¿Firmar

para influir
en política?
Modelos
y experiencias
de iniciativa
ciudadana local

Pau Alarcón (UPF)

Patricia García-Espín (UPO)
Yanina Welp (UZH)
Joan Font (IESA)

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¿Firmar
para influir
en política?
Modelos
y experiencias
de iniciativa
ciudadana local

Informe
Octubre de 2018
Índice
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2. Qué es la iniciativa: tipología y usos potenciales . . . . . . . . . . . . . . 5

2.1. Tipos de iniciativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2.2. ¿Para qué sirve y para qué no? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2.2.1. Confianza política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.2.2. Movilización electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2.2.3. Recursos y costes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.2.4. Grupos de interés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.2.5. Mecanismos de democracia directa y democracia representativa . . 13
2.2.6. Debate político y deliberación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.2.7. Control y rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.2.8. Gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.2.9. Calidad de las decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

3. Orígenes y expansión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3.1. Dónde: Mapa de las iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

3.1.1. Panorámica general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3.1.2. La iniciativa legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.1.3. La iniciativa de agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.1.4. La iniciativa derogatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.1.5. La iniciativa revocatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4. Análisis de las iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4.1. En base a qué: la regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4.2. Quién: El sujeto promotor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
4.3. Qué: El objeto de la iniciativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
4.4. Cómo se presenta: La formulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
4.5. Cómo se tramita: El procedimiento y las firmas . . . . . . . . . . . . 41
4.6. Para qué: Consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

5. Fichas: Ejemplos de iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

5.1. Listado de fichas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Anexo: Listado de personas expertas consultadas . . . . . . . . . . . . . . 108

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Índice de tablas
Tabla 1. Tipos de iniciativas según objetivo y obligatoriedad de activación
de la consulta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Tabla 2. Presencia de legislación y/o experiencias de diferentes tipos

de iniciativa a nivel local, regional y nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Tabla 3. Ejemplos de iniciativas legislativas a nivel local . . . . . . . . . . . 26

Tabla 4. Ejemplos de iniciativas de agenda a nivel local . . . . . . . . . . . . 30

Tabla 5. Ejemplos de iniciativas revocatorias a nivel local . . . . . . . . . . . 33

1. Introducción
Más de la mitad de los europeos y casi el 40% de las personas que viven en España
han firmado recientemente alguna petición (Quaranta, 2015). Es decir, han tratado de cambiar
algún aspecto de la realidad a través de su firma, lo que convierte a esta forma de participa-
ción en una de las más comunes y extendidas después del voto. En EEUU, por ejemplo, las
encuestas nacionales muestran que firmar una petición es entre 4 y 5 veces más frecuente
que participar en alguna manifestación (Durso et al., 2018). Aunque la mayoría de estas ini-
ciativas forman parte de activaciones no reguladas, de lo que podríamos llamar participación
que surge desde abajo, son muchas las instituciones públicas que han tratado de habilitar
mecanismos regulados para permitir que un proceso ordenado de recogido de firmas pueda
convertirse en una manera de influir en la toma de decisiones públicas.

Este es el tema de este trabajo: las herramientas de participación que habilitan a la

ciudadanía para iniciar un proceso de recogida de firmas con el propósito de influir en las
instituciones municipales. Los objetivos de estas iniciativas van desde la promoción de un
debate en la Cámara de representantes local, hasta la convocatoria de un referéndum sobre
una propuesta política o la revocación de un cargo público. Como veremos, la posibilidad
de que se trate de formas de participación que no implican un esfuerzo muy elevado por
parte de las personas participantes (lo que facilita no solo que el número de participantes
sea alto, sino que esté socialmente menos sesgado que el que encontramos en otras formas
de participación, donde se implican sectores de la población muy específicos), unido a su
posibilidad de convertirse en procesos con un fuerte capacidad de incidencia política, son
algunas de las razones que las convierten en especialmente atractivas.

Con este trabajo pretendemos contribuir al conocimiento y la reflexión sobre unas

herramientas participativas poco estudiadas en el ámbito local, a pesar de su creciente
presencia en muy diversas áreas del planeta. Se trata de un conjunto de herramientas ins-
titucionales que, bien diseñadas, pueden abrir nuevos canales para la implicación social.

Para analizar su uso y sus dificultades potenciales, examinamos el funcionamiento

de estas herramientas de iniciativa en una multitud de contextos geográficos y administra-
tivos, prestando atención a elementos como su alcance temático, regulación, requisitos de
validación o relación con el proceso de toma de decisiones. Para ello hemos utilizado dos
herramientas de trabajo principales. La primera y más importante es el análisis de 21 casos
que ilustran diferentes modelos, así como sus fortalezas y debilidades. Los criterios para su
selección han sido el tratar de cubrir una panorámica diversa de situaciones y regulaciones
desde todos los puntos de vista (diversidad de objetos, de áreas geográficas y culturales,
de casos más y menos exitosos), así como la disponibilidad de información accesible, que
sin duda ha favorecido que predominen en el estudio experiencias de contextos con más
presencia de los idiomas español e inglés. Hemos priorizado las experiencias de ámbito
local, pero hemos incluido también dos casos de experiencias supralocales que resultaban
particularmente ilustrativas.

Para cada uno de estos casos hemos elaborado una ficha con el mismo formato, que
hemos completado a partir de toda la información primaria y secundaria que hemos podido
localizar (las fuentes se detallan en cada una de las fichas en el apartado 5).

3
 Asimismo, hemos realizado 20 entrevistas online a un conjunto de personas expertas
(ver tabla A1 en Anexo) sobre el tema (12 hombres y 8 mujeres, 12 europeos y 8 personas de
otros continentes, 15 personas de instituciones universitarias y 5 de otros centros de inves-
tigación o fundaciones), que nos han facilitado también información muy relevante, tanto
sobre la presencia de estos instrumentos y las experiencias más interesantes, como sobre
documentación y opiniones específicas sobre algunas de las experiencias. Les agradecemos
enormemente su valiosa contribución con este estudio.

El trabajo se estructura en cuatro secciones. Tras la introducción, en el segundo

apartado definimos nuestro objeto de estudio y los debates previos sobre su alcance y limi-
taciones. Es decir, empezamos fijando la definición y alcance de varios tipos de iniciativas
y pasamos a revisar los diferentes potenciales tipos de efectos (positivos y negativos) que
las mismas pueden tener, de acuerdo con las investigaciones previas sobre el tema. En la
sección tres observamos los orígenes de las iniciativas ciudadanas y su presencia actual en
los distintos contextos geográficos. La sección cuatro es la que analiza nuestra propia evi-
dencia empírica, realizando una lectura comparada y transversal de los 21 casos cubiertos
junto a una revisión de la literatura sobre iniciativas ciudadanas. En ella, vamos viendo cada
una de las grandes características de la iniciativa: cómo se regulan, quién puede ponerlas
en marcha, qué temas pueden formar parte de las mismas (y cuáles no), cuáles son los pro-
cedimientos establecidos para su funcionamiento, la cantidad de firmas requeridas para su
desarrollo y, finalmente, su influencia en la toma de decisiones. El análisis realizado en cada
una de estas secciones nos va remitiendo a las fichas concretas que mejor ilustran las ideas
planteadas. El último gran apartado recoge precisamente las 21 fichas correspondientes a
las iniciativas que han sido analizadas a lo largo del trabajo y se cierra con las conclusiones
y la bibliografía en la que puede ampliarse la información sobre el tema.

4
2. Qué es la iniciativa: tipología y usos potenciales
En este apartado definimos nuestro objeto de estudio, la iniciativa ciudadana, y sus
diferentes tipos. Luego introducimos el debate sobre las expectativas y temores que el me-
canismo genera en el contexto de la creciente desafección ciudadana con las instituciones
representativas.

2.1. Tipos de iniciativa

Definir de qué estamos hablando al abordar las diferentes iniciativas de participación

ciudadana no es una tarea sencilla, dada la multiplicidad de versiones y términos existentes,
tanto en el ámbito normativo como en el académico. Si nos fijamos de forma más amplia
en los mecanismos de democracia directa, estos constituyen un conjunto de procedimien-
tos que permiten a la ciudadanía tomar directamente decisiones políticas mediante el voto,
más allá de las elecciones regulares. Esta votación puede venir determinada por ley, siendo
obligatoria, puede ser impulsada por las autoridades políticas (proceso conocido como “de
arriba a abajo” o “top down”) o puede depender de una recolección de firmas (siendo “de
abajo a arriba” o “bottom up”) (Ruth et al., 2017). En este trabajo nos centramos en esta úl-
tima modalidad, donde la ciudadanía es el actor que inicia el proceso, e incluimos tanto los
mecanismos que derivan en voto como los que permiten presentar propuestas colectivas
sobre las que decide el parlamento o concejo deliberante.

Así, nuestro objeto de estudio incluye todos los mecanismos que habilitan a la ciuda-
danía a iniciar un proceso de recogida de firmas para incidir, de manera vinculante o propo-
sitiva, en el proceso de toma de decisiones o de representación pública, prestando especial
atención al ámbito local. Esta recogida de firmas puede tener diferentes objetivos:
1. Impulsar una propuesta normativa (ordenanza, cambio constitucional, ley) que de
cumplir con los requisitos procedimentales conduce a la convocatoria de un referén-
dum sobre la cuestión (iniciativa legislativa).
2. Impulsar una propuesta de política pública que deberá ser considerada en los ór-
ganos representativos correspondientes, que tienen el poder de decidir si aplicarla,
someterla a votación o rechazarla (iniciativa de agenda).
3. Impulsar una propuesta de referéndum sobre un asunto de interés público donde
la autoridad correspondiente puede decidir si llevarlo a cabo o no (iniciativa de re-
feréndum).
4. Reaccionar ante una política o propuesta legislativa específica de las autoridades
públicas impulsando un referéndum que la confirme o rechace (iniciativa derogatoria).
5. Impulsar un referéndum para decidir si una autoridad (ejecutiva, legislativa) u órgano
de gobierno (el concejo o parlamento como un todo) debe continuar en su cargo o ser
depuesto antes del fin de su mandato (iniciativa revocatoria).

En algunos países encontramos otro tipo de iniciativa ciudadana, la iniciativa consti-

tucional o estatutaria, centrada en la realización de un referéndum o un debate en órganos
representativos sobre cambios en la constitución (en el ámbito local, en la realización de
propuestas de reforma de la constitución o el estatuto organizativo del Ayuntamiento). En
esta modalidad, la iniciativa suele incorporar requisitos numéricos de firmas mayores que
en las iniciativas legislativas y de agenda, con las que se solapa.

5
 Los resultados de las iniciativas pueden ser consultivos (en general, esto define a la
iniciativa de agenda, que es propositiva) o vinculantes (la legislación comparada muestra
varianza entre el resto de los tipos de iniciativas). Se trata de instrumentos diversos, con
objetivos y grados de vinculación con la toma de decisiones muy dispares. Para referirnos
de forma conjunta a todos estos instrumentos que se inician con un proceso de recogida de
firmas, utilizamos aquí el término iniciativas ciudadanas o sencillamente iniciativas.

Tal y como muestra la tabla 1, podemos diferenciar estas herramientas según el me-
canismo que se activa una vez superados y validados los apoyos necesarios, con la iniciativa
de agenda y la iniciativa de referéndum dejando la decisión final en manos de la cámara
de representación correspondiente y el resto casi siempre derivando obligatoriamente en
la celebración de una consulta (que puede ser o no vinculante). La tabla también distingue
las iniciativas según su objetivo, con la iniciativa de agenda promoviendo un debate entre
representantes en el legislativo y el resto buscando la celebración de un referéndum. En
casos como el de la iniciativa legislativa en Suiza se podrían abrir negociaciones con el par-
lamento que deriven en que se retire la propuesta, sin votarse, si se llega a un acuerdo con
el legislativo. La decisión de retirar la propuesta queda en manos de la comisión promotora
y no de las autoridades.

Por su parte, aquellos instrumentos que culminan obligatoriamente con la convoca-

toria de un referéndum (las iniciativas legislativa, derogatoria y revocatoria) se distinguen
en función del objeto a refrendar. La iniciativa legislativa es proactiva, abordando un tema
que no está en la agenda gubernamental (una no-decisión; Kersting, 2009), mientras que
las iniciativas derogatoria y revocatoria son reactivas, buscando el rechazo de determinadas
decisiones políticas existentes o cargos públicos.

Tabla 1. Tipos de iniciativas según objetivo y obligatoriedad de activación de la con-

sulta

Activación obligatoria Activación opcional

Referéndum Iniciativa legislativa Iniciativa de referéndum

Iniciativa derogatoria
Iniciativa revocatoria
Objetivo
Debate entre Iniciativa de agenda
representantes

Fuente: Elaboración propia

Estas herramientas iniciadas por la ciudadanía se diferencian de otras donde el re-

feréndum se convoca por mandato constitucional o por iniciativa de las autoridades, sea
en situación de gobierno unido o de gobierno dividido, donde un poder puede activar un
proceso contra una decisión del otro (por ejemplo, las autoridades ejecutivas contra las
legislativas o viceversa) (Welp y Ruth, 2017). Podolnjak (2015) distingue entre procesos de
referéndum de control de decisiones y de promoción de decisiones. Los referéndums de
control de decisiones tienen lugar cuando son impulsados por un actor político que no es
el autor de la propuesta. Este sería el caso de la iniciativa derogatoria, de carácter reactivo,
donde la ciudadanía promueve una votación sobre una medida gubernamental. En cambio,
en los referéndums de promoción de decisiones su impulsor es también quien elabora la
propuesta, como sería el caso de la iniciativa legislativa o la iniciativa de referéndum, posi-
bilitando planteamientos proactivos.

6
Una realidad compleja

Los tipos de iniciativa descritos intentan una simplificación operativa. No obstante,

la realidad es más compleja y no siempre las categorías pueden delimitarse con toda clari-
dad. Para empezar, no existe un consenso en la terminología utilizada para referirse a estas
iniciativas de participación ciudadana, como tampoco hay una terminología universal para la
figura del referéndum (Suksi, 1993). La iniciativa de agenda también es denominada iniciativa
indirecta, iniciativa legislativa popular, propuesta ciudadana, moción ciudadana, derecho de
propuesta, demanda popular, iniciativa popular indirecta, petición ciudadana, iniciativa de
ley o iniciativa de habitantes. También se denomina iniciativa normativa cuando su objeto es
la presentación de proyectos de ordenanzas regionales o locales para que sean sometidos
a debate por el órgano competente.

La iniciativa de referéndum no cuenta con ningún término establecido (Schiller, 2011a),

denominándose también moción para un referéndum o propuesta de votación popular con-
sultiva (en este caso, siendo el posible referéndum no vinculante). Igualmente, la iniciativa
derogatoria también se designa como iniciativa abrogativa, iniciativa de referéndum popular,
referéndum iniciado por la ciudadanía, iniciativa de rechazo o veto popular. Una distinción de
la iniciativa derogatoria diferencia entre si se dirige a una legislación existente, como ocurre
en la legislación italiana, o a legislación aprobada pero todavía no vigente, como ocurre en
la normativa suiza (Breuer, 2008a).

La iniciativa revocatoria se caracteriza por ser activada por la ciudadanía, a diferencia

del referéndum revocatorio convocado por las autoridades para ratificar una decisión to-
mada. El segundo se asemeja a otros procesos de destitución de cargos públicos donde la
iniciativa y la decisión provienen de las autoridades, como el juicio político o impeachment,
aunque estos no implican a la ciudadanía mientras el referéndum revocatorio sí lo hace. En
este estudio únicamente consideramos la iniciativa revocatoria iniciada mediante la reco-
lección de firmas.

Por su parte, encontramos referencias a la iniciativa legislativa como iniciativa y refe-

réndum, referéndums de iniciativa ciudadana o popular, iniciativa ciudadana popular, derecho
de iniciativa, proceso de iniciativa, iniciativa de ciudad, iniciativa directa o iniciativa política
ciudadana. En algunos países, como Suiza, Italia, Alemania o Francia, cuando se trata de
iniciativas en el ámbito local el término utilizado se acompaña del adjetivo “comunal”.

En algunos casos, tras la presentación de una iniciativa legislativa o una iniciativa de

referéndum, las autoridades tienen la opción de presentar una alternativa. En Suiza puede
abrirse una instancia de negociación, que no es parte de la regulación sino una posibilidad
que se ha establecido en la práctica, que permite aprobar la propuesta por otra vía sin ne-
cesidad de consultar al conjunto de la ciudadanía (si ante una propuesta de la asamblea la
comisión decide retirar la iniciativa) o derivar incluso en una votación entre cuatro opciones:
la iniciativa original, una iniciativa negociada entre el parlamento y el comité promotor de la
iniciativa, la contrapropuesta elaborada en el parlamento o el mantenimiento del status quo
(rechazo de todas las anteriores).

Un elemento central de todas estas iniciativas consiste en su rol dentro del sistema
democrático, que puede ir desde una lógica de control o contrapesos a los procesos de
representación política hasta, en el otro extremo, generar una dinámica más bien propo-

7
sitiva. La iniciativa también puede tener un rol de movilización de apoyos por parte de las
autoridades políticas, cuando son los partidos con representación quienes la activan (reu-
niendo firmas), con el apoyo de actores asociativos. La iniciativa legislativa, al permitir a la
ciudadanía un rol legislador mediante la introducción de temas en la agenda política (Breuer,
2008a), permite a la ciudadanía y al tejido asociativo intervenir directamente en el proceso
de toma de decisiones. No obstante, hay que tener en cuenta que esa intervención está
mediada por numerosos condicionamientos técnicos, legales, políticos y sociales. Como se
verá en los estudios de caso (ver apartado 5), no resulta sencillo recoger miles de firmas y
formular una propuesta.

La iniciativa de agenda consiste en el derecho a situar un tema en la agenda políti-

ca (Kaufmann y Waters, 2004). A menudo se considera una forma incompleta de iniciativa
(Schiller, 2011a), dado que la administración tiene el poder de decidir, finalmente, sobre el
tema propuesto. Esta herramienta, al abrir la agenda pública a puntos de vista innovadores
provenientes de la sociedad civil, potencialmente puede contrarrestar dinámicas de exclu-
sión abriendo paso a intereses que de otra forma no llegarían a ser escuchados (Christensen
et al., 2017). Dado que la iniciativa de agenda representa una herramienta a medio camino
entre el derecho de petición y otros instrumentos con resultados vinculantes, cabe la posi-
bilidad de que se complementen en un proceso determinado. Por ejemplo, si una iniciativa
de agenda incluye la realización de un referéndum sobre un tema –la legislación peruana y
la ecuatoriana lo establecen, para cuando la iniciativa no sea tratada–, se convierte en una
iniciativa de referéndum. O también si se produce una recogida de firmas exitosa fuera de
los cauces formales, su impacto puede ser similar al de una iniciativa de agenda (como en
los ejemplos de Córdoba (ver ficha 9) y Cracovia (ver ficha 20) donde actores asociativos y
políticos iniciaron sendas campañas de recogida de firmas para difundir sus propuestas de
mantener el nombre de unas calles o evitar los Juegos Olímpicos de Invierno).

Otros tipos de iniciativa operan como instrumentos reactivos o como herramientas

de control vertical. La iniciativa derogatoria, cuando permite abordar legislación aún no vi-
gente (como en Suiza), constituye una barrera potencial ante medidas que cuenten con una
oposición mayoritaria del electorado o de actores sociales poderosos que decidan movili-
zar para bloquear su aprobación. Cuando habilita el derecho a decidir respecto a medidas
retrospectivas (como en Italia), actúa como un correctivo a la toma de decisiones por los
representantes públicos, al permitir la derogación de medidas que no se adecúan a la visión
de la ciudadanía. Por su parte, la iniciativa revocatoria representa un mecanismo de rendición
de cuentas retrospectivo que permite a la ciudadanía sancionar comportamientos irrespon-
sables más allá de los procesos electorales. Sin embargo, también permite a los actores
sociopolíticos poderosos boicotear la acción del gobierno cuando no fue posible controlar
el proceso electoral.

2.2. ¿Para qué sirve y para qué no?

El impulso y desarrollo de las iniciativas de participación ciudadana ha estado sujeto

a un fuerte debate, en el que se han destacado sus potencialidades y riesgos, tanto des-
de un punto de vista teórico como desde el análisis empírico de sus efectos, fortalezas y
debilidades. Por ejemplo, el estudio de caso realizado en Australia (Camberra y Territorio
Capital) muestra el debate político y académico en torno a la introducción de la iniciativa
local: al final, depende de por qué actores y con qué argumento sea presentada, del modelo
propuesto y de las herramientas de participación preexistentes en el territorio (ver ficha 13).

8
 En este apartado abordamos algunos de estos debates centrándonos en diferentes
ámbitos de análisis, tales como la posible solución que representan estas herramientas ante
los problemas de legitimidad y confianza que padecen las instituciones representativas, la
problemática en relación a los recursos necesarios para participar y el consiguiente peligro
de que grupos de interés acaben cooptando estas herramientas, la lógica de profundización
democrática, tanto en términos proactivos como de control o su impacto en la calidad de
la democracia y de los procesos de toma de decisiones.

2.2.1. Confianza política

En las últimas décadas se ha evidenciado una tendencia global de descenso de la con-

fianza en las instituciones de la democracia representativa (especialmente partidos políticos
y parlamentos), que a menudo se ha descrito como una crisis política. Tradicionalmente, las
críticas de parte de la ciudadanía se habían focalizado en políticas o gobiernos, mientras que
movimientos recientes como el 15M en España expresan un rechazo al conjunto del sistema
político y económico bajo lemas como “No nos representan” (Gonzalo, 2017). En la misma
línea, el “Que se vayan todos” que surgió en la crisis argentina de 2001 también mostraba un
rechazo generalizado, mientras que el “Somos el 99%” del movimiento Occupy Wall Street
sintetizaba muy gráficamente la distancia percibida entre la ciudadanía y las élites políticas
y económicas, como también ocurría en México con el #yosoy132 o en Chile con el movi-
miento estudiantil.

Las herramientas de participación ciudadana han sido concebidas, desde los años 70,
como un posible antídoto frente a la creciente desafección política, particularmente en los
países occidentales (Pateman, 2012). En los estudios recientes sobre el apoyo a mecanismos
de participación en países como EEUU, España, Finlandia o Reino Unido, se observa una opi-
nión pública mayoritariamente favorable a herramientas de democracia directa como, por
ejemplo, los referéndums. Dicha preferencia se concentra en determinados grupos sociales,
como los jóvenes y aquellos que tienden a ubicarse a la izquierda del espectro ideológico
(Font et al., 2012)1. Esto incrementa las presiones para realizar cambios institucionales que
abran el proceso democrático con mecanismos que permitan esquivar a los partidos políti-
cos, como serían, entre otros, las iniciativas (Dalton y Welton, 2005). No es casualidad que
en países como España, donde los niveles de confianza política de la ciudadanía son más
bajos que nunca, la retórica participativa haya ganado posiciones (Ganuza y Font, 2018).

¿Podría la introducción de nuevas herramientas de participación directa, como la ini-

ciativa, contribuir a incrementar la confianza en las instituciones que la facilitan e, incluso,
producir un mayor interés hacia la política? Las instituciones de participación, cuando se
introducen, provocan cambios en su entorno no solo en términos de políticas, sino también
en términos de cultura política. Más concretamente, la iniciativa ciudadana se puede concebir
como una solución a diversos problemas como la caída de la participación electoral, el abuso
de poder o gobiernos poco receptivos (House of Lords, 2010). Ahora bien, lo que inicialmente
puede parecer un remedio para un problema, también podría generar efectos adversos. Si las
iniciativas para promover la participación no están bien diseñadas o no se percibe su utilidad
práctica, se podría acabar generando frustración y potenciando el descontento.

2.2.2. Movilización electoral

Un elemento central para fortalecer la legitimidad de las instituciones políticas en

contextos democráticos apunta hacia la movilización electoral, base fundamental de la
representación (cuanta más gente vota, más legítimo es el resultado, aunque también de-
ben darse otras condiciones igual de relevantes, como la competencia libre y justa entre

9
opciones). La duda existente en este punto radica en si herramientas como las iniciativas
ciudadanas sirven para fortalecer las instituciones representativas o en cambio suponen su
erosión. Diferentes estudios apuntan en ambas direcciones, aunque ninguno está centrado
específicamente en la iniciativa a nivel local.

En California (EEUU), la participación electoral en relación a las iniciativas es algo

menor que en la elección de representantes y su uso decae conforme avanza el tiempo
desde la puesta en marcha de este mecanismo. Por lo tanto, la promesa de incrementar la
movilización electoral no se habría acabado de plasmar (Collins y Oesterle, 1995). Este caso
mostraría el riesgo de que la multiplicación de citas electorales genere cierto desgaste en la
ciudadanía, afectando negativamente a los porcentajes de participación. Suiza es el ejemplo
más paradigmático de esta potencial tendencia: el país europeo con más oportunidades de
participación directa es también el que registra una menor participación electoral. Aunque
existen también otros factores explicativos de esta relación, parece claro que la existencia
de múltiples canales participativos podría facilitar un uso más estratégico de los mismos.
Estudios recientes sugieren también que el electorado activo es mucho más amplio de lo
que sugieren las medias de votación, ya que la gente participaría o no según las temáticas
concretas. Al existir decenas de ocasiones para votar en un año (referendos federales, can-
tonales y locales) la rotación sería considerable (Serdült 2018).

Algunos estudios identifican una mayor participación electoral allí donde se realizan
con frecuencia referéndums e iniciativas (Smith y Tolbert, 2004). En EEUU, aquellos estados
que cuentan con un uso frecuente de iniciativas de participación ciudadana cuentan con una
mayor asistencia electoral (Donovan et al., 2009). En estos casos, la iniciativa de participa-
ción ciudadana generaría una dinámica positiva de asistencia electoral que revertiría también
en las votaciones para escoger cargos públicos. Se ha argumentado que la existencia de
instrumentos de democracia directa bien diseñados puede generar una mayor motivación
para participar en términos generales (Büchi, 2011). Entre los motivos que subyacen bajo
esta sinergia positiva podríamos señalar un mayor interés por las cuestiones públicas y una
percepción más positiva de las instituciones políticas. Así, los instrumentos participativos
pueden tener un efecto educativo en la ciudadanía, que puede aprender a ser más partici-
pativa y confiar en que su implicación tiene sentido (Smith y Tolbert, 2004). Instrumentos
de democracia directa como los referéndums conllevarían efectos indirectos en términos
de comportamiento y actitudes políticas, tales como el aumento del sentimiento de eficacia
política, el compromiso o el interés (Donovan et al., 2009).

Un estudio basado en las iniciativas de agenda en Finlandia (Christensen et al., 2017)

concluye cuatro puntos interesantes: 1) estas herramientas activan la participación de algu-
nos grupos más excluidos, claramente en el caso de la juventud, con el efecto positivo de
socializarles como ciudadanos activos en edades tempranas y ampliando las posibilidades
de que continúen implicados en un futuro; 2) las iniciativas de agenda no consiguieron movi-
lizar personas con bajos niveles de interés político o sentimientos de eficacia política; 3) los
partidos políticos son importantes a la hora de movilizar a la gente para apoyar iniciativas,
mientras que ser parte de otras formas de asociación parece ser irrelevante; y 4) la utilización
de internet funciona como predictor del apoyo a estos instrumentos, lo que mostraría que
las iniciativas de agenda son una forma relativamente accesible de participación. Aunque
los resultados invitan a cierto optimismo, cabe matizarlos considerando que el instrumento
es nuevo y ha generado grandes expectativas además de haber sido muy publicitado. Que
el interés se sostenga a lo largo del tiempo dependerá, entre otros, de la percepción de su
eficacia para canalizar demandas ciudadanas.

10
 Uno de los argumentos clásicos en defensa de la promoción de la participación la con-
cibe como una “escuela de democracia”, dado que la propia implicación en las herramientas
habilitadas comporta efectos educativos que pueden limitarse a los participantes directos
del proceso o, si se alcanza una visibilidad suficiente y proyección exterior, extenderse a
sectores sociales más amplios que perciben la voluntad de ser escuchados e implicados
en la toma de decisiones (Font et al., 2001). El éxito de mecanismos de participación como
la iniciativa, por tanto, debe entenderse como un proceso que incluye un aprendizaje de la
ciudadanía, donde los diferentes instrumentos participativos, en caso de estar bien diseña-
dos y utilizarse correctamente, contribuirían a generar esa cultura y práctica participativas
en la población. La contracara de las consultas populares es que podrían generar división y
polarización (nos referiremos a esto más adelante).

Otro argumento frecuente en la literatura sobre democracia directa apunta a la reduc-

ción de la distancia entre las instituciones y la sociedad. Al no limitarse la relación electoral
entre ciudadanía y administración a la elección periódica de representantes, se reduciría la
percepción de la distancia entre representados y representantes y la ciudadanía se vería
más atraída por los debates públicos. En la experiencia de EEUU se observa un incremento
y ampliación de la discusión sobre cuestiones públicas, al tiempo que las campañas sobre
temas controvertidos han atraído la atención de los medios (Collins y Oesterle, 1995). De
este modo, al incrementarse la visibilidad y el interés por determinados asuntos políticos,
se promovería también una mayor participación electoral.

Por tanto, ante el creciente cuestionamiento de las instituciones democráticas, estos

instrumentos de participación directa pueden contribuir a descargar parte de la presión so-
bre los organismos representativos y contribuir a la integración de sectores que se sienten
excluidos (Cuesta López y Presno Linera, 2017). Por ejemplo, en el caso de Los Ángeles sobre
el establecimiento del salario mínimo local (ver ficha 10) o en el de San Antonio en Texas (ver
ficha 17), vemos que la iniciativa sirvió precisamente para colocar en el centro de la discusión
pública una temática que afectaba a los trabajadores con salarios bajos, que constituyen un
sector importante de la población.

La voluntad de incorporar mayores sectores de la población a los procesos participa-

tivos se plasma en el intento por parte de las administraciones de abrir canales dirigidos a
los individuos que no están representados en partidos o asociaciones. Desde finales de los
80’ se han evidenciado limitaciones del modelo de participación de base asociativa, debido
al cuestionamiento de la representatividad tanto de las entidades participantes en relación al
conjunto del tejido asociativo, de las personas asistentes en relación a sus entidades, como
de las entidades en relación a los intereses presentes en el conjunto de la población (Font et
al., 2010). Sin embargo, aunque las iniciativas de participación ciudadana abren esos canales
de involucración individual, los estudios muestran que la ciudadanía solamente activa los
mecanismos de democracia directa en ocasiones muy específicas, siendo las organizaciones
y, bastante a menudo, los partidos quienes inician los procesos (Serdült y Welp, 2012).

2.2.3. Recursos y costes

Un dilema clásico de la activación de mecanismos de participación es que la mayoría de

la ciudadanía no cuenta con los recursos necesarios en cuanto a tiempo, medios, conocimiento
o habilidades para iniciarlos (Kaźmierczak, 2011). Sin embargo, en las sociedades más desa-
rrolladas también se identifica un potencial participativo derivado de que amplios sectores
de la ciudadanía están cada vez más informados y predispuestos a participar (Inglehart, 1991).

11
 Al tiempo que aumenta el nivel educativo y cultural de las sociedades, las aportacio-
nes que ofrecen las nuevas tecnologías reducen los costes de la participación, consumien-
do menos tiempo, dedicación, presencia física e incluso contacto con otros actores. Así, la
población se encontraría en mejores condiciones para implicarse en el proceso de toma de
decisiones. Sin embargo, con algunas excepciones como el modelo de iniciativa finlandés
(ver ficha 19), no es muy común que esté permitida la recolección de firmas digital mediante
plataformas online. Por lo tanto, de momento en la mayoría de las experiencias las posibi-
lidades que comportan las nuevas tecnologías solamente se aplican en las campañas y en
la difusión, pero no en la activación formal de las iniciativas.

En todo caso, esto no hace desaparecer el reto planteado por los costes que conlleva
informarse para participar de forma efectiva y responsable. En las iniciativas, de cara a la
votación final en un referéndum, la falta de información de la ciudadanía se agrava en dos
sentidos (Cronin, 1989): por un lado, cuando el debate en la campaña lo desarrollan grupos
de interés en lugar de partidos políticos, sus motivaciones e intereses son menos conocidos
que las ideologías de los partidos y por tanto su capacidad para influir de forma decisiva en
el debate público es mayor; por el otro lado, las propuestas políticas que se discuten y sus
implicaciones pueden ser largas, técnicas y complejas, tanto si pensamos en la gran mayoría
de los casos locales analizados aquí, como si lo hacemos en algunas de las consultas na-
cionales más famosas de los últimos años (por ejemplo, el Referéndum de Paz en Colombia,
con un acuerdo de 297 páginas que apenas hubo tiempo e intención de analizar y debatir).
En muchas ocasiones, la ciudadanía también puede optar por seguir el atajo informativo que
representa el posicionamiento de los partidos en relación al tema, sin necesidad de cono-
cer los detalles de la propuesta, lo que ha generado un amplio debate sobre las bondades
y los problemas que ello conlleva (Gómez Fortes y Font, 2014; Linares Lejarraga, 2017). Los
estudios más sistemáticos sobre formación de preferencias muestran que en general, tam-
bién cuando se trata de referendos activados por la ciudadanía, los partidos tienen un rol
influyendo en la formación de preferencias (Le Duc, 2002).

En definitiva, informarse y movilizarse conlleva una inversión de tiempo y recursos

que espera alcanzar determinados beneficios (en el caso de las iniciativas, incidir en el pro-
ceso de toma de decisiones). Al ser el tiempo disponible para participar un recurso limitado
y, por tanto, muy valorado, exige que la participación conlleve satisfacciones expresivas o
instrumentales (Font et al., 2010). Esto es especialmente importante de cara a los costes
implicados en el impulso inicial de una iniciativa. Realizar una propuesta política, recabar
las firmas necesarias y, en caso de que derive en una votación, realizar una campaña es,
sin duda, mucho más costoso que participar de forma más puntual firmando y/o votando
en un referéndum. Por ello, el cálculo de costes y beneficios que puede motivar a un grupo
ciudadano a plantear una iniciativa irá asociado a su diseño (costes) y a las posibilidades de
éxito e influencia que esta ofrezca. Por ejemplo, en el caso de Ginebra (ver ficha 15) y, en
general, en el escenario suizo encontramos estudios sobre la barrera de los recursos y su
influencia en las iniciativas ciudadanas, que para superar el umbral de firmas exigen costes
económicos muy elevados (Ruppen, 2004).

12
2.2.4. Grupos de interés

La revisión de estudios y el análisis de experiencias muestra claroscuros. Uno de los

aspectos negativos más destacados hace referencia a la actuación de grupos de interés. Dado
que las iniciativas requieren una importante capacidad de movilización, recursos económi-
cos y humanos, existe el peligro de que sean utilizadas por grupos de interés con capacidad
para presionar e influir en el resultado (Lissidini, 2008). Por ejemplo, Garrett (2004) analiza el
importante y a veces problemático rol que desempeñan los poderes económicos y los parti-
dos políticos en el revocatorio en California. En el ejemplo de Richmond (ver ficha 16), en la
iniciativa sobre el límite de los precios del alquiler, la patronal del sector realizó una campaña
muy potente, dotada de mayores recursos, aunque incluso así no consiguieron capturar a
la mayoría de la opinión ni el voto final en el referéndum. Asimismo, en muchos países los
partidos políticos han tenido un papel clave en el uso de las iniciativas para impulsar sus
agendas y movilizar votantes (Serdült y Welp 2012, Seo, 2017).

Una preocupación en esta línea es que intereses económicos poderosos puedan

“comprar” legislación impulsando medidas y haciendo campaña para su aprobación. Diversos
estudios indican que la inversión en campañas es muy efectiva para rechazar una iniciativa,
pero tiene un efecto muy limitado cuando es a favor de una propuesta (Lupia y Matsusaka,
2004). Los poderes económicos, por tanto, contarían con mayor influencia a la hora de
promover un rechazo de iniciativas de la ciudadanía que para promover las suyas propias,
dada la tendencia general en los referéndums a que se imponga el miedo al cambio frente
al mantenimiento del statu quo.

Otro riesgo de esta apertura de las iniciativas a la toma de decisiones hace referencia
a la cooptación del proceso político. Por ejemplo, si un gobierno desconoce cuáles son las
preferencias mayoritarias respecto a un tema, podría hacer concesiones ante intereses or-
ganizados para evitar los riesgos de una iniciativa (Lupia y Matsusaka, 2004). La validez de la
crítica debería ser contrastada con estudios en profundidad, ya que sin la incorporación de
estos mecanismos los lobbies suelen igualmente operar, por otras vías. Aun considerando
este riesgo, el referéndum añade un nivel de incertidumbre que, si se respetan las reglas
democráticas y se mejoran los espacios de formación pública (dos aspectos clave), tiene un
potencial para disputar el poder a los actores dominantes.

En el caso de las iniciativas revocatorias, dado que su activación requiere organización

y recursos, los partidos políticos estarían más preparados para desarrollarlos e impulsarlos,
además de contar con mayores incentivos para hacerlo (Welp, 2018). Así, instrumentos que
se han puesto en marcha con la motivación de abrir canales de participación y control en
manos de la ciudadanía pueden acabar siendo cooptados por grupos organizados o partidos
políticos que, cuando menos, tendrán una fuerte capacidad de influencia en su desarrollo.
Este es un hecho para tener en cuenta, aunque difícil de atajar.

2.2.5. Mecanismos de democracia directa y democracia representativa

¿Los instrumentos de democracia directa complementan o rivalizan con las insti-

tuciones representativas? ¿Mejoran los canales existentes de participación? Las iniciativas
ciudadanas pueden concebirse como herramientas de colaboración entre ciudadanía y admi-
nistración o bien catalogarse como mecanismos de intromisión y alteración de los programas
de gobierno (Morales Arroyo, 2017). Por ejemplo, las críticas al referéndum revocatorio en

13
California lo tildaron de antidemocrático, dado que socavaba la democracia representativa,
con sus elecciones periódicas que permiten la rendición de cuentas, para posibilitar que una
medida impopular pueda derivar en el fin del mandato antes de su término (Garrett, 2004).

Según Breuer (2008a), los diferentes modelos de iniciativa pueden responder de for-
ma diferenciada a la pregunta de cómo se relacionan democracia directa y representativa.
Cuando estas herramientas son reactivas (es decir, cuando habilitan a la ciudadanía para
vetar propuestas o decisiones de las autoridades públicas), se podrían describir como com-
plementarias a la democracia representativa. En cambio, cuando son proactivas (es decir,
cuando la ciudadanía puede formular propuestas para incorporarlas en la agenda política y,
por tanto, desafiar el statu quo legal), se podrían describir como un sustituto de la democra-
cia representativa, dado que la propia ciudadanía adoptaría el rol del legislador. Considerando
que operan puntualmente y en ningún caso, ni siquiera en Suiza o California, un porcentaje
destacado de la legislación se aprueba por estas vías, lo cierto es que cabría hablar de co-
rrectivo más que de sustituto.

En términos generales, las iniciativas ciudadanas, allí donde existen y son utilizadas,
no han reemplazado a la democracia representativa, sino que la han complementado2 (Kau-
fmann y Waters, 2004). Por ejemplo, en Finlandia, donde alrededor de un tercio de la pobla-
ción ha firmado una o más propuestas de iniciativa ciudadana, un 83% está de acuerdo en
que esta herramienta ha tenido un impacto positivo en el funcionamiento de la democracia
(Christensen et al., 2017). Siguiendo con esa concepción dinámica, la participación ciudadana
también se ha considerado un medio para “democratizar la democracia” (Sidor, 2012). Así, la
iniciativa permite abrir canales complementarios de participación en la toma de decisiones
más allá de la elección de candidatos o partidos, alentando el impulso de ideas y apoyos
desde abajo (Beramendi et al., 2008).

En lugar de que el gobierno monopolice el derecho a tomar decisiones, una demo-

cracia directa moderna bien diseñada implicaría que tanto representantes como las y los
propios ciudadanos (actuando como “políticos ocasionales”) cuenten con poder de decisión
(Büchi, 2011). Por su parte, la iniciativa de agenda puede ser un mecanismo para trasladar
las demandas ciudadanas y aumentar la agenda legislativa, acercando a la administración y
la ciudadanía (Welp y Suárez, 2017).

2.2.6. Debate político y deliberación

Si en lugar de fijarnos en los objetivos nos centramos en el propio proceso, los in-
tentos de profundización de la democracia apuntarían hacia la dimensión deliberativa: el
desarrollo de un debate de calidad, donde diferentes puntos de vista sean escuchados y
respetados. Un objetivo deseable en los procesos de democracia directa es el incremento
la transparencia de la toma de decisiones, al implicar un acceso a la información y un mayor
debate público sobre los temas abordados, así como los valores e intereses implicados en
ello. En este sentido, se pueden acentuar las cualidades deliberativas de los debates públicos
y las campañas desarrolladas en las iniciativas y referéndums (Schiller, 2011a). Una campaña
de cara a un referéndum puede ser concebida como un intercambio de argumentos con-
ducente a una mayor racionalidad en las decisiones colectivas, yendo más allá que el mero
debate parlamentario (Kersting, 2009). En esta línea, la Citizens’ Initiative Review en Oregón
incorpora un proceso deliberativo a la iniciativa ciudadana para profundizar y sistematizar
los distintos posicionamientos de cara a generar una votación informada (ver ficha 21).

