Plan Pinedo

El plan pinedo de 1940, su significado histórico y los orígenes de la economía política del
peronismo
Author(s): Juan Jose Llach
Source: Desarrollo Económico, Vol. 23, No. 92 (Jan. - Mar., 1984), pp. 515-558
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
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Accessed: 30-08-2019 18:36 UTC
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Desarrollo Econ6mico, v. 23, N? 92 (enero-marzo 1984)
EL PLAN PINEDO DE 1940, SU SIGNIFICADO HISTORICO

Y LOS ORIGENES DE LA ECONOMIA POLITICA
DEL PERONISMO
JUAN JOSE LLACH*
I. Introduccion
El Plan Pinedo de 1940 y el programa "mercadointernista" del pero-

nismo originario son estudiados en este trabajo** como instancias culmi-
nantes de un prolongado debate de ideas sobre las estrategias de desarrollo
y las politicas economicas mas convenientes para el pais; un debate que
hunde sus raices profundamente en el pasado y se prolonga hasta nuestros
dias con sorprendente actualidad.
En su etapa "contemporanea" la polemica se remonta a los afnos inme-
diatamente posteriores a la Primera Guerra. Su desarrollo a lo largo de todo
el critico periodo de entreguerra coincidira simultaneamente con una desace-
leracion del vertiginoso crecimiento que la economia argentina habia tenido
desde el ultimo cuarto del siglo XIX y, por otro lado, con una diversifica-
cion de las fuentes mas dinamicas de ese crecimiento 1.
* Miembro de la carrera del investigador cientifico del Consejo Nacional de Investigaciones

Cientificas y Tecnicas (CONICET).
** Las investigaciones en las que se basa este trabajo fueron realizadas por el autor entre 1970 y
1972 en la Universidad del Salvador y merced a una beca de perfeccionamiento del CONICET. Algu-
nos resultados preliminares de esa labor se publicaron en Llach (1972), en un trabajo en el que se pole-
mizaba con Jorge (1971) y con Murmis y Portantiero (1971) sobre la decada del treinta y el plan
Pinedo.
La mayor parte del trabajo, sin embargo, no habia sido publicada hasta ahora. La presente
versi6n, de la que se excluyeron los antecedentes historicos del periodo de entreguerras, fue reescrita
integramente, en su mayor parte durante la estadia del autor en el Centro de Investigaciones Econo-
micas del Instituto Torcuato Di Tella en 1982, siempre como investigador del CONICET. Esta version
se benefici6 considerablemente con la lectura de muchos trabajos aparecidos desde la redaccion ori-
ginal, entre los que deseo destacar los de Villanueva (1972), Fodor y O'Connell (1973), Fodor (1975),
Goetz (1976), Rapoport (1976), Guido Di Tella (1979), O'Connell (1979), Escude (1980, 1982 y
1983) y Diaz Alejandro (1982). Deseo agradecer a Javier Villanueva por su lectura y comentarios del
viejo original y a Pablo Gerchunoff y a mi esposa Magdalena Estrugamou de Llach por la misma
tarea sobre una version inicial del presente.
1 Sin necesidad de suscribir la teoria de una "demora" en el crecimiento argentino entre 1914
y 1933 (Di Tella y Zymelman, 1967), hay un creciente consenso en destacar las causas institucionales
de la desaceleracion del crecimiento de la economia argentina despues de la Primera Guerra (Vazquez
Presedo, 1978; Diaz Alejandro, 1982, en una profunda revisi6n de su tesis anterior, 1970). Sin embar-
516 JUAN JOSE LLACH
Hasta la Segunda Guerra, y durante su transcurso, los princip

en discusion fuerpn invariables: las relaciones econ6micas triangulares de
la Argentina con Gran Bretafia y los Estados Unidos (y las consecuentes
recomendaciones de acercamiento a uno u otro pais, a Europa continental o,
mas tibiamente, a America Latina); el grado de apertura de la economia al
comercio exterior y el desarrollo del mercado intemo; el papel de la industria
manufacturera y las formas que debian adoptar su desarrollo y el de otras
actividades urbanas; la cuestion de las economias del interior y, como tema
omnipresente, el de la intervencion del Estado en la economia para resolver
estos y otros problemas.
Sin dudas, lo que estaba en discusion era la propia estrategia de des-
arrollo economico vigente en la Argentina. Pero tanto sus defensores como
sus criticos combinaban en distintas proporciones los temas antes enumera-
dos. No habia "dos bandos", sino una realidad mucho mas matizada y no
expresada todavia claramente en propuestas globales alternativas.
La diversificacion de la estructura productiva, anterior a la Gran Crisis
pero indudablemente acentuada por esta, contribuyo a echar mas lenia al
fuego de la polemica y de las presiones sobre el Estado.
Casi todos los sectores mas dinamicos no eran ya los tradicionales,
sino aquellos con mayor orientacion al mercado interno. Ya fuera que se
basaran en la industrializacion, en otras actividades urbanas o en algunas
economias regionales, requerian casi invariablemente alguna forma de inter-
vencion estatal.
En conjuncion con estos desarrollos, y a pesar de algunas medidas

trictivas aplicadas durante la decada del treinta, se habia producido una
significativa expansion de los intereses norteamericanos en el pais bajo la
forma de prestamos al gobiemo, desarrollo del transporte automotor, frigo-
rificos, petroleo y nuevas industrias manufactureras. Sin embargo, esta
expansion encontraba, ademas de limites politicos, un limite natural en la
escasa complementariedad de las economias argentina y norteamericana.
El estallido de la Segunda Guerra Mundial significo un nuevo y rudo
golpe para quienes todavia confiaban en la "vuelta a la normalidad" de la
expansion conjunta del comercio exterior y el desarrollo, que se habia in-
terrumpido desde la crisis de 1930 rehabilitandose tenuemente a partir de
1933. En cambio, las fuerzas proclives al desarrollo del mercado interno, la
industrializacion y otras actividades urbanas y las economias del interior,
no solamente resultaban beneficiadas ahora por el curso "natural" de los
acontecimientos sino tambien, por segunda vez en diez afios, por una conmo-
cion exterior que obligaba a un mayor cierre de la economia.
En este contexto, y continuando el crescendo iniciado ya en la decada
del veinte, el debate sobre el desarrollo economico nacional alcanzo inusual
go, aun se espera la obra definitiva sobre la crisis de la economia argentina en el perfodo de entre-
guerra, que es el verdadero trasfondo del plan Pinedo, lo supieran o no sus autores. Es curioso que la
mejor obra para entender esto sea la de un testigo, Alejandro Bunge, y que la mejor prueba de la gran
discusion sea la Revista de Economia Argentina, que inici6 su publicacion en 1918. El autor prepara
actualmente una recopilaci6n de los principales articulos de dicha revista.
EL PLAN PINEDO DE 1940
517
intensidad y, ahora lo sabemos, una especial significacion para la historia

posterior.
El trabajo que presentamos tiene por objeto estudiar el desarrollo de
este debate durante los aios de la Segunda Guerra y en la inmediata pos-
guerra y su relacion con algunos de los hechos politicos, economicos y socia-
les mas destacados del mismo periodo. Para ello se agregan cuatro secciones
a esta introduccion.
En la seccion siguiente se estudia el "Programa de reactivacion de la
economia nacional" de 1940 ("Plan Pinedo"), su discusion en el Congreso
y en la sociedad y su fracaso politico.
Este programa, ademas de su interes intrinseco, tiene el significado

especial de ser el primer documento del Estado en el que se considera la
posibilidad de modificar parcialmente la estrategia de desarrollo economico
vigente. A tal fin el programa procura conciliar la industrializacion con la
economia abierta, fomentar las relaciones comerciales de la Argentina con
los Estados Unidos y con los paises limitrofes y crear un mercado de
capitales.
Pese a tratarse de la propuesta mas elaborada y mas integradora que el
excluyente regimen politico instaurado en 1930 pudo ofrecer al pais, el
Plan fue derrotado politicamente. Este fracaso no fue el producto de las
virtudes o defectos del Plan, ni de sus evidentes vacilaciones, ni de nada
que le fuera intrinseco. Por el contrario, fue el elevado precio que la elite
gobernante debio pagar por su incapacidad para forjar en su momento una
alianza social y politica mas amplia y capaz de dar respuestas mas tempranas
a las dificultades de tipo estructural que afrontaba el desarrollo de la econo-
mia argentina y a los "catalogos de peticiones" que se venian acumulando
desde la Primera Guerra.
En la seccion III se estudia el desarrollo de la polemica desde el fracaso

del Plan Pinedo hasta 1946, con especial referencia a las discusiones sobre
el estilo del crecimiento industrial y sobre la intervencion del Estado en la
economia. A lo largo de estos afios, y a favor de las circunstancias de la
guerra, el industrialismo alcanza una hegemonia casi indiscutida; ya casi
no se pone en duda su presencia, sino tan solo la forma mas correcta de su
desarrollo.
Asimismo, ya con anterioridad a la revolucion de junio de 1943, las
ideas "mercadointemistas" empiezan a alcanzar el predominio, a pesar del
espectacular e inesperado auge de las exportaciones industriales durante la
guerra y sin que se argumentara todavia en contra de ellas ni se pregonara
su incierto futuro en la posguerra. El estudio del pensamiento de los empre-
sarios industriales y de los militares, de algunas medidas de politica econo-
mica tomadas entre 1941 y 1946 y de las circunstancias que les dieron origen
nos revela algunas de las razones de la marcha triunfal del "mercadointer-
nismo".
Las razones decisivas, sin embargo, son las resefiadas en la seccion IV.
Alli se exponen los argumentos por los que el peronismo, antes y despues de
518 JUAN JOSE LLACH
su constitucion como movimiento politico, consagr6 el triunfo de una poli-

tica industrial basada con exclusividad en el mercado interno y de una econo-
mia politica con cierta aversion al comercio exterior. Los argumentos tuvie-
ron mucho menos que ver con la "polemica industrial" que con los condi-
cionamientos externos, con los objetivos de la politica exterior argentina
durante la Segunda Guerra Mundial y la inmediata posguerra y con aquellos
otros objetivos que el peronismo se fijo en materia de politica social y de
redistribucion de los ingresos.
La seccion V, dedicada a las conclusiones del trabajo, incursiona breve-
mente en algunas consideraciones sobre el papel de la racionalidad y los
intereses ec6nomicos, confrontados con las luchas politicas y las institu-
ciones en el periodo estudiado. Estas reflexiones apuntan a responder
la siguiente pregunta: ,cuales fueron los factores que impidieron que se
desarrollara en la Argentina una estrategia razonada de industrializacion?
II. El Plan Pjnedo de 1940 y sus circunstancias: la estrategia que no fue
1. La coyuntura de 1940 y la propuesta del Plan: ireactivaci6n ciclica

o cambio de rumbo?
El 14 de noviembre de 1940 el Poder Ejecutivo (PEN) remitio a l

Camara de Senadores, con amplia mayoria oficialista, un programa
reactivacion economica firmado por el vicepresidente de la Nacion en
cicio de la presidencia, Ramon S. Castillo, y sus ministros de Agricultu
Daniel Amadeo y Videla, y de Hacienda, Federico Pinedo. El programa
habia preparado en el Ministerio de Hacienda y era el fruto del trabajo
un equipo2 aunque, logicamente, Pinedo era su responsable politico y c
tal asumio su defensa ante el Congreso.
Se ha discutido bastante la "verdadera naturaleza" del Plan: si era
"gatopardista", demasiado audaz, solo coyuntural o, simplemente, irr
vante3.
Esta discusion ha resultado sorprendentemente amplia: una lec
atenta y completa del Plan no deja demasiadas dudas sobre lo que d
2 Cierta tradicion oral atribuye parte de la responsabilidad intelectual del programa
Prebisch, Guillermo W. Klein y Ernesto Malaccorto. En la discusion del Plan en el Senado, Pinedo m
ciona a "un grupo de colaboradores jovenes e inteligentes" que lo ayudaron mucho y a quienes n
a olvidar: son el subsecretario Ocantos Acosta, el doctor Prebisch, el doctor Liaudat y el doctor Klein
(Hacienda, 1940b, 150).
3 Di Tella y Zymelman (1967) consideran que el-Plan fue rechazado por ser demasiado audaz
y que contenia estimulos importantes para la industrializacion. Murmis y Portantiero (1971) llegan
a la conclusion de que se trataba de un "lucido intento de reforzamiento de la hegemonia oligarquica",
pero ahora dentro de una alianza de clases, donde los terratenientes algo cedian y donde el Estado
adquiria una mayor autonomia. Pereyra (1978) presenta una interpretacion mas cercana a la susten-
tada aquf: el Plan fue una oferta lucida, no aprovechada por los grupos dominantes. O'Connell (1979)
lo juzga como totalmente subordinado a las necesidades norteamericanas y, por ello, con escasos
meritos propios. Viene a coincidir asi con la interpretacion de Scalabrini Ortiz (1942), citado por
Scenna (1972, 526). En cambio, Milciades Penia (1971) considera que esa fue la (ultima oportunidad
en que el capitalismo argentino contemplo su desarrollo futuro en directa vinculacion con Inglaterra
y prescindiendo del imperialismo yanqui; este autor coincidia con lo sustentado por Jauretche
(1941), tambien citado por Scenna.
519
tampoco sobre lo que sus autores quisieron decir. Para ello debe conside-
rarse integralmente el documento: el breve mensaje del PEN al Congreso,
la extensa fundamentacion de cuarenta y seis paginas, en la que se enuncian
muchas medidas integrantes del programa y, claro esta, el proyecto de ley
de financiacion (Hacienda, 1940a y 1940b) 4. Independientemente de esto,
es probable que la discusion se haya amplificado por tratarse de un progra-
ma nunca ejecutado, asi como por las dudas sembradas por el propio Pinedo
al manifestar afnos despues un escaso entusiasmo con su propio Plan (Pinedo,
1946, pp. 190 y 191).
El Plan se origina en una situacion de emergencia: la Segunda Guerra
y sus consecuencias sobre la economia argentina. Como tal, sale a dar res-
puestas inmediatas a los problemas que tal situacion planteaba en el sector
externo, en el nivel de actividad economica, en el marco institucional de
la economia (el grado de intervencion estatal) y, subsidiariamente, en el
nivel de precios. En este sentido, y con toda logica, se trata de un programa
de corto plazo.
Sin embargo, es evidente que sus autores tambien aprovechan la situa-
cion para dictar o anunciar medidas y cambios institucionales mas ambicio-
sos, que afectaran mas duraderamente a la economia.
Nada mejor para acercarnos a la "verdadera naturaleza" del programa
que analizar con alg/un detalle el diagnostico de los problemas economicos
argentinos que formulaban sus autores, para lo cual es ilustrativa la siguiente
esquematizacion.
A. Los problemas del sector externo

1. La crisis de las exportaciones agrarias y las posibilidades de las exportaciones
nuevas.
A corto plazo, y como consecuencia de la guerra, el problema fundamental de
la economia es el de los "excedentes invendibles de productos agrarios" (Hacienda,
1940a, I.I.1 y I.II.). En cambio, es posible iniciar la exportaci6n de articulos nue-
vos, de origen industrial, de la cual ya existen indicios alentadores (III.42).
A largo plazo no se descarta que pueda volver la normalidad. Pero se destaca
que "desde antes de la pasada depresion mundial... nuestro pais no ha tenido...
la alternativa de dedicarse preferentemente a la exportacion de cantidades cada
vez mayores de productos agrarios... Por el momento, el pais no tiene esa opci6n
en su polftica econ6mica, y no sabria decirse... si la tendra o no despues de la
guerra" (I.IV.12). En terminos contempordneos se esta afirmando que desde
la Argentina no era un "pais pequefio" para sus exportaciones agropecuarias.
En cuanto a las posibilidades a largo plazo de las exportaciones de articulos
nuevos, el Plan es mucho mas optimista (III.42).
2. El comercio exterior del pais ha quedado dividido en tres compartimientos virtual-

mente estancos (III.37)
2.1. En el area de la libra esterlina se acumulan saldos favorables inconverti-
4 Las citas del Plan se acompanian con la referencia: Hacienda, 1940a, que es la
Las de los debates tienen la referencia Hacienda, 1940b, que es tambien su version oficial. Una versi6n
del Plan, que no incluye el proyecto de ley de financiacion, fue publicada en Desarrollo Econ6mico,
vol. 19, N? 75, oct-dic. 1979. Las citas de Hacienda 1940a se han hecho identificando capitulos y
secciones (y no paginas) para permitir su confrontacion con las ediciones mas accesibles.
520 JUAN JOSE LLACH
bles en divisas libres; los saldos tienden a crecer porque Inglaterra ya no puede
proveer muchas importaciones antes habituales. Estos saldos pueden llegar a crear
problemas de consideracion en el futuro.
2.2. En el area del dolar se registra un deficit creciente, originado en una ten-
dencia natural que se ha visto agravada por el desvio de importaciones hacia los
Estados Unidos y por la ruptura del "esquema triangular", que permitia anterior-
mente financiar los deficit con Estados Unidos mediante los superivit con Gran
Bretafia.
La tendencia al deficit con el "area del dolar" sera creciente, a menos que se
tomen medidas (III.38). Por lo demas, "el gran mercado de Estados Unidos ofrece
enormes posibilidades. No hay ninguna raz6n lo6gica para que nuestra industria
no pueda aprovecharlas. La tarea es bien compleja y dificil, pero de ningun mod
imposible" (III.42).
2.3. En el comercio con los restantes paises de America continua el superivit
tradicional. El problema es aumentar el intercambio con esta region (III.37).
3. Es indispensable controlar las importaciones (III.38 y 39)
Ya se ha empezado a recurrir a las exportaciones de oro, pero estas pueden
alcanzar magnitudes preocupantes. Las posibilidades de conseguir cr6ditos en
exterior son muy escasas.
Por lo tanto, es indispensable limitar las importaciones procedentes de la zona
de divisas transferibles.
B. La amenaza de una depresi6n y las perspectivas de desarrollo de la

economfa
A corto plazo, es previsible un proceso de depresi6n de la economia nacional;

