TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ

SALA DE DECISIÓN Nº 4
MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO

Tunja, veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00

Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

Tema: Sentencia de única instancia. Se declara invalidez del acuerdo porque, de

forma ilegal, el concejo del municipio de Tibaná desconoció que las facultades pro
tempore que él concede al alcalde no pueden ser prorrogadas sucesivamente.

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y

cumplido en legal forma el trámite de única instancia previsto para esta clase
de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente
asunto.

I. ANTECEDENTES

Demanda1

1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del

Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, expedido por el Concejo del
municipio de Tibaná.

Cargos formulados

2. El ente territorial demandante consideró que el acuerdo objeto de control

vulneró lo previsto por los artículos 150 ―numeral 10°―, 313 ―numeral 3°― y
315 ―numeral 3°― de la Constitución Política, en concordancia con lo previsto
por el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 149 de 2020.

Prórroga extemporánea de facultades concedidas al alcalde municipal

3. El departamento de Boyacá indicó que las autorizaciones que los concejos

conceden al ejecutivo municipal deben ser delimitadas, razón por la cual era
necesario precisar qué facultad le otorgaban y por cuánto tiempo lo hacían.

3.1. Señaló que, tratándose de la enajenación de bienes propiedad de los

municipios, los concejos ostentaban facultades de ‘decisión y reglamentación’.
En virtud de lo anterior, los representantes legales de las entidades públicas del
orden territorial debían estar ‘facultados’ ―previamente― para poder llevar a
cabo la transferencia de bienes inmuebles.

1
Ff. 4-7 archivo ‘3_150012333000202100262001expedientedigidemanday20210325155221’.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

3.2. Con respecto al caso concreto, expuso que inicialmente el Concejo del
municipio de Tibaná había otorgado unas facultades a su Alcalde para realizar
un proyecto de vivienda hasta el día 31 de diciembre de 2019 ―a través del
acuerdo No. 037 de 2018―. Dijo que, posteriormente, prorrogó las mismas
hasta el 31 de diciembre de 2020 ―mediante la expedición del Acuerdo No. 22
de 2020―.

3.3. Teniendo en cuenta lo anterior, indicó que en el acuerdo demandado ―el

No. 001 de 19 de febrero de 2021― hubo una indebida delimitación temporal
de la facultad otorgada porque “se pretend[ió] extender la facultad concedida
hasta el 31 de diciembre pasado [entiéndase el año 2020]” 2, lo que conllevaba
la reanudación de un acto administrativo ya expirado.

3.4. Por lo anterior, consideró que dicho acto administrativo desconocía ‘los
lineamientos establecidos’ para la concesión de facultades pro tempore.

Posición del municipio de Tibaná3

4. El apoderado del ente territorial solicitó denegar las pretensiones de la

demanda.

4.1. Indicó que es deber de las entidades territoriales hacer efectivo el derecho
fundamental a la vivienda digna, para lo cual podían promover planes de
vivienda de interés social. Asimismo, reseñó que era jurídicamente viable
ofertar este tipo de programas, los cuales se podían ‘apalancar’ con la
“disposición de lotes y obras de urbanismo” 4, señalando que, para el efecto, era
posible ‘aliarse’ con constructores para materializar este tipo de proyectos,
según el Decreto 2190 de 2009, en concordancia con las Leyes 3 de 1991 y
388 de 1997.

4.2. Relató que a través del Acuerdo municipal No. 037 de 2018 ―vigente
hasta el 31 de diciembre de 2019―, se concedieron facultades al alcalde para
‘constituir’ un proyecto de vivienda de interés social, para seleccionar un
‘inversionista, cooperante y constructor’, y para entregar “como subsidio el valor
correspondiente a cada lote (…) a los beneficiarios” 5. Además, anotó que,
nuevamente, tales facultades se volvieron a conferir a través del Acuerdo No.
002 de 2020 ―hasta el 31 de diciembre de dicha anualidad―.

4.3. En tal contexto, precisó que el acuerdo municipal demandado, expedido el

día 13 de febrero de 2021, tenía como única finalidad la culminación del
proyecto de vivienda de interés social ―atrás referido―; y señaló que éste se
había atrasado debido a la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno
2
F. 6 ibid.
3
FF. 1-6 archivo ‘9_150012333000202100262002recepcioncorrecontestaci20210501112850’.
4
F. 4 ibid.
5
F. 5 ibid.
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nacional, lo que había imposibilitado su culminación en los términos

inicialmente establecidos.

II. CONSIDERACIONES

Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales

5. La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los

alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la
Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha
facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118
del Decreto 1333 de 19866, en cuanto a las funciones del referido
representante legal de la entidad territorial seccional.

6. Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del

alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva
revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986.

7. En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales,

cuando el gobernador del departamento encuentra que el acuerdo municipal
sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas,
puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, para que éste decida sobre su validez y surta el trámite
pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del
Decreto 1333 de 1986.

8. Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el

artículo 74 de la Ley 11 de 19867, el cual señala que, “el Gobernador enviará
al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los
requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el
Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los
respectivos alcaldes, personero y presidente del Concejo para que éstos, si
lo consideran necesario, intervengan en el proceso”.

9. Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que

hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron
estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a
lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del CPACA que señala que
dicho trámite se adelantará en única instancia.

6
Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.
7
Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la
participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
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10. En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la

oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el
auto admisorio de la demanda8.

