DIRECTOR GENERAL

JUAN F. JIMÉNEZ MAYOR

DIRECTORES
JUAN CARLOS CORTÉS CARCELÉN
MARIANA LLONA ROSA
JUAN CARLOS MORÓN URBINA

Nº 4 | ABRIL 2020

Nuevos modos para la gestión

pública en tiempos de
coronavirus: el teletrabajo
ESPECIAL y el trabajo remoto

Integridad y lucha La contratación pública en

contra la corrupción tiempos del coronavirus
en la gestión pública La inversión pública en el Perú:
del SNIP a INVIERTE.PE

El desabastecimiento en
las compras públicas y la
responsabilidad de los
funcionarios

Lucha contra la corrupción:

la integridad y el compliance
como caras de una misma
moneda

Gestión de proyectos en la
administración pública

La potestad sancionadora de
la CGR rumbo al bicentenario

ENTREVISTA
Amado Enco Tirado
Procurador público
especializado en delitos
de corrupción.

“Siempre estamos atentos a

cualquier acto de corrupción
y nunca bajamos la guardia”

UNA PUBLICACIÓN DEL GRUPO

27 AÑOS DE LIDERAZGO
 CONTROL

La potestad sancionadora de la Contraloría

General de la República rumbo al bicentenario
La necesidad de una nueva ley del nuevo Congreso

La Contraloría General de la República transita sobre algunos desafíos que impactan en el ejercicio
de su potestad sancionadora rumbo al bicentenario. Uno de sus mayores retos es la inoperatividad
de su capacidad punitiva luego de la emisión de la sentencia del Tribunal Constitucional N° 020-2015-
PI/TC que declaró inconstitucionales las infracciones descritas en el artículo 46 de la Ley N° 29622. A
la fecha, se espera la promulgación de una nueva ley por parte del Congreso de la República que le
permita retomar a plenitud el ejercicio constitucional de su potestad sancionadora.

LUIS RAMÍREZ MOSCOSO

Abogado por la USMP. Egresado de la Maestría de Ciencias Penales en la misma universidad. Postítulo en Derecho Penal y Procesal
Penal por la PUCP. Diplomado en Derecho Administrativo Sancionador por la Universidad de Valladolid - España.

PALABRAS CLAVE: Inconstitucionalidad // Conductas infracto- servidores y funcionarios públicos por contravenir
ras // Potestad sancionadora // Nueva Ley Contraloría // Congreso de el ordenamiento jurídico administrativo y las nor-
la República mas internas de la entidad a la que pertenecen:
a) Incumplir las disposiciones que integran el
I. INTRODUCCIÓN marco legal aplicable a las entidades para el
desarrollo de sus actividades, así como las dispo-
El 6 de abril del 2011 entró en vigencia la Ley siciones internas vinculadas a la actuación fun-
N° 29622, Ley que modifica la Ley N° 27785, Ley cional del servidor o funcionario público.
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la b) Incurrir en cualquier acción u omisión que
Contraloría General de la República, y amplía las suponga la transgresión grave de los principios,
facultades en el proceso para sancionar en mate- deberes y prohibiciones señalados en las nor-
ria de responsabilidad administrativa funcional. Fue mas de ética y probidad de la función pública.
con la Ley N° 29622 que surgió en el panorama local c) Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por
la novísima potestad sancionadora por responsabi- ley o reglamento.
lidad administrativa funcional de la Contraloría.
d) Incurrir en cualquier acción u omisión que
importe negligencia en el desempeño de las
El artículo 46 de la Ley N° 29622 establecía las con- funciones o el uso de estas con fines distintos al
ductas infractoras en las que podrían incurrir los interés público.

