Tema 6

El Derecho Administrativo.
La Ley. El Reglamento. El acto
administrativo. La forma de los actos
administrativos. La motivación, la
notificación y la publicación. Eficacia
y validez de los actos administrativos.
Los recursos administrativos
1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1. El nacimiento del Derecho Administrativo

Según Entrena Cuesta, el nacimiento del Derecho administrativo es consecuencia
de un presupuesto político y de un presupuesto jurídico. El presupuesto político es
la teoría de la división de poderes; el presupuesto jurídico es el concepto de Estado
de Derecho.
La teoría de la división de poderes fue elaborada por Montesquieu en su obra El Es-
píritu de las Leyes a partir de las ideas expresadas por Locke en su obra Ensayo sobre el
Gobierno civil. La teoría de la división de poderes supone que las funciones esenciales
del Estado son distribuidas entre tres instancias orgánicas distintas: el Poder Legislati-
vo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, cuyo funcionamiento constituye un sistema
de control mutuo con la única finalidad de garantizar los derechos y libertades de los
ciudadanos, que son los grandes beneficiados de esa distribución orgánica del Poder.
El concepto de Estado de Derecho se basa a su vez en los siguientes elementos:
– El principio de legalidad, que supone el sometimiento de los poderes públicos
y de los órganos judiciales a la ley, en el sentido de ley formal, de norma emana-
da por el órgano del Poder Legislativo. Esta supremacía de la ley se fundamenta
en que el órgano del Poder Legislativo, en virtud del principio de representa-
ción y el principio de sufragio universal, representa al pueblo, lo que significa
que los actos de dicho órgano son expresión de la voluntad popular.
– El reconocimiento de los derechos y libertades de los ciudadanos. El respeto
y garantía de estos derechos y libertades constituyen el gran eje en torno al cual
gira toda la organización política del Estado de Derecho.

1.2. Concepto y contenido del Derecho administrativo

Desde un punto de vista objetivo, el Derecho administrativo es la rama del orde-
namiento jurídico reguladora de la función administrativa, considerando la función
administrativa fundamentalmente como una actividad de gestión de servicios públi-
cos. Esta concepción objetiva es la teoría clásica del Derecho administrativo, propia
de la Escuela de Burdeos, que gira en torno al concepto de servicio público.
Esta teoría fue corregida por Hauriou, que aportó el criterio de la prerrogativa o
de los poderes exorbitantes respecto de la posición jurídica de los particulares como
nota definitoria del Derecho Administrativo.
Desde un punto de vista subjetivo, el Derecho administrativo es la rama del orde-
namiento jurídico que regula la Administración pública como un complejo orgánico
integrado en el poder ejecutivo del Estado.
García de Enterría considera que es necesario superar ambas concepciones y de-
fine el Derecho administrativo como un Derecho de naturaleza estatutaria, dirigido a
la regulación de sujetos especiales que se agrupan bajo el nombre de Administraciones
públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares de la aplicación del Derecho común.
El Derecho Administrativo está constituido por normas de organización y por nor-
mas de comportamiento. Las normas de organización regulan la disposición de los
elementos personales y materiales que integran su estructura burocrática para la con-
secución de sus fines. Las normas de comportamiento regulan las relaciones entre la
Administración y los particulares.
Es necesario destacar que el Derecho Administrativo se aplica no sólo a las Admi-
nistraciones públicas.
Por Administraciones públicas se entiende, según la Ley 39/2015, Ley 40/2015
y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa:

1. La Administración General del Estado.

2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
3. Las Entidades que integran la Administración Local.
4. Las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes del Estado, de las
Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales
Pero además se aplica a los actos que en materia de personal, administración y
gestión patrimonial sean dictados por los órganos de gobierno del Congreso, del Se-
nado, del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribu-
nal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las Comuni-
dades Autónomas y de los órganos autonómicos equivalentes al Tribunal de Cuentas
y al Defensor del Pueblo.

1.3. La autonomía del Derecho administrativo

La autonomía del Derecho administrativo viene dada por las siguientes caracte-
rísticas:
1. El Derecho Administrativo es un Derecho Público. El Derecho administrativo
es una de las ramas más importantes del Derecho Público. La Administración
pública es una única personificación jurídica interna del Estado y es el instru-
mento de relación permanente y general del Estado con sus ciudadanos. Lo
que lleva a afirmar a García de Enterría que es el Derecho Público interno del
Estado por excelencia.
2. El Derecho administrativo es el Derecho común de las Administraciones
públicas. El carácter estatutario del Derecho Administrativo supone que es
un Derecho referido a un determinado tipo de sujetos, las Administraciones
Públicas. Es el Derecho común de las Administraciones Públicas porque tien-
de a cubrir todas las posibles zonas en que se mueven las Administraciones
Públicas. En cuanto Derecho común, no está formado sólo por normas positi-
 vas, sino que también está integrado por principios generales que interpretan y
completan esas normas.
3. El carácter estatutario del Derecho administrativo tiene como consecuencia que
la presencia de una Administración pública es requisito necesario para que
exista una relación jurídico-administrativa. Si uno de los términos de toda rela-
ción jurídico-administrativa tiene que ser necesariamente una Administración
pública, el otro puede serlo bien un administrado, bien otra entidad adminis-
trativa, bien incluso la misma Administración en una relación reflexiva, como
ocurre en los supuestos de organización interna de la Administración.

1.4. La peculiaridad del Derecho administrativo

La peculiaridad del Derecho administrativo viene dada, esencialmente, por la na-
turaleza institucional de la Administración Pública, ya que ésta no es un sujeto
jurídico como cualquier otro, sino que, a diferencia de los particulares, no tiene fines
propios sino que es un poder público cuya exclusiva razón de ser y fuente de legitimi-
dad es la de servir los intereses generales.
Esta posición institucional de la Administración se define ya en el texto constitucio-
nal, cuyo artículo 103.1 afirma que “La Administración Pública sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentra-
lización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
Para la satisfacción de los intereses generales, el ordenamiento jurídico atribuye a
la Administración un conjunto de poderes, de prerrogativas, de facultades exorbitan-
tes, comúnmente llamados potestades administrativas.
Las características fundamentales de las potestades administrativas son las siguientes:
1. Las potestades administrativas son poderes de actuación atribuidos por la ley.
Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar.
2. Las potestades administrativas son lo que Santi Romano llamó potestades–
función, es decir, poderes que se ejercen en interés de una persona distinta de
su titular. En el caso de la Administración, se trata de poderes que se ejercen
en pos del interés general, no del interés de la propia Administración. Esto di-
ferencia las potestades administrativas de los derechos subjetivos, poderes que
concede el ordenamiento jurídico en interés de su titular.
3. Precisamente porque la Administración persigue los intereses generales, que
se superponen a los intereses particulares de los ciudadanos, las potestades
administrativas sitúan a la Administración en una posición de supremacía
respecto de los particulares, porque esas potestades administrativas atribuyen
a la Administración poderes exorbitantes, prerrogativas, de las que no gozan
los particulares. Así, en virtud de las potestades concedidas, la Administración
puede alterar situaciones jurídicas subjetivas de los particulares y puede im-
ponerles determinadas obligaciones, todo ello de forma unilateral, sin contar
con la voluntad de los interesados.
 Por lo que respecta a la identificación de las potestades administrativas, una enu-
meración de las mismas se contiene en la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local, cuando atribuye a las entidades locales territoriales las po-
testades propias de toda Administración Pública:
– La potestad reglamentaria.
– La potestad organizatoria.
– La potestad de programación y planificación.
– La potestad expropiatoria.
– La potestad de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus pro-
pios bienes.
– La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
– La potestad de ejecución forzosa de sus actos y acuerdos.
– La potestad sancionadora.
– La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos contrarios al ordena-
miento jurídico.
– La inembargabilidad de sus bienes y derechos y demás potestades y prerro-
gativas que la ley conceda a la Hacienda Pública.
Ahora bien, esta posición de supremacía de la Administración, justificada por la
satisfacción de los intereses generales como finalidad única de su existencia, tiene su
contrapartida en una serie de límites y condiciones, igualmente regulados por el De-
recho Administrativo, para el ejercicio de las potestades y prerrogativas. Esos límites
y condiciones los impone el Derecho Administrativo por dos motivos:
– Para asegurar que la actividad de la Administración está encaminada exclu-
sivamente a la satisfacción del interés general, tal como está definido en cada
caso por las normas que son de aplicación.
– Para proteger y garantizar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos
en sus relaciones con la Administración, cuando entran en contacto con la
actividad administrativa.
En términos generales, esos límites y condiciones son los siguientes:
– Una vinculación más fuerte a la ley. El principio de legalidad, entendido como
una vinculación positiva de la Administración a la ley, supone que cada acción
administrativa individual debe estar legitimada por un precepto jurídico que
prevea dicha acción.
El principio de legalidad se reconoce expresamente en nuestra Constitución en
los artículos 9.3, 9.1 y 103.1.
Cuando el artículo 103.1 de la Constitución habla de sometimiento pleno a la
ley y al Derecho, hay que entender:
▷ Que la vinculación de la Administración lo es a la totalidad del ordenamiento
jurídico, cualquiera que sea la naturaleza y rango de la norma de que se trate.
▷ Que la vinculación de la Administración es plena, en el sentido de que nin-
guna actividad de la Administración escapa al Derecho.
 – La obligación de tramitar previamente a cualquier toma de decisión un proce-
dimiento administrativo o expediente, salvo en caso de emergencia, en el que
normalmente se recabarán informes, se comprobarán hechos, se practicarán
pruebas, se dará audiencia a los interesados o puede que también se admita la
participación de personas o entidades que defiendan intereses sociales o eco-
nómicos. El procedimiento es una garantía de acierto de la decisión y también
del respeto a los derechos e intereses de los ciudadanos.
– La imposición de una serie de controles sobre el ejercicio de la función admi-
nistrativa. Estos controles pueden ser internos o externos. Son controles inter-
nos la intervención del gasto público, los informes previos de la asesoría jurídica
o de órganos consultivos o la posibilidad de interposición de recursos ante el
órgano superior jerárquico del autor de la decisión. Son controles externos los
ejercidos por otras instituciones y poderes públicos no encuadrados en la es-
tructura de la Administración, siendo el fundamental el que ejerce la jurisdic-
ción contencioso-administrativa, configurada en nuestro ordenamiento con
un orden jurisdiccional especializado.