Análisis y decisión de la Sala

11. La Sala declarará la invalidez del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de

2021, ya que el Concejo del municipio de Tibaná prorrogó ilegalmente, de
manera sucesiva, una facultad que solo podía otorgar al alcalde por una
única vez. Asimismo, en razón de su conexidad inescindible respecto del
aparte anulado del artículo 1, también se declarará la invalidez de las demás
disposiciones del acto administrativo objeto de control judicial.

12. Cabe anotar que la competencia de este Tribunal en el marco de la validez

de los acuerdos municipales se limita a examinar su conformidad con el
ordenamiento jurídico solamente por los cargos que se formulan y en atención
a las normas invocadas como infringidas, sin que sea dable abordar un estudio
integral de legalidad, ni un análisis de conveniencia, los cuales escapan al
debate judicial del presente medio de control.

13. Sobre este aspecto, resultan aplicables las consideraciones de la Corte

Constitucional expuestas en la Sentencia C-1036 de 2003 9 y C-256 de 199710.

Hechos probados

14. Con respecto al único cargo de invalidez propuesto por el departamento de

Boyacá, la Sala encuentra acreditado lo siguiente:

15. El 21 de diciembre de 2018, el Concejo municipal de Tibaná expidió el

Acuerdo No. 03711, a través del cual resolvió:
8
Archivo ‘6_150012333000202100262001autoadmite20210408174451’.
9
“(…) Según constante jurisprudencia, el examen que realiza la Corte de las disposiciones
objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la
Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por
el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia ,
aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional (…)” (Resaltado fuera
de texto).
10
“(…) Considera la Corte que cuando, en ejercicio del control previo de constitucionalidad, ella
revisa un determinado proyecto de ley objetado por el Presidente de la República, el examen que
efectúa hace tránsito a cosa juzgada constitucional. No obstante, como las objeciones
presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si
son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los
efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones
expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los
cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis
explícito efectuado por la Corte. Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa, pues
la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis total, que agote las
referencias a la integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los posibles
motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su estudio”
(Resaltado fuera de texto).
11
FF. 30-33 archivo ‘16_150012333000202100262002recepcioncorre20210519225518’.
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Demandado: Municipio de Tibaná
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“ARTICULO 1°: Facultar al Ejecutivo Municipal de Tibaná, para constituir

urbanización para proyecto de vivienda de interés social, sobre el predio altos
del viento adquirido para tal fin por el Municipio, para seleccionar un
Inversionista, cooperante, constructor para la conformación de una unión
temporal que desarrolle el proyecto de vivienda de interés social urbano del
Municipio de Tibaná y para que entregue como subsidio el valor
correspondiente a cada lote urbanizado a los beneficiarios que cumplan con los
requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.

(…)

ARTICULO 3. Las facultades concedidas en el presente Acuerdo rigen a partir

de la fecha de su sanción y publicación y hasta el (31) de diciembre de dos mil
diecinueve (2019)” (subrayas fuera de Sala).

16. Posteriormente, el 18 de febrero de 2020, el Concejo del ente territorial en

cita expidió el Acuerdo No. 002 12, a través del cual resolvió facultar nuevamente
“al ejecutivo municipal (…) para que continúe con la construcción” de la
urbanización a la que se hizo referencia en el Acuerdo No. 037 de 2018,
señalando que las facultades concedidas regirían “a partir de la fecha de su
sanción y publicación13 y hasta el 31 de diciembre de dos mil veinte (2020)” 14.
Sobre el punto, se destaca que en el acta de debate que se llevó a cabo el 16
de febrero de 2020, se dejó constancia de lo siguiente:

“(…) El honorable concejal CARLOS GALINDO hace sugerencia en cuanto al

encabezado del proyecto se debe corregir la palabra ‘construya’ por ‘continúe
con la construcción de la urbanización’, el honorable PRESIDENTE indica que
está de acuerdo [con] su antecesor respecto al encabezado, y posteriormente
cerró la discusión del proyecto y lo sometió a votación (…) el proyecto que[dó]
aprobado por unanimidad (…)”15.

17. Luego, el 19 de febrero de 2021, el Concejo del municipio de Tibaná

expidió el Acuerdo No. 001 ―el cual se demanda en presente proceso―, “POR
EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL EJECUTIVO MUNICIPAL PARA
QUE CONTINÚE CON LA CONSTRUCCIÓN DE UNA URBANIZACIÓN Y
ENTREGA SUBSIDIO EN EL PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS
SOCIAL URBANO DEL MUNICIPIO DE TIBANÁ” 16. De dicho acto
administrativo se destaca:

17.1. En las consideraciones generales se indicó:

12
FF. 34-37 archivo ‘16_150012333000202100262002recepcioncorre20210519225518’.
13
Es decir, desde el 19 de febrero de 2020, según consta a F. 60 del archivo
‘16_150012333000202100262002recepcioncorre20210519225518’.
14
F. 36 ibid.
15
F. 64 archivo ‘16_150012333000202100262002recepcioncorre20210519225518’.
16
FF. 9-13 archivo ‘3_150012333000202100262001expedientedigidemanday20210325155221’.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
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“(…) f) Que el municipio de Tibaná, cuenta con un lote "Altos del Viento", predio
adquirido por el municipio de Tibaná en mayo de 2017, para la construcción de
viviendas a disposición de la comunidad como vivienda VIS.

g) Que el municipio de Tibaná aportará el lote de "Altos del Viento" avaluado en

QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS DIECISÉIS
MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($546.416.300), valor que será dividido
por el número de viviendas objeto del proceso de selección que se adelantará
lo que permite determinar un aporte del municipio por vivienda.

h) Que el municipio de Tibaná requiere realizar un proceso de constitución de

urbanización que le permite seleccionar un inversionista cooperante,
constructor para la conformación de una unión temporal que desarrolle el
proyecto de vivienda de interés social urbano del municipio de Tibaná y
posterior entrega de los lotes con subsidio al proyecto de vivienda.