CONTROL 103
 doble vertiente, en el sentido de legalidad formal
El Tribunal Constitucio- o reserva de ley, es decir, que solo por normas con
rango de ley podrían justificarse limitaciones a los
nal analiza el princi- derechos fundamentales, proscribiendo que “al
pio de legalidad desde desarrollar disposiciones legales generales o impre-
cisas, los reglamentos terminen creando infraccio-
una doble vertiente, en nes nuevas subrepticiamente”; y el de legalidad
el sentido de legalidad material o subprincipio de tipicidad, sosteniendo
formal y el de legalidad que es incompatible con la Constitución la ampli-
tud o falta de precisión de la conducta suscepti-
material. ble de reproche por parte del Estado, al restringir
al administrado la comprensión de aquello que está
prohibido bajo amenaza de sanción en un determi-
nado dispositivo legal.
Siete años después, el 28 de marzo del 2018 se
publicó la Ley Nº 30742, Ley de Fortalecimiento de 2. Aclaración de la Sentencia de Inconstitucio-
la Contraloría General de la República y del Sistema nalidad N° 020-2015-PI/TC
Nacional de Control, la cual reprodujo en su integri- El 26 de abril de 2019 el Congreso de la República
dad las conductas infractoras del artículo 46 de la presentó una solicitud de aclaración al Tribunal
Ley Nº 29622. Hay que resaltar que la Ley de For- Constitucional respecto a la sentencia N° 020-2015-
talecimiento de la Contraloría tiene como objetivo PI/TC. El 11 de agosto del 2019 se publicó en el dia-
modernizar, mejorar y asegurar el ejercicio opor- rio oficial El Peruano, el auto aclaratorio N° 4 (Aclara-
tuno, efectivo y eficiente del control gubernamen- ción) que resolvió: “FUNDADO EN PARTE el pedido
tal, así como optimizar sus capacidades sanciona- de aclaración de autos; en consecuencia, ACLARAR
doras orientadas a la prevención y lucha contra la la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional
corrupción, el cual se encuentra vigente a la fecha. en el Expediente 00020-2015-PI/TC de conformidad
con lo señalado en los considerandos 7, 12 y 14 del
1. Inconstitucionalidad de las conductas infrac- presente auto”.
toras de la Contraloría
El 20 de agosto de 2015 el Colegio de Abogados Sin embargo, en lo relativo a los efectos que ten-
de Arequipa interpuso una demanda de inconstitu- dría la sentencia de inconstitucionalidad respecto a
cionalidad contra la Ley N° 29622 que modificó la los hechos ocurridos durante la vigencia de la Ley
Ley N° 27785 sosteniendo que se vulneraba, entre N° 30742 atendiendo que reproducía las infraccio-
otros, los principios de legalidad y tipicidad, que nes declaradas inconstitucionales, el Tribunal Cons-
no solo se aplican en el ámbito del Derecho Penal, titucional se limitó a manifestar lo siguiente:
sino también del Derecho Administrativo Sancio-
nador (Expedientes Nºs 02050-2002-AA/TC, 02192- ¿Qué efectos tendría la sentencia respecto a los
hechos que configuran infracciones bajo el alcance
2004-PA/TC y 00156-2012-PHC/TC). El Tribunal Cons-
de la potestad sancionadora de la Contraloría Gene-
titucional publicó el 26 de abril de 2019 en el diario ral de la República, ocurridos a partir de la vigencia
oficial El Peruano la Sentencia N° 020-2015-PI/TC de la Ley N° 30742 (esto es, desde el 29 de marzo de
declarando: “(…) FUNDADA EN PARTE la demanda 2018)?
de inconstitucionalidad; en consecuencia, INCONS-
(…)
TITUCIONAL el artículo 46 de la Ley Nº 27785, Orgá-
nica del Sistema Nacional de Control y de la Con- 15. A través de su sentencia, este Tribunal únicamente
traloría General de la República, incorporada por el evaluó la constitucionalidad de las disposiciones
artículo 1 de la Ley 29622, en su totalidad (…)”. de la Ley Nº 29622, que fueron cuestionadas a tra-
vés de la demanda recaída en autos. No ha emitido
pronunciamiento alguno sobre la Ley Nº 30742. Por
Es importante resaltar que el Tribunal Constitu- tanto, este extremo del pedido de aclaración resulta
cional analiza el principio de legalidad desde una IMPROCEDENTE.

