Potestad Sancionadora

CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
De hecho, las normas aplicables en cada caso, el Decreto Legislativo N.º 1034 CAP. I
así como el Decreto Legislativo N.º 1044 han derogado artículos del Código
Penal referidos a estas conductas, en el entendimiento de que las mismas, o no CAP. II
constituyen infracción alguna, o constituyen infracciones que el Indecopi puede CAP. III
reprimir eficientemente, siendo innecesario recurrir al ordenamiento penal1723.
CAP. IV
Por ejemplo, el delito de especulación configura un caso interesante de tipo
penal que podría fácilmente ser eliminado del Código. En primer término, este CAP. V
delito reprime al productor, fabricante o comerciante que pone en venta pro- CAP. VI
ductos considerados oficialmente de primera necesidad a precios superiores
a los establecidos por la autoridad competente. Este tipo penal carece de sen- CAP. VII
tido en una economía de mercado, en la cual los precios son definidos por la CAP. VIII
oferta y la demanda. A ello debemos agregar lo reducido de la pena a aplicar,
privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres años y noventa a ciento CAP. IX
ochenta días-multa. CAP. X
Por otro lado, este delito reprime a quien injustificadamente vende bienes, o CAP. XI
presta servicios a precio superior al que consta en las etiquetas, rótulos, letreros
o listas elaboradas por el propio vendedor o prestador de servicios; al que vende CAP. XII
bienes que, por unidades tiene cierto peso o medida, cuando dichos bienes sean CAP. XIII
inferiores a estos pesos o medidas; así como al que vende bienes contenidos en
embalajes o recipientes cuyas cantidades sean inferiores a los mencionados en CAP. XIV
ellos. En todos estos casos nos encontramos ante vulneraciones al derecho del CAP. XV
consumidor, situación en la cual bastan las normas aplicables en este ámbito,
máxime si en la actualidad ya se cuenta con un Código de Consumo. La pena CAP. XVI
es aún más exigua, privativa de libertad no mayor de un año y noventa a ciento CAP. XVII
ochenta días-multa, la misma que no genera el efecto de incentivo negativo
que sí se genera en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. CAP. XVIII
CAP. XIX
2. LA POTESTAD SANCIONADORA CAP. XX
Por la potestad sancionadora, la Administración se encuentra facultada para

CAP. XXI
sancionar a los administrados por la comisión de infracciones establecidas por
el ordenamiento jurídico. Es preciso indicar que por primera vez se establece CAP. XXII
en la Ley del Procedimiento Administrativo General una regulación expresa de CAP. XXIII
la potestad sancionadora, aplicándosele incluso garantías que inicialmente se
consideraban propias del derecho penal. CAP. XXIV
Y es que, no todo acto contrario a las normas debe ser sancionado penalmente, CAP. XXV
dado el carácter subsidiario de dicha rama del derecho, que opera siempre como
CAP. XXVI
última ratio, como ya lo hemos explicado. En consecuencia, el ordenamiento
debe establecer la posibilidad de la aplicación de sanciones administrativas, que CAP. XXVII
funcionen también como mecanismos de control social, pero de una manera

CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1723 Para una posición distinta: Lamas Puccio, Luis, “La despenalización del delito de abuso
de poder económico”, en Revista Jurídica del Perú, N.º 89, Lima, 2008, pp. 235 y ss.
INSTITUTO PACÍFICO 653

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
que es relativamente más benigna. Las sanciones administrativas no incluyen,
por ejemplo, la posibilidad de establecer privación de la libertad de los admi-
CAP. II nistrados, facultad que sí se encuentra presente en las sanciones penales.
CAP. III
2.1. Regulación de la potestad sancionadora
CAP. IV
La regulación de la potestad sancionadora, y por ende, del procedimiento san-
CAP. V cionador, resultaba ser una novedad en el ordenamiento peruano, caracterizado
CAP. VI
por la inexistencia, hasta la emisión de la Ley de Procedimiento Administrativo
General, de una norma o conjunto de normas que regularan los principios y
CAP. VII
regulaciones aplicables al procedimiento sancionador en una órbita genérica1724.
CAP. VIII Ahora bien, el Decreto Legislativo N.º 1029 —al cual hemos aludido repeti-
CAP. IX
damente en el presente trabajo— ha modificado sustancialmente diversos
aspectos del procedimiento sancionador. En primer lugar, la norma materia
CAP. X de comentario modifica el artículo 229º de la Ley N.º 27444, estableciendo
CAP. XI
que las disposiciones de la misma en materia de procedimiento administrativo
sancionador se aplican supletoriamente a los procedimientos establecidos en
CAP. XII leyes especiales, las mismas que deberán observar los principios de la potestad
CAP. XIII
sancionadora establecidos en la Ley, así como la estructura y las garantías
previstas para el referido procedimiento.
CAP. XIV
El Decreto Legislativo establece en consecuencia que dichos procedimientos
CAP. XV especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los adminis-
CAP. XVI
trados que las que se establecen en la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Esto es una novedad de esta norma y permite otorgarle una mayor
CAP. XVII predictibilidad a los procedimientos sancionadores especiales.
CAP. XVIII Los procedimientos administrativos sancionadores establecidos en leyes espe-
ciales entonces deben guardar coherencia con lo preceptuado por la Ley N.º
CAP. XIX
27444 a fin no solo de que exista uniformidad en el tratamiento de los referidos
CAP. XX procedimientos, sino además de que el procedimiento sancionador revista las
CAP. XXI
garantías necesarias para que su resultado sea justo, considerando que el
mismo constituye actos de gravamen respecto al administrado.
CAP. XXII
De hecho, existen procedimientos sancionadores que vulneran dichos principios,
CAP. XXIII teniendo en cuenta que, si bien ellos se encuentran consignados en la Ley del
Procedimiento Administrativo General, son enunciados que se deducen a su
CAP. XXIV
vez de derechos y principios consagrados constitucionalmente, en especial del
CAP. XXV debido proceso en sede administrativa.
CAP. XXVI
2.2. Las prerrogativas sancionadoras como potestad
CAP. XXVII
Como ya hemos señalado anteriormente en este manual, entendemos como
CAP. XXVIII potestad aquella situación de poder atribuida por el ordenamiento jurídico previo
CAP. XXIX
1724 Danós Ordóñez, Jorge, “Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración
Pública”, en Ius et Veritas, N.º 10, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1995, p. 151.
654 capítulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
—en particular, por la ley—, que habilita a su titular para imponer conductas CAP. I
a terceros1725, con la posibilidad de que el sujeto pasivo de deba soportar las
consecuencias de dicho poder, que podrían no ser ventajosas1726. Dicho su- CAP. II
jeto pasivo posee entonces una relación de sujeción respecto a la entidad en CAP. III
cuestión. En el caso específico de la potestad sancionadora, las consecuencias
CAP. IV
del poder son eminentemente gravosas y la relación de sujeción se aplica de
manera uniforme a todos los administrados en un ámbito determinado. CAP. V
A diferencia de ciertos casos en el derecho comparado, como el español , la 1727

CAP. VI
Constitución Peruana no establece la existencia de facultades sancionadoras
a favor de la Administración, cosa que la norma constitucional sí hace con CAP. VII
la facultad punitiva propia del Derecho Penal. Ello no obsta para afirmar la CAP. VIII
existencia de las prerrogativas antes mencionadas, toda vez que las mismas
provienen de la autotutela administrativa1728, la misma que hoy en día no se CAP. IX
discute, por lo menos en nuestra tradición administrativa1729. CAP. X
Ahora bien, una vez que hemos justificado la existencia de facultades sancio- CAP. XI
nadoras en favor de la Administración, resulta evidente la necesidad de que
dichas facultades se encuentren claramente reguladas, a fin de que se reduzcan CAP. XII
al mínimo las posibilidades de un ejercicio discrecional por parte de la Admi- CAP. XIII
nistración, en clara defensa de los derechos del administrado; finalidad que
también le corresponde a la administración, conforme al artículo III del Título CAP. XIV
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General1730. CAP. XV
Por otro lado, el procedimiento administrativo sancionador, en sí mismo, opera

CAP. XVI
premunido de un conjunto de garantías aplicables al administrado, las mismas
que permiten que el procedimiento sea tramitado de manera adecuada, tutelán- CAP. XVII
dose adecuadamente los derechos fundamentales del particular, asegurando CAP. XVIII
que la calificación de la infracción y la determinación de la posterior sanción
sean ambas realizadas sobre base real y objetiva. CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
1725 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 394. CAP. XXII
1726 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 31.
CAP. XXIII
1727 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 161;
González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 455.
CAP. XXIV
1728 Danós Ordóñez, “Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración Públi-
ca”, cit., p. 150. CAP. XXV
1729 No obstante ello, la autotutela administrativa resulta sumamente discutible en el ámbito
del derecho administrativo anglosajón. Sobre el particular: Vélez García, Jorge, Los dos CAP. XXVI
sistemas de derecho administrativo, Institución Universitaria Sergio Arboleda, Santa Fe de
Bogotá 1996, p. 323. CAP. XXVII
1730 Artículo III.- Finalidad

CAP. XXVIII
La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la ac-
tuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando CAP. XXIX
los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucio-
nal y jurídico en general.