2. LA LEY

2.1. Las Leyes estatales

La ley es la norma escrita emanada del poder legislativo, por lo que es la norma
por excelencia del ordenamiento jurídico y prima sobre las demás, es considerada la
expresión de la voluntad popular. En el derecho español, la potestad legislativa reside
tanto en las Cortes Generales en el ámbito estatal como en las Asambleas legislativas
en el ámbito de su respectiva Comunidad Autónoma.
En el Estado, la facultad para dictar leyes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
66.2 de la CE, reside en las Cortes Generales: “Las Cortes Generales ejercen la potestad
legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y
tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.”
Esta potestad legislativa que reside tanto en el Estado español a través de las Cortes
Generales como en las CCAA a través de los Parlamentos Autonómicos, se delimita
de acuerdo con el marco competencial que se diseña en la propia Constitución en el
artículo 149, que determina que corresponde al Estado en exclusiva la siguientes ma-
terias y por tanto la posibilidad de legislar sobre ello en las siguientes materias:
– Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
– Relaciones internacionales.
– Defensa y Fuerzas Armadas.
– Administración de Justicia.
– Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio
de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particulari-
dades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.
– Legislación laboral
– Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo
por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales,
allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia
de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de
matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las
obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y de-
terminación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las
normas de derecho foral o especial.
– Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
– Régimen aduanero y arancelario y comercio exterior.
– Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación
de crédito, banca y seguros.
– Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
– Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
– Hacienda general y Deuda del Estado.
– Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
– Sanidad exterior y Legislación sobre productos farmacéuticos.
– Legislación sobre expropiación forzosa
– Pesca marítima.
– Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales
marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control
del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matri-
culación de aeronaves.
– Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y
circulación de vehículos de motor; correos y telecomunicaciones; cables aé-
reos, submarinos y radiocomunicación.
– La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hi-
dráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma,
y la autorización de instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte
a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
– Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Co-
munidad Autónoma.
– Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
– Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la ex-
portación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal,
sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
– Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por
las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos
Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.
 – Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de tí-
tulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artícu-
lo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones
de los poderes públicos en esta materia.
– Estadística para fines estatales.
– Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.
El procedimiento de elaboración de las leyes estatales comienza con la iniciativa o
presentación de proyectos o proposiciones de Ley ante cualquiera de las dos Cámaras.
Esta iniciativa legislativa admite diversas formas:
a) Gobierno que se concreta en los proyectos de ley una vez aprobados en Con-
sejo de Ministros, se remiten al Congreso.
b) También pueden iniciarse, a iniciativa del Congreso y de Senado, por medio
de una proposición de ley impulsada por los grupos parlamentarios o indivi-
dualmente por 15 diputados o 25 senadores.
c) Las Asambleas legislativas de las CCAA, remitiendo a la Mesa del Congreso
de los diputados una proposición de ley.
d) La iniciativa popular, regulada por la L.O. 3/1984, se exige un mínimo de
500.000 firmas acreditadas y no procede en materias propias de ley orgánica,
tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gra-
cia (art. 87.3).
Tras la iniciativa, tiene lugar la aprobación por el Congreso de los Diputados, si-
guiendo los trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmien-
das, informe de una ponencia, sobre el proyecto y elaboración de un dictamen por la
comisión y, por último, debate y votación final en el pleno.
Aprobado el proyecto o proposición de Ley por el Congreso, se produce la inter-
vención del Senado, tiene un plazo de 2 meses para oponer su veto al proyecto por ma-
yoría absoluta o para introducir enmiendas al mismo (art. 90.2 de la Constitución).
Si el Senado ha introducido enmiendas o a puesto su veto, el proyecto se remitirá al
congreso para su nueva consideración.
El procedimiento se cierra con el trámite de la sanción regia, “El Rey –dice el art. 91
de la Constitución– sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas”

2.2. Las Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias

2.2.1. Leyes Orgánicas
Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se ha incorporado a nuestro
sistema de normas jurídicas una nueva clase de ley sin precedentes en nuestro orde-
namiento jurídico, pero que si lo tiene en el Derecho extranjero como el francés, la
definición de Ley Orgánica se integra de dos caracteres.
1. Versa sobre un conjunto de materias especificadas por la Constitución.
Según el art. 81 de la Constitución, “son las L.O. las relativas al desarrollo de
los derechos fundamentales y de las libertades públicas las que aprueban los
estatutos de autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en
la Constitución. La L.O. formalmente no es otra cosa, que una ley reforzada,
dotada de una mayor rigidez que la ordinaria.
Si bien no es posible regular las indicadas materias más que por la L.O., si es posible,
que las L.O., con motivo de la regulación de alguna de las incluidas en su ámbito
especial, incluyan preceptos regulando materias para las que la L.O. no es necesaria.
La tesis que se desprende de lo dispuesto en el art. 28,2 de la L.O:, del Tribu-
nal. Constitucional, a cuyo tenor se podrá declarar inconstitucional una ley o
norma con rango de ley cuando modifique o derogue una ley aprobada con
el carácter de orgánica “cualquiera que sea su contenido”. Pero el T. Constitu-
ción ha rechazado esta concepción formal que hace su propia L.O., afirmando
que dicha interpretación “podrá producir en el O. jurídico una petrificación
abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría
parlamentaria suficiente.
2. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta en el
Congreso de los Diputados.
Se trata de una exigencia meramente formal, la de una mayoría superior a la
que se exige con carácter general para que el Congreso pueda adoptar acuerdos
válidos (mayoría de miembros presentes una vez reunida la Cámara reglamen-
tariamente con la asistencia de la mayoría de sus miembros).
Entre otras materias se puede destacar que se reservan a su aprobación por Ley
Orgánica las siguientes:
a) El desarrollo de los Derechos fundamentales y libertades públicas.
b) Las leyes que aprueba los Estatutos de Autonomía.
c) El régimen electoral general.
d) Ley Orgánica sobre criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organiza-
ción Militar.
e) Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.
f) Suspensión individual de derechos para bandas armadas y elementos te-
rroristas.
g) Las abdicaciones y renuncia y cualquier duda de hecho o de derecho que
ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverá por una Ley Orgánica.
h) Los requisitos del ejercicio de la iniciativa popular para la presentación de
proposiciones de ley.
i) Las condiciones y procedimiento de las distintas modalidades de referén-
dum previstas en la Constitución.
j) La autorización para la celebración de tratados por los que se atribuya a
una organización o institución internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución.
k) Regulación de los estados de alarma, excepción y sitio, y las competencias
y limitaciones correspondientes.
 2.2.2. Leyes Ordinarias
Son Leyes Ordinarias el resto de las normas del poder legislativo que regulen ma-
terias que no tengan que aprobarse por ley orgánica. Las leyes ordinarias es la normal
de realización de la función legislativa por parte de las Cortes y pueden referirse a
cualquier materia que no esté reservada por la Constitución a la ley orgánica. Dentro
de las leyes ordinarias se pueden citar:
a) Leyes de Pleno y Leyes de Comisiones.
Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las cámaras exis-
ten las que podrían denominarse Leyes de comisión caracterizadas porque su-
ponen un traspaso interno de competencias del Pleno de la cámara legislativa
hacia órganos parlamentarios restringidos. Según el art. 75.2. de la Constitu-
ción “las cámaras podrán delegar en las comisiones Legislativas permanente la
aprobación de proyectos o proposiciones de ley.
No obstante lo anterior, por parte del Pleno puede en cualquier momento re-
cabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o pro-
posición de ley que haya sido objeto de esta delegación
Por otra parte, debe de ponerse de relieve que se exceptúan de la aprobación
mediante Leyes de comisiones las cuestiones que se refieren a las reformas
constitucionales, asuntos internacionales, leyes orgánicas y de base y presu-
puestos Generales del Estado.
El valor jurídico de las Leyes de Comisión, una vez aprobadas, promulgadas y
en vigor, es idéntico al resto de las leyes ordinarias.
b) Ley de bases.
Ley de delegación emanada de las Cortes Generales que sirve para delegar en el
gobierno la potestad legislativa,2 cuando lo que se pretenda sea la formación de
un texto articulado.3 No obstante, no se podrá facultar al gobierno mediante
este procedimiento para que regule acerca de las materias constitucionalmente
reservadas a las leyes orgánicas.
c) Ley Marco.
El art. 150.1 determina que las Cortes Generales, en materias de competencia
estatal, podrá atribuir a todas o alguna de las comunidades autónomas la facul-
tad de dictar para sí misma normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia
de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de
las cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autó-
nomas.
Características
▷ Delegación legislativa de las Cortes a favor de una o varias CCAA
▷ Técnica de ampliación de la potestad legislativa de las CCAA respecto de
materias de competencia estatal no asumidas por los Estatutos de Autono-
mía.
▷ Ampliación competencial unilateral y, por tanto, revocable por las Cortes.
 d) Leyes de Armonización de las Disposiciones Normativas de las Comunida-
des Autónomas.
El art. 150.3 determina que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los prin-
cipios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA.,
aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo
exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría abso-
luta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