104 CONTROL
En atención a lo antes expuesto, el propio Tribunal Constitucional no ha emitido ningún pronunciamiento
sobre la constitucionalidad o no de la Ley N° 30742, por lo que, en principio, no existe interpretación por parte
de la máxima instancia constitucional que cuestione la legalidad del artículo 46 de la Ley N° 30742.

FIGURA N° 1:
Sucesión normativa de la potestad sancionadora de la Contraloría

LEY Nº 30742 (29/03/2018)

Ley de Fortalecimiento
de la Contraloría General de
la República

LEY Nº 29622 (06/04/2011) STOP

Modifica la Ley Nº 27785
y amplía facultades para
LEY Nº 27785 sancionar en materia
(22/07/2002) de responsabilidad
administrativa funcional
Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control
y de la Contraloría General
de la República 0020-2015-PI/TC
(27/04/2019)
Sentencia de
Inconstitucionalidad

DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
(20/08/2015)
CGR Interpuesta por el Colegio de
Abogados de Arequipa

Fuente: Elaboración propia.

3. Posición de la Contraloría respecto a la in- La imposibilidad práctica de procesar y sancionar a

constitucionalidad de sus conductas infrac- los funcionarios y servidores públicos que han incu-
rrido en infracción administrativa identificada en
toras nuestros Informes de Control tanto hasta antes de
Una vez conocida la aclaración de la sentencia de la sentencia, como luego de emitida la misma. Esta
inconstitucionalidad, la Contraloría, mediante pro- situación (…) representa un grave retroceso en la
lucha contra la corrupción y la inconducta funcio-
nunciamiento a la opinión, pública expresó su pre- nal, generando un manto de impunidad que bene-
ocupación sobre el principal efecto de lo resuelto ficia a más de 15 mil funcionarios y servidores públi-
por el Tribunal Constitucional: cos con presunta responsabilidad administrativa, y

CONTROL 105
 adicionalmente a los demás funcionarios y servido- las que se identifiquen responsabilidades administra-
res públicos que hasta el día de hoy han incurrido tivas, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y
en infracciones administrativas; pues por los efectos penales a las que hubiere lugar, el procesamiento y
de la referida sentencia, no podrán ser procesados ni deslinde de responsabilidades administrativas corres-
sancionados por la Contraloría General (…). (Contra- ponde a la entidad auditada; para lo cual a su vez se
loría General de la República, 2019). aplica lo previsto en el Anexo que forma parte inte-
grante de la presente Resolución.

En ese orden de ideas, desde la publicación de

De un total de 466 infor- la Sentencia N° 020-2015-PI/TC la Contraloría se
mes de Contraloría, las encuentra limitada de ejercer su potestad sanciona-
dora, resultando en la práctica inoperante la deter-
entidades solo en el minación de responsabilidad administrativa fun-
34  % de los casos ini- cional dentro de su procedimiento administrativo
ciaron procedimientos sancionador.

