EL L I B E R A L I S M O , L O S I M P U E S T O S

INTERNOS Y EL ESTADO FEDERAL

M E X I C A N O , 1857-1911

Marcello C A R M A G N A N I
Universitá di Torino

E L L I B E R A L I S M O M E X I C A N O ha merecido numerosos estudios

que h a n iluminado su gestación, su difusión, su capacidad
de reelaborar y adecuar los conceptos liberales a l a realidad
1
mexicana y su difícil traducción en proyectos reformadores.
U n interés menor ha existido, en cambio, por establecer los
efectos de las reformas liberales a nivel del proceso político,
social y económico. Ello nos parece depender del hecho de
que quienes se interesan por l a evolución de las ideas no tie­
nen u n interés especial por las realidades concretas, mien­
tras quienes analizan la política, l a sociedad y l a economía
tienden, a su vez, a subestimar l a importancia de la dimen­
sión doctrinal.
U n a mayor conexión entre el análisis de las ideas y de su
aplicación se puede obtener con l a conjugación de documen­
tación de origen doctrinal con l a de origen estatal. P o r ello
hemos pensado en u n estudio que muestre cómo el pensa­
miento liberal proporcionó los conceptos para comprender
el proceso de reforma de l a hacienda federal y el efecto que
la reforma fiscal tuvo a nivel económico y político.
P a r a capturar el proceso liberal a nivel de la hacienda pú­
blica, hemos tratado de establecer l a importancia que con-
1
E n t r e los numerosos estudios existentes recordamos los siguientes:
HALE, 1968; REYES HEROLES, 1 9 5 7 - 1 9 6 1 , 3 vols.; Cosío V I L L E G A S , 1 9 7 3 :
Covo, 1983; GUERRA, 1 9 8 5 , 2 vols.; K N I G H T . 1 9 8 5 , pp. 5 9 - 9 1 ; RABASA,
1976.

HMex, x x x v n i : 3 , 1989 471

472 MARCELLO CARMAGNANI

cretamente atribuyen los liberales a la reforma del sistema

hacendario, y si es verdad que los elementos más novedosos
de esta reforma, representados por u n conjunto de impues-
tos internos conocidos como renta del timbre, fueron realmente
capaces de afectar los consumos y liberar la producción y la
circulación de los bienes, así como si a través del nuevo siste-
ma de impuestos internos se logró extender la autoridad fis-
cal del gobierno federal en las diferentes regiones mexica-
nas. E n esta forma, nuestro análisis podrá decirnos hasta
que punto el sistema hacendario reformado desempeñó no
sólo u n papel indirecto en el crecimiento económico mexica-
no, sino también u n papel político significativo en el periodo
comprendido desde la Reforma hasta la Revolución.

LIBERALISMO Y REFORMAS FISCALES

E l liberalismo mexicano, como todos los liberalismos, no se

configura como u n proyecto reformista estructurado sino
más bien como u n conjunto de conceptos políticos, sociales,
económicos y culturales formulados paralelamente, pero ac-
tivados según las exigencias del contexto histórico. D e ahí
que durante la R e f o r m a y la intervención francesa, las nece-
sidades políticas y militares dieron mayor relevancia a los
conceptos políticos mientras que, garantizada la indepen-
dencia y la estabilidad política interna después de 1867, ad-
quirieron mayor relevancia los conceptos liberales que
orientaban la economía y la administración pública.
Las ideas más significativas de la regeneración económica
liberal las encontramos ya bosquejadas en el decenio de
1850. Durante l a Reforma, los liberales insisten en la necesi-
dad de garantizar la propiedad privada productiva con el fin
de convertirla en u n elemento capaz de acelerar el proceso
de formación de capital, el cual, a su vez, se expandirá ulte-
riormente por medio de la libre circulación de los bienes en
el interior del espacio nacional gracias al fomento y expan-
2
sión de las vías de comunicación internas e internacionales.
2
Sobre las ideas económicas de los liberales, cf. C o v o , 1983, p p . 391-
468.
 E L E S T A D O F E D E R A L M E X I C A N O , 1857-1911 473

T a l como acontece con todos los liberalismos, al Estado

se le asigna el papel de promotor, por medio de u n a reforma
fiscal que al consagrar constitucionalmente la igualdad tri­
butaria, dé vida a " u n sistema de impuestos que no contra­
ríe el desarrollo de las riquezas", que sirva " p a r a crear
grandes intereses que se identifiquen con la reforma social,
coadyuvando eficazmente a la marcha liberal y progresiva
3
de la nación".
E n conformidad con este criterio, el gobierno constitucio­
nal elabora u n programa de reformas fiscales que prevé la
abolición de "todos los impuestos que se recaudan en el i n ­
terior de la República sobre el movimiento de la riqueza, de
las personas y de los medios de transporte", la abolición de
los impuestos sobre la "translación de dominio en fincas
rústicas y urbanas" y sobre la producción minera. A l mismo
tiempo, se deben simplificar y moderar los impuestos adua­
neros y establecer una clara distinción entre impuestos fede­
rales y estatales, "atribuyendo a la Federación los indirectos
y a los estados los directos". P o r último, se deben reorgani­
zar y racionalizar las oficinas y los empleados de la adminis­
4
tración hacendaría. E l proyecto fiscal de la Reforma esta­
blece entonces una estrecha conexión entre economía y
hacienda pública y entre política y hacienda pública, asig­
nando al Estado federal el papel de apoyar indirectamente
las fuerzas de mercado productivas y el papel de regular po­
lítica y administrativamente la tensión entre el gobierno cen­
tral y los gobiernos locales.
N o es por lo tanto sorprendente que, una vez restaurada
la república, el gobierno reproponga, con palabras similares
a las de 1857, una reforma fiscal que facilite " l a libre circu­
lación por l a vasta extensión del país, de todos los efectos,
y la libre exportación, sin trabas de ninguna clase; fomentar