2.3. Especial referencia a los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía son las normas que instituyen una determinada Co-
munidad Autónoma (Art. 147 CE), establecen sus instituciones y declaran sus com-
petencias. Son leyes orgánicas sui generis, sometidas a un procedimiento de elabora-
ción específico y constitucionalmente previsto, que ocupan una posición especial en
el ordenamiento jurídico.
El Estatuto de Autonomía es una norma jurídica que posee una doble dimensión.
Por una parte como establece el Art. 147.1 CE, la “norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma”; ello supone que constituye la base y fundamento del corres-
pondiente ordenamiento jurídico autonómico, del que forma parte. Pero, a la vez, el
Estatuto de Autonomía forma parte también del ordenamiento jurídico estatal; así
lo establece expresamente el Art. 147.1 in fine al señalar respecto de los Estatutos
de Autonomía que “el Estado los reconoce y amparará como parte integrante de su
ordenamiento jurídico”. Esta idea se ve corroborada por el hecho de que los Estatutos
de Autonomía se aprueban por las Cortes Generales mediante ley orgánica (Art. 146
y 147.3, en relación con el Art. 81.1 CE).
De esta doble naturaleza, autonómica y estatal, de los Estatutos de Autonomía se
deducen las siguientes consecuencias. En primer lugar, resulta claro que los Estatutos
de Autonomía están sometidos a la Constitución, de la que deriva su legitimación
jurídica. Por tanto, el Estatuto de Autonomía no puede vulnerar la Constitución, es-
tando, pues, sometido a los instrumentos ordinarios de control de constitucionalidad
(Art. 27.2.a) LOTC).
En segundo lugar, el hecho de que los Estatutos de Autonomía se aprueben me-
diante ley orgánica no significa que se trate de una norma como otra cualquiera con
esta naturaleza; si así fuera, cualquier ley orgánica posterior podría modificar los Es-
tatutos. Esta particular naturaleza ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional,
rechazándose expresamente que normas estatales, ni siquiera con carácter de orgá-
nicas, puedan modificar los Estatutos de Autonomía en las materias que éstos de-
ben regular. La existencia de un procedimiento específico de reforma que se establece
en el propio Estatuto de Autonomía evidencia claramente que si bien el Estatuto es
aprobado finalmente a través de una Ley Orgánica, no puede, sin embargo, definirse
como una simple ley orgánica. Dicho procedimiento requiere para la modificación o
derogación de un precepto estatutario la manifestación de la voluntad conforme del
Parlamento regional de la autonomía afectada, incluso algunos la mediación también
de un referéndum. La rigidez del Estatuto de Autonomía opera no tanto como una
garantía frente al legislativo propio, al legislativo territorial, cuanto como garantía
frente al legislativo estatal general, evitando que el legislativo central se extralimite y
afecte a las competencias del poder territorial.
Para algunos autores, es el principio de competencia el que explica las relaciones
entre el Estatuto de Autonomía y las demás leyes estatales. Otros, basándose en la es-
pecial fuerza formal pasiva de los estatutos frente a disposiciones normativas de rango
legal, han sostenido que los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas reforzadas por
la doble instancia a la que formalmente está vinculada su aprobación, modificación o
derogación: una en sede estatal (parlamentaria) y otra en sede autonómica (previsio-
nes estatutarias y, en su caso, referéndum). De ahí también que hayan sido calificados
como normas constitucionales secundarias, jerárquicamente superiores a la ley estatal.
En tercer lugar, los Estatutos de Autonomía, en cuanto norma básica que son de
sus respectivos ordenamientos territoriales, se imponen sobre el resto de las normas
que de éstos forman parte, tanto en los aspectos formales y organizativos, como sus-
tanciales. Las leyes y demás normas y actos autonómicos deben, pues, respetar el
correspondiente Estatuto, que fija las grandes líneas estructurales del ordenamiento
jurídico de cada Comunidad Autónoma.
Por último, la especial posición de los Estatutos de Autonomía en el sistema de
fuentes hace que sirvan como parámetro de la constitucionalidad de otras normas del
Estado y de las Comunidades Autónomas (Art. 28.1 y 2 LOTC).

2.4. Las Leyes de las Comunidades Autónomas

Las CCAA tienen potestad legislativa propia las características que definen esta po-
testad son:
– Las disposiciones emanadas de las Asambleas autonómicas tienen verdadera
identidad de ley.
– Las normas emanadas por las Asambleas pueden referirse a materias de com-
petencia exclusiva de la CCAA de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos
de Autonomía de conformidad con la Constitución así como otras materias de
desarrollo pues el estado la básico
– El Estado no podrá legislar en materia de las que han asumido competencias
las CCAA.
En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de las CC.AA.,
del art. 153 de la C.E. se deduce que las CC.AA. pueden dictar normas con fuerza de ley y
otras de carácter reglamentario que estarán subordinadas a aquellas

2.4.1. Ampliación y limitación del ámbito competencial legislativo de

las CCAA
Hay que tener en cuenta lo dispuesto en el art. 150 que va a permitir ampliar el
ámbito competencial legislativo de las CCAA o en el caso de dictarse por parte del Es-
tado una ley narco o una ley de transferencia aunque también es posible que el Estado
pueda interferir en materias que sea competencia de la propia CC a través de la ley de
armonización como ya se ha expuesto en el punto anterior.
Dispone de forma literal el artículo 150 de la CE.
“Artículo 150. 1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad
de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia
de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control
de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autónomas.
2 El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,
mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o de-
legación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de me-
dios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios
para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autóno-
mas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando
así lo exija el interés General. Corresponde a las Cortes Generales, por mayo-
ría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.

2.5. Supuestos de competencia compartida

El artículo 149.1 de la Constitución, reserva al Estado en las materias y competen-
cias que a continuación se relacionan, dictar la legislación de regulación de las «bases»
o «legislación básica» permitiendo a las Comunidades Autónomas que puedan asumir
en sus Estatutos de Autonomía competencias para el desarrollo de aquélla. Se refiere en
definitiva a competencias en determinadas materias que corresponden al Estado, no de
forma total y exclusiva, sino limitada por su concepto de base, que encuentra su justifi-
cación en la necesidad de, o bien garantizar la igualdad de todos los ciudadanos, o bien
asegurar una regulación uniforme en determinados aspectos. El Estado es el competente
en exclusiva para esta legislación básica y es de obligado cumplimiento para todas las
administraciones y todo lo que no se considere básico, puede ser desarrollado por la CA.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha ido definiendo el concepto de
bases, que pueden no tener rango de ley y no deben vaciar de competencias a las Co-
munidades Autónomas.
Las disposiciones básicas, en todo o en parte deben expresar este carácter, es decir
es en la propia ley básica donde se debe declarar expresamente los preceptos y parte
del articulado que tiene el carácter de básico, para que las CCAA tengan la certidum-
bre jurídica de cuáles son sus límites en su potestad de dictar legislación de desarrollo.
Esa declaración de básico por parte del Estado no impide que una CCAA que en-
tienda que una ley básica que excede los límites de “lo básico” pueda ser impugnada
ante el Tribunal Constitucional.
 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución tiene carácter
de básico:
a) La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos
los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
b) Bases y coordinación general de la sanidad.
c) Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio
de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
d) Las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen es-
tatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados
un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comu-
nidades Autónomas; legislación básica sobre contratos y concesiones adminis-
trativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
e) Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales
de protección.
f) La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
g) Bases de régimen minero y energético.
h) Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos
los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su
desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
i) Normas básicas para el desarrollo del el derecho a la educación reconocido
en el artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las
obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