administrativos sancio-
nadores. II. NECESIDAD DE OTORGARLE A LA CON-
TRALORÍA POTESTAD SANCIONADORA
Antes de la promulgación de la Ley N° 29622, la
determinación de responsabilidad administrativa
En esa misma línea, mediante Resolución de Con- en contra de los servidores y funcionarios públicos
traloría N° 202-2019-CG publicada en el diario oficial se encontraba a cargo de la propia entidad audi-
El Peruano el 12 de julio del 2019, el ente rector del tada, situación que afectaba directamente la impar-
Sistema Nacional de Control ordenó lo siguiente: cialidad e independencia del procedimiento san-
cionador, generando un alto índice de impunidad.
Artículo 1.- Disponer que, no son de aplicación las Para acreditarlo nos remitimos al dictamen recaído
disposiciones sobre la identificación y desarrollo de en el Proyecto de Ley N° 4210/2010-CGR que pro-
la responsabilidad administrativa funcional, sujeta a puso la modificación de la Ley N° 27785, conside-
la potestad sancionadora de la Contraloría General rando que durante el periodo del 2001 al 2010, de
de la República, de la Directiva N° 007-2014-CG/GCSII un total de 466 informes de Contraloría señalando
“Auditoría de Cumplimiento” y el “Manual de Audito- el deslinde de eventuales responsabilidades de
ría de Cumplimiento”, aprobados por Resolución de
Contraloría N° 473-2014-CG y sus modificatorias, así
naturaleza administrativa funcional, las entidades
como las contenidas en otros documentos referidos solo en el 34 % de los casos iniciaron procedimien-
a las auditorías de cumplimiento. tos administrativos sancionadores, quedando el
27,04 % en proceso de implementación, y el 38,96 %
Para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente en pendientes, es decir, actos de corrupción e
artículo, así como por el Manual de Auditoría de Cum-
inconducta funcional camino a la prescripción.
plimiento, aprobado por Resolución de Contraloría
N° 473-2014-CG y sus modificatorias, no son de apli-
cación el Oficio de remisión del informe de auditoría Los principales factores que hicieron necesaria
al titular de la entidad (sujeto a la potestad sanciona- una reforma legislativa para otorgar a la Contralo-
dora de la Contraloría) del Apéndice N° 17, el Apén-
ría potestad sancionadora contra los funcionarios y
dice N° 19 - Memorando de Remisión del Informe al
Procedimiento Sancionador, y el Apéndice N° 22 - servidores públicos por responsabilidad administra-
Documento que sustenta la identificación de la pre- tiva son los siguientes:
sunta responsabilidad administrativa funcional sujeta
a la potestad sancionadora de la Contraloría General i) La impunidad que se generó en la lucha con-
de la República. tra la corrupción como consecuencia del ele-
Artículo 2.- Establecer que, como efecto de lo dis- vado porcentaje de informes de auditoría en
puesto en el artículo 1 de la presente Resolución, para los que la entidad auditada no atendía las
todos los casos de las auditorías de cumplimiento en observaciones de la CGR para el deslinde de

106 CONTROL
 responsabilidad administrativa, generando la III. EL PROYECTO DE LEY CON LAS NUEVAS
prescripción de hechos irregulares, se aminoren CONDUCTAS INFRACTORAS DE LA CON-
sanciones o se recurra a la absolución, a pesar TRALORÍA
de existir conductas infractoras graves y muy
graves en perjuicio del Estado. El Tribunal Constitucional al reconocer la compe-
tencia y potestad sancionadora de la Contraloría
ii) Falta de imparcialidad del procedimiento san- también reiteró que considerando que el poder
cionador, considerando que la propia entidad punitivo del Estado restringe derechos fundamen-
auditada era la encargada de investigar y san- tales se debe procurar construir conductas prohibi-
cionar a su personal. das de manera clara, las cuales deben ser tipifica-
das por el Congreso a través de la promulgación de
una ley.
iii) Ausencia de un procedimiento uniforme para el
deslinde de responsabilidades debido a la coe-
xistencia de diversos regímenes laborales (con-
currencia de carrera pública, régimen laboral
privado, contratación administrativa de servi- La nueva ley es una
cios, fondo de apoyo gerencial, órdenes de ser- oportunidad para que el
vicio, etc.). legislador pueda cons-
iv) El régimen del procedimiento administrativo truir comportamientos
disciplinario competencia de la entidad y SER- que permitan prevenir
VIR ha sido construido para infracciones resul-
tantes del incumplimiento de los deberes y
actos u omisiones lesi-
obligaciones de una relación laboral (trabaja- vos contra la adminis-
dor y empleador), pero no proporcionan una tración pública.
respuesta adecuada para la responsabilidad
administrativa funcional que deriva del incum-
plimiento de la legalidad de la ejecución del
presupuesto del Estado, la correcta gestión de
la administración pública y el uso adecuado de De conformidad con lo señalado por el Supremo
los recursos públicos. Intérprete de la Constitución, y en virtud de la ini-
ciativa legislativa conferida a la Contraloría en el ar-
Es oportuno recordar que a partir de la entrada en tículo 107 de la Constitución, concordante con los
vigencia de la Ley N° 29622, la Contraloría General artículos 74 y 75 del Reglamento del Congreso, y el
de la República (2019): inciso h) del artículo 32 de la Ley N° 27785, la Con-
traloría impulsó un nuevo proyecto de ley que des-
(…) está facultada para sancionar administrativa- cribe 45 conductas infractoras destinadas a preve-
mente a aquellos funcionarios y servidores públicos nir y sancionar actos de corrupción e inconducta
que han incurrido en infracciones administrativas funcional.
graves o muy graves en el ejercicio de sus funciones.