14
 Sin embargo, ese intercambio racional de argumentos suele estar condicionado por
los pesos específicos de los actores que intervienen y su capacidad de influir en el debate.
Además, una de las críticas fundamentales es que los referéndums dividen y, en la práctica,
tienden a polarizar los posicionamientos. De hecho, su propia lógica adversarial y mayorita-
ria imposibilita que se llegue a una solución deliberada y consensuada entre las diferentes
partes implicadas. Los análisis de la movilización anti mezquita en Helsinki (ver ficha 19) o
contra las y los mendigos en Ciudad Quezón (ver ficha 14) ilustran como las iniciativas tam-
bién pueden polarizar y generar enfrentamiento entre grupos sociales e ideológicos. En el
caso de Suiza, aun así, los referéndums (por definición mayoritarios) han funcionado bien
fortaleciendo canales de negociación. Si se asume que los conflictos están presentes en
una sociedad determinada, el referéndum puede ser un mecanismo idóneo para resolverlos
a partir de unas reglas y procedimientos consensuados. Su capacidad para profundizar o
resolver conflictos está asociada, entonces, a los contextos de activación.

A diferencia de las iniciativas legislativa y de referéndum, donde los impulsores debe-

rán explicar y justificar su propuesta al conjunto del electorado, en una iniciativa de agenda
se traslada una demanda a las autoridades, que tomarán la decisión final. En este caso
por tanto los impulsores actúan activando el debate público, que se produciría a posteriori
(Büchi, 2011). Si bien su alcance es menor, la iniciativa de agenda promueve una discusión y
deliberación pública de cuestiones que los representantes no han considerado prioritarias,
contribuyendo a la integración de intereses en los órganos representativos (García Maja-
do, 2017). Sin embargo, en la práctica no parece producirse este efecto esperado. Muchas
propuestas de las iniciativas de agenda no se tratan nunca o aparecen en el orden del día
para cumplir la formalidad, sin generarse esa deliberación pronosticada. En el caso español,
donde la iniciativa requiere el debate y la aprobación de la cámara municipal, esto ocurre
con frecuencia (Suárez Antón, 2017). Por tanto, la iniciativa de agenda promueve y visibiliza
los debates dependiendo, en muchos casos, del apoyo que obtiene en los actores políticos
mejor establecidos.

2.2.7. Control y rendición de cuentas

Otro argumento relacionado con la profundización de la democracia hace referencia a

la supervisión de las instituciones representativas. Los instrumentos de democracia directa
se espera que ofrezcan instrumentos de control político y por tanto un fortalecimiento de la
rendición de cuentas y de la capacidad de adecuación de las élites políticas a las demandas
ciudadanas (Setälä y Schiller, 2009).

Si los cargos públicos son agentes de los votantes, estos últimos tendrían el derecho
mediante la iniciativa legislativa y derogatoria de anular decisiones políticas (Matsusaka,
2004). Este control se puede ejercer sobre la legislación y sobre los propios legisladores.
Por un lado, las iniciativas derogatorias funcionan como instrumentos de control político
para garantizar que los gobiernos puedan ser cuestionados apelando a una mayoría de la
población, mientras que las minorías tienen la oportunidad de conseguir apoyos en un re-
feréndum. Esto ocurre sobre todo cuando legislaciones controvertidas suscitan polémica
ideológica, visibilidad mediática y protestas contrarias o a favor. En estos casos, las iniciativas
ciudadanas pueden servir para clarificar qué relación de fuerzas existe, es decir, qué apoyos
tiene una medida o contramedida. Por ejemplo, en la iniciativa de referéndum sobre la Gran
Mezquita de Helsinki (ver ficha 19), la propuesta de iniciativa sirvió a actores de la derecha
para fomentar el debate, visibilizar sus argumentos y movilizar justo antes de que la cámara

15
representativa local tomara la decisión sobre la construcción de la mezquita.

También se ha argumentado que la sola posibilidad de activación de la iniciativa me-

jora la representación, manteniendo a los representantes alerta. Según algunos estudios,
en Suiza los representantes estarían más influenciados por la amenaza de una iniciativa
derogatoria que por la iniciativa legislativa, dado que quienes pierden una votación en los
órganos representativos a menudo impulsan este tipo de iniciativas (Collins y Oesterle, 1995).
En todo caso, la existencia de este conjunto de instrumentos y la capacidad de control a la
actividad gubernamental que suponen se convierten en un incentivo importante para que
los representantes tiendan a negociar sus propuestas antes de aprobarlas, dado el riesgo
de que estas puedan ser paralizadas con posterioridad.

Respecto al control de los legisladores, el referéndum revocatorio descansa en la

idea de que los cargos públicos deben ser responsables ante la ciudadanía que los escogió,
posibilitando la finalización anticipada de su mandato si no cumplen con las expectativas
y por tanto creando mecanismos efectivos de rendición de cuentas vertical. Así, una de las
motivaciones para implementar esta herramienta en varios estados de EEUU, como Oregón,
fue para contrarrestar la percepción de que los cargos electos estaban demasiado conec-
tados a los poderosos intereses económicos, forzándoles a ser más receptivos ante otras
demandas ciudadanas (Beramendi et al., 2008).

Cronin (1989) resume los argumentos a favor y en contra de la iniciativa revocatoria.

Entre sus virtudes, el revocatorio permite una rendición de cuentas permanente, habilitando
a la ciudadanía a destituir cargos públicos incompetentes, deshonestos o irresponsables.
También contribuye a controlar una excesiva influencia de intereses particulares sobre el
gobierno o promueve el interés sobre el desarrollo político entre elecciones. Entre sus in-
convenientes, el revocatorio entraría en conflicto con la idea del mandato representativo
libre y convierte los cargos públicos en menos atractivos para los individuos más capaces.
Las votaciones en los revocatorios son divisivas, polarizantes, confusas, a menudo injustas,
costosas y están sujetas a una miríada de abusos y consecuencias inintencionadas. Por lo
tanto, como veremos a continuación, estos elementos positivos que posibilitan el control
ciudadano tienen el inconveniente de poder afectar negativamente la gobernabilidad.

2.2.8. Gobernabilidad

La relación establecida entre administración y ciudadanía descansa, entre otros fac-

tores, en la percepción de los actores políticos como más o menos activos. Así, Agger y
Lund (2017) analizan el rol de la ciudadanía en la administración pública (como clientes,
consumidores o coproductores) asociado a las diversas concepciones de la democracia. En
la concepción liberal clásica de la democracia la ciudadanía es percibida como cliente, que
expresa sus preferencias como votante en las citas electorales o como individuo pertene-
ciente a partidos o grupos de presión. El riesgo aquí es que las políticas desarrolladas entre
una elección y otra no satisfagan las necesidades de la ciudadanía. Como una reacción a este
rol pasivo del ciudadano como cliente, la perspectiva de la Nueva Gestión Pública concebía
a la ciudadanía como consumidora, que puede incidir en las políticas públicas mediante su
capacidad para seleccionar proveedores de servicios que se adecúen a sus preferencias. Bajo
esta perspectiva tampoco se incorpora el conocimiento ciudadano en el desarrollo de las
políticas públicas, más allá de su posibilidad de elección. Con la visión de la Nueva Gober-
nanza Pública el rol de la ciudadanía pasa a ser más activo, concebida como socia potencial

16
para contribuir en la mejora de los servicios y políticas públicas. Este rol de coproducción o
cocreación, basado en la movilización de recursos y conocimientos para desarrollar políticas
y servicios, encontraría el problema de que la falta de tiempo y recursos deriva en procesos
participativos donde predomina un sector muy concreto de la población.

Dadas las limitaciones de estos modelos, Agger y Lund (2017) proponen un rol de la
ciudadanía como coinnovadora, que active a la ciudadanía y su conocimiento, atendiendo
a sus necesidades, al tiempo que se apela a la capacidad creativa de la propia ciudadanía.
Bajo esta última concepción podríamos identificar los instrumentos de iniciativa ciudadana,
especialmente aquellos que permiten a la ciudadanía innovar, de forma más proactiva, de-
sarrollando propuestas de políticas públicas. El establecimiento de garantías y elementos
facilitadores como el apoyo económico o técnico para la elaboración de las propuestas iría
en la línea de posibilitar que los sectores con menos recursos tengan la posibilidad de llevar
a cabo sus propuestas.

En los casos estadounidenses estudiados, por ejemplo (ver ficha 10, 16, 17 y 18), las ofi-
cinas electorales ofrecen apoyo para la redacción de los proyectos de iniciativa. No obstante,
como muestra otro caso como el de Buenos Aires (ver ficha 5), los promotores, cuando son
grupos vecinales, de trabajadores o de consumidores con menos recursos, suelen confiar en
otros actores asociativos altamente especializados (ecologistas, arquitectos con compromiso
social, sindicatos) para la redacción y creación de sus propuestas, con el objetivo de cumplir
todos los requisitos legales y de viabilidad técnica.

Los instrumentos de democracia directa y de iniciativa no siempre fomentan la in-

clusión política. Como veíamos, una crítica recurrente apunta hacia el uso de estas herra-
mientas por grupos con capacidad de movilización, con el riesgo de afectar negativamente
a la gobernabilidad. En este sentido, la iniciativa revocatoria es considerada un mecanismo
altamente polarizante y divisivo que puede desencadenar importantes confrontaciones que
interrumpen los mandatos, creando incentivos para que los grupos de la oposición reem-
placen a los cargos electos. Diferentes estudios muestran que los partidos políticos de la
oposición utilizan a menudo los referéndums cuando no consiguen ganar las elecciones
regulares (Kersting, 2009). Por ejemplo, en Perú, donde se han activado 5.303 referéndums
revocatorios en 747 municipios entre 1997 y 2013, la utilización partidista de esta iniciativa
ha provocado un estado permanente de campaña electoral, erosionando la gobernabilidad
y la legitimidad democrática (Welp, 2016).

Por otro lado, también cabe esperar que si es la ciudadanía quien promueve los refe-
réndums, este mecanismo pueda servir para resolver conflictos mediante un voto mayori-
tario, como por ejemplo mediante la iniciativa derogatoria aplicada en relación a legislación
controvertida.

2.2.9. Calidad de las decisiones

Finalmente, los procesos de formulación de políticas requieren también cierta aten-

ción, ya que la inclusión política implica no solo la apertura de oportunidades para actores
habitualmente excluidos del proceso político, sino también la generación de oportunidades
para realizar buenas propuestas con información, medios suficientes y responsabilidad sobre
las consecuencias de esas medidas. Algunas perspectivas, basadas en la falta de recursos de
la ciudadanía, apuntan que las decisiones fruto de procesos de democracia directa pueden
ser inefectivas, dadas las limitaciones de conocimiento tecnológico y experto (Kaźmierczak,

17
2011). Además, la democracia directa podría conllevar decisiones irracionales sobre temas
complejos dada la posibilidad de manipulación de y sobre determinados actores (Rourke et
al., 1992).

Así, una objeción a la democracia directa “desde abajo” hace referencia a que pueden
tomarse decisiones aisladas sobre temas interrelacionados, abriendo la posibilidad a las
irracionalidades colectivas (Petit, 2012). Este escenario se produciría si, por ejemplo, la ciu-
dadanía votara dos iniciativas a favor de aumentar el gasto en urbanismo y educación y otra
iniciativa a favor de reducir los impuestos municipales. En este sentido, Linares Lejarraga
(2017) argumenta que, ante votaciones relacionadas, se podría o bien generar alternativas
más complejas donde todas las posibles combinaciones se pudieran ordenar jerárquica-
mente o bien realizar votaciones secuenciales en un corto espacio de tiempo enfatizando
sus interconexiones.

Por otro lado, algunas contribuciones apuntan que las iniciativas acercan las políticas
públicas a las preferencias del votante medio (Gerber, 1996; Arnold y Freier, 2015). Un estudio
en EEUU muestra que aquellos estados que cuentan con la iniciativa legislativa desarrollan
políticas públicas que se acercan más a las preferencias del votante medio que otros estados
donde no existe esta herramienta (Matsusaka, 2010).

¿Cómo son las políticas que surgen de estas iniciativas? La evidencia apunta en
direcciones diversas. Si nos fijamos por ejemplo en su efecto en el gasto, un estudio centrado
en EEUU en el período 1970-2000 (Matsusaka, 2008), muestra que los estados que cuentan
con la iniciativa legislativa conllevan un menor gasto público, una descentralización del gasto
del estado al municipio y una menor recaudación de impuestos mediante tasas a favor de
impuestos y cargos por servicios. No obstante, en ese mismo estudio se afirma que según
los datos municipales, las iniciativas locales conllevaban un mayor gasto público en los 80’
y 90’. Otra investigación centrada en 350 ciudades en California (EEUU), en 2000, muestra
que la presencia de la iniciativa legislativa conlleva un aumento del gasto público cuando los
requisitos de aceptación no son demasiado elevados (Gordon, 2004).. Asimismo, un estudio
que analiza 2.056 municipios de Bavaria (Alemania) entre 1983 y 2011 muestra que la iniciativa
local está asociada a mayor gasto público (Asatryan et al., 2016).

En relación a otros temas, algunos estudios sobre EEUU y Suiza vinculan la presencia
de instrumentos de democracia directa con efectos como un medioambiente más limpio,
mejoras en educación o en salud psíquica (ver un resumen en Matsusaka, 2008). Es necesario
contar con más evidencia empírica, especialmente en aquellas regiones menos estudiadas,
para poder determinar si todos estos efectos son generalizables o atienden a contextos muy
concretos y dinámicas coyunturales.

En definitiva, hemos comprobado que no existe un consenso en los debates acerca

de la democracia directa en general y las iniciativas ciudadanas en particular. Sin duda, gran
parte de las virtudes y defectos que se asocian a estas herramientas tendrán mayor o menor
relevancia en función de su diseño específico, del funcionamiento de las instituciones (por
ejemplo, los organismos electorales a cargo de supervisar estos procesos), la responsabilidad
política de las autoridades (aceptando las reglas del juego democrático) y la cultura cívica
(capacidad de la ciudadanía y otros actores de activar estas herramientas). En los siguientes
apartados analizaremos en detalle elementos centrales del diseño de estas herramientas,
tales como los requisitos necesarios para su validación, los objetivos para los cuales se han
desarrollado o su carácter más o menos vinculante.

18
3. Orígenes y expansión
En este apartado resumimos brevemente los orígenes de las iniciativas y su proceso
de difusión y extensión global en el período más reciente. Presentamos primero una pano-
rámica mundial de las iniciativas ciudadanas, tanto a nivel nacional como regional y local.

La iniciativa de participación ciudadana a menudo se considera una innovación suiza.

Concretamente, muchos cantones suizos adoptaron la iniciativa constitucional durante la
década de 1830, así como la iniciativa legislativa durante los 1860 (Collins y Oesterle, 1995). A
nivel nacional, la iniciativa se implementó en Suiza en 1891 y en Liechtenstenin en 1921 (Seo,
2017). No obstante, la concepción de la democracia directa en la que la iniciativa se enmarca
es muy antigua e incluso en la Grecia clásica hubo algún instrumento muy similar, mientras
que en la constitución que surgió de la revolución francesa de 1793 ya aparecía la iniciativa
ciudadana (Kaufmann y Waters, 2004). Además, mecanismos como el de la petición (pre-
cursora de la iniciativa de agenda) se fueron expandiendo en Europa desde los siglos VI-VII.

En su rastreo de los precedentes de la iniciativa de agenda, Suárez Antón (2017) lo

ubica en Francia desde Capeto (987-996) y con mayor claridad con Luis IX (1226-1270). En
España, a partir del Siglo XII se encuentra esta práctica de dirigirse al rey en demanda de
justicia, gracia o auxilio. Una versión más sofisticada se encuentra en los artículos de la
Cámara de los Comunes aprobados por Enrique IV (1399-1413) que introduce la práctica de
presentar peticiones redactadas en forma de proyecto de ley que el rey debía limitarse a
aceptar o rechazar sin modificación. Estos antecedentes concuerdan con la crítica de Whi-
tehead a la división tajante entre democracia representativa y democracia directa, que oculta
la presencia de elementos de participación y una puja por ampliarlos a lo largo de la historia
de los estados (Whitehead 2017).

En Suiza los cantones regulaban estos mecanismos desde antes de que se aprobara
la primera constitución de la Confederación, en 1848 (véase por ejemplo la expansión de la
revocatoria de mandato en Serdült 2015). Bajo la inspiración directa de Suiza (incluyendo
visitas al país), en EEUU 19 estados autorizaron iniciativas legislativas entre 1898 y 1918, en
la Era Progresista, empezando por Dakota del Sur (Collins y Oesterle, 1995). En Japón, la
descentralización e incorporación de mecanismos de participación ciudadana se dieron du-
rante la ocupación norteamericana, tras la segunda guerra mundial. En otros países estos
instrumentos se adoptaron tras períodos dictatoriales, como en Italia o Alemania (a nivel
regional) desde 1945 o posteriormente en América Latina (Ruth et al 2017). De forma similar,
en el Este de Europa las iniciativas se introdujeron en la década de 1990 durante el período
postcomunista.

Por su parte, la iniciativa de agenda apareció por primera vez en el ordenamiento de

la Constitución de Austria en 1920, si bien la primera experiencia formal tuvo lugar en Italia
en 1954 (Welp y Suárez, 2017). Otros desarrollos iniciales se produjeron en las constituciones
de algunos países europeos como Letonia o España tras la I Guerra Mundial. Desde 1989
la iniciativa de agenda se estableció en diversos ámbitos geográficos como en el Sudeste
Asiático (Filipinas y Tailandia), África Occidental (Gana y Níger) y Europa del Este (Hungría,
Polonia y Eslovenia) (Beramendi et al., 2008). Más recientemente, la iniciativa de agenda se
ha visto reforzada con la tercera ola de reformas constitucionales en América Latina y el
fallido proyecto de Tratado Constitucional de la Unión Europea (Welp y Suárez, 2017).

19
 La iniciativa derogatoria se añadió a la constitución en Suiza en 1874 (Kaufmann y Wa-
ters, 2004). El nacimiento de esta herramienta por tanto también se suele ubicar en Suiza a
finales del siglo XIX, tanto a nivel local como estatal, seguido de nuevo por EEUU a finales del
XIX y principios del XX (Beramendi et al., 2008). También encontramos en esas fechas que,
durante un año, 1918-1919, existió el derecho al referéndum popular a nivel local en Finlan-
dia, que solamente fue utilizado una vez y fue abolido con el final de la Guerra Civil (Büchi,
2011). No obstante, se ubica una aparición mucho anterior del revocatorio en las leyes de la
Corte General de Massachusetts Bay Colony en 1631 (Welp, 2018).

Un estudio de alcance global, centrado en el nivel nacional y en los mecanismos ac-

tivados por recolección de firmas que culminan en voto, mostraba que hasta 1920 el único
país con este tipo de regulación era Suiza. En el período siguiente, 1921-1950, se suman al
país alpino Letonia, Liechtenstein y Estonia. Entre 1951 y 1988 Letonia y Estonia eliminarán
estos mecanismos y los incorporarán Uruguay, San Marino e Italia (de cuatro, pasarán a ser
cinco los países que los regulen a nivel nacional). Es recién tras la caída del muro de Berlín
y la restauración de la democracia en los países de América Latina que este mapa comien-
za a cambiar. El estudio muestra entonces que entre 1989 y 2009 no solo se incrementa el
número de países que incluyen regulación sino también las prácticas. Suiza, Liechtenstein,
San Marino y Uruguay son los casos que muestran mayor frecuencia de activaciones. Otros
países en que se evidencian son Ucrania, Taiwán, Palaos, Hungría, Eslovaquia, Bolivia, Ve-
nezuela y Colombia (Serdült y Welp, 2012). Este grupo se ha seguido ampliando ya que con
posterioridad a la publicación del estudio otros países han introducido estos mecanismos.

En términos generales, la principal evolución de las iniciativas ha tenido lugar desde

la década de 1990. En esta, no se da una tendencia general para liberalizar los procedimien-
tos, sino que en algunos países se han tomado pasos adicionales hacia regulaciones más
abiertas a la ciudadanía (como en Bulgaria en 2009, algunos estados alemanes o Suecia en
2011), mientras que en otros países se han adoptado regulaciones más restrictivas (como
en Eslovaquia en 2001 o en la República Checa en 2004) (Schiller, 2011a). Si seguimos con
el ejemplo suizo, vemos que el desarrollo de estos instrumentos no corresponde a un solo
momento puntual. Allí, el establecimiento de herramientas de iniciativa fuertes ha sido un
proceso paulatino, a través de la presión de poderosos movimientos ciudadanos (Kaufmann
y Waters, 2004).

3.1. Dónde: Mapa de las iniciativas

Más allá de saber dónde se inició, lo más interesante es conocer qué ocurre en la
actualidad. Por ello, a continuación analizamos a grandes rasgos los lugares en que estas
iniciativas de participación ciudadana están presentes. Las experiencias registradas no supo-
nen un censo exhaustivo de estas herramientas, pero dan una idea de las regiones y países
en se encuentran reguladas y/o se utilizan con más o menos asiduidad.

La tabla 2 muestra aquellos casos en los que hemos encontrado constancia de la

existencia de prácticas o legislación al respecto a nivel local, regional y nacional. En algunos
casos, la introducción de un mecanismo en la constitución no ha sido acompañada por la
regulación efectiva, o el mecanismo nunca se ha puesto en marcha. Asimismo, la presencia
de un tipo de iniciativa a nivel local o regional en un país puede significar que es acompañada
de una práctica extendida o que apenas un municipio la utiliza. No se trata de una revisión
exhaustiva, sino una síntesis de la información que hemos encontrado en la consulta de la bi-

20
bliografía de este estudio y a partir de la revisión de la base de datos del Center for Research
on Direct Democracy (c2d) y portales web que recogen experiencias participativas como The
Navigator to Direct Democracy, The ACE Electoral Knowledge Network y Participedia.

Existen aún más razones para tratar con prudencia la información mostrada en la ta-
bla. Por un lado, con toda certeza algunas prácticas o regulaciones existentes no aparecen
reflejadas. Por otro lado, en muchos casos la información disponible es incompleta o con-
fusa. Así, sumado a la enorme diversidad terminológica existente, resulta difícil diferenciar
entre tipos de iniciativas.

Como panorama general, las iniciativas se encuentran mucho más presentes en los
continentes europeo y americano. En África, Asia y Oceanía encontramos menos países con
estas herramientas.

Tabla 2. Presencia de legislación y/o experiencias de diferentes tipos de iniciativa a nivel

local, regional y nacional

In. legislativa In. agenda In. referéndum In. derogatoria In. revocatoria

Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac.

Benín • •

Botsuana •

Burkina Faso • •

Cabo Verde • • •

Congo •
África

Costa Marfil •

Etiopía • • •

Kenia • •

Liberia • • •

Níger •

Togo • • •

Uganda • • •

21
 In. legislativa In. agenda In. referéndum In. derogatoria In. revocatoria
Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac.
Argentina • • • • • • • • • •
Bolivia • • • • • • •
Brasil • • •
Canadá • • • • • •
Colombia • • • • • • • • • • •
Costa Rica • •
Cuba • •
Ecuador • • • • • • • •
América

EEUU • • • • • • • •
Guatemala • •
Honduras • •
México • • • • • • • • • • • •
Nicaragua • •
Panamá •
Paraguay •
Perú • • • • • • •
Uruguay • •
Venezuela • • • •
Filipinas • • • • • •
Georgia • • • •
Japón • • •
Asia

Kirguistán • •
Tailandia •
Taiwán • • • • •
Turkmenistán • • • • •

22
 In. legislativa In. agenda In. referéndum In. derogatoria In. revocatoria
Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac. Local Reg. Nac.
Albania • • • • •
Alemania • • • • • • • • •
Andorra • •
Austria • •
Bielorrusia • • •
Bulgaria • • • • •
Croacia • • •
Dinamarca •
España • • • • •
Eslovaquia • • • • •
Eslovenia • • • •
Estonia •
Finlandia • • • •
Francia •
Holanda • •
Hungría • • • •
Italia • • • • • • •
Europa

Liechtenstein • • • •
Letonia • •
Lituania • •
Macedonia • • •
Malta •
Moldavia • • • • •
Montenegro • •
Noruega • • •
Polonia • • • •
Portugal • •
Rep. Checa •
Rumanía • •
Rusia • •
San Marino • • •
Serbia • • •
Suecia • • • •
Suiza • • • • • • • •
Ucrania •
Australia • •
Islas Marshal •
Kiribati •
Oceanía

Micronesia • •
Nueva
•
Zelanda
Palaos • • •
3
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Center for Research on Direct Democracy (c2d), The Navigator to Direct
Democracy4, The ACE Electoral Knowledge Network5 y Participedia6 y las fuentes citadas en la bibliografía.

23
 A continuación presentamos una visión general del mapa de iniciativas en las diferen-
tes regiones, luego nos centramos en ejemplos de cada tipo de iniciativa y en la frecuencia
de su uso.

3.1.1. Panorámica general

Los datos muestran que los instrumentos que permiten la iniciativa ciudadana están
presentes en muchos menos países que los referéndums obligatorios u opcionales impul-
sados por las autoridades. En Europa esta proporción era hace unos años de menos de
un tercio, mientras que en otros lugares como África y Asia la diferencia era mucho mayor
(Kaufmann y Waters 2004, Beramendi et al., 2008).

En África no hemos encontrado experiencias ni regulaciones de iniciativas a nivel local

ni regional. De hecho, la mayoría de los países africanos tampoco cuentan con la posibilidad
de realizar referéndums a nivel local, en gran parte debido al escaso nivel de descentraliza-
ción y de autonomía municipal en el continente (Kersting, 2018). Es más, solamente Namibia,
Uganda y Etiopía cuentan con referéndums a nivel subnacional. En África del Sur y Oriental,
hasta 2009, nunca se habían llevado a cabo iniciativas ciudadanas (Kersting, 2009).

En Asia, según un estudio que analiza 30 países (Qvortrup et al., 2018), solo 11 cuentan
con legislación sobre la realización de referéndums y, en relación a las iniciativas, solo en
Taiwán y Filipinas está regulada. Los cuatro referéndums nacionales impulsados en Taiwán
mediante esta herramienta no alcanzaron los requisitos de asistencia electoral del 50%.

Suiza sigue siendo el principal activador de iniciativas a nivel nacional, aunque cada
vez son más los países que los regulan y activan en otras partes del mundo. A nivel sub-
nacional, Suiza, Alemania y EEUU muestran las frecuencias más elevadas de activación de
iniciativas legislativas y de referéndum. En EEUU, alrededor de un 70% de la población vive
en municipios con algún tipo de iniciativa local, mientras que un 40% se encuentra en un es-
tado que reconoce algún tipo de iniciativa. En cuanto a la frecuencia de su uso, es mayor en
las ciudades grandes que en las pequeñas, así como también es mayor en las ciudades que
pertenecen a estados que disponen de iniciativa respecto a los que no (Matsusaka, 2003).

Debido a su lógica federal, dos de los países con mayor experiencia en relación a
diversas formas de iniciativa al nivel subnacional, EEUU y Alemania, no tienen experiencia
de democracia directa a nivel nacional (Podolnjak, 2015). A este grupo se suma Perú, que es
el mayor activador de revocatorias del mandato locales en el mundo, con más de seis mil
autoridades sometidas a referéndum revocatorio entre 1997 y 2017 (Holland y Incio, 2018). La
iniciativa revocatoria se ha iniciado con frecuencia también en otros países andinos como
Bolivia Ecuador y Colombia, aunque allí pocos intentos culminan en voto (Welp, 2016).

En Oceanía, Nueva Zelanda cuenta con la iniciativa de referéndum consultivo a nivel

nacional. Entre los microestados, Palaos y Micronesia cuentan a nivel estatal con la inicia-
tiva legislativa, la iniciativa revocatoria y la iniciativa constitucional (Serdült y Welp 2012).
Micronesia posibilita que un 10% de los votantes registrados en al menos tres cuartos de los
estados promueva enmiendas a la constitución, que deben ser apoyadas por tres cuartos
de los votantes en tres de los cuatro estados (Qvortrup et al., 2018). Solamente en Australia
hemos encontrado experiencias locales o regionales, en este caso de iniciativa legislativa.

24
3.1.2. La iniciativa legislativa

Pocos países regulan a nivel nacional iniciativas que permiten a la ciudadanía intervenir
en la elaboración de normas. En Suiza o Uruguay, la iniciativa permite introducir cambios
constitucionales. Especialmente en el primer país, esto ha derivado en que se recurra a la
iniciativa para resolver cuestiones de políticas públicas a partir de su constitucionalización.
Por ejemplo, el 23 de setiembre de 2018 fue aprobada una iniciativa que introducirá en la
Constitución la obligación gubernamental de proteger y fomentar las sendas para bicicletas.
Además de diferenciarse según permitan introducir leyes o modificaciones constitucionales,
la regulación muestra diversidad en el procedimiento, con casos de activación directa (Sui-
za, Uruguay) y otros en que se requiere la aprobación del Parlamento (Portugal, Colombia).

A nivel subnacional el panorama es más diverso y complejo. En América Latina pode-

mos destacar las iniciativas legislativas en los casos del estado mexicano de Jalisco (Alacio
García, 2017) o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (ver ficha 5). En Italia algunas ciuda-
des como Roma, Turín, Florencia o Génova cuentan con iniciativa legislativa, que en caso de
superar el umbral de firmas dan lugar a un referéndum consultivo. No obstante, su utilización
no es frecuente (Erne, 2004).

En Alemania, durante la década de 1990 todos los länder introdujeron derechos de

iniciativa a nivel local (que solo estaba establecido en Baden-Wuerttemberg desde 1956). En
el estado de Bavaria se han desarrollado casi el 40% de todas las iniciativas de Alemania
(Arnold y Freier, 2015). Entre sus inicios en 1995 y 2011 se comenzaron 2.500 iniciativas legis-
lativas, aunque obviamente no todas acabaron en votación (Asatryan et al., 2016). Hasta 2005,
se llegaron a convocar 538 referéndums en Bavaria mediante esta herramienta, obteniendo
resultados válidos y exitosos en 305 ocasiones (Beramendi et al., 2008).

Un estudio de Schiller (2011b) muestra que en toda Alemania las iniciativas legislativas
constituyen la herramienta predominante de democracia directa local, con 4.829 iniciativas
legislativas a nivel local hasta 2009, resultando en 2.055 votaciones. Predomina la función de
control, dado que entre un 70% y un 75% de las iniciativas presentadas recogen el rechazo
de una decisión de la administración local, a menudo sugiriendo ideas alternativas. La fre-
cuencia de la utilización de las iniciativas es significativamente mayor en las ciudades con
más de 100.000 habitantes.

En Suiza, uno de los casos más paradigmáticos y referente en democracia directa, se

han convocado cientos de miles de referéndums a nivel local, registrados desde 1848, cuando
se aprueba la primera Constitución de la Confederación (Ruppen, 2004). Tres de cada cuatro
procesos de referéndum en Suiza tienen lugar mediante iniciativas legislativas desde la se-
gunda mitad del siglo XIX. Su ratio de éxito (10%) es mucho menor que la de las propuestas
y contrapropuestas gubernamentales (65%). En otros países encontramos el mismo patrón:
relativamente pocas votaciones reñidas, predominio de los sectores con mayores recursos
y ratios de participación a menudo bajos (House of Lords, 2010).

En EEUU, 24 estados autorizan iniciativas legislativas estatales, que son más utilizadas
en los estados occidentales (Beramendi et al., 2008). Muchos gobiernos locales también las
han habilitado, incluyendo algunos en estados que no cuentan con esta herramienta (Co-
llins y Oesterle, 1995). Por ejemplo, en Oregón, donde existe esta iniciativa desde 1902, se
pueden presentar 1.000 firmas válidas para impulsar una propuesta legislativa (tanto para

25
enmendar la constitución como para adoptar una nueva ley). Desde entonces se han votado
340 iniciativas, 118 de las cuales (el 35%) han sido aprobadas (McGuire, 2008). También se
utiliza de forma frecuente en California, donde se han votado 363 iniciativas entre 1912 y
2015 (López Rubio, 2017).

La tabla 3 muestra algunos ejemplos de iniciativas legislativas locales, atendiendo a

quiénes pueden impulsar estas herramientas, qué temas pueden abordarse, el procedimiento
requerido y las consecuencias que se pueden alcanzar.

Tabla 3. Ejemplos de iniciativas legislativas a nivel local

Región País Nivel Sujeto Objeto Procedimiento Consecuencias

administrativo (firmas)
Los Ángeles Electores Presentar carta 15% del total Si no se adopta, convoca-
(ficha 10) registrados de motivación de votos en las toria referéndum en 110-
elecciones locales, 140 días o en próximas
120 días elecciones
Richmond Propuesta 10% electorado, Audiencia pública con
(ficha 16) de ordenanza, 180 días promotores, la cámara
explicación y solicita informes (impacto
razones, tasa económico, legal…), si no
refundable se adopta, convocatoria
(máx. $200) de referéndum vinculante.
Si es aprobada, solo pue-
de revocarse mediante
referéndum
EEUU

San Antonio Exclusión: apropiación 10% electorado, Audiencia pública con

(ficha 17) privada de dinero, presencial u online promotores, aprobación
tasas e impuestos, o convocatoria de refe-
América

sufragio, precios réndum vinculante, si se

públicos, zonificación aprueba no puede ser
modificada ni revocada
durante 6 meses
Portland Electores Medidas regulatorias 9% electorado; Aprobación o convoca-
(ficha 18) concretas o modifica- antes de 4 meses toria de referéndum vin-
ción estatuto munici- para las elecciones culante, la cámara puede
pal; propuesta fecha previstas; multas incluir contrapropuesta en
de referéndum (en por incumplimiento la votación
elecciones represen- del protocolo de
tativas) recogida
Bogotá Electores Proyectos de acuerdo 10% electores, La junta decide si convo-
(ficha 12) u ordenanzas, pro- 6 meses car referéndum, obliga-
Colombia

puestas de políticas, torio con 20% firmas, el

excluido: iniciativa representante de la pro-
exclusiva del alcalde, puesta es escuchado en
presup., fiscales o todo el trámite
tributarias, RRII, am-
nistías, orden público
Legislación Electores Rechazar o proponer 1.000 en ciudades, Convocatoria referéndum
nacional registrados leyes locales, no más 100 en municipios,
de una iniciativa al 50 en Barangays
año
Ciudad Quezón Una propuesta por 1ª fase: 1.000 en Tras 1ª fase, la cámara
año. Debate, aproba- área metrop., 100 puede dar respuesta
Filipinas

(ficha 14)
Asia

ción, rechazo, modi- en ciudad, 50 en positiva, si no, tras 2ª fase,

ficación o derogación barrio; 2ª fase: 10% convocatoria de consulta,
de leyes, ordenanzas electores en área si gana por mayoría sim-
o resoluciones metrop. (90 días), ple, el gobierno no puede
ciudad (60 días) adoptar políticas contra-
o barrio (30 días) rias en 6 meses y solo
puede modificar la
normativa mayoría de ¾

26
 Región País Nivel Sujeto Objeto Procedimiento Consecuencias
administrativo (firmas)
Estado de Bavaria Residentes Excluidos: organiza- Sin límite tempo- Convocatoria referéndum
municipales ción interna munici- ral. Depende del vinculante; votos favora-
pal, asuntos legales tamaño (10% hasta bles requeridos: 20% de
de los miembros, 10.000; 9% hasta votantes registrados hasta
alcalde y trabajadores 20.000; 8% hasta 50.000 habitantes; 15%
municipales, regla- 30.000; 7% hasta hasta 100.000; 10% más
mentos presupues- 50.000; 6% hasta de 100.000
tarios 100.000; 5% hasta
Alemania

500.000; 3% más
de 500.000)
Berlín Votantes Modificar, derogar 20.000 firmas de Si es rechazada la pro-
(ficha 11) o introducir regulacio- residentes mayores puesta por la cámara, con
nes; también a nivel de 16, 6 meses firmas del 7% electores,
de distrito; excluido: convocatoria de referén-
provisiones presup., dum, la cámara puede
de personal, salarios presentar contrapropues-
y pensiones públicos tas para votación, asisten-
y tasas cia 25% electores
Legislación 10% de los votantes Convocatoria de refe-
nacional registrados réndum obligatoria si se
supera el 50% de votantes
registrados, opcional en
Bulgaria
caso contrario. Asistencia
requerida: igual que en
últimas elecciones muni-
cipales
Eslova- Legislación Votantes 30% electorado Requisito 50% asistencia
quia nacional
Legislación Temas excluidos: 5% electorado Convocatoria referéndum,
Europa

nacional presupuesto, tasas, mayoría simple

Eslovenia
temas contra normas
constitucionales
Donde estatutos Proponer o derogar Varía de una ciudad Referéndum no vinculante
regionales o leyes a otra. En Milano
municipales 1’5%
Italia

lo permiten.
Por ejemplo,
Roma, Turín,
Florencia,
Génova, Milano
Legislación Residentes Se registra propuesta 30% para menos La decisión de convo-
República Checa

nacional municipales de referéndum, pre- de 3.000 residen- catoria recae en la

gunta oficial, justifica- tes, 20% hasta administración local.
ción, fecha, financia- 20.000, 10% hasta Asistencia de 50%
miento, etc. Excluido: 200.000 requerida para que
presupuesto munici- y 6% en ciudades
el voto sea válido
pal y tasas, temas que de más de 200.000
no sean competencia
municipal
Ginebra (ficha 15) Propuestas legislativas 4% de electores Convocatoria de referén-
o medidas concretas, (mínimo de 2.400 dum, aprobada si consi-
derogación de nor- y máximo de gue mayoría absoluta
mas; temas: bienes 3.200), 40 días
comunales, vías pú-
Suiza

blicas, fundaciones y
trabajos de utilidad
pública, planificación,
ocio, cultura, sociales
y deportivos; 40 días
tras deliberación pú-
blica
Camberra Electores Solicitud con 1.000 Portavoz presenta
(ficha 13) firmas, iniciativa propuesta en la asamblea,
con 5% de votantes si se rechaza se negocia
Australia
Oceanía

(legislación no últimas elecciones, con promotores o se

aprobada) 6 meses somete a referéndum
(mayoría simple), para
volver a la asamblea
que la aprueba/rechaza
Fuente: Elaboración propia a partir de la bibliografía

27
3.1.3. La iniciativa de agenda

El crecimiento sostenido en el tiempo de la regulación de iniciativas que observamos

en este informe también se registra para la iniciativa de agenda. El estudio de Suárez Antón
(2017) indica que el primer país en introducir el mecanismo fue Austria (1920), seguido de
Letonia (1922), Italia (1947), Portugal (1976), España (1978) y Brasil (1988). Desde la década del
noventa casi todos los países de Europa y América Latina han incluido la iniciativa de agenda,
con contadas excepciones como Uruguay, Suiza o Venezuela, donde se regulan mecanismos
que culminan en voto. En África, Asia y Oceanía el mecanismo está menos extendido (Bera-
mendi et al., 2008). Pese a la creciente regulación, la mayoría de las activaciones son escasas
o no tienen éxito en llegar a ser tratadas (Suárez Antón, 2017), con las contadas excepcio-
nes en que son impulsadas por organizaciones sociales o en el contexto de movilizaciones
populares, como ocurrió Argentina en 2002, que superaron el millón de firmas y acabaron
generando legislación (Soto Barrientos, 2017).

En Brasil, de 9 iniciativas admitidas 5 han generado legislación (las restantes se en-

cuentran en tramitación), mientras que en países como Bolivia y Honduras no se ha regis-
trado ninguna (Welp y Suárez, 2017). En México, la iniciativa de agenda está contenida en
la constitución e incorporada en la legislación subnacional en todos los estados menos el
Estado de México, con diferencias respecto al porcentaje de firmas y las temáticas excluidas
(Alacio García, 2017). Se han activado en prácticamente la mitad de los estados. A nivel local,
En Buenos Aires se presentaron 18 iniciativas en los primeros 5 años desde su entrada en
vigor, pero solo dos consiguieron superar todos los trámites y verificaciones, siendo final-
mente aprobadas por la vía legislativa habitual (Paonessa, 2007).

En Perú existe una combinación entre iniciativa de agenda e iniciativa legislativa. Un

0’3% de los electores puede presentar una propuesta y, en caso de que el Congreso la recha-
ce, un 10% de electores pueden proponer un referéndum, en el cual la propuesta quedaría
aprobada si supera el 50% de apoyos (Welp, 2008).

En Cuba, la iniciativa ciudadana apareció con la constitución de 1940, donde encon-

tró un amplio reconocimiento. También aparecía en dos leyes constitucionales posteriores
enfocadas al ámbito municipal. La Constitución que estará vigente el próximo año restringe
estas herramientas a la iniciativa de agenda (Guzmán Hernández, 2017).