CAP. I 2.2. Compatibilidad de la sanción administrativa con otras conside-

raciones reparadoras. Las medidas correctivas
CAP. II
Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compati-
CAP. III
bles con la exigencia de la reposición de la situación alterada por el mismo a
CAP. IV su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y perjuicios
ocasionados, siendo que estos últimos serán determinados en el proceso ju-
CAP. V
dicial correspondiente1731.
CAP. VI
En primer lugar, la medida correctiva pretende corregir la situación generada
CAP. VII como resultado de la infracción administrativa, reponiéndola a su estado ante-
rior1732. Cuando un administrado abre un local comercial sin licencia de funcio-
CAP. VIII
namiento el cierre del local ordenado por la autoridad municipal constituye una
CAP. IX medida correctiva, mientras que la multa constituye la sanción administrativa
resultante de la infracción.
CAP. X
De hecho, varios ordenamientos sancionadores no han cumplido un papel
CAP. XI efectivo en el incentivo negativo de comportamientos lesivos en tanto no han
CAP. XII
tenido en cuenta esta distinción, tratando medidas correctivas como si fueran
sanciones administrativas, evitando la aplicación de una de ellas a fin de evitar
CAP. XIII
la vulneración al principio del non bis in ídem.
CAP. XIV Ello ha ocurrido en especial en el ámbito municipal y en ciertos ámbitos sec-
CAP. XV
toriales, como por ejemplo en el caso de los casinos de juego y máquinas tra-
gamonedas. En este último caso, la redacción actual de la norma, a diferencia
CAP. XVI de la redacción original, distingue con claridad las sanciones a imponer de las
CAP. XVII
medidas correctivas aplicables lo cual evidentemente permite ejercer la acti-
vidad sancionadora con una mayor eficiencia. Fundamentalmente es preciso
CAP. XVIII distinguir entre el cierre de un local y la multa administrativa. En general, por
CAP. XIX
su naturaleza, un cierre temporal o una clausura del establecimiento configuran
medidas correctivas y no sanciones.
CAP. XX
A ello debemos agregar que las atribuciones otorgadas a favor de la autoridad
CAP. XXI administrativa a fin de que la misma pueda emplear medidas correctivas pueden
CAP. XXII
ser muy variables. La mayor intensidad la podemos encontrar en el ámbito del
Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en donde es posible
CAP. XXIII emitir medidas correctivas que incluyan la obligación del responsable del daño
CAP. XXIV
a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según corresponda, y si
ello no es factible, dichas medidas correctivas pueden implicar la obligación de
CAP. XXV compensar la situación alterada en términos ambientales y/o económicos1733.
CAP. XXVI Asimismo, debemos precisar que los mecanismos de ejecución forzosa no
CAP. XXVII
poseen naturaleza sancionadora sino más bien coercitiva, como podrían ser
CAP. XXVIII
1731 Artículo 232º inciso 232.1 de la Ley N.º 27444.
CAP. XXIX
1732 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p.
676.
1733 Artículo 22º de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

las multas coercitivas o la ejecución coactiva. Los mismos pretenden entonces CAP. I
corregir la situación de hecho existente, a fin de reponer las cosas al estado
anterior al de la comisión de la infracción, en el caso de la medida correctiva, CAP. II
o procurar el cumplimiento de la sanción administrativa. CAP. III
Finalmente, debemos dejar en claro que la indemnización a favor de la entidad CAP. IV

administrativa tiene naturaleza resarcitoria o reparadora, mas no punitiva ni
sancionadora. En este caso, entonces, el principio de non bis in idem no resulta CAP. V
ser un obstáculo para la aplicación de los mecanismos resarcitorios a los que CAP. VI
hacemos referencia. Sin embargo, al Administración Pública no podrá determinar
de manera unilateral los daños y perjuicios irrogados, así como la indemnización CAP. VII
que corresponda, la misma que deberá ser determinada por el Juez. CAP. VIII
2.3. Solidaridad CAP. IX
La Ley de Procedimiento Administrativo General establece el principio de CAP. X
solidaridad sancionadora. Ello implica que, cuando el cumplimiento de las CAP. XI

obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas
conjuntamente, las mismas responderán en forma solidaria de las infracciones CAP. XII
que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que se impongan1734, infrac- CAP. XIII
ciones derivadas evidentemente del incumplimiento de dichas obligaciones.
CAP. XIV
Ahora bien, resulta complejo asignar solidaridad a las sanciones administrativas,
en particular porque las mismas están pensadas para desincentivar conductas CAP. XV
dañosas. Además, obliga a cada uno de los obligados a percatarse del cumpli-
miento de las obligaciones de los demás, lo cual no siempre es posible. Final- CAP. XVI
mente, no siempre las sanciones administrativas son de naturaleza pecuniaria, CAP. XVII
lo cual limita seriamente la aplicación del principio de solidaridad antes citado.
CAP. XVIII
3. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA CAP. XIX
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida por los siguientes CAP. XX
principios especiales señalados en la Ley, sin perjuicio de aquellos que resultan CAP. XXI
aplicables al Procedimiento Administrativo General1735, por lo cual debemos
tomar este catálogo como meramente enumerativo: CAP. XXII
1. Legalidad CAP. XXIII

2. Debido procedimiento
CAP. XXIV
3. Razonabilidad
4. Tipicidad CAP. XXV
5. Irretroactividad CAP. XXVI

6. Concurso de Infracciones
CAP. XXVII
7. Continuación de Infracciones
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1734 Artículo 232º inciso 232.2 de la Ley N.º 27444.
1735 Artículo 230º de la Ley N.º 27444.

CAP. I
8. Causalidad
9. Presunción de licitud
CAP. II
10. Non bis in idem
CAP. III
Los principios citados por la Ley en este ámbito tienen gran similitud con los
CAP. IV que provienen del Derecho Penal. De hecho, varios de ellos han tenido un
amplio desarrollo en dicha rama del Derecho. Sin embargo, los principios que
CAP. V
describimos a continuación provienen más bien de las normas constitucionales
CAP. VI aplicadas al procedimiento administrativo sancionador, así como de los princi-
pios del Derecho Administrativo enfocados en la protección del particular. En
CAP. VII consecuencia, la interpretación de los citados preceptos proviene del derecho
CAP. VIII
administrativo, mas no del derecho penal1736.
CAP. IX 3.1. Principio de legalidad1737

CAP. X Derivado del principio de legalidad administrativa en su acepción más amplia
—mas no del principio de legalidad penal, que en realidad se enuncia de ma-
CAP. XI
nera distinta—, el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo
CAP. XII sancionador implica que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades administrativas la potestad sancionadora y la consiguiente previsión
CAP. XIII
de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de
CAP. XIV aplicar a un administrado1738, potestad sancionadora que en ningún caso habi-
litará a disponer la privación de libertad, facultad que compete únicamente al
CAP. XV Juez y en el contexto de la tramitación de un proceso penal.
CAP. XVI El principio de legalidad implica, en primer lugar, que la Administración se sujeta
a la totalidad del ordenamiento jurídico y en especial, a la Ley. En este orden
CAP. XVII
de ideas, el principio de legalidad es siempre una garantía de la existencia del
CAP. XVIII Estado de Derecho, constituyendo uno de los pilares del mismo. Pero, en el
ámbito del procedimiento administrativo sancionador dicha garantía es espe-
CAP. XIX
cialmente intensa, puesto que se hace referencia de manera directa al rango
CAP. XX de ley de la norma que asigna la potestad sancionadora.
CAP. XXI
En segundo lugar, la Administración Pública, a diferencia de los particulares,
no goza de la llamada libertad negativa, consagrada en la norma constitucional
CAP. XXII (nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo
que esta no prohíbe) o principio de no coacción, dado que solo puede hacer
CAP. XXIII
aquello para lo cual está facultada en forma expresa. La discrecionalidad admi-
CAP. XXIV nistrativa, como resultado, ha reducido sustancialmente su existencia, lo cual
es consistente con la moderna teoría administrativa, máxime si las facultades
CAP. XXV
otorgadas generan limitaciones a los derechos de los administrados.
CAP. XXVI
La disposición que se está comentando implica además que la Administración
CAP. XXVII no puede asignarse potestad sancionadora, siendo en este caso la reserva
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
511.
1737 Artículo 230º inciso 1 de la Ley N.º 27444.
1738 Artículo 230º inc. 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

de Ley un concepto absoluto1739. De hecho, todo acto de gravamen, por limitar CAP. I
derechos fundamentales, debe estar autorizado por la Ley. Por otro lado, solo
la Ley puede determinar las sanciones que la Administración puede aplicar, CAP. II
sin que la entidad pueda asignarse las mismas a través de reglamentos o de CAP. III
actos administrativos.
CAP. IV
Como veremos más adelante, la ley señala además —en concordancia con el
principio que venimos describiendo— que el ejercicio de la potestad sanciona- CAP. V
dora corresponde a las autoridades administrativas a quienes les hayan sido CAP. VI
expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda
asumirla o delegarse en órgano distinto1740. Esta garantía se deduce claramente CAP. VII
del principio de debido proceso administrativo —como veremos más adelante— CAP. VIII
al impedirse que se modifique la competencia predeterminada por la Ley, en
una suerte de derecho a la autoridad competente predeterminada por la Ley. CAP. IX
Ello explica además porque, si bien es cierto los titulares de los órganos admi- CAP. X
nistrativos pueden delegar mediante comunicación escrita la firma de actos y CAP. XI

decisiones de su competencia en sus inmediatos subalternos, o a los titulares
de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, ello no es CAP. XII
posible en caso de resoluciones de procedimientos sancionadores. CAP. XIII
3.1.1. Competencia respecto a la potestad sancionadora CAP. XIV
La ley señala —en concordancia con el principio de legalidad— que el ejercicio CAP. XV
de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a CAP. XVI

quienes les hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o regla-
mentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto1741. Es necesario CAP. XVII
señalar, como lo hemos hecho reiteradamente, que permitir la atribución de CAP. XVIII
facultades sancionadoras por vía reglamentaria —posibilidad que esta norma
parece haber establecido— podría estar vulnerando el principio de legalidad CAP. XIX
al cual hemos hecho referencia líneas arriba, con el consiguiente perjuicio en CAP. XX
contra del administrado1742.
CAP. XXI
Por otro lado, esta norma otorga estabilidad a la competencia administrativa
en materia sancionadora, impidiendo por un lado que la potestad sancionadora CAP. XXII
pueda delegarse —a diferencia de otras facultades de la Administración— o, CAP. XXIII

por otro lado, que un órgano administrativo pueda avocarse al conocimiento
CAP. XXIV
1739 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 173. CAP. XXV
1740 Art. 231º de la Ley N.º 27444.
1741 Artículo 231º de la Ley N.º 27444. CAP. XXVI
1742 Parte de la doctrina nacional señala que esta prescripción legal está enfocada más bien en
CAP. XXVII
que el reglamento pueda establecer la autoridad que se haría cargo del establecimiento de
sanciones al interior de la entidad que goza de potestad sancionadora otorgada por la Ley.
CAP. XXVIII
Sin embargo, no obstante encontrarnos de acuerdo con esta aseveración, consideramos
necesaria la aclaración pertinente en la norma a través de una modificación legal. Sobre CAP. XXIX
el particular: Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral, cit., p. 523.