3
O C A M P O , 1 9 0 1 , II, p. 1 2 5 . Sobre el debate que consagró constitucio­
nalmente l a i g u a l d a d t r i b u t a r i a , véase Z A R C O , 1 9 5 6 , pp. 7 9 0 y 1 3 4 8 ; >
1 9 5 7 , p. 5 3 6 . Sobre el significado de l a i g u a l d a d t r i b u t a r i a , véase C A R -
MAGNANI, 1 9 8 3 , pp. 297-298.
4
O C A M P O , 1 9 0 1 , II, p p . 1 2 5 - 1 2 6 . E l M a n i f i e s t o fue firmado poi
Benito Juárez, M e l c h o r O c a m p o , M a n u e l R u i z y M i g u e l L e r d o de T e ­
jada.
474- M A R C E L L O C A R M A G N A N I

la producción, conservando u n derecho que opere como pre­

mio sobre l a exportación; adquirir datos fehacientes para
formar y tener siempre a la altura de l a época u n a estadística
completa respecto a los recursos minerales y el estado de las
m i n a s , estableciendo una organización sencilla y competen­
t e " , con el fin de conseguir que "se puedan hacer reales y
efectivas las inmensas riquezas que existen en el seno de l a
tierra, facilitar trabajo a una abundante población, que a su
vez daría consumidores y marchantes para l a agricultura, el
comercio, la industria, las profesiones y las artes; que haría
subir el valor de la propiedad, aumentar el caudal nacional
5
y llenar las arcas públicas".
También l a república restaurada identificó los puntos
centrales de l a renovación fiscal en la libre circulación de los
bienes, los servicios y las personas, en la transformación ra­
dical de los impuestos sobre l a minería, en la eliminación de
los derechos de exportación y en la reducción de los de i m ­
portación y en l a prohibición, a los estados de l a Federación,
6
de gravar las importaciones y las exportaciones. L a libre
circulación de bienes, servicios y personas no significa la
p u r a y simple eliminación de los viejos impuestos de origen
colonial, sino más bien su sustitución con una renta interior
a través del "establecimiento de las rentas interiores del tim­
bre, herencias y contribución directa sobre l a propiedad
raíz'', que " b i e n sistemada podría igualar en sus productos
7
a l a de las aduanas marítimas".
L a reforma fiscal de la república restaurada no tiene u n
significado exclusivamente económico. A p u n t a también a
" e q u i l i b r a r los ingresos con los gastos y tener además algún
sobrante para poder ir amortizando las deudas públicas y así
8
consolidar el crédito nacional y afianzar la p a z " . Gracias
a estos mayores ingresos, el Estado federal garantizará " l a
conservación de la tranquilidad pública" y logrará que sus
leyes "sean obedecidas por todos los habitantes de la Repú-

0
Iniciativa, 1869, p. 8.
6
Memoria, 1870, pp. 1007-1018. véase también C A L D E R Ó N , 1955, n,
pp. 376-381.
7
Memoria, 1869, p. 1007.
8
Iniciativa, 1869, p. 8.
 E L E S T A D O F E D E R A L M E X I C A N O , 1857-1911 475

blica, incluyendo por supuesto, a las autoridades de los esta-

9
dos".
E l concepto liberal conforma no sólo el proyecto reforma-
dor de l a hacienda federal, sino también es el criterio que
serviría de base, en el decenio de 1870, a u n nuevo sistema
fiscal. T a n t o a nivel de proyecto como a nivel de efectividad,
el nuevo sistema fiscal tiene una doble finalidad: una econó-
mica, liberar la producción y l a circulación y afectar el con-
sumo; y u n a política, acentuar el poder del Estado central
respecto a los poderes políticos regionales y personales. E n
última instancia, l a reforma fiscal refleja los fundamentos
esenciales de u n Estado liberal: u n Estado que ejerce regula-
ción indirecta de l a economía y l a regulación directa de los
intereses individuales o de grupo que pueden perjudicar los
de otros individuos o grupos.

LAS RENTAS INTERNAS: CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD

L a s rentas internas conocidas como renta del timbre fueron

aprobadas en 1871, pero sólo a partir de 1876-1877 comen-
zaron a ser percibidas por medio de dos tipos de timbres o
estampillas: las comunes, pagadas por contratos civiles y j u -
diciales y los libros de contabilidad, y las de contribución fe-
deral, que gravaban con u n 2 5 % los ingresos recaudados
10
por los estados y los m u n i c i p i o s .
L a evolución de las rentas internas se caracteriza por un
lento crecimiento hasta 1883-1884, u n a aceleración entre
1883-1884 y 1891-1892, u n a rápida expansión entre 1891-
1892 y 1906-1907 y , finalmente, u n estancamiento en los
años inmediatamente anteriores a l a Revolución.
U n examen de ésta nos dice que las rentas interna repre-
sentan, ya en los años de 1875-1880, más de u n 10% de los
ingresos federales totales, el 20% a comienzos del decenio de

9
Memona, 1 8 6 8 , pp. 7 - 1 2 .
1 0
L e y del t i m b r e , 3 1 . 1 2 . 1 8 7 1 y L e y d e l t i m b r e , 2 8 . 0 3 . 1 8 7 6 , V A L D É S
F L A C A , 1 9 1 2 ; véase además M C C A L E B , 1 9 2 1 , p . 1 2 7 ; G L O N E R , 1 8 9 6 , p . 2 1 5
LUNAPARRA, 1 9 1 1 , p. 2 8 ; C A L D E R Ó N , II, p p . 3 7 9 - 3 8 0 .
476 MARCELLO CARMAGNANI