Al 31 de diciembre del 2018, se han registrado 1949 Por ello, el 29 de abril del 2019 la Contraloría pre-
sanciones administrativas vigentes a funcionarios y sentó al Congreso el Proyecto de Ley N° 4267/2018-
servidores públicos, quienes se encuentran suspen- CGR, Ley que tipifica las conductas infractoras en
didos (de 30 a 60 días) o inhabilitados temporalmente materia de responsabilidad administrativa funcio-
para ejercer función pública (de 1 a 5 años), lo que nal, el mismo que contaba con la aprobación de
conlleva a la desvinculación laboral con el Estado.
dos comisiones del Congreso (Comisión de Fiscali-
En total, son 1728 funcionarios y servidores que cuen- zación y Contraloría General, y la Comisión de Tra-
tan con sanción vigente al cierre del año. Algunos de bajo y Seguridad Social). Sin embargo, como con-
ellos registran más de una sanción. (p. 52) secuencia de la disolución del Congreso de la

CONTROL 107
 República el proyecto de ley no pudo ser debatido estableció como objetivos específicos, entre otros,
por el Pleno, quedando pendiente su aprobación y la “investigación y sanción oportuna y eficaz de la
promulgación para el próximo mandato parlamen- corrupción en el ámbito administrativo y judicial”
tario (2020-2021). (p. 79).

1. La importancia de que la Contraloría retome Este objetivo –en consonancia con las Convencio-
el ejercicio de su potestad sancionadora nes de Naciones Unidas e Interamericana Contra la
Corrupción2– diferencia los ámbitos administrativo
Dentro de un modelo de Estado social democrá- y penal, procurando describir las principales carac-
tico de derecho1, la Contraloría, como organismo terísticas que permiten que el Estado sancione
constitucionalmente autónomo y rector del Sis- con eficacia los actos de corrupción. Los hallazgos
tema Nacional de Control, tiene el deber de cum- respecto de este objetivo se circunscriben a los
plir y hacer cumplir la legalidad de la ejecución del siguientes aspectos:
presupuesto del Estado, de las operaciones de la
deuda pública y de los actos de la administración 3) Investigación y sanción de la corrupción en el
pública, investigando y sancionando comporta- ámbito administrativo: (…) b) Contraloría con facul-
mientos lesivos al Estado con la finalidad de prote- tades sancionatorias recientes y en estado de imple-
ger los derechos fundamentales de conformidad mentación (…) Estrategia 3.1: Asegurar un marco nor-
con las normas nacionales y tratados internaciona- mativo que permita luchar de manera frontal contra
les suscritos por el Perú. la corrupción.

El Plan Bicentenario / El Perú hacia el 2021 (CEPLAN, En la actualidad, el Plan Nacional de Integridad y
2011) tiene como uno de sus objetivos nacionales Lucha contra la Corrupción 2018-2021 establece
conseguir un “Estado democrático y descentrali- como objetivo específico 62, “promover un trabajo
zado que funciona con eficacia, eficiencia y articu- articulado con miras a delimitar las jurisdicciones y
ladamente entre sus diferentes sectores y los tres responsabilidades institucionales, y establecer un
niveles de gobierno al servicio de la ciudadanía y el único inventario de infracciones y sanciones”3, con-
desarrollo, garantizando la seguridad nacional” (p. fiándole esta tarea a la Comisión de Alto Nivel Anti-
121), lo que implica lograr que el Estado se oriente al corrupción, SERVIR y a la Contraloría.
servicio de los ciudadanos y la promoción del desa-
rrollo, y que el ejercicio de la función pública sea efi- En lo relativo al marco normativo interno de infrac-
ciente, democrático, transparente, descentralizado ciones y medidas disciplinarias, el referido Plan
y participativo, en el marco de una ciudadanía ejer-
cida a plenitud por las personas.

