional, se hace indispensable.
En la futura agenda de reforma y modernización del Estado, la creación de este

nuevo sistema nacional de planificación deberá tener un lugar prioritario, al que
habrá que dedicarle los mejores talentos y esfuerzos.
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La Planificación Gubernamental en América Latina Y en Chile: Rodrigo Egaña Baraona

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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública

ISSN impreso: 0717‐8980

LA PLANIFICACIÓN GUBERNAMENTAL EN AMÉRICA

Rodrigo Egaña Baraona1

Marco Aurelio Márquez Poblete2

La planificación gubernamental ocupa un rol relevante en la gestión pública

1 Ingeniero Comercial de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Diplomado en Competencias Genéricas

Estado, Gobierno y Gestión Pública 183

metas expresadas en los diferentes instrumentos (planes nacionales, secto-

Palabras clave: planificación gubernamental; historia de la planificación; nueva

184 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

GOVERNMENT PLANNING IN LATIN AMERICA AND

Government planning plays a relevant role in modern public management,

Keywords: government planning; planning history; new public management

Estado, Gobierno y Gestión Pública 185

La planificación gubernamental es un instrumento de gran importancia para lograr

A partir de la década 1960 predominó la concepción de que el desarrollo so-

El presente ensayo se ha planteado como objetivo caracterizar la evolución de la

La pregunta que motivo la investigación fue entender cómo ha evolucionado la

186 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

1. Planificación gubernamental: definición y conceptos

La comunidad humana necesita usar herramientas, instrumentos y procedimientos

En el ámbito latinoamericano por su parte, las doctrinas de la Comisión Económica

En el año 2010 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), señalaba que la pla-

Estado, Gobierno y Gestión Pública 187

y ciudadanía. Contestar a la tercera pregunta conlleva analizar distintas opcio-

Un ejercicio que contribuye significativamente a responder a la pregunta ¿adónde

La planificación gubernamental aún lleva para muchos una connotación negativa,

La planificación gubernamental moderna debe ser entendida como el paso esen-

188 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

y resultados en el mediano plazo, la gestión no tiene rumbo. Los sistemas de eva-

Sin embargo, la planificación gubernamental orientada a resultados no termina

Una adecuada planificación gubernamental requiere de un proceso permanente

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Todos estos instrumentos se complementan con planes sectoriales en varias o en

2. La planificación gubernamental y el presupuesto público

Se puede señalar inicialmente que las funciones esenciales de la planificación gu-

La discusión sobre la vinculación y articulación armoniosa de la planificación gu-

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Los planificadores y los especialistas en presupuesto público están de acuerdo en

Como se ha señalado, en todos los países, bajo distintas denominaciones, compo-

En definitiva, la vinculación de la planificación con el presupuesto se refiere al

El trabajo armónico y continuo entre las instituciones rectoras responsables de la

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Así entonces los especialistas en presupuesto público reconocen la existencia de

Uno de los factores que obstaculiza la buena articulación entre la planificación y

En la mayoría de los países de América Latina, las instituciones de planificación

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3. La planificación gubernamental en América Latina

La planificación gubernamental en América Latina y ha tenido una larga historia

i) Desarrollo hasta los años 70;

En la primera etapa la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Los gobiernos del continente adquirieron el compromiso de emprender un esfuer-

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En ese papel, la planificación se considera como una herramienta fundamental y

Así CEPAL asumió un papel de gran importancia al no solo fomentar la tecnificación

Esto implicaba un importante papel del Estado en la generación de infraestructu-

Este proceso se da en un contexto de fuertes cambios políticos, por medio de los

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