2.6. Legislación autonómica y Leyes de armonización

La ley de armonización aparece contemplada en el Art. 150.3 de la Constitución que
establece: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, un en el caso
de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la
apreciación de esta necesidad, es decir para que en las Cortes se pueda tramitar y
dictar una Ley de Armonización, que en principio tiene carácter de ley ordinaria pre-
viamente, las propias Cortes, cada una de las Cámaras Congreso y Senado, apreciarán
el interés general por mayoría absoluta de cada Cámara.
– Límite de la ley de Armonización: Las Leyes de armonización no conllevarán
una usurpación a las CCAA de su potestad normativa.
– Causa de las Leyes de armonización: Cuando lo exija el interés general, ba-
sado en una situación de grave disparidad normativa que exija su corrección
 – Ámbito de las Leyes de armonización: Disposiciones normativas de las CCAA,
tanto Leyes como normas reglamentarias
– Contenido de las Leyes de armonización: Los principios necesarios (reglas bá-
sicas) para llevar a cabo la uniformidad normativa que el interés general exige.
– Aspectos formales de las Leyes de armonización: Previamente se requiere de
la necesidad por mayoría absoluta por cada una de las Cámaras de la aprecia-
ción del interés general; presentación del proyecto o proposición de ley, debate
y aprobación

2.7. Supletoriedad del derecho estatal

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución que atri-
buye al estado las materias que le corresponderá con carácter exclusivo, bien en
su integridad o bien la legislación plena o básica de las respectivas materias, en las
materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comu-
nidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. Asimismo, la compe-
tencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre
las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva
competencia de éstas.
En cualquier caso como se establece de forma taxativa en el artículo 149.3 de la
CE, el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades
Autónomas, aunque se trate de materias que en principio le corresponda a esa Comu-
nidad Autónoma.

2.8. Las disposiciones de Gobierno con fuerza de Ley:

Decretos Leyes y Decretos Legislativos
Si la ley es la categoría normativa básica de los ordenamientos, la Constitución
española contempla también la existencia de otras normas que, sin ser leyes ni pro-
ceder de las Cortes, tienen su mismo rango y fuerza. Tales normas se dictan en virtud
de potestades que integran la función legislativa del Estado y que se atribuyen al
Gobierno. Al ejecutivo tan sólo le corresponde, en efecto, como potestad normativa
ordinaria, la potestad reglamentaria, que le habilita para dictar normas de rango
inferior a la ley. Sin embargo el Gobierno cuenta con la posibilidad de dictar normas
con fuerza de ley.

2.8.1. Los Decretos Leyes

Los Decretos-Leyes aparecen desde finales del s. XIX. En nuestro derecho, fueron
admitidos por la Constitución de 1931 y han sido recogidos en el art. 86 en la actual
Constitución de 1978, si bien muy restrictivamente.
 2.8.1.1. Características generales
Las condiciones para que se promulgue un Decreto Ley son:
1º. Que esté ante un caso “de extraordinaria y urgente necesidad”
2º. Que no afecte “al ordenamiento de las instituciones básicas del estado, a los de-
rechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen
de las CCAA ni al derecho electoral general”.
3º Deberá ser ratificado por el Congreso de los diputados, en el plazo de 30 días
siguientes a su promulgación. La fórmula de los Decretos Leyes no es, sin em-
bargo utilizable por los gobiernos de las CCAA.

2.8.1.2. El control de las Decretos-Leyes

El Decreto ley posee vigencia inmediata desde su publicación, siendo sometido pos-
teriormente al control del Congreso. Este control ratifica así la primacía parlamentaria
sobre la función legislativa y se produce de acuerdo con las siguientes reglas:
– El Decreto ley recién promulgado debe ser sometido inmediatamente a debate
y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados en un plazo máximo
de treinta días desde su promulgación en el Consejo de Ministros.
– Dentro de tal plazo el Decreto-ley deberá ser convalidado o derogado.
– La Constitución prevé que durante el plazo de treinta días “las cortes podrán
tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia” (art. 86.3)
Frente al control parlamentario, que admite rasgos tanto jurídicos como de opor-
tunidad, el control jurisdiccional debe ajustarse únicamente a parámetros jurídicos,
y puede tener por objeto tanto su regularidad como su legitimidad material, esto es,
la constitucionalidad de la regulación en él contenida. Como respecto a toda norma
con fuerza de ley, este control jurisdiccional corresponde al Tribunal Constitucional.

2.8.2. Los Decretos Legislativos: textos articulados y textos refundidos

2.8.2.1. Características generales

Los Decretos Legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno,
en virtud de una autorización expresa de las Cortes denominada delegación legisla-
tiva. La delegación legislativa prevista por la Constitución en el art. 82, permite a las
Cortes atribuir al Gobierno la potestad de dictar una norma denominada Decreto
Legislativo. La Constitución prevé dos tipos de delegación (art. 82.2).
– Formación de textos articulados o códigos o de leyes de gran complejidad téc-
nica o jurídica y se efectúa mediante una ley de bases (art. 82.4).
– Refundir varios textos legales en uno solo, se otorga mediante una ley ordina-
ria (art. 82.5).
 En suma, para al colaboración en tareas legislativas que pueden empeñar demasia-
do esfuerzo o tiempo al legislador, o bien que excedan su capacidad técnica. La Cons-
titución excluye la posibilidad de efectuar una subdelegación en autoridades distintas
del propio Gobierno.
La delegación legislativa ha de otorgarse de forma expresa, quedando excluida la
posibilidad de delegaciones implícitas. La delegación se otorga para su ejercicio por
una sola vez: se trata de la atribución de una única potestad normativa, que se agota
con su ejercicio.
Mientras dura el plazo para el ejercicio de la delegación, el legislador sí tiene tem-
poralmente en suspenso su capacidad para regular la materia sobre la que ha atribui-
do al Gobierno potestad legislativa, suspensión que es, eso sí, revocable a voluntad del
legislador. Así, el Gobierno puede oponerse a la tramitación de cualquier proposición
de ley o enmienda contraria a dicha delegación.
En cuanto los requisitos de la delegación los arts. 82 y 83 de la Constitución esta-
blecen lo siguientes:
– La delegación del parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su
objetivo sea la formación de textos articulados o bien por una ley ordinaria de
autorización, cuando se trate de refundir varios textos en uno solo.
– La delegación puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen,
salvo las que deban ser reguladas por L.O.. Y tampoco pueden incluir la facul-
tad de modificar la ley de bases ni la de dictar normas con carácter retroactivo.
– La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su
ejercicio.
– La delegación debe hacerse de forma precisa y las bases han de delimitar con
precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y crite-
rios que han de seguirse.
– La aprobación de los decretos-legislativos debe hacerse observando las reglas
de procedimiento establecidas en los arts. 129 y siguientes.
Los efectos fundamentales de la delegación son:
– Tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de nor-
mas con rango de ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación.
– Es la de su agotamiento, pues una vez ejercitadas las facultades conferidas por
la ley de Delegación no cabe volver sobre ellas.

2.8.2.2. Delegación para elaborar textos articulados y delegación

para refundición de textos legales
Delegación para elaborar texto articulados. La Constitución dedica a este tema
los artículos 82.4 y 83. Las leyes de delegación que tiene por objeto la formación de
textos articulados se denominan leyes de bases. Tales leyes de bases consisten en una
serie de enunciados que deben contener los aspectos esenciales de la regulación a ela-
borar. La ley de bases debe delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y debe delimitar con igual precisión “los principios y criterios que han de
seguirse en su ejercicio”.
Además, la Constitución impone dos limitaciones de carácter material a la delega-
ción mediante la ley de bases. El artículo 93 prohíbe que las leyes de bases autoricen al
Gobierno para que modifique la propia ley de bases. Por otro lado también se excluye
la posibilidad de que la norma a elaborar se dicte con carácter retroactivo.
Delegación para refundir textos legales. Debe determinarse el ámbito normativo
al que se refiere el contenido de la delegación, especificando, según establece la Cons-
titución, “si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la
de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”. Esto
es, la delegación debe especificar el alcance de la refundición.

2.8.2.3. Control de la Potestad Legislativa Delegada

El control de los decretos legislativos que dicte el gobierno como consecuencia de
la potestad delegada se realiza:
a) Control por el Tribunal Constitucional: a él corresponde el control de la
constitucionalidad de las leyes y de las demás disposiciones con rango de ley, y
por ello, a él corresponde vigilar la constitucionalidad de los Decretos Legisla-
tivos, ejerciendo en mayor control sobre los mismos
b) Control por los Tribunales ordinarios, se considera que éstos no deben con-
trolar los excesos ultra vires de los Decretos legislativos pues este efecto es me-
ramente reglamentario, y un Decreto Legislativo posee fuerza de ley a todos
los efectos en tanto no se declare que existe tal exceso. Este supondría, en todo
caso, una vulneración de normas constitucionales (arts. 82 y 85), y sólo el TC
puede conocer de tales infracciones.
c) Control parlamentario, existe un control previo que se efectúa mediante la in-
clusión de cláusulas que limitan o controlan el desarrollo del Decreto, sin que esto
suponga una desvirtuación de la actividad legislativa del ejecutivo (art. 82.6 CE).
También existe un control parlamentario a posteriori que se limita a poner de re-
lieve los eventuales excesos del ejercicio de la delegación, pues no parece posible que
pueda condicionarse la fuerza de un decreto legislativo ya en vigor.
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación
podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”, está reconociendo la
posibilidad de impugnar a través del recurso contencioso-administrativo los textos
articulados y los textos refundidos.