(…)

k) Que el municipio de Tibaná mediante contrato de mínima cuantía IMC 091-

2018, seleccionó un inversionista "CONSTRUYENDO TIBANÁ" (…).

l) Que mediante acuerdo nº 037 de 2018, el honorable concejo del municipio de

Tibaná, concedió facultades al alcalde municipal hasta el día 31/12/2019 [para]
construir urbanización (sic) para proyecto de vivienda de interés social, sobre el
predio altos del viento adquirido para tal fin por el municipio (…).

m) Que mediante acuerdo nº 002 de 2020, el honorable concejo del municipio

de Tibaná, concedió facultades al acalde municipal hasta el día 31/12/2020,
para continuar con la construcción de una urbanización para proyecto de
vivienda de interés social, sobre el predio altos del viento adquirido para tal fin
por el municipio (…).

n) Se requiere ampliar las facultades otorgadas al alcalde municipal de Tibaná

(…)”17.

17.2. En la parte resolutiva del acto administrativo demandado, el Concejo

municipal de Tibaná dispuso:

“ARTICULO 1°: Facultar al ejecutivo municipal de Tibaná para que continúe

con la construcción de una urbanización para proyecto de vivienda de interés
social, sobre el predio denominado Altos del Viento adquirido para tal fin por el
municipio, para seleccionar un inversionista, cooperante, constructor para la
conformación de la unión temporal que desarrolla el proyecto de vivienda de
interés social urbano del municipio de Tibaná y para que entregue como
subsidio el valor correspondiente a cada lote urbanizado a los beneficiarios que
cumplan con los requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.

17
FF. 11-12 ibid.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
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ARTICULO 2º: Los beneficiarios de los lotes entregados por el municipio para
el proyecto de vivienda de interés social deben estar inscritos en la base de
datos del SISBEN del Municipio de Tibaná.

ARTICULO 3º: Las facultades concebidas en el presente acuerdo rigen a partir

de la fecha de su sanción y publicación y hasta el (31) de diciembre de dos mil
veinte y uno (2021)”18.

18. El Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021 fue objeto de dos debates los
días 9 y 13 de febrero de 2021 19, siendo debidamente sancionado por el
Alcalde20 y publicado en la cartelera del municipio el 22 de febrero del mismo
mes y año21.

19. Al igual que sucedió con el Acuerdo No. 002 de 18 de febrero de 2020, al
momento de debatir el que a la postre sería el Acuerdo No. 001 de 19 de
febrero de 2021, la comisión primera del Concejo del municipio de Tibaná
sugirió ―en la sesión del 9 de febrero de 2021― que se modificara el
‘encabezado’ del acuerdo con el fin de aclarar que el mismo debía ser “POR EL
CUAL SE OTORGAN FACULTADES (…) PARA QUE CONTINÚE CON LA
CONSTRUCCIÓN DE UNA URBANIZACIÓN Y ENTREGA DE SUBSIDIO (…);
y no “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES PARA QUE CONSTITUYA
UNA URBANIZACIÓN Y ENTREGA SUBSIDIO (…)”22. Sobre el punto, se
anota que dicho cambio se propuso a la plenaria de la corporación edilicia el 13
de febrero de 2021, siendo aprobado por unanimidad 23.

20. Finalmente, revisada la exposición de motivos del que sería finalmente el

Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, se destaca que el alcalde municipal
―quien tuvo la iniciativa del mismo― indicó que se requería “contar con la
autorización del honorable concejo (…) para adelantar los trámites
necesario[s]”, razón por la cual se requería el otorgamiento de “facultades
amplias (…) para cumplir con lo establecido en el acuerdo 037 de 2018” 24.

El acuerdo demandado debe ser declarado inválido ya que las facultades

que el concejo municipal confirió al alcalde solo podían ser otorgadas por
única vez y no podían ser prorrogadas sucesivamente ―como se
pretendió hacer―

21. El ente territorial demandante estimó que el Acuerdo No. 001 de 19 de

febrero de 2021 debía ser declarado inválido, pues se prorrogaron de forma

18
FF. 12-13 ibid.
19
F. 19 archivo ‘archivo
‘3_150012333000202100262001expedientedigidemanday20210325155221’.
20
F. 21 ibid.
21
F. 23 ibid.
22
Archivo ‘19_150012333000202100262002recepcioncorre20210526141807’.
23
Archivo ‘20_150012333000202100262003recepcioncorre20210526141807’.
24
FF. 16-18 archivo ‘9_150012333000202100262002recepcioncorrecontestaci20210501112850’.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

extemporánea las facultades pro tempore que se habían concedido al Alcalde

del municipio de Tibaná25.

22. Estudiado el acuerdo municipal objeto de control judicial, se observa que,

en el mismo, el Concejo de Tibaná concedió dos tipos diferentes de
autorizaciones al burgomaestre pues, de un lado, lo facultó para que
‘continuara’ con la construcción de un proyecto de vivienda de interés social
que implicó la enajenación26 de un bien inmueble propiedad del municipio ―en
los términos del numeral 3° del parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de
199427―; pero, a su vez, también lo autorizó para que entregara los respectivos
lotes urbanizados, a título de subsidio, lo que envolvía el ejercicio pro tempore
de una facultad propia del concejo del ente territorial demandado ―según el
numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, en concordancia con lo
dispuesto en el numeral 76.2.2 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001 28, el
artículo 1 del Decreto 1168 de 199629, el parágrafo 2 del artículo 32 de la Ley
136 de 199430 y el artículo 94 del Decreto 1333 de 198631―.