La iniciativa de agenda ha sido utilizada con mayor frecuencia en algunos países de

Europa. En Italia hubo 320 intentos de iniciativa de agenda entre 1978 y 2002, de las cuales
sobre un tercio superaron el requisito de 50.000 firmas. En 1988, una propuesta de solicitar
al Parlamento Europeo el inicio de un proceso constitucional recogió más de 110.000 firmas e
incluso acabó aprobándose en un referéndum consultivo que decidió impulsar el parlamento
y tuvo una participación electoral del 86% (Beramendi et al., 2008). También se ha recurrido
en muchas ocasiones a la iniciativa de agenda en países como Hungría (más de 150 intentos
a nivel nacional) o Polonia.

Desde 2012, en Finlandia se introdujo la iniciativa de agenda a nivel nacional, con un

umbral de firmas de 50.000 ciudadanos (correspondiente al 0’9% de la población y al 1’2%
del electorado). De forma innovadora, se permiten también las firmas electrónicas. Hasta
2015 se iniciaron más de 370 procesos, 6 de los cuales llegaron a provocar deliberación
parlamentaria y una iniciativa sobre el matrimonio homosexual (que superó el umbral de

28
firmas en unas pocas horas) acabó generando legislación (Seo, 2017). Desde 2015 diversas
iniciativas han pasado el umbral de firmas, incluyendo una contra-iniciativa para abolir la
legislación que permite el matrimonio homosexual. No obstante, predominan los intentos
frustrados: una gran mayoría (alrededor del 93%) recogieron menos de 10.000 firmas, casi
un 50% solo consiguieron menos de 100 apoyos y únicamente alrededor del 3% superaron el
umbral (Christensen et al., 2017). Sin embargo, la tendencia actual tiende a que se presenten
menos propuestas y que consigan en promedio mayores apoyos, mostrando un cierto efecto
de aprendizaje en el uso de la herramienta.

España es uno de los países europeos con legislación más restrictiva en relación a
la iniciativa de agenda: el umbral de firmas es muy elevado y el procedimiento de toma en
consideración suele ser la etapa más crítica (a diferencia de otros países donde una inicia-
tiva de agenda exitosa se tramita directamente como una iniciativa parlamentaria) (Quintero
Ortega, 2014). De las 104 iniciativas de agenda presentadas desde 1982, 48 fueron rechaza-
das por inadmisión o por no superar el trámite de toma en consideración, mientras que 38
caducaron al no poder cumplir los plazos o por inacción parlamentaria. Del resto, solamente
una fue aprobada sin cuestionamiento y 2 fueron subsumidas en nuevos textos (Morales
Arroyo, 2017; ver ficha 6, 7, 8 y 9).

El único ejemplo supranacional de iniciativas de participación ciudadana es la Inicia-

tiva Ciudadana Europea, correspondiente al tipo de iniciativa de agenda y que quedó abierta
en 2012. Por primera vez en la historia se habilitó un mecanismo para que la ciudadanía se
implique en el establecimiento de la agenda política a nivel transnacional (Berg et al., 2008).
Como describe Sánchez (2013), si bien en las iniciativas de agenda nacionales el interlocutor
es el parlamento, en el caso europeo esta interlocución es con la Comisión Europea y no
con el Parlamento Europeo. Se requieren un millón de firmas en al menos una cuarta par-
te de los estados miembros (es decir, 7 estados). Las firmas se pueden recoger en papel o
electrónicamente, dada cuenta del carácter transnacional de este instrumento, en el plazo
de un año. Una vez conseguidas y revisadas, la Comisión emite una comunicación pública
con sus conclusiones finales.

Hasta el momento, la mayor parte de las iniciativas presentadas son anuladas por la
Comisión con el argumento de que están fuera del ámbito de sus competencias (el tribunal
europeo ha anulado alguna de las decisiones de denegación de registro, como “Stop TTIP”
o “un millón de firmas a favor de la diversidad” en 20177), mientras que las aceptadas se
encuentran con el problema de superar los requisitos establecidos sin que exista una ayuda
pública económica. Desde su funcionamiento, solo tres iniciativas han logrado alcanzar el
umbral de firmas, una de las cuales ha tenido un impacto legislativo (Madariaga Méndez,
2018). Esta iniciativa, Right2Water, se centró en la promoción del carácter público de derecho
al agua y el saneamiento, planteando diversas actuaciones. En su respuesta, la Comisión
Europea se comprometió a implementar varias medidas concretas, pero no el elemento más
importante de la iniciativa: que el agua y saneamiento no quedasen sujetos a liberalización
(Godoy Vázquez, 2017). Dadas las dificultades de los requerimientos y el fuerte nivel de re-
cursos necesarios para su éxito, existe el riesgo de acabe siendo un instrumento al servicio
de los grupos de interés más organizados (Godoy Vázquez, 2017).

En la tabla 4 se recogen algunos ejemplos de iniciativas de agenda locales, haciendo

referencia a quiénes las pueden impulsar, qué temas pueden debatirse, los procedimientos
requeridos y los objetivos que pueden alcanzarse.

29
Tabla 4. Ejemplos de iniciativas de agenda a nivel local
Región País Nivel Sujeto Objeto Procedimiento Consecuencias
administrativo
Buenos Aires Electores, Excepción: reforma 1’5% del padrón Asamblea municipal debate
(ficha 5) eligen portavoz constitución, trata- electoral, 12 me- y vota aceptación/rechazo
dos internacionales, ses. Si obtiene (plazo: 12 meses; si se de-
tributos y presu- 4.000 firmas se mora y hay firmas del 15%
América Argentina
puesto local debe anunciar se convoca referéndum
públicamente vinculante). Los promotores
tienen derecho de audiencia
en la comisión
Nago Votantes Medidas, modifica- 2% electorado Si los representantes recha-
(ficha 4) ción o supresión de zan la medida, no se puede
Asia Japón
normativa municipal solicitar posteriormente
referéndum
Helsinki Residentes con Competencias mu- 2% residentes La propuesta se convierte
(ficha 19) derecho a voto nicipales con derecho a en materia de “interés” para
voto, presencial la cámara local, 6 meses
Finlandia
u online para discutirla e informar a
promotores de la decisión
(también publicación online)
Andalucía Personas Propuestas de ante- A desarrollar
(legislación o asociaciones proyectos de orde- por municipios,
regional) nanzas municipales techo máximo
(ficha 7) de 20.000 firmas,
presenciales
y online
Barcelona Residentes Excepción: incum- 3.750 firmas Propuesta de debate: in-
(ficha 8) mayores de 16, plimiento Derechos (propuesta de clusión del tema en pleno
asociaciones Humanos, regla- debate). 15.000 municipal; propuesta de
mento orgánico, (consulta); menos consulta: pleno aprueba/
precios públicos, en iniciativas de rechaza consulta no vincu-
España tasas o cambios distrito; presen- lante; compensación eco-
presup. municipal. ciales y online nómica (1€ por firma)
También supralocal
Córdoba Votantes Propuestas de Firmas del 3% Inclusión en orden del día
(ficha 9) o asociaciones ordenanza muni- (o también 5% del pleno, plazo 15 días
cipal, excepción: de asociaciones)
tributos y precios
Europa

públicos.
Madrid Empadronados Excepción: incum- 1% apoyos El Pleno debate y aprueba/
(ficha 6) mayores de 16 plimiento Derechos presenciales rechaza consulta no vincu-
Humanos o dignidad u online lante
personas
Bolonia 300 personas Justificar que se tra- 2.000, 3 meses El pleno delibera sobre
Italia residentes ta de interés público la propuesta
y no privado
Legislación Adultos Propuesta bajo au- 300 habitantes La administración local
nacional del distrito toridad local, exclui- del distrito debe tomar una decisión
das propuestas con sobre la propuesta en 6
Noruega mismo contenido en meses e informar a los
un período electoral impulsores
o antes de que pa-
sen 4 años
Ginebra Propuestas legisl. 4% de electores El consejo debe tomar una
(ficha 15) o de medidas con- (mínimo de 2.400 decisión en 1 año, si no la
cretas, derogación y máximo de aprueba, debe presentar
normas; temas: 3.200), 4 meses contra-iniciativa
bienes comunales,
Suiza vías públicas, fun-
daciones y trabajos
de utilidad pública,
planificación, ocio,
cultura, sociales
y deportivos
Fuente: Elaboración propia a partir de la bibliografía

30
3.1.4. La iniciativa derogatoria

La clasificación que hemos propuesto es analítica y no siempre se identifica de forma

tajante en la regulación efectiva. Esto ocurre especialmente con la iniciativa derogatoria, que
en muchos casos es una de las atribuciones definidas para las iniciativas legislativas, con lo
cual estas herramientas se encuentran bastante solapadas. Por ejemplo, en Alemania, las
iniciativas legislativas (‘Antrag auf Bürgerbegehren’) pueden orientarse a “corregir” una decisión
del Concejo local, a poner un tema en la agenda o a proponer nueva regulación.

La iniciativa derogatoria se activa con frecuencia a nivel nacional en Italia (es el único
mecanismo que la ciudadanía puede activar para pedir una votación a nivel nacional). En este
país han tenido lugar 62 votaciones desde 1974 hasta 2009, sobre una variedad de temas,
pero desde 1995 ninguna ley fue rechaza por este mecanismo. Parte de la explicación apunta
al requisito de asistencia electoral de más del 50% (Serdült y Welp, 2012).

En Holanda existe la iniciativa derogatoria a nivel nacional desde 2015. Para iniciarla se
requieren 10.000 firmas de ciudadanos inscritos en el censo electoral, dentro de las cuatro
semanas desde la aprobación parlamentaria de la ley o la ratificación del tratado interna-
cional. El resultado se valida si participa un 30% del censo electoral, pero su carácter con-
sultivo deja en manos de los representantes la decisión final (Cuesta López, 2017). En abril
de 2016 se celebró un referéndum promovido por una plataforma ciudadana euroescéptica
solicitando el rechazo al Tratado internacional de asociación de la UE con Ucrania.

En Eslovenia no hay estadísticas sobre la utilización de esta herramienta a nivel local.

En su capital, Ljubljana, después de 20 años sin realizarse ningún referéndum local, en 2004
una iniciativa reunió más del 10% de firmas para convocar un referéndum derogatorio contra
la cesión de un terreno municipal para la construcción de un centro islámico. Sin embargo,
el alcalde bloqueó el referéndum y la Corte Constitucional lo declaró inconstitucional (Než-
mah, 2011). En Bled, una iniciativa ecologista consiguió promover un referéndum en 2002
que frenó los planes de permitir el agrandamiento de un embalse por la compañía eléctrica
y otra iniciativa en Ajdovscina en 1999 impidió el cambio de nombre del municipio.

Encontramos la utilización de la iniciativa derogatoria en diferentes estados de EEUU.

En Oregón, desde su puesta en marcha en 1902 se han impulsado 62 referéndums abroga-
tivos (superando el umbral de firmas del 4% del total de votos de las elecciones previas a
gobernador), de los cuales 21 (un 33%) han rechazado exitosamente la respectiva ley (Mc-
Guire, 2008). En California, entre 1912 y 2015 se han votado 50 referendos para la ratificación
de textos legales y enmiendas constitucionales (López Rubio, 2017).

3.1.5. La iniciativa revocatoria

Durante los principios del siglo XX, la iniciativa revocatoria se regulaba en unos po-
cos países y con la excepción de Liechtenstein (1921) se limitaban al nivel subnacional (por
ejemplo, en algunos cantones suizos, estados de EEUU y provincias argentinas) y solamente
se utilizaban con frecuencia en algunos municipios de EEUU. Se empezó a extender después
de la II Guerra Mundial y especialmente tras la caída del Muro de Berlín y la tercera ola de-
mocrática. Durante la década de 1990 su extensión llegó a zonas como Polonia, Colombia,
Perú, Canadá, Venezuela y varios länder alemanes (Welp, 2018).

31
 La mayoría de los procesos de iniciativa revocatoria que se inician no terminan con
la convocatoria del referéndum. En Japón, de 1.250 intentos (hasta 1999) se celebraron 397
votaciones. En otros países su frecuencia y consumación es menor: 78 en Ecuador (con 786
intentos hasta 2013), 54 en Colombia (con 169 intentos hasta 2013), 17 en Alemania (hasta
2008), 10 en Venezuela (de 167 intentos hasta 2013), 4 en Suiza (donde hubo solo 12 intentos
hasta 2015) y 2 en Argentina (con solo 10 intentos hasta 2014). En Canadá, de 26 intentos
hasta 2015 no se ha llegado a realizar ningún referéndum revocatorio.

En Perú, desde que se habilitó en 1993 con la firma del 25% de electores, se activó
intensamente. Se estima que se iniciaron alrededor de 20.000 procesos de iniciativa revo-
catoria hasta 2013, celebrándose 5.303. Por ejemplo, en 1997 hubo solicitudes de iniciativa
revocatoria en 63 distritos, centradas principalmente en el nivel municipal. La justificación
más común fue una presunta comisión de delitos y la participación rondó el 70%. El porcen-
taje de éxito es muy bajo (6% en 2001 o 16% en 2004). La mayoría tuvo lugar en poblaciones
con menos de 2.000 electores en las que resulta más sencillo conseguir el 25% de las firmas
(Welp, 2018).

En Colombia, de los 54 referéndums revocatorios celebrados entre 1994 y 2013, to-

dos fueron invalidados debido al bajo nivel de participación electoral, que no superó el 40%
requerido. La cuestión es que en estos procesos se consiguieron las firmas del 40% del
electorado pero la estrategia de los alcaldes ante el revocatorio es permanecer pasivos y
esperar una baja asistencia (Welp, 2018).

En Venezuela el revocatorio es el mecanismo de democracia directa desde abajo que

más se ha intentado utilizar (Schneider y Welp, 2011). En Miranda se llegó a votar una inicia-
tiva revocatoria contra el alcalde, aunque este se vio ratificado en su cargo en la votación.

En EEUU la iniciativa revocatoria, menos utilizada que otras iniciativas, es más fre-
cuente a nivel local que estatal. De hecho, alrededor de tres cuartos de los revocatorios
tienen lugar a nivel local. La ciudad de Los Ángeles fue la primera en EEUU en adoptar la
iniciativa revocatoria en 1903, seguida de Oregón en 1908. Al igual que la tendencia general,
la iniciativa revocatoria se ha utilizado muy pocas veces a nivel estatal en Oregón, mientras
que se activa con más regularidad en municipios pequeños donde es más fácil conseguir
las firmas. Según la información disponible, las iniciativas revocatorias han sido exitosas en
este estado en menos de la mitad de las ocasiones (McGuire, 2008). En general, en EEUU y
hasta 1989, tuvieron lugar unos 4.000 revocatorios de unos 6.000 intentos.

En Uganda encontramos un caso especial de iniciativa revocatoria, regulada a nivel

nacional. Un miembro del parlamento o presidente de distrito puede ser revocado por mala
praxis, deserción, incapacidad mental o física mediante una petición firmada por al menos
dos tercios del electorado registrado en su circunscripción (Angeyo et al., 2008).

Las iniciativas revocatorias a nivel local en Polonia representan alrededor del 85% de
todos los referéndums convocados allí. Hasta 2014 ha habido 656 referéndums. Sin embargo,
la gran mayoría no ha sobrepasado el umbral de asistencia requerido, en muchos casos ha
habido incluso menos asistencia que el número de firmas recolectadas y muy pocos alcaldes
han perdido sus mandatos (Piasecki, 2011).

En la tabla 5 se recogen algunos ejemplos de iniciativas revocatorias locales, mos-

trando sus impulsores, qué figuras pueden someterse al proceso, los procedimientos re-
queridos y sus consecuencias.

32
Tabla 5. Ejemplos de iniciativas revocatorias a nivel local
Región País Nivel Sujeto Objeto Procedimiento Consecuencias
adm.
Legislación Alcaldes 10% del electorado
Ecuador
nacional del distrito
Estatal: En cualquier momento se 12% de votantes Simultáneamente en la
California puede activar de la pasada elec- misma elección revocatoria
ción, 160 días se elige la nueva autoridad
(el candidato de reemplazo
con más votos)
Estatal: En cualquier momento se 25% de votantes Nuevas elecciones
Minnesota puede activar. Razones: acti- de la pasada elec-
vidad ilícita, incumplimiento, ción, 90 días
crimen grave
Estatal: En cualquier momento se 25% del electorado Nuevas elecciones
EEUU North puede activar
América

Dakota
Los Todos los cargos públicos, Para cargos de- Convocatoria de refe-
Ángeles nombrados o elegidos (no an- signados, 20% de réndum revocatorio más
tes de 3 meses de su elección los votos de las candidato para reempla-
ni 6 desde otro revocatorio últimas elecciones, zarlo (que debe obtener un
que le afectara). Con la peti- para cargos elec- voto mayoritario para ser
ción se debe publicar notifi- tos y miembros nombrado, o se celebran
cación de intención y razones. del comité escolar, elecciones entre los dos
El cargo afectado incluye su 15%; 120 días primeros candidatos)
respuesta y se circula la pe-
tición
Legislación Todos los cargos electos, des- 20% del Referéndum revocatorio
nacional de mitad del término y antes electorado, y, dependiendo de cuando
Venezuela del último año de mandato 3 días tiene lugar, nuevas eleccio-
nes o el substituto ocupa
el cargo
Ley de Disolución de asamblea local, Un mes en ciu- Referéndum revocatorio
Autonomía miembros individuales, alcal- dades pequeñas vinculante
Local des o gobernadores, cargos y dos en grandes
(nacional) públicos (como vicealcaldes (más de 500.000
Japón
(ficha 2) o miembros de comités es- hab.), el % varía
cuelas); tras 1 año de inicio según tamaño
del gobierno y máx. 1 vez por
Asia

mandato
Legislación Electores Todos los miembros del 25% Elecciones revocatorias
nacional registrados Punong Barangay y Sanggu- en 30 días, candidatos más
niang Barangay de la ciudad, votados ocupan el cargo/s
Tailandia solo una vez por mandato,
tras primer después de las
elecciones o toma de pose-
sión
Berlín Electores Fin de la legislatura 50.000 firmas Con firmas 20% electores,
(ficha 11) convocatoria de referén-
Alemania
dum, vinculante con 50%
asistencia
Legislación Votantes Alcaldes 30% votantes, Asistencia 50%, mayoría
nacional independiente- simple
Eslovaquia mente número
de habitantes del
municipio
Europa

Legislación Votantes Alcaldes, no antes de 12 me- Informar a comi- Convocatoria de referén-

nacional con re- ses últimas elecciones o del sión electoral pro- dum, vinculante si asiste
(ficha 3) sidencia, último revocatorio, ni menos vincial y alcalde, mismo % de votantes de
unidad de 6 meses antes de nuevas explicar motivos, elecciones previas y más
local de elecciones, prohibido retirar la firmas de 10% vo- del 30% del padrón apoya
Polonia partido o petición tantes, 60 días, sin la propuesta; si hay revo-
asociación financiación para cación, disolución gobierno
con acti- campaña infor- local y dimisión alcalde,
vidad en mativa Primer Ministro designa ad-
territorio ministrador hasta elección
nuevo gobierno
Fuente: Elaboración propia a partir de la bibliografía

33
4. Análisis de las iniciativas
En este apartado entramos de lleno en el análisis comparado de las iniciativas defini-
das en el primer capítulo y descritas en el previo. Para ello, revisamos diferentes elementos
prestando especial atención a las experiencias locales.

Los aspectos centrales del diseño institucional que analizamos hacen referencia a:

a) La regulación: ¿En qué normas se enmarca el funcionamiento de las iniciativas?

b) El sujeto: ¿Quién puede activar una iniciativa? ¿Una persona o Comisión debe registrarse
previamente a la recolección de firmas?

c) El objeto: ¿hay materias excluidas? ¿hay plazos para derogar una ley o revocar una
autoridad?

d) La formulación: Si es una propuesta de ley: ¿debe estar formulada como tal o basta
con su idea principal? Si es una revocatoria de mandato: ¿se necesitan pruebas y ar-
gumentos o se puede ejercer en tanto que derecho político?

e) El proceso: ¿cuántas firmas se requieren? ¿cuánto tiempo se otorga para la recolección

de las mismas? ¿Quién y cómo las valida? ¿Hay control previo de constitucionalidad?

f) Las consecuencias de la activación: ¿Quién y con qué criterios aprueba que se convoque
un referéndum y/o se discuta la propuesta en el legislativo? Las decisiones tomadas
¿son vinculantes o consultivas? ¿Quién supervisa su cumplimiento?

4.1. En base a qué: la regulación

El despliegue de mecanismos de participación orientados a la ampliación de la agenda

(proactivos) y/o al control de las acciones públicas (reactivos) en manos de la ciudadanía es
tan amplio como variada su regulación. En lo que refiere a las normas, un primer elemento
para distinguirlos proviene del nivel territorial desde el que se elaboran. Un segundo ele-
mento que queremos destacar aquí refiere a los diseños institucionales y, en particular, al
proceso de activación, sus objetivos y resultados. Los analizamos a continuación.

El origen de la regulación

A diferencia de mecanismos como los presupuestos participativos o las asambleas

ciudadanas, para cuya implementación no es indispensable contar con regulación previa, los
mecanismos de democracia directa sí requieren de una normativa específica, contenida en
constituciones y/o leyes u ordenanzas.

En algunos países, las constituciones nacionales marcan los límites y posibilidades

de las iniciativas ciudadanas (y de cualquier otro tipo de consulta popular o referendo). En
otros, se otorga a las provincias, estados o cantones amplias competencias para regularlos
(incluso en sentidos opuestos a los contenidos en la regulación del ente central). Ejemplo
del primer grupo es España, donde si bien las comunidades autónomas dictan sus estatu-
tos y los municipios sus leyes específicas, la Constitución de 1978 establece limitaciones
considerables a los mecanismos de democracia directa, empezando por la imposibilidad

34
de realizar consultas vinculantes y la necesidad de obtener permiso para los referéndums
consultivos. De hecho, entre 1985 y 2009, de los 111 referéndums municipales propuestos,
solamente se autorizaron 26. Estas restricciones también incluyen los temas que pueden
ser objeto de las iniciativas (García Majado, 2017).

En Venezuela la Constitución de 1999 introdujo los mecanismos de democracia directa

para todas las unidades de gobierno. La cuestión no es menor, porque si los mecanismos no
se promueven a nivel subnacional, la ciudadanía puede reclamar ante instancias judiciales.
Esto ocurrió con las primeras revocatorias de mandato locales, activadas en 2007 tras la
intervención de la Justicia ordenando que se habilite el ejercicio de un derecho consagrado
constitucionalmente (Welp y Serdült, 2011). El ejemplo venezolano también llama la atención
sobre la necesidad ineludible de que el marco regulatorio funcione adecuadamente –que se
respeten las reglas y sean efectivas– como requisitos indispensables para que las iniciativas
ciudadanas lleguen a buen puerto. De lo contrario, poco valor tienen potentes mecanismos
de control que no pueden ejercerse. Así ocurrió en Venezuela en 2016, donde pese a que
la iniciativa revocatoria contra el presidente Nicolás Maduro había cumplido los requisitos
indicados por la ley, un organismo electoral cooptado por el gobierno (el Consejo Nacional
Electoral) lo demoró hasta que finalmente el estado de sitio suspendió las elecciones sub-
nacionales y también el revocatorio (Whitehead, 2018).

En el segundo grupo, en que las entidades subnacionales tienen mayores compe-

tencias, se ubican países federales como Alemania, Argentina, EEUU, Suiza o México, entre
otros. En estos, aún si las constituciones nacionales no regulan o regulan de forma muy
restrictiva mecanismos de participación (como Alemania, Argentina, Brasil y EEUU; México
amplió su legislación recientemente), los estados, provincias o cantones pueden darse su
propia normativa incluyéndolos. Estos, a su vez, otorgan mayor o menor margen de actuación
a sus municipios para hacerlo.

En Alemania, aunque la Constitución Federal no permite la activación de iniciativas

legislativas, la mayoría de los länder y sus municipios las han regulado (Geissel, 2017). Algo
semejante ocurre en Argentina. Allí, incluso, la normativa municipal permitiría a los gobiernos
locales cambiar su forma de gobierno (pasar, por ejemplo, a un gobierno colegiado) si así
se decidiera en referéndum. Una propuesta de este tipo se ha discutido por primera vez en
setiembre de 2018 en el Municipio de Villa General Belgrano8.En algún caso existe regulación
para iniciativas sobre temas específicos. La Constitución noruega no establece provisiones
formales para la iniciativa y el referéndum, que tendrían carácter consultivo. La legislación
nacional para el nivel municipal tampoco especifica cuando se deben realizar referéndums.
No obstante, la Ley de Educación establece que, si un cuarto del electorado lo solicita, se
debe convocar un referéndum consultivo local en relación al idioma principal de un centro
educativo (desde 1915 y hasta que se reformó, su resultado era vinculante) (Adamiak, 2011).
Antes de 1989 también la legislación sobre las licencias de venta de alcohol posibilitaba
iniciativas sobre esta cuestión. Finalmente, en 2003 se introdujo regulación para la iniciativa
de agenda a nivel local y regional.

4.2. Quién: El sujeto promotor

Para contestar la pregunta de quién puede impulsar una iniciativa nos centramos en
el sujeto habilitado para la promoción, que puede ir desde el habitante de un distrito o la
ciudadanía con derecho a voto hasta entidades asociativas (Schneider y Welp, 2011).

35
 En el caso de las iniciativas que culminan en referéndum, se suele definir como sujeto
con competencias para activarlas al electorado registrado en el territorio en que se produce
la votación. No hay mayor desacuerdo sobre esto, aunque recientemente se ha discutido
sobre la relevancia de ampliar la participación a otros grupos, en particular, a los mayores
de 16 años y, cuando se trata de iniciativas distritales, a quienes aunque no residan en un
territorio determinado trabajen, estudien o tengan intereses específicos allí.

En Noruega ha habido bastantes cambios en relación a quién puede votar en los re-
feréndums (incluyendo los impulsados por iniciativa legislativa) sobre temas e idioma de las
escuelas de distrito: si solamente los padres y madres del alumnado escolarizado o todas
las personas adultas que viven en el distrito. Finalmente se estableció esta última opción
(Adamiak, 2011).

Buena parte de la doctrina jurídica considera que la iniciativa de agenda, que no

conduce a un voto sino a la presentación de una propuesta al parlamento o concejo delibe-
rante, debería ser más inclusiva. En esta línea, Aranda Álvarez sostiene que “estamos ante
un instrumento de participación política, pero no estamos ante el derecho al voto, luego
no tienen por qué ser igual las condiciones que se ponen para ejercer uno y otro derecho”
(2006: 200). A pesar de este argumento, en el análisis de la regulación latinoamericana se ha
observado que la mayoría de los países que lo regulan no autorizan a los residentes a firmar
(solo pueden hacerlo quienes cuenten con ciudadanía), mientras solo en Brasil se disminuye
la edad para incluir a los mayores de 16 años (Suárez Antón, 2017).

Colombia también permite la presentación de iniciativas de agenda a organizaciones

cívicas, sindicales, gremiales, indígenas o comunales a nivel nacional, departamental, muni-
cipal o local, así como a partidos o movimientos políticos (Soto Barrientos, 2017).

En España, la legislación limita la participación a los ciudadanos españoles mayores

de edad que se encuentren inscritos en el censo, quedando excluidas las personas menores
de 18 años y extranjeras con residencia legal (García Majado, 2017). En cambio, de acuerdo
a la legislación de algunas comunidades autónomas se permite la participación de menores
de edad (Cataluña) y de personas extranjeras residentes legalmente en España (País Vasco)
o pertenecientes a la Unión Europea, Islandia, Liechtenstein, Noruega o Suiza (Cataluña)
(Pérez Alberdi, 2017).

Como caso innovador, en Noruega se lanzó un proyecto, “E-Iniciative”, que empezó

en 2005, para habilitar en 11 municipios una iniciativa de agenda online donde no había res-
tricciones de participación para menores de 18 años (Adamiak, 2011).

En general, la activación de iniciativas requiere de acciones previas como el registro

de una comisión promotora. Esto ocurre con la iniciativa revocatoria en Colombia, mientras
dicho registro se produce en Perú con la compra de un kit (vendido por el organismo elec-
toral) con los formularios para la recogida de firmas.

4.3. Qué: El objeto de la iniciativa

¿Una iniciativa puede proponer cualquier cosa? Para ordenar la respuesta a esta
pregunta, diferenciamos entre las iniciativas que plantean propuestas y aquellas encaminadas
a responder ante medidas gubernamentales o cargos electos, dado que sus objetivos están
claramente diferenciados.

36
 Iniciativas proactivas

A nivel nacional, las restricciones de los temas a abordar por las iniciativas se podrían
agrupar en tres ámbitos bastante comunes: 1) temas que afecten a la constitución; 2) temas
relativos a la integridad del estado, cuestiones de guerra y paz, jurisdicción supranacional
o internacional, tratados internacionales; y 3) limitaciones diversas referentes a legislación
ordinaria y otras decisiones políticas. Respecto al primer punto, en aquellos casos en que se
permite la iniciativa constitucional, algunos temas pueden verse excluidos, como en el caso
de Eslovaquia, donde no se pueden abordar derechos básicos y libertades.

En relación a las materias que pueden ser objeto de una iniciativa legislativa, lo básico
es que las mismas se incluyan dentro de las cuestiones sobre las que tiene competencia el
territorio o unidad de gobierno. Más allá de esto, con la excepción del caso suizo y algunos
estados y municipios de EEUU, lo común es encontrar restricciones más o menos numerosas.
En África, por ejemplo, muchos países excluyen de los instrumentos de democracia directa la
Carta de Derechos, la política presupuestaria, fiscal y financiera, así como decisiones sobre la
plantilla, además de temas sensibles como la pena de muerte en Sudáfrica (Kersting, 2009).

Las iniciativas que culminan en un voto con consecuencias vinculantes suelen excluir
muchos temas, pero algo semejante se observa con la iniciativa de agenda, que derivaría
en tratamiento parlamentario. Mientras hay una discusión abierta en torno al alcance de
las iniciativas que buscan un referéndum, el alcance limitado de la iniciativa de agenda es
crecientemente cuestionado. El argumento más extendido es que dichas limitaciones hacen
que el mecanismo se vuelva irrelevante e incapaz de canalizar problemáticas que preocupen
a sectores de la población (si solo puede activarse para proponer asuntos de importancia
menor). Hevia de la Jara afirma que “la inclusión y exclusión de materias puede ser el punto
clave que diferencie una ley aplicable de otra que sólo sea letra muerta” (2010: 162).

Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA, ver ficha 5) regula la iniciativa de agenda
estableciendo que no puede orientarse a la reforma de la constitución de la ciudad, tratados
internacionales, tributos y presupuesto. Es común encontrar “presupuesto” como un tema
excluido, lo que deja amplios márgenes de interpretación que permiten bloquear iniciativas
resistidas por las autoridades, ya que difícilmente alguna iniciativa relevante no incluya la
necesidad de acceder a presupuesto.

En Suiza no existe ninguna restricción a las temáticas que pueden ser sometidas a
referéndum, lo que puede traer problemas posteriores si finalmente las decisiones tomadas
son inaplicables o atentan contra derechos fundamentales. A nivel de la Confederación, al-
gunas de las consultas recientes conllevaron esta problemática, pero la percepción de que
la Justicia no tiene legitimidad directa (por no ser electos) y por tanto no debe impedir la
realización de la consulta sigue imponiéndose.

En la legislación de las comunas suizas encontramos cierta variabilidad (Micotti y

Bützer, 2003): en términos generales las iniciativas pueden ir desde solicitar algún tipo de
medida para el municipio hasta la adopción, modificación o derogación de artículos de la
carta local. Algunas ciudades, como Ginebra, excluyen de la iniciativa áreas como la cons-
trucción, el derrumbamiento o la adquisición de bienes comunales.

Encontramos por tanto países con pocas restricciones de los temas a abordar y otros
donde el listado es muy extenso o donde se da lugar a la arbitrariedad. En el saco de los

37
casos poco exigentes, en Nueva Zelanda a nivel nacional un 10% de votantes pueden impulsar
la convocatoria de un referéndum consultivo sobre casi cualquier tema excepto respecto
al resultado de unas elecciones o sobre preguntas que ya se hayan sometido a referéndum
(Qvortrup et al., 2018). En Eslovaquia la iniciativa legislativa puede incluso solicitar la diso-
lución del municipio (Láštic, 2011).

Para ilustrar la exigencia y ambigüedad, en Bulgaria los referéndums locales (incluyen-

do los promovidos por iniciativa legislativa) deben orientarse a asuntos de importancia local
donde el gobierno tenga competencia, excluyendo temas relacionados con el presupuesto
municipal, la tasación local o cuestiones locales para los que la ley haya establecido un pro-
cedimiento especial. Estas restricciones tan extensivas ayudan a entender la escasa activa-
ción de este instrumento y la relativa falta de interés de la ciudadanía (Taralezhkova, 2011).

Otro ejemplo en este sentido sería la República Checa, donde la legislación de 1992
prohíbe los referéndums sobre presupuestos municipales y tasas, así como sobre temas
que no sean competencia original del gobierno local (lo que incluye la administración de
prestaciones laborales), mientras que la legislación de 2004 indica que los referéndums no
pueden cambiar o cancelar ordenanzas municipales (Smith, 2011). El problema de excluir
temas que afecten a los presupuestos municipales radica en que casi cualquier propuesta
puede implicar la necesidad de una partida presupuestaria.

En Alemania, se controla que la iniciativa legislativa local cubra un tema que pueda
someterse a referendo. En un análisis de la regulación de 16 länder alemanes (Schiller, 2011b),
se observó que el presupuesto y las tasas están excluidos en las iniciativas legislativas, con la
excepción de Bavaria. En estos casos, la propuesta de iniciativa debe incluir una declaración
financiera estimando los costes y recomendando como financiarlos. También se excluyen
elementos muy importantes de las políticas municipales como la zonificación, el planeamien-
to urbano y similares, que se permiten solo en Bavaria, Berlín, Bremen, Hamburgo, Hesse y
Sajonia. Otros temas excluidos remiten a la organización administrativa municipal, el estatus
legal de alcaldes y personal, tarifas, presupuestos de empresas locales, etc. Los temas más
recurrentes en las iniciativas y referéndums locales son la infraestructura de educación y
previsión social (17%), proyectos de tráfico (17%), fusión de municipios (14%), infraestructu-
ra de servicios públicos (14%), proyectos empresariales (14%) o proyectos de deshechos y
aguas residuales (5%). Muchos estados demandan que una iniciativa legislativa incluya un
plan sobre cómo serían cubiertos los costos de implementar la propuesta (Geissel, 2017).

Para evitar un bombardeo de propuestas similares, en algunos casos no se permite

la tramitación de iniciativas cuyo contenido sea sustancialmente equivalente al de otra pre-
sentada durante la misma legislatura, como en el caso de la iniciativa de agenda en España.
Si bien así se evita esa duplicidad indeseable, existe el peligro de que se utilice perniciosa-
mente, registrando una iniciativa sobre una cuestión, aunque no prospere reuniendo firmas,
para paralizar la presentación de otra posterior (García Majado, 2017).

Respecto a los temas que efectivamente se abordan con las iniciativas, la mayoría de
iniciativas de agenda municipales impulsadas en Noruega se centran en temas muy especí-
ficos y locales, como las carreteras, túneles, edificios y áreas verdes (Adamiak, 2011).

Iniciativas reactivas

Por su parte, los mecanismos reactivos muestran, también, diversidad en su diseño

institucional. Por ejemplo, en Suiza a nivel nacional es posible activar una iniciativa deroga-

38
toria sobre una ley que acaba de ser aprobada. Se otorga un plazo de 18 meses en el que es
posible reunir firmas y promover la derogación. En Italia, por el contrario, cualquier ley en
vigor puede ser objeto de un referéndum abrogativo.

La mencionada diversidad se reproduce en el análisis de la iniciativa revocatoria del

mandato. En Bolivia, por ejemplo, todas las autoridades electas popularmente –legislativas,
ejecutivas y judiciales, en todos los niveles de gobierno– pueden ser sometidas a revoca-
toria, pasados los dos años de iniciado el mandato y hasta un año antes de culminarlo. En
Colombia solo las autoridades ejecutivas subnacionales pueden ser sometidas a revocatoria
(alcaldes y gobernadores) pasado el primer año de gobierno y antes del último. En Califor-
nia las iniciativas revocatorias pueden activarse desde el primer día en el gobierno (Welp,
2018). También en Minnesota y North Dakota, por ejemplo, la iniciativa revocatoria se puede
activar en cualquier momento. Los seis cantones suizos que regulan la iniciativa revocatoria
permiten la remoción del gobierno como un todo y solo uno, Ticino, permite revocatorias
individuales (Serdült, 2015).

En algunos casos se amplían las figuras susceptibles de ser objeto de revocatoria. Así,
en la ciudad de Los Ángeles, se incluyen todos los cargos públicos, tanto si fueron elegidos
como si han sido designados (lo que incluye comisariados, directores generales y directores
ejecutivos de los distintos departamentos) (Sonenshein, 2006).

Los límites e interrelaciones entre las competencias territoriales en ocasiones no son

tan evidentes. Dos ejemplos en Eslovenia ilustran esta ambigüedad. En Radovljica se desa-
rrolló una iniciativa en 2004 para convocar un referéndum derogatorio contra la planificación
de una autopista, que fue bloqueado por el alcalde. Los impulsores apelaron a la corte que
se pronunció a favor de la decisión del alcalde dado que la ruta de la autopista se fijó por
el gobierno estatal. Por otro lado, en la ciudad de Postojna en 2000 una iniciativa impulsó
un referéndum consultivo que pedía al gobierno estatal el abandono de una base militar. Un
70% votó a favor de la propuesta, con más del 70% de asistencia. Si bien la base se mantuvo,
el Ministerio de Defensa comenzó a pagar una compensación a la población local por los
inconvenientes y se limitaron ciertas actividades (Nežmah, 2011). Este segundo caso muestra
el potencial que pueden tener iniciativas en términos de presión y negociación.

Estos diferentes niveles territoriales también pueden servir para ignorar demandas
ciudadanas. Por ejemplo, en Novi Khan, un pequeño pueblo de Bulgaria, se celebró un refe-
réndum iniciado por una recogida de firmas ciudadana, donde con una asistencia del 65% la
ciudadanía se posicionó a favor del cierre de un depósito de residuos radioactivos de pro-
piedad estatal. El gobierno estatal no dio ningún paso, entendiendo que un tema nacional
no se puede resolver mediante un referéndum local (Taralezhkova, 2011).

4.4. Cómo se presenta: La formulación

En cuanto a la formulación, los mecanismos proactivos podrían conllevar la elabora-

ción de una propuesta mientras los reactivos podrían requerir una justificación (y eventual-
mente pruebas) para defender el rechazo.

Con la expectativa de que el mecanismo sea accesible, al argumentar en favor de la

iniciativa de agenda, Kelsen (1920) indicaba que debía ser suficiente con una idea general, sin
necesidad de un proyecto elaborado en forma de ley. Por otro lado, el aspecto negativo de

39
propuestas muy genéricas es que pueden conducir a que finalmente se arribe a discutir una
idea muy diferente de la que postulaban los promotores. También existe la posibilidad de
ofrecer las dos posibilidades y que los impulsores elijan: la iniciativa de agenda en Finlandia
se puede redactar en formato de ley o puede incluir una propuesta para que el gobierno
inicie un proceso legislativo (Christensen et al., 2017).

Las iniciativas que derivan en un voto necesitan ser respaldadas por un proyecto de
ley. Esto añade dificultades importantes a la activación, ya que se requieren conocimientos
técnicos y legales para elaborarlo. En este sentido es clave para el éxito de una iniciativa
de este tipo (éxito en llegar a ser votada o discutida, con independencia de los resultados)
que la comisión promotora pueda contar con apoyo técnico o, al menos, que se concedan
plazos para revisar y enmendar cuestiones procedimentales después de la primera presen-
tación de la propuesta. De lo contrario, el mecanismo podría convertirse en inaplicable o
eventualmente en un recurso solo disponible para quienes tienen conocimiento suficiente
y/o recursos económicos para acceder a asesorías.

Las iniciativas revocatorias se diferencian, en lo que concierne a la formulación, entre

aquellas que se regulan como derecho político (“el pueblo da, el pueblo quita”) y aquellas
concebidas como penalización por el no cumplimiento del programa (conocidas como “voto
programático”) o por corrupción, que requiere argumentos e incluso presentación de prue-
bas. En Venezuela, donde la legislación nacional regula la iniciativa revocatoria también para
los subniveles de gobierno, puede alegarse incumplimiento del programa, insatisfacción o
descontento popular (Schneider y Welp, 2011).

La facilidad de activación cambia notablemente si se requiere fundamentación (como

requisito formal) o pruebas (cuya validez es juzgada por un organismo electoral). El voto
programático conduce a que durante la campaña los candidatos y candidatas tengan que
presentar un plan de trabajo, que sentará las bases para, posteriormente, juzgar si se está
cumpliendo o no con lo prometido y si se justifica la solicitud de revocatoria, si esta se re-
gistra.