"grandes excedentes de productos invendibles significan intenso malestar en la cam-
pafia, crisis industrial, desocupacion y zozobra en las ciudades, postraci6n general
en todas las actividades del pais, con repercusiones sociales de imprevisible alcance"
(I.I.1).
"No basta la compra de excedentes a fin de dar al movimiento econ6mico el
ritmo que conduzca al mas alto grado de ocupacion. Es indispensable agregar otros
estimulos. Ninguno mas eficaz que el de la industria de la construccion, tanto po
la amplitud y extensi6n de sus efectos como por la rapidez con que se sienten en
el organismrno econ6mico. Hay mucho de cierto en aquella sentencia, segfin la cual
cuando la construcci6n anda bien, todo va bien" (I.III.7).
En cuanto al papel de la industria manufacturera, se afirma: "Las 6pocas de m
fuerte iniciativa industrial en la Argentina han sido aquellas en que se impuso la
necesidad imperiosa de suplir con el autentico esfuerzo nacional lo que no podia
el pais importar del extranjero... La guerra de 1914 y la gran depresi6n mundial
de hace pocos aiios. Para que el actual conflicto determine anfilogas consecuencias
y la industria salga mas vigorosa y diversificada de esta situaci6n anormal, es nece-
sario ante todo mantener y desarrollar la demanda de sus articulos y asegurar facili-
dades de financiaci6n para sus inversiones fijas y la adquisici6n o sustituci6n de sus
equipos. La demanda de productos industriales sera el resultado inmediato de las
medidas que se han examinado anteriormente, tendientes a desarrollar el poder
de compra de la poblaci6n, y de... evitar que ese poder de compra se dirija en
cantidad inconveniente hacia las importaciones" (I.IV.10).
Aunque estos textos avanzan ya sobre las medidas propuestas por el Plan, ellos
tambien dejan en claro elementos importantes del diagn6stico: la compra de cose-
chas por el Estado no resulta suficiente para reactivar la economia (observese que
no se aclara por que); tampoco es suficiente estimular la construcci6n (pese a dir-
sele raz6n a la frase hecha); por uiltimo, se considera que la demanda adicional
generada por la compra de cosechas y la reactivaci6n de la construcci6n es sufi-
EL PLAN PINEDO DE 1940 521
ciente, junto al cierre parcial de las importaciones, para activar la industria (o sea
que no se considera necesario modificar la relacion precios/salarios).
,Por qu6, entonces, se menciona la cuestion de la industria? Responder a esta
pregunta nos lleva a considerar el diagn6stico, generalmente implicito, que el Plan
formula sobre las perspectivas de desarrollo de la economfa a largo plazo. El pro-
grama es mucho mas cauto en este aspecto. Ya se ha visto que se considera imposi-
ble saber si, despu6s de la guerra, el pafs tendra la posibilidad de exportar canti-
dades crecientes de productos agropecuarios.
No obstante, puede trabajarse sobre una certidumbre: "La vida econ6mica del
pafs gira alrededor de una rueda maestra, que es el comercio exportador. Nosotros
no estamos en condiciones de reemplazar esa rueda maestra por otra, pero estamos
en condiciones de crear al lado de ese mecanismo algunas ruedas menores que
permitan cierta circulaci6n de la riqueza, cierta actividad economica, la suma de
la cual mantenga el nivel de vida de este pueblo a cierta altura" (una famosa frase,
pronunciada por Pinedo ya en el fragor del debate parlamentario, Hacienda,
1940b, 156).
De aqui surgird la preocupaci6n por compatibilizar el desarrollo industrial con
un grado importante de apertura de la economfa al comercio exterior. El desarrollo
industrial, sin embargo, no se alcanzarfi espontaneamente porque "hay que resolver
el problema permanente de financiaci6n de la industria" (al igual que el de la cons-
trucci6n) y hay que dar "garantias de estabilidad industrial para despues de la
guerra" (Hacienda, 1940a, I.IV.11 y 14).
La necesidad de financiar a las industrias y a la construcci6n contrasta con los
"cuantiosos recursos monetarios" que el pais tiene a su disposici6n (I.I.3).
C. El papel del Estado
Aunque el programa afirma que "hay que circunscribir la intervenci6n del

Estado... ya muy amplia", tambien afirma que "es indispensable que el Estado
cree las condiciones favorables y ofrezca el incentivo necesario a fin de que esas
actividades (privadas) adquieran todo el impulso de que son capaces para combatir
eficazmente la depresi6n que comienza" (I.1.3). La funci6n del Estado es "estable-
cer orientaciones generales de polftica econ6mica o social que son, desde luego,
de su exclusivo resorte" (II.1.30). Por su parte, en su larga intervenci6n para.defen-
der el Plan, el senador dem6crata por C6rdoba, Jose Heriberto Martinez, fue mas
lejos al afirmar: "No es posible que el pafs se vea abocado a problemas sociales
por la inercia del gobierno o por rendir tributo a dogmas perimidos de una econo-
mia individual, egoista y brutal"; poco antes habia proclamado el surgimiento del
neocapitalismo, que subordina el inter6s y el provecho individuales al inter6s social
y se coloca en un termino medio aceptable entre el individualismo egofsta y los
extremos del socialismo de Estado y de los regimenes totalitarios (Hacienda,
1940b, 94 y sigs.).
D. El nivel general de precios
El programa se presenta como una alternativa de reactivacion no inflacionaria.

Segfin sus autores, esto es asi por basarse en la movilizaci6n de recursos ociosos
depositados en los bancos (no en la impresion de dinero) y, dado el control de
cambios, por impedir el desvfo de demanda adicional hacia las importaciones (capi-
tulo II y discursos de los senadores Sanchez Sorondo, 67 y 79, y Martinez,
98 y sigs.).
De cualquier modo, se afirma categ6ricamente que el problema mas grave es
la amenaza de depresi6n, no la inflaci6n, y que primero deben resolverse los proble-
mas economicos y despues los desequilibrios de las finanzas pufblicas (I.I.4).
De la lectura del diagnostico se desprende con claridad que no era
522 JUAN JOSE LLACH
solo una coyuntura lo que preocupaba a los autores del Plan. Dificilmente
puedan ser juzgadas como meramente coyunturales cuestiones tales como
las perspectivas futuras de las exportaciones agricolas, la crisis del esquema
comercial triangular de la Argentina con Estados Unidos y Gran Bretania,
la diversificacion de las exportaciones argentinas, las trabas para el desarrollo
de las industrias manufactureras y de la construccion de viviendas o el mer-
cado de capitales de largo plazo. Veamos ahora hasta que punto las medidas
de politica economica propuestas tambien trascendian la coyuntura.
2. El proyecto de ley de financiacion: busqueda de un mercado de capita-

les de largo plazo y una reforma financiera inopinada
Casi con ironia, el articulo 1? del proyecto autorizaba al Banco Central
a "organizar un sistema de financiacion de emergencia de la aotividad econo-
mica interna, a plazos intermedios y largos": un juego de palabras que,
como tantas otras partes del Plan, permitian utilizar la emergencia para pro-
ducir efectos de largo plazo.
El proyecto involucraba una amplia reforma financiera que perseguia
dos objetivos: otorgar mais instrumentos al Banco Central para el manejo
de la politica monetaria y, por otro lado, facilitar la creacion de un mercado
de capitales de largo plazo.
El primer objetivo surgia indudablemente como consecuencia de la
experiencia recogida por Pinedo y Prebisch desde la anterior reforma de
1935. Ahora ellos reclamaban para el Banco Central las facultades de modi-
ficar los efectivos minimos, realizar operaciones de mercado abierto, fija
tasas mSaximas de interes para los depositos a plazo fijo (tal como ya se lo
hacia para los depositos a la vista y en cajas de ahorro) y autorizar aumentos
en las tasas de interes sobre los depositos de ahorro (arts. 50, 110,
120 y 130).
Se trataba, logicamente, de medidas que tenian como objetivo la macr
economia de corto plazo, pero que implicaban a la vez cambios instituciona-
les duraderos, dificilmente reversibles, en cuanto al papel del Banco Central
en el manejo de la coyuntura5
Las otras medidas propuestas en el proyecto de ley de financiacion
trascendian nitidamente lo coyuntural. Bas'andose en el diagnostico de
escasez de financiacion a mediano y largo plazo para las actividades urbanas
que lo requerian, el Estado asumia ahora el papel de promotor y garante de
tal financiamiento. Junto a otras medidas estrategicas que se estudian en la
seccion siguiente, el Estado argentino avanzaba asi un paso mas en la direc-
cion de una politica hibrida que, a falta de mejor nombre, podemos llamar
"desarrollista keynesiana" y que consistia en alentar modificaciones de la
estructura productiva (proyectos largos) para capear situaciones de desem-
pleo ciclico actual o potencial.
5 Todo el nuevo sistema de financiaci6n seria dirigido por una Comisi6n Organizadora presidida
por el ministro de Hacienda (art. 150). Esto constituia un avance sobre el Banco Central y cortducia
a reforzar el cargo que hacian los radicales sobre una "dictadura financiera".
523
Al respecto debe tenerse en cuenta que, desde la crisis de 1930, la

financiacion de prestamos largos con depositos a corto plazo estaba limitada
por la legislacion vigente y excluida casi completamente por la costumbre
en razon del temor a la iliquidez de las carteras bancarias. Asimismo, el
sistema bancario se encontraba notoriamente subexpandido desde la ultima
crisis, en parte por estas limitaciones y en parte por la parsimonia de la
demanda de credito 6.
Ahora, suponiendo que existiria demanda suficiente, el proyecto de
ley proponia la creacion de un organismo de financiacion del Banco Central,
con atribuciones para convertir depositos de corto plazo radicados en los
bancos en prestamos a quince anos para las industrias y a veinticinco afnos
para la construccion. Se disefiaba con este fin un ingenioso y complejo meca-
nismo que implicaba en los hechos una rebaja de los efectivos minimos7.
El monto maximo prestable se limitaba a la suma de 360 millones
de pesos, nada menos que el 10 por ciento de la cartera activa de los ban-
cos comerciales. Los destinos de los prestamos se enumeraban taxativamen-
te: el desarrollo de las industrias, especialmente de aquellas que extraje-
ran o elaboraran materias primas nacionales; la promocion de construc-
ciones economicas, especialmente para empleados y obreros, tambien con
uso preferente de materiales del pais y, por (ultimo, compras de excedentes
de productos invendibles en los mercados externos habituales, a realizar por
entes pfublicos. En el proyecto aprobado finalmente por la Camara de Se-
nadores -con amplia mayorfa conservadora-- se introdujeron reformas que
implicaron una fuerte prioridad para la construccion y la compra de cosechas
(cf. art. 60 en Hacienda, 1940a y 1940b)8.
El proyecto de ley establecia un periodo de emergencia: hasta un ano
despues de terminada la guerra, pero nunca mas de cinco anos. La financia-
cion de la compra de cosechas y el mecanismo de conversion de depositos
cortos en prestamos largos solo serian validos en dicho periodo. Pasado este
plazo, el organismo de financiacion solo podria recurrir a recursos largos
obtenidos de obligaciones nominativas o al portador, prolijamente descrip-
tos por el proyecto, o de creditos externos.
Los prestamos no los realizaba directamente el organismo de financia-
6 Esta subexpansion del sistema fue criticada por algunos radicales con motivo de la discusion
del Plan (Ortiz Grognet, 1941). Debe destacarse que entre 1930 y 1939 la relacion prestamos/depo-
sitos cay6 un 30 % para el conjunto del sistema y 21,3 %/0 para el Banco de la Nacion. En el mis
periodo, mientras el producto se expandia alrededor de un 15 % los prestamos caian un 30 %. Dado
que las tasas de interes no eran elevadas, es probable que los prestamos largos hayan resultado rac
nados.
7 Cf. articulos 2?, 4? y 5? del proyecto y los discursos de Pinedo, Matias Sainchez Sorond
Jose Heriberto Martinez en Hacienda (1940b). Los bancos entregaban fondos al Banco Central y este
los endosaba al organismo de financiacion. La autoridad monetaria devolvia los fondos a los bancos
a medida que se reactivara la economia pero, entretanto, ellos podian computar en el calculo de su
efectivo minimo "parte" de los fondos entregados al Banco Central.
8 Otras correcciones efectuadas por los senadores fueron: suprimir la clausula del articul
que establecia que las viviendas debian ser para empleados y obreros; establecer que la recepcion de
acciones de empresas de servicios publicos como parte de pago de las exportaciones debia ser pro-
puesta al Congreso en planes de conjunto y agregar un representante del Ministerio de Agricultura
en la Comision Organizadora del programa.
524 JUAN JOSE LLACH
cion del Banco Central, sino los bancos, sociedades financieras y otros entes
autorizados, con fondos provistos por aquel. Sin embargo, los riesgos priva-
dos eran limitados porque los bancos oficiales tambien podrian actuar como
prestamistas y porque todas las obligaciones y compromisos, de corto y de
largo plazo, contraidos por el organismo de financiacion, serian considerados
obligaciones y compromisos de la Nacion Argentina.
Por fultimo, el proyecto agregaba en el celebre articulo 100 otra forma
de intervencion estatal: autorizar al gobierno para garantizar los creditos ban-
carios de promocion de exportaciones y facultar al PEN para recibir titulos
de la deuda argentina o acciones de empresas de servicios pfublicos en pago
o garantia de las exportaciones9.
3. La estrategia que no fue: industrializaci6n exportadora y especializada

en materias primas nacionales y acercamiento a Estados Unidos
Las herramientas de coyuntura del Plan no se limitaban a las incluidas
en el proyecto de ley de financiacion. Incluian tambien el control selectivo
de las importaciones provenientes de la zona de divisas libres mediante meca-
nismos combinados de prohibiciones, cuotas y licitaciones del cambio oficial
disponible (Hacienda, 1940a, capitulo III, 37 a 41). Se otorgaba gran impor-
tancia al aliciente que estas medidas significarian para el desarrollo industrial
mediante la sustitucion "con recursos propios del pais, aunque sea de manera
precaria, (de) lo que no se puede seguir trayendo del extranjero" (I.I.2).
Mas aiun, se afirmaba que el pais debia "recurrir decididamente a su indus-
tria" para dicha sustitucion (I.IV.12).
Sin embargo, existia la preocupacion de que a consecuencia del con-
trol de las importaciones y de las facilidades de financiacion se produjera
una industrializacion exagerada: "Ello no significa, desde luego, que toda
industria deba ser fomentada. Debemos precavernos del error de promover
aquellas producciones que tiendan a disminuir las importaciones de los
paises que sigan comprando nuestros productos en la medida suficiente
permitirnos pagar esas importaciones. De lo contrario, crearemos nuevos
obstaculos a las exportaciones: hay que importar mientras se pueda seguir
exportando" (ibidem) 10.
Para contrarrestar los efectos indeseados de la "industrializacion keyne-
siana" el Plan proponia su propio antidoto: un desarrollo industrial exporta-
dor y especializado en las materias primas nacionales. Esta idea se basaba
9 El articulo 10? fue ampliamente discutido en Senadores (Hechos e Ideas, 1941) y en

historiografia (Scenna, 1972; Pereyra, 1978). Dicho articulo constituyo6, sin dudas, un paso m
audaz y criticable de Pinedo. La critica a su sustancia, sin embargo, es mas compleja, ya que requiere
compararlo con la nacionalizaci6n de los ferrocarriles hecha por Per6n. Esta tarea excede los limites
de este trabajo.
10 Una descripci6n mas detallada del sentido que se daba a la promoci6n selectiva de las indus-
trias elaboradoras de materias primas nacionales se encuentra en los discursos de Sanchez Sorondo,
Martinez y Pinedo (Hacienda, 1940b, 70 y 79; 100; 145 y 156, respectivamente). Puede comprobarse
alli que, aunque se alegan razones de economicidad, el gran temor es no cerrar posibilidades de im-
portaci6n que, despues de la Guerra, podrian normalizarse y dar lugar a protestas de los compradores
de la producci6n argentina en el exterior.
en parte en imposiciones de la coyuntura -habia que exportar todo lo-posi-