23. Tratándose de la diferencia entre la autorización para ejercer pro tempore

precisas funciones del concejo y la autorización para contratar que este órgano
debe conceder al alcalde para determinados casos, el Tribunal Administrativo
de Boyacá ha señalado que las mismas no pueden confundirse puesto que
tienen efectos disímiles:

25
Lo anterior, ya que se reanudaron los efectos de un acto administrativo que ya había expirado,
contraviniéndose el numeral 5° del artículo 91 del CPACA. Ello, en criterio del ente demandante,
desconoció ―también― lo normado por los artículos 150 ―numeral 10°―, 313 ―numeral 3°― y
315 ―numeral 3°― de la Constitución Política, en concordancia con lo previsto por el artículo
2.1.2.2.1.3 del Decreto 149 de 2020.
26
De acuerdo con el DRAE, la ‘enajenación’ es la “acción y efecto de enajenar”. Por su parte
‘enajenar’ es “ceder la propiedad de algo u otros derechos”.
27
“PARÁGRAFO 4o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución
Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para
contratar en los siguientes casos: (…) 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles”.
28
“ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las
establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o
indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos,
promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las
siguientes competencias: (…) 76.2. En materia de vivienda (…) 76.2.2. Promover y apoyar
programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto, de
conformidad con los criterios de focalización nacionales, si existe disponibilidad de recursos para
ello”.
29
“Artículo 1º. Los subsidios para vivienda de interés social que los municipios decidan otorgar en
desarrollo de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 60 de 1993, en forma
complementaria a la Ley 3 de 1991, podrán ser en dinero o en especie, según lo determinen las
autoridades municipales competentes. // Los subsidios en especie podrán consistir en terrenos
fiscales enajenables de propiedad de las entidades públicas municipales, cuando así lo haya
autorizado el respectivo Concejo municipal, de conformidad con el artículo 92, numeral 7º, del
Decreto 1333 de 1986, siempre y cuando dichos terrenos hayan sido ocupados antes del 15 de
enero de 1991, fecha en que entró en vigencia la Ley 3 de 1991”.
30
“Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la
ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) PARÁGRAFO 2o. Aquellas funciones
normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a
los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no
contraríe la Constitución y la ley”.
31
“ARTICULO 94. La administración de los intereses del municipio está a cargo del Concejo”.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
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“(…) ha de señalarse que el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución

posibilita al Concejo municipal para autorizar al Alcalde para el ejercicio de dos
funciones perfectamente diferenciables; al respecto indica la norma que
corresponde a los Concejos: “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y
ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo”.

En tal virtud, una es la autorización que expide el Concejo para que el Alcalde
celebre contratos en los casos en que el legislador así lo dispuso, y otra es la
autorización al Alcalde para que ejerza pro tempore precisas funciones de las
que corresponden al concejo, (…) las cuales resultan ser diferentes.

(…) precisa la Sala que se está en presencia del ejercicio de facultades pro
tempore, cuando el Concejo municipal autoriza al alcalde para el ejercicio de
precisas funciones que constitucional y legalmente le corresponden al Concejo,
escenario en el cual, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado,
una vez fenecido el término concedido para ejercer dichas facultades, no es
posible prorrogar las mismas.

(…) Un escenario diferente se presenta cuando el Alcalde requiere de

autorización previa para la celebración de algunos contratos, toda vez que en
este supuesto no se trata de ejercicio de funciones que correspondan al
Concejo municipal, en tanto (…) la función de celebración de contratos radica
en cabeza del ejecutivo en cabeza del Alcalde municipal32.

(…) el artículo 18 de la Ley 1551 de 20128 que modificó el artículo 32 de la Ley

136 de 1994 señala como atribuciones de los Concejos, entre otras, las
siguientes:

“Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en

la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:

(…) Parágrafo 4º. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de

la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir
sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos:

(…) 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles”

De las normas citadas se colige que en materia de contratación, la Constitución

establece que corresponde a los Concejos autorizar al alcalde para celebrar
32
Sobre el punto, la Sala anota que ―en efecto― los numerales 1° y 5° del literal d) del artículo
91 de la Ley 136 de 1994 prescribieron: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las
funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren
delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones
anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal:
1. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y de la
prestación de los servicios a su cargo; (…) 5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y
convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el
presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

contratos, mientras que a éste le asigna funciones de ejecución relacionadas

de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a
cargo del municipio (…).

De otra parte, es evidente que, los Concejos municipales deberán autorizar a

los alcaldes para contratar en aquellos contratos que necesiten previa
autorización, pero sólo será necesaria aquella, únicamente para la celebración
de los contratos que de manera taxativa haya determinado el legislador (…).

(…) Se advierte que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
en Concepto No 2215 de 2014, sostuvo que la referida función de autorización
del Concejo Municipal obedece exclusivamente a aquellos contratos que,
excepcionalmente, lo requieran por su naturaleza, importancia, cuantía o
impacto local que pueden afectar de manera importante la vida municipal.

En consecuencia, habrá de indicarse que es la condición misma de esa clase

de contratos, que hace que el concejo municipal deba autorizar al alcalde para
su contratación, por cuanto su celebración conlleva un impacto para el
municipio, es así que el legislador dispuso, a manera de excepción, su
consagración expresa en la norma, pese a que de conformidad con el Estatuto
de Contratación y las normas orgánicas de presupuesto, los alcaldes tienen la
facultad general de suscribir contratos, representar legalmente al municipio y
dirigir la actividad contractual de los mismos sin necesidad de una autorización
previa, general o periódica del concejo municipal” 33 (negrillas y subrayas de la
Sala).