El caso ecuatoriano muestra con elocuencia la incidencia del diseño institucional

tanto en el número como en la calidad o tipo de activaciones: la iniciativa de revocatoria fue
introducida en la Constitución de 1998, y los motivos de activación eran incumplimiento de
mandato y corrupción con sentencia firme. Lo primero era juzgado por la autoridad electo-
ral, lo segundo un sinsentido, porque una autoridad con sentencia firme por corrupción es
automáticamente removida. En 2008 la nueva Constitución bajó los requisitos de activación
(número de firmas) y estableció que era un derecho político (no había necesidad de aportar
pruebas). El número de iniciativas revocatorias se incrementó considerablemente en un breve
período, hasta que volvió a modificarse la norma (tras la enérgica demanda de la Asociación
de Municipalidades) y en la actualidad los motivos están definidos con mucha precisión, se
deben presentar pruebas detalladas y las mismas son juzgadas por la autoridad correspon-
dientes (Welp 2018).

Como veíamos, en algunos casos la ciudadanía impulsa una propuesta incluyendo la

formulación del texto para la recogida de firmas o la pregunta que se somete a votación,
mientras que en otros es la propia administración o una figura pública quien redacta el texto.
Por ejemplo, en Los Ángeles, el abogado municipal, a partir del borrador de la propuesta, es
quien proporciona el título y resumen de las provisiones que circularán para la recogida de

40
firmas (Sonenshein, 2006). En esta ciudad, en el caso de la iniciativa revocatoria, en la pe-
tición se incluye tanto la declaración de razones de los impulsores como una respuesta del
cargo afectado.

En Polonia, al impulsar una iniciativa revocatoria a nivel local sus impulsores deben
informar a los habitantes de la intención de revocar al gobierno local, explicando las ra-
zones. No obstante, el comisariado electoral provincial no está autorizado a examinar esa
justificación de la iniciativa revocatoria, sino que se limita a comprobar los aspectos legales
y formales de la petición.

Como veíamos en el apartado 2.2, una crítica central sobre la democracia directa se
refiere al nivel de conocimiento de la ciudadanía respecto a las decisiones a tomar. En algu-
nos casos, los procesos de iniciativa van acompañados de una figura (que puede ser desde el
propio gobierno hasta una autoridad electoral independiente) encargada de ofrecer una infor-
mación detallada sobre el tema a debate, en lugar de que quede en manos de los promotores
y sectores interesados. Estas figuras son especialmente importantes cuando las propuestas
son complejas, incluyen muchos aspectos o cuando hay que votar diferentes cuestiones al
mismo tiempo (por ejemplo, en Arizona en 2006 se votaron 19 propuestas sobre temas muy
diversos). En California, un analista legislativo proporciona un resumen neutral explicando
las propuestas sometidas a votación (Beramendi et al., 2008). En el ejemplo innovador de la
Citizens’ Initiative Review en Oregón, se proporciona información sobre la propuesta mediante
un proceso deliberativo al estilo de los jurados ciudadanos (ver ficha 21).

4.5. Cómo se tramita: El procedimiento y las firmas

El procedimiento de activación incluye cuestiones como el número de firmas requeri-

das; el tiempo otorgado para reunirlas, a lo que se agrega la existencia de formularios especí-
ficos y /o centros de recogida autorizados; así como los procesos de validación de las firmas.

El umbral de firmas

La cuestión del número de firmas es la más debatida, aunque dependiendo del ob-
jeto del mecanismo la tendencia es a pedir una reducción (iniciativa de agenda) o aumento
(iniciativas revocatorias). Para la iniciativa de agenda, hay cierto consenso en sostener que
el número de firmas debería ser comparativamente bajo (alrededor del 1%), ya que su in-
cidencia es menor e indirecta. Sin embargo, son muchos los casos en que es superior (por
ejemplo, en Colombia). En general, la iniciativa revocatoria suele incluir requisitos numéricos
de firmas mayores que las iniciativas de propuesta. Por ejemplo, si en el caso de Berlín (ver
ficha 11) se necesitan 20.000 firmas para realizar una propuesta, son requeridas 50.000 para
solicitar la revocación de un cargo público.
También hay propuestas en la línea de que la legislación nacional fijara un techo pero no un
piso, de forma que se estableciera el umbral de firmas máximo pero dejando a los municipios
y regiones la opción de bajarlo (Hevia de la Jara, 2007). A nivel regional, en Andalucía (ver
ficha 7) la ley autonómica establece un máximo para los municipios que regulen la iniciativa:
las firmas necesarias no pueden superar el 10% de los vecinos a consultar (o 20.000 firmas).

Los umbrales de firmas se pueden expresar como un porcentaje del electorado, en

relación al total de votos en las elecciones anteriores o como un número fijo. En algunos
casos se requiere una distribución geográfica determinada de las firmas. En Suiza, el núme-

41
ro de firmas requerido para una iniciativa legislativa responde a tres situaciones diferentes
(Micotti y Bützer, 2003): ocho cantones determinan el umbral en un porcentaje de la pobla-
ción que va del 10% al 30%, cinco cantones no lo regulan y dejan en manos de las comunas
la decisión, mientras que en otros siete cantones se indica un número mínimo de firmas
que va del 10% al 25% de la población pero a título orientativo, no siendo obligatorio para
las comunas. En general, las comunas urbanas con más población tienden a fijar un núme-
ro de firmas (que suponen un porcentaje bajo de la población) mientras que las comunas
pequeñas establecen cifras porcentuales más elevadas. En Alemania, las firmas requeridas
para que la iniciativa legislativa sea sometida a voto son un porcentaje del electorado y varía
considerablemente entre municipalidades. En Hamburgo es un 2-3%, en Berlín (ver ficha 11)
un 7% y en Brandemburgo un 10%.

A nivel regional, la tendencia en las comunidades autónomas españolas va en el sen-

tido de reducir considerablemente el umbral de firmas requerido para la iniciativa de agenda
respecto a regulaciones previas (por ejemplo, de 75.000 a 40.000 en Andalucía, de 65.000 a
50.000 en Cataluña o de 30.000 a 10.000 en el País Vasco, entre otras) (Pérez Alberdi, 2017).

El plazo de la recogida

Los plazos para la recolección de firmas también tienen incidencia condicionando las
posibilidades de activación y, nuevamente, deberían equilibrarse entre la capacidad de ca-
nalizar demandas (facilitar que puedan expresarse) y la necesidad de no desvirtuarlas (evitar
que se multipliquen de modo que distorsionen el procedimiento legislativo). Hasta 2013, en
Perú no había límites temporales (más allá del impuesto por la duración del mandato) a la
reunión de firmas para activar una iniciativa revocatoria. Esto facilitó que los promotores
de la iniciativa revocatoria de la alcaldesa Susana Villarán aprovecharan hechos que fueron
ocurriendo durante el período (por ejemplo, inundaciones) para alcanzar el número de fir-
mas. Diversas ciudades de EEUU tampoco establecen un límite para algún tipo de iniciativas.

En Ciudad Autónoma de Buenos Aires (ver ficha 5) se establece que los promotores
cuentan con 12 meses, desde la fecha de presentación del proyecto, para obtener las firmas
necesarias. La Dirección General de Gestión y Participación Ciudadana está encargada de
asistir a la ciudadanía, recibir las propuestas y constatar que no traten sobre materias veda-
das constitucionalmente. Cuando los proyectos superan el aval de 4.000 firmas, la iniciativa
debe ser promocionada por el Gobierno de la Ciudad en su emisora radial, así como en otros
medios gráficos y televisivos de los que disponga.

En algunos casos la normativa deja espacio para que las autoridades puedan ejercer
cierto boicot al plazo establecido para la recogida de firmas. En el caso de la iniciativa de-
rogatoria de Oregón (EEUU), el plazo es de 90 días desde el final de la sesión que promulgó
la ley. No obstante, el gobernador tiene 30 días para firmar o vetar la ley, con lo cual, ante
unos indicios claros de un intento de organizar un referéndum derogatorio, puede optar por
demorarse esos 30 días para firmarla, consumiendo un tercio del tiempo disponible para la
recolección de firmas (McGuire, 2008). Sean o no utilizadas estas argucias, sería recomen-
dable que la normativa no las posibilite.

Quién, dónde y cómo

Otras distinciones importantes apuntan a si puede firmar cualquier elector (como

suele suceder) o solamente quien votó en las pasadas elecciones, así como a si las firmas
se pueden recoger en cualquier ubicación o solamente en ubicaciones específicas (en Ale-

42
mania por ejemplo hay municipios donde las firmas para la iniciativa legislativa se pueden
recoger en cualquier lugar o solamente en la oficina del ayuntamiento). Esta última opción
sin duda dificulta el proceso, que exige un coste añadido de desplazamiento a las ubicacio-
nes habilitadas para ello. En el otro extremo estaría la posibilidad de la firma electrónica,
mucho más accesible.

La posibilidad de que las firmas se recojan electrónicamente puede facilitar consi-

derablemente el proceso. Las iniciativas de agenda europea y finlandesas posibilitan esta
opción. Un estudio sobre la recolección electrónica de firmas (Serdült et al., 2016) analiza
experimentos de e-participación que muestran el potencial de las nuevas tecnologías. En
Sigtuna, en 2007 se realizaron diez referéndums online con resultados vinculantes, con una
participación de entre un 30% y un 60% de ciudadanos en algún momento del proceso,
incorporando sectores con características socioeconómicas diversas. En Malmö, en una
experiencia mucho menos exigente, toda la ciudadanía (sin límite de edad) puede lanzar y
firmar propuestas (cuyo único límite es que no sean ofensivas o abusivas) en una plataforma
online que solo requiere registrarse e iniciar sesión. Sin límite temporal, cuando se recogen
100 firmas, un comité de la administración local ofrece una respuesta formal pública. En los
primeros 16 meses se lanzaron 210 iniciativas y se recogieron 5.5000 firmas.

En las iniciativas a nivel nacional, en Europa solamente Letonia y Finlandia permiten

la recolección de firmas online, en el segundo caso a través de la web gubernamental9 o
mediante plataformas desarrolladas independientemente por los promotores de la inicia-
tiva (Christensen et al., 2017). Por tanto, la dificultad asociada a un proceso de iniciativa
depende de diversos factores, tales como el número de firmas, el plazo para recogerlas, el
establecimiento de ubicaciones específicas o no o la posibilidad de las firmas electrónicas.
La combinación de estos elementos sirve para valorar el grado de exigencia que comporta
un proceso.

Así, por ejemplo, en Los Ángeles, una iniciativa legislativa debe recoger en 120 días
al menos tantas firmas como el 15% del total de votaciones de las últimas elecciones loca-
les. En el caso de la iniciativa derogatoria es un 10%, pero al darse un plazo de 30 días se
convierte en difícil de lograr (Sonenshein, 2006). De esta forma, tras las elecciones de 2005
por ejemplo, el umbral de firmas requeridas para una iniciativa legislativa fue de un 0’05%
respecto al total de los votantes registrados. En contraste, en Minnesota se requieren las
firmas del 25% de los votantes en las pasadas elecciones.

A nivel nacional, para las iniciativas legislativas en Suiza se requieren 100.000 firmas
(2% del electorado) en 18 meses, mientras que en Lituania son 300.000 (11’4%) también en
18 meses. En cuanto a las iniciativas de agenda, en Eslovaquia son necesarias 100.000 firmas
(2’3%) sin límite de tiempo, mientras que Italia son 50.000 firmas (0’1%) en 6 meses (Seo,
2017).

También hay casos donde los umbrales se dividen en fases. En la iniciativa de agenda
nacional de Austria, un primer paso requiere 8.000 firmas para lanzar una iniciativa y segui-
damente se necesitan 100.000, recogidas en solo 8 días, para cualificarla y que se debata en
el parlamento. La mayoría de las 38 iniciativas lanzadas desde 1964 hasta 2016 superaron
este objetivo, 34 consiguieron ser tratadas y 4 fueron rechazadas por cuestiones de forma
(Suárez Antón, 2017). Por tanto, parece que este procedimiento tan difícil (por comprimido en
el tiempo) se traduce en pocas iniciativas impulsadas, pero con fuerza para superar el umbral.

43
 En el caso de la iniciativa revocatoria a nivel regional, en los estados de EEUU hay
diversidad sobre los requisitos de firmas necesarias (Bowler, 2004). En algunos estados se
refiere a un porcentaje en relación al total de votos de las pasadas elecciones, que va desde
un 15% (en Oregón y Rhode Island) hasta un 40% (Kansas). En California el porcentaje es del
12% pero se añade el requerimiento del 1% de cada uno de los 5 condados. En otros estados
se apunta a un porcentaje del electorado, con diferentes fórmulas: 20% del electorado en
Idaho, 25% en Nueva Jersey, 15% y 1/5 de cada distrito en Georgia, 33% para más de 1.000
electores y 40% para menos en Luisiana, 10% para cargos estatales y 15% para distritales
en Montana.

Nigeria representa un caso muy exigente, donde para la iniciativa revocatoria de miem-
bros del senado o la casa de representantes deben firmar más del 50% de electores del dis-
trito correspondiente (Beramendi et al., 2008). En Colombia se requiere un 40% (Welp, 2018).
En Eslovaquia, el umbral de firmas necesarias para impulsar una iniciativa revocatoria sobre
el alcalde es del 30% y la asistencia requerida del 50%, independientemente del número de
habitantes del municipio. Esto se traduce en un impedimento para realizarlo en municipios
grandes, especialmente por encima de los 100.000 habitantes (Láštic, 2011).

Los requisitos como (des)incentivos

Estas distintas combinaciones para activar una iniciativa generan incentivos deter-
minados para impulsar propuestas. Okamoto y Serdült (2016) sostienen que en Japón se
activa con mayor frecuencia la iniciativa revocatoria que la iniciativa legislativa, aun cuando
el objetivo central refiera a una política pública y no al rechazo a una autoridad, porque las
primeras requieren de un menor número de firmas y son vinculantes, mientras que las ini-
ciativas legislativas son más difíciles de activar, requieren de la aprobación del concejo y sus
resultados no son vinculantes.

De manera bastante intuitiva, un estudio basado en los datos de las iniciativas legis-
lativas en Bavaria muestra que la probabilidad de que se activen procesos en un municipio
aumenta considerablemente y de forma significativa cuando se reducen los requerimientos
del umbral de firmas (Arnold y Freier, 2015).

Si bien todos estos requisitos para impulsar una iniciativa son fundamentales para
explicar su utilización, no son el único elemento a tener en cuenta. Por ejemplo, en Eslove-
nia, donde los procedimientos son relativamente sencillos, se registran pocos referéndums
locales. Entre las razones, se apunta a la idiosincrasia de unas comunidades locales lideradas
por plataformas más pragmáticas y menos ideológicas, así como a los costes económicos
de los referéndums. Los partidos los perciben como una derrota política, tanto desde el
gobierno como impulsándolo desde la oposición, por miedo a perderlo y ser acusados de
generar un gasto innecesario (Nežmah, 2011).

La validación

Por otro lado, la validación de las firmas es un aspecto menos estudiado, que suele
generar numerosos problemas entre quienes promueven iniciativas y quienes las rechazan.
Esto ocurre en situaciones muy concretas, lo que evidencia que en parte se debe a la falta
de experiencia (no hay debates de este tipo en Suiza). El dilema se hizo presente en el caso
de Lima citado más arriba y también en el intento de revocar al alcalde de Bogotá, Gustavo
Petro en 2014 (Welp y Rey, 2014).

44
 El sistema de validación puede ir desde la comprobación de una muestra hasta la ve-
rificación de todas (Lissidini et al., 2014). En Uruguay, a nivel nacional, ante la imposibilidad
de contar con mecanismos efectivos de validación de firmas (no se acepta la validación de
una muestra por expertos en caligrafía, como se hace en Colombia) se ha creado el pre-re-
feréndum, que se convoca a partir de la reunión de un número de firmas que se validan tan
solo contrastando si nombre y número de documento coinciden y la persona está viva (pero
no se comprueba que efectivamente ha dado su consentimiento). La consulta que se realiza
en el pre-referéndum, entonces, se orienta a decidir si debe o no haber una consulta. El me-
canismo resulta útil para ampliar el debate y dar garantías al proceso, pero es muy costoso.

La financiación

Otro elemento importante en relación al proceso de cumplimiento de los requisitos

remite al financiamiento del mismo. En muchas ocasiones, los costes recaen en las personas
impulsoras, mientras que en otras existe un financiamiento público, bien para el proceso de
recogida de firmas, bien para la campaña en caso de convocarse un referéndum. En el caso
de las iniciativas legislativas supramunicipales en América Latina, en la mayoría de casos
se incluye un apoyo estatal para la difusión de las propuestas presentadas, mientras que
también en algún caso existe un apoyo económico que restituye los gastos: en Perú si se
logra superar el umbral de firmas y en Paraguay si la iniciativa se acaba aprobando (Hevia
de la Jara, 2007).

En Suiza, el coste estimado por firma es de dos francos suizos teniendo en cuenta los
costes de impresión, secretaría, publicidad, etc., sin incluir recolectores de firmas a sueldo.
Por tanto, el impulso de un referéndum costaría al menos 100.000 francos suizos solo para
la recogida de firmas, a lo que habría que sumar los costes de la campaña del referéndum,
lo que conlleva que normalmente los impulsores sean organizaciones o partidos (Ruppen,
2004).

En Alemania se proveen reembolsos al comité impulsor por las firmas verificadas en

algunos estados. En Sajonia son aproximadamente 0’05 euros por firma independientemen-
te del éxito o fracaso del proceso de recogida de firmas. En otros estados los reembolsos
dependen del número de votos conseguidos en el referéndum, como en Schleswig-Holstein,
donde cada voto positivo se traduce en 0’28 euros (Beramendi et al., 2008). En Barcelona
(ver ficha 8) la compensación es un euro por firma, una vez superado el umbral requerido.

La experiencia de Oregón es interesante en relación al apoyo económico. Una iniciativa

legislativa en 2002 tenía como objetivo prohibir la compensación económica en función del
número de firmas conseguidas y un 75% votó a favor. Esta iniciativa tuvo lugar tras diversas
noticias sobre fraude y abuso en el proceso de recogida de firmas (McGuire, 2008).

De cara a la campaña en caso de producirse un referéndum, para evitar desigualdades

entre los sectores implicados a favor y en contra, se pueden considerar elementos como
la limitación del gasto o una regulación del acceso a los medios de comunicación (en al-
gunos casos se requiere a los medios privados que ofrezcan un tiempo igualitario a ambos
bandos, en otros se dispone de fondos públicos para subvencionar el acceso a los medios)
(Beramendi et al., 2008).

En California, un caso excepcional, se autoriza a empresas privadas a hacer la re-

colección de firmas. En ocasiones, el dinero invertido puede realmente tener una enorme
influencia en el éxito del proceso, como ocurrió cuando se revocó a Gray Davies en 2003
(Garret, 2004).

45
 La votación

Por último, respecto al momento de la votación, en el caso de Oregón se establece

un día de elección general cada dos años (en noviembre de los años pares) en el cual se
votan todas las iniciativas legislativas, que pueden presentar las firmas hasta 120 días antes
(McGuire, 2008). Este tipo de modelo puede servir para evitar un excesivo llamamiento a las
urnas, concentrando diversas citas (que pueden provenir de diversos tipos de iniciativa y de
otros mecanismos impulsados desde arriba) en un mismo día.

4.6. Para qué: Consecuencias

En relación a las consecuencias, cabe diferenciar entre el destino del proceso, es

decir, si la propuesta es debatida por las autoridades o si hay referendo. Y en caso de que
exista la posibilidad de activar una consulta, si la misma depende de que se cumplan las
formalidades o de una decisión posterior de las autoridades. Otro aspecto central es si los
resultados son vinculantes o consultivos y, cuando el análisis se centra en el nivel local,
cabe observar también quién organiza el proceso electoral. En todo caso, analizaremos todos
estos temas agrupados en función del tipo de convocatoria, es decir, si esta culmina en una
consulta puntual (legislativa o derogatoria), en una iniciativa de agenda o en una revocatoria.

Iniciativas para consultar

En las ciudades alemanas, en general, el Concejo decide si una propuesta de registro

de iniciativa es aceptada, pero los estudios sugieren que si se cumplen las formalidades
las propuestas son aceptadas (Geissel, 2017). En caso de que una iniciativa legislativa su-
pere los requisitos de la recogida de firmas, el siguiente paso consiste en conseguir que
los resultados del referéndum sean válidos. Por ejemplo, en la República Checa el umbral
de asistencia se aumentó del 25% del electorado al 50% en 2004, mientras que en Bulgaria
en 2009 dejó de ser el 50% para tener que igualar la asistencia de las últimas elecciones
locales (Schiller, 2011a).

Como señala Schiller (2011), aunque el resultado de un referéndum sea válido, su man-
dato puede ser consultivo o vinculante. En Italia, los estatutos municipales solo habilitan
referéndums consultivos iniciados por la ciudadanía. En otros países el carácter vinculante
depende de la asistencia, como en Bulgaria o en Polonia (60% de la asistencia en la última
elección correspondiente). En Alemania los referéndums locales son vinculantes si alcanzan
el requerido quorum de participación requerido, que varía considerablemente entre muni-
cipalidades.

Cuando la iniciativa da lugar a un referéndum vinculante, solo en algunos casos se

acepta una mayoría simple, siendo más común la incorporación de requerimientos adi-
cionales como una asistencia electoral determinada, mayorías dobles o un porcentaje de
aceptación mínimo. Como ejemplos, existen requisitos bajos para validar el resultado del
referéndum en la iniciativa constitucional de Suiza (mayoría simple de votos y mayoría en
26 cantones), mientras que serían altos en el referéndum derogatorio italiano (50% de asis-
tencia) o la iniciativa legislativa en Lituania (50% de asistencia y 33% de aprobación a la
propuesta respecto al total de electores) (Beramendi et al., 2008).

En Nueva Zelanda, donde dos de las tres preguntas sometidas a votación mediante
iniciativa de referéndum a nivel nacional hasta 2008 recibieron un enorme apoyo público
pero no tuvieron impacto parlamentario, su carácter no vinculante ha sido muy criticado. De
hecho, una iniciativa tenía como objeto precisamente esta cuestión (Beramendi et al., 2008).

46
El carácter no vinculante, sumado a los altos requisitos exigidos (12 meses para conseguir
las firmas de un 10% del electorado), han generado poco entusiasmo respecto a esta herra-
mienta, que se ha traducido en el impulso de pocas propuestas.

¿Cuáles triunfan más, las consultas impulsadas desde arriba o desde abajo? Respecto
al caso alemán en el período 1956-2009, Schiller (2011b) compara los resultados de los
referéndums impulsados por iniciativa legislativa (2.055 casos) con aquellos convocados
por la administración local (410). Entre los referéndums convocados “desde arriba”, un
67% obtuvo un voto válido favorable, un 23% obtuvo un voto negativo y un 5% tuvo voto
favorable pero no superó el porcentaje de asistencia requerido para ser válido (en los casos
restantes el resultado no está claro). En contraste, entre los referéndums impulsados “desde
abajo” por iniciativa legislativa, un 48% consiguió un voto favorable y válido, un 35% tuvo
voto negativo y un 15% tuvo voto favorable pero la asistencia electoral fue insuficiente
para que fuera válido. Por un lado, observamos que el voto favorable y válido es bastante
más alto en los referéndums convocados por la administración (67%) que en aquellos que
impulsa la ciudadanía (48%). Por el otro lado, vemos que las iniciativas legislativas tienen
más dificultades para superar el umbral de asistencia requerido (15% de casos, frente al 5%
de los referéndums convocados desde la administración pública). Si ignoramos el umbral de
asistencia requerido, los referéndums en los que se impuso el sí serían el 72% de los convo-
cados desde la administración y el 63% de los promovidos por las iniciativas, una distancia
menos acentuada.

Las iniciativas legislativas también se pueden concebir como un mecanismo de presión

y negociación. En esta línea, su diseño puede incluir la posibilidad de que sean retiradas por
sus promotores, en caso de que la propuesta sea aceptada por otras vías (Büchi, 2011). En
algunas experiencias en Alemania, las autoridades se han anticipado y han decidido recon-
siderar proyectos disputados antes de que acabe el proceso de recogida de firmas (Schiller,
2011b).

Cuando, ante una iniciativa legislativa que supera el umbral de firmas, las autoridades
pueden incluir una propuesta alternativa de cara a la votación (como sucede en varios luga-
res), el proceso político puede verse enriquecido mediante una deliberación más compleja
y mayor implicación pública en los temas a decidir. El riesgo es que se puede complejizar el
momento de la votación, al ampliarse las alternativas, pero como hemos visto en el apartado
4.4, se pueden establecer mecanismos para facilitar la información a los votantes.

En Uruguay encontramos una regla atípica en relación a la votación en un referén-

dum de iniciativa legislativa para enmendar la constitución. La ciudadanía solamente puede
votar “sí”, mientras que quienes se oponen deben abstenerse. Para prosperar, se requiere
una asistencia del 35% del electorado. Este modelo beneficia al status quo dado que toda
la abstención se asume contraria a la propuesta (Linares Lejarraga, 2017).

Por otro lado, las iniciativas legislativas pueden servir como un mecanismo democrá-
tico para resolver conflictos sociales. Los ejemplos estudiados por Hincapié (2017) de las
movilizaciones en diversos países latinoamericanos contra la práctica del extractivismo para
la apropiación de recursos naturales sirve para ilustrarlo. Las comunidades locales afecta-
das utilizaron de forma no convencional mecanismos de democracia directa tales como la
consulta previa (basada en el derecho de las comunidades étnicas) y las consultas popula-
res locales (generalmente convocadas “desde arriba”). En Perú, por ejemplo, la movilización
social en Tambogrande (Piura) contra un proyecto minero provocó la convocatoria de una
Consulta Vecinal con el apoyo del alcalde en 2002, con una participación del 73% y un re-

47
chazo al proyecto del 98%. Si bien el gobierno central desestimó la consulta, la licencia a la
empresa minera canadiense acabó retirándose. Este precedente se reprodujo con resultados
similares en otros lugares como Ayabaca y Huancabamba, en procesos donde confluyeron
gobiernos locales, comunidades étnicas y campesinas, ambientalistas y activistas de de-
rechos humanos. De forma parecida, mediante acuerdos con el gobierno local, asambleas
vecinales u organizaciones sociales y campesinas promovieron consultas en Argentina (2003
y 2012), Guatemala (2005 y 2012), Colombia (2013 y 2017) y Ecuador (2011).

Estos casos muestran que la posibilidad de disponer de iniciativas puede servir como
mecanismo de resolución de conflictos, para dar vías de expresión a movimientos ciudadanos
en contextos de alta conflictividad social. De hecho, si los requerimientos de las iniciativas
son muy exigentes o poco conocidos, en caso de existir una demanda se puede canalizar
por otras vías más informales, incluyendo una recogida de firmas. Por ejemplo, en Córdoba
(ver ficha 9) y Cracovia (ver ficha 20), vemos cómo actores asociativos y políticos iniciaron
sendas campañas de recogida de firmas para difundir sus propuestas políticas (mantener
el nombre de unas calles o evitar los Juegos Olímpicos de Invierno). En ambos casos, esos
actores podrían haber hecho uso de la iniciativa de propuesta para hacer llegar sus reivin-
dicaciones al Ayuntamiento, si bien optaron por emplear otros cauces informales.

Iniciativas de agenda

El estudio comparado de las iniciativas de agenda sugiere que varios aspectos son im-
portantes para evitar que se conviertan en “papel mojado”. Suárez Antón (2017) ha observado
que a nivel nacional, en la mayoría de los países de Europa y América Latina que registran
iniciativas, las mismas no son tratadas o se incluyen como un mero trámite parlamentario,
sin generar debate. En Italia, por ejemplo, no está regulado el procedimiento respecto a las
iniciativas de agenda, con lo cual el parlamento no tiene la obligación de deliberar respecto
a ellas (Seo, 2017).

Cuando se instituye como criterio que algún representante apadrine la iniciativa (como
ocurre en Brasil) o se crean instancias para que los promotores asistan y defiendan sus pro-
puestas en el parlamento, se incrementan las posibilidades de que las propuestas tengan
incidencia en el debate (Suárez Antón, 2017). En Finlandia, unos meses antes de introducir la
iniciativa de agenda a nivel nacional, se realizaron cambios parlamentarios para que fueran
tratadas como cualquier otra propuesta de ley y que sus impulsores tuvieran el derecho a
ser escuchados en los comités correspondientes (Christensen et al., 2017).

Mientras que en algunos países las iniciativas han tenido un impacto más reducido
(como en los países del Este de Europa), en Suiza las iniciativas han tenido un impacto im-
portante en la agenda política y el sistema político. Recientemente, el movimiento de extre-
ma derecha populista ha conseguido movilizar el apoyo popular a través de iniciativas sobre
temas controvertidos como la prohibición de la inmigración, generando un debate respecto
al control parlamentario sobre los contenidos (Seo, 2017).

El ejemplo de Hämeenkyrö (Finlandia) muestra el problema de la supeditación de las

iniciativas a la lógica representativa. En este municipio en 2006 se impulsó una iniciativa
de agenda contra la construcción de una incineradora, firmada por 800 personas (10% del
electorado) y pidiendo que se celebrara una consulta y respetara el resultado. El gobierno
local decidió realizar la consulta, donde un 46’3% se posicionó a favor de la incineradora y un
49’3% en contra, con un 55’1% de asistencia, pero la administración local decidió aprobar la
construcción de la planta (Büchi, 2011). Si bien impulsar una iniciativa requiere mucho tiempo
y esfuerzo, tomar o revertir una decisión en un pleno municipal puede ser muy rápido. Este
tipo de experiencias pueden revertir muy negativamente en la opinión pública.

48
 Por otro lado, también existe la posibilidad de combinar la iniciativa de agenda con
otra herramienta como la iniciativa legislativa o la iniciativa de referéndum. Este sería el caso
de Perú a nivel nacional, donde si una iniciativa de agenda o constitucional que supera el
umbral de firmas es rechazada o modificada substancialmente, se puede solicitar la con-
vocatoria de un referéndum recogiendo firmas equivalentes a entre el 0’3% y el 10% de la
población (Welp y Suárez, 2017).

Iniciativas para revocar

En el caso de la iniciativa revocatoria, las consecuencias esperadas pueden incentivar

estrategias no deseadas originalmente. Así, algunos casos establecen que si se aprueba la
revocatoria la autoridad será reemplazada por sustitutos, mientras que en otros se convocan
elecciones. En Perú se ha observado que esto genera incentivos perversos en el sistema,
estimulando que los políticos (en un sistema de partidos altamente fragmentado y débil-
mente institucionalizado) sean los principales promotores, utilizando el mecanismo como
una extensión de la contienda electoral (los perdedores se unen contra el ganador de las
elecciones). La ley fue modificada en 2013, observándose en el proceso siguiente una mar-
cada disminución del número de activaciones. Nuevamente destaca California, como uno de
los pocos casos en que la votación por la revocatoria se convierte en una elección, donde
si se vota por revocar la autoridad puede en el mismo proceso votarse por el reemplazante.
Fue así como Arnold Schwarzenegger alcanzó la gobernación, tras triunfar revocando a Gray
Davies en 2003.

En el caso del reemplazo del cargo electo mediante la iniciativa revocatoria, encon-
tramos diferentes posibilidades, como ilustran el estado de California y la ciudad de Los
Ángeles. En el primer caso, el reemplazo sería el candidato o candidata con más votos en
el referéndum revocatorio, mientras que en Los Ángeles es necesario que haya obtenido
un voto mayoritario o, en caso contrario, se convocarán elecciones entre las dos primeras
opciones. El modelo de California posibilita que, en un revocatorio donde haya muchos can-
didatos alternativos fuertes, se acabe escogiendo a una persona que haya obtenido menos
votos que los de quienes se oponían al revocatorio (Sonenshein, 2006).

Los referéndums revocatorios cuentan también con diversos criterios para consi-
derarse válidos, como muestran algunos ejemplos nacionales (Beramendi et al., 2008). En
Kiribati debe votar una mayoría de electores registrados. En Bielorrusia más de la mitad de
los electores deben apoyar el referéndum. En Nigeria y Palaos una mayoría simple es sufi-
ciente. En Micronesia también basta con una mayoría simple de votos en Chuuk, Kosrae y
Yap, mientras que en Pohnpei se requiere un voto afirmativo del 60% de electores registrados
para la gobernación o del 51% para los miembros de la legislatura. En Venezuela se requiere
un número de votantes igual al de la votación que escogió al cargo afectado, además de
que vote a favor un 25% del total de electores registrados. En Polonia, una reforma en 2005
estableció que el umbral necesario de asistencia (que era del 30% a nivel municipal) pasaba
a ser del 60% del número de votos que hubo en las elecciones que escogieron al órgano
afectado (Piasecki, 2011).

Por último, también encontramos procesos revocatorios mixtos, donde la ciudadanía

está llamada a votar en referéndum, pero la iniciativa recae en un organismo acreditado (es
decir, con una dinámica “de arriba abajo”, como en Austria, Islandia, Palaos o Rumanía) o
donde la ciudadanía inicia la petición de revocatorio que puede ser procesada y aprobada (o
no) por un organismo acreditado (lo que podríamos catalogar como una iniciativa no vincu-
lante de revocatorio). Algunos países, como Palaos, cuentan con un revocatorio mixto para
los representantes de los niveles ejecutivos más altos y una iniciativa revocatoria completa
para los miembros de los cuerpos legislativos (Beramendi et al., 2008).

49
5. Fichas: Ejemplos de iniciativas
A continuación, ofrecemos un listado de experiencias de iniciativa en distintas partes
del globo. No se trata de un listado exhaustivo de la práctica de la iniciativa local, sin em-
bargo, hemos intentado cubrir una amplia variedad de casos. La selección de experiencias
responde a varios criterios que consideramos relevantes.

En primer lugar, casi todas las iniciativas son de carácter local o municipal. Hay solo
dos excepciones: la ficha 7, que corresponde a una Comunidad Autónoma española y que
incluimos por la diversidad de iniciativas que presenta en un contexto cercano; y, en se-
gundo lugar, la ficha 21, que corresponde a uno de los estados de EEUU y se incluyó por su
originalidad al combinar la iniciativa con un proceso deliberativo.

La definición de “local” que hemos contemplado es generosa: incluimos casos de

iniciativas realizadas en un municipio, pero también incluimos experiencias implementadas
en territorios capitales, en distritos federales o en grandes áreas metropolitanas. Hemos
procurado que la mayoría de las iniciativas se situaran en ciudades grandes de más de
100.000 habitantes.

En segundo lugar, y aunque la casuística es enorme, hemos seleccionado iniciativas

que cubren distintas tipologías señaladas en este informe: iniciativa legislativa, iniciativa
de agenda, de referéndum, derogatoria (de normas o decisiones públicas) y revocatoria. En
algunos casos, hemos incorporado experiencias que se asemejan a estas tipologías, aunque
formalmente no se hayan denominado así por los promotores o las autoridades.

En tercer lugar, se trata de un abanico de iniciativas variado desde el punto de vis-

ta del éxito o fracaso. Entendemos que ello se puede valorar desde distintas perspectivas
(véase el apartado 2 de este informe): una iniciativa puede fracasar desde el punto de vista
institucional (es rechazada por la cámara de representantes), pero puede, por ejemplo, ser
exitosa para provocar un impulso y activación del tejido asociativo. Incluimos así iniciativas
con distintos finales y logros políticos.

Por último, hemos tratado de cubrir un amplio mapa territorial, aunque ello no era
una tarea fácil, pues hay territorios más documentados online o en la literatura académica.
En nuestro listado, encontramos iniciativas situadas en Europa, Norteamérica, Sudamérica,
Asia y Oceanía. No hemos localizado casos locales en África. Esta es, sin duda, una tarea
que futuros estudios deberán abordar.

5.1. Listado de fichas

Ficha 1. Duisburg (Alemania):
iniciativa revocatoria tras una catástrofe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Ficha 2. Nagoya (Japón):

El alcalde impulsando una iniciativa revocatoria . . . . . . . . . . . . . . . 54

Ficha 3. Varsovia (Polonia):

Una alcaldesa reforzada tras superar una iniciativa revocatoria . . . . . . . . 56

Ficha 4. Nago (Japón):

Una iniciativa derogatoria frente a medidas gubernamentales . . . . . . . . 58

50
Ficha 5. Buenos Aires (Argentina):
Una iniciativa de agenda influyente en el desarrollo urbano . . . . . . . . . 61

Ficha 6. Madrid (España):

Un nuevo tipo de iniciativa online para realizar propuestas . . . . . . . . . . 63

Ficha 7. Andalucía (España):

El carácter multiuso de la iniciativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Ficha 8. Barcelona (España):

Una herramienta multi uso en periodo de pruebas . . . . . . . . . . . . . . 69

Ficha 9. Córdoba (España):

Un municipio innovador en participación, una herramienta infrautilizada . . . 72

Ficha 10. Los Ángeles (EEUU):

“$15 Salario Mínimo”, una iniciativa fracasada, propuesta exitosa . . . . . . . 74

Ficha 11. Berlín (Alemania):

Un caso de remunicipalización de la red eléctrica . . . . . . . . . . . . . . 77

Ficha 12. Bogotá (Colombia):

Una legislación amplia pero una práctica reducida . . . . . . . . . . . . . . 79

Ficha 13. Camberra y el Territorio Capital (Australia):

Una historia fallida en la extensión de la iniciativa a nivel local . . . . . . . . 81

Ficha 14. Ciudad Quezón (Filipinas):

Una iniciativa pionera en el país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Ficha 15. Ginebra (Suiza):

Una herramienta de participación tradicional y ampliamente usada . . . . . 85

Ficha 16. Richmond (EEUU):

Una iniciativa por la vivienda asequible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Ficha 17. San Antonio (EEUU):

Una iniciativa impulsada por el “Workers Defense Project” . . . . . . . . . . 91

Ficha 18. Portland (EEUU):

Una herramienta de participación tradicional y consolidada . . . . . . . . . 93

Ficha 19. Helsinki (Finlandia):

Un procedimiento fácil en formato online . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Ficha 20. Cracovia (Polonia):

Una reacción frente a un gran evento deportivo . . . . . . . . . . . . . . . 98

Ficha 21. Oregón (EEUU):

Citizens’ Initiative Review, una iniciativa suplementada
con foros deliberativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

51
Ficha 1. Duisburg (Alemania):
iniciativa revocatoria tras una catástrofe

Resumen
La República Federal de Alemania es uno de los pocos países democráticos que no regulan
mecanismos de democracia directa en el nivel nacional. A nivel de los estados (länder), en
1990 se inició una ola de modificaciones legales para introducir una variedad de mecanismos:
activados por las autoridades, obligatorios y por recolección de firmas. En la actualidad,
todos los estados y municipios los regulan. La revocatoria del mandato está presente en 11
de los 16 estados alemanes, aunque solo en cuatro puede ser iniciada por recolección de
firmas: Brandenburgo, Sajonia, Schleswig-Holstein y Renania del Norte-Westfalia. Aunque
los requisitos de activación son considerados elevados, no es infrecuente su práctica. Aun
así, se registra con mayor frecuencia en municipalidades con menos de 20.000 habitantes y
especialmente si son iniciados por los concejos (revocatoria indirecta). Pero ha comenzado
a expandirse a ciudades más grandes como Potsdam (en 1998, 160.000 habitantes), Cottbus
(2006, 100.000 habitantes) y el caso que analizaremos aquí de Duisburg (en 2012, 500.000
habitantes).

Regulación
Todos los estados alemanes incluyen mecanismos de democracia directa, que también están
regulados para el nivel municipal. La regulación varía de acuerdo a los estados, observándose
diversidad en los procedimientos. La tabla a continuación muestra los estados en que está
regulada la iniciativa revocatoria (también denominada directa o bottom up, iniciada por re-
colección de firmas frente a la indirecta o top down, activada por el concejo o parlamento),
el año de introducción y modificación de la ley (cuando corresponde), el número de firmas
requeridas y el número de referendos registrados para cada marco regulatorio.

Casos Año de introducción % Firmas requeridas Nº referendos revocatorios

1993-1998 10 25
Brandenburgo
1999 15-25 19
1999-2011 3
Renania del Norte-Westfalia 15-20
2012 4

Sajonia 1994 33’33 11

Schleswig-Holstein 1997 20 5

Fuente: elaboración propia basada en datos de Geissel y Jung (2018)

Características formales
La ciudad de Duisburg está ubicada en el estado de Renania del Norte-Westphalia. Allí la
revocatoria del mandato fue introducida en 1999 como mecanismo indirecto (activado por el
Concejo municipal). La ley fue modificada en 2011 para introducir la iniciativa revocatoria con
un porcentaje de firmas relativamente bajo, lo que ha impulsado las activaciones. El cambio
legislativo buscó responder a la demanda ciudadana tras un escándalo en el que se intentó
revocar al alcalde, pero el Concejo (con mayoría favorable al alcalde) lo impidió.