Cuadro 1

INGRESOS D EL A RENTA D E LTIMBRE E INGRESOS FEDERALES, 1875-1911

Productos de la Ingresos % Renta del timbre

Año renta del timbre federales Ingresos federales

1875-1876 2.415 17.266 14.0

1876-1877 2.641 18.408 14.3
1877-1878 3.160 19.772 16.0
1878-1879 3.250 17.811 18.2
1879-188C 3.706 21.936 16.9
1880-1881 3.843 25.290 15.2
1881-1882 4.330 30.466 14.2
1882-1883 4.602 32.850 14.0
1883-1884 4.143 37.621 11.0
1884-1885 6.469 30.660 21.1
1885-1886 5.877 28.980 20.3
1886-1887 7.538 32.126 23.5
1887-1888 7.949 40.962 19.4
1888-1889 8.755 54.801 16.0
1889-1890 9.353 61.408 15.2
1890-1891 9.47*5 44.122 21.5
1891-1892 9.366 39.993 23.4
1892-1893 1.050 38.654 28.6
1893-1894 A.453 41.216 35.1
1894-1895 15.593 46.907 33.2
1895-1896 18.078 51.240 35.3
1896-1897 19.948 52.105 38.3
1897-1898 23.284 53.288 43.7
1898-1899 23.215 60.653 38.3
1899-1900 24.849 64.675 38.4
1900-1901 25.159 68.283 36.8
1901-1902 26.961 66.774 40.4
1902-1903 29.750 76.620 38.8
1903-1904 30.750 87.002 35.3
1904-1905 31.555 92.666 34.1
1905-1906 32.668 101.972 32.0
1906-1907 33:819 114.286 29.6
1907-1908 33.239 111.810 29.7
1908-1909 31.806 98.775 32.2
1909-1910 33.378 106.328 31.4
1910-1911 33.691 111.142 30.3

F U E N T E S : Memorias de hacienda y crédito público, 1875-1880; Cuentas del tesoro federal,

1880-1911; María del Carmen V i l l a Patino, La contribución federal y la concurrencia
fiscal, México, 1945, cuadro 1.
 EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911 477

1890, y el 40% a comienzos del decenio de 1900. E n otras

palabras, las rentas internas crecen más rápidamente que los
ingresos totales entre 1875-1876 y 1900-1901.
Si partiéramos de esta p r i m e r a observación se podría afir­
m a r que, así como lo había proyectado el secretario de H a ­
cienda, Matías R o m e r o , en 1869, los impuestos internos no
encontraron obstáculos para consolidarse y crecer. S i n em­
bargo, si observamos con mayor atención las rentas internas
podemos notar, en la gráfica 2, que hasta 1881-1882 están
constituidas exclusivamente por los dos impuestos estableci­
dos en 1871, es decir, las estampillas sobre los documentos
y libros contables, y sobre los ingresos que perciben los esta­
dos y los municipios.
Es obvio que estos dos impuestos no constituyen una no­
vedad absoluta, sino que son nuevas denominaciones de i m ­
puestos existentes en la fiscalidad preliberal. N o en balde
Matías R o m e r o , el promotor de la fiscalidad liberal mexica­
na, sostenía que "es infinitamente preferible el actual siste­
m a vicioso y antieconómico de impuestos que rigen a la na­
ción, con todos sus inconvenientes, que el más perfecto que
pudiera imaginarse, si se tratara de hacer el cambio de una
11
manera súbita y poco m e d i t a d a " . Matías R o m e r o daba
la debida consideración al hecho de que la república restau­
rada era el resultado de u n a conciliación de los diferentes i n ­
tereses económicos, sociales, políticos y territoriales de los
12
individuos incluidos en la sociedad política, lo cual, tra­
ducido en términos de hacienda pública, significaba partir
del principio de que " l o s impuestos establecidos, por ab­
surdos y antieconómicos que sean, son siempre mejor acepta­
dos y producen rendimientos más cuantiosos que los que se
establecen de nuevo, por moderados que sean, y por muchas
13
ventajas económicas que tengan sobre los ya establecidos".
Las afirmaciones del secretario de H a c i e n d a no son una
negación de los criterios fiscales liberales, sino más bien con­
cretan la jerarquización de los objetivos fiscales liberales, se-

11
Memoria, 1 8 6 9 , p. 1 0 0 5 .
1 2
CARMAGNANI, 1 9 8 3 , pp. 308-310.
13
Memoria, 1 8 6 9 , p. 1 0 0 5 .
478 MARCÉELO CARMAGNANI

gún la cual el objetivo primario de la reforma fiscal era ha­

cendario, es decir, conseguir mayores ingresos para el Estado,
mientras que el objetivo político empezaba a considerarse
como secundario. Esta inversión es observable en la gráfica
1, que nos muestra cómo a lo largo de todo el periodo 1875-
1911 más de l a mitad de los ingresos de las rentas internas
dependen de las estampillas de documentos, libros contables
y de la cuota sobre los ingresos de los estados y de los m u n i ­
cipios.
N o obstante su retroceso a objetivo secundario, el papel
político y estatal de los impuestos internos no desaparece du­
rante el porfiriato. E n la gráfica 2 se puede observar una len­
ta pero constante disminución relativa de los dos impuestos
internos introducidos en 1871 y en las gráficas 3 y 4 puede
verse el crecimiento moderado, a partir de 1885, de la parti­
cipación de nuevos impuestos internos en las rentas internas
totales. Entre 1880 y 1900 l a participación de los impuestos
internos totales disminuye progresivamente desde el 89.4%
al 6 1 . 6 % , mientras la participación de los nuevos impuestos
internos en las rentas internas totales aumenta hasta tocar
su punto máximo — 3 1 . 9 % — en 1905-1906.
L a menor participación de la contribución federal y de las es­
tampillas sobre libros de contabilidad y documentos en las
rentas internas nos ayuda a comprender la revitalización del
principio fiscal liberal. Esta revitalización se manifiesta a
partir de 1882-1883 cuando a algunas mercaderías, defini­
das como cotizadas, se les impone pagar u n timbre similar al
que se aplica a los documentos y libros de contabilidad.
L a novedad está contenida en la ley del timbre de 1880 y
1881, reglamentada en 1884 y reformada en 1885, indicán­
donos así hasta que punto la nueva contribución federal fue
14
resistida.
Esta resistencia, que el secretario de H a c i e n d a atribuye
exclusivamente a "las graves dificultades prácticas que
15
suscitó el cumplimiento de estas disposiciones", se puede
1 4
L e y del t i m b r e , 1 5 . 0 9 . 1 8 8 0 , L e y del t i m b r e a mercancías cotiza­
das, 2 2 . 0 3 . 1 8 8 4 . R e g l a m e n t o a l a ley del t i m b r e a mercancías cotizadas,
6.05.1884, L e y de renta interior, 2 9 . 0 1 . 1 8 8 5 , V A L D É S F L A C A , 1 9 1 2 .
1 5
Memoria, 1 8 6 7 , p. x x x v i i .
480 MARCÉELO CARMAGNANI