2.8.3. Comunidades Autonómicas y Disposiciones Normativas con

Fuerza de Ley
Si queda clara que la potestad legislativa de la CCAA deriva de la propia Consti-
tución, por el contrario no otorga la misma potestad para que sus órganos ejecutivos
puedan dictar normas con rango ley tal y como se le reconoce al Gobierno de la nación
a través del Real Decreto Ley (artº 86 de la CE) y los Decretos Legislativos (art 82 a 85).
No obstante las CCAA ha ido paulatinamente asumiendo esta competencia para
su máximo órgano colegiado en sus propios estatutos con unas características y rasgos
muy similares a las normas con rango de ley reconocidas en la Constitución. Particu-
larmente, en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, tal competencia fue
asumida tras la reforma del Estatuto por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de
reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. En este sentido, el artículo 109 y
110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía regula las figuras del Decreto Legislativo
y Decreto Ley en unos términos muy similares a la propia CE.
La regulación del Decreto Ley, se contiene en el artículo 110 y básicamente su
contenido es el siguiente:
– Sólo se podrá dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad
– No podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen elec-
toral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por
decreto-ley los presupuestos de Andalucía.
– Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta
días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por
el Parlamento tras un debate y votación de totalidad.
– Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá acordar la
tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento
de urgencia.
Por su parte la regulación del Decreto Legislativo se contiene en el artículo 109 en
los siguientes términos:
– El Parlamento podrá delegar en el Consejo de Gobierno la potestad de dictar
normas con rango de ley.
– Están excluidas de la delegación legislativa las siguientes materias:
a) Las leyes de reforma del Estatuto de Autonomía.
b) Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma.
c) Las leyes que requieran cualquier mayoría cualificada del Parlamento.
d) Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en el
Estatuto.
e) Otras leyes en que así se disponga en este Estatuto.
La delegación legislativa mediante:
a) Para la formación de textos articulados se otorgará mediante una ley de bases
que fijará, al menos, su objeto y alcance, los principios y criterios que hayan de
seguirse en su ejercicio y el plazo de ejercicio. En su caso, podrá establecer fór-
mulas adicionales de control. La delegación legislativa se agota por el uso que
de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.
No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indetermina-
 do. La ley de bases no podrá autorizar, en ningún caso, su propia modificación,
ni facultar para dictar normas de carácter retroactivo.
b) La delegación legislativa para la refundición de textos articulados se otorgará
mediante ley ordinaria, que fijará el contenido de la delegación y especificará si
debe formularse un texto único o incluye la regularización y armonización de
diferentes textos legales.

3. EL REGLAMENTO

3.1. El reglamento administrativo: concepto, naturaleza y

clasificación
3.1.1. Concepto
Por reglamento se entiende en el Derecho Administrativo toda norma escrita con
rango inferior a la Ley dictada por una Administración Pública. Lo cual significa, que
toda norma de rango reglamentario está subordinada a la Ley, subordinación que se
manifiesta en que no puede el reglamento contradecir a la Ley ni derogarla y por el
contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier re-
glamento, asimismo tal subordinación se manifiesta en el hecho de que con carácter
general, salvo en el caso de los reglamentos organizativos, para que se pueda dictar
un reglamento regulando una materia concreta previamente haya sido regulada, los
aspectos esenciales y fundamentales por una Ley.
El reglamento, como norma de general aplicación es consecuencia de la potestad
reglamentaria, que se define como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar
normas con subordinación a las leyes, por lo común en desarrollo o aplicación de éstas.
El art. 97 de la Constitución atribuye al gobierno de la nación la potestad reglamen-
taria. De este tenor se deriva que la Constitución distingue entre la función ejecutiva
(entendida como simple aplicación de la ley) y la potestad reglamentaria, que aparece
por tanto como algo más que la mera ejecución. Desde esta perspectiva, el ejercicio de la
potestad reglamentaria va más allá del desarrollo y la aplicación de los mandatos legales.
La Constitución confiere esta potestad al gobierno, quien podrá así proceder a desarro-
llar reglamentariamente una ley en lo que sea necesidad indispensable para la efectiva
vigencia de sus preceptos. Se trata, en este caso, de los denominados reglamentos de eje-
cución de las leyes, en cuanto contribuyen a hacer posible la ejecución de esas normas.
Pero junto a estos reglamentos de ejecución, el gobierno se encuentra también habilitado
para dictar normas reglamentarias que no sean meramente de ejecución (reglamentos
praeter legem), puesto que su potestad reglamentaria deriva de la Constitución, y no de
habilitaciones legales. La potestad reglamentaria del gobierno comprende pues tanto los
llamados reglamentos de ejecución como los denominados reglamentos independientes.
El ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido a determinados requisi-
tos en cuanto a los procedimientos a seguir. La normativa legal referente a la Adminis-
tración del Estado regula los procedimientos para la elaboración de disposiciones de
carácter general, exigiendo que esa elaboración se inicie con los estudios e informes
previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad, así como que los proyectos
elaborados sean sometidos a informe de diversos órganos administrativos y, en su
caso, a información pública. En cuanto a los decretos de ejecución de una ley, han de
ser sometidos a un dictamen del Consejo de Estado. Finalmente las disposiciones de
carácter general habrán de publicarse en el Boletín Oficial del Estado.
El control del ejercicio de la potestad reglamentaria se ajusta a lo previsto en el
art. 97 de la CE y corresponde a los tribunales ordinarios. La Constitución asegura
este sometimiento no sólo en el art. 97, sino también en el art. 106.1, en el que se
establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen”

3.1.2. Clases de reglamentos

La mejor distinción es la que califica a los reglamentos por su relación con la ley,
por las materias que regulan y por la autoridad de que emanan.

3.1.2.1. Por su relación con la Ley

Los reglamentos venían siendo clasificados en extra legem, secundum legem y con-
tra legem, lo que corresponde con las clases de reglamentos: independientes, ejecuti-
vos y de necesidad.
– Los reglamentos independientes de la ley son: los que regulan materias que
la constitución ha previsto una reserva reglamentaria (Constitución francesa).
La española no lo recoge. En nuestro Derecho reglamentos independientes son
aquellos que regulan materias en las que no se ha producido una regulación
por Ley y que no está protegida por Ley.
– Reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una Ley,
normalmente porque la Ley ha llamado e impuesto el dictado de un reglamen-
to. Peculiaridad de estos reglamentos es el requisito del informe preceptivo del
Consejo de Estado, para controlar que se ajuste a la norma que desarrolla.
– Los reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administra-
ción para hacer frente a situaciones extraordinarias.

3.1.2.2. Por razón de la materia

Es tradicional la distinción tomada de la doctrina alemana, entre reglamentos ad-
ministrativos y reglamentos jurídicos:
– Reglamentos Administrativos: son los que regulan la organización adminis-
trativa y asimismo, los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial
de poder. Esta relación une a la Administración con determinados ciudadanos.
– Reglamentos jurídicos: son los que regulan o establecen derechos o imponen
deberes en el ámbito de la relación de supremacía general.
 3.1.2.3. Por su origen
Reglamentos Estatales
De mayor jerarquía son los del Gobierno, al que el art. 97 de la C. atribuye explí-
citamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y justifican bajo la
forma de Real Decreto. Subordinados a estos y a las ordenes acordadas por las Comi-
siones Delegadas del Gobierno están los reglamentos de los ministros, en forma de
Ordenes Ministeriales, en las materias propias de sus departamentos. Los de las Auto-
ridades inferiores que revisten la forma de Resoluciones, Instrucciones o circular, de
la respectiva autoridad que los dicte.

Reglamentos de las Comunidades Autónomas

Con análoga problemática que los Estatales. Se denominan de la misma forma que
aquellos: Decretos, los del gobierno de la comunidad. Ordenes, las de los Consejeros
etc. En Asturias, la potestad reglamentaria se origina también en el legislativo auto-
nómico.

Reglamentos de los Entes Locales

La Ley de Bases de Régimen Local de 1985, distingue el Reglamento orgánico de
cada Entidad, por el que éste Ente se organiza (subordinado as las normas estatales,
pero con superioridad jerárquica a la correspondiente ley autonómica) de las Orde-
nanzas Locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del pleno de
la Entidad y los Bandos que el Alcalde puede dictar en materias de su competencia.