ble y no se podian importar muchos insumos- y tambien en las conviccio-
nes aperturistas de los autores del Plan, que pensaban que era conveniente
mantener a la economia argentina tan abierta como fuera posible impi-
diendo el florecimiento de "industrias artificiales" y favoreciendo en cambro
a las "industrias naturales" que ellos identificaban con las usuarias de mate-
rias primas nacionales. Se preveian para ello las siguientes medidas:
a) Promocion del intercambio con los paises vecinos (I.IV.13), recomen-
dando para ello un tratado comercial con Brasil1", que debia generali-
zarse, y proponiendo una amplia autorizacion al PEN para rebajar o
eliminar aranceles de importacion con este fin.
b) Incentivos cambiarios a las exportaciones industriales, particularmente
a las destinadas a los Estados Unidos (III.42), que se tratan con mas
detalle en la seccion siguiente.
c) Generalizacion del regimen de draw-back (I.IV.13).
d) Estimulos especiales a las industrias elaboradoras de materias primas
nacionales, a traves de las facilidades financieras ya citadas y de los
que surgian naturalmente de los controles cambiarios y de importa-
ciones.
e) Se agregaban iniciativas tendientes a evitar la "proteccion al reves"
(eliminando casos de proteccion efectiva negativa, en terminos moder-
nos) y sugerencias de legislacion antidumping para la posguerra (que
evite "la competencia desordenada y agresiva", I.IV.14).
El enfasis en la necesidad de importar ("hay que importar, mientras

se pueda seguir exportando") destaca la voluntad de restringir el proceso
sustitutivo de importaciones. Por otro lado, en un contexto de escasez de
divisas convertibles en bienes demandados, el incremento de las exportacio-
nes industriales contribuiria tambien a limitar el alcance del desarrollo de
las industrias puramente internas, porque cada bien industrial de exporta-
cion adicional posibilitaria tambien una importacion mas y, por lo mismo,
una sustitucion menos.
En el mismo contexto de escasez de divisas convertibles, la estrategia
de diversificar e industrializar las exportaciones era inseparable del proyecto
de diversificar los mercados extemos. Este era el corazon de la estrategia
pinedista y se ubicaba mucho mas alla de la coyuntura, tanto en lo refer
a los paises vecinos como, mas aun, en lo atinente a los Estados Unidos.
El deseo de incrementar el intercambio con dicho pais, en efecto,
respondia a motivos mas profundos; era una estrategia de largo plazo, c
dente con la ascendente hegemonia de ese pais en el mundo y con la estra-
tegia de las inversiones norteamericanas en el extranjero, cuyo objetivo
economico inmediato era precisamente contribuir al aumento de las exporta-
ciones de los Estados Unidos. Pinedo percibia claramente --y con mayor
11 Cf. Hacienda, 1940a, 21. Pinedo argumenta que si el tratado se hubiera hecho antes se
brian ampliado los mercados para la industria, que podria asi haber mejorado sus costos.
526 JUAN JOSE LLACH
claridad seg(un pasaba el tiempo- que su estrategia de desarrollo no seria

factible en la posguerra sin el decidido concurso de los Estados Unidos,
porque este pais se convertiria en lider indiscutido del mundo capitalista.
Como se desprende de la lectura de su libro La Argentina en la vordgine,
en especial de las conferencias que dicto a proposito de su viaje a Norteame-
rica a mediados de 1941, esta posicion se va acentuando y no esta exenta
de arrepentimiento por haber "incurrido en el grave error de mirar a Europa
como el modelo principal y casi exclusivo, sin fijar nuestra mirada mas que
en forma esporadica en esta inmensa nacion -los Estados Unidos- que
hasta hace poco parecia tan lejana de la nuestra y tan extrafia a nuestro
futuro destino" (Pinedo, 1943, 45 y 46 y capitulo VI)12.
Contra lo que pueda parecer a los ojos del lector contemporaneo, esta
propuesta pronorteamericana de Pinedo estaba lejos de ser obvia. Su expre-
sion en el Plan de 1940 constituye el primer reconocimiento oficial, todavia
algo timido, del predominio mundial de los Estados Unidos y de la necesi-
dad de la Argentina de acercarse economicamente a ese pais13.
Por ello es que en la propuesta pinedista la reconversion industrial, el
acercamiento a los Estados Unidos y la lucha por evitar el cierre de la econo-
mia constituyen elementos inseparables. Una industrializacion especializada
y exportadora era imprescindible para romper el "esquema triangular"
Argentina-Gran Bretafia-Estados Unidos14, al crear una oferta adicional de
divisas libres que posibilitara un mayor equilibrio de las cuentas con el
area del dolar y que, en el futuro, permitiera una fluida importacion de
insumos para las industrias norteamericanas radicadas en el pais, asi como
para la remesa de sus utilidades s5.
4. El nucleo germinal de la nueva estrategia economica, la Corporacion para

la Promocion del Intercambio (CPI) y la Armour Foundation
El afan intervencionista del Plan de 1940 no se detenia en las medidas

financieras ni en los instrumentos generales de promocion industrial y expor-
12 Vivamente impresionado despu6s de su viaje a Estados Unidos en 1941, Pinedo se empefino
en una campana pronorteamericana que no deja dudas acerca de la firmeza de los propositos estable-
cidos en el Plan de 1940. Esto se refleja claramente en La Argentina en la vordgine (1943, capitulos
III a VI), publicado con el declarado proposito de presionar al gobierno para dejar la neutralidad.
13 Baste comparar al respecto el discurso de Pinedo en 1935, titulado "Unos anos atras; recla-
mando trato equitativo", incluido en el capitulo III de La Argentina... Alli Pinedo pone de mani-
fiesto el caracter hasta cierto punto competitivo, no complementario, de ambas economias, quejan-
dose ademas del proteccionismo norteamericano.
14 Trabajos destacados sobre el "esquema triangular" Argentina-Gran Bretana-Estados Un
son el propio documento del plan Pinedo, las contribuciones de Prebisch (1944 y 1949), en las
que destaca que la sustituci6n de Gran Bretafa por los Estados Unidos como centro de la economia
mundial implicaba menor comercio por el caracter mas autarquico del pais americano, y los trabajos
contemporaneos de Di Tella y Zymelman (1967, 460, 485 y sigs.) y Fodor y O'Connell (1973).
15 La elite gobernante recien parecia notificarse oficialmente de algo que los estudiosos norte-
americanos del tema venian sosteniendo desde mucho tiempo atras (Dunn, 1926; Winkler, 1929;
Phelps, 1936): el desarrollo industrial bajo la proteccion arancelaria e impulsado por la inversi6n
extranjera era el mejor vinculo para el acercamiento de las economias argentina y norteamericana.
En dichos estudios hay claras propuestas de una alianza social progresista impulsora de tal acerca-
miento. Todavia en 1944, Weil sostenia lo mismo.
tadora; se avanzaba aCin ma's en ayuda de los protagonistas capaces de impul-

sar la nueva estrategia en cierne.
Tal es lo que se pone de manifiesto en la unica medida de todas las
aconsejadas por Pinedo que se llevo a la practica inmediatamente, a saber,
la fijacion de normas cambiarias para promover la exportacion de articulos
nuevos y las adoptadas simultaneamente para liberar algunas importaciones
hasta entonces restringidas. A su amparo fue autorizada al poco tiempo la
Corporacion para la Promocion del Intercambio S.A., a la que se concedio
el virtual monopolio de tales operaciones.
Se trataba de vender las divisas provenientes de la exportacion de
articulos nuevos a quienes desearan importar productos sujetos a restriccio-
nes; de este modo, a la vez que se promovian las exportaciones de origen
industrial, se facilitaba el incremento de las compras a los Estados Unidos,
pais del que provenian la mayor parte de las importaciones restringidas.
Las operaciones fueron planeadas, declaradamente, en forma oligopolica,
con la justificacion de que debia evitarse que el alto precio pagado por las
divisas diese lugar al estimulo de actividades artificiales que luego de la
guerra no podrian subsistir (Hacienda, 1940a, III.42) 16.
Los sucesivos directorios de la CPI estuvieron integrados no solamente
por personas que ocupaban altos cargos directivos en las principales empre-
sas norteamericanas radicadas en la Argentina, sino tambien por directores
de empresas industriales tradicionales con aptitud exportadora. De tal modo,
la demanda y la oferta de este especial mercado de divisas quedaban personi-
ficadas por los actores principales de la estrategia de desarrollo pergefiada
por Pinedo 17.
La Corporacion nacia al amparo de una coyuntura peculiar, pero sus
objetivos eran de largo aliento. A corto plazo la CPI resulto un fracaso.
La escasez de medios de transporte y el control de las exportaciones norte-
americanas por la guerra, cada vez mas selectivamente contrario a la Argen-
tina, resultaron obstaculos insalvables para que la CPI realizara los fines que
habian llevado a su creacion (Banco Central, 1942, 45).
Por ello la entidad se aboco a la realizacion de diversos estudios "con
vistas a las actividades a desarrollar en ef futuro" (ibidem). Entre el
16 En realidad, antes de que el plan Pinedo fuera tratado en Senadores -otro ardid de
ya se habia dictado el decreto 78.466 del 29/11/40 por el que se autorizaba la negociacion
en la forma antedicha, siempre y cuando las operaciones fuesen realizadas por organizaciones
mente autorizadas. Poco tiempo despues, -cuando Pinedo ya habia renunciado, se dicto el decreto
90.235 del 9/5/41, por el que se autorizaba a la CPI "vista la presentacion ante el Ministe
cienda de un niucleo de hombres de negocio estrechamente vinculados al comercio argen
americano" (BO, 29/5/41). Ver tambien Banco Central (Memoria, 1940,9) y BO, 18/1/4
posicion tenia un lejano antecedente en el control de cambios de 1933 (Beveraggi Allende, 1954, 170).
17 Los datos sobre directorios de la Corporacion fueron extraidos de sus Memorias y de la
Guia de Sociedades An6nimas (1943-44). Entre las firmas industriales potencialmente exportadoras
representadas en los directorios de la Corporacion se destacan aquellas pertenecientes a conglomerados
tales como Bemberg, Tornquist, Bunge y Born y Braun Menendez. Sin embargo, en el directorio prov
sional de la Corporacion, era notorio el predominio de las firmas norteamericanas, seg(un puede apre-
ciarse en la siguiente lista: City Bank (presidencia), General Electric, General Motors, Goffre Carbone
y Cia., Moore y Mc Cormack, Banco de Boston, Fevre y Basset, Ford Motors, Case and Co. y Camara
de Comercio Estadounidense (Revista de Economia Argentina, XXIII, 276, junio de 1941).
528 JUAN JOSE LLACH
destaca el que por su encargo llevo a cabo la Armour Research Foundation 18.
En este trabajo se describe con mucha claridad el alcance que se deseaba
otorgar a la industrializacion argentina. Inspirado en una interpretacion de
la eficiencia productiva a partir de la dotacion de factores productivos, pero
particularmente de materias primas (a la Leontief), el estudio consideraba
necesario incrementar la competitividad externa de la industria argentina,
desmontar la pequefia industria ineficiente y promover lineas de produc-
cion con mayores ventajas "naturales".
En particular, el informe consideraba ventajosas a las industrias elabo-
radoras del maiz, la leche, los cereales, el ganado porcino, la lana, el algo
la madera, el plomo y el cinc; la elaboracion de cemento y cal; la fabricacion
de algunos productos quimicos, especialmente la soda caustica y los acidos
sulfurico y clorhidrico y las industrias de confecciones y calzados, papelera,
bodeguera y frigorifica. Como industrias de "posicion intermedia" la
Armour mencionaba las del vidrio y la ceramica, asi como la fabricacion
de piezas simples de maquinarias y gabinetes de aparatos electricos. Final-
mente, ubicaba en posicion desventajosa a todas las industrias metalurgicas
y sider'urgicas, excepto las basadas en hierro viejo, asi como a todas aquellas
con mucha utilizacion de energia (pese a seiialar que el pais tenia ventajas
para la hidroelectricidad) 19.
5. La discusion y la derrota del Plan: una aleccionadora victoria de la

politica sobre la economia
La propuesta del ministro Pinedo fue intensamente discutida. Entre

las entidades empresariales las posiciones fueron muy diversas: la Union
Industrial Argentina (UIA) manifesto su cilido apoyo; la Sociedad Rural
Argentina y la Bolsa de Comercio apoyaron el Plan con mas reservas, ponien-
do especial enfasis en la necesidad de limitar la industrializacion a las mate-
rias primas nacionales y de promover decididamente las exportaciones; la
Confederacion de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa
(CARBAP) y la Confederacion de Asociaciones Rurales del Centro
ral Oeste (CARCLO), entidades representativas de los criadores de
se opusieron tenazmente a todo lo que no fuera la compra de cosechas; por
fultimo, la ignota Federacion de Entidades Defensoras del Comercio y de la
Industria expresaba el temor de que todo el Plan Pinedo terminara favore-
ciendo solo a los agrarios y reclamaba el desarrollo del mercado interno
18 Armour Research Foundation, 1943. Una versi6n resumida del estudio de Armour fue p
cada en Desarrollo Econ6mico, vol. 22, N? 85, abril-junio de 1982.
19 Una interesante pole6mica sobre el informe de Armour y su significado para la estrategia de

Pinedo se encuentra en Guido Di Tella (1979) y Arturo O'Connell (1979). Como sefiala Di Tella, la
aplicacion que la Armour realiza de la doctrina de Heckscher-Ohlin es algo burda, muy sesgada a inter-
pretarla en el sentido de materias primas disponibles mas que en una vision completa de la dotacion
de factores de la produccion. En realidad, toda la discusion industrial durante la guerra, Pinedo y
Per6n incluidos, tuvo el mismo sesgo de centrarse exclusivamente en las materias primas.
con sentido regional, coincidiendo en este punto con la Federacion Gremial

del Comercio y la Industria de Rosario20.
Estas actitudes, logicamente, eran mas nitidas que las expresadas por
los partidos politicos mayoritarios, seg(un veremos enseguida. Pero por eso
mismo ponian de manifiesto las notorias rupturas existentes entre las entida-
des agropecuarias y entre estas y las industriales, todas las cuales se arras-
traban desde no menos de diez afios atras. Las fracturas entre los industriales,
en cambio, estaban solo en germen y aparecian timidamente, casi por vez
primera.
Los partidos politicos tambien tomaron actitudes diferentes. En el
Senado, donde el oficialismo tenia mayoria, el Plan fue aprobado con la
sola oposicion de los tres representantes radicales. Los legisladores de la
Concordancia, como ya hemos dicho, no se mostraron mayoritariamente
apasionados con el programa y procedieron a aprobarlo previa eliminacion
de sus aspectos mas industrialistas21. El socialismo adopto su tradicional
actitud de acerba critica al "emisionismo", en verdad inexistente, y al "pro-
teccionismo espurio". En la Camara de Diputados, controlada por el radi-
calismo, el Plan no llego a tratarse por la negativa del sector a considerar
proyecto alguno del PEN.
Mucho se ha discutido sobre esta oposicion de los radicales22. /Se
trataba, como se ha sostenido, de la defensa algo cerril de los intereses de
la pequefia y mediana burguesia agraria y de las masas urbanas que deberian
soportar un alza del costo de vida originada en la proteccion industrial?
La Union Civica Radical (UCR) se movilizo intensamente en el estudi
del Plan, consultandose a todos los notables del partido y nombrando una
comision especial al mismo efecto. Las opiniones variaron desde una oposi-
cion total a cualquier industria que necesitase proteccion y a la mayor parte
de las iniciativas de Pinedo (tal fue el veredicto de la Comision Especial
designada por el Comite Nacional), hasta otras mas matizadas, como las de
Amadeo Sabattini, o industrialistas, como la de Ortiz Grognet23.
Sin embargo, lo cierto es que al impulso de la necesidad de hacer oposi-
cion y de criticar duramente a la "oligarquia financiera", el discurso radical
adopto predominantemente un matiz antiintervencionista y antiindustrial.
Frente a un radicalismo que, en consecuencia, afirmaba que "podran caerse
20 Las posiciones de las gremiales empresarias pueden consultarse en Banco Central (1940b),
Hechos e Ideas (1941, 400 y sigs.), Murmis y Portantiero (1971), Llach (1972) y Lindenboim (1976).
Para las Federaciones consultar La Naci6n, 16/12/40.
21 La longitud de los discursos de los senadores oficialistas Sanchez Sorondo y Martinez (Ha
cienda 1940b, 55-81 y 83-134) dificilmente haya sido motivada para convencer a los tres senadores
radicales, cuyo voto era innecesario. Es logico pensar que el motivo real fue evitar deserciones en la
propia bancada oficialista.
22 La tesis del "agrarismo" de la UCR enfrentado al industrialismo moderado del oficialism
fue elaborada por Murmis y Portantiero (1971) y retomada por Pereyra (1978). Una posicion diferent
se encuentra en Llach (1972).
23 Cf. el niumero especial que dedic6 al tema la revista radical Hechos e Ideas (enero de 194
Sabattini, ademas de proponer una rebaja de los arrendamientos para reactivar el mercado interno,
proponia una suerte de integracion vertical del sector agropecuario, incluyendo la industria "del
motor, especialmente el destinado a las faenas agricolas y al transporte" (ibidem, 328 y si
JUAN JOSE LLACH
530
todas las chimeneas, pero mientras el campo produzca y exporte, el pais