Gráfica 2
PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS SOBRE DOCUMENTOS
Y LIBROS Y DE CONTRIBUCIÓN FEDERAL EN LOS IMPUESTOS INTERNOS

70

50

30

10

D o c u m e n t o s y libros
Contribución federal

_L_

1880-1881 1900-1901
1875-1876 1890-1891 1910-1911

F U E N T E : Memorias de hacienda y crédito público, 1875-1880; Cuentas del Tesoro Federal,

1880-1911.
 R
EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, I8. >7-I911 481

Gráfica 3
PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS SOBRE MERCADERÍAS
MANUFACTURADAS EN LOS IMPUESTOS INTERNOS

30

20 í \ /

10

i 1 1 1 i t ! . i

1884-1885 1 1888-1889 | 1892-1893

1882- 1883 1886-1887 1890-1891

F U E N T E : Cuentas del Tesoro Federal, 1882-1892.

482 MARCÉELO CARMAGNANI

Gráfica 4
PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS SOBRE MERCADERÍAS
Y MINERÍA EN LOS IMPUESTOS INTERNOS

14 •

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1898-1899 1 1910-1911
1892 -1893 1904-1905

F U E N T E : Cuentas del Tesoro Federal, 1892-1911.

 EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911 483

explicar notando que la nueva contribución federal afecta

los intereses de productores y comerciantes de tabaco nacio­
nal y extranjero, de perfumería, de alcoholes nacionales y
extranjeros, de medicinas, de mercería, de quincallería, de
juguetes, de vidrios y porcelanas extranjeras, de tejidos, de
muebles e, incluso, los boletos de ferrocarril.
E l Estado federal no había en verdad subestimado la opo­
sición que los nuevos impuestos internos podían generar en
los intereses de los fabricantes y de los comerciantes, pues
había optado por una introducción lenta de los mismos. E n
1880 impuso el timbre a las medicinas y especialidades far­
macéuticas, en 1881 a los tabacos y, en 1884 a los demás
productos nacionales e importados. N o obstante esta política
gradualista, la oposición fue tan fuerte que en 1885 el go­
bierno se vio obligado a reducir el impuesto sobre los dos ru­
bros principales —bebidas alcohólicas y tabaco— y a cam­
biar de nombre al impuesto, que pasó a llamarse renta interior
16
en 1887.
A pesar de la oposición de los fabricantes y de los comer­
ciantes, el gobierno logró imponer u n impuesto interno so­
bre el consumo de manufacturas nacionales y extranjeras.
Se introduce así una novedad absoluta, representada en el
hecho de que por vez primera se aplicaba cabalmente el con­
cepto fiscal liberal de que los impuestos internos deberían
afectar esencialmente el consumo de mercaderías. E l nuevo
impuesto, cobrado directamente a los productores y a las ca­
sas importadoras, favorece las manufacturas nacionales que
pagan u n porcentaje inferior al de las manufacturas extran­
jeras, lo que afecta tanto a las clases altas corno a las clases
populares. Este impuesto interno sobre el consumo de los
bienes manufacturados materializa así el más importante
principio liberal de la igualdad fiscal, según el cual todos los
ciudadanos son llamados a contribuir, según su consumo i n ­
dividual, a la manutención del Estado.
E l impuesto sobre el consumo de las manufacturas no es
solamente u n a novedad fiscal sino también una realidad do­
tada de gran efectividad, que podemos medir a través de la

1 6
L e y del t i m b r e , 31.03.1887, art. 2, V A L D É S P L A G A , 1912.
484 MARCÉELO CARMAGNAN1

expansión de su rendimiento económico: 192 000 pesos en

1881-1882, 1.3 millones de pesos en 1884-1885, 2.9 millones
de pesos en 1889-1890 y 3.2 millones de pesos en 1892-1893.
E s t a expansión se acompaña, como se observa en la gráfica
3, a un crecimiento constante de su participación en las ren-
tas internas totales: 3.9% en 1882-1883, 19.9% en 1885-
1886, y 3 1 . 8 % en 1889-1890.
L a creación, implementación y consolidación de u n i n -
puesto interno fundado sobre la concepción liberal de la fis-
calidad es el resultado del hecho de que, posiblemente, si
b i e n los productores y los importadores de manufacturas son
dos segmentos de la clase propietaria, desempeñan en el i n -
terior de la élite porfiriana u n peso político reducido y, por
lo tanto, la introducción del principio de la equidad fiscal l i -
beral no alteraba el equilibrio de la paz porfiriana y permitía
al Estado federal afirmar su soberanía fiscal sobre un sector
económico emergente. E n otras palabras, la novedad fiscal
del porfiriato no afectaba el acuerdo tácico establecido du-
rante la Reforma: no imponer cargas que afectaran la renta
17
agraria de la clase propietaria.
L a implementación del nuevo impuesto sobre el consumo
de manufacturas refleja entonces la voluntad del gobierno
federal de extender su esfera de acción mediante el instru-
mento de la dimensión fiscal. O t r a manifestación de esta
m i s m a voluntad la observamos en la lucha que paralelamen-
te desarrolla para abolir las aduanas internas, es decir, los
impuestos que imponían los diferentes estados de la Federa-
ción, en nombre de su autonomía fiscal, a la circulación i n -
terregional de las mercaderías. E n esta forma, el porfiriato
retomaba uno de los proyectos más radicales elaborados por
la R e f o r m a y derrotado durante el Congreso Constituyente
18
de 1857.