Reglamentos de los Entes institucionales

Con subordinación a los reglamentos de los Entes Territoriales, (organismos au-
tónomos: Estatales, autonómicos y locales) y reglamentos de los Entes Corporativos:
Colegios profesionales.

3.2. Jerarquía de los Reglamentos

Derivada de la propia estructura jerarquizada del Gobierno y la Administración,
los reglamentos o disposiciones administrativas de carácter general están jerarquiza-
dos en función del órgano o autoridad que los dicte. Así se recoge de forma expresa
en el Artículo 23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante
Ley 50/97) relativo a la potestad reglamentaria, que textualmente dispone:
“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia
y jerarquía:
1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno
o del Consejo de Ministros.
2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”
 Por su parte el artículo 44 en sus apartados 3 y 4 de la Ley 6/2006, de 24 de octu-
bre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía (en adelante Ley 06/06)
relativo igualmente a la Potestad reglamentaria dispone
“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia
y de jerarquía normativa:
1.º Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o
por el Consejo de Gobierno.
2.º Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías.
4. Ningún reglamento podrá vulnerar la Constitución, el Estatuto de Au-
tonomía para Andalucía, las leyes u otras disposiciones normativas de rango
o jerarquía superiores que resulten aplicables, ni podrá regular materias re-
servadas a la ley.

3.3. Fundamento y límites de la potestad reglamentaria

3.3.1. Fundamentos de la potestad reglamentaria
Como ya se ha indicado, la potestad reglamentaria es la facultad que tiene la Ad-
ministración para dictar reglamentos. Diversas razones se pueden alegar para justifi-
car esta facultad administrativa en nuestros días, la principal es la necesidad de que la
Administración complete las tareas del legislador a través del establecimiento de una
serie de normas complementarias o de desarrollo.
Así, las normas reglamentarias dictadas por las distintas Administraciones pú-
blicas vienen a concretar en un determinado lugar y para un momento concreto las
disposiciones legales emanadas de la Cortes, que son necesariamente abstractas. El
Poder Legislativo debe remitir la regulación pormenorizada de determinadas mate-
rias a favor de la Administración ante la imposibilidad de que la Ley pueda prever con
precisión los supuestos concretos. Con este fundamento, se procede a realizar una
habilitación a favor de la Administración que le permite dictar normas reglamentarias
que se integran en el ordenamiento jurídico.
Existen dos tipos de habilitación. De un lado, la habilitación expresa realizada por el
Parlamento a favor de la Administración en una norma legal, para que desarrolle las pre-
visiones legales mediante la aprobación de reglamentos. De otro lado, también se alude a
la existencia de una habilitación genérica a favor de la Administración que le permite dic-
tar disposiciones reglamentarias en las materias de su competencia. Dicha habilitación
genérica de la potestad reglamentaria viene establecida en el artículo 97 de la Constitu-
ción Española y se desprende también del ordenamiento jurídico en su conjunto.

3.3.2. Límites de la potestad reglamentaria

Como sabemos, la Administración, en sus tres niveles (Estatal, Autonómico y Lo-
cal) tiene reconocida potestad reglamentaria. Sin embargo, dicha potestad no es ili-
mitada, y se encuentra sujeta a una serie de limitaciones de orden formal y material.
 3.3.2.1. Límites formales
Los reglamentos, como normas jurídicas que son, deben aprobarse respetando
escrupulosamente el procedimiento previsto legalmente para su confección y pro-
mulgación en el artículo 24 de la Ley 50/97 del Gobierno en el ámbito estatal y el
artículo 45 de la Ley 06/2006 del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalu-
cía. Son requisitos formales aquellos no relativos al contenido de fondo de la norma
reglamentaria, es decir, principalmente los “pasos” necesarios impuestos por la ley
respectiva para que pueda ser aprobado un reglamento.
Las vías procedimentales previstas en las respectivas leyes de gobierno imponen el
necesario respeto de los requisitos formales o externos (no de contenido) exigidos por
la norma, tales como, la publicación de los reglamentos en los boletines correspon-
dientes para su conocimiento general o el preceptivo dictamen del Consejo de Estado
cuando se trate de reglamentos ejecutivos de leyes estatales. El incumplimiento de
estos límites formales supone que nos encontremos ante un reglamento ilegal, y la
consecuencia que de ello deriva es la nulidad del mismo.

3.3.2.2. Límites materiales

Además del cumplimiento de los citados requisitos formales, los reglamentos de-
ben respetar unos límites materiales, también conocidos como sustanciales o de fon-
do. Estos límites están vinculados a los principios de legalidad, jerarquía normativa
e irretroactividad desfavorable, y todo reglamento que vulnere los mismos será nulo
de pleno derecho.
Los principales límites materiales o sustanciales son:
– La Administración no puede dictar reglamentos en materias reservadas a las le-
yes (reserva de ley) sin autorización expresa de las Cortes Generales. En estos su-
puestos nos encontraríamos ante una vulneración del principio de legalidad (de
reserva de ley), y por tanto, dichos reglamentos serían nulos de pleno derecho.
– La Administración no puede dictar disposiciones reglamentarias contrarias a las
leyes, lo que también vulneraría los principios de legalidad y de jerarquía norma-
tiva, ya que la disposición de rango inferior (reglamento) debe respetar y ajustar-
se en todo caso y de forma obligatoria a aquellas de rango superior (CE y leyes).
– Además, los reglamentos deben respetar el principio de jerarquía que rige en-
tre ellos, es decir, el principio de jerarquía reglamentaria. Un reglamento de
rango inferior (por ejemplo una Orden) debe respetar el contenido y previsio-
nes de los reglamentos de rango superior (por ejemplo los Reales Decretos).
– Igualmente son también ilegales los reglamentos que no respeten el principio
de irretroactividad desfavorable. Es decir, los reglamentos que vulneren la irre-
troactividad desfavorable perjudicial o restrictiva de los derechos individuales
son nulos de pleno derecho..
 3.3.3. Control judicial por superación de los límites formales y
materiales
Ante la existencia de un reglamento que incumpla los límites formales o materia-
les que hemos indicado (con la extralimitación de uno sólo bastaría), se puede proce-
der a impugnar el mismo mediante un recurso judicial contencioso-administrativo,
ante el cual, el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, comprobada la
existencia del vicio formal o material anulará total o parcialmente la norma
impugnada. En este punto hay que tener presente la Ley 40/2015.
La Ley Orgánica del Poder Judicial, permite a los Juzgados y Tribunales que se
hallen ante un reglamento ilegal (por vulnerar la CE, las leyes o reglamentos superio-
res) que no lo apliquen, ya que la ilegalidad del mismo implica su no pertenencia al
ordenamiento jurídico al ser nulo de pleno derecho.
La ilegalidad de los reglamentos puede hacerse ante la Jurisdicción penal, acu-
sando a su autor o autores del delito previsto en el art. 506 del CP, que incrimina la
conducta del funcionario público que invadiere las atribuciones legislativas dictando
reglamentos o disposiciones, etc. La condena del autor o autores del reglamento ilegal
implicaría el reconocimiento de que su aprobación ha sido constitutiva de delito y la
consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma.
La ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las Jurisdicciones (Ci-
vil, Penal, etc.) por vía de excepción para pedir su inaplicación al caso concreto que el
Tribunal está enjuiciando. La privación de eficacia del reglamento se justifica en que
su aplicación implicaría la desobediencia a una norma de carácter superior: la ley que
dicho reglamento ha vulnerado (art. 6 de la L.O.P.J.).
La técnica más importante es la de su impugnación ante la Jurisdicción contencio-
sa administrativa, a través del recurso directo, que es aquel que ataca frontalmente
al reglamento solicitando su anulación. Para la interposición de éste recurso directo
están legitimadas: “Las Entidades, Corporaciones o Instituciones de Derecho público y
cuantas entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general
o corporativo”. También se admite el recurso directo de los particulares cuando se
trate de “reglamentos que hubieran de ser cumplidos directamente por ellos sin necesi-
dad de ningún acto previo de requerimiento o sujeción individual” (arts. 28,1b) y 39,3
de la L.J.C.A.). El recurso se ha de interponer en el plazo de 2 meses y si es estimado
se produce la anulación de la disposición, sin que exista la posibilidad de un recurso
administrativo previo.
 Queda todavía la posibilidad de reaccionar contra un reglamento inválido a través
del recurso indirecto, que permite al interesado atacar un acto administrativo de
aplicación del reglamento en que se apoya el acto recurrido. Esta vía puede utilizarla
cualquier administrado, individual o colectivo, que sea titular de un derecho o de
un interés.

3.4. Órganos con potestad reglamentaria

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución Española el Gobier-
no tiene como una de sus principales atribuciones el ejercicio de la función ejecutiva
y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Procede distinguir entre la potestad reglamentaria en el ámbito estatal y en el ám-
bito de la Comunidad autónoma de Andalucía.