seguira comprando lo que necesite, seguramente a un precio inferior que el
determinado por la Aduana para favorecer intereses creados" y que cuestio-
naba la constitucionalidad de que el PEN propusiese y el Congreso tratase
iniciativas como el Plan Pinedo, el ministro se dio el lujo de hacer una
"apologia de Buenos Aires y de la vida urbana"24.
Indudablemente, la UCR debia ser el partido mas problematizado
frente a la cuestion que se discutia, porque era tambien aquel cuyas bases
eran mas heterogeneas y porque tal diversificacion se habia acentuado en
los (ultimos afios con los cambios economicos y sociales acontecidos. C,Com
conciliar en momentos tan decisivos los intereses economicos de corto plazo
de los criadores de ganado, los chacareros, los nuevos industriales y, por fin,
las masas urbanas cuyo porvenir no dependia ya solamente del nivel de
actividad economica generada por el sector externo y de la posibilidad de
proveerse de articulos importados a bajo precio?
Esta ambigiiedad de la UCR se pone claramente de manifiesto pocos
meses despues, en mayo de 1941, cuando algunos diputados radicales, que se
habian negado a considerar siquiera el plan de Pinedo, presentan un proyecto
de credito industrial muy similar. La misma Comision de Presupuesto y
Hacienda de la Camara de Diputados, que en diciembre de 1940 sostenia
la necesidad de limitarse a promover la compra de cosechas, tuvo una activa
gestion en dicho proyecto. En convergencia con un proyecto parecido presen-
tado por el PEN, el 30 de setiembre de 1941 la Camara de Diputados aprobo
el sistema de credito industrial por 71 votos sobre un total de 80.
Semejante cambio de actitud en pocos meses invalida cualquier inter-
pretacion "estructuralista" de la opinion del radicalismo. En cambio, es fun-
damental tener en cuenta el contexto politico en el que se discutio el Plan
Pinedo.
La Camara de Senadores lo considero los dias 17 y 18 de diciembre
de 1940. El dia 16 se habian realizado elecciones fraudulentas en la provin-
cia de Santa Fe, siendo asesinado el general (R) Conrado Risso Patron,
militante radical; pocos dias despues, el 5 de enero de 1941, el fraude se
traslado a Mendoza y el asesinato a la persona del diputado provincial radi-
cal Ernesto Matons. Los legisladores radicales decidieron oponerse a consi-
derar ley alguna mientras no fuesen intervenidas ambas provincias (Hechos
e Ideas, 1941, 131 y sigs.; Potash, 1971, 211 y sigs.).
24 La "Apologia de Buenos Aires y de la vida urbana" (un subtitulo tal vez aiadido por el
compilador de la edici6n de Hacienda, 1940b) se encuentra en las paginas 148 y 149. Por otro lado,
el ataque de los radicales a la "oligarquia financiera" (recordar que el Banco Central era mixto) te
una larga tradicion. Se mezclaban actitudes muy diversas: la oposicion al sistema politico excluyente,
al que se juzga indisolublemente ligado a dicha "oligarquia"; una concepcion ciertamente menos
moderna de las finanzas que la de Pinedo y, por iultimo, cierto "anticosmopolitismo" mezclado con
un populismo agrario que tiende a ver a Buenos Aires como una gran maquinaria de intermediacion
comercial, financiera y burocratica parasitaria. Esta ultima actitud es patente en Nemesio de Olariaga
(1943) y en los sectores ruralistas de la CARBAP y CARCLO. El argumento fue discutido por Pinedo.
La menor modernizacion de los radicales en cuestiones monetarias y financieras se trasunta a lo largo
del debate del plan en el Senado (Hacienda, 1940b; Hechos e Ideas, 1941). Las citas del texto estan
en ibidem, 307 y 306.
Pinedo advirtio, logicamente, los motivos de indole politica que difi-

cultaban su gestion y decidio entrevistarse con Alvear-para alcanzar un
acuerdo politico con el radicalismo. Aunque Pinedo se refiere al tema com
"un entendimiento ocasional", se trataba en realidad de un operativo de g
envergadura, cuyo exito hubiera significado un imprevisible cambio de ru
bo (Pinedo, 1946, 191 y sigs.). Sin embargo, en una decision que no pued
calificarse de visionaria, tanto los sectores predominantes de la coalicion
gobernante -y mas precisamente del Partido Democrata- como algunos
grupos intransigentes del radicalismo se opusieron tenazmente al acuerdo
(Luna, 1958, capitulo V; Llach, 1972; Pereyra, 1978). Los conservadores
vieron coronada su empresa con la renuncia de Pinedo, aparentemente por
solicitud de Castillo, quien aprovecho la situacion para iniciar su marcha
hacia posturas decididamente neutralBtas (Pinedo, 1946; Tulchin, 1970;
Pereyra, 1978).
Este conjunto de actitudes corporativas y de los partidos politic
comienza a revelarnos el sinn(umero de dificultades internas que se enc
traron en los afnos de la Guerra para proponer con exito no ya la estrat
"pinedista" sino cualquier proyecto razonado de industrializacion. En po
tiempo mas, tambien se agregarian las dificultades originadas en el exter
y en la politica internacional de la Argentina, que ya empiezan a adver
en el giro neutralista de Castillo a comienzos de 1941.
En lo interno, la preocupacion dominante era la lucha por el poder
politico inmediato; las tacticas y la realpolitik (?) subordinaban toda consi-
deracion sobre estrategias o proyectos, pero tambien la b(usqueda de hege-
monias politicas mas perdurables.
Los argumentos economicos se usaban como armas para esa lucha, con
gran intercambiabilidad de ellos entre los diferentes partidos. El radicalismo
se mostraba unilateralmente preocupado por recuperar su posicion anterior
en el sistema politico, pero sin preguntarse por la cabal representacion de
6ste.
La actitud de los conservadores, por su parte, parece dar argumentos
de gran peso a quienes consideran que "el peronismo no fue un rayo en u
dia de sol". Capaces de apoyar, aunque con retaceos, un proyecto con clar
a$piracin hegemonica y elaborado por los miembros mas lucidos de su
elite, se muestran en cambio completamente irreductibles a la negociacion
politica que necesariamente requerfa ese proyecto para ser viable. Demues-
tran con esa actitud una evaluacion de su propio poder que, como lo pro-
barian los hechos en poco tiempo mas, estaba completamente sobreesti-
mada.
6. El exito imprevisto de las exportaciones industriales, la reorientacion

del comercio exterior hacia America y la discusion sobre la viabilidad
del Plan
Las especiales circunstancias economicas creadas por la Guerra permi-

tieron que la estrategia pinedista de exportaciones industriales y diversifi-
532 JUAN JOSE LLACH
cacion de mercados alcanzara exitos CUADRO 1

tan rapidos como espontaneos e Exportaciones de productos
inesperados. Como se observa en el manufacturados no tradicionales:
cuadro 1, mientras en 1939 las participacion porcentual en las exporta-
exportaciones de productos manu- ciones totales. Afnos 1934-36 a 1946
facturados no tradicionales repre-
sentaban el 2,9 % del total, en 1934-36 1,4
1943 habian llegado a aportar el 1937-39 1,9
19,4 %. En este (ultimo afio sobre- 1939 2,9
salian las contribuciones de las 1940 4,9
industrias textiles, de alimentos y194 13,0
bebidas y quimica, como se obser- 1943 19,4
va en el cuadro 2. En 1943 la in- 1944 14,4
dustria textil exporto aproximada- 1945 13,6
1946 11,4
mente el 22 % de su produccion 1947 5,5
total y la quimica el 11,4 %25.
Las cifras del cuadro 2 son Fuente: Anuarios del Comercio Exterior
Argentino y Memorias del Banco Central de
tambien indicativas de una mayor la Republica Argentina, diversos ancos.
especializacion de las exportaciones
industriales hacia 1943. Las cinco ramas mas exportadoras reunian el 80,7 %
del total de exportaciones industriales y todas ellas estaban previstas en el
Informe Armour dentro de las de mayores ventajas naturales. Es verdadera-
mente notable, por otro lado, que se tratara tambien de ramas de gran creci-
miento durante la Guerra: el crecimiento y la aptitud exportadora estuvieron
bastante correlacionados en esos anios.
CUADRO 2
Contribucion de algunas industrias a las exportaciones. Afios 1939 y 19
Porcentaje sobre el total Porcentaje sobre el total

de las exportaciones de las exportaciones
de manufacturas
1939 1943 1939 1943
Alimentos y bebidas 1,40 3,80 48,7 19,5

Textiles 0,27 7,60 9,5 39,1
Productos quimicos 0,10 2,20 3,5 11,3
Confecciones 0,03 1,30 0,9 6,7
Cuero 0,01 0,80 0,2 4,1
Subtotal 1,81 17,51 62,8 80,7
Otras industrias 1,06 1,93 37,2 19,3
Total 2,87 19,44 100,0 100,0
Fuente: Idem cuadro 1.
25 Los porcentajes fueron calculados por el autor en base a los datos oe ios Anuari
cio Exterior y los Censos Industriales. Indudablemente, un calculo por subramas de la industria darla
proporciones mas altas de exportaciones/valor de la produccion.
533
La participacion de las exportaciones industriales alcanzada en 1943

fue escasamente superada en la historia economica argentina posterior,
mientras que la contribucion de las ventas extemas a las ventas totales de
algunas industrias no fue igualada desde entonces. En el cuadro 1 se advierte
tambien la influencia negativa de la politica economica a partir de 1944,
que sera analizada en la seccion IV. Las exportaciones industriales cayer
tambien en valor absoluto a partir de dicho afo, antes de que finalizar
Guerra y se restableciera el funcionamiento normal de los mercados.
La modificacion de las exportaciones por tipo de bienes era paralela
a la diversificacion de los mercados. Comparando los trienios 1937-39 y
1943-45, el porcentaje de exportaciones a Estados Unidos subio del 12,5
al 23,2; las exportaciones al Brasil aumentaron del 4,9 % al 8,6 % y las
destinadas a otros paises de America del 3,5 % al 15,5 %, la suma de las
exportaciones a todos los paises de America se elevo desde el 20,9 % en
1937-39 hasta el 47,3 % en 1943-45 26.
Las cifras presentadas indican con claridad que el aspecto "exporta-
cionista" de la estrategia de Pinedo no solamente era factible durante los
afios de la Segunda Guerra, sino que se imponia casi con naturalidad. El
mismo exito, y a favor de las mismas y especiales circunstancias belicas, se
alcanzaba en cuanto al acercamiento comercial a los paises de America.
Otra cuesti6n muy diferente es la dicusion sobre la viabilidad del Plan
en la posguerra, que nos ubica en el pantanoso terreno de la historia contra-
factica. Aun asi, es indudable que un acuerdo amplio con los Estados Unidos
-politico, comercial y de inversiones- era una condicion necesaria para
el exito del programa al terminar la Guerra. Esta era la direccion en la que
trabajaban los ministros Pinedo y Cantilo, y tambien Prebisch en sus gesti
nes en los Estados Unidos.
Esta posicion proaliada, sin embargo, tampoco hubiera sido facilm
ilevada a la practica si tenemos en cuenta las fuertes presiones en contrario
ejercidas por Gran Bretafia (Rapoport, 1976; Escude, 1982), en convergen-
cia con buena parte de los ganaderos locales, cuyo objetivo comun era el
de permitir la continuidad de los abastecimientos de carne al Reino Unido.
Durante los primeros afnos del conflicto, este objetivo hubiera peligrado
seriamente en la eventualidad de un vuelco de la Argentina hacia los aliados
(Fodor y O'Connell, 1973). No en vano los informes de la mision britanica
Willingdon de 1940 sobre el plan de Pinedo fueron francamente negativos,
llegando a considerar a su autor como "radical" (en el sentido ingles del
termino) y "astuto, aunque no muy equilibrado en sus juicios", calificando
a su vez a las fuerzas politicas que lo respaldaban como "irresponsables"
(Rapoport, 1976).
Para los intereses estrategicos del Reino Unido el peligro que entrafia-
ban los objetivos de largo plazo del Plan era mucho mayor que las ventaja
que podrian obtener del celebre articulo 100, al cual la historiografia tradi-
cional se ha dedicado casi con exclusividad al estudiar el Plan.
26 Calculos del autor en base a datos de lasMemorias del Banco Central (1945, 25 y 1946
534 JUAN JOSE LLACH
Es probable que en un
no habrian encontrado
raba un firme aliado en el Cono Sur, dispuesto a renunciar -de acuerdo con
los lineamientos pinedistas- al establecimiento de industrias que compitieran
con las exportaciones o con las radicaciones de capitales norteamericanas.
El caracter fuertemente competitivo de las economias de la Argentina y
de los Estados Unidos y las politicas proteccionistas de este fultimo pais,
sin embargo, echan tambien algunas sombras sobre la posibilidad real de que
la Argentina consiguiera ese modesto lugar bajo el sol.
Pero mas alla de esto, lo cierto es que ni en la Argentina, ni en los
Estados Unidos, ni en Gran Bretafia, los grupos politicos y de intereses
partidarios de ese acuerdo fueron los predominantes durante la Guerra.
En la Argentina, los partidos politicos mayoritariamente proaliados
en 1945 -radicales, socialistas y algunas fracciones del conservadorismo-
rechazaron el plan proaliado de 1940, que era el de Pinedo, o bien lo apoy
ron condicionadamente. Tampoco resultaron suficientes los vuelcos hacia
posiciones pronorteamericanas de Ortiz, Alvear y Justo; no solo por ser
decisiones casi postumas, sino porque para entonces ya habian crecido
considerablemente las fuerzas partidarias del neutralismo, tanto las urbanas
de nuevo cunio como las rurales tradicionales. El final es conocido: Braden
o Peron.
III. Entre el Plan Pinedo y el peronisino: la gran discusion sobre estrategias

industriales y la marcha hacia el mercadointernismo
Los afios transcurridos entre el Plan Pinedo y el triunfo del peronismo

fueron de intensa discusion sobre las estrategias economicas mas convenien-
tes para el pais. Como dijo certeramente un industrial de entonces: "El
problema del porvenir de la industria argentina va a constituir, en breve, el
punto central de las controversias acerca del destino de toda la economia
argentina" (Torcuato Di Tella, 1944, 217). Las repercusiones economicas
y politicas de la Segunda Guerra contribuyeron decisivamente no solo a
consolidar la hegemonia del industrialimo en esas discusiones, sino tambien a
otorgar creciente preponderancia a las ideas mercadointernistas que luego
consagraria definitivamente el peronismo. En lo que sigue se muestran algu-
nas alternativas de esos defates segun los puntos de vista de tres actores
protagonicos: los empresarios industriales, los militares y el Estado.
1. Los empresarios industriales y su diferenciacion