1 7
CARMAGNANI, 1983, pp. 303-304.
1 8
Así c o m e n t a Z A R C O l a derrota de los diputados radicales:
" C u a n d o nos detenemos a contemplar lo que esta historia del Congreso
[. . .] al llegar a l a cuestión de impuestos, de libertad de comercio inte-
r i o r y de i n d e p e n d e n c i a hacendaría de los Estados, puntos que envol-
vía el art. 120 del proyecto de Constitución, l a Comisión ha sido venci-
da u n a vez m á s " (p. 761).
 EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-191 1 485

E m p e r o , los numerosos esfuerzos realizados por el go­

bierno federal fueron vanos, pues los proyectos de reforma
constitucional para abolir las alcabalas internas fracasaron
no sólo en el Congreso sino también en la Conferencia de los
representantes de los estados, que convocó el secretario de
H a c i e n d a en 1883, no obstante que los representantes regio­
nales sostuvieran que el sistema de alcabalas seguía siendo
u n obstáculo insuperable para l a libertad del comercio inte­
rior, para l a circulación del capital y de l a riqueza, y para
19
el progreso económico del país en general. E l asunto que
se esconde en el debate sobre l a abolición de las alcabalas i n ­
ternas no es tanto de orden económico sino más bien de or­
den político, pues los representantes de los estados opinaron
que l a eliminación de las aduanas internas constituía " u n a
2()
nueva restricción a l a soberanía natural de los estados'' .
L a Conferencia terminó así por hacer evidente la fuerte con­
traposición entre los intereses regionales y l a soberanía na­
cional, planteada y defendida con vigor por el gobierno fe­
21
deral.
Esta violenta contraposición entre la soberanía " n a t u r a l "
de los estados y l a soberanía nacional explica que, cuando
por segunda vez el secretario de H a c i e n d a convocó una con­
ferencia de los representantes de los estados en 1892 para de­
batir nuevamente l a abolición de las aduanas internas, ofre­
ciera a los estados l a eliminación de los impuestos federales
sobre el consumo de manufacturas, a cambio de l a elimina­
ción de las alcabalas internas. L a oferta del gobierno federal
neutralizaba l a doble soberanía que defendían los intereses
regionales y fue por lo tanto aceptada. E n 1893 se suspende
el impuesto federal sobre el consumo de manufacturas y se
llega al acuerdo, sancionado por el Congreso en 1896, de eli­
22
m i n a r las aduanas internas. L a lucha entre l a soberanía

1 9
C A L D E R Ó N , 1973, n , p p . 9 1 0 - 9 1 1 .
2 0
Conferencia, 1884, p . 124.
2 1
Véanse los pareceres de G u i l l e r m o P r i e t o , Ignacio V a l l a r t a y F r a n ­
cisco B u l n e s que ilustran l a diferencia entre soberanía l i m i t a d a de l a Fede­
ración y soberanía n a t u r a l de los estados e n Conferencia, 1884.
2 2
CALDERÓN, 1973, II, pp. 916-918 y CARMAGNANI, 1984, pp.
300-301.
486 MARCÉELO CARMAGNANI

nacional —representada por la Federación— y la territoria-

lidad —representada por los estados— terminó por destruir
la gran novedad fiscal del decenio de 1880.
Las series históricas nos permiten precisar el significado
económico de la abolición del impuesto sobre las manufactu-
ras y de las aduanas internas. E l gobierno federal pierde el
equivalente de unos tres millones de pesos anuales pero re-
cupera, haciendo pasar a la contribución federal desde un
25 % a un 30 % de los ingresos de los estados y de los munici-
pios, alrededor de u n millón de pesos. Los gobiernos de los
estados ven u n estancamiento de sus ingresos: 17.3 millones
de pesos en 1884-1885 y 17.6 millones de pesos en 1892-
1893.

E X P A N S I Ó N CUANTITATIVA E INVOLUCIÓN CUALITATIVA

DE LOS IMPUESTOS INTERNOS

Los años de 1890 se caracterizan, como hemos visto, por u n

notable retroceso de la fiscalidad moderna liberal debido a
la supresión de los impuestos sobre el consumo de manufac-
turas que representaban, para bien o para m a l , u n primer
y significativo paso hacia una fiscalidad moderna.
Si bien el retroceso del principio liberal dependió de la
persistente y preexistente tensión entre los poderes regiona-
les y el poder federal, el hecho de que la Federación no lo-
grara extender su esfera de acción fiscal dependió también
de la forma en que se concibió la administración de los im-
puestos internos sobre el consumo. E n efecto, si bien las ren-
tas internas fueron confiadas a una oficina federal depen-
diente de la Secretaría de H a c i e n d a , la oficina federal tenía
un poder m u y limitado pues su función era exclusivamente
la de enviar los timbres fiscales a los estados y recibir de ellos
la iguala previamente concordada. E l resultado fue, como se
desprende de todas las leyes del timbre, que sólo los goberna-
dores de los estados o las autoridades políticas locales, dele-
gadas por los gobernadores, podían inspeccionar las oficina?
de los estados cuya función no era sólo la exacción de los i m -
 EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911 487