52
Incidencia
La revocatoria del mandato se hace efectiva si la mayoría vota a favor y participa al menos
el 25% del electorado.

Desarrollo práctico
En 2010 una Love Parade, una fiesta de música techno, organizada en la ciudad de Duisburg
culminó en una tragedia en la que 21 personas murieron y otras 500 resultaron heridas en
una estampida. Esta fiesta se había celebrado por primera vez en 1989 en Berlín y desde en-
tonces cada año atraía a más participantes. En 2010 se decidió realizar la fiesta en Duisburg,
en una zona rodeada por vías férreas a la que solo se podía acceder por túneles. Cuando
miles de participantes hacinados en el lugar intentaban salir sin éxito corrió el pánico y se
desencadenó la catástrofe. Las autoridades y la policía se culparon mutuamente mientras la
población se organizaba para pedir la revocatoria del alcalde Adolf Sauerland, de la Democra-
cia Cristiana (CDU), por haber permitido que el festival se realizara en un área inadecuada, de
difícil acceso y con un número de asistentes demasiado elevado. Sin embargo, en el estado
de Renania del Norte-Westfalia la revocatoria había sido introducida en 1999 como meca-
nismo indirecto. Una vez presentada la propuesta, la mayoría del Concejo votó en contra de
activar el referendo. Poco después el Parlamento del estado cambiaba la ley para permitir
la iniciativa revocatoria, por reunión de firmas. Una vez que se estableció la base legal, un
comité llamado “Nuevo Comienzo para Duisburg” comenzó a recoger firmas para realizar un
referéndum revocatorio. Se debían recoger firmas del 15% del electorado, aproximadamente
55.000, que se reunieron rápidamente (más de 67.000 fueron validadas). El 12 de febrero de
2012, el 85’8% votó a favor de revocar al alcalde Sauerland, con una participación del 41’6%
(por encima del requisito del 25%).

Fortalezas
Algunos estudios dan cuenta del apoyo de la ciudadanía alemana a la introducción de me-
canismos de democracia directa. Así, en una encuesta de 2012 se observaba que el 87%
apoyaría la introducción de referendos en el nivel nacional (Emnid, 2013). Otras encuestas
centradas en el nivel local muestran que la población alemana desea tener una mayor par-
ticipación en la toma de decisiones (Stiftung y Baden-Württemberg, 2014).
Tras los trágicos eventos de Duisburg, el mecanismo habría permitido restablecer la confian-
za en la capacidad de renovación del sistema (cambio de la ley para habilitar el referendo)
y mejorar la rendición de cuentas.

Debilidades
Las revocatorias suelen ser especialmente polarizantes. En el caso analizado no hay estudios
que den cuenta de este aspecto ni otras debilidades asociadas.
Documentación
Stiftung, 2011 / Stiftung y Baden-Württemberg, 2014 / Emnid, 2013 / Geissel y Jung, 2018 /
Serdült y Welp, 2017 / Schwarz, 2012

53
Ficha 2. Nagoya (Japón):
El alcalde impulsando una iniciativa revocatoria

Resumen
Tras la Segunda Guerra Mundial y durante la ocupación estadounidense de Japón se discutió
la reforma política del país, en la que la descentralización tuvo un lugar destacado. Como
parte de las reformas a implementar, se introdujeron mecanismos de democracia directa.
La iniciativa revocatoria se regula desde entonces (1947), incluyendo tres formatos: la re-
vocatoria de la asamblea local como un todo, la revocatoria de miembros individuales de
la asamblea y la revocatoria de alcaldes si un tercio o más del electorado hace la solicitud.
Entre 1947 y 2014 se han registrado alrededor de 1.500 procesos de recolección de firmas de
los que cientos culminaron en votos vinculantes. Aquí analizamos la experiencia de Nagoya
en 2011, cuando el mismo alcalde decidió promover la revocatoria del concejo (adverso a sus
políticas) para forzar unas nuevas elecciones en las que triunfó incrementando su mayoría
en el órgano deliberante.

Regulación
En Japón la ley permite reunir firmas para votar sobre la disolución de la asamblea local (art.
76.3 Ley de Autonomía Local, LAL), la revocatoria de miembros individuales de la asamblea
(art. 80.3 LAL) y la revocatoria de alcaldes/as o gobernadores/as (art. 81.2 LAL).
Otros mecanismos de intervención directa regulados por la Ley de Autonomía Local son la
solicitud de remoción de cargos públicos como vicegobernadores, vicealcaldes o miembros
de comités de escuelas. Finalmente, también pueden hacerse requerimientos sobre políticas
públicas.

Características formales
El porcentaje de firmas requerido es igual para los tres procedimientos de revocatoria regula-
dos en Japón y varía dependiendo del tamaño de la población. El tiempo otorgado para reunir
firmas es de un mes en ciudades pequeñas y de dos en ciudades grandes (más de 500.000
habitantes). La regulación vigente data de 2002. Una autoridad que ha sido removida puede
volver a presentarse en la siguiente elección, la activación solo puede darse pasado un año
del inicio del gobierno y el mismo procedimiento no puede activarse dos veces durante un
mandato.
Con la firma de un quinto del electorado también puede solicitarse una evaluación de la
gestión de los servicios públicos. Finalmente, para organizar un referéndum sobre políticas
primero es necesario crear una ordenanza específica (art. 74 de la Ley de Autonomía Local).
Se requiere el 1’5% de firmas para iniciar la solicitud, pero la decisión queda en manos de
la asamblea local. Si la asamblea lo rechaza, el referéndum no puede ser convocado. Cu-
riosamente, en contraste con la revocatoria, que está regulada para todos los municipios
japoneses, los referendos sobre políticas solo están permitidos en 56 municipalidades. Aun
así, sus resultados no son vinculantes.

Incidencia
Las revocatorias de mandato han sido relativamente frecuentes en Japón. Entre 1947 y 2014
Okamoto y Serdült (2016) registran unas 1.500, lo que ubicaría al país en tercera posición
tras Perú (con más de 5.000 autoridades sometidas a referendo entre 1997 y 2013) y EEUU
(donde Cronin, 1989, identifica unas 4.000 para la mayor parte del siglo XX).

54
El intento de destituir autoridades ejecutivas mediante un voto de confianza es el más fre-
cuente, con 709 casos, seguido de 158 intentos de remover toda la asamblea local, el resto
apunta a miembros de las asambleas. La tasa de éxito en revocar es del 72% para asambleas,
del 88% para miembros de la asamblea y del 26% para gobernadores y alcaldes (Okamoto
y Serdült, 2016).
Como contrapartida, los registros señalan que la mayor parte de las iniciativas de propuestas
o referéndum son rechazadas y que este patrón se habría mantenido relativamente estable
a lo largo del tiempo. Algunos de los casos denegados (que no reciben tratamiento) habían
sido respaldados por un elevado número de firmas. Por ejemplo, más de 600.000 residentes
de la prefectura de Nagasaki apoyaron la demanda de retener un hospital, o más de un mi-
llón de residentes de Hokkaido pidieron la creación de una ordenanza de referéndum local
que permitiera celebrar un referéndum sobre una planta de energía nuclear, sin que sus
solicitudes hayan tenido respuesta alguna.
Estos ejemplos han conducido a Okamoto y Serdült a plantear que el uso de la iniciativa
revocatoria es un ejemplo de “desbalance institucional”. Según este argumento, muchas
revocatorias se habrían evitado si se hubiera dispuesto de otros mecanismos orientados a
intervenir sobre los asuntos públicos. Si buena parte de las activaciones responden a este
patrón, resultaría un mecanismo costoso y poco eficaz para promover el rendimiento de
cuentas.

Desarrollo práctico
La experiencia con la revocatoria del mandato en Nagoya (una ciudad de 1’8 millones de
habitantes) es peculiar en la medida en que se activa con la intención de resolver un con-
flicto interinstitucional. El recién elegido alcalde Takashi Kawamura quiso poner en práctica
su promesa electoral de bajar los impuestos, pero enfrentó la oposición del concejo local,
con una mayoría adversa. Entonces el alcalde amenazó con promover una revocatoria para
destituir al concejo. Para ello se reunieron 366.000 firmas en un mes. El número de firmas
requeridas no se consiguió en primera instancia, por insuficientes y porque muchas fueron
invalidadas. Pero el alcalde insistió y en un segundo intento obtuvo las firmas. La votación
tuvo lugar el 6 de febrero de 2011. El concejo se disolvió y se convocaron nuevas elecciones
en las que el alcalde obtuvo una mayoría favorable a su agenda de reformas.

Fortalezas
El mecanismo podría ser útil para canalizar el desencanto y en situaciones específicas
permitiría a las autoridades superar bloqueos institucionales, como habría sido el caso de
Nagoya en 2011.

Debilidades
Sin embargo, si el uso frecuente de revocatorias está motivado por el rechazo a políticas
específicas, podría resultar un instrumento costoso y no muy eficiente para resolver la
cuestión. Los estudios de Okamoto y Serdült (2014 y 2016) y de Takanobu (2000) invitan a
entender los mecanismos de participación como un andamiaje de instrumentos relaciona-
dos. Diseñar mejores mecanismos para intervenir sobre políticas podría ser más eficiente
en este caso.

Documentación
Igarashi, 2006 / Jain, 1991 / Okamoto et al., 2014 / Okamoto y Serdült, 2016 / Serdült y Welp,
2017 / Takanobu, 2000

55
Ficha 3. Varsovia (Polonia):
Una alcaldesa reforzada tras superar una iniciativa revocatoria

Resumen
En Polonia la iniciativa revocatoria se introdujo a través de una ley nacional, en 1991, pese a
que solo puede activarse a nivel subnacional. Desde entonces, el mecanismo ha sido utilizado
con frecuencia, mientras también se ha reemplazado la normativa en dos ocasiones (2000 y
2005) y se han hecho otras reformas menores, en general orientadas a dar mayor precisión a
la normativa pero también a incrementar los requisitos de activación. La experiencia polaca
con la iniciativa revocatoria sigue un patrón semejante al de algunos países latinoamericanos,
como Perú, en que tras numerosas activaciones en municipios pequeños (menos de 20.000
habitantes) el mecanismo se trasladó a ciudades grandes, promovido principalmente por los
partidos políticos. En Varsovia, la iniciativa revocatoria del 13 de octubre de 2013 se orientó
contra la primera mujer en convertirse en alcaldesa de la ciudad, Hanna Gronkiewicz-Waltz,
líder de la nueva organización política Plataforma Cívica, que había llegado al poder en 2006,
siendo reelecta en 2010. La solicitud de referendo fue iniciada por un pequeño partido dis-
trital que rechazaba el aumento del precio de los boletos de transporte local, el alto costo
de la recolección de basura y el retraso en la expansión de una línea de metro. Cuando el
principal partido de la oposición, Ley y Justicia, se sumó a la iniciativa, rápidamente se al-
canzaron las firmas (134.000) que impulsaron la realización del referendo.

Regulación
La revocatoria del mandato fue introducida por primera vez con una ley de 1991 (la revoca-
toria se orientaba a todo el gobierno y no a autoridades individuales), reemplazada en 2000
(desde entonces es posible revocar solo al alcalde/sa) y en 2005 y reformada en otras oca-
siones. Se ha observado un número elevado de activaciones que han sido prácticamente
ignoradas fuera del país debido a que tuvieron lugar principalmente en ciudades pequeñas
(Piasecki, 2011). En 2013 el referendo sorprendió a locales y foráneos, ya que los primeros no
esperaban que se consiguiera el umbral de firmas mientras los segundos ignoraban el peso
que el mecanismo había ido ganando en el país.
La Ley del Referéndum Local de 1991 no especificaba las reglas para la realización de campa-
ñas ni imponía restricciones con respecto al número de revocatorias activables por período.
Los promotores tenían 60 días para recoger al menos el 10% de firmas de apoyo de los elec-
tores en un proceso que se iniciaba con el registro de la solicitud ante el comisionado pro-
vincial de elecciones. Para proceder, una mayoría de al menos el 30% del total de electores
debía apoyar la moción. De aprobarse la revocatoria se debían convocar nuevas elecciones
para reemplazar a las autoridades removidas. Las leyes de referéndum local de 1996 y 1998
establecieron requisitos adicionales, como que debía pasar al menos un año desde el inicio
de la gestión de la autoridad a revocar y no quedar menos de seis meses para su finalización.
En el año 2000 se aprobaron reformas territoriales que condujeron a revisar la Ley de Refe-
réndum Local. Se establecieron nuevos requisitos para la formación de los comités impulso-
res de la revocatoria, que debían estar compuestos por al menos cinco ciudadanas/os para
el nivel municipal y 16 para el distrito o provincia. También partidos políticos y asociaciones
fueron autorizados a iniciar la recolección. Los umbrales del 10% de firmas entre votantes
elegibles (5% a nivel del distrito) y el requisito de participación del 30% no cambiaron. La
campaña, las finanzas, los iniciadores y la emisión del resultado fueron específicamente
regulados (Piasecki, 2011: 129).

56
Ante la proliferación de activaciones, la presión de las municipalidades condujo a modificar
la ley para elevar los requisitos de activación y éxito de las revocatorias. Así, en 2005 se in-
trodujo un umbral de participación del 60% de los electores que votaron cuando la autoridad
fue electa para que el referendo tenga carácter vinculante. La baja participación registrada
en muchas revocatorias haría entonces más difícil la tasa de éxito. Desde 2013 se introdujo
un nuevo umbral que solicita la participación de al menos la misma cantidad de electores
que cuando fue electa la autoridad para que el referendo sea válido

Características formales
Registro de un comité promotor. Reunión de firmas. Mayoría de más del 30% del padrón
electoral y participación de más del 60% (100% desde 2013) de quienes eligieron a la auto-
ridad para que la consulta sea válida.

Incidencia
El resultado es vinculante si se alcanza el umbral de participación. Se revoca la autoridad
si esta opción obtiene una mayoría. Los estudios e informes hablan de más de 100 revoca-
torias por legislatura, con un pico de 195 en el período 1998–2002 (Piasecki, 2011). Después
de 2002 los alcaldes se convirtieron en el principal foco de las revocatorias (Bednarz, 2013;
Jasiewicz y Jasiewicz-Betkiewicz, 2014).

Desarrollo práctico
El Partido Ley y Justicia había promovido revocatorias de alcaldes de la Plataforma Cívica en
ciudades pequeñas antes de hacerlo en Varsovia (Jasiewicz y Jasiewicz-Betkiewicz, 2014).
Este aspecto de lucha política partidaria habría definido la iniciativa contra la alcaldesa en
Varsovia según Czesnik (2015). Hanna Gronkiewicz-Waltz fue la primera mujer en acceder al
ejecutivo de la ciudad. La idea de lanzar un referendo fue primero anunciada por un parti-
do pequeño de izquierdas, insatisfecho con la subida del precio del transporte local, pero
rápidamente se sumaron más actores y razones. Básicamente, se anunció la revocatoria
debido a:
a) el aumento de los precios del transporte público de la ciudad;
b) los recortes en educación, que incluían el despido de muchos trabajadores/as a tiempo
completo en las escuelas y la reducción de los salarios de los conserjes;
c) las altas tasas por la recolección de basura;
d) el descontento por el aumento del empleo en la administración pública en alrededor de
1.000 personas;
e) el control inadecuado de las inversiones: el incumplimiento en la extensión de la segunda
línea del metro, los costos de construir el Estadio Nacional y otros.
A pesar de la fuerte campaña en su contra, la alcaldesa evitó la revocación e incluso logró
ser reelecta en las siguientes elecciones. La participación alcanzó el 25’7% y la mayoría se
pronunció a favor de la revocatoria, pero como el voto fue inválido por la baja participación
no prosperó.

57
Fortalezas
Potencial democrático de diferentes formas de revocatoria.
No siempre tiene que tener efectos contrarios a los gobernantes. En Varsovia, la revocatoria
parece haber fortalecido a la alcaldesa, aunque esto ha sido una consecuencia específica
del caso concreto.

Debilidades
Idealmente, la iniciativa revocatoria debería conducir a resolver por canales institucionales
conflictos extremos. Sin embargo, en algunos casos parece haberse convertido en un instru-
mento en manos de los partidos. En el caso de Polonia, el alto umbral de participación invita
a las autoridades sometidas a revocatoria a promover la abstención, para invalidar el voto.
Pocas experiencias previas habrían derivado en resultados que reforzaran al gobierno local
(Dianne Fein en EEUU). El principal riesgo del mecanismo proviene de los incentivos que ofre-
ce para actores político-partidarios opositores, especialmente en contextos de crecimiento
del populismo y proliferación de noticias falsas. El caso de Varsovia presenta similitudes con
el de la alcaldesa de Lima, Susana Villarán, que también evitó la revocación pero terminó con
un gobierno sumamente debilitado que no permitió a su partido proyectarse en elecciones
posteriores (Welp y Rey, 2014).

Documentación
Bednarz, 2013 / Jasiewicz y Jasiewicz-Betkiewicz, 2014 / Piasecki, 2011 / Serdült y Welp, 2017
/ Welp y Julieta, 2014

Ficha 4. Nago (Japón):

Una iniciativa derogatoria frente a medidas gubernamentales

Resumen
La iniciativa local en Japón existe desde hace más de medio siglo. Su uso se ha incrementa-
do considerablemente desde los años 80. Sin embargo, los estudiosos ponen de manifiesto
que la iniciativa tiene importantes limitaciones: está subordinada a la decisión final de la
asamblea local y los referéndums de iniciativa popular no son vinculantes. La iniciativa lo-
cal ha tenido cierta relevancia política como herramienta de los grupos asociativos frente
a decisiones gubernamentales en conflictos de tipo “NIMBY” como la instalación de bases
militares, plantas nucleares o instalaciones de procesamiento de residuos.

Regulación
Ley de Autonomía Local de 1947 (artículo 74).

Características formales
La Ley de Autonomía Local de 1947 incluía la posibilidad de revocar los gobiernos munici-
pales, la petición de auditorías sobre el gobierno municipal y la solicitud de medidas, mo-
dificación o supresión de normativas a nivel municipal. Por tanto, el marco normativo ha
permitido la iniciativa de agenda desde décadas atrás, también la iniciativa derogatoria y de

58
referéndum, que son dos variantes del mismo procedimiento. Para lograr que una petición
llegue a la cámara municipal se requiere el 2% de las firmas de los votantes. En la cámara,
los representantes tomarán una decisión sobre dicha medida (aceptándola o rechazándola)
por mayoría simple. Si rechazan la medida, no se puede solicitar posteriormente un refe-
réndum.
Para solicitar un referéndum, el procedimiento es similar: debe elaborarse una petición con
la medida e incorporar la petición de consulta. Tras ello, se debe recoger un 2% de firmas
de los electores en apoyo de la propuesta. Finalmente, la cámara representativa local toma
una decisión sobre si procede o no celebrar el referéndum. Es decir, decide si la propuesta
de la iniciativa prosigue y culmina con la consulta o no va más allá. Además, en caso de que
se celebre el referéndum, este no será vinculante: tiene solo un carácter consultivo.
Las materias sobre las cuales se puede realizar una petición o un referéndum no se de-
terminan pero sí se marcan algunas excepciones: de las tasas e impuestos locales que no
podrán ser modificados vía iniciativa popular (art. 74).

Incidencia
Según Numata (2006), este tipo de iniciativa tiene un uso limitado en Japón, si bien se in-
crementó notablemente entre los años 1980 y 2000. Desde 1947 hasta 2012, se contabilizan
unas 1.742 peticiones municipales en el país (Okamoto et al., 2014). La demanda creciente de
iniciativas ha llevado a numerosos municipios (42 en el año 2010) a aprobar sus propias or-
denanzas de iniciativa siguiendo el modelo de Takahama City (Aichi) en el año 2000 (Numata,
2006; Okamoto et al., 2014). En ocasiones, estas ordenanzas mejoran la legislación estatal
dando más poder a la ciudadanía: por ejemplo, en el caso anterior, si los promotores de la
iniciativa recogen las firmas de un tercio de los electores locales, se celebrará el referéndum
sobre la medida sin interferencia de las autoridades.
También se ha subrayado que las iniciativas locales de agenda y de referéndum tienen espe-
cial incidencia en el rechazo de medidas del gobierno central (derogatorias). Por ejemplo, la
iniciativa de referéndum se ha utilizado frecuentemente como herramienta en un conflicto
de tipo “NIMBY”, para rechazar decisiones gubernamentales de instalar plantas nucleares,
depósitos de residuos, fábricas contaminantes o instalaciones militares en determinados
municipios. En situaciones de este tipo, los vecinos se organizaron para reaccionar frente
a las decisiones del gobierno central, empleando entre otras las herramientas de iniciativa
disponibles a nivel local.

Desarrollo práctico
En 1996, el gobierno central llega a una serie de acuerdos para ampliar una base militar en
Nago City (Okinawa). Concretamente, se iba a instalar un helipuerto para la aviación esta-
dounidense. Esto abrió una ola de protestas que incluyó la activación de la iniciativa.
Por un lado, el gobierno japonés se mostraba favorable a la construcción del helipuerto y la
cesión de terrenos, con el argumento de “las políticas de compensación”: supondría un nuevo
programa de desarrollo económico para el territorio. Los principales apoyos eran la cámara
de comercio local y los industriales. Sin embargo, en 1996, la oposición a la ampliación de la
base creció y se organizó una plataforma en contra formada por antimilitaristas y sindicatos
(Yasuhiro, 2007). Se organizó la petición de una iniciativa de referéndum y el lema fue “Las
decisiones importantes deben ser tomadas por la comunidad”.

59
La recogida de firmas prosperó y el gobierno local acuerda celebrar un referéndum con la
siguiente pregunta: “¿Está de acuerdo con la construcción del helipuerto porque puede
beneficiar a la comunidad por la promesa de desarrollo económico y reducción de la con-
taminación?” En febrero de 1998, se celebraba el referéndum y perdía la opción favorable a
la construcción del helipuerto. El 82% de los votantes participaron y un 51% se mostraron
en contra de la base militar.
Poco después, un nuevo candidato conservador gana la alcaldía de Nago a pesar de haber
apoyado la construcción del helipuerto. De este modo, se cerraba la posibilidad de que las
protestas vecinales tuvieran una incidencia definitiva. El referéndum, al no ser vinculante,
no surtía más efecto que el de revelar la opinión pública desfavorable de un sector de la
población. Pero ni el gobierno municipal, ni el gobierno estatal cancelaron el proyecto de
construcción del helipuerto. Posteriormente, en el año 2000, los colectivos vecinales de-
nunciaron al Ayuntamiento por no haber considerado el resultado del referéndum, pero la
corte regional desestimó la demanda ya que los resultados del referéndum eran consultivos
y no vinculantes.

Fortalezas
La iniciativa, en este caso, establece un porcentaje de firmas moderado que hace viable su
uso a nivel local.
Aunque el gobierno local no esté obligado a convocar el referéndum, la fuerza de las firmas
lleva a veces a su convocatoria, en contra de las preferencias de las autoridades locales.

Debilidades
En contraposición, como en otros casos, la iniciativa no es vinculante, es decir, depende de
la decisión final de la cámara representativa local. Estaría sujeta, pues, a la decisión de los
representantes públicos, tanto en la aprobación de las propuestas como en la celebración
efectiva del referéndum.
Ante este hecho, en un contexto conflictivo, los grupos asociativos pueden preferir alter-
nativas de acción colectiva o de reacción contra las decisiones gubernamentales, que les
puedan resultar menos costosas y sean más eficaces. Por ejemplo, las demandas judiciales,
en algunos casos, pueden ser una alternativa menos costosa que la iniciativa de propuesta
o referéndum.

Documentación
Ley de Autonomía Local (1947) 11/ Numata, 2006 / Okamoto et al., 2014 / Yasuhiro, 2007 /
Eldridge, 1997 / Mulgan, 2000

60
Ficha 5. Buenos Aires (Argentina):
Una iniciativa de agenda influyente en el desarrollo urbano

Resumen
La iniciativa de agenda fue regulada en la Ciudad de Buenos Aires en 1998. En la década si-
guiente, se habían presentado cerca de 20 iniciativas con escaso éxito para sus promotores.
En este caso, examinamos la experiencia de un colectivo vecinal del distrito de La Boca que
usó la iniciativa para conseguir un amplio espacio verde en su distrito. Aunque no consi-
guieron recopilar todas las firmas necesarias, las más de 17.000 firmas obtenidas forzaron
su consideración por parte de los representantes políticos municipales.

Regulación
En la Ciudad de Buenos Aires los mecanismos de democracia directa están considerados en
los artículos 64 (iniciativa popular), 65 (referéndum), 66 (consulta popular) y 67 (revocato-
ria de mandato) de su Constitución. También están en la ley de procedimiento de iniciativa
popular, 25 de junio de 1998.

Características formales
La mayoría de las provincias argentinas cuentan con instrumentos o medidas de democracia
directa desde los años 80. También a nivel municipal tienen una enorme presencia. Buenos
Aires es una ciudad autónoma que tiene su estatuto (constitución) y que incluye también
una variedad de medidas de democracia directa (Arques, 2017). En su constitución incluye
la posibilidad de realizar referéndums vinculantes y no vinculantes, e iniciativa legislativa
(llamado “derecho de petición” e “iniciativa popular”).
Las características principales de la iniciativa legislativa en la ciudad de Buenos Aires son las
siguientes: Los electores son los “promotores” de la iniciativa, que deben elegir un portavoz
que los represente. No pueden ser promotores/as los representantes políticos. La asamblea
legislativa local establece un órgano de gestión. Este órgano asiste a los promotores en la
presentación, el que verifique que la iniciativa verse sobre una competencia propia de la
ciudad, y el que vela porque cumpla todos los requisitos legales.
Podemos señalar una serie de pasos en la iniciativa. Primero, los promotores presentan la
iniciativa en el órgano de gestión. Una vez la solicitud es validada por ese órgano –según
los requisitos legales establecidos– pueden empezar a recoger firmas. Tienen un máximo
de 12 meses. Deben reunir firmas del 1’5% del padrón electoral para que la iniciativa vaya
a la asamblea municipal y sea votada por los representantes (aceptando o rechazando el
proyecto) (art. 64 Constitución de Buenos Aires).
Segundo, la iniciativa que reúna al menos 4.000 firmas se entiende que “promociona”. La pro-
moción significa que puede ser anunciada públicamente en la emisora local, en los carteles
públicos, en los periódicos, etc. para seguir recogiendo firmas con mayor difusión.
Tercero, las firmas finales recogidas se llevan al órgano gestor. En tres días hábiles, lo re-
mite al tribunal electoral de la zona. El tribunal electoral revisará la corrección y validez de
las firmas siguiendo la técnica de muestreo (al menos un 3% serán validadas). Tiene 30 días
para revisar las firmas. Si más de un 10% tienen defectos, la iniciativa queda desestimada.

61
Cuarto, el tribunal entrega la iniciativa validada al Presidente de la asamblea municipal y a
su mesa para que sea debatida por los representantes públicos.
Finalmente, una vez en la asamblea, los promotores tienen derecho de audiencia en la
comisión donde se vaya a estudiar la iniciativa popular. La legislatura tiene 12 meses para
sancionar o rechazar el proyecto. Si la iniciativa contiene la firma de más del 15% del padrón
electoral, y habiendo transcurrido el plazo de 12 meses sin que la asamblea haya tratado el
proyecto, el alcalde debe convocar a referéndum vinculante.
¿Qué materias puede tratar la iniciativa? Las competencias de la asamblea legislativa de
Buenos Aires, como ciudad autónoma, a excepción de los proyectos referidos a reforma de
la Constitución, tratados internacionales, tributos y presupuesto de la ciudad.

Incidencia
Se trata de un proceso con efectos claros, reforzado por los plazos establecidos para su trá-
mite en la asamblea de la ciudad. Si la asamblea excede el plazo de 12 meses en su trámite
y la iniciativa supera el 15% de firmas del electorado, automáticamente pasa a referéndum.

Desarrollo práctico
En los primeros 10 años desde la regulación, pocas iniciativas consiguieron su aprobación
(Paonessa, 2007). Por ejemplo, Paonessa contabiliza 18 iniciativas en 5 años de las que solo
dos consiguieron superar todos los trámites y verificaciones, siendo finalmente aprobadas
por la vía legislativa habitual (los representantes públicos las aceptaron). Una fue la inicia-
tiva “Un parque público de especies autóctonas” para crear un espacio verde en la antigua
estación de Roca, en el barrio de La Boca de Buenos Aires.
Como antecedente de esta iniciativa, en 1999 se creaba la Comisión de Vecinos de la Calle
Iralia (y alrededores). La nueva legislación ferroviaria cambiaba los usos de la estación de la
Roca, que quedaba como un enorme espacio en desuso. Ante ello, los vecinos/as plantean
el posible aprovechamiento del descampado como zona verde y de conexión con barrios
vecinos (antes separados por las vías del tren). La iniciativa partió del colectivo vecinal con el
apoyo de varios grupos de arquitectos. Inicialmente, en el 2000, los vecinos de Iralia enviaron
al ayuntamiento un proyecto para convertir la antigua estación en zona verde, acompañado
de 200 firmas. No obstante, el colectivo vecinal recibe la información sobre varios grupos
constructores interesados en el terreno y los miembros de la asociación comienzan a pre-
ocuparse. Ello activó al colectivo vecinal para emprender otras estrategias de participación
potencialmente efectivas, como la iniciativa de agenda.
El colectivo vecinal contactó con otros grupos asociativos para poder defender su proyecto.
Por ejemplo, la Asamblea permanente por los espacios verdes urbanos (Apevu) y otras 50
asociaciones. Hicieron un “Encuentro Vecinal en Defensa de las Tierras Públicas” y el proyec-
to de iniciativa se elaboró con el apoyo de la Defensoría del Pueblo. Después de registrar la
iniciativa, reunieron 14.271 firmas, que no eran suficientes para tramitarlo como iniciativa de
agenda. La clave de la propuesta fue que, pese a no alcanzar las firmas necesarias, consiguió
visualizarse y llamar la atención de los representantes políticos. Tanto fue así, que algunos
decidieron hacerse eco de la propuesta y llevarla a la asamblea municipal.
En la asamblea de representantes, el proyecto consiguió inicialmente 28 votos a favor (debía
conseguir 31 para alcanzar la mayoría simple) y fue rechazado en 2003. Por la persistencia
de los vecinos, se impulsaron de nuevo las negociaciones y llegaron a un acuerdo con las
autoridades. En 2004, el proyecto volvió a ser negociado con el gobierno local y fue aprobado
por la asamblea por unanimidad en abril. En 2005, el Parque de Especies autóctonas estaba
prácticamente terminado.

62
Fortalezas
La iniciativa de agenda es percibida como una vía útil para canalizar una demanda cuando
otros métodos menos institucionalizados no funcionan. Resulta una herramienta influyente
en la política local aun cuando no se han cumplido todos los requisitos (por ejemplo, el nú-
mero de firmas completo).
La iniciativa establece un número de firmas reducido para entrar en la fase de “promoción
pública”, en la que las autoridades están obligadas a promocionar en los medios locales la
recogida de firmas.
La obligación de convocar referéndum vinculante si no se da respuesta en 12 meses (y se
consiguieron firmas del 15% del electorado) imposibilita que las autoridades ignoren inicia-
tivas con grandes apoyos.
Por último, la iniciativa puede ser una estrategia exitosa de influencia sobre los represen-
tantes institucionales (“agenda institucional”), de influencia en la opinión pública (“agenda
social”) y de creación de tejido social e interconectividad entre entidades asociativas (capital
social).

Debilidades
La recogida de firmas parece un proceso muy costoso para entidades asociativas pequeñas.
En ese momento, no existía la iniciativa por distritos.
La iniciativa obliga a una respuesta por parte de la asamblea municipal. Pero solo si alcanza
el 15% de firmas del censo electoral (y ha sido depositada un año antes) pasa automática-
mente a referéndum (las que no alcanzan ese umbral podrían ser ignoradas).

Documentación
Arques, 2017 / Hevia de la Jara, 2010 / Paonessa, 2007 / Schneider y Welp, 2015 / Parque de
la Flora Nativa Casa Amarilla12/ Ley de Procedimiento de Iniciativa Popular13/ Proyecto Parque
Público en La Boca14/ Proyecto de Ley de Iniciativa Popular15/ La Boca: avanza un proyecto
de iniciativa popular16

Ficha 6. Madrid (España):

Un nuevo tipo de iniciativa online para realizar propuestas

Resumen
Desde finales de 2015 el Ayuntamiento de Madrid cuenta con una plataforma online para
registrar y debatir propuestas ciudadanas. Cuando superan cierto umbral de apoyos, las
propuestas son sometidas a consulta pública. Aunque no se trata estrictamente de un pro-
cedimiento de iniciativa legislativa, tal y como está estipulado en la normativa española.
Podríamos clasificarlo como iniciativa de agenda.

Regulación
Acuerdo de 15 de septiembre de 2016 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el
que se modifican las directrices para el ejercicio del derecho de propuesta (BOAM nº 7746).
Acuerdo de la Junta de Gobierno de 14 de septiembre de 2015, aprobando las directrices
reguladoras del ejercicio del derecho de propuesta a través de la web de Gobierno Abierto.

63
Características formales
En septiembre de 2015, el gobierno municipal amplía la regulación del derecho de propuesta
que ya estaba contemplado en el reglamento de participación ciudadana de 2004. Al desa-
rrollar ese derecho, el gobierno local amplía la capacidad de propuesta, dota de mecanismos
para su realización y formula una serie de directrices para que sea online. Posteriormente,
en 2016, las directrices son modificadas para mejorar el funcionamiento del canal de pro-
puesta. Así, aunque no se denomina “iniciativa ciudadana”, podemos decir que se trata de
un novedoso cauce de práctica de la iniciativa online.
Las principales fases de la herramienta son las siguientes. Primero hay una fase de propuesta
individual y de recogida de apoyos online. Cualquier ciudadana/o puede hacer propuestas
presencialmente u online. Estas quedan sometidas a un proceso abierto de obtención de
apoyos (votos online o presenciales) entre las personas físicas mayores de 16 años empadro-
nadas en la ciudad. Existen una serie de filtros, en el sentido de que la Dirección General de
Participación Ciudadana excluye las propuestas que van en contra de los derechos humanos
o la dignidad de las personas (ver directriz 2.3). Cada mes, la Dirección General emite un
informe en su web sobre las 5 propuestas más apoyadas.
La segunda fase sería la del debate. Las propuestas son debatidas durante un plazo de 90 a
150 días naturales, en el foro online de Decide Madrid17. Las propuestas que logren un apoyo
equivalente al 1% (de personas mayores de 16 años empadronadas) pasarán de forma auto-
mática a consulta pública. En el caso de Madrid, supone 27.662 apoyos (en junio de 2018).
De manera alternativa, el área de gobierno puede decidir directamente que la propuesta se
someta a consulta, aunque no haya alcanzado ese límite. La tercera fase es la de valoración
técnica. Las propuestas son objeto de estudio por el Ayuntamiento que realizará, en el plazo
de 30 días, un informe técnico sobre su legalidad, viabilidad, competencia y coste económico.
Serán objeto de informe negativo, con propuesta alternativa si procediese, aquellas propues-
tas de actuación referidas a asuntos que no sean de competencia municipal, contrarias a
la normativa de aplicación, inviables técnicamente o cuyo coste no pueda ser financiado.
La cuarta fase es de consulta pública (ver artículo 6 de las directrices para el ejercicio del
derecho de propuesta). Aquí, el alcalde propone al Pleno la consulta y sigue el procedimiento
de la Ley de Bases de Régimen Local (7/1985). La consulta debe ser aprobada por mayoría
absoluta del Pleno. Este tipo de consulta no vinculante requiere la autorización del gobierno
de España. Sin embargo, el Ayuntamiento de Madrid asume el compromiso de la ejecución
de la medida resultante.
Si la propuesta es aprobada, la DGPC enviará la propuesta con el informe técnico favorable
al órgano ejecutivo correspondiente (órgano, distrito u organismo municipal). En 30 días ese
órgano tiene que comunicar qué medidas concretas adoptará para cumplir la propuesta.
Las actuaciones que no se puedan realizar se publicarán en la web con su correspondiente
motivación.

Incidencia
La conexión con la toma de decisiones públicas se produce cuando una propuesta supera el
1% de los apoyos y, si se aprueba en el pleno municipal, es sometida a consulta ciudadana.
El nuevo procedimiento ha tenido impacto mediático y en organismos internacionales. La
plataforma online recibió un premio de la ONU18.

64
Desarrollo práctico
Hasta ahora se han realizado más de 17.000 propuestas, aunque solo 38 han superado los
5.000 apoyos. Dos han superado el umbral del 1% (más de 27.000 apoyos) para ser sometidas
a consulta pública y fueron sometidas a votación popular en febrero de 2017 en la “semana
de la participación”.
La primera propuesta fue el “billete único para el transporte público”, que se registró en
septiembre de 2015 con esta justificación: “Es imprescindible que existan facilidades a la
intermodalidad. Cambiar de medio de transporte público sin pagar más, en un periodo am-
plio (90 minutos al menos)”. En noviembre de 2015, el equipo de gobierno de Ahora Madrid
propuso una medida similar en el Consorcio de Transportes, el espacio regional donde se
toma la decisión. Tras recabar cerca de 200.000 votos favorables en la consulta, el Ayunta-
miento, en su pleno de septiembre de 2017, aprobó por mayoría (con la oposición de un solo
partido) la creación de este billete e instó a la Comunidad de Madrid (parte del Consorcio)
a cambiar de posición.
La propuesta “Madrid 100% Sostenible” es muy distinta, no tiene la concreción de la pri-
mera y ello supone una comparación interesante. Fue impulsada por Alianza por el Clima,
una plataforma con más de 400 organizaciones. Incluía una lista de 14 actuaciones (como
por ejemplo realizar campañas de sensibilización o contratar la energía eléctrica municipal
del tipo 100% renovable). Como señala el Informe de Competencia19, muchas medidas eran
abordables desde la administración municipal y otras no. En el Informe Técnico20 se detallan
las actuaciones que se compromete a realizar el Ayuntamiento dentro de sus competencias.
Uno de los aspectos más interesantes de esta propuesta es su carácter político amplio y
la traducción a medidas políticas específicas que se realiza en las áreas del Ayuntamiento.

Fortalezas
Este tipo de iniciativa online es de fácil acceso a través de la plataforma, que recibe cente-
nares de propuestas cada año. Además de facilitar la propuesta, también existe un espacio
de debate o deliberación online donde se producen cadenas de comentarios (por ejemplo,
el bono de transporte recibió más de 800 comentarios). Las barreras de acceso al derecho
de propuesta y a la información disminuyen significativamente.
Otra fortaleza es el seguimiento transparente de las distintas fases por las que pasa la pro-
puesta, que puede realizarse online, donde se vuelcan los informes de competencias, téc-
nicos, etc.

Debilidades
Es posible que el procedimiento sea lento y complejo.
El despliegue administrativo y el coste de la consulta pueden ser percibidos como excesivos
por la sociedad.
La legislación española contiene barreras para el funcionamiento ágil de este tipo de herra-
mienta: la convocatoria de la consulta municipal exige la aceptación de los gobiernos local
y estatal, además de que las consultas no son vinculantes. Si bien el gobierno de Madrid
anunció que acataría el resultado de la consulta, ello no está garantizado y queda supeditado
a la voluntad política del equipo de gobierno y a que este cuente con mayoría en el Pleno.
Además, las propuestas que no son de competencia estrictamente municipal pueden quedar
en el aire ante la negativa de otros niveles de gobierno.

65
Documentación
Directrices para el ejercicio del derecho de propuesta21/ Acuerdo de 15 de septiembre de
2016 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se modifican las directrices
para el ejercicio del derecho de propuesta22/ Procesos de participación ciudadana realizados
en la ciudad de Madrid. Junio 2015-Julio 201723/ Ninguna iniciativa ciudadana registrada en
los últimos 20 meses moviliza al 1% del censo24/ El billete único intermodal: una reivindica-
ción ciudadana25/ El Pleno de Madrid aprueba la propuesta ciudadana de poner en marcha
el billete único26

Ficha 7. Andalucía (España):

El carácter multiuso de la iniciativa

Resumen
La nueva ley de participación en Andalucía (España) aprobada en 2017, establece los criterios
básicos para impulsar iniciativas ciudadanas tanto para promover procesos deliberativos,
como consultas populares y procesos de participación en la proposición y elaboración de
políticas públicas. Se trata de un marco legal general que cada municipio deberá concretar
en sus reglamentos municipales.

Regulación
Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía.
Ya existía anteriormente la iniciativa de agenda a nivel autonómico (regida por la ley 5/1988,
de 17 de octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos). También existían
las consultas populares locales en Andalucía, incluida la iniciativa de referéndum.