A lo largo de la decada del treinta, la UIA llevo a cabo una polit
institucional "universalista" tendiente a promover todas las ramas indus
triales existentes, sin asumir una estrategia industrial en desmedro de otr
Su posicion fue tambien marcadamente proteccionista y de defensa de l
llamadas "industrias artificiales" con argumentaciones tales como esta:
"Dejemos que los censores de las 'industrias artificiales' olviden que Italia,
sin hierro y sin combustibles, sin lana y sin algodon, haya creado poderosas
fabricas que seran todo lo artificiales que quieran, pero que dan vida y sosten
a millones de seres y salvan la economia de su pueblo; que Norteamerica,
con la 'industria artificial' del caucho, producto que no tiene, consuma el
70 % de la produccion mundial de esa materia prima... pese a que algunos
argentinos sigan llamando aqui 'industrias artificiales' a casi todas las que,
con noble y patriotico esfuerzo, han creado los verdaderos pioneers del
trabajo nacional" (Colombo, 1940).
Esto no significa que en la UIA estuvieran efectivamente representados
por igual todos los empresarios industriales. Aunque la estructura de socios
de la UIA era bastante diversificada, casi todas las empresas de alguna signifi-
cacion estaban asociadas y las que, adem6as de ser grandes, estaban radicadas
en el Gran Buenos Aires, sobre todo si tenian alguna antigiiedad, no solo
estaban sobrerrepresentadas sino que tambien tenian una mayor participa-
cion en la conduccion institucional. En otras palabras, prevalecian las empre-
sas mas establecidas, las que menos necesitaban de la activa protecci6n del
gobierno y las que resultarian menos beneficiadas -relativamente perjudi-
cadas- por la aplicacion de politicas redistributivas. Tambien se encontra-
ban sobrerrepresentadas las empresas de capital extranjero 27.
Por contraposicion, es claro que se encontraban menos representados
los industriales mfis recientes o marginales, pequefios y medianos, y algunos
grandes de capital nacional. Lo mismo ocurria con los industriales del
interior, como hemos dicho, a pesar de que su crecimiento reciente ha
sido mayor que el de los del Gran Buenos Aires o la provincia de Buen
Aires. Entre 1935 y 1943 el nfumero de establecimientos en 14 provincias
y territorios habia aumentado proporcionalmente mas que en la Capital
y la provincia de Buenos Aires; en tres distritos habia crecido mas que en
la Capital pero menos que en la provincia, y solo en cinco casos se habia
incrementado menos que en las dos areas nombradas. Lo que quiz/as sea mas
sorprendente, la fuerza motriz instalada en la industria entre esos mismos
anos habia aumentado proporcionalmente mas en cualquier distrito que en
la Capital y en la provincia de Buenos Aires28.
Mas aiun, las evidencias existentes sobre una tendencia hacia la descon-
centracion de la industria entre 1935 y 1946 (Jorge, 1971; Llach, 1972;
Goetz, 1976) ilustran claramente acerca del franco crecimiento del empresa-
riado nuevo, menos representado en la UIA.
La posicion de la UIA en el debate industrial empezo a modificarse a
medida que se hizo patente la posibilidad exportadora de la industria. Sin
desdecirse de su defensa "bonapartista" y proteccionista de toda la manu-
factura establecida, empezaron a ser mucho mais frecuentes sus manifesta-
27 La lectura de la Guia de socios de la UIA (1946) es bastante ilustrativa al respecto. En
cuanto a la sobrerrepresentacion de la Capital y la provincia de Buenos Aires debe sefialarse que el
92,3 % de los socios de la UIA tenfan' sus domicilios en la Capital Federal y los partidos del Gran
Buenos Aires y el 94,9 % en la Capital y la provincia de Buenos Aires. En cambio, solo el 68,5 % de
los establecimientos industriales estaban ubicados en estos dos ultimos distritos.
28 Calculos propios basados en los datos de esos afios publicados en el Censo Industrial de
1946, 18 y siguientes.
JUAN JOSE LLACH
536
ciones de apoyo a las medidas estatales de promocion de las exportaciones

industriales y ella misma asumio iniciativas tales como la organizacion de
una exposicion industrial en Montevideo (1940), la difusion del panorama
economico de las Americas, la creacion de una Oficina de Exportacion de
la UIA, etcetera (UIA, 1940, 18 y sigs.; 1941, 89 y sigs.; 1943, 38 y sigs.).
La institucion expresara entonces, con un dejo revisionista, que "la
industria argentina debe ser exportadora -lo hemos dicho siempre- para
mejorar sus costos con una produccion intensiva e ilimitada" (UIA, 1941,
16). La misma posicion se ira haciendo clara en muchos industriales y dir
gentes de la UIA, algunos de los cuales promoveran una estrategia mas deci-
didamente exportadora (Shaw, 1941; Pellet Lastra, 1941), mientras que
otros argumentaran en favor de un desarrollo equilibrado de los mercados
extemo e interno (Di Tella, 1943). Esta alternativa ira generando una ten-
sion creciente. En un principio, el mercado interno y las exportaciones
no se veran como proyectos rivales. Sin embargo -y nos anticipamos aqui
al nucleo de la seccion IV del trabajo-, cuando aparezcan en el gobierno
revolucionario, en 1944, los primeros sintomas de restricciones comerciales
y cambiarias a las exportaciones, la UIA se ha de mostrar seriamente preocu-
pada. Y cuando el gobiemo comience a convertirse en peronista, y los efec-
tos de la politica social a afectar negativamente la competividad de las expor-
taciones argentinas, esta actitud se convertira en desesperacion: "De todas
partes del mundo se reclama a nuestro pais el envio de sus productos manu-
facturados, los que por su variedad y calidad superior, han conquistado los
mercados mas dificiles. La hora de la industria argentina parece haber
llegado. iQuiera la suerte que ningun error, que ninguna torpeza, cierre n
tro inmenso porvenir, que es tambien el de toda la Nacion!" (UIA, 1945
Posteriormente, ante el hecho consumado, la situacion seria percibida como
el fracaso de todo un programa, en terminos de "perdida de oportunidades
para el desarrollo de la industria argentina como quizas nunca se vuelvan a
presentar a la Naci6n" (UIA, 1945a, 16)29.
No obstante, conviene aclarar desde ahora que la clave del asunto no
estaba tanto en las restricciones directas a las exportaciones como en la
politica social. A este respecto, la UIA tenia ideas muy claras, afirmando
tempranamente, en 1940: "El momento del reparto recien llega cuando se
han acumulado bienes; solo entonces los mas necesitados y los mas menes-
terosos. podran beneficiarse en grado maximo del esfuerzo de los mas a
nados o de los mas eficientes. La Republica Argentina esta en la edad del
crecimiento; es una planta que todavia no ha florecido; podarla ahora n
es vivificar sino corte daniino" (sic) (UIA, 1940, 78). Esta actitud no ha
cambiado, sino todo lo contrario, hacia 1943-45, segun puede leerse en las
Memorias de la epoca 30.
Al estudiar el impacto de una politica de aumentos salariales sobre los
costos y los beneficios industriales en esa epoca, debe tenerse en cuenta
29 Mas alla de las simpatias o antipatias ideologicas que despierte el autor de la frase (la UIA),
resulta dificil dejar de destacar su caracter profetico.
30 Cf. UIA (1942, 18 y 267; 1943, 21; 1944, 22-23 y 1945a, 18 y siguientes).
que el crecimiento de la industria desde la Gran Crisis se hab

una gran incorporacion de mano de obra. Merced a las fuert
de capital realizadas en el quinquenio 1925-29 y a la abundante oferta de
trabajo -de caracteristicas lewisianas- generada por la crisis agraria, el
crecimiento de la produccion industrial de esos anios se habia originado
fundamentalmente en la adicion de trabajo. Este proceso habia afectado
especialmente a las grandes industrias; en efecto, en los establecimientos
que ocupaban mais de 500 obreros, el promedio de obreros por estableci-
miento habia aumentado en cerca de un 50 % entre 1935 y 1946, mientras
que habia permanecido constante en los establecimientos de 50 a 500
obreros31.
No obstante estos indicadores, la presencia de industriales que expre-
saran posiciones politicas o corporativas diferentes de las de la UIA, y c
un sentido decididamente mercadointernista, era muy escasa. Como he
dicho en otro lugar, la biusqueda de lucidos "demiurgos metalurgicos",
precursores del Severo Arcangelo marechaliano, esta destinada al fracaso.
Por ejemplo, en una de las manifestaciones mas claras de una posicion mas
avanzada que la de la UIA y originada en la industria santafesina, 26 de las
49 firmas industriales que habian financiado el estudio eran asociadas a la
UIA. En esta presentaci6n, los industriales y otros empresarios de Santa
Fe atacaban al latifundio e insistian en la necesidad de descentralizar la
economia, desarrollar el mercado interno y la industria pesada, nac
zar los ferrocarriles, etcetera; pero no se oponian al aumento de las expor-
taciones industriales, sino que lo aplaudian 32.
Estos hechos indican, por un lado, que la direccion de la UIA habia
logrado incorporar una diversidad de intereses en su seno; por otro lado,
sin embargo, ponen de manifiesto que estaban dadas las condiciones para
un cuestionamiento de la representatividad de la institucion. La linea de
ruptura de este cuestionamiento resultaba todavia labil y confusa, sin emba
go, en los primeros afios de la decada del cuarenta33.
Conviene recordar al respecto que la principal division explicita de los
industriales se producira dentro de la propia UIA, en una fecha bastante
31 Cailculo basado en los respectivos censos o estadisticas industriales. Ademas de probar la
hipotesis para el total se la verific6 tambien en las ramas de alimentos, bebidas y tabaco, productos
textiles, industria quimica, cuero y madera, por ser las que mis exportaron durante la guerra.
32 Cf. Argentina econ6omica e industrial, Rosario, 1944. La pertenencia a la UIA fue confron-
tada en la guia de socios de esta instituci6n. No obstante, es significativo que los directores de la publi-
cacion rosarina no aparezcan vinculados a la UIA y que, en cambio, algunos de ellos hayan estado
vinculados luego a las entidades fundadoras de la Confederacion General Econ6mica (CGE) durante
el gobierno peronista.
33 Javier Lindenboim (1976) concluye que en el periodo considerado ya existian fracciones
del empresariado diferenciadas por su posici6n en la estructura y por la heterogeneidad de sus organi-
zaciones y expresiones corporativas y, lo que es mis categ6rico, que ya existian "posturas alternativas
al proyecto dominante" antes de que naciera la Confederaci6n General Economica. Esta afirmaci6n
es evidentemente exagerada si con ella se quiere dar a entender la existencia de un proyecto industrial
alternativo al de Pinedo o al de la UIA, claramente delineado y sustentado por entidades corporativas
con representatividad importante. Opiniones 'divergentes como las de la Federaci6n de Entidades
Argentinas Defensoras del Comercio y de la Industria o las de la Federaci6n Gremial del Comercio v
la Industria de Rosario (Llach, 1972) no alcanzaron en ningun momento a reunir ni la claridad ni el
poder suficientes.
538 JUAN JOSE LLACH
tardia a lo largo de 1945 y a partir de la oposicion de buena parte de sus

miembros a la politica de Peron (Rodriguez Goicoa, 1952; Ciuneo, 1967).
Es decir que la division de los industriales se expresara a partir de la dife-
rencia en los puntos de vista de dos fracciones respecto de la conveniencia o
inconveniencia de adecuarse a la politica propuesta desde el Estado, mas
que a partir de un programa o una estrategia alternativa claramente expuesta.
Debe resistirse, por lo tanto, la tentacion de afirmar que por aquellos
afios se constituyen dos bloques de empresarios industriales con sendos
programas alternativos; uno, representado por la UIA, que se vuelca hacia
posiciones exportacionistas y que empieza a desdefiar el mercado interno,
integrado principalmente por las empresas del establishment (grandes, ex-
tranjeras, nacionales tradicionales o pertenecientes a grupos economicos);
el otro, sin representacion gremial clara, proclive al desarrollo del mercado
interno y conformado por pequefios, medianos y algunos lucidos grandes
industriales nacionales.
La realidad, en cambio, es que la UIA consideraba importante, pero
no excluyente, la estrategia exportadora. Esta importancia residia en la
posibilidad que brindaba dicha estrategia para expandir el mercado sin nece-
sidad de recurrir a aumentos salariales importantes y para acceder a una
fuente autonoma de provision de las divisas que resultarian necesarias para
el reequipamiento industrial en la posguerra.
Si la UIA se hubiera volcado decididamente hacia la estrategia exporta-
dora, probablemente se habria acelerado la formacion de una entidad corpo-
rativa representante de los industriales mercadointernistas. Las posibili-
dades de crecimiento, y aun de subsistencia, de estos ultimos dependian
estrechamente de una expansion del mercado interno basada en la incor-
poracion de mano de obra y en los aumentos salariales.
A pesar de sus vacilaciones y dudas, la direccion de la UIA probable-
mente haya intuido que semejante apuesta a la estrategia de industrializacion
especializada hubiera condpcido inexorablemente hacia la division de la
corporacion. Prisionera de un dilema, sin embargo, la UIA no podria evitar
que la fraccion de industriales menos concentrados, mias vinculados al
mercado interno o residentes en el interior -cuyas demandas no habia
expresado cabalmente en los iultimos afnos o bien habian tropezado con la
obstinacion gubernamental- miraran con simpatia y hasta con militancia
la propuesta mercadointernista del peronismo en gestacion. Esta fraccion
de industriales, por su parte, no era tan madura como para elaborar el
programa del peronismo pero si suficientemente gravitante en los hechos
como para ser una de sus condiciones necesarias.
2. La estrategia militar
La misma circunstancia que realzaba el papel de la industria en la eco-

nomia argentina -la Segunda Guerra- habria de llevar al primer plano de
la discusion a un nuevo interlocutor: las Fuerzas Armadas y, fundamental-
mente, el Ejercito.
La creciente intervencion de los militares aportaria nuevas y decisivas

facetas a la polemica. Ellas fueron: 1) una redefinicion de las "industrias
naturales", que inclufa entre ellas a las que elaboraban materias minerales
y no solo a las agropecuarias; como decia el coronel Savio, los metales
habian sido arbitrariamente pospuestos a los cereales (Savio, 1942); sin
embargo, esta concepcion fundada en razones de defensa nacional condu
frecuentemente a posiciones favorables a la autarquia economica. 2) Una
afirmacion de la necesidad de un mayor control nacional o estatal de la
economia, inspirada en una ideologia nacionalista,'que 3) tambien inc
un concepto del orden social cuya efectivizacion requeria mejoras del nivel
de vida de los trabajadores. Existian m(ultiples expresiones de estas ideas,
cada una de las cuales combinaba de modos diferentes los tres elementos.
En materia industrial, la principal expresion concreta de esta concep-
cion con anterioridad al 4 de junio de 1943 fue la creacion de la Direccion
General de Fabricaciones Militares, una aspiracion de antigua data, promo-
vida por el presidente Ortiz, pero que se concret6 por ley 12.709 del 9 de
octubre de 1941. Entre sus objetivos principales figuraban la "organizacion
del pais para la defensa en el aspecto industrial" (un arbitrio de interpre-
tacion casi tan amplia como se quisiese), el completamiento de las fabricas
militares y la creacion de otras nuevas y la produccion de las materias primas
fundamentales para las necesidades militares (Ministerio de Guerra, Direc-
cion General de Fabricaciones Militares, 1945).
Como queda dicho, estas concepciones y objetivos podian conducir
a interpretaciones muy amplias, pero no necesariamente autarquizantes.
Por ejemplo, el mayor Ricardo L. Maraimbo (1938) y los tenientes coro-
neles Mariano Abarca y Alejandro G. Unsain (1944) no limitaban la autar-
quia a la fabricacion de bienes estrategicos sino que la extendian al conjunto
de la actividad industrial; el general de brigada Jose M. Sarobe (1942) no
solo limitaba la autarquia a las industrias militares sino que se pronunciaba
a favor de la exportacion de manufacturas; el coronel Manuel Savio (1942)
hacia mencion expresa de la necesidad de evitar la autarquia y la industrial
zacion a ultranza y, por (ultimo pero lo mas importante, el coronel Peron
se pronunciaba a favor de la autarquia en lo militar y de la industria pesad
(1944a), pero rechazaba enfaticamente a las industrias artificiales (1944b).
En la seccion IV.3 se brindan mas detalles sobre el pensamiento industrial
de Peron.
Mediante la simple reinterpretacion del concepto de "materias prim
nacionales", los militares cuestionaban la estrategia de industrializacion
pinedista. Reinterpretacion algo forzada, por cierto, dada la escasez relativa
(al menos aparente) de yacimientos de minerales metaliferos en el pais.
Pero tambien desenmascaradora del verdadero significado del eufemismo
"materias primas nacionales", con el que algunos deseaban limitar la indus
trializacion a las agroindustrias.
Las concepciones nacionalistas, intervencionistas de Estado y distribu-
cionistas, entretanto, se desarrollaban en el Ejercito con tanta o mayor
fuerza y rapidez. Ellas habian tenido una prolongada gestacion a lo largo
540 JUAN JOSE LLACH
de la decada del treinta en conjuncion con pequenas pero permanentes cons-

piraciones nacionalistas, particularmente durante las presidencias de Justo
y Ortiz (Gral. R. Molina, 1940; Orona, 1965 y 1966 a y b; Potash, 1971, IV
a VII). Uno de los programas tipicos de estas conspiraciones, frecuente-
mente asociadas tambien a sectores del radicalismo, incluia: la intervencion
de todas las empresas economicas fundamentales, la nacionalizacion del
Banco Central y de los transportes, la reduccion de las tasas de interes y la
moratoria de deudas, el salario familiar, la organizacion de corporaciones
y la industrializacion de todos los productos basicos (Partido Radical, 1940).
Con el tiempo se demostrarfa que estas ideas sociales, nacionalistas e
intervencionistas de Estado, que iban ganando mas y mas adeptos militares,
habrian de tener mucha mayor gravitacion que la propia concepcion autar-
quizante, estuviera esta limitada, o no, a las industrias belicas y cualquiera
fuera la definicion de "materias primas nacionales".
3. La poiitica del Estado y la polemica industrial antes del triunfo defini-

tivo del mercadointernismo
La politica de promocion de la industria no desaparecio con el fracaso