puestos federales sino también y sobre todo la exacción de

23
los impuestos estatales y locales.
L a imposibilidad del gobierno federal de ejercer u n efecti­
vo control sobre los impuestos internos determinó en la
práctica numerosas irregularidades y arbitrariedades en el
interior de los estados, lo que afectó el pricipio liberal de la
igualdad fiscal según el cual los impuestos debían ser paga­
24
dos por todos en proporción a su capacidad de consumo.
E l cobro de los impuestos por parte de funcionarios regiona­
les y no por parte de funcionarios federales impidió además
una presencia real y cotidiana del Estado federal capaz de
difundir entre la población, especialmente entre las clases
populares, u n a imagen de la Federación como de u n estado
no arbitrario, superior a los intereses de grupos dominantes
a nivel estatal y local.
L a ausencia de u n a administración directa de los impues­
tos internos hizo posible que la abrogación del impuesto so­
bre el consumo no encontrara, por ausencia de u n cuerpo de
funcionarios federales, ninguna resistencia e, incluso, que
los estados aceptaran sin ninguna oposición u n incremento
de la contribución federal y la creación de u n impuesto fede­
ral sobre el consumo del tabaco manufacturado nacional y
25
extranjero. E n esta forma, a comienzos del decenio de
1890 la fuerza fiscal innovadora de la Federación se diluía
al reforzarse su objetivo primario: incrementar los ingresos.
L a observación de la gráfica 3 nos permite ver cómo a
partir de 1892-1893 el producto total de las rentas internas
se orienta hacia u n rápido crecimiento, que se interrumpe
a partir de 1906-1907. Entre 1892-1893 y 1906-1907 el pro­
ducto de las rentas internas se triplica, pasando de 11 a
33.8 millones de pesos. S i observamos las gráficas 2 y 3 no­
tamos que el crecimiento de las rentas internas no depende

2 3
L e y del t i m b r e , 1.01.1875, art. 70, 71 y 9 1 , L e y del t i m b r e , 3 1 . 0 3 .
1887, art. 1 7 1 , L e y del t i m b r e , 25.04.1893, art. 214, V A L D É S F L A G A ,
1912.
2 4
E l único estudio m o d e r n o que ilustra l a escasa m o d e r n i d a d del sis­
tema hacendario a n i v e l de l a percepción de los impuestos es G U E R R A ,
1985, I, p p . 285-294.
2 5
L e y del t i m b r e , 25.04.1893, art. 7, V A L D É S F L A G A , 1912-
488 MARCELLO CARMAGNANI

de los dos componentes tradicionales •—el timbre sobre do­

cumentos y libros fiscales y la contribución federal— sino
más bien de la constante expansión de los impuestos sobre
el consumo de bebidas alcohólicas, tabacos e hilaza y tejidos
de algodón, y de los impuestos sobre títulos, propiedades
mineras y metales preciosos. E l monto total de estos impues­
tos internos sobre el consumo y la minería aumenta constan­
temente, pasando de 346 000 a 10.2 millones de pesos entre
1892-1893 y 1906-1907. Llegan a constituir el 30.6% de las
rentas internas y el 8.9% de los ingresos federales totales en
1906-1907.
Este rápido crecimiento de los impuestos sobre el consu­
mo y la minería no depende exclusivamente del hecho de
que son nuevos, sino sobre todo del sensible mejoramiento
que se observa en la administración de las rentas internas.
L a ley del timbre de 1893 modifica el sistema de recauda­
ción de las rentas internas al pasar de u n sistema indirecto
a otro de tipo semidirecto. A partir de 1893 la recaudación
de las rentas internas queda a cargo de los poderes regiona­
les, pero el poder federal no se l i m i t a ahora a distribuir los
timbres sino que empieza a controlar que los timbres sirvan
26
exclusivamente para impuestos federales.
U n paso adelante se realiza en 1900 cuando el gobierno
federal crea las administraciones regionales de las rentas i n ­
ternas designando directamente a los administradores, los
cuales no son funcionarios federales sino simples encargados
de percibir impuestos internos a cambio de u n porcentaje
sobre lo recaudado directamente, o a través de sus emplea­
dos a nivel municipal. E n efecto, la ley de 1900 establece que
los administradores principales reciban los timbres federales
y los distribuyan a sus representantes en los municipios, y
deban responder de los impuestos recolectados por sus em­
27
pleados. A comienzos del siglo X X el poder federal nom-

2 6
" L a emisión de estampillas es facultad exclusiva del P o d e r Federal.
Ningún estado, a u t o r i d a d n i corporación podrá emitirlas, n i cobrar por
m e d i o de ellas impuestos o p r e s t a c i o n e s " , L e y del t i m b r e , 2 5 . 0 4 . 1 8 9 3 ,
art. 2, VALDES FLACA, 1912.
2 7
Memoria, 1 9 0 0 , p p . XV-XVIII, L e y del t i m b r e , 1 9 0 6 , art. 1 0 3 ; L e y
del t i m b r e , 1 9 1 2 , art. 319, VALDÉS FLAGA, 1912.
 EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911 489