CAP. I
de asuntos cuya competencia en materia sancionadora corresponde a otro
órgano. Este principio se deduce claramente del principio de debido proceso
CAP. II administrativo, al impedirse que se modifique la competencia predeterminada
CAP. III
por la Ley. El administrado debe conocer a ciencia cierta la autoridad que va a
tramitar el procedimiento sancionador que se va a seguir en su contra.
CAP. IV
CAP. V 3.2. Principio de debido procedimiento1743

CAP. VI
El debido procedimiento, en materia sancionadora, implica que las entidades
aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando
CAP. VII las garantías del debido proceso. En este caso, y dado que la resolución que
CAP. VIII
pueda emitirse tendrá un carácter gravoso, este principio debe ser tomado en
su acepción más amplia posible, incluyéndose, para algunos, determinados
CAP. IX principios del derecho de defensa en el orden penal1744.
CAP. X Como lo hemos señalado, definimos debido proceso como el conjunto de garan-
tías indispensables para que un proceso en el cual se va a tomar una decisión
CAP. XI
pueda ser considerado justo. Ahora bien, el debido proceso, como derecho cons-
CAP. XII titucional, es un derecho complejo, definiéndose como tal aquel derecho cuyo
contenido se encuentra conformado a su vez por otros derechos, de naturaleza
CAP. XIII
incompleja. En este orden de ideas, el debido proceso en general contiene en
CAP. XIV
su seno derechos tan importantes como el derecho al procedimiento predeter-
minado por la Ley, la posibilidad de impugnar la decisión tomada, el derecho de
CAP. XV defensa o la motivación de las resoluciones emitidas por la entidad respectiva.
CAP. XVI Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, peruana y universal, reconocen
dos modalidades de debido proceso, el adjetivo y el material. El debido proceso
CAP. XVII
adjetivo o procesal —denominado tradicionalmente debido proceso formal—
CAP. XVIII implica el cumplimiento de las formalidades del proceso, formalidades que
se encuentran señaladas en la Constitución y desarrolladas en las normas
CAP. XIX
procesales pertinentes, en cada caso concreto.
CAP. XX Asimismo, el debido proceso material implica la emisión de una sentencia
CAP. XXI
ajustada a derecho, es decir, la realización de un proceso justo. Ello implica
que se cumplan con criterios mínimos de razonabilidad, de proporcionalidad, de
CAP. XXII equidad, que permitan vincular el debido proceso, no solo con el cumplimiento
de requisitos formales, sino además con la satisfacción de la justicia como
CAP. XXIII
valor necesario para obtener la resolución de los conflictos y la paz social1745.
CAP. XXIV
Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia del país y parte del resto del Mundo
CAP. XXV están considerando al derecho al debido proceso como un derecho que no
solo es aplicable a los órganos jurisdiccionales, sino también a los entes ad-
CAP. XXVI
CAP. XXVII 1743 Artículo 230º inciso 2 de la Ley N.º 27444.

1744 Huapaya Tapia, Ramón, “¿Cuáles son los alcances del derecho al debido procedimiento
CAP. XXVIII
administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General?”, en Actualidad Jurídi-
CAP. XXIX
ca, T. 141, Lima, 2005, p. 188.
1745 Sobre el particular: Bustamante Alarcón, “El derecho a una decisión justa como ele-
mento esencial de un proceso Justo”, cit., pp. 39 y ss.

ministrativos, e inclusive, a las entidades privadas de naturaleza corporativa. CAP. I

Semejante ampliación tiene su origen en el concepto original del due process
of law de la doctrina norteamericana el mismo que se encuentra contenido en CAP. II
la V Enmienda a la Constitución Norteamericana1746. Dicho concepto no hace CAP. III

distinciones respecto a la naturaleza del proceso al cual resulta aplicable el
CAP. IV
precepto acotado, razón por la cual el concepto puede aplicarse sin mayores
dificultades a procesos judiciales, administrativos, e inclusive, a procesos que CAP. V
se dan en entidades privadas de naturaleza corporativa1747.
CAP. VI
3.3. Principio de razonabilidad . Las circunstancias que afectan la

1748
CAP. VII
determinación de la sanción administrativa CAP. VIII
La redacción original de la norma preceptuaba que las autoridades deben prever

CAP. IX
que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el
infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que CAP. X
la determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de

CAP. XI
intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la
infracción y la repetición en la comisión de infracción. En este orden de ideas, CAP. XII
el principio de razonabilidad en gran medida podría considerarse incluido en CAP. XIII

la acepción material o sustantiva del debido proceso, al cual hemos hecho
mención en el acápite precedente. CAP. XIV
Ahora bien, para lo primero la doctrina, así como las jurisprudencia administrati- CAP. XV
va ha establecido diversos mecanismos para efectuar el cálculo en términos de

CAP. XVI
análisis costo beneficio, lo cual ha dado lugar a diversas fórmulas —expresadas
matemáticamente— que se han estado empleando en las entidades públicas. CAP. XVII
La comparación que puede considerarse más difundida es la que relaciona

CAP. XVIII
lo que el administrado ha obtenido al cometer la infracción —que podría con-
siderarse como beneficio ilícito— y la posibilidad de que la infracción pueda CAP. XIX
ser detectada por la autoridad administrativa, a lo cual hay que agregarle los
CAP. XX
factores agravantes y atenuantes que vamos a ver más adelante.
CAP. XXI
3.3.1. Razonabilidad y proporcionalidad

CAP. XXII
Sin embargo, el Decreto Legislativo N.º 1029 modifica la norma materia de CAP. XXIII
análisis, estableciendo como novedad que las sanciones a ser aplicadas de-
ben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo CAP. XXIV
observarse un conjunto de criterios para efectos de su graduación, como son CAP. XXV
CAP. XXVI
1746 “[Ni] podrá obligársele a nadie a testificar contra sí mismo en una causa penal; ni se le
privará de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni tampoco podrá CAP. XXVII
tomarse la propiedad privada para uso público sin una justa compensación” (el resaltado
CAP. XXVIII
es nuestro).
1747 Espinosa Saldaña B., “Debido proceso en procedimientos administrativos, su viabilidad CAP. XXIX
y las experiencias peruana y mundial sobre el particular”, cit., p. 2.

CAP. I
la gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido, el perjuicio
económico causado, la repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción,
CAP. II las circunstancias de la comisión de la infracción, el beneficio ilegalmente obte-
CAP. III
nido y la existencia o no de intencionalidad por parte del agente de la infracción.
Lo que ocurre, en primer lugar, es que la Ley del Procedimiento Administrativo
CAP. IV
General no consignaba expresamente, dentro del principio de razonabilidad,
CAP. V al principio de proporcionalidad, que implica que la sanción que se impute a
una infracción dada implique congruencia entre la infracción cometida, los
CAP. VI
fines a obtener con la sanción y el efecto de la misma1749. No obstante que
CAP. VII dicho principio era considerado incluido en la norma por parte de la doctrina,
se consideró necesario incorporarlo en esta modificación.
CAP. VIII
En mérito a la proporcionalidad se requiere que el medio empleado para la ob-
CAP. IX
tención de dichos fines se encuentre acorde con el mismo, tal que, ante varias
CAP. X
posibilidades de limitación, la Administración Pública escoja aquella que sea
menos gravosa respecto del derecho fundamental a limitar, siendo necesario,
CAP. XI finalmente, que el grado de afectación al derecho se encuentre acorde con el nivel
CAP. XII
de obtención de la finalidad perseguida con la limitación; concepción esta última
que es enteramente consistente con el sustento racional del principio de preferen-
CAP. XIII
cia por los derechos fundamentales, puesto que permite que el juzgador —que
CAP. XIV es el que define cuando nos encontramos ante una limitación válida— realice un
análisis en términos de costo beneficio para verificar la referida proporcionalidad.
CAP. XV
En tal sentido, la jurisprudencia ha establecido con claridad1750, y de manera
CAP. XVI reiterada1751, la necesidad de cumplir con las tres dimensiones de la propor-
CAP. XVII
1749 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 177.

CAP. XVIII
1750 Exp. N.º 2235-2004-AA/TC, Sentencia de fecha 18 de febrero de 2005:
CAP. XIX “(...)
Por su parte, el principio de proporcionalidad exige, a su vez, que la medida limitativa sa-
CAP. XX tisfaga los subcriterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El
principio de idoneidad comporta que toda injerencia en los derechos fundamentales debe
CAP. XXI ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo, es decir, que exista una
relación de medio a fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente legítimo
CAP. XXII que se persigue alcanzar con aquél.
A su vez, en el Fund. Jur. N.º 109 de la STC N.º 0050-2004-AI/TC, este Tribunal afirmó que
CAP. XXIII el principio de necesidad impone al legislador adoptar, entre las diversas alternativas exis-
tentes para alcanzar el fin perseguido, aquella que resulte menos gravosa para el derecho
CAP. XXIV que se limita. Como tal, presupone la existencia de una diversidad de alternativas, todas
aptas para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida por el legislador aquella que
CAP. XXV genera menos aflicción sobre el derecho fundamental.
(...)
CAP. XXVI
Asimismo, en la misma STC N.º 0050-2004-AI/TC, este Tribunal destacó que ‘(...) de
acuerdo con el principio de proporcionalidad, strictu sensu, para que una injerencia en los
CAP. XXVII
derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de esta debe
CAP. XXVIII
ser, por lo menos, equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho funda-
mental, comparándose dos intensidades o grados: el de la realización del fin de la medida
CAP. XXIX
examinada y el de la afectación del derecho fundamental’ (Fund. Jur. N.º 109).
(...)”.
1751 En especial, la STC N.º 2192-2004-AA/TC.

cionalidad, que se refieren al juicio o principio de idoneidad o adecuación, el CAP. I

principio de necesidad, así como el principio de proporcionalidad en sentido
estricto1752. El primero de ellos implica que la sanción aplicada sea adecuada a CAP. II
la finalidad perseguida con la sanción, vale decir, que efectivamente el resultado CAP. III
de la misma constituya la satisfacción de dicha finalidad.
CAP. IV
Asimismo, el criterio de necesidad refiere —como ya lo hemos indicado líneas
arriba— que la sanción sea la menos gravosa posible ante la equivalencia en la CAP. V
obtención del resultado conforme al fin perseguido con la sanción. Finalmente, CAP. VI
el criterio de ponderación implica comparar la afectación de los intereses del
administrado a través de la sanción impuesta con la intensidad de la satisfac- CAP. VII
ción del fin perseguido, a fin de determinar si dicha afectación se encuentra CAP. VIII
debidamente justificada.
CAP. IX
Y es que, conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General el
principio de razonabilidad implica también que las decisiones de la autoridad CAP. X
administrativa, cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan CAP. XI

sanciones, o establezcan restricciones a los administrados —es decir, respecto
a los denominados actos de gravamen—, deben adaptarse dentro de los límites CAP. XII
de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios CAP. XIII
a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido1753. CAP. XIV
CAP. XV
3.3.2. La graduación de la sanción
CAP. XVI
Como lo hemos señalado, el Decreto Legislativo N.º 1029 ha incorporado,
no solo criterios adicionales para la graduación de la sanción, sino además CAP. XVII
la existencia de prelación entre ellas. Un primer elemento es la gravedad del CAP. XVIII
daño al interés general y/o bien jurídico protegido. La importancia del mismo
radica precisamente en el hecho de que la determinación de una infracción CAP. XIX
y la sanción que le corresponde se dirige a la protección de un bien jurídico CAP. XX

protegido, en el cual se incluye el interés general.
CAP. XXI
Un segundo elemento a tomar en cuenta es el perjuicio económico causado.
La primera cuestión a dilucidar es a quien debe afectar dicho perjuicio, si a la CAP. XXII
propia administración o a los administrados que puedan verse afectados por la CAP. XXIII
infracción. La segunda es si en efecto dicho criterio puede considerarse como
justificante de la determinación de una sanción, incluso por encima de una CAP. XXIV
situación aparentemente tan relevante como la repetición o continuidad de las CAP. XXV
infracciones cometidas por el administrado.
CAP. XXVI
Un tercer criterio es la repetición y/o continuidad en la comisión de la infrac-
ción, que en buena cuenta son situaciones distintas. La repetición implica la CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1752 Morón Urbina, Juan Carlos, “El exceso de punición administrativa”, en Actualidad Jurí- CAP. XXIX
dica, T. 144, Lima, 2005, p. 158.
1753 Artículo IV, inciso 1, literal 1.4 del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.