Características formales
En la nueva Ley de Participación Ciudadana de Andalucía (2017) la iniciativa ciudadana local
adquiere una amplitud excepcional, yendo más allá del nivel autonómico. Así, la iniciativa se
conecta con una amplia gama de procesos participativos a nivel local. La ley ha sido recien-
temente aprobada y requiere su reglamentación y desarrollo posterior.
En primer lugar, ya en el apartado de finalidades se establece la iniciativa como un aspecto
central: “Facilitar a las personas y a las entidades de participación ciudadana el ejercicio
de la iniciativa”. También se incluye dentro de la concreción del derecho a la participación:
“La iniciativa para promover la realización de procesos de participación ciudadana en los
supuestos y en los términos recogidos en esta ley” (artículo 8). Los procesos que se pueden
impulsar mediante iniciativas son los siguientes:
Procesos de deliberación participativa (artículo 20) que promueven el contraste de argu-
mentos en un debate público. A nivel autonómico, se requerirá un mínimo de 20.000 firmas
válidas. En el ámbito local el ejercicio de la iniciativa requerirá el número de firmas válidas
que establezcan los respectivos reglamentos municipales de participación ciudadana. Pue-
den iniciarla personas o asociaciones. La solicitud incluirá una descripción básica del tema
y ello será procesado por la administración (en 3 meses). La administración competente
realizará un “acuerdo básico” con las características del proceso de deliberación y lo hará
público. El proceso de deliberación durará un máximo de 4 meses. Después del proceso, la
administración hará un informe público.

66
Iniciación de consultas populares y participativas: un grupo de vecinos puede solicitar que
se celebre una “consulta participativa” (art. 48). Esta tiene por objeto cuestiones relativas
a materias de la competencia de las entidades locales andaluzas y es de naturaleza con-
sultiva. Con carácter general, tendrán derecho a participar en las consultas participativas
autonómicas o locales todas las personas mayores de 16 años pertenecientes al sector o
colectivo de la población que tenga interés directo en el tema objeto de consulta y que re-
únan los requisitos establecidos en el artículo 6.1. Este límite de edad podrá ser obviado en
asuntos que afecten directamente a la infancia. Se establecen unos tramos de firmas según
la población (art. 48.3):

Número de habitantes del municipio Número de firmas válidas requeridas

5.000 habitantes o menos (empadronadas/os) 10%

5.001 a 50.000 habitantes empadronadas/os 500 + 7% (habitantes que excedan de 5.000)

50.001 a 100.000 habitantes empadronadas/os 3.650 + 5% (excedan de 50.000)

6.150 + 3 % (excedan de 100.000, con el límite máximo de

>100.000 habitantes empadronadas/os
30.000 firmas)

La ley también permite que la consulta se celebre en un ámbito territorial acotado (por
ejemplo, un distrito) ante lo cual, la iniciativa y el número de firmas válidas sería establecido
por el reglamento de participación municipal, sin que el número de firmas necesarias pueda
superar el 10% de los vecinos a consultar.
Una vez validada la iniciativa por alcaldía, ésta pasa al pleno municipal que debe adoptar
acuerdo por mayoría absoluta aprobando o rechazando la misma (artículo 9 Ley de 2001, y
artículo 49.1 Ley de 2017). Una vez aprobada, queda un requisito formal: la consulta debe
tener la autorización del gobierno de la nación (artículo 10 “Tramitación de la autorización”),
que ha rechazado la gran mayoría de peticiones de celebraciones de consultas populares
locales que le han llegado.
Procesos de participación ciudadana en la proposición y elaboración de políticas públicas.
La iniciativa es similar a la iniciación de procesos de deliberación: “La iniciativa ciudadana
para proponer una política pública en el ámbito autonómico requerirá el apoyo de un mínimo
de 20.000 firmas (…). En el ámbito local, el ejercicio de la iniciativa ciudadana requerirá el
número de firmas válidas que se establezca en los respectivos reglamentos de participación
ciudadana”, no excediendo las 20.000 firmas. Los requisitos y características serán regulados
por reglamento local posterior. También se podrán hacer propuestas para la elaboración de
anteproyectos de ordenanzas a nivel local (art. 30). En este sentido, el órgano competente
de la administración local decide qué iniciativas prosperan. Es decir, al igual que en los pro-
cesos anteriores la ley queda abierta en sus detalles (desarrollo en los reglamentos locales)
y supedita el curso de la iniciativa a la decisión de la alcaldía o el pleno municipal.
En todos los casos, la Ley establece que se ofrecerán los medios telemáticos adecuados
para el ejercicio de la iniciativa. Pero al ser una ley que necesita desarrollo reglamentario
aún no conocemos esos recursos.

Incidencia
La Ley de Participación de 2017 ha sido recientemente aprobada, por lo que aún no conoce-
mos el funcionamiento en la práctica y no tenemos elementos para valorar su desarrollo. Se

67
están realizando los trabajos en la Dirección General de Participación Ciudadana de la Junta
de Andalucía para plantear a los ayuntamientos andaluces los retos que deberá afrontar el
futuro Reglamento Marco de Participación Ciudadana de Andalucía.
Respecto a la iniciativa para consultas populares, no existen datos agregados sobre su uso
pero se trata de una herramienta de participación poco usada, quizás por la complejidad y los
requisitos del procedimiento (recogida de firmas, aprobación por el pleno, autorización gu-
bernamental). En Andalucía se realizan algunas iniciativas anecdóticas cada año. Por ejemplo,
en 2018, el Ayuntamiento de Porcuna (Jaén) tras una iniciativa ciudadana en la que firmaron
más de 1.000 vecinos, solicitó autorización para realizar una consulta sobre la continuidad
de su gobierno municipal, que posiblemente no se realice porque se cuestiona la legalidad
de la temática.

Fortalezas
La iniciativa adquiere un papel central y cobertura legal para iniciar procesos participativos
tanto en el desarrollo de foros deliberativos, como en la elaboración de políticas públicas y
el impulso de consultas a nivel municipal. La iniciativa adquiere, en este sentido, un carácter
“multiuso”.
La normativa regional establece un techo máximo en los umbrales de firmas, permitiendo a
los municipios concretar la cifra pero garantizando cierta viabilidad.

Debilidades
Podría darse un problema de falta de incentivos al uso de la iniciativa, ya que, en todos los
casos, queda supeditada a la lógica representativa. Es decir, la celebración de los procesos
participativos iniciados por la ciudadanía queda supeditada a su aprobación por el pleno
municipal e, incluso, la autorización del Gobierno central (para las consultas populares), por
lo que los miembros de entidades consideran que la iniciativa es demasiado costosa y ofrece
pocas garantías de éxito.
Los reglamentos municipales posteriores establecerán los detalles concretos en la evalua-
ción de las iniciativas. No sabemos cómo se determinará el acuerdo básico participativo ni
qué criterios seguirá la administración para decidir. Por tanto, también en este aspecto se
da un peso importante a la lógica representativa y/o administrativa.
La Ley de 2017 recoge la “participación en presupuestos” pero no especifica la iniciativa para
impulsarlo.

Documentación
Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía27/ Ley 2/2001, de
3 de mayo, de regulación de las consultas populares locales en Andalucía28/ Foro Andaluz
de Gobiernos Locales y Procesos Participativos. Hoja de ruta29/ Estrategia local de gobierno
abierto y procesos participativos30

68
Ficha 8. Barcelona (España):
Una herramienta multi uso en periodo de pruebas

Resumen
En 2017, el Ayuntamiento de Barcelona aprueba un nuevo Reglamento de Participación con
amplio respaldo, que incluye una fórmula de iniciativa ciudadana novedosa. Se establecen
distintos tipos de iniciativa para impulsar procesos participativos, de consulta, para crear
órganos de participación o para proponer debates y normativas en el Pleno municipal. La
normativa se estrenaba a principios de 2018 con dos propuestas de iniciativa cuyas firmas
se habían recogido vía online (en la web Decidim Barcelona31). A pesar de reunir los requisi-
tos de firmas, en abril, las dos iniciativas de consulta ciudadana fueron rechazadas por el
Pleno municipal. Ello reabrirá el debate sobre las relaciones entre la iniciativa ciudadana, la
consulta a la población y las lógicas representativas en la política municipal.

Regulación
La regulación de la iniciativa se ha dado en el Reglamento de Participación Ciudadana apro-
bado en octubre de 2017.

Características formales
Se pueden presentar iniciativas sobre las competencias municipales, pero no se puede so-
bre temáticas que incumplan los Derechos Humanos, modifiquen el reglamento orgánico, o
impliquen precios públicos, tasas o cambios en los presupuestos municipales aprobados.
Están llamados a participar todos los mayores de 16 años residentes en Barcelona. También
las asociaciones que tengan su ámbito de actuación en la ciudad (art. 11). Los promotores
crearán una Comisión Promotora formada por al menos 3 personas. También se debe pre-
sentar una lista de fedatarios (que recogerán las firmas).
La iniciativa ha de presentarse preceptivamente en el Registro General del Ayuntamiento,
con los formularios de recogida de firmas presenciales y online. El organismo municipal
correspondiente comprueba si la iniciativa se ajusta a la normativa. En el caso de iniciativas
de consulta, el Ayuntamiento hará un informe sobre el impacto económico de la medida y,
si supera el 3% del presupuesto municipal, puede rechazar la propuesta (ver artículo 15 para
los detalles de este límite). El órgano administrativo encargado tiene un mes para responder
a la solicitud de los promotores para recoger las firmas.
En esta tabla sintetizamos los requisitos y sus consecuencias:

Tipo de iniciativa Nº firmas (municipal) Nº firmas Resultado

(distritos o inferior)

Puntos de debate Propuesta de acuerdo sobre

3.750 400-1300 *
en pleno municipal la inclusión del tema en agenda

Propuesta a pleno, decisión

Consulta ciudadana 15.000 2000-6500 * del Pleno (revisión de ordenamiento
jurídico)

Propuesta a Pleno (tramitación)

Disposición general 15.000 2000-6500 *
en 3 meses

69
Inicio de proceso
9.000 1200-3900 * Se debe iniciar en 3 meses.
de participación

Creación de órgano Propuesta al Pleno y decisión

9.000 1200-3900 *
de participación del mismo, 30 días de plazo

Audiencia pública 7.000 800-2600 * Se debe convocar en 30 días

1%, mínimo 25 Convocatoria, máximo 30 días

Consejo de barrio
y máximo 450** (ver límites)

Consulta de barrio 10%, mínimo 250**

Proceso de participación 2%, mínimo de 50

o creación de órgano y máximo de 900**

Fuente: elaboración propia a partir del Reglamento de Participación de Barcelona.

*Entre el mayor y menor distrito, según población.
**Residentes mayores de 16 del barrio.

Como en los casos de Andalucía (ver ficha 7) o Córdoba (ver ficha 9), la iniciativa es multiuso,
aunque sirve para todavía más fines: a) de agenda de debate, para incorporar temas en el
pleno municipal o en los Distritos; b) para la promoción de un proceso participativo; c) para
la realización de un audiencia pública; d) para la creación de un órgano de participación; e)
para la aprobación de una disposición general; f) para realizar una consulta; d) para que se
convoque un consejo de barrio.
Una vez recogidas las firmas, han de validarse ante un notario, un letrado de la Administra-
ción de Justicia o el secretario/a del Ayuntamiento. El organismo correspondiente valida los
formularios en un mes. La columna de “resultados” de la tabla recoge los distintos efectos
que puede tener la iniciativa ciudadana.
El Ayuntamiento tiene obligación de apoyar técnica y financieramente la iniciativa con un euro
por firma (hasta el número de firmas exigidas) previa justificación de los gastos. Esta ayuda
es para las iniciativas que hayan prosperado consiguiendo las firmas establecidas (art. 7).
Los promotores tienen dos meses para recoger todas las firmas, presencialmente u online.

Incidencia
Es una herramienta implantada recientemente por lo que tenemos poca evidencia aún de
su funcionamiento. De todos modos, se han dado dos casos que han suscitado el debate
sobre la herramienta.

Desarrollo práctico
Dos iniciativas de consulta alcanzaron los requisitos establecidos. Una propuesta sobre la
remunicipalización en la gestión del agua y otra propuesta sobre el renombramiento de una
plaza. Ambas habían alcanzado el umbral de firmas (15.000) para solicitar una consulta pú-
blica. Nos detendremos en el desarrollo de la primera.
La iniciativa “Remunicipalizar Barcelona” había sido impulsada por la “Associació Catalana
d’Enginyeria Sense Fronteres” en diciembre de 2017, de cara a una multi-consulta que el
Ayuntamiento preveía celebrar en 2018. La propuesta tenía dos partes: por un lado, la apuesta
por una gestión municipal y pública del agua (“tejer una red ciudadana en Barcelona para

70
que el agua sea gestionada de forma pública, democrática y con participación ciudadana”)
y, por otro, realizar una consulta para fomentar el debate entre la población. La pregunta
que incluía era: “¿Quiere usted que la gestión del agua en Barcelona sea pública y con par-
ticipación ciudadana?”.
Superados los trámites de firmas (y con el apoyo del gobierno municipal, favorable a la pro-
puesta), la iniciativa llegó al Pleno en abril de 2018, pero solo BEC y ERC votaron a favor de
la consulta a la población, lo que implicaba solo 16 votos, perdiendo la votación (25 votos
en contra, de un total de 41).
La mayoría de grupos rechazaban la consulta, reflejando un clima político de creciente
aislamiento del gobierno municipal, que llevaba a no solo a rechazar la consulta sobre la
gestión del agua, sino que también se cuestionaba por distintas razones la celebración de
la multi-consulta ciudadana en 2018.
En los meses precedentes, además, tanto la empresa encargada de la gestión del agua
(Agbar) como otras entidades representantes de empresas privadas (Cámara de Concesio-
narios y Empresas Vinculadas al Sector Público) habían demandado al Ayuntamiento sobre
los términos de la posible consulta, incluso sobre los criterios que establece el Reglamento
de Participación Ciudadana aprobado en 2017. En verano de 2018, el gobierno municipal aún
continuaba estudiando las alternativas de multi-consulta ciudadana.

Fortalezas
Una de las ventajas de la herramienta de iniciativa es su carácter multiuso, lo que permite
de forma innovadora impulsar muy diversos procesos de participación, consulta o debate de
interés para la población. Además, los requisitos de firmas son, en general, más bajos que en
la mayoría de legislaciones de iniciativa y la recogida se facilita a través de los medios online.

Debilidades
Como en otros casos, al final, la legislación estatal marca que la iniciativa está sometida a
los procedimientos legales habituales, es decir, al Pleno del consistorio. El caso de Barce-
lona muestra que, pese al apoyo popular de una iniciativa, si la mayoría de grupos políticos
se oponen pueden bloquearla. El caso muestra, además, cómo la iniciativa interactúa con el
clima político y las relaciones partidistas locales, hasta el punto de depender ampliamente
de las alianzas o bloqueos partidistas incluso con el apoyo del equipo de gobierno.

Documentación
Reglamento de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Barcelona (2017)32/ Información
pública sobre la iniciativa33/ Información sobre la iniciativa (Decidim Barcelona)34/ Remunici-
palicemos Barcelona (iniciativa)35/ Dos iniciativas en Barcelona(artículo)37/ Recta final hacia
la remunicipalización del agua en Barcelona36/ Ni tranvía ni multiconsulta en Barcelona: la
oposición tumba dos iniciativas clave de Colau a un año de las elecciones37/ La CUP y el agua
de Barcelona38/ Un día negro para Colau39

71
Ficha 9. Córdoba (España):
Un municipio innovador en participación, una herramienta infrautilizada

Resumen
El reglamento de participación de la ciudad de Córdoba incluye varias modalidades de ini-
ciativa ciudadana, ampliando así la normativa estatal al respecto. Sin embargo, la iniciativa
es una herramienta de participación escasamente usada y con poca visibilidad mediática.
Nos preguntamos qué factores pueden estar detrás de su baja incidencia en una ciudad
destacada por sus prácticas participativas.

Regulación
Ley de Bases de Régimen Local (1985), reformada en 2004.
Reglamento de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Córdoba (1997).

Características formales
La iniciativa ciudadana se incluye en el reglamento de participación ciudadana como uno
de los derechos de participación. Se puede ejercer para impulsar varios tipos de procesos
participativos. Al igual que en el caso de la Ley de Participación de Andalucía (ver ficha 7)
y de Barcelona (ver ficha 8), la iniciativa también es multiuso, pero tiene diferentes caracte-
rísticas y grados de vinculación.
La iniciativa se ampara en la Ley de Bases de Régimen Local (1985), modificada en 2004:
“Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán
ejercer la iniciativa popular, presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyec-
tos de reglamentos en materias de la competencia municipal”. Dichas iniciativas deberán
ir suscritas al menos por el siguiente porcentaje de vecinos del municipio: a) Hasta 5.000
habitantes, el 20%; b) de 5.001 a 20.000 habitantes, el 15%; c) a partir de 20.001 habitantes,
el 10% (Art. 70bis). La iniciativa que recopile esas firmas va al Pleno, donde es votada. Puede
incluir la petición de consulta popular.
El reglamento de participación de Córdoba se hace eco de este tipo de iniciativa popular,
pero la amplía a otras tipologías con menor grado de vinculación jurídica. Según el reglamen-
to de participación de Córdoba la iniciativa ciudadana se concreta en tres ámbitos:
En primer lugar, se podría dar la iniciativa para proponer proyectos de ordenanza en el marco
de las competencias del municipio, excluyendo los tributos y precios públicos. Está incluida
en el art. 139 del reglamento orgánico municipal (ROM) y en el 7 del Reglamento de Partici-
pación. El Ayuntamiento facilita un modelo de iniciativa popular para que los ciudadanos la
completen.
En segundo lugar, están las propuestas de debate en pleno (iniciativa de agenda). Esta ini-
ciativa consiste en propuestas de debate para su inclusión en el orden del día del Pleno.
Para ello, se requiere el respaldo de como mínimo el 5% de las entidades asociativas del
registro municipal, las cuales deben acreditar su conformidad por medio de acuerdo de su
Junta Directiva o de su Pleno. También puede solicitarlo cualquier persona empadronada
con el apoyo de un 30% de las firmas indicadas en el artículo 70bis (Ley de régimen local).
El alcalde es el encargado de admitir la iniciativa y de dar paso al Pleno, teniendo un plazo
de 15 días, desde que se deposita la iniciativa validada.

72
En tercer lugar, existe el derecho a solicitar que el Ayuntamiento realice actividades de inte-
rés público. La puede realizar cualquier grupo de ciudadanos mediante un escrito al órgano
directivo que indique claramente qué se solicita. Debe tener los datos de los promotores
y se requiere solo su firma. El órgano municipal competente tiene 30 días para contestar.
Este tipo de iniciativa ciudadana podría clasificarse como una versión de la clásica petición
individual sin efectos vinculantes.

Desarrollo práctico
En los últimos años no encontramos en la ciudad ninguna iniciativa ciudadana. La recogida
de firmas suele ser una herramienta de acción colectiva impulsada por grupos políticos o
entidades con el objetivo de presionar sobre el gobierno. Este es el caso de la reciente cam-
paña “#Nometoqueslascalles” emprendida en 2018 por el Partido Popular con el objetivo de
presionar al gobierno municipal (PSOE-IU) para mantener 5 calles con nombres de altos cargos
franquistas, mediante la realización de una consulta contra el cambio de nombres. Si bien
no adquirió el carácter de iniciativa formalizada, muestra cómo la herramienta de recogida
de firmas a menudo funciona como estrategia de presión y acción colectiva, más que como
canal institucional de participación. La recogida de firmas ha tenido impacto mediático. El 7
de febrero, el PP ya había reunido 1.000 firmas entre los vecinos, y en Change.org se consi-
guieron 2.766.
En este caso, observamos que la recogida de firmas es una estrategia de acción colectiva y
de protesta bastante frecuente (a diferencia de las iniciativas). Permite ampliar la difusión
social de un proyecto y la visibilidad mediática sin necesidad de cumplir los requisitos
formales de la iniciativa legislativa. La recogida de firmas sería una muestra del “apoyo
social” hacia una propuesta.
En el contexto local de Córdoba y de otras ciudades españolas, la iniciativa ciudadana es una
herramienta poco usada, posiblemente porque existen otras estrategias de acción colectiva
que facilitan la influencia con menores costes organizativos y económicos.

Incidencia
A pesar del desarrollo normativo de la iniciativa ciudadana como herramienta de participación
multiuso, lo cierto es que tanto en el caso de Córdoba, como en otras ciudades españolas,
no es una herramienta frecuentemente usada.
En la versión que recoge la Ley de Bases de Régimen Local, no se han registrado en la ciu-
dad iniciativas recientes. En sus versiones menos vinculantes, la iniciativa de agenda y la
de petición a las autoridades, no contamos con datos sobre su uso habitual. Tampoco los
medios de comunicación han recogido frecuentemente iniciativas de este tipo en la ciudad,
lo que sugiere escaso uso y/o visibilidad de las propuestas realizadas.
Por tanto, encontramos un infra uso del tipo de iniciativa más potente y una cierta invisibili-
dad sobre otro tipo de iniciativas de agenda o peticiones. Podría ser síntoma de que dichas
herramientas de participación no han adquirido tanta popularidad como otras que se han
desarrollado en la ciudad (desde los Presupuestos Participativos hasta los consejos secto-
riales). Es posible que los requisitos en términos de número de firmas sean muy exigentes
(un 10% para iniciativas de propuesta de ordenanzas). También es posible que haya otras
herramientas de participación y canales informales de influencia, menos costosas para las
entidades asociativas y para las personas que quieren proponer políticas en la ciudad.

73
Fortalezas
La iniciativa multiuso tal y como fue regulada por el Reglamento de Participación de Córdoba
ofrece distintas modalidades, con varios grados de vinculación y con distintos costes para
los interesados. Por tanto, una de las fortalezas es la variedad de canales de iniciativa.

Debilidades
La iniciativa puede resultar muy costosa en su modalidad general (Ley de Bases de Régimen
Local, 1985) (10% de apoyos del censo). La existencia de otros canales de participación más
accesibles puede hacer de esta herramienta una oportunidad política poco atractiva para
los actores asociativos y para la ciudadanía.
Por tanto, no resulta sorprendente que las recogidas de firmas informales rara vez culminen
en procesos de iniciativa ciudadana.

Documentación
Reglamento de Participación Ciudadana41/ El PP recoge firmas para pedir un ‘referéndum’
sobre la eliminación de las calles franquistas de Córdoba42/ El PP de Córdoba impulsa una
campaña contra la retirada de nombres franquistas del callejero de Córdoba43/ El PP de Cór-
doba impulsa un referéndum para salvar cinco calles franquistas44

Ficha 10. Los Ángeles (EEUU):

“$15 Salario Mínimo”, una iniciativa fracasada, propuesta exitosa

Resumen
La iniciativa “$15 per hour minimum wage” proponía el establecimiento de una ordenanza
de salario mínimo en la ciudad de Los Ángeles. Fue propuesta por una coalición de orga-
nizaciones sociales y no consiguió completar el trámite de referéndum. No obstante, ganó
notoriedad y fue aprobada por la cámara de representantes locales.

Regulación
La iniciativa legislativa está recogida en la City Charter de Los Ángeles, es decir, en la cons-
titución municipal. También en el código electoral, donde viene regulada la iniciativa y el
referéndum.

Características formales
La iniciativa de Los Ángeles es una iniciativa de agenda y de referéndum, al mismo tiempo.
Debe ser propuesta por electores registrados que serán los promotores. El secretario de la
ciudad (City Clerk) es el encargado de revisar y validar la iniciativa y las firmas incluidas. Los
“circuladores” o distribuidores, son las personas mayores de 18 años que recogen las firmas.
Los promotores constituyen un comité de cinco electores. Presentan su petición al secreta-
rio, con una carta de motivación de la misma. También presentan una solicitud al fiscal para
que prepare el título, la pregunta y el resumen oficial de la iniciativa. El secretario acredita
que la iniciativa se adapta a todos los requisitos legales. Ninguna iniciativa puede ser distri-
buida hasta que no sea validada por el secretario (Sección 706).

74
Una vez se circula, el número de firmas exigido es el siguiente: el 15% de los electores regis-
trados en la última elección del alcalde. Las firmas se recolectan en 120 días. El secretario
revisará que se cumplen todos los requisitos, validará las firmas y las declaraciones juradas
de los recolectores de firmas. Tiene 30 días para revisar la entrega. En caso de pasar los
requisitos, dará a los promotores un certificado que acredita haberlos cumplido. Para revisar
las firmas, en algunos casos puede escogerse una muestra aleatoria para comprobar que las
firmas están correctas. Si la iniciativa queda acreditada, ello es trasladado a los promotores
y a la cámara representativa (City Council).
La cámara local tiene 20 días para tomar uno de estos tres caminos: a) adoptar la propuesta;
b) someterla a consulta especial en un plazo de 110-140 días; c) someterla a consulta en la
próxima elección estatal o municipal.
Siguiendo un procedimiento similar, pueden darse iniciativas derogatorias en contra de una
ordenanza. Esto es, la petición solicita que se realice una consulta sobre una medida en
concreto, con la intención de que se revoque. Puede solicitarse a partir de 30 días después
de aprobarse la ordenanza.

Incidencia
La iniciativa, cumplidos los requisitos, tiene una fuerte capacidad de incidencia: conduce a
la aprobación de una propuesta o se somete a referéndum. Tiene efectos directos y no está
sometida únicamente a la voluntad de los representantes municipales.
En los últimos años se han producido las siguientes iniciativas en Los Ángeles County:

Año Medidas aprobadas Medidas rechazadas Total de iniciativas

2010 23 15 38

2011 35 9 44

2012 41 16 57

2013 22 11 33

2014 26 17 43

2015 19 7 26

2016 63 12 75

2017 16 9 25

Total 245 96 341

Fuente: elaboración propia a partir de los datos registrados en Ballotpedia.

Desarrollo práctico
Como vemos, el ejercicio de la iniciativa sobre políticas concretas es una práctica habitual
en el condado de Los Ángeles, con varias decenas de propuestas cada año. Uno de los ca-
sos con mayor resonancia mediática y social en los últimos años ha sido la iniciativa por el
“salario mínimo de $15” (“Voting on $15 Minimum Wage”) en 2014. La iniciativa no consiguió
las 61.486 firmas que necesitaba para llegar a la Cámara de representantes de la ciudad,
pero acabó siendo aprobada.

75
La propuesta tenía por objetivo incrementar el salario mínimo en la ciudad a $15 dólares la
hora, excepto para empresas pequeñas de 10 trabajadores o menos o empresas sin ánimo de
lucro. Para estas últimas, la medida sería implementada en 2017 para permitir la adaptación.
Según los medios de comunicación, la medida podría afectar a más del 50% de trabajado-
res/as de la ciudad considerados “low wage workers” con salarios por debajo de los $15. La
medida ya había sido aprobada en otras ciudades estadounidenses. La iniciativa partió de
Los Angeles Workers Assembly, una coalición de sindicatos como Unite Here Local 11, County
Federation of Labor, pequeños grupos progresistas, comunitarios, iglesias y grupos pro-jus-
ticia social. Contaba con el rechazo de las patronales locales y del Estado, que alertaban de
la posible fuga de negocios.
En septiembre de 2014, el secretario de la ciudad dio luz verde al inicio de la recogida de fir-
mas, pero no se consiguió un número suficiente. A pesar de ello, la iniciativa tuvo una enorme
trascendencia. Formó parte de una campaña más amplia, dio lugar a protestas, concentra-
ciones, asambleas y una convocatoria de huelga. La recogida de firmas, dada su visibilidad,
hizo que la Cámara municipal estudiara la medida. Varios meses después, en mayo de 2015,
se aprueba una subida progresiva del salario mínimo hasta $15 en 2020. Poco después, se
inició una recogida de firmas similar en otras ciudades de California y EEUU. Es decir, la ini-
ciativa ciudadana, aun fracasando en la recogida de firmas, fomentó la movilización social,
la difusión en otras ciudades y facilitó que el consistorio estudiara la propuesta y aprobara
una versión modificada de la propuesta. Los Ángeles se convertía así en la ciudad grande
estadounidense con el salario mínimo más alto.

Fortalezas
Facilita que las autoridades locales reciban propuestas que pueden contar con un amplio
respaldo. Da visibilidad a las propuestas que vienen desde la base de las entidades. Además,
favorece que medidas que pueden ser conflictivas o polémicas, por ejemplo, frente a los
principales grupos económicos locales, reciban un apoyo social difuso y puedan ser consi-
deradas por el gobierno municipal.
Aun cuando la iniciativa no alcance todos los criterios, puede servir para activar el tejido
asociativo en torno a una medida concreta.

Debilidades
La recogida de firmas puede ser muy costosa y el fracaso en completar el número de firmas
y los plazos pueden ser fuente de frustración para los participantes. No obstante, en este
caso dicha frustración probablemente no se produjo al considerarse la propuesta aún sin
que se hubiesen cumplido los requisitos.

Documentación
City Charter, Rules, and Codes45/ Chapter VII, Initiative, referendum and recall petitions. Los
Angeles. Election Code46/ City of Los Angeles $15 per Hour Minimum Wage Initiative47/Mini-
mum Wage, Initiative Ordinance48/ Los Angeles Lifts Its Minimum Wage to $15 Per Hour49/
$15-an-Hour Minimum Wage in California? Plan Has Some Worried50/ Ballot initiative regar-
ding minimum wage begins collecting signatures51/ Los Angeles Rising52/ The Fight for $15.37
an Hour53

76
Ficha 11. Berlín (Alemania):
Un caso de remunicipalización de la red eléctrica

Resumen
Esta iniciativa ciudadana se produjo en Berlín en 2013 impulsada por una coalición de grupos
progresistas y ecologistas. El objetivo de la iniciativa era conseguir la remunicipalización de
la red de energía eléctrica local para moderar los precios e introducir nuevos criterios de
sostenibilidad ambiental. La iniciativa prosperó y en pocos meses se recogieron las firmas
necesarias. No obstante, el referéndum no consiguió el quórum requerido y la medida no
fue aprobada finalmente.
Regulación
La regulación de la iniciativa a nivel de la ciudad-estado se produjo en 1995 a través del artí-
culo 62-63 de la constitución de Berlín (1995). Es conocida como “Volksbegehren”.

Características formales
La iniciativa ciudadana de Berlín puede darse para solicitar el fin de la legislatura (convo-
cándose nuevas elecciones), para reformar la constitución de la ciudad o para introducir
medidas concretas en la asamblea legislativa (art. 62 y 63).
Para solicitar el fin de la legislatura (iniciativa revocatoria), se requiere la recogida de 50.000
firmas de electores. Si se consigue la firma de uno de cada cinco electores (20%), pasa a
referéndum obligatoriamente. Para ganar la consulta, se requiere una mayoría simple y que
voten al menos la mitad de los electores.
Para modificar la constitución (iniciativa constitucional), igualmente se requieren 50.000 fir-
mas de las personas con derecho a voto. Para que el referéndum se convierta en obligatorio
también es necesario que se consiga la firma de uno de cada cinco personas con derecho a
voto (20%) y las firmas se recogen en seis meses. Luego, la modificación gana si se obtiene
una mayoría de dos tercios en la consulta, votando al menos la mitad de los electores.
La iniciativa de agenda y legislativa pueden modificar, derogar o introducir nuevas regula-
ciones. Se pueden realizar peticiones sobre todas las competencias de la ciudad, excepto
provisiones presupuestarias, de personal, salarios y pensiones del personal público y tasas.
La iniciativa debe reunir al menos 20.000 firmas de residentes mayores de 16 años, entonces
la propuesta va a la cámara de representantes (iniciativa de agenda). Pero para que el refe-
réndum se convierta en obligatorio es necesario recoger la firma de un 7% de las personas
con derecho a voto. Las firmas se recogen durante máximo 6 meses.
La oficina correspondiente (Área de Asuntos Internos) recibe la propuesta de iniciativa y rea-
liza un informe sobre los costes de la medida. Ese informe deberá ser incluido en la recogida
de firmas. También se ponen a disposición las hojas oficiales de firma. Una vez recogidas,
las organizaciones y personas firmantes deben registrar la petición y las firmas en la oficina
administrativa. Ésta valida las firmas.
La iniciativa ciudadana puede darse también los distritos (teniendo en cuenta las compe-
tencias de la asamblea representativa del distrito). La llaman “petición de los residentes”
y la Asamblea del distrito la considera y la aprueba o desaprueba en su Pleno.

77
Incidencia
La iniciativa deriva en referéndum, necesariamente, si alcanza el 7% de firmas de personas
con derecho a voto. Si no recoge esas firmas y reúne solo 20.000, se trataría de una iniciativa
de agenda. Por tanto, el grado de influencia depende de los apoyos recibidos.

Desarrollo práctico
Uno de los casos más visibles en los últimos años fue la iniciativa para la remunicipalización
de la energía (2013). Los promotores recolectaron firmas suficientes como para convocar un
referéndum local aunque posteriormente no consiguieron suficiente concurrencia.
La iniciativa “Nueva Energía para Berlín” es impulsada en 2013 por una coalición de grupos
asociativos progresistas y verdes. Más de 50 asociaciones se sumaron al proyecto. También
obtuvieron el apoyo de Los Verdes, el Partido Pirata, La Izquierda y los socialdemócratas.
Varias empresas de energía renovable apoyaron también la iniciativa. Se trataba de crear
una cooperativa de consumo respaldada por las instituciones locales para mejorar, abaratar
y hacer más sostenible la red eléctrica.
A mediados de 2013, los organizadores recogieron firmas durante 4 meses. Debían recoger
172.000 firmas (7% de los electores) y lograron 228.000. Aseguraron así que la iniciativa pa-
saría a referéndum en septiembre de 2013, coincidiendo con las elecciones estatales. No
obstante, el gobierno local cambió la fecha a noviembre de 2013 para que el referéndum no
estuviera contaminado por la elección federal.
Votaron más de 600.000 berlineses a favor (más del 80% a favor de la iniciativa), pero solo
alcanzaron el 24,1% de asistencia del total de los electores (sin llegar al 25% requerido).
Aunque no se aprobara la medida, su visibilidad contribuyó a que la Asamblea de Berlín
adoptara medidas cercanas a la propuesta. Además, contribuyó a que los debates sobre la
producción y distribución de energía a nivel local ganaran visibilidad (Blanchet, 2014).

Fortalezas
Cuando tiene un amplio respaldo, la iniciativa legislativa influye en las políticas locales aun
cuando no ha sido aprobada en el referéndum correspondiente. También da visibilidad a
determinadas políticas que consiguen un intenso debate y apoyo público.

Debilidades
Es altamente costoso para las entidades impulsoras, en términos de recursos, movilización
y trabajo de recogida de firmas, lo cual no garantiza necesariamente su aprobación en el
referéndum posterior. Para éste, también hay que realizar un arduo trabajo de movilización
(consiguiendo un porcentaje mínimo de votación).
Documentación
Arnold y Freier, 2015 / Blanchet, 2014 / Royo et al., 2011 / Solar, 2016 / The Constitution of
Berlin55/ The navigator of Direct Democracy (City level)56/ The navigator of Direct Democracy
(District Citizens’ Initiative)57

78
Ficha 12. Bogotá (Colombia):
Una legislación amplia pero una práctica reducida

Resumen
La Constitución colombiana de 1991 y la Ley de Participación Ciudadana de 1994 ya contem-
plaban la iniciativa legislativa a nivel municipal. En 2015, el municipio de Bogotá desarrolló
un reglamento para impulsar este tipo de herramienta de participación. Sin embargo, según
las propias autoridades, la iniciativa era de escaso uso, introduciéndose otras herramientas
de participación online en 2017 ante la falta de eficacia de la primera. El caso de Bogotá nos
permite reflexionar sobre una herramienta de participación impulsada por las autoridades
pero escasamente usada en la práctica.

Regulación
Constitución Política de 1991, Artículo 10, República de Colombia / Ley 134 de 1994 por la
cual se dictan normas sobre Mecanismos de Participación Ciudadana / Ley Estatutaria 1757
de 2015, en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática
/ Proyecto de Acuerdo No. 209 de 2015, por el cual se desarrolla el artículo 66 del acuerdo
348 de 2008 en lo relacionado con la presentación de proyectos de acuerdo por parte de los
ciudadanos y las organizaciones sociales en el concejo de Bogotá, distrito capital y se dictan
otras disposiciones.

Características formales
Hay iniciativas de varios tipos según la legislación general colombiana. Para la revocatoria
de mandato se requiere del apoyo de un número de ciudadanos censados, del 30% de los
votos obtenidos por el elegido.
La iniciativa a proyectos de acuerdo u ordenanzas locales (iniciativa legislativa) está con-
templada desde los años 90 en la legislación colombiana. Para presentar una iniciativa y
que sea válida, se requieren las firmas de un 10% de los ciudadanos inscritos en el censo
electoral municipal. Entonces, la iniciativa pasa a la Junta de Representantes local. Si ésta no
aprueba la política propuesta, entonces, puede pasar a referéndum si la Junta así lo decide
o, alternativamente, si se ha recogido un 20% de firmas (en cuyo caso, pasa a referéndum
necesariamente). El representante de la iniciativa debe ser convocado en todo momento por
la Junta local y ser escuchado durante todo el trámite de la iniciativa (validación de firmas,
paso a la Junta, conversión en proyecto de acuerdo, etc.). De acuerdo con Ramírez (2017),
la mayoría de las iniciativas de estas características no prosperan.
En la normativa, se establecen, además, preceptos sobre la financiación de la campaña
electoral. Así, el Consejo Nacional Electoral fijará anualmente las sumas máximas de dinero
que se podrán destinar en la recolección de apoyos, como la cantidad máxima que cada
ciudadano podrá aportar, como medida para evitar el control de este tipo de mecanismos
por los poderes económicos.
Las materias sobre las que se pueden presentar proyectos de acuerdo versan sobre las
competencias de las juntas municipales. No obstante, existen algunos límites importantes:
a) Las que sean de iniciativa exclusiva de los alcaldes;
b) Presupuestales, fiscales o tributarias;

79
c) Relaciones internacionales;
d) Concesión de amnistías o indultos;
e) Preservación y restablecimiento del orden público.

Incidencia
En los años 2014-2015, el Concejo de Bogotá no había recibido ninguna iniciativa legislati-
va para ordenanzas o proyectos de acuerdo municipales (ver los datos en el Proyecto de
Acuerdo 145 de 2017). Entre 1994 y 2012, 18 años después de la Ley de Participación, un
estudio de la Misión de Observación Electoral registraba tan solo 4 iniciativas ciudadanas
a proyectos de acuerdo municipales (y solo una de ellas había sido aprobada) en toda Co-
lombia. Aunque contamos con datos limitados, parece que la herramienta no estaba siendo
usada ampliamente en el país. Una de las razones para el escaso uso de la iniciativa es que
en Bogotá la norma es demasiado exigente: supone recoger 520.400 firmas, en un plazo de
6 meses. Según reconocen las autoridades de Bogotá, el procedimiento resulta demasiado
costoso. Además, según Altman (2010) hay una falta de tradición en el uso de este tipo de
herramientas bottom-up.
La larga historia de guerra y violencia en Colombia han afectado también severamente a la
confianza política y a la participación y funcionamiento de los mecanismos de participación
coartando la acción colectiva (Breuer, 2008b).

Desarrollo práctico
En 2017, el municipio de Bogotá y su junta de representantes aprobaron un proyecto de
acuerdo sobre la aplicación de las nuevas tecnologías a la participación. Su objeto era pro-
fundizar en la relación Administración-sociedad a través de las TICs, como respuesta al
escaso uso de la iniciativa legislativa, y ante la necesidad de canales de propuesta directos
gestionados a través de Internet. Así, en 2017, el Ayuntamiento decide poner en marcha una
serie de foros online donde los vecinos pueden realizar sugerencias y propuestas de polí-
ticas que lleguen directamente a los órganos representativos, a través de una plataforma
online (“Haz parte de la ciudad”). Sin embargo, estos foros online no disponen de la eficacia
jurídica y la vinculación de la iniciativa legislativa o de referéndum. No se contempla que
las sugerencias tengan que ser revisadas necesariamente por las autoridades. Tampoco se
dispone si esas propuestas pueden ser individuales o grupales o deben contar con apoyos
en la sociedad. En la misma normativa, el Concejo se exime de aplicar dicha herramienta
online a la iniciativa legislativa municipal.

Fortalezas
El caso colombiano y, específicamente, el de Bogotá muestran el desarrollo normativo sobre
la iniciativa en distintos niveles de la administración. El municipio ha desarrollado un pro-
tocolo para facilitar la iniciativa con un procedimiento aparentemente sencillo en términos
de fases y organización.

Debilidades
La iniciativa legislativa es costosa para los promotores en términos de número de firmas y
recursos económicos necesarios para completar dicha tarea. No disponemos en estudios en
profundidad, pero sería de interés conocer los condicionantes políticos que explican el infra
uso de la iniciativa teniendo en cuenta el contexto local colombiano.