24. La anterior postura, ya había sido planteada por esta Corporación judicial
en sentencia de 26 de febrero de 2020 34.

25. Ahora bien, en el caso de las autorizaciones concedidas por los concejos
para que el alcalde ejerza pro tempore las funciones que el ordenamiento
jurídico puso en cabeza de los primeros, de tiempo atrás, la jurisprudencia de
esta Corporación tiene dicho que las mismas son improrrogables y, en
consecuencia, no se pueden conceder de manera sucesiva. Recientemente, en
sentencia de 11 de febrero de 2021, este Tribunal manifestó:

“Al respecto ha de indicarse que la jurisprudencia del Consejo de Estado

respecto a la autorización al Alcalde para ejercer pro tempore precisas
funciones, reveló lo siguiente:

“(…) Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones

públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República,
asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la

33
Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 5. Sentencia de 11 de marzo de 2020.
M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo (QEPD). Radicación No. 15001-23-33-000-2020-00038-
00.
34
Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 5. Sentencia de 26 de febrero de 2020.
M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo (QEPD). Radicación No. 15001-23-33-000-2019-00663-
00.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias

constitucionales y como competencias de excepción deben ser
interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se
otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el
riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar
masivamente la competencia de los órganos de representación popular
a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes
que orienta como principio fundamental el ordenamiento
constitucional(…)” .
35

En esa medida las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde Municipal,

deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de
que la facultad que se otorgue sea precisa de las funciones que le
corresponden al Concejo Municipal; además en cuanto a definición y tiempo en
que se concede, necesariamente implicará la observancia del principio de
planeación, a fin determinar las particularidades propias de la facultad pro
tempore otorgada.

Desconocer lo anterior implicaría, tal como lo advierte el Consejo de Estado,

correr el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar
masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la
autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta,
como principio fundamental, el ordenamiento constitucional.

(…) En suma, como quiera que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo
de Estado, las facultades pro tempore que el Concejo Municipal confiere a los
Alcaldes solo pueden ser otorgadas por única vez y no pueden ser
prorrogadas sucesivamente, en tanto se desnaturalizaría la distribución de
competencias fijada desde la misma Constitución, y que una vez vencido el
término por el cual fueron concedidas, tales funciones regresan
necesariamente al Concejo, fuerza concluir que el presente acuerdo mediante
el cual se prorrogó hasta el 02 de noviembre de 2020 la facultad pro tempore
concedida al Alcalde del Municipio de Berbeo, resulta ser inválido y así ha de
declararse”36 (negrillas y subrayas de la Sala).

26. El anterior criterio ha sido el sostenido pacíficamente por esta Corporación

judicial en otros pronunciamientos que se han expedido sobre la materia 37,
debiéndose anotar que los mismos se inscribieron en la línea que trazó el
Consejo de Estado en sentencia de 12 de abril de 2012 donde se señaló:

35
Consejo de Estado. Nulidad. Sección Primera. Sentencia de 30 de abril de 2003. Rad.
Núm.:1999 1561 (7765) Consejero Ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA. Actor: Julián Osorio
Cárdenas
36
Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 3. Sentencia de 11 de febrero de 2021.
M.P. José Ascensión Fernández Osorio. Radicación No. 150012333000-2020-02215-00.
37
Ver: 1). Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 5. Sentencia de 27 de febrero
de 2019. M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo (QEPD). Radicación No. 15001-23-33-000-2018-
00723-00. 2). Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 4. Sentencia de 30 de julio
de 2014. M.P. Javier Ortíz del Valle. Radicación No. 15001-23-33-000-2014-00247-00.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

“(…) la Sala considera que el a quo decidió con fundamento en una

interpretación errada del citado contrato, según la cual las facultades pro
tempore que los concejos otorgan a los alcaldes puede ser ampliada o
prorrogada, desconociendo que las mismas solo pueden ser otorgadas por una
única vez.

En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha

facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que
dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es
materia de la acusación, y c) que sean precisas, esto es, que no haya dudas
acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.

La primera condición no fue cumplida por el acto acusado pues extiende a 150
días el término inicial de 90 días de duración que el artículo 77 del Acuerdo 004
de febrero 12 de 1999 había otorgado para la realización de las actividades allí
previstas y que se cumplió sin que el alcalde las hubiera ejercido.

Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes
corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes
por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho
término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron
concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo;
perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.

(…)

De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el

Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de
los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que
éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante
sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones
previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.