CAP. I
realización de la misma infracción varias veces. La continuidad, en cambio, se
encuentra referida a la comisión de una sola infracción durante un periodo de
CAP. II tiempo determinado, sin que exista solución de continuidad entre un extremo
CAP. III
y otro de dicho periodo. Ambas situaciones tienden a incrementar la cuantía
de la sanción porque muestran un mayor daño al bien jurídico tutelado por la
CAP. IV
sanción administrativa.
CAP. V Las circunstancias de la comisión de la infracción ya se encontraban presentes
CAP. VI
como criterio en la redacción previa de la norma. Sin embargo, nunca estuvo
claro su ámbito de aplicación, siendo un elemento más bien que permitía una
CAP. VII importante discrecionalidad en la graduación de la sanción. En dicho orden de
CAP. VIII
ideas, hubiera sido mejor eliminar dicho criterio, a fin de reducir al mínimo el
riesgo de decisiones arbitrarias.
CAP. IX
Asimismo, el beneficio ilegalmente obtenido es una novedad de la norma ma-
CAP. X teria de análisis y se enfoca en la intensidad de la ventaja conseguida por el
administrado al cometer la infracción. No entendemos sin embargo las razones
CAP. XI
por las cuales este es un supuesto que permite determinar la graduación de
CAP. XII la sanción, puesto que el mayor o menor beneficio a favor del administrado
CAP. XIII
no entrañaría una mayor afectación al interés general. De hecho, constituye
un supuesto de determinación de la sanción, más que un factor agravante de
CAP. XIV la misma.
CAP. XV Finalmente, la existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor,
que aparecía en primer lugar en la redacción anterior de la norma ahora figu-
CAP. XVI
ra en último lugar en la prelación, cuando constituye un tema medular en la
CAP. XVII asignación de responsabilidad punitiva. Es más, la ausencia de intencionalidad
debería ser más bien un supuesto de atenuación de responsabilidad —a la que
CAP. XVIII
aludiremos más adelante— antes que simplemente un criterio de graduación
CAP. XIX de la sanción.
CAP. XX Sin embargo, esta consideración inicial se enfrenta con una situación específica,
que es la relacionada con la responsabilidad administrativa de las personas
CAP. XXI
jurídicas, respecto de las cuales deberá asumirse que su voluntad es la que
CAP. XXII proviene de sus órganos sociales; al margen de la responsabilidad que pueda
imputarse a los integrantes de los mismos1754.
CAP. XXIII
En todo caso, el rol secundario que juega la intencionalidad del infractor en la
CAP. XXIV
determinación de la sanción nos muestra la opción del legislador por un modelo
CAP. XXV más bien objetivo de responsabilidad administrativa de los particulares, en el
cual poco importa el dolo o la culpa como factores de atribución de responsa-
CAP. XXVI
bilidad. A esto nos vamos a referir con detalle más adelante.
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1754 Para una opinión distinta: González Pérez, Jesús, “Garantías frente a la potestad san-
cionadora de la administración”, en Temas de Derecho Procesal. Memoria del XIV Congre-
so Mexicano de Derecho Procesal, UNAM, México D.F., 1996, p. 754.

3.3.3. Supuesto especial en materia de autorizaciones o licencias CAP. I
La norma establece, en su artículo 231-A que, cuando el procedimiento sancio- CAP. II

nador recaiga sobre la carencia de autorización o licencia para la realización de
CAP. III
varias conductas individuales que, atendiendo a la naturaleza de los hechos,
importen la comisión de una actividad y/o proyecto que las comprendan en CAP. IV
forma general, cuya existencia haya sido previamente comunicada a la entidad

CAP. V
competente, la sanción no podrá ser impuesta en forma individualizada, sino
aplicada en un concepto global atendiendo a los criterios previstos en el inciso CAP. VI
3 del artículo 230º de la Ley N.º 27444.

CAP. VII
Este precepto fue incorporado por el Decreto Legislativo N.º 1014, emitido
CAP. VIII
también en el contexto del Acuerdo de Promoción Comercial tantas veces se-
ñalado, que tiene por finalidad establecer medidas para fomentar la inversión CAP. IX
en servicios públicos y en obras públicas de infraestructura y funciona como
CAP. X
parámetro para el ejercicio de la potestad sancionadora de tal manera que la
misma no constituya un mecanismo que afecte a la inversión privada. CAP. XI
3.3.4. El caso de las infracciones cometidas en el contexto de obras de in- CAP. XII
fraestructura CAP. XIII
El citado Decreto Legislativo N.º 1014, como ya lo hemos señalado, tiene por CAP. XIV
finalidad establecer medidas para fomentar la inversión en servicios públicos

CAP. XV
y en obras públicas de infraestructura, teniendo en cuenta el serio déficit de in-
fraestructura existente en el Perú. Para ello, entre otros mecanismos, establece CAP. XVI
parámetros para el ejercicio de la potestad sancionadora en estas situaciones.

CAP. XVII
Para estos efectos, la norma preceptúa que en el caso de infracciones adminis-
CAP. XVIII
trativas pasibles de multas que tengan como fundamento el incumplimiento de
la realización de trámites, obtención de licencias, permisos y autorizaciones u CAP. XIX
otros procedimientos similares ante autoridades competentes por concepto de
CAP. XX
instalación de infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas
de infraestructura, la cuantía de la sanción a ser impuesta no podrá exceder CAP. XXI
el uno (1%) de valor de la obra o proyecto, según sea el caso. Asimismo, no

CAP. XXII
podrá exceder el cien por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa
aplicable por derecho de trámite, de acuerdo a Texto Único de Procedimientos CAP. XXIII
Administrativos (TUPA) vigente en el momento de ocurrencia de los hechos,

CAP. XXIV
en los casos en que no sea aplicable la valoración indicada anteriormente.
CAP. XXV
Es preciso señalar que dichas multas únicamente pueden ser cobradas en los
casos en que los trámites sean exigidos por el ordenamiento vigente, siendo CAP. XXVI
evidente que la generación de procedimientos sancionadores por el incumpli-
CAP. XXVII
miento de trámites que no son obligatorios constituye una barrera burocrática
conforme las normas vigentes; que desincentiva la inversión. CAP. XXVIII
Finalmente, los casos de imposición de multas administrativas por montos CAP. XXIX
que excedan los límites antes señalados, serán conocidos por la Comisión de

CAP. I
Eliminación de Barreras Burocráticas del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, para efectos de
CAP. II determinar si en tales supuestos se han constituido barreras burocráticas ile-
CAP. III
gales de acceso al mercado, conforme al procedimiento que hemos explicitado
en capítulos previos de este manual.
CAP. IV
CAP. V
3.3.5. Supuestos atenuantes de responsabilidad
CAP. VI La Ley de Procedimiento Administrativo General contiene supuestos que ate-

núan la responsabilidad administrativa, incorporados por el Decreto Legislativo
CAP. VII
N.º 1029. En tal sentido, la norma incorporó el artículo 236º-A al articulado
CAP. VIII de la Ley del Procedimiento Administrativo General, estableciendo causales
atenuantes de la responsabilidad de los administrados y en consecuencia de
CAP. IX
la sanción que resulta susceptible de aplicar, más allá de los supuestos de
CAP. X graduación de la sanción antes señalados.
CAP. XI
Una primera causal se enfoca en la subsanación del defecto u omisión de ma-
nera espontánea antes del inicio del procedimiento; que incentiva a la corrección
CAP. XII
del bien jurídico afectado, como ocurre en determinados ordenamientos, como
CAP. XIII por ejemplo el tributario1755 en el cual se establecen reducciones a las sanciones
por determinados supuestos establecidos en el Código Tributario. Claro, una
CAP. XIV
vez iniciado el procedimiento administrativo la imputación debe mantenerse,
CAP. XV puesto que el administrado ya tendría conocimiento de los cargos que se le
imputan y no existiría mérito alguno en la subsanación voluntaria de la infracción.
CAP. XVI
En segundo lugar, se incorpora el error inducido por la existencia de una dis-
CAP. XVII posición administrativa confusa o ilegal. En este caso más bien se discute si
CAP. XVIII
es que no debería existir responsabilidad alguna, puesto que el incumplimiento
de la norma se encontraría justificado, sea porque la norma no resulta com-
CAP. XIX
prensible, sea porque la norma se encuentra en contraposición con el resto del
CAP. XX ordenamiento. En el primer caso, nos encontraríamos ante lo que el derecho
penal denomina error de prohibición, puesto que la falta de comprensión de
CAP. XXI
CAP. XXII 1755 Código Tributario:

Artículo 179.- Régimen de incentivos.
CAP. XXIII
La sanción de multa aplicable por las infracciones establecidas en los numerales 1, 4 y 5
del artículo 178, se sujetará, al siguiente régimen de incentivos, siempre que el contribu-
CAP. XXIV
yente cumpla con cancelar la misma con la rebaja correspondiente:
CAP. XXV a) Será rebajada en un noventa por ciento (90%) siempre que el deudor tributario cumpla
con declarar la deuda tributaria omitida con anterioridad a cualquier notificación o re-
CAP. XXVI querimiento de la Administración relativa al tributo o período a regularizar.
b) Si la declaración se realiza con posterioridad a la notificación de un requerimiento de la
CAP. XXVII Administración, pero antes del cumplimiento del plazo otorgado por esta según lo dis-
puesto en el artículo 75 o en su defecto, de no haberse otorgado dicho plazo, antes de
CAP. XXVIII
que surta efectos la notificación de la Orden de Pago o Resolución de Determinación,
CAP. XXIX
según corresponda, o la Resolución de Multa, la sanción se reducirá en un setenta por
ciento (70%).
(...)