80
Tal y como establece la normativa de Bogotá de 2015, el concejo no se dotó de recursos ad-
ministrativos adicionales para fomentar este tipo de herramienta de participación. Es decir,
la normativa establecía un protocolo pero, expresamente, se rechazaba la contratación de
personal de administración para fomentar, asistir o gestionar este tipo de herramienta.
El procedimiento de iniciativa no está dotado de herramientas telemáticas. De hecho, ante
la falta de eficacia de la iniciativa, el Concejo de Bogotá puso en marcha canales telemáticos
alternativos, pero sin vinculación formal.
La iniciativa está sometida, al igual que otros casos, a la lógica representativa: si no es apo-
yada por el 20% de firmas (del total del censo electoral municipal). Si es respaldada por el
10% de ciudadanos con derecho a voto, tan solo es trasladada a la Junta de representantes
que deciden sobre su destino (aprobada, rechazada o sometida a referéndum).

Documentación
Altman, 2010/ Breuer, 2008b/ Breuer, 2007/ Ramírez Nárdiz, 2018/ Referendos que terminan
en nada59/ Ley 134, del 31 de mayo de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana60/
Ley Estatutaria 1757 de 2015/ Proyecto de Acuerdo 209 de 2015 Concejo de Bogotá D.C.61

Ficha 13. Camberra y el Territorio Capital (Australia):

Una historia fallida en la extensión de la iniciativa a nivel local

Resumen
En el Territorio Capital de Australia (ACT), donde está situada la ciudad de Camberra, la ini-
ciativa legislativa fue sometida a debate en 1995, 1996 y 2002 como medida para favorecer
la participación a nivel municipal. La propuesta no fue aprobada por la Cámara legislativa del
distrito federal pero generó un debate importante. Las instituciones de iniciativa municipal
no se han extendido en Australia, pese a existir algún caso aislado.

Regulación
Proyecto de Ley Community Referendum Act de 1995 y, posteriormente, de 2002, presentado
a la asamblea legislativa de la ATC, Territorio Capital, Australia.

Características formales
Los proyectos de Ley de 1995 y 2002 son prácticamente similares. Ambos desarrollan la ini-
ciativa legislativa en el territorio de la ACT, que incluye la capital Camberra y otros municipios
pequeños del área. Fueron propuestos por el Partido Liberal australiano, partido conservador
de centro-derecha. Uno de sus promotores esgrimía que la zona era un buen lugar donde
lanzar la propuesta, ya que es uno de los territorios más ricos del país, con mayor número
de servidores públicos y con mayor nivel educativo, por tanto había que favorecer la parti-
cipación social en la actividad legislativa (Macintyre et al., 2003).
Los proyectos de ley incluían la iniciativa legislativa. Los pasos que recoge son los siguientes:
en primer lugar, los promotores debían crear un comité y redactar una propuesta (breve,
de 100 palabras). Ésta se presentaba a la Comisión Electoral local para garantizar el cum-
plimiento de todos los requisitos formales. La propuesta de iniciativa debía ser firmada de
antemano por, al menos, 1.000 electores. Una vez recogidas las firmas, se entregan a la
Comisión Electoral que las verifica (a través de la selección aleatoria de 200) y verifica que
la propuesta fuera correcta.

81
En segundo lugar, una vez pasada esa primera barrera, comenzaría la recogida de firmas
oficial. La petición debe recoger las firmas del 5% de los electores, calculándose de acuerdo
con la última elección en el territorio. Las firmas se recogen en el periodo de seis meses
desde que fue aprobada la iniciativa. La Comisión Electoral valida las firmas.
En tercer lugar, los promotores redactarían el proyecto de Ley con la ayuda del Fiscal Gene-
ral, que acredita finalmente que la propuesta es adecuada para su presentación en la asam-
blea legislativa del territorio. También nombran a un portavoz que presentará el proyecto
en la Asamblea. Esta presentación se dará en seis meses y la Asamblea decide si aprueba
la medida o, si por el contrario, la rechaza. Si es rechazada debe pasar necesariamente a
consulta pública. Un elemento llamativo en esta fase es que, tras la discusión en la asam-
blea legislativa, los promotores pueden modificar el proyecto inicial para llegar a acuerdos
con los miembros de la asamblea para aprobar la norma sin referéndum. Por tanto, hay un
margen de negociación.
En cuarto lugar, si la asamblea no aprueba el proyecto, se daría el referéndum. Según el
proyecto, se mantiene el voto obligatorio que ha sido tradicional en Australia. La iniciativa
ganaría si consigue la mayoría de votos. ¿Qué ocurre entonces? La iniciativa aprobada vuelve
a la Asamblea Legislativa que la aprueba como ley (o la rechaza). Es decir, en cierto modo
se vuelve a la fase anterior ya que no se introduce el carácter vinculante del resultado del
referéndum.

Incidencia
Se han dado numerosos referéndums a nivel federal en Australia, pero estos procedimientos
han sido iniciados por el gobierno (Qvortrup et al., 2018: 246-251). La iniciativa local no se ha
generalizado, con excepción de algún caso aislado como el municipio de Burnie, donde la
normativa de iniciativa legislativa fue aprobada con éxito (Williams and Chin, 2000: 36). Se
han presentado numerosos proyectos en distintos territorios pero la mayoría no prosperaron
(Gregorczuk, 1998).
Los proyectos de Ley anteriormente mencionados en el Territorio Capital no fueron aproba-
dos por su asamblea legislativa y, por tanto, no se llegaron a poner en marcha.

Desarrollo práctico
¿Por qué la iniciativa local ha tenido un limitado éxito en Australia? Por un lado, habría razo-
nes de tipo coyuntural referidas a la política local australiana y, en este caso, a las relaciones
partidistas del Territorio Capital. La propuesta de iniciativa legislativa fue respaldada por el
Partido Liberal (centro-derecha) mientras que el Partido Laborista y Los Verdes se mostra-
ban reticentes a introducir la medida (Williams y Chin, 2000). Las políticas de iniciativa no
han logrado un respaldo unánime y cohesionado de ninguno de los grandes partidos y las
propuestas de iniciativa tienden a generar conflicto interno en los partidos.
Por otro lado, como señalan Williams y Chin (2000), no hay consensos sólidos sobre qué
modelo de iniciativa podría implantarse a nivel estatal y local. Es decir, las propuestas que
se han lanzado no solo en el Territorio Capital sino también en Tasmania o Queensland,
incluían procedimientos muy diversos. También es posible que, en algunos casos, como en
los proyectos presentados a la ACT, los procedimientos no fueran sencillos y convincentes:
así, en ese caso, se incorporaban dos rondas de firmas para apoyar la iniciativa, aprobación
por la asamblea territorial, referéndum en caso de rechazo y, de nuevo, vuelve a la asamblea
territorial donde se adoptaría la decisión final.

82
Finalmente, como en otros casos, en Australia existen otras instituciones de participación
comunitaria que sirven para la realización de propuestas y para el contraste de opiniones con
las poblaciones locales. Por ejemplo, estarían los consejos consultivos en algunas ciudades
que sirven para debatir proyectos con miembros de entidades asociativas o con miembros
activos e interesados de las comunidades afectadas. Las propuestas de iniciativa legislativa
son también de carácter consultivo, compitiendo, en cierto modo, con otras instituciones
sencillas de consulta, que ya han sido ampliamente testadas.

Fortalezas
Los proyectos de iniciativa legislativa establecen un número bajo de firmas en la fase de ini-
ciación (1.000) y un porcentaje de firmas relativamente bajo para la validación de la iniciativa
(5% de firmas de los votantes en las últimas elecciones).
El procedimiento de negociación previsto entre promotores y Asamblea podía ser también
un interesante espacio de negociación, similar al que se da muchas veces en la práctica en
el caso suizo.

Debilidades
Se trata de procedimientos complejos, con varias vueltas en cada fase: doble vuelta de firmas
de apoyo, doble paso por la cámara representativa. A pesar de la complejidad del procedi-
miento, la iniciativa que fuese aprobada en referéndum no sería de cumplimiento obligato-
rio para los legisladores. Por tanto, en última instancia, la iniciativa es consultiva (a medio
camino entre la iniciativa legislativa y de agenda) y los representantes públicos tomarían la
decisión final. El procedimiento es muy costoso para los réditos que pueden obtenerse (que
la asamblea territorial valore, finalmente, una medida).

Documentación
Hill, 2003/ Macintyre et al., 2003/ Gregorczuk, 1998/ Qvortrup et al., 2018/ Williams y Chin,
2000/ Community Referendum Bill 199562/ Community Referendum Bill 200263

Ficha 14. Ciudad Quezón (Filipinas):

Una iniciativa pionera en el país

Resumen
Quezón City (QC) es el municipio más poblado de la Gran Manila con cerca de 3 millones de
habitantes, una de las áreas más ricas del país. En 2011, se aprobaba por referéndum muni-
cipal la primera medida surgida de una iniciativa popular, a pesar de disponer de legislación
para ello desde 1989.

Regulación
Republic Act No. 6735. An Act Providing for a System of Initiative and Referendum and Appro-
priating Funds Therefor (1989)

Características formales
La iniciativa legislativa puede darse a nivel de ciudad (área metropolitana), de municipalidad
o de barrio (barangay). A nivel local, solo se puede presentar una iniciativa al año y deben
tratar sobre las competencias reconocidas a esa administración.

83
Hay una fase inicial de propuesta a la cámara legislativa. Los promotores requieren 1.000
firmas a nivel de área metropolitana; para la municipalidad se requieren 100 firmas; y para
el barrio se solicitan tan solo 50 firmas. Esa propuesta inicial permite solicitar a la cámara
legislativa local el debate, la aprobación, rechazo, modificación o derogación de cualquier
ley, ordenanza o resolución. Para esa propuesta, el secretario del municipio puede dar asis-
tencia para su formulación. Una vez los promotores han presentado la propuesta, la cámara
legislativa puede pronunciarse en 30 días tomando alguna medida al respecto. Si no hay
respuesta positiva, entonces comienza el periodo propiamente de recogida de firmas para
solicitar una medida o referéndum con garantías.
En ese caso, los promotores inician la recogida de firmas: tienen 90 días para el área me-
tropolitana, 60 para el municipio y 30 para los barrios. Deben recoger un 10% de firmas de
electores registrados para el área metropolitana o para el municipio (con al menos un 3% de
cada distrito electoral o cada barrio, para garantizar que todos los territorios estén repre-
sentados), y también un 10% de firmas de electores registrados si se trata de un solo barrio.
Para recoger las firmas, se abren puestos donde habrá autoridades que acrediten la validez
de las firmas recogidas. Esos puestos están en lugares públicos como edificios oficiales.
Finalmente, las firmas son entregadas a la comisión electoral municipal y ésta las revisa.
Si se han conseguido los requisitos de firmas establecidos, la comisión electoral municipal
debe convocar a consulta a los electores del territorio para votar la proposición en un plazo
de 60 días para iniciativas metropolitanas, 45 días para municipales y 30 días para iniciativas
barriales. La comisión electoral local determina qué día se celebrará la consulta.
Si la iniciativa gana por mayoría simple, la comisión electoral local pasa la propuesta a la
cámara de representantes para que formalicen la medida. El gobierno local no puede adoptar
políticas contrarias en el plazo de 6 meses y solo puede ser modificada esa normativa por
¾ de los representantes de la cámara local.

Incidencia
La legislación estatal sobre iniciativa se introdujo en 1989 en Filipinas, posibilitándose la
iniciativa en distintos niveles territoriales. Luego fue desarrollada en 1991 por las leyes de
gobierno local. No conocemos la extensión y frecuencia de la iniciativa local en el país, sin
embargo, los medios y las autoridades locales reportan solo algunos casos recientes de ini-
ciativas a nivel municipal o barrial. El primer caso en conseguir todas las firmas requeridas y
pasar el referéndum subsiguiente se dio en 2011 en Milagrosa, un barrio de Ciudad Quezón.
Con lo cual existen indicios de que pocas iniciativas consiguen superar exitosamente todo
el procedimiento establecido en la normativa.

Desarrollo práctico
La iniciativa se originó en el barrio de Milagrosa, en el sur de la ciudad, con cerca de 5.000
habitantes. La ordenanza trataba sobre un conjunto de medidas relacionadas con la per-
cepción de inseguridad en el barrio: contra la ocupación y el establecimiento de viviendas
ilegales, el tráfico de drogas, las personas sin hogar y los mendigos/as. Se proponían dos
iniciativas a votar al mismo tiempo: implementación de la ordenanza para controlar la proli-
feración de “okupas” y mendigos y la segunda iniciativa sobre el control del tráfico de drogas
y la apertura de establecimientos informales.
La iniciativa había recolectado todas las firmas requeridas para pasar a referéndum (más de

84
300 en un mes). Después de ello, en mayo se celebró el referéndum donde se aprobaron.
No obstante, el bajo nivel de participación en la consulta (solo participaron 856 electores de
los más de 3.600 registrados en el barrio) es un indicador negativo (24’4% de participación).
La medida prosperaba con 465 votos a favor frente a 384 en contra.

Fortalezas
La iniciativa incluye dos fases: una primera que permite lanzar la propuesta a las autorida-
des, lo cual se consigue con un nivel bajo de firmas (50 a nivel de barrio y 100 de ciudad).
E incluye una segunda fase de recogida de firmas propiamente de cara a una iniciativa que
puede ser aprobada por la cámara local o que se somete necesariamente a referéndum.

Debilidades
En la segunda fase, los requisitos de firmas son más duros (10% del electorado registrado),
especialmente a nivel municipal o de área metropolitana (donde se introducen también re-
quisitos de participación territorial como un 3% por subunidad territorial).
Solamente se acepta una iniciativa local por año, lo cual restringe su potencial.
Otra dificultad añadida puede darse en el procedimiento de recogida de firmas en lugares
oficiales y con la supervisión de emisarios públicos: ello puede introducir garantías en el
proceso de recogida de firmas, pero también puede introducir un elemento de mayores
costes, inflexibilidad y lentitud en la recogida, que posiblemente explique el escaso uso de
la herramienta.

Documentación
Republic Act No. 673565/ QC barangay holds 1st successful initiative vs. squatters and drugs66
/ QC barangay holds first successful referendum67/ People’s initiative vote held in Quezon
City68/ Taking civic initiative: Where every citizen is a lawmaker69

Ficha 15. Ginebra (Suiza):

Una herramienta de participación tradicional y ampliamente usada

Resumen
La iniciativa ciudadana es una institución tradicional en Suiza a nivel federal, cantonal y mu-
nicipal. En Ginebra, la iniciativa existe tanto a nivel de cantón (región) como de municipio. Es
una herramienta de participación ampliamente conocida y es usada habitualmente: todos los
años algún municipio de la zona lleva a consulta una o varias medidas impulsadas por inicia-
tiva ciudadana. La iniciativa sirve para realizar propuestas legislativas, para derogar normas
aprobadas por el gobierno municipal o para someter a referéndum medidas concretas. La
iniciativa en Ginebra abarca amplias competencias municipales (incluso los presupuestos),
pero es relativamente costosa en términos de recursos económicos y del esfuerzo moviliza-
dor que supone recoger las firmas y movilizar, posteriormente, de cara a la consulta pública.

Regulación
Constitución del cantón de Ginebra, Chapter II: Communal Referendum, Art. 71-77.

85
Características formales
En el caso de Ginebra (en esta ficha nos ceñimos al caso puramente local) existen dos mo-
dalidades de iniciativa: la iniciativa de agenda y la legislativa. Son llamadas “Kommunale
Volksinitiative” y “Gemeindereferendum”.
La iniciativa popular (iniciativa de agenda) permite proponer medidas al Consejo local para
que delibere sobre ellas. Antes de iniciar el proceso de recogida de firmas, al menos cinco
electores deben depositar la propuesta en el Servicio de Votaciones y Elecciones. Este ser-
vicio verifica que la iniciativa sea legal y que los promotores sean electores válidos. Realiza
un control únicamente de la “forma” de la iniciativa. Tras esa verificación, se produce un
“Aviso Oficial” y comienza la recogida de firmas.
De acuerdo con el art. 36 de la constitución del cantón, los temas posibles son los siguientes:
bienes inmuebles comunales, vías públicas, trabajos de utilidad pública, planificación urba-
na, fundaciones de interés comunal públicas o privadas, las actividades de ocio, culturales,
sociales o deportivas que desarrolle la comuna en sus instalaciones.
Los promotores tienen cuatro meses para recolectar todas las firmas. En el caso de Ginebra,
deben recogerse un 4% de firmas de los electores, esa cifra debe estar entre un mínimo de
2.400 y un máximo de 3.200 electores. En 2018, son 3.200 firmas de electores.
El Consejo Municipal debe tomar una decisión sobre la iniciativa (en un máximo de 12 meses),
si la aprueba elabora una norma. Si no la aprueba, debe proponer una contra-iniciativa (art.
73), es decir, debe proponer una alternativa. Así, la iniciativa siempre es de tipo constructivo:
conduce al Consejo a tomar medidas sobre la temática.
La iniciativa legislativa permite solicitar al Consejo comunal que celebre una consulta so-
bre la temática. Las firmas pueden ser recogidas hasta 40 días después de que el Consejo
haya deliberado sobre la temática en cuestión. Así, el comité de promotores envía al Ser-
vicio de Votaciones y Elecciones una propuesta de referéndum y recogida de firmas. Ese
servicio supervisa que “la forma” sea la correcta. También los promotores deben informar
al Ayuntamiento de su intención de recoger de firmas.
Como en la iniciativa de agenda, deben recogerse un 4% de firmas de los electores, has-
ta un máximo de 3.200, que son las firmas de electores necesarias en 2018 (de un total
de 122.715 electores). Una vez recogidas serán depositadas en el Servicio de Votaciones y
Elecciones para su comprobación. Si se consiguen las firmas, entonces la medida pasa a
referéndum y será aprobada si consigue el apoyo de la mayoría absoluta de los votantes
(más de la mitad del total de votos válidos).

Incidencia
A nivel estatal, la iniciativa popular surgió en Suiza en 1891. La iniciativa de propuesta y re-
feréndum es una institución tradicional que existía previamente en algunos cantones y que
alcanza a cientos de municipalidades (Ruppen, 2004). La iniciativa legislativa y de agenda se
usa frecuentemente en los municipios del cantón de Ginebra. En casi todas las elecciones
federales, de cantón o municipales, se someten a votación simultáneamente medidas locales
propuestas por iniciativa ciudadana.
Según Serdült y Welp (2012), alrededor de un 30% de las consultas populares en Suiza son
iniciadas por entidades asociativas o por colectivos sociales. Los niveles de participación en
los referéndums varían mucho, pero los estudios generales señalan que el nivel de partici-
pación medio ronda el 50% del electorado y que se ha recuperado después de varios años

86
de creciente abstención (Ruppen, 2004) La asistencia suele ser mayor en las consultas de
tipo local (Buetzer, 2011).
La iniciativa popular es una herramienta de participación costosa. Por ello, suele ser promovi-
da por organizaciones asociativas preexistentes, partidos políticos u otros grupos, reflejando
los recursos y las relaciones de poder existentes en la sociedad. Así, los costes económicos
de la recogida de firmas son altos: por ejemplo, se estima que cuesta unos 2 francos suizos
recoger una firma y movilizar a un votante para una iniciativa (1 franco suizo = 0’88 euros)
(Ruppen, 2004).

Desarrollo práctico
En el caso de la ciudad de Ginebra, el último referéndum por iniciativa popular resulta ilus-
trativo. Se dio en junio de 2016 como reacción a los recortes presupuestarios que iban a
llevarse a cabo en la ciudad.
En diciembre de 2015, se habían tomado una serie de decisiones sobre el presupuesto de la
ciudad que implicaban realizar ajustes en el área de bienes, servicios y compras, así como
en el área de subvenciones públicas. Por tanto, el nuevo presupuesto local avalado por los
partidos de centro-derecha contemplaba una disminución de la inversión pública: parti-
cularmente, en las subvenciones a asociaciones culturales y sociales. Como reacción a tal
acuerdo, se promovió una iniciativa legislativa para rechazar la disminución presupuestaria.
En contra de los recortes presupuestarios se situaron los partidos de izquierda, los sindica-
tos (Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs, SIT) y numerosas entidades
asociativas de tipo cultural y social. Para los miembros del gobierno, se trataba de un “sa-
neamiento necesario” de las finanzas locales.
La consulta tuvo como resultado un rechazo de los recortes en dichos capítulos presupues-
tarios. Así, la primera medida sometida a referéndum (contra los recortes en el área de bie-
nes, servicios y compras) recibió un 60% de apoyo. La segunda medida (contra los recortes
en las subvenciones sociales y de cultura) recibió el apoyo de más de un 61% de los votantes.
En ambos casos, la participación fue del 43’6% del electorado.
La votación reactiva para “rechazar la deliberación” del Consejo (así se denomina formal-
mente) había superado todas las fases. En este caso, observamos cómo la iniciativa tiene
el carácter de “veto-player” (Buetzer, 2011), es decir, parte de la sociedad se organiza para
vetar una decisión de la mayoría gubernamental (lo que podemos identificar también como
una iniciativa derogatoria).

Fortalezas
La tradición en el uso de las herramientas de iniciativa favorece su conocimiento y su visi-
bilidad pública.
Pueden impulsarse iniciativas legislativas y de agenda sobre capítulos del presupuesto mu-
nicipal que están vetados en muchos otros casos de iniciativa.
En la iniciativa de agenda, el hecho de que el rechazo a la propuesta comporte la presentación
de una contrapropuesta del gobierno potencia una relación bidireccional con la ciudadanía.

87
Debilidades
Los análisis de la iniciativa en Suiza destacan los costes económicos que supone el ejercicio
de realizar una campaña, recoger las firmas necesarias y, en su caso, movilizar de cara a la
consulta pública posterior.

Documentación
Buetzer, 2011 / Kaufman y Waters, 2004 / Ruppen, 2004 / Serdült y Welp, 2012 / Initiative ou
référendum communal70/ Procedimiento de depósito de la iniciativa71/ Procedimiento de de-
pósito de la iniciativa de referéndum72/ Nombre de signatures pour une initiative populaire ou
un référendum pour l’année 201873 / Les coupes dans le budget 2016 mobilisent la gauche74/
Le peuple refuse à nouveau les coupes dans le budget de la Ville de Genève75

Ficha 16. Richmond (EEUU):

Una iniciativa por la vivienda asequible

Resumen
Se trata de una iniciativa ciudadana promovida por una coalición de representantes progre-
sistas y grupos asociativos con el objetivo de regular el mercado del alquiler en Richmond,
California (EEUU). La iniciativa fue respaldada por suficientes firmas y posteriormente fue
sometida a referéndum con éxito.

Regulación
La iniciativa ciudadana está regulada en la Constitución del Estado de California que funciona
como norma general. La iniciativa y el referéndum son regulados conjuntamente en el artí-
culo II, sección 11ª, también en el código electoral de California, que contiene las provisiones
para la elaboración de iniciativas y para celebrar referéndums municipales en ciudades sin
constitución propia.

Características formales
El marco legal puede resumirse así:
Las iniciativas legislativas para promover ordenanzas han de ser entregadas a la autoridad
electoral de la ciudad. Antes de comenzar la recogida de firmas, debe ser comunicado por
los promotores a la autoridad electoral. Esa comunicación debe explicar la medida y sus
razones en un máximo de 500 palabras. La petición debe ser avalada por entre uno y tres
promotores. Los promotores deben pagar una tasa de máximo 200 dólares (los precios son
establecidos por el legislador) que será reembolsada en un año, cuando la autoridad certi-
fique la “suficiencia” de la petición. Además, el fiscal general prepara la pregunta: un título
imparcial y un resumen de 500 palabras. Tiene 15 días para hacerlo. Cualquier ciudadano
puede proponer enmiendas a su propuesta si justifica que está distorsionada.
Una vez preparada, la iniciativa debe ser publicada en los periódicos de circulación local o
del condado, también puede publicitarse en lugares públicos. En el plazo de 10 días se debe
entregar a la autoridad electoral el certificado de la publicación de la recogida de firmas y
se inicia el proceso.

88
La recogida de firmas dura 180 días. El número mínimo de firmas es de al menos el 10% del
total de votantes registrados en la ciudad en la última elección. En el estado de California,
en ciudades con menos de 1.000 electores registrados, se pedirá el 25% de firmas o al me-
nos 100 votantes.
La autoridad electoral traslada la petición a la cámara municipal de representantes. La cá-
mara debe fijar trámite de audiencia con los promotores y solicita informes de distinto tipo
(impacto económico, legal, financiero, etc.). Tiene 30 días para realizar estos trámites desde
que la autoridad electoral le entregó la petición.
Una vez certificada la iniciativa y validadas las firmas por la autoridad electoral, la cáma-
ra legislativa puede: adoptar la ordenanza o rechazarla y someterla a votación. Cualquier
ordenanza aprobada cuyo origen sea la iniciativa ciudadana o que haya sido aprobada por
referéndum popular, solo puede ser rechazada por referéndum popular (sección 9217). No
se puede votar una ordenanza sobre el mismo tema en 12 meses.
Se realiza una convocatoria especial de referéndum para una ordenanza en un plazo de 88
días.
Una regulación similar76 existe también para los distritos territoriales donde también se puede
plantear la iniciativa o el referéndum.

Incidencia
La iniciativa debe ser aprobada por la Cámara municipal o llevada a referéndum, si cumple los
requisitos legales. La cámara legislativa local debe considerarla necesariamente. El carácter
vinculante queda reforzado por la imposibilidad de realizar una ordenanza del mismo tema
en el plazo de 12 meses o por la cláusula de votación popular (la ordenanza aprobada por
votación popular debe ser rechazada o modificada por votación popular). En caso de coincidir
en una votación dos ordenanzas contrarias se aprobaría aquella que tuviese mayor respaldo.

Desarrollo práctico
La iniciativa en el Estado de California tiene más de 100 años. En este caso, destacamos
una experiencia reciente en la ciudad de Richmond por abordar una política local crítica:
los precios del alquiler y el mercado de vivienda. Ante la creciente subida de los precios de
alquiler, una coalición de varios grupos partidistas y asociativos de Richmond presentó una
iniciativa para el control público de los precios del alquiler en la ciudad. Esta iniciativa fue
registrada el 23 de febrero de 2016.
La iniciativa fue suscrita por Gayle McLaughlin, representante política y miembro del Partido
Verde de California. También fue presentada por la asociación Tenants Together, Right to the
City, Alliance of Californians for Community Empowerment (ACCE), Richmond Progressive
Alliance, Association of Nurses y otros grupos asociativos, vecinales y sindicales. La iniciativa
legislativa fue respaldada por una nutrida coalición de ONGs, grupos de investigación, colec-
tivos vecinales y organizaciones de justicia social que coincidían en analizar la vivienda como
uno de los problemas centrales. Anteriormente, una iniciativa parecida había sido aprobada
por la cámara de representantes, pero la Liga de Propietarios (Californian Apartment Asso-
ciation) había conseguido frenarla por vía judicial.
Según sus promotores, cerca de la mitad de los habitantes de Richmond son inquilinos. Así,
el objetivo principal de la medida es controlar la subida de los precios y promover la es-
tabilidad en el alojamiento, como vía para fomentar la seguridad vital y comunitaria. Como

89
medidas concretas, se quiere establecer un comité de expertos local que proponga un
precio máximo al alquiler en las viviendas sometidas a regulación, procedimientos públicos
de reclamación por parte de los inquilinos y prohibición del desahucio libre e injustificado.
La medida necesitaba, ese año, al menos 4.189 firmas. Más de 5.000 firmas fueron presen-
tadas a la autoridad electoral y pasó a votación por referéndum en noviembre de 2016. Fi-
nalmente, la iniciativa (“Local Rent Control”) fue aprobada por 21.380 votos a favor y 11.378
en contra.
La medida legislativa entró en vigor, sin demora, en diciembre de 2016. No obstante, la aso-
ciación de propietarios (California Apartment Association, CAA) impugnó la ordenanza por
ser contraria a la Constitución y a otras leyes estatales. La impugnación fue rechazada por
la jueza del condado y la CAA retiró la demanda en mayo de 2017.

Fortalezas
Al igual que en otros casos estadounidenses, el carácter sencillo, pautado y vinculante de
la iniciativa es una de sus fortalezas. La iniciativa debe ser aprobada por la cámara de re-
presentantes o sometida a votación popular, lo cual es un incentivo importante para llevar
a cabo el costoso proceso de recogida de firmas.
También es una fortaleza la transparencia del procedimiento, que está muy tasado en la
normativa (por ejemplo, el papel de la fiscalía, de la cámara de representantes o de los pro-
motores).

Debilidades
La desigualdad económica supone un obstáculo importante. No obstante, puede ser supe-
rado, como muestra este caso. Por ejemplo, en la iniciativa “Local Rent Control”, algunos
medios locales explicaban que la coalición favorable al control de los alquileres recaudó
80.000 dólares para realizar su campaña, mientras que la asociación de propietarios (CAA)
contó con 500.000 dólares. La desigualdad de recursos en este caso no fue óbice para la
victoria de la coalición pro-inquilinos, a pesar de contar con menos recursos económicos.

Documentación
Rent control measure ballot in Richmond77/ Rent Control Advocates Claim to Have Enough
Signatures for November Ballot Measure78/ Housing Policy and Belonging in Richmond79/
The struggle for renter protections in Richmond moves forward80

90
Ficha 17. San Antonio (EEUU):
Una iniciativa impulsada por el “Workers Defense Project”

Resumen
En Texas, más de 300 municipios permiten la iniciativa legislativa para la propuesta de me-
didas o políticas concretas. Son las llamadas “ballot measures”81. En este caso, el Estado de
Texas ha aprobado una ley para que las ciudades tejanas puedan incluir en sus reglamentos
iniciativas ciudadanas para la reforma de los mismos (o constitucionales) y para proponer
políticas concretas.

Regulación
La regulación de la iniciativa en San Antonio se ubica en la San Antonio City Charter82, Art.
IV, Sec. 34-44.

Características formales
Las características básicas de la iniciativa son:
Las iniciativas legislativas versan sobre las competencias municipales excepto las que pro-
híbe la Ley (apropiación privada de dinero, imposición de tasas e impuestos, reconocer el
sufragio de colectivos o personas, precios públicos, zonificación o rezonificación de pro-
piedades). Para que una iniciativa sea válida se requiere el 10% de firmas de los electores,
contando el censo de las últimas elecciones municipales.
Las peticiones se registran en la oficina del secretario de la ciudad (“City Clerk”). El secretario
certifica o acredita las firmas recogidas y la entrega validada a la cámara de representantes
municipal. Si encuentra defectos en las firmas, puede pedir que se solventen en 20 días.
La cámara de representantes local puede aprobar la medida o convocar un referéndum.
Cuando la cámara recibe una petición es obligatoriamente considerada y se dispone en
agenda una audiencia pública con los promotores. Sea cual sea la valoración de la Cáma-
ra, deben tomar una decisión en un máximo de 60 días. Así, tiene 60 días para convocar la
votación de la petición ya sea en una elección independiente o conjunta con otro tipo de
elecciones. Una vez deciden, tienen un mínimo de 30 días y un máximo de 90 para que se
produzca el referéndum.
Si la iniciativa es aprobada por la mayoría de electores en referéndum, se considera una
ordenanza de la ciudad. La ordenanza no puede ser enmendada hasta 6 meses después de
su aprobación.

Incidencia
La iniciativa debe ser considerada obligatoriamente por la cámara local si cumple los re-
quisitos establecidos. Si se aprueba por mayoría en el referéndum, entra en vigor como una
ordenanza más de la ciudad. No puede ser modificada ni revocada hasta pasados 6 meses
desde su aprobación.
Por tanto, la iniciativa, a pesar de lo costoso de la recogida de firmas, puede ser altamente
eficaz tanto si es aprobada por la cámara local como si es sometida a referéndum popular.

91
Desarrollo práctico
Uno de los casos recientes de mayor trascendencia en Texas ha sido la ordenanza “Working
Texans for Paid Sick Time” en la ciudad de San Antonio. Esta iniciativa de ordenanza consis-
te en la introducción de la baja por enfermedad remunerada en los negocios de la ciudad
de San Antonio. Según sus promotores, más del 40% de los trabajadores/as de la ciudad
no cuentan con el derecho a baja por enfermedad retribuida. De este modo, si entrase en
vigor la ordenanza, los trabajadores/as se beneficiarían de un sistema de días de baja por
enfermedad (propia o de los miembros de su familia) remunerados. El número de días que
disfrutarían varía según el tamaño de la empresa, pero se podrían tener 6-8 días de permiso
remunerado (a calcular según el número de horas trabajadas en dicha empresa). Esos días
son acumulables de un año para otro. La medida afectaría a unos 130.000 trabajadores/as.
El periodo de recogida de firmas de apoyo terminó a finales de mayo de 2018, cuando se
consiguieron 144.000 firmas y fueron entregadas al secretario de la ciudad. Se estima que se
requerían, según la ley, unas 60.000-70.000 firmas, por lo que la recogida fue todo un éxito.
Parte de la recogida de firmas se hizo online.
Lo más destacable es que el proceso de recogida, que duró dos meses, fue impulsa-
do por un conjunto de organizaciones sindicales y sociales de base: el AFL-CIO (Ame-
rican Labor Federation) y otras organizaciones como San Antonio Central Labor Council,
UNITE HERE, United Food and Commercial Workers, organizaciones juveniles como Young
Active Labor Leaders (YALL), MOVE, etc. Además de la movilización, la iniciativa recibió el
apoyo del senador demócrata y hombre de negocios Beto O’Rourke, lo que según los medios
locales la hizo aún más popular.
En julio, el secretario certificó la validez de las firmas y entregó la propuesta a la cámara
local (City Council). Se dio una intensa batalla política ya que los lobbies empresariales, va-
rios colectivos de abogados y los grupos republicanos mostraron su oposición frente a una
iniciativa similar aprobada en la ciudad de Austin. Sin embargo, en agosto, finalmente, la
cámara local aprobó la medida. Se prevé que habrá una nueva batalla legal en los próximos
meses sobre la nueva ordenanza local.

Fortalezas
La fortaleza principal de esta herramienta es su carácter vinculante, lo cual es un incentivo
para las organizaciones impulsoras frente al trabajo costoso de recolección de un número
tan elevado de firmas (10%), más de 100.000 en el caso de San Antonio.
El procedimiento es sencillo y transparente, igual que en California (ver ficha 10 y 16) se
encuentra muy tasado y desarrollado en la normativa. También las materias no incluidas están
claramente establecidas en la normativa. La distribución de competencias en el ámbito local
permite este tipo de contenidos de tipo económico y redistributivo, lo cual en otros marcos
competenciales sería complicado. Efectivamente, una de las ventajas de este caso y de otros
estadounidenses es la amplitud temática y el impacto político, económico y social de las
propuestas que se pueden presentar.

Debilidades
Como en el caso de Richmond, la recolección de firmas y el posible referéndum posterior
están sometidos a la disponibilidad de recursos y a las desigualdades sociales. Como decía
una de las portavoces de esta iniciativa: “los lobbies contrarios a la iniciativa (patronal y

92
Partido Republicano) contarán a priori con mayores recursos para informar y promover su
postura contraria”. En cambio, la coalición de organizaciones sociales que promueve la ini-
ciativa cuenta, a priori, con recursos limitados para desarrollar su campaña a favor de los
permisos remunerados, problema que se acentúa si tenemos en cuenta que los principales
afectados (y potenciales apoyos) son trabajadores/as con bajos recursos. Pese a ello, esta
iniciativa ya ha sido aprobada favorablemente en otras ciudades como Austin y, finalmente,
también en San Antonio.

Documentación
Laws governing local ballot measures in Texas83/ Working Texans for Paid Sick Time (Working
Texans)84/ Coalition Launches Paid Sick Leave Campaigns in San Antonio, Dallas85/ Organizers
Exceed the Number of Signatures Needed for Paid Sick Time Referendum86/ Activists Take
Paid Sick Leave Fight to San Antonio with 144,000 Signatures87/ San Antonio Council Approves
Paid Sick Leave Ordinance88

Ficha 18. Portland (EEUU):

Una herramienta de participación tradicional y consolidada

Resumen
La iniciativa legislativa es una herramienta de participación tradicional tanto en el estado de
Oregón como en la ciudad de Portland. Oregón ha sido innovador en materia de iniciativa a
través de la “Citizens’ Initiative Review”, que incluye foros deliberativos en el proceso. En la
ciudad de Portland, este método aún no se ha incorporado, pero la iniciativa se encuentra
pautada en detalle, existe una amplia información sobre su procedimiento y podemos encon-
trar una multitud de casos recientes, más o menos exitosos. Incluso la reforma del estatuto
o constitución local sigue un procedimiento similar al de propuesta de medidas legislativas.

Regulación
La iniciativa está regulada por el código Portland City Code Section 2.04.040.

Características formales
La iniciativa legislativa, como en otros casos, sirve para proponer medidas regulatorias
concretas o para proponer referéndums sobre una medida. Se dispone de una información
accesible y detallada en la web de la ciudad89.
En primer lugar, los electores pueden hacer una solicitud de iniciativa en la Oficina del Audi-
tor Municipal (City Auditor) por vía presencial o por email. Estará firmada por 3 promotores
máximo. Los promotores pueden solicitar la asistencia de la Oficina para redactar su soli-
citud y la propuesta de iniciativa. En la solicitud se debe incluir una propuesta de fecha en
caso de solicitar referéndum (las iniciativas solo pueden votarse en los días de elecciones
a representantes). Las propuestas pueden tratar modificaciones del estatuto o constitución
municipal. En cinco días, la oficina emite una resolución sobre la validez y legalidad de la
iniciativa.
Todo ello ha de ser enviado al fiscal de la ciudad para preparar la pregunta (City Attorney).
El fiscal tiene 5 días para redactarla. La legislación incluye también un plazo para reclamar,
tanto para los promotores como para el público, si la pregunta no se considera adecuada de

93
acuerdo con la ley. La pregunta será publicada en la web de la Oficina del Auditor.
En segundo lugar, está la recogida de firmas. Antes de que esta se produzca, la oficina del
Auditor debe validar las hojas de firmas, la hoja de información y el Comité de Promotores.
La revisión de estos documentos es muy importante para que la recogida de firmas cumpla
todos los requisitos legales. Después de ello, los distribuidores pueden comenzar a recoger
las firmas. Los distribuidores o fedatarios que recogen firmas deben cumplir también con
un protocolo para hacerlo (existen multas por incumplimiento).
Las iniciativas requieren al menos un 9% de las firmas de los electores de la última elec-
ción municipal. Según datos oficiales, desde mayo de 2018 hasta 2020, el número de firmas
requerido es 37.638. Las firmas deben depositarse al menos 4 meses antes de la elección
prevista, si se solicita un referéndum.
En tercer lugar, está el depósito de las firmas que se hace en la Oficina Electoral Local (una
sección de la Oficina del Auditor). Tienen 30 días para verificar todas las firmas. Se pueden
usar métodos estadísticos de muestreo para verificarlas. La oficina verifica la iniciativa o no
(puede reclamar algunas firmas adicionales a los promotores si el número de firmas valida-
das es insuficiente).
Finalmente, la iniciativa pasa a la Cámara de representantes local. La cámara puede aprobarla
convirtiéndose en Ley, o bien, puede rechazarla y entonces pasa directamente a referéndum.
La Cámara de representantes puede someter a consulta, el mismo día, una contrapropuesta.

Incidencia
La iniciativa legislativa es una práctica relativamente frecuente en la ciudad. Por ejemplo,
en la década de 2000 a 2010, una iniciativa ciudadana para reformar el estatuto de la ciudad
prosperó consiguiendo las firmas suficientes para ser sometida a referéndum. En 2002, la
iniciativa llamada “Good Government”, que trataba de modificar la composición del ejecutivo
local, perdió en referéndum. No obstante, como veremos a continuación, la reivindicación
ha permanecido en algunos colectivos vecinales.
La mayoría de medidas de democracia directa que se llevan a cabo en la ciudad son top-
down, por ejemplo, consultas propuestas por el gobierno, las cuales se producen con mayor
frecuencia que la iniciativa.
La iniciativa local se enmarca en una práctica estatal de innovación en materia de iniciativa
ciudadana. De hecho, Oregón ha desarrollado un sistema de iniciativa denominado “Citizens’
Initiative Review”, que combina el proceso de iniciativa con la realización de foros delibera-
tivos donde se distribuye información y la población discute las medidas de iniciativa que
van a ser sometidas a referéndum (ver ficha 21).