Por esas razones, no podía el Concejo Municipal de Montería desconocer,

mediante el acto acusado, el término de 90 días otorgado inicialmente al
Alcalde Municipal para ejercer las facultades previstas en el artículo 77 del
Acuerdo 04 de 1999”38 (negrillas y subrayas de la Sala)39.
38
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. María
Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 12 de abril de 2012. Radicación No. 23001-23-31-000-1999-
01518-01.
39
Sobre el punto, también resulta ilustrativa la sentencia de 18 de julio de 2012, donde el Consejo
de Estado señaló: “(…) Además, debe precisar la Sala que las facultades pro tempore que las
Asambleas conceden a los Gobernadores solo pueden ser otorgadas por una única vez y no
pueden ser prorrogadas sucesivamente y que, vencido el término por el cual fueron concedidas
sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, tales facultades revierten
automáticamente a la Asamblea, perdiendo por el ende el Gobernador competencia sobre dichos
asuntos. (…) Lo anterior claramente desconoce la norma superior citada, pues, como antes se
precisó, las facultades pro tempore que las Asambleas conceden a los Gobernadores solo
pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente y, una vez
vencido el término por el cual fueron concedidas sin haberse cumplido el cometido para el que
fueron otorgadas, tales facultades revierten automáticamente a la Asamblea, perdiendo por el
ende el Gobernador competencia sobre dichos asuntos”. Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia de
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

27. Por su parte, tratándose de las facultades concedidas para contratar en los
casos previstos por el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, este
Tribunal ha señalado que, en este tipo de eventos, no resultan aplicables los
pronunciamientos relativos a la concesión de facultades pro tempore por parte
de los concejos a los alcaldes 40. No obstante, sí se ha precisado que, cuando
los concejos municipales confieren autorización al burgomaestre para celebrar
contratos a los que alude la norma en cita, estos órganos no pueden
determinar un marco temporal en que tal actividad debe llevarse a cabo 41. En
sentencia de 25 de mayo de 2021, este Tribunal resaltó lo siguiente:

“En este orden de ideas, el alcalde está facultado constitucional y legalmente

para contratar y comprometer el presupuesto del municipio, como ordenador
del gasto y, de esta forma, dirigir la gestión contractual del ente que representa,
en los términos del art. 315 núm. 3.º y 9.º de la Constitución; art. 91 lit. d) núm.
5.º de la Ley 136 de 1994; art. 11-3 de la Ley 80 de 1993 y el art. 110 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto. Sobre el punto, este Tribunal ha señalado:

“(…) si bien en los concejos municipales radican las atribuciones de

autorizar al alcalde para contratar y de reglamentar el procedimiento
interno que indique cómo será solicitada y concedida tal autorización,
ello no implica la posibilidad de reglamentar o condicionar
temporalmente la función contractual del alcalde , ni la intervención de
la corporación en la actividad contractual propiamente dicha, lo cual
constituye una intromisión en las funciones del ejecutivo municipal, pues
al burgomaestre le compete la dirección de la actividad contractual en

18 de julio de 2012. Radicación No. 50001-23-31-000-2005-20282-01.

40
En la sentencia de 26 de febrero de 2020, se indicó: “Para sustentar su dicho, el apoderado del
Departamento de Boyacá hace referencia a sentencia[s] (…) en las cuales se indicó que las
facultades pro tempore que los Concejos otorgan a los alcaldes solo pueden ser otorgadas por
una única vez. // Sin embargo, tal argumentación no resulta congruente con el asunto tratado en
el Acuerdo No. 028 del 28 de noviembre de 2019, en donde el Concejo Municipal de Paipa
expidió autorización al alcalde para adelantar en el término de seis ( 6) meses la compraventa de
un bien inmueble (…), frente a lo cual no cabe duda que el alcalde municipal requería la
autorización del Concejo Municipal tal como lo exige de manera expresa el artículo 18 de la Ley
1551 de 2012. // Dicho en otros términos, si bien el Alcalde tiene la competencia para la
celebración de contratos en el orden municipal, lo cierto es que para el caso específico de la
compraventa de un bien inmueble, por disposición expresa del legislador, se hace necesaria la
autorización previa por parte del Concejo, lo cual ocurrió a través del acuerdo aquí demandado,
de tal manera que a través de éste no se está autorizando el ejercicio pro tempore de funciones
propias del concejo, como parece confundirlo la parte demandante”. Tribunal Administrativo de
Boyacá. Sala de decisión No. 5. Sentencia de 26 de febrero de 2020. M.P. Oscar Alfonso
Granados Naranjo (QEPD). Radicación No. 15001-23-33-000-2019-00663-00.
41
En éstos casos, sí existe un límite temporal para ejercer tales facultades autorizadas por el
concejo municipal, el cual fue fijado ―tácitamente― por el legislador en el numeral 4° del artículo
91 del CPACA. En sentencia de 11 de marzo de 2020, este Tribunal consideró: “En primera
medida, el Acuerdo No. 014 del 29 de noviembre de 2019, al ser un acto administrativo, le resulta
aplicable el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 que prevé la pérdida de ejecutoria, norma que en
el numeral tercero indica que el acto administrativo no podrá ser ejecutado “cuando al cabo de
cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos”, de tal manera que en aplicación de dicha norma, el Alcalde tendría máximo 5 años a
efectos de materializar la compraventa del bien inmueble indicado en el acuerdo aquí estudiado”.
Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 5. Sentencia de 11 de marzo de 2020.
M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo (QEPD). Radicación No. 15001-23-33-000-2020-00038-
00.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

calidad de jefe de la administración municipal, al tenor del numeral 3°

del artículo 315 Superior.

En efecto, cuando los concejos municipales confieren autorización al

burgomaestre para celebrar contratos como representante legal del
municipio (art. 314 C.P.), no pueden determinar un marco temporal,
dado que el mandato constitucional no lo define de esta manera, lo que
sí debe suceder cuando este cuerpo administrativo municipal se
despoja de precisas atribuciones [entiéndase: facultades pro tempore] y
las coloca en cabeza del alcalde, pues en tal evento sí debe establecer
el tiempo en que la primera autoridad local puede ejercer esas
funciones.

Lo anterior es más que lógico, toda vez que el concejo municipal jamás
puede conocer qué tiempo empleará el alcalde para perfeccionar y
suscribir un contrato por parte de la administración pública.