del plan Pinedo, ni tampoco espero para reanudarse la llegada de la revolu-
cion del 4 de junio de 1943.
Entre 1940 y 1943 se adoptaron un sinn(umero de medidas industria-
listas, algunas de las cuales estaban inspiradas en el plan Pinedo, mientras
que otras iniciaban la marcha, al comienzo suave, hacia el mercadointernis-
mo. A las ya comentadas disposiciones cambiarias de promocion de las
exportaciones industriales y a la creacion de la Corporacion para la Promo-
cion del Intercambio deben agregarse: la fundacion de un Comite de Expor-
tacion y Estimulo Industrial y Comercial (20/3/1940), la creacion de la
Flota Mercante del Estado (16/10/1941), la ya mencionada ley de Fabrica-
ciones Militares, alrededor de quince leyes de promocion industrial dictadas
por provincias y municipios (Dorfman, 1944, 229 y sigs.) y, finalmente,
la insistencia del PEN en un proyecto de credito industrial que se legali-
zaria en setiembre de 1943.
Toda esta actividad no debe resultar sorprendente si se tiene en cuenta
la creciente preponderancia de las ideas industriales que venimos comentan-
do. Ellas se habian encarnado tambien en el presidente Castillo; tal vez re-
cordando el caracter minero de su terrufio natal, Catamarca, afirmaba en
1942: "Mi gran aspiracion, aparte de mantener la posicion internacional
del pais, es la de iniciar antes de la expiracion de mi mandato la explota-
cion minera en gran escala y el fomento de las industrias extractivas. En el
mundo moderno, esas industrias son la base de la liberacion economica y
de la autonomia nacional. Los paises exclusivamente ganaderos y agrfcolas
estan destinados a la servidumbre; eso ya es cosa del pasado" (Ibarguren, 1955
495). Como se observa, las ideas de Castillo eran identicas a las utilizadas
por los militares para cuestionar una estrategia de tipo pinedista; se empe-
zaba por incluir las "materias primas minerales" y se terminaba argumentan-

do en favor de la promocion de industrias para la defensa nacional (ibidem).
Es interesante analizar ahora con algiun detalle los proyectos que cul-
minaron en la creacion de un sistema de credito industrial en 1943 (poste-
riormente transformado, en 1944, en el Banco de Credito Industrial). Estos
proyectos recogian las ideas financieras del Plan de 1940, pero las aplicaban
a un objetivo diferente. El proyecto radical de mayo de 1941 se referia a
la implantacion de nuevas industrias y mantenia la preferencia a las mate-
rias primas nacionales. Al modificarlo, ta Comision de Presupuesto y Hacien-
da de Diputados, tambien controlada por el radicalismo, decidio otorgar
preeminencia a la implantacion y el desenvolvimiento de las industrias que
extrajeran o manufacturaran materias primas nacionales, pero haciendo
tambien mencion explicita de la prioridad que debia otorgarse a las firmas
argentinas y a las orientadas al mercado interno: era la primera aparicion
oficial del mercadointernismo industrial. Esta posicion diferia de la adoptada
por el PEN en su mensaje al Congreso del 27 de agosto de 1941 y por la
Camara de Senadores, con mayoria oficialista; en los respectivos proyectos
no solo se omitia la referencia al mercado interno sino tambien la preferen-
cia a las firmas argentinas (en el caso de los senadores), o se la extendia a
"firmas contraloreadas (sic) por argentinos" (en el caso del PEN) (Diputa-
dos, 1941, I, 124; V, 802, Senadores, 1942, II, 2 y 132).
Estos distingos, aparentemente sutiles, muestran como comenzaban
a hacerse evidentes tambien en el plano politico las divergencias de criterios
respecto de la industrializacion y, tambien, una actitud de la UCR no solo
mas industrialista que en oportunidad del Plan Pinedo sino tambien nacio-
nalista y favorable al mercado interno 34.
Las politicas finalmente adoptadas a este respecto, recien concretadas
despues del 4 de junio de 1943, mostraron desde un comienzo los cambios
ocurridos en el control del Estado.
Ya en el sistema de credito industrial anunciado el 2 de setiembre
de 1943 (resultado final de los proyectos mencionados) se enfatizaba la
necesidad de sustituir importaciones, sin hacer referencia alguna a las e::porta-
ciones industriales o a las industrias artificiales (discurso del ministro Jorge
A. Santamarina, en Hacienda, 1943). Por su parte, en el decreto 14.630
(del 5 de junio de 1944) sobre fomento y defensa de la industria nacional,
se definian como industrias de interes nacional: 1) las que emplearan mate-
rias primas nacionales y estuviesen orientadas al mercado interno -un crite-
rio identico al del proyecto radical de tres afnos antes-; 2) las que empleando
total o parcialmente materias primas importadas, produjesen articulos de
primera necesidad o de interes para la defensa nacional (Decretos, 1944,
91-94). Los mismos criterios adopto para su politica crediticia el Banco
de Credito Industrial, creado el 3 de abril de 1944.
34 La UCR retornaba de este modo a las posiciones "alvearistas". Como lo ha senialado Javier
Villanueva (1972), la propuesta industrialista del presidente Alvear y su ministro Herrera Vegas era
extensiva a cualquier tipo de materias primas y no se pronunciaba por preferencias a las exportaciones.
JUAN JOSE LLACH
542
IV. La estrategia mercadointernista del peronismo: la posicion internacio-

nal de la Argentina, la politica social y un largo adios a las exportaciones
industriales
La conformacion de la economia politica del peronismo marco el fin

de una etapa importante en la discusion de las estrategias industriales. A
su termino, y hasta el dia de hoy, ninguna de las posiciones estilizadas alcan-
z6 la victoria. Ni aquellos que con Pinedo propugnaban un desarrollo indus-
trial especializado y exportador, ni los autarquicos que sofaban con una
industria autonomamente basada en la metalurgia nacional, vieron compen-
sados con el exito sus intereses o empefios intelectuales. La industrializacion
argentina entre 1946 y 1955 continu6 desarrollandose dentro de la norma-
lidad que podia esperarse de la primera etapa de la sustitucion de importa-
ciones35, dejando de lado el camino exportador abierto por la Segunda
Guerra. No puede saberse que hubiera pasado con este camino en el caso
de haberse seguido politicas diferentes.
Pero la economia politica del peronismo se edifico sobre la base de
criterios distintos a los de una estrategia razonada de industrializacion
en consecuencia, resultaba dificil que alcanzara una "hegemonia cultura
en este terreno. Esos criterios fueron:
1) Una nueva concepcion del Estado y de su papel en la economia.

2) Las politicas sociales y de ingresos que el peronismo llevo a cab
con el objeto de aumentar el ingreso real de los asalariados, poli-
ticas que se inspiraban en aquella nueva concepcion.
3) Los objetivos de independencia economica y soberania politica
que, tal como fueron definidos por el peronismo, y en el marco de
los condicionamientos impuestos por la situacion economica mundial
al terminar la guerra, llevaron a la necesidad de cerrar la economia
para independizarla cuanto fuera posible de los vaivenes del inter-
cambio externo, tanto por el lado de las exportaciones como por el
de las importaciones.
En terminos de la doctrina peronista, se trataba de alcanzar mediante
un Nuevo Estado, la felicidad del pueblo y la justicia social (economicamen-
te, el consumo presente y la distribucion del ingreso) y la grandeza de la
Nacion, que en aquel momento fue identificada con ciertas formas parti-
culares de la soberania politica y de la independencia economica.
1. El Consejo Nacional de Posguerra (CNP) y la nueva concepcion sobre el

papel del Estado
La intervencion del Estado en la sociedad y en la economia adquiere
una significacion nueva con el advenimiento del peronismo. Ella se encuen-
35 0 sea, incorporando paulatinamente ramas industriales de mayor complejidad o aquella

otras cuyo crecimiento habia estado reprimido por la imposibilidad de abastecerse de insumos duran
la guerra, pero dejando de lado tanto el camino exportador como ut6picos saltos cualitativos ha
la industria "pesada".
tra claramente expresada en los documentos del Consejo Nacional de Pos-

guerra, y de modo especial en el Ordenamiento economico-social (CNP,
1945 a)36. Este documento expresa tanto las ya mencionadas opiniones
militares acerca de la necesidad de reordenar la economia y la sociedad ar-
gentinas como las primeras manifestaciones de lo que habria de ser al poco
tiempo la peculiar configuracion de poder del Estado popular peronista.
Aunque las fuerzas sociales que apoyaban o hacian suyo este proyecto cam-
biaron posteriormente en su naturaleza, su composicion y su poder poli-
tico, la ideologia expresada en los documentos del CNP se mantendria
inalterada hasta nuestros dias.
El fin primordial del nuevo ordenamiento economico-social era "asegu-
rar la satisfaccion de todas las necesidades de los habitantes del pais, sin
tolerar el injusto acaparamiento en manos de unos pocos". A tal fin, los
objetivos primordiales que se proponian para la coyuntura eran la "plena
ocupacion y un sistema completo de seguridad social" (CNP, 1945 a, 39).
Por otra parte, se procuraba "conciliar la economia libre con un
sistema mas humano que el juego ferreo de la oferta y la demanda, y...
mantener el papel del Estado como fiel de la balanza Capital-Trabajo...".
Este papel arbitral se concretaba en amplias facultades para el control de
precios y el ajuste de los salarios al costo de vida. Pero este arbitraje del
Estado era jerarquicamente posterior al logro del fin primordial del ordena-
miento economico-social (CNP, 1945a, 39-42).
Es claro entonces que se apuntaba a la constitucion de un Estado con
el suficiente poder como para establecer, en primer lugar, sus propios objeti-
vos y, en segundo lugar, para someter a su logro cualquier otra legalidad
de la sociedad civil, incluyendo la propia acumulacion economica.
Pese a implicar un cambio cualitativo, hay que destacar, sin embargo,
que esta nueva concepcion tampoco fue "un rayo en un dia de sol". Ya con
anterioridad a la revolucion de 1943 el Estado habia intervenido creciente-
mente en la economia, intervencion que se acentuo desde el comienzo de
la Segunda Guerra, segun hemos ejemplificado.
Esta creciente intervencion ya habia producido en 1942 fuertes reac-
ciones negativas de las asociaciones empresariales tradicionales. Preanun-
ciando un aspecto del proceso sociopolitico que daria lugar posteriormente
a la conformacion de la Union Democratica, ellas formaron un Comite de
Defensa Economica integrado por la Sociedad Rural Argentina, la Bolsa
de Comercio de Buenos Aires, la UIA y la Confederacion Argentina del
Comercio, la Industria y la Produccion (CACIP). El entonces ministro de
Hacienda, Carlos A. Acevedo, a pesar de su vinculacion con algunas de estas
entidades, respondio con dureza, recordando que "desde hace doce afnos el
Estado en la Argentina no ha hecho mas que intervenir en forma cuantiosa
para ayudar a la industria, al comercio y a la produccion agropecuaria" 37.
36 Una version de este documento fue publicada en Desarrollo Economico, vol. 20, N? 77,
abril-junio de 1980.
37 Acevedo menciono estos hechos: la tarifa aduanera de 1931-32, el derecho adicional del
10 % a las importaciones, el control de cambios ("una segunda barrera aduanera"), la devaluacion
544 JUAN JOSE LLACH
La posicion del ministro era un fiel reflejo de las preocupaciones de

la elite politica que, tras diversos intentos (incluyendo el Plan Pinedo), no
encontraba el camino para dar satisfaccion simultaneamente y de un modo
perdurable a los principales intereses economicos en juego. La polemica con
las entidades empresariales, por su parte, ponia de manifiesto el desconcierto
existente en los distintos sectores empresarios que, pese a su ahora comiun
reivindicacion antiestatista, tampoco acertaban por si solos con la formula
que resolviese sus problemas de coexistencia a pesar de atravesar un mo-
mento favorable, con ganancias en expansion salvo contadas excepciones
sectoriales.
Puede entenderse en este contexto el estupor que deben haber produ-
cido los primeros sintomas de creciente estatismo y, sobre todo, de ejecu-
cion de una "inusitada" politica social que ya habia sido calificada de "per-
turbadora" antes de la revolucion de junio (UIA, 1942, 18).
Sin embargo, el clima era el mas adecuado para el florecimiento de una
nueva concepcion sobre el papel del Estado. Todo jugaba a su favor: las
ideas vigentes en casi todo el mundo, las incertidumbres creadas por la Gran
Crisis y por la Guerra, la atraccion de compensar las medidas intervencionis-
tas proempresariales con medidas favorables a los asalariados y, por esta
via, la tentacion de proponer una estrategia unificadora de tantos intereses
encontrados.
2. La evoluci6n de las ideas de Peron sobre la industria
Como ya se ha dicho, la posicion de Peron sobre el desarrollo industrial

se ubicaba en una suerte de termino medio entre las de sus camaradas de
armas mas autarquizantes y las del pinedismo38. Aunque consideraba que
"la defensa nacional exige una poderosa industria propia, y no cualquiera,
sino una industria pesada" (1944a, 85, su famoso discurso sobre "Significado
de la defensa nacional desde el punto de vista militar"), tambien pensaba
que "debe evitarse en lo posible la creacion o sostenimiento de industria
artificiales, cuya vida economica depende de alguna forma de proteccion,
que directa o indirectamente, siempre representa un gasto" (1944b, su tam-
bien famoso discurso de inauguracion del Consejo Nacional de Posguerra).
En ese mismo discurso, Peron agregaba que el Estado debia determinar
cuales eran las actividades ya consolidadas, cu6les las que requeririan un
apoyo para lograr solidez por la vital importancia que tenian para el pais
y, por ultimo, cuales ya habian cumplido su objetivo de suplir la carestia
de los tiempos de guerra "pero cuyo mantenimiento en epoca de normali-
dad representaria una carga antieconomica que ningun motivo razonable
aconseja mantener" (ibidem, 201) y redondeaba su pensamiento con un
parrafo francamente "pinedista": "Debemos andar al compas de los tiempos
del peso, la cuantiosa ayuda para la compra de cosechas, el mantenimiento de un precio artificialmente
alto para la libra esterlina, la salvacion de bancos, etcetera. Cf. Diputados, 1942. V, 446-47 y UIA,
Memoria, 1942, 113 y siguientes.
38 Esta posici6n menos autarquizante de Per6n es destacada por Guido Di Tella, 1979.
modemos y crear industrias fundadas en materias primas del pais"

202)39.
Es claro entonces que, en el plano intelectual, Peron se incorporo
"gran debate" aceptando parcialmente el planteo de Pinedo en cuanto a la
necesidad de limitar la amplitud de la sustitucion de importaciones, corri-
giendolo en cuanto a la necesidad de la industria pesada con fines de defen
y ampliando el concepto de "materias primas nacionales" para incluir ent
ellas tambien a los metales. La coincidencia era tambien menor en cuanto
al papel otorgado a las exportaciones industriales: aunque Peron menciona
su exito durante la Guerra, no parece concederle demasiada importancia.
Como no podria ser de otra forma, el Consejo Nacional de Posguerra
afirmaba en consecuencia la necesidad de suprimir "aquellas (actividades
economicas) que, terminada la guerra, carezcan de razon de existir y cedan
terreno ante una competencia foranea superior", reemplazandolas con
"industrias nuevas, de arraigo razonable" y apoyando a "las actividades ya
consolidadas" (CNP, 1945 a, capitulos 2 y 4).
Estas posiciones se fueron modificando con el correr del tiempo, a
medida que se hacian incompatibles con las politicas sociales y las relaciones
internacionales de la Argentina.
Respecto de estas iultimas, Peron adopto ocasionalmente una actitud
contemporizadora, en convergencia con fugaces romances con los paises
aliados (tales como la mision Warren de los Estados Unidos en 1945, poco
despues de la incorporacion de la Argentina a las Naciones Unidas y antes de
la llegada de Braden), (Peron, 1946a, 199). Por ejemplo, en el discurso de pro-
clamacion de su candidatura, despues de citarse a si mismo al afirmar la
necesidad de eliminar las industrias que ya habian cumplido su funcion de
emergencia durante la guerra "y que ningun motivo razonable aconseja man-
tener o --agrego- provocaria esteriles competencias con otros paises pro-
ductores". Pero a(un hay otro motivo que obliga al Estado a regular ciertos
aspectos de la economia. "Los compromisos internacionales que tiene
contraidos la obligan a orientar las directivas economicas supranacionales
teniendo en vista la cooperacion entre todos los paises" (ibidem).
Pero en algfun momento entre 1945 y 1946, estas ideas, asi como la
de una "industrializacion razonable", empezaran a modificarse (discursos
a la Asamblea Legislativa y de inauguracion de las sesiones del Congreso,
4 y 26 de junio de 1946: Peron, 1946a, 202-212 y 213-234). Comenzaran
a aparecer ideas estrategicas contrapuestas. Por un lado, la principal leccion
39 El editor de Peron (1944b) creyo conveniente censurarlo: en lugar de "industrias fundadas
en materias primas del pais" coloco en el resumen introductorio "industrias de arraigo razonable"
(pag. 8). Otras frases ilustrativas de Peron son las siguientes: "Desde un punto de vista puramente
industrial, cabe fomentar aquellas industrias cuya materia prima sea genuinamente nacional... Hemos
de convenir que las condiciones especialmente favorables que la guerra ha creado en la Argentina...
equivalen a una proteccion artificiosa y pasajera... Un minimo de industria pesada siempre es nece-
sario y conveniente para cubrir las mlnimas necesidades de la defensa nacional" (Peron, 1944b, 202,
subrayados mlos). Posteriormente, realiza consideraciones sobre la conveniencia de sustituir las mate-
rias primas escasas en el pais (carbon, hierro) por otras mas abundantes (energia hidroelectrica, mate-
riales plasticos). Y termina afirmando: "En las pampas inagotables de nuestra patria se encuentra
escondida la verdadera riqueza del porvenir" (ibidem).
546 JUAN JOSE LLACH
extraida de la Guerra era la vulnerabilidad del pais en su abastecimiento