En esa línea, el Plan Nacional de Lucha contra la

Corrupción 2012-2016 (PCM, 2012) tenía como visión: 2 En el marco de la Organización de Estados Americanos se
“Un país libre de corrupción con una administración cuenta con la Convención Interamericana contra la Corrup-
ción adoptada en 1996 y ratificada por el Estado peruano el
pública eficiente, honesta e inclusiva y una ciudada- 6 de abril de 1997. Por otro lado, en el marco de las Naciones
nía donde impere una cultura de valores éticos”; y Unidas, se tiene la Convención de Naciones Unidas Contra la
Corrupción ratificada por Perú el 16 de noviembre de 2004.
Ambas convenciones forman parte del Derecho nacional y
son pautas de interpretación constitucional conforme a lo dis-
puesto en el artículo 55 y la cuarta disposición final y transi-
toria de la Constitución. Para mayores detalles revisar: Novoa,
1 La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de Y. ¿Son las convenciones de lucha contra la corrupción tra-
poderes, con todos los matices y correcciones que impone la tados de derechos humanos? Themis, (69), 2016. Recuperado
sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea central, una de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/
exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de viewFile/16750/17073
Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del 3 Para mayores detalles OCDE. (2017). Estudio de la OCDE sobre
Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), limitándose de modo integridad en el Perú: Reforzar la integridad del sector público para
recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una un crecimiento incluyente. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza
garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos Pública. Paris: Éditions OCDE. Recuperado de http://www.
e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y oecd.org/gov/ethics/estudio-de-la-ocde-sobre-integridad-
la dictadura. (Expediente N° 004-2004-CC/TC, fundamento 23) en-el-peru-9789264271470-es.htm

108 CONTROL
precisa que las infracciones se encontrarán debi- actores efectivos en la lucha contra la corrup-
damente especificadas, claras, en lenguaje sencillo, ción e inconducta funcional en la administra-
que cubran todos los supuestos de prácticas cues- ción pública.
tionables; y, respecto a los órganos disciplinarios,
señala que las “instancias encargadas de instruir, - La nueva ley que describa las conductas infrac-
investigar y sancionar”, entre otras, estarán a cargo toras sancionables por la Contraloría es una
del procedimiento administrativo sancionador de la oportunidad para que el legislador pueda cons-
Contraloría. truir comportamientos que permitan prevenir
actos u omisiones lesivos contra la administra-
En ese orden de ideas, el Congreso de la República ción pública en aras de proteger los intereses
tiene la responsabilidad de continuar debatiendo del Estado.
las nuevas conductas infractoras de la Contraloría y
aprobar la nueva ley que le permita ejercer su rol REFERENCIAS
Constitucional para cumplir con sus obligaciones
nacionales e internacionales en la lucha contra la Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN.
corrupción. (2011). Plan Bicentenario / El Perú hacia el 2021. Recupe-
rado de http://www.ceplan.gob.pe/documentos_/plan-
bicentenario/
Contraloría General de la República. (2019). Se man-
IV. CONCLUSIONES tiene situación de impunidad en miles de casos
de funcionarios y servidores públicos sanciona-
- Corresponde al Congreso elegido para el
dos. Recuperado de https://www.contraloria.
periodo 2020-2021 debatir lo antes posible los gob.pe/wps/wcm/connect/6bf70d9e-b28e-45fb-
nuevos tipos infractores del procedimiento b10b-dbb2fcc32f62/Pronunciamiento_02agosto.
administrativo sancionador de la Contraloría pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=6bf70d9e-b28e-45fb-
y promulgar la correspondiente ley, cerrando b10b-dbb2fcc32f62
la brecha de impunidad que se ha gene- Presidencia del Consejo de Ministros - PCM. (2012). Plan
rado a la fecha, fortaleciendo la confianza de Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016. Recu-
la ciudadanía en la eficiencia de sus institucio- perado de http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2012/
nes y la idoneidad de sus autoridades como Diciembre/09/DS-119-2012-PCM.pdf

CONTROL 109