la norma impide su cumplimiento; situación que en principio debería eximir de CAP. I

responsabilidad. En el segundo caso es necesario señalar que, en principio, la
ilegalidad de una norma no exime su cumplimiento; sin embargo, el adminis- CAP. II
trado puede obtener la inaplicación de la misma, sea en sede administrativa, CAP. III
sea en sede jurisdiccional.
CAP. IV
3.4. Principio de tipicidad1756 CAP. V
Por el principio de Tipicidad —que se confunde en ocasiones con el principio CAP. VI

de legalidad sancionadora, incluso en sentencias del Tribunal Constitucional—
CAP. VII
solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación CAP. VIII
como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. En tal sentido, este
CAP. IX
principio se asemeja a su equivalente a nivel del derecho penal, puesto que
establece que solo la Ley puede establecer las infracciones y las sanciones CAP. X
respectivas, sea cual fuese el ámbito jurídico en el cual las mismas se apliquen.
CAP. XI
El principio de tipicidad proviene entonces de una doble necesidad. En primer
lugar, de los principios generales de libertad, establecidos formalmente en la CAP. XII
Constitución y que tienen directa relación con el establecimiento del Estado CAP. XIII
de Derecho, puesto que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni
impedido de hacer lo que esta no prohíbe. En segundo lugar, el citado principio CAP. XIV
tiene un correlato evidente en la seguridad jurídica, puesto que permite que CAP. XV
los administrados tengan un conocimiento certero de las consecuencias de los
CAP. XVI
actos que realicen1757.
Ahora bien, la Ley señala que las disposiciones reglamentarias de desarrollo CAP. XVII
pueden especificar o graduar aquellas normas dirigidas a identificar las con- CAP. XVIII
ductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables
a las previstas legalmente. En nuestra opinión, resulta erróneo permitir a la CAP. XIX
administración discrecionalidad en la determinación de sanciones, dado el nulo CAP. XX

control que existiría respecto a dicha actuación, con el consiguiente perjuicio
para el administrado. CAP. XXI
Además, la Ley de Procedimiento Administrativo General señala, creemos que CAP. XXII
también erróneamente, la posibilidad de que la ley establezca la posibilidad CAP. XXIII

de tipificar conductas por vía reglamentaria. Ello implica, una excesiva flexi-
bilización del principio que al cual estamos haciendo referencia, que podría CAP. XXIV
resultar perjudicial para los administrados. La posibilidad de que la Adminis- CAP. XXV
tración pueda tipificar conductas permite que la misma se atribuya potestades
sancionadoras, sin que ello permita un control de las mismas, sea este control CAP. XXVI
externo o interno1758. CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1757 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 174. CAP. XXIX
1758 Sin embargo, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en la sentencia de fecha 16 de
abril de 2003, en el Exp. N.º 2050-2002-AA/TC, de la siguiente manera:

CAP. I
Un interesante ejemplo de lo señalado en el párrafo precedente es lo dispuesto
por la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en
CAP. II los Servicios Públicos, la misma que en su artículo 3º establece que la función
CAP. III
normativa de los citados organismos comprende, a su vez, la facultad de tipificar
las infracciones por incumplimiento de obligaciones establecidas por normas
CAP. IV
legales, normas técnicas y aquellas derivadas de los contratos de concesión,
CAP. V bajo su ámbito, así como por el incumplimiento de las disposiciones reguladoras
y normativas dictadas por ellos mismos.
CAP. VI
Asimismo, la norma señala que los citados entes aprobarán su propia Escala
CAP. VII de Sanciones dentro de los límites máximos establecidos mediante decreto
CAP. VIII
supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro
del Sector a que pertenece el Organismo Regulador. Es cierto que en esta
CAP. IX materia las infracciones son profusas, pero es discutible si ello puede justificar
CAP. X
la discrecionalidad otorgada a estas entidades para definirlas por sí mismas,
sin que exista la obligación de que ello sea a través de un decreto supremo.
CAP. XI
Otro ejemplo se encuentra en el ámbito de la normativa ambiental. La redacción
CAP. XII previa del artículo 17º de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscali-
CAP. XIII
zación Ambiental (Ley N.º 29325) preceptuaba que mediante decreto supremo
refrendado por el Ministro del Ambiente y en vía reglamentaria se tipifican las
CAP. XIV conductas sancionables administrativamente por infracciones ambientales
CAP. XV
previstas en la Ley General del Ambiente, y demás normas sobre la materia,
que proviene de una reforma a la redacción original de la norma, en la cual se
CAP. XVI señalaba más bien que las conductas sancionables eran las señaladas en la
CAP. XVII
ley antes citada.
En este ámbito también encontramos una amplia gama de infracciones y la
CAP. XVIII
necesidad de proteger derechos fundamentales, pero de la misma manera es
CAP. XIX preciso analizar con cuidado si se justifica otorgar amplias atribuciones a la
CAP. XX
autoridad administrativa a fin de que la misma pueda determinar por vía regla-
mentaria las infracciones en materia ambiental. Sin embargo, es preciso señalar
CAP. XXI que en este caso no era la entidad que sancionaba la que a su vez tipificaba, lo
CAP. XXII
“(...)
CAP. XXIII
9. No debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero,
CAP. XXIV garantizado por el ordinal “d” del inciso 24) del artículo 2º de la Constitución, se satis-
face cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El
CAP. XXV segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la ley consi-
dera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de
CAP. XXVI vista administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que
puede ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere
CAP. XXVII del artículo 168º de la Constitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en
esta materia, como indica Alejandro Nieto (Derecho administrativo sancionador, Tec-
CAP. XXVIII
nos, Madrid, 1994, p. 260), “provoca, no la sustitución de la ley por el reglamento, sino
CAP. XXIX
la colaboración del reglamento en las tareas reguladoras, donde actúa con subordina-
ción a la ley y como mero complemento de ella”.
(...)”.

cual generaría ciertos parámetros para que exista una menor discrecionalidad CAP. I
en dicha tipificación.
CAP. II
Ahora bien, en la actualidad, la Ley N.º 30011 ha modificado la norma antes
citada, estableciendo las conductas que constituyen infracciones administrati- CAP. III
vas, pero señalando además que mediante resolución de Consejo Directivo del CAP. IV
OEFA se tipifican las conductas y se aprueba la escala de sanciones aplicables.
Si bien la Ley establece los lineamientos para que el OEFA pueda tipificar, en CAP. V
este caso la atribución corresponde a dicha entidad y ya no al Ministerio del CAP. VI

Ambiente, con las dificultades que ello pueda entrañar.
CAP. VII
3.5. Principio de Irretroactividad1759. La retroactividad benigna CAP. VIII
Por el principio de irretroactividad son aplicables las disposiciones sancio- CAP. IX

nadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a
sancionar. La Ley contempla, sin embargo, la retroactividad benigna, al señalar CAP. X
la aplicación de normas posteriores cuando resulten más favorables al admi- CAP. XI

nistrado. Esto último, sin embargo, parece ser una contravención a la norma
constitucional, que establece que solo existe retroactividad benigna en materia CAP. XII
penal y cuando favorece al reo, mas no en términos de derecho administrativo CAP. XIII
sancionador.
CAP. XIV
3.5.1. Sustento de la retroactividad benigna CAP. XV
Ahora bien, gran parte de la doctrina administrativa sustenta la retroactividad CAP. XVI
benigna de las normas sancionadoras en el ámbito administrativo en la identidad
CAP. XVII
sustancial entre infracciones administrativas e ilícitos penales, que en buena
cuenta son manifestaciones de ius puniendi del Estado1760. Es decir, resultaría CAP. XVIII
poco coherente que se establezca la existencia de retroactividad benigna res-
CAP. XIX
pecto a delitos y la misma no pueda ser aplicada a infracciones administrativas.
Sin embargo hay que tener cuidado con esta afirmación. Primero, porque como CAP. XX
ha quedado claro la responsabilidad administrativa y la responsabilidad penal CAP. XXI

no son equivalentes. Segundo, porque no solo el Estado sanciona, existiendo
entes no estatales que desempeñan función administrativa y que gozan de CAP. XXII
potestad sancionadora, como es el caso de los colegios profesionales. CAP. XXIII
Además, se señala que las infracciones administrativas en general entrañan CAP. XXIV
menor gravedad que los delitos o faltas que son tipificados en la norma penal1761.
Sin embargo, como ya se ha visto, no necesariamente la sanción administrativa CAP. XXV
resulta ser más benigna que la sanción penal por una misma afectación a un CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1760 Vergaray Bejar/Gómez Apac, “La potestad sancionadora y los principios del procedi-
miento sancionador”, cit., pp. 420-421. CAP. XXIX
1761 Danós Ordóñez, “Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración Públi-
ca”, cit., p. 154.

CAP. I
bien jurídico, siendo que incluso la sanción administrativa puede resultar más
efectiva para desincentivar conductas dañosas que la sanción penal.
CAP. II
Todo lo antes señalado nos lleva al dilema de justificar de otra manera la re-
CAP. III troactividad benigna, en particular si, como lo hemos señalado, la misma no se
deduce automáticamente de la norma constitucional. Como ya se ha señalado,
CAP. IV
una diferencia fundamental entre el proceso penal y el procedimiento admi-
CAP. V nistrativo sancionador es el mayor costo del primero, puesto que demanda un
CAP. VI
mayor empleo de recursos, en base a dicha consideración es posible argumentar
que, a fin que la Administración Pública pueda funcionar debidamente como
CAP. VII un mecanismo de control social la misma requiere de determinadas garantías
CAP. VIII
que limiten la posibilidad de que el administrado deba recurrir al Poder Judicial
Aparentemente la retroactividad resulta ser una de ellas.
CAP. IX
CAP. X
3.5.2. Alcance de la retroactividad benigna
CAP. XI
Finalmente, debe analizarse con cuidado el asunto relativo al alcance de la
retroactividad benigna en el derecho administrativo sancionador, puesto que
CAP. XII
podría entenderse que la misma podría alcanzar a hechos respecto de los
CAP. XIII cuales ya la Administración se ha pronunciado imponiendo una sanción de
manera firme1762, e incluso a sanciones que ya han sido ejecutadas. Mientras
CAP. XIV
que algunos consideran que la retroactividad benigna llega hasta la ejecución de
CAP. XV la sanción, otros afirman que la misma no puede afectar un acto administrativo
firme1763. En lo que si la doctrina parece estar de acuerdo es que este principio
CAP. XVI
no es aplicable a sanciones ya ejecutadas. Si la multa ya ha sido cobrada, la
CAP. XVII misma no puede ser recuperada por el administrado aun cuando la infracción
haya dejado de serlo. Por otro lado, en un procedimiento en trámite nos en-
CAP. XVIII
contraríamos más bien ante una sustracción de la materia.
CAP. XIX
3.6. Principio de concurso de infracciones1764

CAP. XX
Este principio implica que, cuando una misma conducta califique como más
CAP. XXI
de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor
CAP. XXII gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que
establezcan las leyes. Este principio se presenta similar a aquellos establecidos
CAP. XXIII
en el ámbito penal respecto a los concursos de delitos, sean estos ideales o
CAP. XXIV reales, distinción que se considera aplicable también al procedimiento admi-
nistrativo sancionador.
CAP. XXV
CAP. XXVI
1762 Sobre el particular: Pedreschi Garces, Willy, “Análisis sobre la potestad sancionadora
CAP. XXVII de la administración pública y el procedimiento administrativo sancionador”, en AA.VV.,
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.º 27444, ARA,
CAP. XXVIII
Lima, 2003, pp. 536-537.
CAP. XXIX
662.