de insumos industriales, por cuyo motivo "y sin entorpecer su importacion
ni gravar pesadamente al consumidor, es indispensable abordar resuelta-
mente la utilizacion de todos los recursos naturales" (ibidem, 206). Por
otro lado, Peron ya no mencionaba la necesidad de eliminar las industrias
artificiales. Las actividades que en adelante requerian el apoyo del Estado
eran aquellas que tenian una vital importancia para el pais o para contribuir
al intercambio mundial (ibidem, 207). No obstante, era necesario revisar
"el regimen aduanero atemperandolo a las nuevas normas de proteccion
al trabajo nacional, es decir, en funcion de la cantidad de mano de obra
ocupada, salarios altos y el consumo de materias primas nacionales" (ibidem
228).
3. Los objetivos y condicionamientos de la polftica internacional, la politica

social y de ingresos y la consolidacion del mercadointernismo
Como ya hemos dicho, este cambio de las ideas de Peron no se inspi-

raba en razones intrinsecas a la politica industrial sino en su conviccion de
que era necesario dar prioridad a la politica social y de ingresos y dar tam-
bien respuestas nacionalistas a la peculiar situacion intemacional que se
afrontaba.
Los condicionamientos externos, hay que destacarlo, jugaron un papel

muy importante y, paradojicamente, ayudaron a empujar al peronismo y
a la economia argentina hacia el mercadointernismo. El analisis de estos
hechos excede los limites de este trabajo que, en tal sentido, puede ser
considerado como "la otra cara de la moneda", la cara interna de los estu-
dios de Smith (1965), Fodor y O'Connell (1973), Fodor (1975) y Escude
(1980, 1982 y 1983).
En apretada sintesis puede afirmarse que los condicionantes extemos
operaron de este modo:
a) Ademas de la natural restriccion impuesta por la Guerra, algunas
importaciones estrategicas le fueron dificultadas a la Argentina por presio-
nes politicas norteamericanas. Esta situacion de "escasez discriminatoria"
comenzo hacia 1941 y se extendio por lo menos hasta 1948. Comprendio
a los combustibles, algunos insumos industriales y, por supuesto, a los bien
de capital para las industrias basicas (O'Connell, 1979; Escude, 1980). Estos
hechos contribuyeron a configurar una situacion muy poco deseable: diver-
sificacion y ampliacion de las ramas industriales dedicadas a sustituir impor-
taciones y un simultaneo debilitamiento de las posibilidades de ampliar y
renovar el desgastado parque de maquinarias para dichas industrias.
b) Por el lado de las exportaciones, la Argentina se especializo forza-
damente en la ganaderia (en desmedro de la agricultura) durante la Guerra.
Tal situacion no solo contribuy6 a crear un serio problema de stock de
libras bloqueadas (Skupch, 1972), sino tambien a anudar las ataduras de
economia argentina a la britanica en la posguerra; en este contexto, exportar
mas no implicaba poder importar mas sino acumular creditos dudosos y
cebar la inflacion (Fodor, 1975). Como si esto fuera poco, los Estados Uni-
dos tambien dificultaron en cantidad y en precio algunas exportaciones
argentinas en la temprana posguerra (Fodor, 1975; Escude, 1983).
Una fresca vivencia contemporanea a estos hechos, y justificatoria del
mercadointernismo resultante, se encuentra en el siguiente texto de Peron
(cuya longitud no es mayor que su importancia):
Seiiores: muchas veces he mencionado un caso que comentabamos en ese Con-
sejo Nacional de Posguerra hace dos aiinos y medio, cuando estudiabamos el po
proceso inflatorio que hoy soportamos y que se comenzaba a insinuar en aquellos
tiempos. Dijimos que el equilibrio econ6mico del regimen capitalista... habia pos
bilitado que desde un pais central se pudiera succionar la riqueza de los demas,
la incomodidad y sin el peligro del traslado a dicho pais para su explotaci6n.
Ello semejaba, dijimos entonces, a un sistema de vasos comunicantes que unia
numerosos tanques de un sistema encadenado, de modo que succionando de un
tanque uno podria ir paulatinamente vaciando los otros tanques a 1e ligados
vasos comunicantes...
.. .En consecuencia, previmos ya entonces que, terminada la guerra, co
me destrucci6n de valores que ha habido en esta... los tanques de la mayor parte
de los pafses quedarian en un minimo nivel, y era lo6gico que por el principio de
que los liquidos buscan su nivel, la riqueza nuestra bajarfa tambi6n paulatinamente
a ocupar el nivel de los demds tanques.
La medida tendiente a evitar ese fen6meno, era colocar una llave que regulase
la salida o entrada a nuestro propio tanque... Asi naci6 la necesidad de montar,
dentro de nuestro sistema administrativo, la Secretarfa de Industria y Comercio,
destinada al control de nuestro movimiento de importaci6n y de exportaci6n asi
como de consumo interno...
...Tambi6n se ha dicho con referencia a nuestro intercambio exterior, que no
procedemos con liberalidad, que estamos regulando la exportaci6n. Yo pregunto
qu6 pais del mundo no regula en este momento la exportaci6n. Si no fuese asi,
la ventaja seria para nosotros, que disponemos de tantos miles de millones de pesos
para comprar lo que necesitamos, aunque tropezamos permanentemente con la
prohibici6n de exportar de los paises a quienes nosotros estamos proveyendo
de alimentacion. Por eso ha sido necesario, frente a la situaci6n de que todos los
barcos lleguen vacios porque los gobiernos de esos paises no permiten la exporta-
ci6n a la Argentina, que establezcamos que barco que llegue vacfo se ira tambien
vacfo ( iMuy bien! iMuy bien! Prolongados aplausos).
Es la unica forma de que podamos conseguir mantener dentro de las fronter
de nuestro pais el standard de vida y de felicidad que el pueblo esta hoy disfrutan-
do, de lo contrario, seria igualar nuestro destino al de los paises que estan pasando
hambre y miseria en todas las latitudes de la tierra (Per6n, 1946b, III, versi6n taqui-
grdfica).
3.1. Mercado interno, nivel de ocupacion y salarios reales
Como se desprende del texto de Peron, no eran solamente los condicio-

namientos externos, plasmados en las dificultades para importar y exportar,
los unicos determinantes de la opcion mercadointemista del peronismo.
Tal opcion tenia ademas una atraccion intrinseca: "Cuando el ciclo
produccion, industrializacion, comercializacion, consumo se haya cerrad
no tendremos necesidad de mendigar mercados extranjeros, porque tend
mos el mercado dentro del pais y habremos solucionado con ello una de
las cuestiones mas importantes, la estabilidad social" (Peron, 1946b, V).
548 JUAN JOSE LLACH
Habia un pesimismo de fondo sobre las posibilidades de alcanzar los obje-

tivos de progreso social en una economia abierta. Como veremos enseguida
este pesimismo se fundaba en algunas dificultades encontradas en la pos-
guerra (como consecuencia de una incipiente apertura de la economia
argentina al intercambio mundial), pero tambien en la desconfianza h
el comercio generada por la Gran Crisis y en el entusiasmo con el que se
miraba el desarrollo industrial durante la Guerra.
Por estas razones, el mercadointernismo fue visto entonces como el
unico camino apto para mantener el alto nivel de ocupacion urbana ya
logrado y para aumentar los salarios reales.
El nivel de empleo se convirtio en una verdadera obsesion ante la
inminencia de la terminacion de la guerra. Puede afirmarse que en torno de
este problema se estructuro la programacion de actividades del Consejo
Nacional de Posguerra (CNP, 1945b; Banco Central, 1945b; Hacienda,
1945). Se estimo que el primer periodo de dificultades en la posguerra
acarrearia no menos de 140.000 desocupados (ahora sabemos que ello im-
plicaba un 3,5 % de la poblacion economicamente activa). Esa desocupaci
podia originarse tanto por una caida de las exportaciones industriales (a
vidad que habia generado unos 50.000 empleos desde 1939) como por la
crisis de las industrias sustitutivas de importaciones (que habian creado
140.000 puestos de trabajo en el mismo periodo). Aunque las propuestas
del CNP no implicaban cerrar completamente la economia, era claro que sus
estimaciones sugerian la conveniencia de proteger a las industrias sustitu-
tivas de importaciones. Aunque se insistia en la necesidad de racionalizar
las importaciones y promover las exportaciones con el mayor valor agre-
gado que fuera posible, el informe sobre "Ocupacion y desocupacion en la
Argentina" tendia a ver con mejores ojos las posibilidades del mercado in-
terno (CNP, 1945, b).
Pero el problema fundamental, aquel que llevo en fultima instancia al
peronismo a optar por el mercado interno, fue la dificultad para aumentar
los salarios reales hasta 1946. Casi increiblemente, y pese a la vasta legisla-
cion social40 aprobada entre 1943 y 1946, los salarios reales en el fultimo
anfio mencionado eran solo un 6,2 % mayores que en 1939 (ver la ultima
columna del cuadro 3).
Si la preocupacion por el nivel de empleo llevo al peronismo a prote-
ger a las industrias sustitutivas de importaciones, el objetivo de aumentar
los salarios reales lo condujo, como veremos enseguida, a desalentar y a
trolar las exportaciones. Hubo de tal modo una total convergencia entre
los objetivos de la economia politica del peronismo, pleno empleo y altos
salarios, y los condicionamientos externos que empujaban a la Argentina
a importar y exportar menos.
40 Una recopilaci6n de las principales leyes de los primeros afnos del peronismo se encuentra
en Leyes obreras de la Revoluci6n, Buenos Aires, Primicias, sin fecha. Tambien es interesante la Cro-
nica Mensual de la Secretaria de Trabajo y Prevision, 1944-46. Entre par6ntesis, cabe destacar que
las elecciones de 1946 no fueron ganadas sino a pesar de los escasos logros en materia de salarios
reales, pero a favor de los efectos de la legislaci6n social sobre la vida cotidiana de los obrero
/,Cual era el problema que impidio aumentar significat

salarios reales hasta 1947? No otro que la dramatica recuperacion (externa,
pero tambien interna) de los precios de los productos agricolas. Entre 1944
y 1946 el indice de precios mayoristas agropecuarios subio un 85,8 %
(165,1 % los cereales y oleaginosos y solo un 13,7 % el ganado). Esto
fultimo contribuyo a que el indice de precios al consumidor aument
un 40,9 %. Entretanto, las importaciones algo mas normalizadas y los con-
troles de precios determinaron un alza de solo el 13,7 % en los precios
industriales nacionales. Mientras tanto, los salarios basicos de convenio
habian aumentado un 23,8 % y los salarios efectivamente pagados en la
industria un 35,9 %.
En sintesis, entre 1944 y 1946 el salario real industrial (por obrero
ocupado) cay6 un 3,5 %, a pesar de que la relacion media entre los precios
industriales y los costos laborales habia caido nada menos que un 14,8 %.
Si se deseaba recuperar, o aun mantener, el salario real, habia que hacer
algo. Lo que se hizo fue un juego de pinzas sobre las exportaciones.
3.2. Las restricciones a las exportaciones
Ya en la Memoria de 1944 el Banco Central habia advertido que era

necesario restringir las exportaciones para evitar la inflacion (1944,7).
A partir de entonces se multiplicaron las medidas restrictivas sobre las
exportaciones industriales41; desde 1946 en adelante, por su parte, se siguio
la conocida politica de precios contraria al sector agricola (Villanueva,
1966)42.
3.3. El largo adios a las exportaciones industriales
Aunque dicha politica de precios marco a fuego la economia poli-

tica del peronismo originario, su tratamiento escapa de los limites de este
trabajo, salvo para senialar cuales fueron sus motivaciones y su papel gravi-
tante en la configuracion del mercadointernismo.
41 En enero de 1944 el Ministerio de Hacienda pas6 una lista de productos de "no regulare
a "regulares" (bajando su tipo de cambio exportador). En agosto de 1945 se decidio suprimir directa-
mente el tipo de cambio para exportaciones no regulares aunque, luego de una serie de postergaciones,
se mantuvo para los productos con mejores perspectivas de afianzamiento y mis intensivos en mano
de obra. Sin embargo, el 30/1/1945 se hicieron modificaciones en el regimen de aforos que implica-
ban en los hechos la liquidacion por el mercado oficial de casi todas las divisas generadas por la expor-
tacion (decreto 14.292). Cf. las Memorias del Banco Central de 1945 (pag. 39), 1946 (pags. 78 y 79),
1947 (pag. 55) y 1948 (pags. 27 y 28). Cf. tambien Secretaria de Industria y Comercio: Regimen de
Exportaciones, Buenos Aires, 1948. En afios posteriores se amplio nuevamente la lista de "exporta-
ciones no regulares": pero los efectos de la politica salarial sobre las exportaciones ya no podian com-
pensarse con disposiciones cambiarias.
42 Tambien son ilustrativos al respecto los datos presentados por la CEPAL en El desar
econ6mico de la Argentina (I, 21 y siguientes) que demuestran que la mejora de los terminos del
intercambio externo en la posguerra no se tradujo, a partir de 1945, en mejoras de los precios agro-
pecuarios internos relativos a los industriales.
El hecho es que entre 1946 y 1949 los precios agropecuarios aumentaron un 27 % -solo un
4,5 % los de los cereales y oleaginosos- contra un aumento del 71,9 % en los precios industriales
nacionales y del 157,5 % en los salarios industriales por obrero.
JUAN JOSE LLACH
550
CUADRO 3
Incentivos a la sustituci6n de importaciones y a las exportaciones ind

y salarios reales (expresados como precios relativos), 1939 a 1949
(Base 1939 = 100)
(1) (2) (3) (4) (5)

Precios importa- Tipo de cambio Precios indus- Tipo de cambio Salario nominal
ciones sobre exportador sobre triales sobre exportador sobre por obrero sobre
precios indust. precios indust. costo laboral costo laboral costo de vida
1939 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1940 112,5 96,2 104,9 100,9 96,9
1941 127,4 97,5 108,7 106,0 97,1
1942 154,3 90,8 119,5 108,5 97,3
1943 177,6 89,9 114,9 103,3 100,3
1944 191,9 83,1 117,0 97,1 110,1
1945 193,1 76,4 108,6 82,9 100,4
1946 163,8 81,1 99,7 80,9 106,2
1947 128,0 88,1 87,0 76,7 129,8
1948 125,0 80,4 75,2 60,5 156,6
1949 116,6 61,9 69,7 43,1 162,4
Definiciones: Precios importaciones es el indice de precios de articulos importados por la

Argentina. Precios industriales es el indice de precios mayoristas no agropecuarios nacionales. Tipo
de cambio exportador es un indice del tipo de cambio aplicado a las exportaciones corregido por
la inflacion norteamericana (precios mayoristas). Costo laboral es el salario nominal por hora traba-
jada en el sector industrial deflacionado por el indice de productividad. Salario nominal por obrero
es el salario medio pagado en el sector industrial.
Fuentes: Los precios de las importaciones, los precios industriales, los datos para elaborar el
costo laboral y el salario nominal y el indice del costo de vida se tomaron de la Direccion Nacional
de Estadistica y Censos. El tipo de cambio exportador y los precios mayoristas de los Estados Unidos
se tomaron de Carlos F. DIAZ-ALEJANDRO: "Tipo de cambio y terminos del intercambio en la
Rep6blica Argentina", CEMA, 22, marzo de 1981.
Si es pertinente detenerse brevemente, en cambio, en los incentivos

diferenciales que recibieron la sustitucion de importaciones y las exporta-
ciones de manufacturas en los primeros afnos del peronismo. Para ello, y
aun haciendo abstraccion de la evolucion de la proteccion efectiva, son
ilustrativos los datos presentados en el cuadro 3.
En la columna (1) se observa que a partir de 1946 la relativa norma
cion de las importaciones condujo a eliminar buena parte de los incentivos
adicionales que la guerra habia creado para su sustitucion por produccion
local. Esta perdida de incentivos, claro esta, no tenia la menor implicancia
aperturista dado el racionamiento de hecho al que estuvieron sometidas las
importaciones desde 1947 aproximadamente. En la columna (2) puede verse
que las exportaciones industriales, en cambio, resultaron menos incentiva-
das. En 1949 el incentivo bruto a exportar habia caido casi a la mitad del
incentivo bruto a sustituir importaciones.
Las columnas (3) y (4) son mas importantes. Ellas muestran la gran
caida de la relacion precios/costos laborales a partir de 1944, tanto en el
caso de la produccion interna (columna 3) como en el caso de las exporta-
ciones (columna 4). Para estas 'ultimas, la caida de dicha relacion alcanzaba
551
a un 57 % en 1949 (respecto de 1939): una magnitud ciertamente mucho

mayor de la que los exportadores estaban dispuestos a absorber (Camara
de Exportadores, 1943-44; Caimara Argentina de Comercio, 1945 y 1948).
En la columna (5), finalmente, se observa la otra cara de la moneda:
el salario real industrial por obrero ocupado subio nada menos que un
53 % en tres afios, entre 1946 y 1949. Para advertir la significacion histo-
rica de este hecho bastara recordar que el salario real habia permanecido
virtualmente estancado, con oscilaciones suaves en torno del promedio,
desde 1929, o sea durante 17 afios.
V. Reflexiones finales
El plan Pinedo de 1940 y la economfa politica mercadointernista del