bra y destituye a los administradores principales y a sus agen­

tes a nivel local y reorganiza, cuando lo considera convenien­
28
te, los diferentes centros regionales de las rentas internas.
A partir de 1906 el gobierno federal, con el fin de contro­
lar más eficazmente a los administradores, establece que los
funcionarios de la Secretaría de H a c i e n d a inspeccionarán
las administraciones y sólo en su ausencia lo podrán hacer
29
los gobernadores. Así, sólo a finales del porfiriato nace u n
auténtico cuerpo de funcionarios federales dependientes de
la Secretaría de Hacienda, divididos en dos categorías: los
inspectores, que supervisan la regularidad del cobro de las
rentas internas, y los visitadores, que controlan la actuación
de los administradores principales y de sus agentes. L a divi­
sión del país en seis regiones administrativas de la renta i n ­
terna —Querétaro, Puebla, Lagos, M o n t e r r e y , V e r a c r u z y
Mazatlán— complementa la organización administrativa fe­
30
deral.
Si observamos con mayor atención las novedades apare­
cidas en la administración de las rentas internas a partir de
1892-1893 y, sobre todo, a partir de 1900, puede percibirse
una diferente estrategia fiscal del porfiriato, que condujo ha­
cia la progresiva centralización de los impuestos internos y
hacia la progresiva reintroducción de los impuestos antes
abolidos.
Antes de dar u n juicio sobre estas innovaciones fiscales
conviene examinar los impuestos introducidos a partir de
1892-1893. Dos de ellos son completamente nuevos — e l que
afecta los títulos y las propiedades mineras y el que grava el
valor de los metales preciosos— y tres tienen en cambio u n
precedente histórico —los impuestos sobre el tabaco manu­
facturado, las bebidas alcohólicas y los tejidos de algodón.
Esta distinción nos parece necesaria, pues los sujetos fiscales
son diferentes: en el caso de los impuestos sobre la minería,
el sujeto fiscal principal es el capital extranjero, mientras

2 8
Memoria, 1900, p. x v i , L e y del t i m b r e , 1912, art. 313 y 321, V A L -
DÉS F L A G A , 1912.
2 9
Ley del t i m b r e , 1912, art. 357, VALDÉS FLAGA, 1912.
3 0
L e y del t i m b r e , 1906, art. 3*22 y 329, L e y del t i m b r e , 1912, art.
357, VALDÉSFLAGA, 1912.
490 MARCELLO CARMAGNANI

que en el caso de los impuestos sobre el consumo, lo son los

productores nacionales y los comerciantes importadores.
U n a desagregación del monto total de estos impuestos nos
muestra que los relativos a las manufacturas tienen u n a me-
nor participación en las rentas internas después de 1892 que
antes de esta fecha. E n efecto, mientras a fines del decenio
de 1880 los impuestos sobre el consumo de manufacturas re-
presentan casi u n tercio de las rentas internas, a comienzos
del siglo X X no representan más que el 16% de las rentas
internas. Esta disminuida participación de los impuestos so-
bre el consumo nos dice que el objetivo del gobierno federal
no es ya el de implementar u n a fiscalidad liberal que progre-
sivamente transfiera l a carga tributaria desde la producción
y l a circulación a los consumos, sino más bien establecer i m -
puestos fácilmente recaudables. Esta nueva orientación la
refuerzan los nuevos impuestos sobre l a producción minera,
en contraste con lo establecido en la reforma fiscal de 1869-
1870, que preveía l a "reducción de todos los derechos que
pesan sobre la minería a uno solo, que sea moderado, y que
31
recaiga sobre las utilidades de las empresas m i n e r a s " .
L a estrategia fiscal del porfiriato durante el periodo 1892-
1910 es por tanto m u y diferente de la seguida durante el pe-
riodo 1876-1892. L a diferencia radica en el hecho de que
a partir de 1892 l a Federación abandona progresivamente l a
idea de modificar l a relación preexistente de fuerza entre l a
Federación y los estados y hace suya la idea, esencialmente

3 1
E l rendimiento del impuesto sobre l a propiedad raíz fue el siguiente:

Valor % Sobre renías

Años (millares de pesos) internas totales
1892- 1893 33 0.3
1893- 1894 185 1.3
1894- 1895 89 0.6
1895- 1896 43 0.2
1896- 1897 17 0.2
1897- 1898 19 0.1
1898- 1899 14 0.1
1899- 1900 10 0.1
1900- 1901 7 0.1
FUENTE: Cuentas del Tesoro, 1892-1893, 1900-1901.
 EL ESTADO FEDERAL MEXICANO. 1857-1911 491

no liberal, de que existen dos esferas fiscales autónomas, so­

beranas: la de la Federación y la de los estados. C o m o resul­
tado final el gobierno federal podía, a lo más, racionalizar
su esfera fiscal y aumentar por lo tanto sus ingresos a condi­
ción de no lesionar la soberanía fiscal de los estados.
L a observación de l a gráfica 4 permite determinar los lí­
mites de la esfera fiscal de l a Federación. C u a n d o en 1892
se introducen los nuevos impuestos sobre el consumo, se i n ­
troduce también u n impuesto sobre la propiedad raíz, que
nunca rindió mucho, y que fue abrogado en 1901, mientras
los impuestos sobre la minería crecen constantemente hasta
32
representar u n 16.6% de las rentas internas en 1904-1905.
Si comparamos la evolución de estos dos impuestos nos da­
mos cuenta de u n hecho: la esfera fiscal de la Federación no
debía lesionar los intereses de l a clase propietaria y, en espe­
cial, la renta agraria, y tampoco podía tocar los intereses del
capital extranjero.
A la luz de los elementos presentados se puede decir que
la esfera fiscal de l a Federación, en el periodo 1892-1910, se
configura como esfera limitada, replegada sobre sí m i s m a ,
incapaz de agredir las esferas fiscales de los poderes regiona­
les y orientada a percibir y racionalizar los ingresos a partir
del comercio, del consumo y de las producciones que no i n ­
teresan directamente a la clase propietaria. E n esta forma el
porfiriato termina por abandonar su inicial proyecto refor­
mador liberal y por evolucionar hacia una nueva forma esta­
tal que no puede, a través del sistema fiscal, controlar direc­
33
ta y eficazmente el territorio n a c i o n a l .