Un concurso ideal de infracciones es aquel en el cual un mismo hecho afecta CAP. I

varios bienes jurídicos; mientras que el concurso real de infracciones ocurre
cuando ocurren varias acciones simultáneas que afectan a determinados bienes CAP. II
jurídicos. En este orden de ideas, resulta evidente que este principio se aplica CAP. III
al concurso ideal de infracciones, puesto que en el caso de un concurso real
CAP. IV
cada hecho deberá ser sancionado como resultado de la infracción generada1765.
CAP. V
3.6.1. Sustento de este principio
CAP. VI
Esta previsión legal, en primer lugar, impide que se establezcan varias sanciones
CAP. VII
distintas para una misma conducta en el ámbito de un mismo procedimiento
administrativo, con lo cual debemos distinguirlo claramente del non bis in ídem. CAP. VIII
El concurso de infracciones implica distinguir entre infracciones provenientes de
CAP. IX
un mismo procedimiento administrativo, y afectadas por un mismo régimen1766,
caso contrario nada obsta para que las infracciones se sancionen de manera CAP. X
autónoma, siempre que no se genere la triple identidad.

CAP. XI
En segundo lugar, debemos precisar que cuando se haga referencia a las
responsabilidades adicionales, debe entenderse son aquellas que no tienen CAP. XII
naturaleza sancionadora, sino más bien reparatoria, como puede ser la res- CAP. XIII
ponsabilidad civil. En el caso de la responsabilidad penal la misma será exigida
CAP. XIV
siempre que no exista la triple identidad propia del non bis in ídem.
CAP. XV
3.6.2. Dificultades de la aplicación de este principio
CAP. XVI
Este principio ofrece ciertas dificultades. En primer lugar, puede resultar com-
CAP. XVII
plicado definir cuál resultaría ser la infracción de mayor gravedad, no obstante
que la sanción puede resultar un adecuado parámetro, sin ser el único. En CAP. XVIII
segundo lugar, la norma no establece que ocurre en el supuesto, poco común

CAP. XIX
por cierto, de que la sanción de la infracción supuestamente más grave sea
más bien inferior a la que se habría aplicado de haberse preferido la imputación CAP. XX
de una infracción distinta. Pareciera que nuevamente nos encontramos ante

CAP. XXI
un principio proveniente del derecho penal que no se está aplicando al proce-
dimiento administrativo sancionador con los ajustes requeridos. CAP. XXII
CAP. XXIII
3.7. Principio de continuación de infracciones
CAP. XXIV
Este principio —que a primera vista parece más bien una técnica a emplear
en el procedimiento administrativo— tiene por finalidad impedir la iniciación CAP. XXV
de nuevos procedimientos sancionadores cada vez que el particular cometa

CAP. XXVI
una infracción que forma parte de un conjunto de infracciones íntimamente
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
miento sancionador”, cit., p. 423. CAP. XXIX
662.

CAP. I
relacionadas entre sí1767, así como para aplicar el supuesto de continuidad a
fin de graduar la sanción administrativa.
CAP. II
En este orden de ideas, para imponer sanciones por infracciones en las que
CAP. III el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido
por lo menos treinta (30) días desde la fecha de la imposición de la última san-
CAP. IV
ción y que la entidad acredite haber solicitado al administrado que demuestre
CAP. V haber cesado la infracción dentro de dicho plazo. Que no se generen estos
CAP. VI
requerimientos no obsta para que se haga efectivo mecanismos de ejecución
forzosa contra el administrado que no cumple con la medida correctiva respec-
CAP. VII tiva, que es el cese de la actividad ilícita, mecanismos que pueden incluir la
CAP. VIII
multa coercitiva como es el caso de los organismos reguladores o el Indecopi.
Ahora bien, el Decreto Legislativo N.º 1029 ha regulado con una mayor amplitud
CAP. IX
este principio, estableciendo que no se podría imputar continuación de infraccio-
CAP. X nes —bajo sanción de nulidad— en determinados casos. La redacción original
de la Ley N.º 27444 no establecía excepciones a la continuidad de infraccio-
CAP. XI
nes, sino tan solo supuestos de pertinencia de la misma. Esta continuidad es
CAP. XII medular para determinar la graduación de la sanción, como ya lo hemos visto.
CAP. XIII En primer lugar, no es posible imputar continuidad de infracciones cuando se
encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo,
CAP. XIV
lo cual tiene sentido en tanto la sanción administrativa no se ejecuta mientras
CAP. XV no se haya agotado la vía administrativa1768, lo cual constituye una importante
excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo; por el cual los
CAP. XVI
actos administrativos se ejecutan por la propia entidad, aun en contra de la
CAP. XVII voluntad del administrado.
CAP. XVIII En segundo lugar, la norma establece que tampoco procede imputar continuidad
de infracciones cuando el recurso interpuesto no hubiera recaído en un acto
CAP. XIX
administrativo firme, puesto que contra este último no cabe recurso alguno.
CAP. XX Si bien esta es una causal distinta, parece relacionada íntimamente con la
anterior, puesto que evidentemente cuando el acto administrativo que ordene
CAP. XXI
la sanción se encuentre firme el mismo podrá ser ejecutado, procediéndose a
CAP. XXII imponer la sanción.
CAP. XXIII Finalmente, no resulta aplicable el supuesto de continuación de infracciones
cuando la conducta en cuestión haya perdido el carácter de infracción admi-
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI miento sancionador”, cit., p. 424.
1768 Ley N.º 27444:
CAP. XXVII Artículo 237.- Resolución
(...)
CAP. XXVIII
237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La adminis-
CAP. XXIX
tración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en
tanto no sea ejecutiva.
(...)

nistrativa, sin perjuicio de lo relativo a la irretroactividad establecida en el inciso CAP. I

5 del artículo 230º de la Ley N.º 27444, la misma que prescribe la retroacti-
vidad benigna en materia sancionadora. En estos casos resulta claro que no CAP. II
es posible imponer sanción alguna, puesto que el ordenamiento jurídico ya CAP. III
no considera que la acción realizada por el administrado sea susceptible de
CAP. IV
generar responsabilidad.
CAP. V
CAP. VI
3.8. Principio de causalidad1769. La responsabilidad objetiva del ad-
ministrado CAP. VII
En el derecho administrativo sancionador —y en el derecho sancionador en CAP. VIII
general— la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva CAP. IX

o activa constitutiva de infracción sancionable. Ahora bien, al igual que en el
derecho penal y la responsabilidad civil el criterio de causalidad a aplicar es el CAP. X
de la denominada causalidad adecuada. En este sentido, cuando hacemos men- CAP. XI

ción a la causalidad adecuada, nos referimos a la que implica que únicamente
cabe responsabilidad de infracciones generadas por hechos que normalmente CAP. XII
causan dichas conductas legalmente tipificadas. CAP. XIII
3.8.1. Características CAP. XIV
Esta definición de causalidad elimina criterios ya superados como los de la CAP. XV
causa sine qua non o de la denominada causa próxima. La primera implica CAP. XVI
aquella causa sin la cual la infracción no hubiese ocurrido. Por ejemplo, si
el administrado no hubiera adquirido el auto el mismo no habría cometido la CAP. XVII
infracción de tránsito. Pero claro, es evidente que no toda adquisición de un CAP. XVIII
auto genera la comisión de una infracción de tránsito.
CAP. XIX
La segunda implica aquella causa más cercana a la infracción administrativa
cometida, que implicaría por ejemplo suponer como causa de la infracción CAP. XX
cometida por el proveedor de un bien defectuoso en materia de protección al CAP. XXI

consumidor a la venta realizada por el empleado de la tienda1770. Es preciso
señalar que en los casos de protección al consumidor resulta evidente que nos CAP. XXII
encontramos ante responsabilidad objetiva del proveedor, a lo cual nos vamos CAP. XXIII
a referir más adelante.
CAP. XXIV
Pero por otro lado, el principio de causalidad implica que la responsabilidad
administrativa es personal, siendo imposible que un administrado sea sancio- CAP. XXV
nado por un hecho cometido por otro administrado, salvo que la ley autorice CAP. XXVI
expresamente figuras como la solidaridad, por la cual la responsabilidad puede
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1770 Kossuth Wieland, Alfred, “Algunas consideraciones acerca de la responsabilidad por CAP. XXIX
productos defectuosos a la luz de la Ley de Protección al Consumidor”, en Revista Jurídica
del Perú, N.º 26, Trujillo, 2001, pp. 176-177.