3.4.1. En la Administración del Estado

En el ámbito estatal debemos remitirnos a lo expuesto por la Ley 50/1997, de Go-
bierno. Así en el artículo 5.1 h) del citado texto legal se señala que el Consejo de
Ministros dispone de competencia para la aprobación de los reglamentos para el de-
sarrollo y ejecución de las Leyes, así como las demás disposiciones reglamentarias
que procedan. Por su parte , los Ministros también tienen reconocida potestad regla-
mentaria mediante lo expuesto en el artículo 4.1 de la mencionada Ley de Gobierno,
para su ejercicio en las materias propias de la competencia o ramo del Departamento
Ministerial del que son titulares. Por último el artículo 23 de la referida Ley 50/97,
relativo a la potestad reglamentaria, dispone que el ejercicio de la potestad reglamen-
taria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Dependiendo del órgano que apruebe el reglamento, éste revestirá una forma u
otra. Así, los reglamentos del Presidente o del Consejo de Ministros se aprobarán me-
diante Real Decreto; mientras que los reglamentos de los Ministros serán aprobados
por Orden Ministerial.

3.4.2. En la Administración autonómica

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la potestad legislativa la
tiene reconocida el Consejo en el Artículo 119 del Estatuto de Autonomía que dispo-
ne que en el ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma, corresponde
al Consejo de Gobierno y a cada uno de sus miembros el ejercicio de la potestad
reglamentaria. Por su parte el artículo 3 de la Ley 06/2006 dispone textualmente que
el Consejo de Gobierno es el órgano superior colegiado que ostenta y ejerce las fun-
ciones ejecutivas y administrativas de la Junta de Andalucía. A tal fin, le corresponde
la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de acuerdo con el Estatuto de Au-
tonomía y con la ley.
En el mismo sentido, el artículo 27.9 de la citada ley 06/06 atribuye al Consejo
de Gobierno: aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, así
como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
Por último y en el mismo sentido que los preceptos citados anteriormente el artí-
culo 44 establece textualmente que:
1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Go-
bierno de acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las leyes.
2. Las personas titulares de las Consejerías tienen potestad reglamentaria
en lo relativo a la organización y materias internas de las mismas. Fuera de
estos supuestos, sólo podrán dictar reglamentos cuando sean específicamente
habilitadas para ello por una ley o por un reglamento del Consejo de Gobierno

3.5. La eficacia normativa del Reglamento: su

inderogabilidad singular
Para que produzcan efectos jurídicos de carácter general los decretos y demás dis-
posiciones administrativas, habrán de publicarse en el “Boletín Oficial del Estado” en el
ámbito estatal y en lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Andalucía la entrada
en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial de la
Junta de Andalucía. y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el art. 1º del C.c. a
los 20 días de la publicación, salvo que la norma determine otro plazo (art. 2,1).
La eficacia es de duración ilimitadas y se impone a los Administrados, los funcio-
narios y los jueces, a salvo la excepción de ilegalidad. El reglamento goza como los
actos administrativos de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad,
si bien esta ha de actuarse a través de un acto administrativo previo

El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que tam-
bién puede proceder a su modificación parcial, lo que no se puede hacer ni la auto-
ridad que lo dictó ni otra superior es derogar el reglamento para un caso
concreto, esto es, establecer excepciones privilegiadas en favor de persona
determinada.
El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legali-
dad y de la atribución de potestades a la Administración. Según esta tesis la Adminis-
tración, habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de derogarlos con
carácter general, pero no la facultad de derogarlos en caos concretos.
 La potestad reglamentaria resultaría así más limitada que el poder legislativo, al
que nada impide otorgar dispensas individuales (García de Enterría). Parece más cla-
ro que la prohibición de dispensa singulares injustificadas se fundamenta en el prin-
cipio constitucional de igualdad que también vincula hoy al Poder Legislativo (art. 14
de la Constitución).

3.6. Los actos administrativos generales y las circulares e

instrucciones de servicios
3.6.1. Actos generales
Son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, como
los Reglamentos, pero que a diferencia de éstos, se agotan con su aplicación.

3.6.2. Circulares, Instrucciones y Órdenes de servicio

Por circulares, instrucciones u órdenes de servicio se entienden las disposiciones
de carácter general que se dictan en el ámbito interno de la organización administra-
tiva y mediante las que los órganos superiores, en desarrollo del principio de jerarquía
orgánica, dirigen la actividad de los inferiores y del personal al servicio de la
Administración.

Al no afectar a la esfera externa de la Administración, las disposiciones que nos

ocupan no tienen la condición de fuente del Derecho, por lo que no pueden ser con-
siderados reglamentos. Su carácter interno ha justificado tradicionalmente, por lo de-
más, la innecesariedad de que se publiquen así como la inadmisión, por parte de los
Tribunales, de impugnaciones autónomas frente a este tipo de normas.
Sin embargo, el hecho es que estas disposiciones pueden afectar a terceros, razón por
la cual se ha producido un giro en el tratamiento que a las mismas se ha dado por parte
del ordenamiento y de la Jurisprudencia. Desde esta última perspectiva, debe señalar-
se que el Tribunal Constitucional ha rectificado la doctrina precedente, en el sentido de
mantener la impugnabilidad de este tipo de disposiciones. Por lo que hace al
ordenamiento jurídico, ya citado, partiendo de la posibilidad de que existan terceros
afec-tados, prevé que puedan ser publicadas: Cuando una disposición específi ca así lo
establezca
o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse,
las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda.
Otras características que se pueden enumerar las instrucciones y Órdenes de Servicio:
– Se dictan con base en la jerarquía.
– Alcance y eficacia: ámbito interno de la organización administrativa.
– Se discute si tienen carácter normativo o no.
3.7. El procedimiento para la elaboración de Disposiciones
de carácter general
3.7.1. Procedimiento de elaboración de los reglamentos en el
ámbito estatal
El procedimiento de elaboración y aprobación de los reglamentos viene expresa-
mente establecido en el artículo 24 de la Ley 50/97de Gobierno:
“1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedi-
miento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se
llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elabora-
ción del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe
sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria
económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de
los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos
estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto
y la legalidad del texto.
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e in-
tereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un
plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a tra-
vés de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los
agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el
objeto de la disposición.
La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los
ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por
el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo,
y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje será sometida a
información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles
cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá
omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que
asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organi-
zaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio
de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el
apartado b).
e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, re-
guladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan
los órganos, cargos y autoridades de la presente ley, así como a las
disposiciones orgánica s de la Administración General del Estado o de
las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de
elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los
estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.
 2. En todo caso, las proyectos de reglamentos habrán de ser informados
por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de
Estado en los casos legalmente previstos.
3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Pú-
blicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno re-
quiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

3.7.2. Procedimiento de elaboración de los reglamentos en la

Comunidad Autónoma de Andalucía
Por su parte, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía el proce-
dimiento de elaboración de los reglamentos viene regulado en el artículo 45 de la
Ley 6/06 del Gobierno, que establece se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo
por el centro directivo competente, previo acuerdo de la persona titular de la Con-
sejería, mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompaña-
rá un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel, una memoria económica
que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su forma de financiación,
una memoria sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establez-
can en el mismo, y, cuando proceda, una valoración de las cargas administrativas
derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía y las empresas.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los infor-
mes, dictámenes y aprobaciones preceptivos, cuantos estudios y consultas se
estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la disposición.
c) Cuando una disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciuda-
danía, se le dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince
días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reco-
nocidas por la ley que la agrupe o la represente y cuyos fines guarden relación
directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento es-
cogido para dar audiencia a la ciudadanía afectada será debidamente motivada
en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia.
Asimismo, cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a
información pública durante el plazo indicado anteriormente. La participación
de la ciudadanía podrá producirse por cualquier medio admisible en Derecho,
entre otros, por vía telemática en los términos previstos reglamentariamente.
El trámite de audiencia y de información pública podrá ser abreviado hasta el
mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo jus-
tifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés
público, que asimismo habrán de explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite de audiencia previsto en la letra anterior, si las
organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio
de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en la letra b).
 e) El trámite de audiencia a la ciudadanía, en sus diversas formas, reguladas en la
letra c), no se aplicará a las disposiciones de carácter organizativo del Gobierno
y la Administración de la Junta de Andalucía o de las organizaciones depen-
dientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de ela-
boración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios
y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas, así como informe de
valoración de las alegaciones planteadas en la tramitación del proyecto.
En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secre-
taría General Técnica respectiva, por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía
y demás órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las
normas vigentes. Finalmente, será solicitado, en los casos que proceda, el dictamen
del Consejo Consultivo de Andalucía (en este sentido la Ley de Consejo Consultivo de
Andalucía establece que será preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo en el caso de
proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de las Leyes y sus modificaciones).
La entrada en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Bole-
tín Oficial de la Junta de Andalucía.
4. EL ACTO ADMINISTRATIVO