peronismo originario fueron dos momentos culminantes del "gran debate"
sobre el desarrollo economico nacional que se viene prolongando desde hace
mas de medio siglo.
Es obvio consignar que fueron tambien dos programas de politica
economica. Como tales, ambos fracasaron en su intento de lograr una estra-
tegia de industrializacion perdurablemente exitosa. Aunque las razones del
fracaso fueron muy distintas en uno y en otro caso, es dificil dejar de afirmar
que se trato de sendas oportunidades perdidas. Cuando se los considera como
ideas de politica economica, en cambio, hay que sefialar que ambos siguen
teniendo vigencia.
Mas alla del diagnostico de la realidad en que se basaban ambos progra-
mas, habia en su trasfondo un fenomeno de larga duracion: la crisis de la
economia argentina en el periodo de entreguerra. Los sintomas distintivos
de esta crisis eran: una creciente diversificacion de la estructura productiva
y la desaceleracion del crecimiento de la economia. La diversificacion se
acentuo a partir de la Primera Guerra y requeria en su desarrollo na
una creciente vinculacion con los Estados Unidos. Esto dio lugar al celebre
"esquema triangular", uno de cuyos rasgos esenciales era la financiacion de
los deficit de pagos con los Estados Unidos mediante los excedentes obte-
nidos en el intercambio con Gran Bretafia. Detras del esquema se ocultaba
un hecho decisivo: la natural competitividad, mas que complementariedad,
entre la economia argentina y la norteamericana, que contrastaba con la
"feliz asociacion" que habia vinculado profundamente a nuestro pais con la
economia britanica.
Hay que destacar esto: detras de toda la problematica economica del
periodo de entreguerra, a la que Pinedo y Peron intentaron dar respuesta
bien diferentes, habia una suerte de fatalidad, un hecho "exogeno", que
complicaba tremendamente la ubicacion de la economia argentina en el pla-
no internacional y, por esta via, obstaculizaba tambien la solucion de los
problemas economicos internos, mas alla de la voluntad de los protagonistas.
Veamos ahora como se ubicaron ellos frente a este hecho y las principales
razones de sus tropiezos.
552 JUAN JOSE LLACH
El plan de Pinedo intentaba, contra viento y marea, mantener abierta

la economia argentina al comercio exterior. Consideraba a la vez que para
lograr un crecimiento aceptable debia "oficializarse" la industrializacion:
una industrializacion exportadora y especializada en materias primas nacio-
nales. Tal objetivo solo podria conseguirse mediante un fuerte acercamiento
a los Estados Unidos, que los autores del programa veian como dificultoso,
aunque posible en el mediano plazo. Es obvio consignar entonces que se
trataba de un plan proaliado en materia de politica internacional. Segufn la
ideologia del observador, esta opcion podra ser mencionada como un intento
de integracion a una nueva division del trabajo liderada por los Estados
Unidos, o bien como un cambio de metropoli y la bfusqueda de una depen-
dencia prospera. Pero ambas aseveraciones se pierden en la cienaga de la
historia contrafactica.
,Puede ser considerado el programa pinedista como una demostracion
de la vocacion modernizante de la elite que gobernaba el pais desde 1930?
Al respecto hay que decir que si bien la propuesta es en si misma indudable-
mente lucida y moderna, tambien es vacilante, restringida en su aceptacion
politica y social y tardia. Las vacilaciones se manifiestan en el caracter
condicional de muchas de las soluciones propuestas: no se descarta del
todo la "vuelta a la normalidad", se establecen multiples clausulas proviso-
rias, no se afirma fuera de toda duda la necesidad de emprender un nuevo
camino.
Pero la clave de su fracaso -y de la respuesta al interrogante plantea-
do- no esta allii, sino en la debilidad de sus apoyos politicos. En el propio
campo del oficialismo, el programa aparece mas como propio de un grupo
reducido que como la expresion del proyecto de todos los grupos politicos
y de intereses que participaban del gobierno. El programa, en efecto, tropezo
con la "obcecacion conservadora" y con el "castillismo". La primera im-
pone la arrogante condicion de que el programa de Pinedo no implique
una apertura politica, rechaza asi la posibilidad de convertir la excluyente
dominacion politica de la decada del treinta en un proyecto autenticamente
hegemonico que exprese una amplia alianza social y politica. Esta "des-
preocupacion hegemonica" de la elite conservadora habia sido compartida
en su momento tambien por los promotores del programa de 1940. Ahora,
la historia les daba poco tiempo, como le habia dado poco tiempo al presi-
dente Ortiz, como le daria poco tiempo a la conversion de Justo. Era tardia
tambien porque ya florecian las fuerzas que impulsaban un proyecto dife-
rente. Algunas surgidas de su propio seno, como el "castillismo", portador
de una peculiar neutralidad que albergaba tanto simpatias probritanicas
-con el apoyo de los intereses ganaderos- como progermanicas --con apo-
yos solidos entre los militares.
Frente a este cuadro se erige la oposicion del radicalismo y del socia-
lismo. La primera resulta decisiva para el fracaso del Plan. Pero no se plan-
tea como un proyecto hegemonico alternativo, capaz de dar respuesta a
los problemas de fondo, sino solamente como una antidominacion. La excep-
ci6n estai dada por las propuestas de FORJA, que parecen anticipar, lo mis-
mo que el "castillismo", que el mercadointernismo es la unica respuesta

alternativa posible.
El caso de la economia politica del peronismo originario, huelga de-
cirlo, es bien diferente. Por un lado, hemos visto el paulatino ascendiente
que la idea mercadointernista va alcanzando durante la guerra: entre los
militares, entre los empresarios industriales, entre los obreros y entre los
intelectuales. Cada vez mais gente depende del mercado interno, mas que del
comercio exterior, en sus posibilidades de vida. Aceptada la neutralidad
como un dato -y aunque esto implicara paradojicamente, el mantenimiento
de la "conexion ganadera" con el Reino Unido-, solo quedaba el mercado
interno para dar el salto adelante en la industrializacion. Las ostensibles
presiones norteamericanas contribuian tambien a consolidar el nacionalismo
y las tendencias economicas aislacionistas.
Ademas de las evidencias presentadas en el trabajo, es especialmente
ilustrativa de esta creciente hegemonia economica e ideologica del merca-
dointernismo la posicion de Alejandro Bunge y su grupo de la Revista de
Economia Argentina. Protagonistas principales del "gran debate" a lo largo
de todo el periodo, su programa se modifica durante la guerra. Si en las
decadas del veinte y del treinta el acercamiento a los Estados Unidos consti-
tufa una propuesta esencial de dicho programa, ella tiende a desaparecer
en los afnos decisivos, mientras permanecen enhiestas las ideas de industriali-
zacion basada en el mercado interno, fomento de la construccion, desarrollo
del interior, colonizacion agraria e intervencion del Estado43.
Hemos visto, sin embargo, que el desarrollo de esta nueva concepcion
de politica economica tuvo distintas fases. Hasta 1945 6 1946, ni en las
ideas ni en los hechos, el enfasis en el mercado interno se confundia con
la autarquia o con un cierre profundo de la economia. Los afios que trans-
curren entre 1946 y 1949, en cambio, son decisivos. Dada la politica sala-
rial aplicada en ese periodo, que implicaba una importante caida de las
exportaciones, solo era posible una economia cada vez mfas cerrada, aunque
dificilmente viable.
Si el fracaso del plan Pinedo puede ser visto como una victoria pirrica
de la politica sobre la economia -y fue pirrica porque en poco tiempo la
victoria se convirtio en derrota para sus opositores-, la incapacidad del
peronismo para dar al pais una estrategia exitosa de industrializacion puede
ser considerada como un triunfo de la economia sobre la politica, porque
no era posible promover desde el Estado, aun con solidos apoyos sociales,
43 Al respecto se pueden confrontar los trabajos de Bunge en la Revista... durante las

del veinte y del treinta con los que escribiera durante la guerra y con su obra Una nueva Argentina
(Buenos Aires, Kraft, 1941). Ya muerto Bunge, en 1943, se advierte tambien en sus discipulos la
consolidacion del ideario mercadointernista, aunque con claras advertencias en cuanto a los peligros
de los aumentos salariales excesivos (Instituto Alejandro Bunge, Soluciones Argentinas, Buenos Aires,
Ediciones Economia Argentina, 1945). Ello no impedira, sin embargo, un calido apoyo de la Revista...
a la obra del gobierno de Peron hasta fines de la decada del cuarenta, cuando se empezaran a sefialar
los problemas emergentes de la caida de las exportaciones. En cuanto a la cuestion de las "industrias
artificiales", se criticari a Pero6n ya en 1944 por querer limitar excesivamente su desarrollo (Instituto,
1945).
554 JUAN JOSE LLACH
cualquier estrateg
mercado interno.
Sin embargo, la propuesta del peronismo resulto indeleble en un senti-

do: desde su origen, ninguna estrategia economica pudo lograr la hegemo
nia desentendi6ndose del apoyo popular. La bfusqueda de esta estrategia
es, desde entonces, un problema irresuelto de la sociedad argentina.
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RESUMEN
El Plan Pinedo de 1940 y el programa la genesis del pensamiento mercadointer-

"'mercado-internista" del peronismo origi- nista.
nario son estudiados en este trabajo como Este pensamiento habria de alcanzar su
instancias culminantes de un prolongado plenitud durante los primeros anos del
debate de ideas sobre las estrategias de des- peronismo. Las razones de esta plenitud se
arrollo y las politicas econ6micas mds estudian en la secci6n IV. Alli se exponen
conuenientes para el pais; un debate que los argumentos por los que el peronismo,
hunde sus raices profundamente en el antes y despues de su constituci6n como
pasado y se prolonga hasta nuestros dias movimiento politico, consagro el triunfo
con sorprendente actualidad. de una politica industrial basada con exclu-
Luego de una breve Introducci6n, se sividad en el mercado interno y de una
estudian en la secci6n II del trabajo el economia politica con cierta aversi&n al
"Programa de reactivaci6n de la econo- comercio exterior. Los argumentos no se
mia nacional" de 1940, su discusi6n en basaron tanto en la '"polemica industrial"
el Congreso y en la sociedad y su fracaso como en los condicionamientos externos,
politico. Este programa, ademds de su inte- los objetivos de la politica exterior argenti-
res intrinseco, tiene el significado especial
na y las metas peronistas de justicia social.
de ser el primer documento del Estado en Finalmente, en una breve secci6n de
el que se considera la posibilidad de modi-Conclusiones se analizan las razones del
ficar parcialmente la estrategia de des- fracaso politico del programa de Pinedo y
arrollo econ6mico vigente. del fracaso econ6mico del programa del
En la seccion III se estudia el desarrollo peronismo originario. Tambien se resalta,
de la polemica desde el fracaso del Plan sin embargo, una herencia indeleble de la
Pinedo hasta 1946, con especial referencia propuesta del peronismo: desde entonces,
a las discusiones sobre el estilo del creci-ninguna estrategia economica pudo lograr
miento industrial y sobre la intervencion la hegemonia desentendiendose del apoyo
del Estado en la economia. Este desarrollo popular. La busqueda de esta estrategia,
registra sintomas crecientes de hegemonia se destaca, es un problema aan irresuelto
de las posiciones industrialistas, asi como para la sociedad argentina.
MARY
The Plan Pinedo of 1940 and the tances of a large debate on the more
"internal-marketist" program of the early advantageous development strategies and
Peronism are analyzed here as the top ins- the economic policies. A debate which ta-
JUAN JOSE LLACH
558
kes deeply their roots in the past con- of such an apogee are studied in section 4.
tinues up to date with surprising im- Arguements which Peronism used, before
portance. and after its constitution as a political
movement, consecrating the success of an
After a brief foreword, the Program
industrial policy substantially based on the
for National Economy Recovery of 1940,
internal market and the success of a poli-
its debate in the Parliament and throu-
tical economy traced with some dislike
ghout the public opinion so as its politi-
for foreign trade are also exposed there.
cal failure are studied in section 2. This
These arguements were not entirely based
program has a special meaning as it was
on the 'industrial polemics" but on exter-
the prior State document considering the
nal conditions, argentine goals of foreign
possibility of partial modifications of usual
policies and Peronist goals of social justice.
development strategies.
Finally, the reasons of the political failure
The course of the polemics from the of the Plan Pinedo and economic failure
Plan Pinedo failure in 1946 is analyzed in of early Peronist program are analyzed in
section 3, remarking specially the dis- the brief section of conclusions. However,
cussions on industrial growth styles and the indelible heritage of Peronist proposal
State intervention in the economy. This is also remarked. From then, no economic
development registered growing symptomastrategy was able to achieve the hegemony
of hegemony of industrialist attitudes so
paying no attention to popular support.
as the genesis of internal-market thought.
This thought reached its height during The search of this strategy is a problem
the first years of Peronist regime. Causes not yet solved by the argentine society.

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El plan pinedo de 1940, su significado histórico y los orígenes de la economía política del

Instituto de Desarrollo Económico Y Social is collaborating with JSTOR to digitize, preserve

EL PLAN PINEDO DE 1940, SU SIGNIFICADO HISTORICO

JUAN JOSE LLACH*

El Plan Pinedo de 1940 y el programa "mercadointernista" del pero-

* Miembro de la carrera del investigador cientifico del Consejo Nacional de Investigaciones

Hasta la Segunda Guerra, y durante su transcurso, los princip

En conjuncion con estos desarrollos, y a pesar de algunas medidas

intensidad y, ahora lo sabemos, una especial significacion para la historia

Este programa, ademas de su interes intrinseco, tiene el significado

En la seccion III se estudia el desarrollo de la polemica desde el fracaso

su constitucion como movimiento politico, consagr6 el triunfo de una poli-

II. El Plan Pjnedo de 1940 y sus circunstancias: la estrategia que no fue

1. La coyuntura de 1940 y la propuesta del Plan: ireactivaci6n ciclica

El 14 de noviembre de 1940 el Poder Ejecutivo (PEN) remitio a l

A. Los problemas del sector externo

2. El comercio exterior del pais ha quedado dividido en tres compartimientos virtual-

B. La amenaza de una depresi6n y las perspectivas de desarrollo de la

A corto plazo, es previsible un proceso de depresi6n de la economia nacional;

C. El papel del Estado

Aunque el programa afirma que "hay que circunscribir la intervenci6n del

D. El nivel general de precios

El programa se presenta como una alternativa de reactivacion no inflacionaria.

De la lectura del diagnostico se desprende con claridad que no era

2. El proyecto de ley de financiacion: busqueda de un mercado de capita-

Al respecto debe tenerse en cuenta que, desde la crisis de 1930, la

3. La estrategia que no fue: industrializaci6n exportadora y especializada

9 El articulo 10? fue ampliamente discutido en Senadores (Hechos e Ideas, 1941) y en

en parte en imposiciones de la coyuntura -habia que exportar todo lo-posi-

El enfasis en la necesidad de importar ("hay que importar, mientras

claridad seg(un pasaba el tiempo- que su estrategia de desarrollo no seria

4. El nucleo germinal de la nueva estrategia economica, la Corporacion para

El afan intervencionista del Plan de 1940 no se detenia en las medidas

tadora; se avanzaba aCin ma's en ayuda de los protagonistas capaces de impul-

5. La discusion y la derrota del Plan: una aleccionadora victoria de la

La propuesta del ministro Pinedo fue intensamente discutida. Entre

19 Una interesante pole6mica sobre el informe de Armour y su significado para la estrategia de

con sentido regional, coincidiendo en este punto con la Federacion Gremial

todas las chimeneas, pero mientras el campo produzca y exporte, el pais

Pinedo advirtio, logicamente, los motivos de indole politica que difi-

6. El exito imprevisto de las exportaciones industriales, la reorientacion

Las especiales circunstancias economicas creadas por la Guerra permi-

cacion de mercados alcanzara exitos CUADRO 1

Contribucion de algunas industrias a las exportaciones. Afios 1939 y 19

Porcentaje sobre el total Porcentaje sobre el total

1939 1943 1939 1943

Alimentos y bebidas 1,40 3,80 48,7 19,5

Subtotal 1,81 17,51 62,8 80,7

Otras industrias 1,06 1,93 37,2 19,3

Total 2,87 19,44 100,0 100,0

Fuente: Idem cuadro 1.

La participacion de las exportaciones industriales alcanzada en 1943

III. Entre el Plan Pinedo y el peronisino: la gran discusion sobre estrategias

Los afios transcurridos entre el Plan Pinedo y el triunfo del peronismo

1. Los empresarios industriales y su diferenciacion

ciones de apoyo a las medidas estatales de promocion de las exportaciones

que el crecimiento de la industria desde la Gran Crisis se hab

tardia a lo largo de 1945 y a partir de la oposicion de buena parte de sus

La misma circunstancia que realzaba el papel de la industria en la eco-

La creciente intervencion de los militares aportaria nuevas y decisivas