Desarrollo práctico
La iniciativa en Portland y en el Estado de Oregón es una institución con una larga trayectoria.
En 2015 una nueva iniciativa fue aprobada por la Oficina del Auditor municipal, retomando,
en parte, la propuesta de reforma del estatuto municipal de 2002. El objetivo, al igual que
en dicha iniciativa, era cambiar el modelo de gobierno municipal: el alcalde compondría su
ejecutivo y la cámara de representantes sería fundamentalmente una cámara de represen-
tación territorial (elegida por los 7 distritos). Con ello, los promotores, vecinos de barrios
periféricos de la ciudad, pretendían que los miembros de la cámara de representantes no

94
fueran elegidos a nivel de ciudad sino por los distritos, vinculando la representación a las
comunidades territoriales.
La propuesta se llamó “Portland Community Equality Act” y recibió la certificación para re-
coger firmas en septiembre de 2015. Debía recoger las firmas pertinentes (31.345) para julio
de 2016, cuatro meses antes de las elecciones.
El problema de esta iniciativa era que, según los medios locales, los electores de Portland
habían rechazado esta medida al menos siete veces en consulta local, las dos últimas en
2002 y en 2007. Es decir, la iniciativa ciudadana había sido presentada insistentemente en
numerosas ocasiones sin recabar, finalmente, el apoyo mayoritario del electorado local.
Sin embargo, en algunos distritos de la ciudad se seguía manteniendo el sentimiento de ex-
clusión política, lo que favorece la persistencia de esta propuesta. En este caso, la propuesta
provenía de un grupo de vecinos del Este de la ciudad que denunciaban la concentración de
la representación política y de los recursos en el centro de la ciudad. Pedían asimismo una
mayor descentralización en la gestión urbana.
La iniciativa, tras más de 8 meses de recogida de firmas, no había recogido el 10% de las
firmas necesarias para ser validada. Por tanto, no llegó a prosperar hacia la Cámara repre-
sentativa local o hacia el referéndum. Es posible que la repetición de la iniciativa y la derrota
en consultas previas desmotivara la participación y el apoyo social.

Fortalezas
La iniciativa en Portland cuenta con una considerable tradición institucional, tanto en la
ciudad como a nivel estatal. La herramienta de participación tiene una larga historia, lo que
permite un conocimiento amplio y una familiaridad por parte de la población.

Debilidades
Las reivindicaciones históricas –como el modelo de representación territorial de la iniciativa
mencionada requieren de canales de participación alternativos una vez han sido rechazados
en referéndum. Es decir, una vez que una medida ha pasado por uno o varios procesos de
iniciativa, y ha sido derrotada en el proceso de recogida de firmas o en el referéndum, es
posible que quede desprestigiada o que quede la impresión de que la mayoría de la sociedad
no la aprueba.

Documentación
Portland City Code Section 2.04.040. Guía para la iniciativa ciudadana90/ Plan to change
Portland’s government to 9-member City Council with district representation passes hur-
dle91/ East Portlanders seek equality, dramatic government92/ District Elections and Good
Government93

95
Ficha 19. Helsinki (Finlandia):
Un procedimiento fácil en formato online

Resumen
La iniciativa ciudadana a nivel local ganó enormes facilidades en 2013 desde que se pusiera
en marcha una plataforma online para la presentación de iniciativas. Dicha plataforma agili-
za la difusión, la validación de las firmas e incluye información actualizada del estado de la
iniciativa. Una enorme variedad de propuestas ha sido dirigida al Ayuntamiento de Helsinki
desde entonces: desde la construcción de un nuevo carril bici hasta un referéndum sobre
la construcción de una gran mezquita en la ciudad. Esta facilidad en el lanzamiento de pro-
puestas se combina con el control final por parte de la Cámara de representantes.

Regulación
La iniciativa está regulada en la Ley de Gobierno Local (Local Government Act 1995/365).

Características formales
La iniciativa de agenda para introducir políticas a debate es posible sobre las competencias
de la ciudad. Se desarrolla fundamentalmente a través de un servicio online dedicado a ello
(Kuntalaisaloite.fi), impulsado por el Ministerio de Justicia para las ciudades.
La iniciativa debe ser impulsada por residentes con derecho a voto. Para lanzar dicha inicia-
tiva deben conseguir un 2% de firmas de los residentes con derecho a voto en la ciudad. Una
vez lo consigue ello se convierte en materia de “interés” para la cámara de representantes
local. Tienen un plazo de 6 meses para discutir la cuestión.
La recogida de firmas puede darse vía online, a través de la plataforma ya mencionada, o vía
presencial, en cuyo caso, las firmas serían entregadas en la Oficina de Registro Municipal.
También puede darse la iniciativa de referéndum, para solicitar una consulta sobre una po-
lítica. En ese caso, se requiere un 5% de firmas de los residentes con derecho a voto. Final-
mente, la asamblea local decide si el referéndum debe ser llevado a cabo o no.
En ambos casos, los promotores deben ser informados de las decisiones adoptadas sobre
sus iniciativas.

Incidencia
El derecho a iniciativa está presente en la legislación local finesa desde finales de los años
70. La implementación de medios online se produjo en 2013. A través de la web los resi-
dentes pueden hacer sus propuestas, recoger apoyos (firmas de residentes con derecho a
voto) y seguir el resultado del debate en la Cámara local (si la medida se ha aprobado o no).
En Helsinki, concretamente, la implementación de este sistema online produjo un aumento
de las propuestas. Así, si en 2012 se habían registrado 9 iniciativas locales, en 2013 se habían
propuesto 30. Este mecanismo también fue establecido en otras ciudades por el Ministerio
de Justicia. Según los medios locales, el procedimiento online había facilitado la recogida de
firmas en comparación con el esfuerzo de recolectarlas presencialmente. Además, las firmas
se validan de forma rápida ya que la plataforma incluye herramientas para la identificación
online (“e-firma”), respaldadas por el Ministerio de Justicia (Susha y Grönlund, 2014).

96
Desarrollo práctico
En la web estatal se pueden seguir las distintas iniciativas locales, su proceso de recolección
de votos y su estado. Se puede, por tanto, ver qué iniciativas se han dado en Helsinki, cuáles
han prosperado y han sido enviadas a la cámara local. Las iniciativas más votadas desde 2014
fueron una propuesta de mantenimiento de un aeropuerto de la ciudad (Malmi Airport) y otra
para la construcción de una línea de carril-bici (ambas con más de 10.000 apoyos). Una de
las propuestas que ha suscitado mayor debate público recientemente ha sido la iniciativa
para realizar un referéndum sobre la construcción de la Gran Mezquita de Helsinki.
La propuesta para construir la mezquita trascendió en 2015. El proyecto estaría financiado
por una fundación de la casa real de Bahréin (Forum Islam y Sociedad). La mezquita, de gran-
des dimensiones, ocuparía un antiguo espacio industrial de la ciudad, cerca de las barriadas
con mayor población de religión musulmana. No obstante, para proceder a la construcción
se necesitaba el permiso del Ayuntamiento (City Council), ya que la fundación reclamaba un
espacio público para su proyecto sin ánimo de lucro.
El debate público sobre el proyecto reaparece a principios de 2017, con vistas a la discusión
que se daría en la cámara de representantes del ayuntamiento en primavera. De hecho, la
discusión reapareció en los debates previos a las elecciones municipales de ese año. En ese
contexto, el candidato de la Coalición-Nacional y la candidata del Finns Party se mostraron
en contra del proyecto. En contraposición, la candidata de la Liga Verde se mostraba a favor
“en principio” de la construcción de la mezquita. Se abría así un escenario clásico de “guerra
cultural” entre posiciones de izquierda y derecha, en torno a la construcción de la mezquita.
Tras las elecciones de abril, un nuevo gobierno de centro-derecha llegaba a la ciudad. Con
vistas a la decisión municipal sobre el proyecto y el solar, a principios de noviembre, se
ponía en marcha una iniciativa ciudadana para rechazar el proyecto de la gran mezquita y
para solicitar un referéndum sobre la cuestión. Una de las promotoras era una reconocida
pintora y otra una asistente del Finns Party (Pia Kopra). La iniciativa recogió más de 1.200
apoyos, una cantidad pequeña en comparación a las iniciativas más exitosas (12.000 apoyos).
No pasaría el mínimo de firmas requerido para llegar a la cámara municipal. Aun así, servía
como herramienta para difundir la campaña anti-Mezquita y como muestra de apoyo a las
posiciones partidistas contrarias al proyecto.
La iniciativa planteaba dos argumentos principales: primero, la financiación para la mezquita
provendría principalmente de la monarquía de Bahréin, que es identificada con el islamismo
radical. Segundo, la mezquita incluiría servicios de ocio, deporte y tiempo libre, y los firman-
tes se oponen a infraestructuras segregadas según la adscripción religiosa.
En diciembre de 2017 el proyecto se discutía en la Comisión de Desarrollo Urbano de la
ciudad, antes de llegar al pleno del Ayuntamiento. Esa comisión rechazaba por unanimidad
vender un solar público a la mezquita. Así, los promotores retiraban el proyecto por el mo-
mento con la intención de reformularlo.
En este caso, la iniciativa de referéndum tendría un papel marginal, pues el centro de la dis-
cusión política se situaba en el consistorio y en los representantes de los partidos políticos.
Sin embargo, la iniciativa sirvió a los actores sociales y partidistas más comprometidos con el
rechazo de la mezquita: a) para movilizar a sus seguidores; b) para extender la campaña y la
información que cuestionaba el proyecto; c) como herramienta de acción colectiva y protesta.

97
Fortalezas
La plataforma online establecida por el Ministerio de Justicia agiliza la presentación de ini-
ciativas, la difusión y recogida de firmas, así como la validación (e-firma) de los individuos
firmantes.
Los requisitos bajos en cuanto a número de firmas estimulan la propuesta de iniciativas,
aunque solo en algunos casos prosperan y llegan a la cámara de representantes que, en
última instancia, toma la decisión sobre la medida concreta o sobre el referéndum.

Debilidades
En última instancia, la iniciativa está subordinada a la decisión de los representantes mu-
nicipales, ya sea en las iniciativas de agenda como en las iniciativas de referéndum. Como
señala Büchi (2011), la iniciativa tiene un fuerte componente consultivo.

Documentación
Büchi, 2011 / Susha y Grönlund, 2014 / Christensen et al., 2017 / Información sobre Local
Government Act 1995/36594/ Web del servicio de iniciativa95/ Website eases progress of citi-
zens’ municipal initiatives / Bahrain royals contributing to Helsinki mosque plan96/ Finns Party
Helsinki chair: Grand mosque is welcome97/ Helsinki’s grand mosque project still has a long
way to go, reminds project manager98/ Finnish minister says new ‘grand mosque’ plans could
pose ‘security risk’99/ Mirage: Why Helsinki’s ‘Grand Mosque’ Disappeared100

Ficha 20. Cracovia (Polonia):

Una reacción frente a un gran evento deportivo

Resumen
En Polonia, existe la posibilidad de la iniciativa de referéndum a nivel local. En 2014 un
referéndum en Cracovia llamó la atención de la prensa internacional: una plataforma local
recogía miles de firmas online y el gobierno se veía obligado a convocar un referéndum sobre
la participación en los Juegos Olímpicos de Invierno de 2022. En éste, una parte significativa
de la población rechazó participar en dicho evento deportivo.

Regulación
Ley de régimen local de 8 de marzo de 1990, que establece el referéndum por iniciativa
ciudadana.
Ley de referéndum local de 2001 y estatutos municipales.

Características formales
En Polonia, la iniciativa de referéndum se incluyó en la Ley de régimen local de 1990 y,
posteriormente, en la Ley de referéndum local de 1991 y de 2000 (Piasecki, 2011). La iniciativa
es impulsada por 5 electores registrados en el censo de la ciudad, también por organiza-
ciones o partidos registrados con actividad comunal. Los iniciadores tendrán 60 días para
recoger todas las firmas válidas. La solicitud de un referéndum requiere el apoyo del 10%
de firmas de los electores.

98
La iniciativa se envía a la Comisión Electoral Provincial. Ésta revisa sus aspectos legales y
formales tanto preceptivamente como en la validación de firmas posterior. Una vez valida-
das, la iniciativa pasa a la segunda fase: la realización del referéndum. La Comisión Electoral
provincial y el Ayuntamiento facilitan todo el proceso (por ejemplo, estableciendo los cole-
gios electorales).
Para que el resultado del referéndum sea válido requiere al menos un 30% de electores del
total del censo (un 60% de participación en caso de revocatorios del gobierno local). Para
que se apruebe la medida debe alcanzar la mayoría simple. En referéndums sobre tasas
municipales se requiere una mayoría cualificada.
De acuerdo con Piasecki (2011), la legislación estatal no establece la iniciativa ciudadana
legislativa para proponer políticas o de agenda, pero tampoco la prohíbe. Así, algunos esta-
tutos locales incorporan ese tipo de iniciativa (Sidor, 2012) pero es un tipo de democracia
directa poco usado (Piasecki, 2011). Por ejemplo en Breslavia, la carta municipal establece la
iniciativa legislativa para ordenanzas locales a través de una petición firmada por 300 elec-
tores (de una población total de más de 600.000 habitantes). Las iniciativas de este tipo se
refieren a materias locales (por ejemplo, el incremento de licencias para la venta de alcohol)
o a cuestiones sociales (por ejemplo, solicitar al alcalde que negocie con las autoridades
estatales los impuestos sobre la herencia). También en Varsovia en 2008 se puso en marcha
la iniciativa legislativa popular: 3.000 electores pueden iniciarla, pasando a la cámara local
para su valoración.

Incidencia
Según estudios recientes, la iniciativa de referéndum no es el tipo de democracia directa más
usado en Polonia, predominando otras herramientas como la iniciativa revocatoria (ver ficha
3). Ese revocatorio, en ocasiones, comienza por iniciativa ciudadana.
Por lo que se refiere a la iniciativa legislativa o de propuesta de políticas, no conocemos
estudios en Polonia aparte de aquellos que destacan su infradesarrollo.
Recientemente se dio un referéndum local en Cracovia contra una política municipal crucial
para el país, que adquirió visibilidad mediática. Se trataba de una suerte de iniciativa dero-
gatoria no formalizada. Dicho referéndum derogatorio no comenzó –estrictamente hablan-
do– por una iniciativa, sino que fue una campaña de recogida de firmas independiente de
una plataforma lo que motivó que el gobierno local celebrara la consulta.

Desarrollo práctico
En 2012, Cracovia se presentó como una de las ciudades candidatas a albergar los Juegos
Olímpicos de Invierno de 2022. Junto a Cracovia había otras candidatas como Oslo o Esto-
colmo. Sin embargo, dos años después, Cracovia cae de la lista de candidatos tras un refe-
réndum local donde parte de la población mostró su contrariedad a la implicación en ese
macro evento deportivo.
En 2012, el Ayuntamiento de Cracovia y el Comité Olímpico polaco deciden optar a la can-
didatura para los Juegos Olímpicos de Invierno. El entusiasmo inicial se plasmaba en los
medios locales y nacionales, pero pronto comenzaron a dar voz a otros actores críticos que
mostraban dudas sobre los beneficios del evento deportivo.
Frente a la candidatura municipal, se creó una plataforma urbana llamada “Krakow Against
Games” (Vargas-Tetmajer, 2016). Además de performances, concentraciones y manifesta-

99
ciones, la plataforma recogió más de 7.900 firmas online de apoyo a la campaña. Fue una
estrategia de protesta clave que visibilizó definitivamente a la plataforma y su discurso an-
ti-Juegos. No se trató de una iniciativa ciudadana formalizada en las institucionales locales y
provinciales, sino que era una estrategia de acción colectiva reactiva, en contra del acuerdo
municipal de participar en el macro evento (aspecto derogatorio). Los motivos de apoyo a
la campaña fueron principalmente económicos: la inversión pública excesiva, la candidatura
aumentaría la deuda municipal, se destruirían algunas zonas verdes y se construirían infraes-
tructuras poco útiles según la percepción de una parte de la población (Pasquinelli, 2015).
A pesar de haber aprobado la candidatura en 2012, el gobierno municipal se comprometió a
realizar un referéndum sobre la participación en los Juegos Olímpicos. El gobierno defendió
públicamente una postura favorable al evento. Finalmente, el referéndum se celebró en mayo
de 2014 junto a las elecciones europeas y votaron alrededor del 35% de los electores. Más
de un 69% de los votantes se manifestaron en contra de dicha candidatura.

Fortalezas
Aunque no se tratara de una iniciativa ciudadana, sino de una estrategia de acción colectiva,
la recogida de firmas sirvió para reaccionar frente a una política municipal que resultaba ser
impopular. En este sentido, la recogida de firmas puede ser útil como estrategia de defensa
frente a políticas impopulares, como medida de control sobre los gobiernos municipales y
también como fuente de información para los decisores públicos. Facilitar los canales de
iniciativa ciudadana y darlos a conocer puede ser una forma de establecer vías más formali-
zadas de relación con la administración pública a través de unas reglas más transparentes.

Debilidades
En este caso, al no haberse producido la formalización de la iniciativa ciudadana, la decisión
de convocar un referéndum recayó fundamentalmente en la voluntad del gobierno municipal.
No fue necesario formalizar las firmas como iniciativa de referéndum para ejercer influencia
sobre los decisores públicos. Sin embargo, en otros casos, esa formalización será necesaria
para obtener eficacia: solo si existe un procedimiento formalizado para solicitar el referén-
dum, se alcanzará ese resultado.
La plataforma recogió las firmas telemáticamente, mediante una plataforma online. Si las
iniciativas ciudadanas no cuentan con esta posibilidad, se pueden percibir como más cos-
tosas y optar por otras vías de protesta informales.

Documentación
Kozłowska, 2015/ Pasquinelli, 2015/ Piasecki, 2011/ Sauer, 2013/ Sidor, 2012/ Vargas-Tetmajer,
2016

100
Ficha 21. Oregón (EEUU): Citizens’ Initiative Review,
una iniciativa suplementada con foros deliberativos

Resumen
En 2010, el gobierno de Oregón puso en marcha una nueva práctica ligada a la iniciativa ciu-
dadana: se harían una serie de foros deliberativos para elaborar un dossier de información
para el electorado, como medida previa a la celebración de los referéndums. La medida
se dio a conocer como “Citizens’ Initiative Review Panels” (CIR). Varios grupos de votantes
serían seleccionados, conformando una muestra representativa de la población, para de-
liberar durante varios días y recopilar en un dossier los argumentos a favor y en contra de
las iniciativas. Este modelo de foro deliberativo se ha incorporado en otros Estados como
California, Colorado o Washington.

Regulación
House Bill 2895: 2895 (ch. 632), 2009, Session of the Oregon State Legislature.

Características formales
La normativa se marcaba el objetivo de revitalizar la iniciativa ciudadana promocionando un
debate público más informado. Para ello, se pondrían en marcha foros deliberativos para
discutir las iniciativas ciudadanas sobre regulaciones estatales. Estos foros están formados
por electores elegidos al azar que recibirán información de diversos puntos de vista y dis-
cutirán las medidas durante varias sesiones. Después de ello, redactarían una “Carta de los
Ciudadanos” que se incluye en el dossier de información sobre la iniciativa que se somete a
referéndum. Este dossier es enviado a las casas de las y los electores.
La normativa establecía algunos detalles adicionales sobre dichos foros: estarían compuestos
por una muestra de entre 18-24 votantes registrados, se harían 5 reuniones durante 5 días
consecutivos, sería facilitado por una ONG con experiencia en la materia y en labores de di-
namización, y se escribiría una carta final con cuatro secciones de argumentos y contraargu-
mentos. La carta incluye también una valoración o acuerdo final de la mayoría de panelistas.
La medida fue inicialmente un programa piloto pero fue implementada de manera perma-
nente a partir de 2011, con la aprobación de los partidos mayoritarios del Estado.

Incidencia
En 2010, dos foros fueron impulsados para discutir dos iniciativas ciudadanas: una para
incrementar las penas de cárcel por la comisión reiterada de crímenes graves y por la con-
ducción reiterada bajo los efectos del alcohol; y la segunda sobre el uso médico de la ma-
rihuana. Los panelistas, en ambos casos, escribieron las “Cartas Ciudadanas” respectivas
con los argumentos y contraargumentos que estimaban que los votantes debían conocer.
La experiencia se consolidó en Oregón y también se ha extendido a otros estados (Gastil,
Richards y Knobloch, 2014).
Este nuevo dispositivo partía de la preocupación de que los electores, en ocasiones, podrían
no tener suficiente información o información correcta sobre las medidas a votar en refe-
réndum (ver Gastil, Richards y Knobloch, 2014, sobre los efectos de la CIR). Con la “Carta de
los Ciudadanos” se pretendía suplementar la iniciativa con información adicional elaborada,

101
Unos de los primeros efectos fue el aumento de la información sobre los “Citizens’ Initiative
Review Panels”. En una encuesta realizada en 2010, alrededor de un 25% de las personas
entrevistadas conocía la nueva iniciativa deliberativa antes del envío estatal de la Carta de
los Ciudadanos. Después de la distribución de esa información, alrededor del 42% conocía
el proyecto de foros deliberativos.
Respecto a la formación de opiniones, en el caso de la iniciativa sobre las penas asociadas
a delitos graves, la información elaborada por los foros ayudó a un 30% de los encuestados
a formar sus opiniones al respecto. En la iniciativa sobre el consumo médico de drogas, un
número menor de encuestados manifestaron sentirse influidos por la nueva información
ofrecida por los foros (18%).

Desarrollo práctico
Desde el punto de vista de la deliberación que se dio en los foros, Knobloch et al. (2013)
hacen una valoración positiva. Estos autores escribieron una serie de informes sobre la expe-
riencia deliberativa de los participantes y su desarrollo práctico. Podemos destacar algunos
elementos de la puesta en marcha de la nueva herramienta:
En primer lugar, tras analizar la experiencia de los participantes y las propias observaciones
de los investigadores, se valoró que la iniciativa había servido para sopesar mejor los pros
y contras de la medida. Se valoró en menor medida el aprendizaje de nuevos argumentos o
la identificación de los valores subyacentes a las iniciativas, aspectos que probablemente
los participantes ya conocían de antemano. En segundo lugar, en el desarrollo de los foros
se valoró como excelente la igualdad en la participación (intervención), la consideración de
los distintos argumentos y el respeto mutuo, elementos relacionados con el ejercicio de
una facilitación cuidada durante las sesiones. Por último, y de manera muy destacada, se
valoró el desarrollo de un proceso no coercitivo donde los participantes pudieron elaborar
las decisiones de manera razonada.
Según Knobloch et al. (2013), esos estándares de deliberación que consideran adecuados se
consiguieron gracias a la incorporación de una sesión previa de entrenamiento deliberativo
(sobre cómo discutir las cuestiones); la mezcla de formatos de discusión en grupos pequeños
y en plenario; y la inclusión de sesiones de pregunta-respuesta con actores interesados en
las temáticas y observadores del proceso.

Fortalezas
Si una de las críticas que se realiza frecuentemente al uso de la iniciativa y del referéndum
se refiere a los problemas en la distribución de una información adecuada y plural, este
tipo de foro deliberativo puede servir para complementar la información provista a través
de otros medios como las instituciones estatales, los medios de comunicación, los partidos
políticos, los propios promotores y los detractores de las iniciativas.
Los foros deliberativos generan un documento-resumen de los puntos a favor y en contra
de una propuesta concreta, escuchando, debatiendo e incorporando los distintos puntos de
vista. Pueden actuar por tanto como un contrapeso a los actores interesados y/o con capa-
cidades mayores para conformar la opinión sobre el tema (por ejemplo, a través del acceso
los medios o al impulsar campañas con mayores recursos económicos).

102
Debilidades
En algunos casos, la información que ofrecen los foros no constituye un material adicional
significativo, no siendo diferente o más influyente que la información disponible a través de
otros medios, cuando han representado un coste en tiempo, esfuerzo y dinero. Quizá sería
pertinente reservar esta herramienta para aquellas iniciativas en las que se prevea una mayor
necesidad de complementar la información.

Documentación
Gastil y Knobloch, 2010/ Gastil et al., 2014/ Knobloch et al., 2013/ House Bill 2895101

103
6. Conclusiones
La iniciativa ciudadana representa una herramienta participativa compleja y desigual.
Compleja dado que existen modelos y procedimientos muy diferentes. Desigual porque su
presencia, desarrollo y resultados varían enormemente entre regiones y países. En este
estudio hemos intentado conocer mejor la realidad de la iniciativa ciudadana local, los de-
bates sobre sus potencialidades y riesgos, su cartografía y sus características más relevan-
tes. Hemos combinado una visión general del tema, con el análisis de 21 experiencias y las
aportaciones de 20 personas expertas en la materia.

A través de este trabajo se han ido abordando numerosos debates, ilustrados con
casos más y menos exitosos. A partir de esa revisión, planteamos una serie de ideas sobre
elementos que consideramos relevantes para garantizar que los esfuerzos de la administra-
ción en abrir vías de participación en esta línea y de la ciudadanía para ponerlas en práctica
resulten fructíferos y generen dinámicas virtuosas. Ante la crisis de las instituciones políticas,
la iniciativa ciudadana se presenta como una oportunidad, entre muchas otras, de fortalecer
la conexión entre la ciudadanía y las instituciones que la representan. Mal diseñada, también
puede tener el efecto contrario.

Antes de entrar en cuestiones específicas, es importante remarcar que no existen

fórmulas mágicas para garantizar el éxito de un modelo de iniciativa ciudadana, lo que
funciona en un lugar puede fracasar en otro (y al contrario). El contexto es en este sentido
fundamental, tanto a nivel social (cómo es esa comunidad que se quiere escuchar) como
político (cuál es el entramado participativo institucional en el que se inserta la iniciativa). Sin
perder de vista esa relevancia de cada idiosincrasia, nos limitamos a señalar algunos puntos
que una buena regulación y buenas prácticas deberían considerar cuidadosamente.

Para qué se puede tener iniciativa

El primer punto a considerar son los objetivos a los que puede apuntar la iniciativa. A
parte del objetivo intrínseco de cada tipo de iniciativa (proponer legislación, debates, refe-
réndums, derogar leyes o revocar cargos), los temas que puede incluir pueden ser estrictos
o amplios. En el caso de las revocatorias es menos relevante, aunque puede estar sujeto
el alcalde, todo el gobierno, miembros individuales o incluso cargos públicos designados.
En el resto de las iniciativas deviene un aspecto central. No es lo mismo abrir un proceso
participativo que pueda tratar cualquier tema que establecer restricciones importantes,
siendo la más limitante (y bastante común) la que señala al dinero, impidiendo afectar al
presupuesto municipal. Por un lado, deja fuera elementos centrales para los intereses de la
ciudadanía. Por otro, depende de cómo esté especificado el tema, puede abrir puerta a la
ambigüedad, dado que casi cualquier propuesta podría tener un efecto presupuestario en
caso de ser aprobada.

En cuanto al alcance intrínseco de cada tipología, la iniciativa de agenda es la menos

garantista, dado que su vinculación con la toma de decisiones se limita a promover un de-
bate en la cámara de representación, que puede ser perfectamente ignorado o desestimado.
En este caso, tiene mucho menos sentido limitar los temas a incluir en la propuesta. Una
iniciativa de agenda con pocas garantías no se diferencia demasiado de otros mecanismos
más informales: en cualquier lugar la ciudadanía puede recoger firmas y entregarlas a las
autoridades para su consideración. La diferencia puede radicar en un establecimiento claro

104
 del proceso de debate público y las vías de respuesta, así como en la posibilidad de
que sus promotores/as participen en el proceso de deliberación, sin voto pero con voz. Si
además el debate se abre al conjunto de la ciudadanía, esta herramienta podrá ser percibida
como más útil que otras vías de expresión de demandas.

Requisitos acordes a los objetivos

El resto de iniciativas, que de resultar exitosas generalmente sí tienen un efecto di-

recto en el proceso de toma de decisiones, resultan intrínsecamente más atractivas para
canalizar la acción colectiva. Esta relevancia decisoria de cada tipo de iniciativa sin duda
debe ir ligada a los requisitos que se definen para su puesta en marcha. En términos de cos-
te-beneficio, cuanto más beneficio (cambio sustantivo) pueda generar una iniciativa, mayores
costes estarán dispuestos a asumir sus potenciales impulsores, y viceversa.

Esos requisitos para que una iniciativa demuestre un apoyo relevante hacen referen-
cia al número de firmas requeridas, los lugares donde se pueden recoger o el tiempo para
reunirlas y, en caso de dar lugar a un referéndum, la condiciones para que el resultado sea
vinculante. A su vez, estos elementos deben considerarse de forma relacionada. Por un
lado, la combinación del número de firmas requerido (sea un porcentaje o un absoluto) con
el período para recabarlas. Un umbral alto no tiene sentido con período corto. Por el otro
lado, los requisitos de las firmas y los del referéndum. Unos requisitos muy laxos para avalar
los resultados de un referéndum (en el extremo, una mayoría simple sin umbral mínimo de
participación) podrían ser sostenibles si los requisitos para la entrega de firmas son muy
estrictos y funcionan como filtro de la mayoría de propuestas. Con esta opción, en principio,
se limitaría el número de referéndums a realizar por los costes de conseguirlo, pero su alto
grado de vinculación podría ser suficiente para fomentar el uso de la herramienta. Con una
combinación invertida, requisitos laxos para las firmas (pocas y en mucho tiempo) se podrían
ligar a un referéndum más exigente (con umbral de participación y de votos favorables a la
propuesta).

Información y expectativas

En muchos casos surge la pregunta de por qué no se utilizan herramientas puestas

a disposición de la ciudadanía como las iniciativas ciudadanas. De entrada, por supuesto es
necesario que la ciudadanía conozca la existencia de estos instrumentos, sus potencialidades
y requisitos básicos. Y al margen de esto, la respuesta a la pregunta probablemente venga
en parte por una evaluación negativa del equilibrio entre los costes que implica activar la
iniciativa para los efectos que pueda tener. Este balance entre grado de vinculación con las
decisiones públicas y los requisitos para que prospere es importante para fomentar que se
impulsen demandas ciudadanas y la herramienta tenga sentido (en lugar de optar por otras
vías de expresión de demandas), mientras al mismo tiempo no se dé lugar a un sobreuso
de esta vía participativa saturando el proceso político o dando posibilidades excesivas de
influencia a pequeñas minorías, con los costes y el desgaste que ello supondría.

Corrección de desigualdades

Al considerar los costes de la participación, una herramienta para la canalización de

demandas ciudadanas debe tener en cuenta las desigualdades existentes en la sociedad. No
supone el mismo esfuerzo iniciar un proceso de recogida de firmas para un grupo de perso-
nas o una asociación pequeña que para una organización con grandes recursos económicos
y acceso a los medios de comunicación

105
 En este sentido, resulta pertinente que el diseño de las iniciativas incorpore elementos
para compensar esta situación desigual, como por ejemplo apoyo técnico o de difusión. En
caso de producirse un referéndum, estas desigualdades se proyectan en las posibilidades
de hacer campaña a favor y en contra de la propuesta, con lo cual también es aconsejable
incorporar medidas, tanto para potenciar y dar visibilidad a la campaña como, quizás, para
limitar los recursos económicos invertidos en ella por cada bando.

Plataformas online

Un último elemento para destacar en relación a los costes de la participación apunta a

las nuevas tecnologías. Las plataformas online posibilitan claramente una recogida de firmas
más sencilla y abierta. En algunos casos se ha comprobado que también sirven para implicar
a sectores tradicionalmente excluidos de la participación institucional, como las personas
más jóvenes. Asimismo, a través de la web las campañas de recogida de firmas se pueden
complementar con espacios de debate y flujo de información, aunque inevitablemente estas
solo llegarán a determinados sectores de la sociedad.

Procesos transparentes

Para que las iniciativas ciudadanas puedan contribuir a reducir la desconfianza hacia
las instituciones políticas, una cuestión fundamental es garantizar la transparencia en todo
el proceso. Esto significa establecer reglas claras y detalladas desde el principio hasta el final
del recorrido de una propuesta, así como un sistema garantista de rendición de cuentas. La
incorporación de figuras independientes para incidir en diferentes fases puede ser relevante
en este sentido, especialmente para permitir a los impulsores de una iniciativa que respon-
dan ante decisiones de la administración que no se compartan (como por ejemplo, en caso
de desestimarse una propuesta de recogida de firmas aduciendo que el tema no cumple con
los requisitos estipulados en la normativa).

Convergencia electoral

Una de las preocupaciones en relación a la democracia directa remite al peligro de

sobrecargar a la ciudadanía con demasiadas convocatorias electorales. Para evitarlo, diversas
experiencias muestran la pertinencia de hacer converger varias cuestiones en una misma cita
electoral, agrupando propuestas ciudadanas y convocatorias de elecciones a representantes.
Haciendo converger, así, las dinámicas representativas y la democracia directa y evitando
una saturación de convocatorias y espacios participativos.

Iniciativas con debate

Por último, queremos hacer referencia a la calidad del debate. A menudo se contra-
ponen la participación y el empoderamiento que se puede lograr mediante la democracia
directa con la deliberación o un proceso de debate pausado, bien organizado y que pueda
dar lugar a soluciones menos dicotómicas que el resultado de un referéndum. Para tratar de
reducir esta dicotomía, algunas experiencias de iniciativa están diseñadas como un proceso
con varias fases que permiten una relación más rica entre impulsores de una propuesta y
administración. Por ejemplo, en una iniciativa legislativa, con una primera recogida de firmas
para inscribir una propuesta, que se debate con representantes públicos para posibilitar un
acuerdo, antes de iniciar la segunda fase de recogida de firmas que culminaría en referén-
dum. A su vez, ante la propuesta ciudadana en ocasiones el gobierno puede incluir una con-
trapropuesta en el referéndum, habilitando varias opciones para que la ciudadanía decida.

106
De cara a este último momento de la votación, también es importante habilitar canales de
información entre los distintos sectores implicados y la ciudadanía.

Combinación con otras herramientas

Esa combinación entre participación y deliberación se puede potenciar combinando la

iniciativa ciudadana con otras herramientas. La Citizens’ Initiative Review (ver ficha 21) sirve
como ejemplo, donde una iniciativa legislativa, con promotores y detractores, puede combi-
narse con jurados ciudadanos que escuchan a las partes, debaten y elaboran un documento
informativo para contribuir a los posicionamientos de cara a la votación final. También la
incorporación de los promotores durante todo el proceso, desde que se inicia una petición
hasta que llega a la votación o incluso se traduce en políticas concretas, puede fortalecer
esa relación entre ciudadanía e instituciones públicas.

En definitiva, una iniciativa ciudadana no se puede considerar de forma aislada. Debe

concebirse y diseñarse en relación al conjunto de herramientas participativas, incluyendo
entre estas los diferentes modelos de iniciativa que esa comunidad contemple. De lo con-
trario pueden acabar desvirtuadas. Por ejemplo, si en un municipio únicamente se habilita
la iniciativa revocatoria, o el resto de iniciativas se diseñan de forma que son demasiado
costosas y/o poco vinculantes, ante una normativa municipal que encuentre rechazo entre
la ciudadanía, ese desacuerdo puede llevar a optar directamente por intentar revocar al go-
bierno, en lugar de iniciar un proceso para derogar esa medida o proponer alternativas. La
iniciativa ciudadana debe por tanto concebirse como parte de un andamiaje de instrumentos
relacionados (Okamoto y Serdült, 2016; Takanobu, 2000).

La iniciativa como escuela de democracia

Tampoco es pertinente evaluar una iniciativa ciudadana de forma puntual, sino que
más bien debería concebirse como parte de un proceso que implica aprendizaje y evolución.
La trayectoria de las experiencias de democracia directa importa: cuanto más tiempo pasa,
más conocidas son estas herramientas y se utilizan de forma más adecuada. En aquellos
lugares donde estas experiencias cuentan con más recorrido y están diseñadas mediante una
combinación adecuada entre requisitos de validación y efectos en el proceso político, gene-
ralmente funcionan y obtienen una valoración positiva por parte de la ciudadanía. Allí donde
no existen o cuentan con menor experiencia, las iniciativas ciudadanas pueden iniciar un
camino donde ciudadanía y administración acerquen vías de interrelación y se sumerjan en
un proceso de aprendizaje, tanto para participar activamente como para ser más receptivos.

107
Anexo: Listado de personas expertas consultadas
Tabla A 1. Listado de personas expertas consultadas e institución

Nombre Institución

Alejandro Montbrun Consultor

Alicia Lissidini Universidad Nacional de San Martín

Brigitte Geissel Goethe University Frankfurt

Bruno Kaufmann Swiss Democracy Foundation

Caroline Morris Queen Mary, University of London

Céline Colombo University of Zurich

Francisco Soto Barrientos Universidad de Chile

Henrik Serup Christensen Åbo Akademi University, Turku

Jo Saglie Institute for Social Research, Oslo

Jan Erling Klausen Universitetet i Oslo

John Gastil Pennsylvania State University

Maija Setälä University of Turku

Mike Davies SMART Harare

Ming Zhuang Participation Center, China

Neliana Rodean University of Verona

Nenad Stojanovic Université de Genève

Orestes Suárez Antón Parlamento Europeo

Sandra Hincapié Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, México

Víctor Cuesta Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

Yan Guzman Hernández Universidad de La Habana

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1
Respecto a la orientación ideológica que pueden promover estos instrumentos, cuando se propuso por primera vez la
iniciativa en EEUU, los sectores conservadores se opusieron argumentando que se convertiría en una
herramienta de la izquierda. Sin embargo, algunos estudios sugieren que la iniciativa tiende hacia el centro cuando una le-
gislatura se mueve muy a la izquierda o la derecha (Lupia y Matsusaka, 2004).
2
No podría generalizarse en la misma dirección se incorporáramos los mecanismos impulsados
por las autoridades.
3
https://www.idea.int/data-tools/data/direct-democracy
4
https://www.direct-democracy-navigator.org/
5
http://aceproject.org/ace-en/focus/direct-democracy/default
6
https://participedia.net/
7
Ver Orestes Suárez Antón, “La justicia al rescate de la política europea”: goo.gl/8hr73Q
8
Ver Alejandro Montbrun, “Otra forma de gobierno sin intendentes ni concejales”: goo.gl/dA3Mbq
9
www.kansalaisaloite.fi
10
Acrónimo de “Not In My Back Yard” (no en mi patio trasero). Hace referencia a la oposición ante la instalaciones o infraes-
tructuras (consideradas generalmente necesarias) cerca del lugar de residencia.
11
goo.gl/vuTGcM
12
goo.gl/E1LUyC
13
goo.gl/g4jrsf
14
goo.gl/w78QFy
15
goo.gl/mTecBA
16
goo.gl/z78x2Q
17
goo.gl/MbymGN
18
goo.gl/vMwQDL
19
goo.gl/epJ2TZ
20
goo.gl/vFYGr2
21
goo.gl/WUYWhC
22
goo.gl/9tetgN
23
goo.gl/HuhJWW
24
goo.gl/DKsrtk
25
goo.gl/UX7JFm
26
goo.gl/nBpWdj
27
goo.gl/i4qwbH
28
goo.gl/ZEqMpf
29
goo.gl/YKogb5
30
goo.gl/AV9ATs
31
goo.gl/JgM5Fn
32
goo.gl/3Cs8kn
33
goo.gl/d2j2o6
34
goo.gl/wQEaGz
35
goo.gl/QieB6p
36
goo.gl/oghraE
37
goo.gl/8j9MVi
38
goo.gl/YyPnxh
39
goo.gl/pfhR5e
40
goo.gl/5zN2Wu
41
goo.gl/mUyUy2
42
goo.gl/BvGZhe
43
goo.gl/BMa9Rz
44
goo.gl/iopx2E
45
goo.gl/s3oWrr
46
goo.gl/YVjWD3
47
goo.gl/zbZLQh
48
goo.gl/5yddkf
49
goo.gl/5JVCst
50
goo.gl/D6bMsA

116
51
goo.gl/oTEfyE
52
goo.gl/WteX9N
53
goo.gl/bDz6Yx
54
Agradecemos el apoyo de Amelie Buck (Universidad de Frankfurt) en la revisión de los documentos originales en alemán.
55
goo.gl/Myq2rZ
56
goo.gl/Eehh9m
57
goo.gl/ufCgqq
58
Un proyecto de acuerdo es similar a una ordenanza municipal. Se trata de una norma adoptada por la cámara legislativa
municipal (Junta de Concejales o Representantes).
59
goo.gl/TCrnyL
60
goo.gl/FuE5ey
61
goo.gl/BWaKbV
62
goo.gl/bCJRcB
63
goo.gl/qfbVop
64
The power of local initiative shall not be exercised more than once a year (art. 15).
65
goo.gl/f6xtx7
66
goo.gl/xEEQPi
67
goo.gl/2V2LGN
68
goo.gl/WK7LH7
69
goo.gl/2zKW3T
70
goo.gl/7A5Lii
71
goo.gl/MvNeMZ
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goo.gl/oWZMAq
73
goo.gl/r84CFn
74
goo.gl/qdHbhb
75
goo.gl/YcW5dT
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goo.gl/fFfQQp
77
goo.gl/6sT4QS
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goo.gl/LrqDSG
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goo.gl/WrCtKz
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goo.gl/xGg4L3
81
goo.gl/ac6GUx
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goo.gl/mthfQL
83
goo.gl/RXok7t
84
goo.gl/2dmQfF
85
goo.gl/x9jAXn
86
goo.gl/FYY53R
87
goo.gl/Ahn2k4
88
goo.gl/VTHBv7
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90
goo.gl/X5gSts
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goo.gl/juU9f4
92
goo.gl/aJFJpz
93
goo.gl/og4avQ
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goo.gl/A17MPh
95
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goo.gl/mbKPbA
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goo.gl/3qhZEE
98
goo.gl/LpDSbo
99
goo.gl/L4isjP
100
goo.gl/RJz3jq
101
goo.gl/uJVW6K
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goo.gl/q3yaxS

117