CAP. I
ser exigida a cualesquiera de los administrados, o a todos a la vez, como lo
describe la Ley N.º 27444.
CAP. II
Es preciso que este extremo del principio de causalidad se tenga particular-
CAP. III mente claro, puesto que muchas veces se confunde con el concepto de cul-
pabilidad, que como veremos a continuación no es aplicable al procedimiento
CAP. IV
administrativo sancionador, por lo menos no como se define en la doctrina y
CAP. V la jurisprudencia.
CAP. VI
CAP. VII
3.8.2. Responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva
CAP. VIII
En este orden de ideas, y de manera similar a lo que ocurre respecto a la
CAP. IX responsabilidad patrimonial imputable a la Administración, que es objetiva; la
responsabilidad administrativa del administrado es también objetiva, razón por
CAP. X
la cual basta la relación causal entre la infracción y la actuación de aquel para
CAP. XI imputar la misma, sin que sea necesario analizar factor de atribución alguno.
CAP. XII
Esta consideración elimina entonces el principio de culpabilidad, tan empleado
por la doctrina en materia administrativa sancionadora1771 —así como en la
CAP. XIII
jurisprudencia comparada, en particular la española—, que implica que la res-
CAP. XIV ponsabilidad administrativa se imputa ante la existencia de dolo o de culpa. Lo
que ocurre es que dicho principio en realidad carece de sustento en el ámbito
CAP. XV
de las infracciones administrativas, como lo vamos a demostrar a continuación.
CAP. XVI En primer lugar, el evidente rol secundario que juega la intencionalidad del
CAP. XVII
infractor en la determinación de la sanción en lo que concierne al principio de
razonabilidad —luego de la reforma proveniente del Decreto Legislativo N.º
CAP. XVIII 1029— nos muestra la opción del legislador peruano por un modelo objetivo
CAP. XIX
de responsabilidad administrativa de los particulares, en el cual no importa el
dolo o la culpa como factores de atribución de responsabilidad.
CAP. XX
Pero sobre todo es evidente que el dolo y la culpa son irrelevantes para deter-
CAP. XXI minar la comisión de una infracción administrativa. Inicialmente, porque el solo
CAP. XXII
hecho de cometer la misma implica la violación al deber de cuidado, con lo cual
resulta innecesario evaluar la existencia de dolo o culpa1772. En otras palabras,
CAP. XXIII podríamos afirmar que, por lo menos la culpa, se presume en el ámbito de la
CAP. XXIV
responsabilidad del administrado.
Asimismo, es por completo imposible que el administrado pueda acreditar
CAP. XXV
que ha actuado con la diligencia requerida al cometer una infracción adminis-
CAP. XXVI trativa. Si una persona abrió su local comercial sin licencia no es posible que
CAP. XXVII
se exonere de responsabilidad demostrando haber actuado con la diligencia
requerida. Lo mismo ocurre en supuestos de protección al consumidor, como
CAP. XXVIII
CAP. XXIX
1771 Nieto, Alejandro, Derecho administrativo sancionador, Tecnos, Madrid, 2005, pp. 383 y ss.
1772 Para una visión distinta: Fuentes Bardaji, Joaquín de (Dir.), Manual de derecho admi-
nistrativo sancionador, Thomson-Aranzadi, Madrid, 2005, T. 1, pp. 176 y ss.

lo hemos evidenciado líneas arriba, en los cuales incluso se hacer referencia CAP. I
claramente a los supuestos de fractura del nexo causal.
CAP. II
Finalmente, el concepto de culpabilidad debe ser descartado a fin de permitir
la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas, la misma que hoy CAP. III
en día resulta ser por completo indiscutible. Si admitiéramos la necesidad de CAP. IV

acreditar el dolo o la culpa para efectos de la responsabilidad administrativa
sería imposible que una persona jurídica pueda ser sancionada, puesto que CAP. V
la actuación dolosa o culposa solo podría atribuirse a sus representantes. Es CAP. VI

por ello que se considera que no resulta posible imputar responsabilidad penal
a las personas jurídicas1773. CAP. VII
Resulta entonces perfectamente posible que una persona jurídica sea sanciona- CAP. VIII
da por una infracción administrativa y que su representante legal sea denunciado CAP. IX
penalmente por el mismo hecho sin que se vea afectado el principio de “non bis
in ídem” toda vez que si bien existe identidad de hecho y hasta de fundamento, CAP. X
no existe identidad de sujeto. Ello ocurre por ejemplo en materia ambiental. Y CAP. XI
es sumamente discutible, por decir lo menos, afirmar que la persona jurídica
incurre en culpa a través de la persona natural que la dirige1774, como lo señala CAP. XII
algún sector de la doctrina1775. CAP. XIII
3.8.3. El criterio del Tribunal Constitucional CAP. XIV
El Tribunal Constitucional, para variar, ha empleado este principio de manera CAP. XV
equivocada en su jurisprudencia, confundiéndolo con el supuesto principio de CAP. XVI

culpabilidad. El Tribunal señala que “un límite a la potestad sancionatoria del
Estado está representado por el principio de culpabilidad. Desde este punto de CAP. XVII
vista, la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comproba- CAP. XVIII
ción de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese
sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada CAP. XIX
por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable”1776. CAP. XX
En primer lugar, el contexto de esta afirmación del Tribunal en enfoca en la CAP. XXI
responsabilidad penal así como en la responsabilidad administrativa funcional
—en este caso del personal policial—, no en la responsabilidad administrativa CAP. XXII
propiamente dicha, cuya naturaleza como bien sabemos es diferente. Para CAP. XXIII
empezar el proceso penal y el procedimiento administrativo sancionador poseen
una naturaleza distinta, no obstante la existencia de determinados principios CAP. XXIV
comunes. Asimismo, el procedimiento disciplinario no es un procedimiento CAP. XXV

administrativo puesto que no concluye en un acto administrativo sino más bien
en un acto de administración interna. CAP. XXVI
CAP. XXVII
1773 Sobre el particular: Nieto, Derecho administrativo sancionador, cit., pp. 440 y ss.
CAP. XXVIII
1774 González Pérez, “Garantías frente a la potestad sancionadora de la administración”,
cit., p. 753.
CAP. XXIX
1775 Fuentes Bardaji, Manual de derecho administrativo sancionador, cit., p. 203.
1776 STC N.º 2868-2004-AA-TC, de fecha 24 de noviembre de 2004, considerando 21.

CAP. I
Pero además lo que el Tribunal denomina erróneamente principio de cul-
pabilidad es precisamente el principio que venimos tratando, que es el de
CAP. II causalidad, puesto que este es precisamente el que impide que una persona
CAP. III
sea sancionada por una infracción que no ha cometido1777. Como ya lo hemos
señalado, en materia del derecho administrativo sancionador el concepto de
CAP. IV
culpabilidad —que además es erróneo— posee una definición distinta que la
CAP. V que se emplea en el derecho penal.
CAP. VI 3.8.4. Fractura o ruptura del nexo causal

CAP. VII
Dada la naturaleza objetiva de la responsabilidad administrativa del adminis-
CAP. VIII trado, la única forma a través de la cual dicho administrado podría eximirse de
responsabilidad estriba en acreditar una fractura en el nexo causal. Es decir,
CAP. IX
demostrar que existe la posibilidad de demostrar que, no obstante la generación
CAP. X de la infracción, esta no fue originado por el comportamiento del administrado.
CAP. XI
El caso más conocido de fractura de nexo causal y el que nos viene primero a la
memoria es el caso fortuito. Conocido inicialmente como “acto de Dios”, el caso
CAP. XII
fortuito implica un hecho extraordinario, imprevisible e irresistible, proveniente
CAP. XIII de la naturaleza1778. El hecho es extraordinario, puesto que no constituye un
riesgo propio de la actividad que está efectuando el administrado. Se ha dis-
CAP. XIV
cutido mucho respecto de la justificación de la imprevisibilidad como elemento
CAP. XV de la causal, pero consideramos que la misma es de particular relevancia toda
vez que si la causal hubiese sido prevista la misma no podría eximir de res-
CAP. XVI
ponsabilidad, puesto que el administrado habría podido evitarla. Por otro lado,
CAP. XVII el hecho es irresistible puesto que al administrado le ha resultado imposible
actuar de otra manera, siendo considerado este como una persona normal.
CAP. XVIII
Por otro lado, se entiende por fuerza mayor —conocida tradicionalmente como
CAP. XIX
“acto del Príncipe”— a aquella causa no imputable, consistente en un evento
CAP. XX extraordinario e irresistible, generado por una autoridad que goza de un poder
otorgado por el Estado. Es decir, la fuerza mayor no requiere el elemento de
CAP. XXI
imprevisibilidad, puesto que basta con que el mismo, de haberse podido prever,
CAP. XXII fuera inevitable1779. La infracción ocurrió entonces como resultado de cualquier
actuación administrativa o estatal que haya impulsado la comisión de aquella.
CAP. XXIII
Es preciso señalar además que ambas causales a menudo se han confundi-
CAP. XXIV do —incluso en la normativa civil1780—, siendo eminentemente distintas, por lo
menos en el ámbito del derecho administrativo.
CAP. XXV
CAP. XXVI 1777 Para una opinión distinta: Vergaray Bejar/Gómez Apac, “La potestad sancionadora y
los principios del procedimiento sancionador”, cit., p. 428.
CAP. XXVII 1778 Sobre el particular: Trazegnies Granda, La responsabilidad extracontractual, cit., T. I, p.
304.
CAP. XXVIII
1779 Fuentes Bardaji, Manual de derecho administrativo sancionador, cit., pp. 186-187.
1780 Código Civil:
CAP. XXIX
Artículo 1315.- Caso fortuito o fuerza mayor
Caso fortuito o fuerza mayor es la causa no imputable, consistente en un evento extraor-

El hecho determinante de tercero es en realidad una situación que impide la CAP. I

responsabilidad administrativa, en líneas generales, dado que otra persona
CAP. II
generó la infracción. Lo que ocurre es que la imputación de responsabilidad
al administrado implica considerar a este último como agente. Ahora bien, el CAP. III
tercero debe ser siempre un ente o persona distinta a las personas que com-
CAP. IV
ponen la entidad que aparentemente ha generado el daño.
CAP. V
Finalmente, la actuación de quien sufre el daño —en este caso la autoridad
administrativa— inicialmente no parece ser determinante para estos efectos, CAP. VI
considerando que además puede confundirse con la fuerza mayor. Siendo CAP. VII
objetiva la responsabilidad del administrado aparentemente no parece ser
posible emplear la negligencia de la autoridad administrativa como una causal CAP. VIII
eximente de responsabilidad. CAP. IX
Sin embargo existen comportamientos de la entidad que pueden llevar a error CAP. X
al administrado y que no implican el empleo del poder derivado del ejercicio de
CAP. XI
la función administrativa, como podría ser por ejemplo la entrega de información
verbal de manera errónea. Con lo cual queda claro que los supuestos de error CAP. XII
del administrado se resuelven a través del empleo del principio de causalidad

CAP. XIII
y no del supuesto principio de culpabilidad.
CAP. XIV
3.8.5. El caso del vehículo de emergencia

CAP. XV
Un caso muy común que emplean los defensores del principio de culpabilidad CAP. XVI
—que ya a estas alturas hemos demostrado que no constituye en realidad un
principio del procedimiento administrativo sancionador— es el del vehículo CAP. XVII
de emergencia. Supongamos que nos encontramos frente a un semáforo en CAP. XVIII

rojo en una calle de una sola vía. Y detrás de nuestro auto, una ambulancia,
CAP. XIX
la misma que conforme a las normas de tránsito tiene derecho de paso. Es
evidente ante dicha situación que debemos pasarnos la luz roja. Sin embargo, CAP. XX
posteriormente nos llega a nuestro domicilio una resolución de multa por la CAP. XXI
infracción cometida.
CAP. XXII
Es evidente que no deberíamos ser sancionados en el caso que estamos des-
cribiendo. La pregunta es porque. Los defensores del principio de culpabilidad CAP. XXIII
nos dicen que no existe responsabilidad en tanto el administrado actuó con CAP. XXIV
la diligencia requerida, situación en la cual no existiría dolo ni culpa. Esto es
CAP. XXV
erróneo, puesto que el caso se resuelve fácilmente empleando el principio de
causalidad, vale decir, identificando el supuesto de fractura del nexo causal CAP. XXVI
que se presenta en este caso. Rápidamente podemos determinar que nos

CAP. XXVII
encontramos ante hecho determinante de tercero, en este caso la ambulancia
que se encontraba detrás del auto del administrado. CAP. XXVIII
CAP. XXIX
dinario, imprevisible e irresistible, que impide la ejecución de la obligación o determina su
cumplimiento parcial, tardío o defectuoso.