En conclusión, una cosa es la autorización para contratar y otra la

efectiva realización del contrato, lo cual obedece a criterios de
conveniencia y de oportunidad, aspectos cuya valoración son del
exclusivo resorte del ejecutivo municipal. (…)”42 (Subraya y negrilla fuera
del texto original)

La Sala de Consulta y del Servicio Civil del Consejo de Estado ha insistido en

que la “facultad de las corporaciones locales de someter a su revisión previa
determinados contratos no es absoluta, tiene carácter excepcional y debe
ejercerse racionalmente”. Además, “no puede utilizarse para interferir en la
contratación del municipio o establecer trámites o requisitos no previstos en el
Estatuto General de Contratación Pública y no puede en ningún caso
desconocer las competencias constitucionales y legales propias del alcalde en
materia contractual”43 (negrillas y subrayas de la Sala)44.

28. En el caso concreto, existió una clara falta de técnica por parte de los
miembros del Concejo del municipio de Tibaná, ya que en un solo artículo de
un mismo acuerdo ―el artículo 1 del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de
42
TAB, Sent. 2018-00179, jul. 11/2018. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana. En el mismo sentido,
también ver: TAB, Sent. 2017-00493, feb. 7/2018. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana.
43
Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 4. M.P. Martha Isabel Piñeros Rivera.
Sentencia de 25 de mayo de 2021. Radicación No. 15001-23-33-000-2020-02266-00
44
Este pronunciamiento se enmarca en la línea establecida por los siguientes fallos: 1). Tribunal
Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 2. M.P. Luís Ernesto Arciniegas Triana. Sentencia
de 17 de abril de 2017. Radicación No. 15001-23-33-000-2017-00062-00, donde se indicó: (…) se
tiene que (…) los concejos municipales (…) deberán decidir sobre la autorización de los
siguientes contratos: contrato de empréstito, contrato que comprometa vigencias futuras,
contratos de enajenación y compraventa de inmuebles, contratos de enajenación de activos,
acciones y cuotas partes (…). Sin que ello quiera significar que los concejos municipales en la
autorización para contratar otorgada al alcalde estipulen (sic) aspectos concretos que determinen
el cuándo, por cuánto, cómo y con quién se realice determinado contrato (…). Como puede
apreciarse (…), si bien en los concejos municipales radican las atribuciones de autorizar al
alcalde para contratar (…), ello no implica la posibilidad de reglamentar o condicionar
temporalmente la función contractual del alcalde (…)”. 2). Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala
de decisión No. 2. M.P. Luís Ernesto Arciniegas Triana. Sentencia de 14 de noviembre de 2018.
Radicación No. 15001-23-33-000-2018-00439-00.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

2021― se dispuso la concesión de dos autorizaciones diferentes que se

regulan por normas disímiles e implican consecuencias diversas.

29. Sin perjuicio de lo anterior, dado que el marco de competencia del Tribunal
en este tipo de procesos se encuentra limitado ―exclusivamente― al análisis
de los cargos propuestos por el departamento (estándole vedado a la
Corporación judicial efectuar un juicio integral de legalidad del acto acusado), la
Sala únicamente se pronunciará sobre la presunta ‘prórroga extemporánea de
las facultades pro tempore’ que se otorgaron al Alcalde de Tibaná.

30. Según se analizó, solamente estamos en presencia de una autorización

para el ejercicio de facultades pro tempore cuando el concejo se desprende,
transitoriamente, del ejercicio de una de las funciones que tiene asignada a su
cargo, la cual es trasladada al alcalde municipal para que la ejerza en su
nombre; siempre de manera precisa ―en su objeto― y delimitada ―en el
tiempo―, pues no es viable ‘desnaturalizar’ la distribución de funciones que
previeron tanto el constituyente, como el legislador.

31. Ahora bien, revisado el artículo 1 del acuerdo demandado, la Sala observa
que la única facultad pro tempore que fue autorizada por parte del Concejo de
Tibaná fue aquella relativa a la entrega de los subsidios de vivienda de interés
social, que en este caso corresponde al valor de los lotes donde se tiene
previsto construir las casas. La Sala considera que tal facultad es propia de los
concejos municipales pues así lo previeron el Decreto 1168 de 1996 ―artículo
145― y la Ley 715 de 2001 ―numeral 76.2.2 del artículo 76 46―, en
concordancia con lo normado por el artículo 94 del Decreto 1333 de 1986 47 y el
parágrafo 2 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 48.

32. Teniendo en cuenta lo anterior, (i) si consideramos que las facultades

otorgadas en el Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021 ya habían sido
asignadas pro tempore al Alcalde del municipio de Tibaná a través de los
Acuerdos No. 037 de 21 de diciembre de 2018 y No. 002 de 18 de febrero de
2020; (ii) y ponemos de presente que, de acuerdo con la jurisprudencia, las
facultades pro tempore que los concejos confieren a los alcaldes solo pueden
ser otorgadas por única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente; (iii) la

45
“Artículo 1º. Los subsidios para vivienda de interés social que los municipios decidan otorgar en
desarrollo de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 60 de 1993, en forma
complementaria a la Ley 3 de 1991, podrán ser en dinero o en especie, según lo determinen las
autoridades municipales competentes. // Los subsidios en especie podrán consistir en terrenos fiscales
enajenables de propiedad de las entidades públicas municipales, cuando así lo haya autorizado el
respectivo Concejo municipal (…)”.
46
La norma prescribe que, en materia de vivienda, es competencia de los municipios el “promover y
apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto”.
47
“[L]a administración de los intereses del municipio está a cargo del concejo”.
48
“Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la
ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) PARÁGRAFO 2o. Aquellas funciones
normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a
los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no
contraríe la Constitución y la ley”.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

Sala concluye que resulta inválida la expresión “y para que entregue como
subsidio el valor correspondiente a cada lote urbanizado a los beneficiarios que
cumplan con los requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio”, contenida en el artículo 1 del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de
2021.