Requisitos de los actos administrativos

La norma de referencia es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a
instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los
requisitos y al procedimiento establecido.
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será
determinado y adecuado a los fines de aquéllos.
Motivación
Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así
como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos
y de realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.
Forma
Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a
menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma
verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por
el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la
comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones,
el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de
forma verbal, con expresión de su contenido.
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales
como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto,
acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras
circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

Eficacia de los actos

Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido
en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual
o superior jerarquía al que dictó la disposición general.
Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una
disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas
recogidas en el artículo 47 LPCAP.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley.
Efectos
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa.
La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en
sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a
que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos
de otras personas.
Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el
ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos
administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra
Administración.
Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias,
un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública
distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que
anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998,
de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar
el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos,
quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.
Notificación
El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los
interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos
previstos en los artículos siguientes.
Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con
indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que
procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de
presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en
que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso
que proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los
procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto
íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias
para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos
administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.
Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo
caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por
medios no electrónicos en los siguientes supuestos:
a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del
interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y
solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.
b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario
practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración
notificante.
Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que
permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso
por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de
la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la
notificación efectuada se incorporará al expediente.
Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán
decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los
modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se
practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar
electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos
colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica,
dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una
dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en
este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.
En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:
a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean
susceptibles de conversión en formato electrónico.
b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará
por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos
en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.
Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la
solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que
permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como
de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.
En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las
Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del
Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos
en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto
en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación
administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del
intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el
procedimiento.
Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos,
las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la
dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole
de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración
u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de
práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente
válida.
Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de
notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.
Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición
del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para
que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la
misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación,
intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días
siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de
las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y
viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre
ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se
procederá en la forma prevista en el artículo 44.
Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se
le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de
medios electrónicos.
Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en
la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección
electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada
Administración u Organismo.
A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede
electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al
contenido de la notificación.
Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en
que se produzca el acceso a su contenido.
Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido
expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan
transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que
se acceda a su contenido.
Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a
disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo
actuante o en la dirección electrónica habilitada única.
Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General
electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de
la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se
hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».
Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar
un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón
de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o
Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación
complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la
obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».
Publicación

Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las
normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés
público apreciadas por el órgano competente.
En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los
efectos de la notificación, en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas
o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es
insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional
a la individualmente realizada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones,
careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2
exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo
establecido en el apartado 3 del mismo artículo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán
publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los
aspectos individuales de cada acto.
La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual
sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones
que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o
edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.
Indicación de notificaciones y publicaciones
Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la
publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en
el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar
donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para
conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal
conocimiento.

Nulidad y anulabilidad
Nulidad de pleno derecho (Art. 47 LPAC)
Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
 b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o
del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de
Ley.
También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren
la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las
que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Anulabilidad (Art. 48 LPAC)
Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca
de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión
de los interesados.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas
sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término
o plazo.
Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos
La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento
que sean independientes del primero.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes
del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia
que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
Conversión de actos viciados
Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos
de otro distinto producirán los efectos de éste.
Conservación de actos y trámites
El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la
conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual
de no haberse cometido la infracción.
Convalidación
La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.
El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el
artículo 39.3 de la Ley para la retroactividad de los actos administrativos.
Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación
podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó
el acto viciado.
Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto
mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

Revisión de oficio
Revisión de disposiciones y actos nulos (Art. 106 LPAC)
Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud
de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de
los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones
administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.
El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de
recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del
artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de
que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente
iguales.
Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán
establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley
de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una
disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis
meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el
procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma
desestimada por silencio administrativo.
Declaración de lesividad de actos anulables
Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables
conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el
interés público.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde
que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan
como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82 de la Ley.
Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en
el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de
recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se
hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.
Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades
Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada
Administración competente en la materia.
Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración
de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el
órgano colegiado superior de la entidad.
Suspensión
Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107,
el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución
del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
Revocación de actos y rectificación de errores
Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo
de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no
constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio
de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de
oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos
existentes en sus actos.
Límites de la revisión
Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas
cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras
circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de
los particulares o a las leyes.
5. Los recursos administrativos: clases y actos
impugnables
Como se dijo, la presunción de validez de los actos administrativos es iuris
tantum, es decir, que admite prueba en contrario por parte del interesado cuando
entable el correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-ad-
ministrativo, de forma que, si demuestra que la Administración ha incurrido en
ilegalidad al dictar el acto, éste debe ser anulado.
A este fin, y al margen de los supuestos de la revisión de oficio, la Ley ha con-
cedido al particular diversos cauces para poder llegar a esta anulación, que no
son otros que los recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos
jurisdiccionales para conseguir una satisfacción a sus pretensiones, a través del
recurso contencioso-administrativo.
Para GARCÍA DE ENTERRÍA, los recursos administrativos son “actos del ad-
ministrado mediante los que este pide a la propia Administración la revocación
o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango
inferior a la Ley en base a su título jurídico específico”.
Siguiendo al autor citado, puede señalarse que el recurso administrativo es
una garantía para los afectados por la resolución administrativa, en cuanto les
aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, de eliminar el
perjuicio que comporta, alcanzando a todo tipo de actos administrativos.

Principios generales

Artículo 112. Objeto y clases

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden di-
recta o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de con-
tinuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos
e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de
alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de
los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y
48 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesa-
dos para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos
sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique,
por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación
y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a
instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la
presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento
administrativo.
 En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por
los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter
potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Lo-
cal no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconoci-
das a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recur-
so en vía administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la
nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interpo-
nerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedi-
mientos establecidos por su legislación específica.

Artículo 113. Recurso extraordinario de revisión

Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso
extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas
en el artículo 125.1.

Artículo 114. Fin de la vía administrativa

1. Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración
de finalizadores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad pa-
trimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de
que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancio-
nadora a los que se refiere el artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposi-
ción legal o reglamentaria así lo establezca.
2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen
fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de
las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
 c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o su-
perior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia
de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o de-
pendientes de la Administración General del Estado, los emanados de los
máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con
lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Artículo 115. Interposición de recurso

1. La interposición del recurso deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal
del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso,
del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspon-
diente código de identificación.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones es-
pecíficas.
2. El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente
no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero
carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados
por quienes los hubieren causado.

Artículo 116. Causas de inadmisión

Serán causas de inadmisión las siguientes:
a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perte-
neciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órga-
no competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley
de Régimen Jurídico del Sector Público.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.
Artículo 117. Suspensión de la ejecución
1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una dis-
posición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien compe-
ta resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el per-
juicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá
suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado
cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repara-
ción.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido
un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro
electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la
misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado
resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo estableci-
do en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares
que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros
y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,
aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente
para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuan-
do, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los
efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesa-
do interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del
acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el
correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto adminis-
trativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de
su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

Artículo 118. Audiencia de los interesados

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no re-
cogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados
para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las
alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.
No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos
o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámi-
te de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de
pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la
resolución recurrida fuera imputable al interesado.
2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso
para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documen-
tos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los intere-
sados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

Artículo 119. Resolución

1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las
pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre
el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el
vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la con-
validación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 52.
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de
forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por
los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la re-
solución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que
en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

Artículo 120. Pluralidad de recursos administrativos

1. Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que
traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recur-
so judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente
acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspen-
sión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
2. El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados, quienes
podrán recurrirlo.
 La interposición del correspondiente recurso por un interesado, no afectará a
los restantes procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por traer
causa del mismo acto administrativo.
3. Recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados
y el órgano administrativo competente para resolver podrá dictar resolución sin
necesidad de realizar ningún trámite adicional, salvo el de audiencia, cuando
proceda.

Recurso de alzada

Artículo 121. Objeto

1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no

pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante
el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y
órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y
cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se
considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del
que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se im-
pugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugna-
do, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y
con una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del
cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

Artículo 122. Plazos

1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el
acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la
resolución será firme a todos los efectos.
Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán
interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a
aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos
del silencio administrativo.
 2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres me-
ses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender deses-
timado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.
3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso
administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos estableci-
dos en el artículo 125.1.

Recurso potestativo de reposición

Artículo 123. Objeto y naturaleza

1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrati-

va podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo
órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea
resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso
de reposición interpuesto.

Artículo 124. Plazos

1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si
el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse
recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia
del recurso extraordinario de revisión.
Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán
interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente
a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto
presunto.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso
será de un mes.
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de
nuevo dicho recurso.

Recurso extraordinario de revisión

Artículo 125. Objeto y plazos

1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el

recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó,
que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de
las circunstancias siguientes:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de
los propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del
asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución
recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testi-
monios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o
posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevari-
cación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra con-
ducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de
la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años si-
guientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás
casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de
los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los inte-
resados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y
109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

Artículo 126. Resolución

1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motiva-
damente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo
de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no
se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o
en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos
sustancialmente iguales.
2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revi-
sión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también,
en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso ex-
traordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se enten-
derá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-adminis-
trativa.