CAP. I
3.8.6. Casos específicos
CAP. II En los supuestos de intervención administrativa en la economía la responsabili-

dad administrativa objetiva resulta evidente. En primer lugar, la responsabilidad
CAP. III
proveniente de competencia desleal es objetiva, no siendo necesario determinar
CAP. IV la existencia de dolo o culpa para que la misma se configure, bastando única-
mente con la determinación de la acción del agente1781. Asimismo, no es nece-
CAP. V
sario que se acredite la existencia de un daño evidente al mercado, bastando
CAP. VI con el efecto potencial del acto de competencia desleal1782. En consecuencia,
la responsabilidad en este ámbito es objetiva, dada la necesidad de reprimir la
CAP. VII
conducta indebida, desincentivando su comisión.
CAP. VIII
Lo mismo ocurre con la protección al consumidor, donde el proveedor puede
CAP. IX liberarse de responsabilidad únicamente si prueba la existencia de alguna de las
situaciones de fractura de nexo causal que hemos señalado anteriormente1783,
CAP. X
bastando con determinar la existencia de nexo causal entre el daño ocasionado
CAP. XI y la acción del proveedor; en especial en el caso de productos defectuosos1784.
CAP. XII
En materia de contratación administrativa puede efectuarse similar análisis,
puesto que en la norma aplicable se establece que la intencionalidad del autor
CAP. XIII posee un papel en la determinación de la sanción, pero no en la asignación de
CAP. XIV
la responsabilidad administrativa que corresponda.
CAP. XV
Por otro lado, en materia ambiental se ha señalado de manera expresa que la
responsabilidad es objetiva. Conforme lo establecido por el artículo 18º de la
CAP. XVI Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental los adminis-
CAP. XVII
trados son responsables objetivamente por el incumplimiento de obligaciones
derivadas de los instrumentos de gestión ambiental, así como de las normas
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
1781 Artículo 7º del Decreto Legislativo N.º 1044.
1782 Kresalja R., Baldo, “Comentarios al Decreto Ley N.º 26122 sobre Represión de la Com-
CAP. XXI petencia Desleal”, en Derecho, N.º 47, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima,
1993, p. 33.
CAP. XXII 1783 Ley N.º 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor:
Artículo 104º.- Responsabilidad administrativa del proveedor
CAP. XXIII
El proveedor es administrativamente responsable por la falta de idoneidad o calidad, el
CAP. XXIV
riesgo injustificado o la omisión o defecto de información, o cualquier otra infracción a lo
establecido en el presente Código y demás normas complementarias de protección al
CAP. XXV consumidor, sobre un producto o servicio determinado.
El proveedor es exonerado de responsabilidad administrativa si logra acreditar la existen-
CAP. XXVI cia de una causa objetiva, justificada y no previsible que configure ruptura del nexo causal
por caso fortuito o fuerza mayor, de hecho determinante de un tercero o de la imprudencia
CAP. XXVII del propio consumidor afectado.
En la prestación de servicios, la autoridad administrativa considera, para analizar la ido-
CAP. XXVIII
neidad del servicio, si la prestación asumida por el proveedor es de medios o de resultado,
CAP. XXIX
conforme al artículo 18º.
1784 Kossuth Wieland, “Algunas consideraciones acerca de la responsabilidad por produc-
tos defectuosos a la luz de la Ley de Protección al Consumidor”, cit., p. 177.

ambientales y de los mandatos o disposiciones emitidas por el OEFA. La recu- CAP. I

rrente jurisprudencia administrativa en este aspecto corrobora lo antes señalado.
CAP. II
Como resultado de los ejemplos antes señalados, es evidente la tendencia
de la norma sectorial a establecer de manera expresa la naturaleza objetiva CAP. III
de la responsabilidad administrativa del administrado a fin de que no exista CAP. IV

controversia alguna en los operadores de la norma sancionadora respecto al
rol que cumple el dolo o la culpa en la determinación de dicha responsabilidad. CAP. V
CAP. VI
3.9. Principio de presunción de licitud1785
CAP. VII
Por el principio de presunción de licitud, las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con CAP. VIII
evidencia en contrario. Este principio resulta ser equivalente en al ámbito penal CAP. IX
a la llamada presunción de inocencia contenida en nuestra Constitución, que
sin embargo no debe ser confundida con el principio de in dubio pro reo, que CAP. X
posee un origen y naturaleza distintos. CAP. XI
La inmediata consecuencia del principio que venimos señalando es la asigna- CAP. XII
ción de la carga de la prueba a la Administración respecto a la demostración
de la comisión de la infracción por parte del administrado. La Administración CAP. XIII
es la que debe probar la comisión de la infracción. Esta, en consecuencia, no CAP. XIV

se presume, ni siquiera en el supuesto de que el administrado no se presente
a presentar sus descargos en el procedimiento iniciado en su contra. CAP. XV
Asimismo, la Administración deberá resolver sobre bases ciertas, sin que pue- CAP. XVI
dan basarse en inferencias, sospechas o simples declaraciones aun cuando

CAP. XVII
las mismas provengan de funcionarios públicos1786. Evidentemente, si la Ad-
ministración no logra obtener convicción de la comisión de la infracción una CAP. XVIII
vez realizada la actividad probatoria el administrado no puede ser sancionado.

CAP. XIX
Ello ocurre porque la carga de la prueba corresponde a quien se encuentra
CAP. XX
en mejor capacidad para probar un hecho. En la confrontación entre el ad-
ministrado y la autoridad administrativa ante la posibilidad de que el mismo CAP. XXI
haya cometido una infracción, resulta más factible que la entidad pruebe la
CAP. XXII
ilicitud de la actuación del administrado que este último pruebe su ausencia
de responsabilidad. Sin embargo, como ya lo hemos señalado, corresponde al CAP. XXIII
administrado acreditar la existencia de la fractura del nexo causal.

CAP. XXIV
Este principio justifica, entre otras cuestiones, que la resolución emitida en un
procedimiento sancionador no sea ejecutiva hasta que la misma haya agota- CAP. XXV
do la vía administrativa1787, así como el hecho de que la Administración deba CAP. XXVI
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
1786 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., pp.
670-671; García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, CAP. XXIX
p. 178.
1787 Morón Urbina, Juan Carlos, “La suspensión de la cobranza coactiva por la interposición

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CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

ochenta días-multa. CAP. X

2. LA POTESTAD SANCIONADORA CAP. XX

Por la potestad sancionadora, la Administración se encuentra facultada para

funcionen también como mecanismos de control social, pero de una manera

INSTITUTO PACÍFICO 653

654 capítulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

A diferencia de ciertos casos en el derecho comparado, como el español , la 1727

discute, por lo menos en nuestra tradición administrativa1729. CAP. X

Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General1730. CAP. XV

Por otro lado, el procedimiento administrativo sancionador, en sí mismo, opera

1730 Artículo III.- Finalidad

INSTITUTO PACÍFICO 655

CAP. I 2.2. Compatibilidad de la sanción administrativa con otras conside-

656 capítulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

o procurar el cumplimiento de la sanción administrativa. CAP. III

Finalmente, debemos dejar en claro que la indemnización a favor de la entidad CAP. IV

2.3. Solidaridad CAP. IX

La Ley de Procedimiento Administrativo General establece el principio de CAP. X

solidaridad sancionadora. Ello implica que, cuando el cumplimiento de las CAP. XI

3. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA CAP. XIX

1. Legalidad CAP. XXIII

5. Irretroactividad CAP. XXVI

INSTITUTO PACÍFICO 657

CAP. IX 3.1. Principio de legalidad1737

658 capítulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

nistrativos pueden delegar mediante comunicación escrita la firma de actos y CAP. XI

posible en caso de resoluciones de procedimientos sancionadores. CAP. XIII

3.1.1. Competencia respecto a la potestad sancionadora CAP. XIV

de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a CAP. XVI

pueda delegarse —a diferencia de otras facultades de la Administración— o, CAP. XXIII

INSTITUTO PACÍFICO 659

CAP. V 3.2. Principio de debido procedimiento1743

CAP. XXVII 1743 Artículo 230º inciso 2 de la Ley N.º 27444.

660 capítulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

ministrativos, e inclusive, a las entidades privadas de naturaleza corporativa. CAP. I

la V Enmienda a la Constitución Norteamericana1746. Dicho concepto no hace CAP. III

3.3. Principio de razonabilidad . Las circunstancias que afectan la

determinación de la sanción administrativa CAP. VIII

La redacción original de la norma preceptuaba que las autoridades deben prever

la determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de

el principio de razonabilidad en gran medida podría considerarse incluido en CAP. XIII

va ha establecido diversos mecanismos para efectuar el cálculo en términos de

La comparación que puede considerarse más difundida es la que relaciona

3.3.1. Razonabilidad y proporcionalidad

INSTITUTO PACÍFICO 661

1749 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 177.

662 capítulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

cionalidad, que se refieren al juicio o principio de idoneidad o adecuación, el CAP. I

administrativa, cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan CAP. XI

y la sanción que le corresponde se dirige a la protección de un bien jurídico CAP. XX

INSTITUTO PACÍFICO 663

664 capítulo XXIX: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

3.3.3. Supuesto especial en materia de autorizaciones o licencias CAP. I

La norma establece, en su artículo 231-A que, cuando el procedimiento sancio- CAP. II

forma general, cuya existencia haya sido previamente comunicada a la entidad

3 del artículo 230º de la Ley N.º 27444.

fraestructura CAP. XIII

finalidad establecer medidas para fomentar la inversión en servicios públicos

parámetros para el ejercicio de la potestad sancionadora en estas situaciones.