LOS I M P U E S T O S I N T E R N O S Y E L E S T A D O M O D E R N O

A lo largo de este estudio hemos tratado de no perder de vis­

ta la compleja interacción que se establece a nivel de las fi­
nanzas del Estado mexicano entre la doctrina fiscal liberal,
la reforma fiscal y la práctica fiscal. Esta interrelación nos

3 2
Memoria, 1869, p . 1009.
3 3
C A R M A G N A N I , 1983, pp. 308-309.
492 MARCELLO CARMAGNANI

muestra cómo en última instancia ella m i s m a generó u n pro­

ceso que, por una parte, reformula l a preexistente tensión
hacendaría entre el poder federal y los poderes regionales y,
p o r otra, redefine el papel económico del Estado.
Esta interacción que a través del sistema fiscal conjuga la
economía con l a política se configura como u n proceso libe­
ral de tipo no lineal, caracterizado por u n a inversión de ten­
dencia a comienzos del decenio de 1890. Esta inversión de
tendencia, que ocasiona el progresivo abandono del objetivo
político contenido en la doctrina, en la reforma y en la pra­
xis tributaria, no significó el total abandono del liberalismo
fiscal, sino más bien una diferente interpretación y aplica­
ción de los criterios informadores presentes en el proyecto
fiscal liberal.
M i e n t r a s en los decenios precedentes a 1892 el proceso re­
formador de las finanzas federales articula la función hacen­
daría con l a función política, incrementando tanto los ingre­
sos federales como el control directo sobre las regiones, a
partir del último decenio del siglo X I X prevalece casi exclu­
sivamente la función hacendaría. C o m o resultado, los esta­
dos de la Federación recobran una buena parte del poder fis­
cal perdido entre 1875 y 1892.
E l predomino de la finalidad hacendaría sobre la finali­
d a d política tuvo consecuencias significativas para la econo­
mía y para el Estado. L a mayor importancia de la función
hacendaría se hace sentir a través de u n a mayor exacción fis­
cal sobre los sectores productivos nuevos, como la minería
y l a producción manufacturera, mientras que no afectó a los
sectores productivos tradicionales, como la agricultura,
exentos de cualquier impuesto. A l mismo tiempo, la imposi­
bilidad de la Federación de controlar el entero proceso de
exacción de los impuestos internos en las diferentes áreas del
territorio nacional, por medio de u n cuerpo de funcionarios,
favoreció l a persistencia de formas tradicionales que permi­
tieron a las regiones recuperar buena parte del poder fiscal
perdido entre 1875 y 1892.
Los resultados de nuestro análisis nos permiten ver en tér­
minos del proceso la interacción esencial del porfiriato que
K a t z acertadamente caracteriza como "the achievement of
 EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911 493

internal stability (the Pax Porfiriana) and the emergence of

an efective and powerful M e x i c a n state. These develop-
ments i n turn were inextricably linked to the economic deve-
34
lopment of the c o u n t r y " . E n efecto, partiendo del sistema
hacendarlo, que constituye u n óptimo indicador de la inte­
racción entre economía y Estado, podemos notar que l a vin­
culación entre crecimiento económico y desarrollo estatal se
estanca a partir de 1893 cuando, a través de u n acuerdo en­
tre la Federación y los estados, se definen dos esferas fiscales
independientes entre sí, la de la Federación y la de los esta­
dos, con el resultado de dar vida a dos sistemas hacendarlos
en constante conflicto e incapaces de evolucionar hacia u n
sistema único, nacional.
L a inercia fiscal de los últimos decenios del porfiriato no
es sin embargo atribuible a una pura y simple oposición de
naturaleza económica de la clase propietaria, pues la resis­
tencia a los impuestos internos depende de que ellos son vis­
tos y sentidos como " u n a invasión en el régimen interior de
los Estados", una "flagrante violación de sus derechos sobe­
r a n o s " que " n o sólo mata la soberanía local, sino que hace
35
imposible la vida de los E s t a d o s " .
L a clase propietaria, con excepción de la minoría que em­
pieza precisamente en este periodo a identificarse con una
clase dirigente nacional, se opone a la federalización del sis­
tema hacendarlo, no tanto por temor de ver afectados sus i n ­
tereses económicos, sino más bien porque tiende a seguir
identificando sus múltipes intereses, que son a la vez econó­
micos, políticos, sociales, regionales e incluso culturales y ét­
nicos, con la región, con el estado en el cual viven. C o m o
sugiere acertadamente A l a n K n i g h t , esta pluralidad de inte­
reses, que él caracteriza como étnicos, regionales, ideológi­
cos, de clase y de clientela, deben ser "taken together, i n var-
ious combinations, and with no single allegiance necessarily
prevailing over all others (even ' i n the last analysis')", y se
presentan en varias combinaciones en todos los mexicanos,
al condicionar " t h e i r political conduct d u r i n g the years of

3 4
KATZ, 1984, IV, p. 35.
3 5
Colección, 1879, p . 58.
494 MARCÉELO CARMAGNANI

36
r e v o l u t i o n " . Estos intereses favorecieron la formación de
u n a cultura política en la clase propietaria de tipo notabiliar.
E s t a cultura política de notables, que ve la Federación como
u n a realidad remota, una abstracción, es la principal res­
ponsable de la progresiva pérdida de importancia de l a fun­
ción política presente en el sistema fiscal hasta 1892, función
que habría permitido implementar u n sistema fiscal único,
federal, fundado en la igualdad y en la impersonalidad del
impuesto.
E l porfiriato no logra entonces romper, como lo hubiera
deseado, una tradición cultural de larga duración capaz de
saldar en un todo único los intereses y las lealtades de la cla­
se propietaria. A lo más, el porfiriato obtiene la concesión
de que la Federación dé v i d a a u n sistema fiscal con funcio­
nes exclusivamente hacendarías. Se entrevé así cómo detrás
de la imposibilidad de crear una esfera única, federal, se es­
conde la escasa difusión que tuvo en la mayoría de l a clase
propietaria la noción, difundida por todos los medios a su al­
cance por el gobierno, de que el Estado federal es el que or­
ganiza y representa a la nación. P a r a la mayor parte de la
clase propietaria, el Estado federal sigue siendo u n m a l me­
nor y no, como lo hubiera deseado el corpus doctrinal libe­
ral, u n bien con poderes limitados pero efectivos.

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