33. Aunado a lo anterior, aún si fuera viable conceder de manera sucesiva y

continuada facultades pro tempore a los alcaldes para que éstos ejerzan
funciones propias de los concejos, en todo caso, mal podría prorrogarse un
acto administrativo que ya perdió su vigencia ―según lo dispuesto por el
numeral 4° del artículo 91 del CPACA 49―. Lo anterior, en la medida que los
efectos del Acuerdo No. 002 de 18 de febrero de 2020 ―acto que se presume
legal50― fenecieron el 31 de diciembre de ese año; mientras que los efectos del
Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, apenas comenzaron desde el 22
de febrero del mismo mes y año 51, siendo obvia la solución de continuidad.
Sobre el punto, en sentencia de 15 de agosto de 2019, este Tribunal manifestó:

“(…) resulta evidente que para la fecha en que fue aprobado el Acuerdo No.
004 (15 de marzo de 2019), ya se encontraba fenecida la facultad concedida
mediante el Acuerdo No. 020 de 2018, al Alcalde de Buenavista "para contratar
una operación de crédito público interno y para pignorar las rentas provenientes
del Sistema General de Participaciones Propósito General Libre Inversión" que
lo fue hasta el 31 de diciembre de 2018, lo que significa que al haberse vencido
el plazo de autorización concedido en éste último acuerdo, el mismo ya había
perdido ejecutoriedad, conforme lo establece el numeral 4° del artículo 91 del
CPACA, y por consiguiente, el Acuerdo 004 de 2019 no podía modificar un
acuerdo que ya había perdido vigencia, por lo que resulta evidente que este
Acuerdo es inválido”52.

34. Ahora bien, la Sala considera que, en virtud de su conexidad inescindible

con el aparte anulado del artículo 1, también debe ser declarada la invalidez del
resto de la norma en cita53 y de los artículos 2 y 3 del Acuerdo municipal objeto
de control judicial.

49
“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en
contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados
por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no
podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (…) 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria
a que se encuentre sometido el acto” ―en este caso, el vencimiento del plazo para el ejercicio de
las facultades―.
50
El CPACA prevé: “Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos
administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo (…)”.
F. 23 ibid.
51

Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de decisión No. 6. Sentencia de 15 de agosto de 2019.

52

M.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros. Radicación No. 15001-23-33-000-2019-00216-00.

53
Es decir, también debe ser declarada la invalidez del aparte del artículo 1 que resolvió: “Facultar al
ejecutivo municipal de Tibaná para que continúe con la construcción de una urbanización para
proyecto de vivienda de interés social, sobre el predio denominado Altos del Viento adquirido para tal
fin por el municipio, para seleccionar un inversionista, cooperante, constructor para la conformación de
la unión temporal que desarrolla el proyecto de vivienda de interés social urbano del municipio de
Tibaná (…)”.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

35. Sobre el principio de unidad normativa 54, en la sentencia C-871 de 2003, la

Corte Constitucional explicó en qué casos estamos en presencia de la misma,
indicándose que ésta se presenta:

35.1. En primer lugar, cuando el texto legal que debe examinarse no tiene un
sentido regulador claro y unívoco, sin relacionarlo con otro u otros que no
son objeto del proceso de constitucionalidad 55.

35.2. En segundo lugar, la unidad normativa se presenta cuando la

disposición examinada está reproducida en otra que no está siendo
estudiada en ese momento. En tal evento, “la decisión de constitucionalidad
o de inconstitucionalidad debe cobijarlas a ambas” 56.

35.3. En tercer lugar, la unidad normativa se presenta también cuando la

disposición que se estudia tiene un sentido regulador propio o autónomo,
pero “se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a
primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”.

36. Además, sobre la ‘separabilidad’ o no de una disposición normativa, la

Corte Constitucional ha dicho que tal fenómeno “consiste en la posibilidad de
excluirla del texto dentro del cual está insertada, sin alterar substancialmente
este último”57. Para tal efecto, “debe entenderse como alteración substancial
aquella que hace que la propuesta legislativa globalmente considerada, no
sea la misma sin la norma excluida, sino otra radicalmente diferente” 58.

37. En otras palabras, la ‘inseparabilidad’ o ‘inescindibilidad’ se traduce en la

imposibilidad de retirar de una norma una disposición aislada, sin alterar el
contenido sustancial de otras relacionadas con aquella; por lo cual,
pronunciada la ‘inexequibilidad’ ―en este caso, la invalidez― particular de
una norma en concreto, la decisión debe necesariamente extenderse
respecto de las demás disposiciones que la complementan y desarrollan.

38. En el presente caso, la Sala encuentra que las demás disposiciones del
Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021 también deben ser declaradas
inválidas, puesto que las mismas, aisladamente consideradas, carecen de

54
La ‘unidad normativa’ no puede ser confundida con la de ‘unidad de materia’, que hace relación
a la conexidad temática, sistemática, teleológica o final que debe estar presente entre todas las
normas que conforman una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 158 de la Constitución.
55
En este caso, es imperativo integrar una unidad normativa con tales textos legales necesarios
para el cabal entendimiento y comprensión de aquel cuyo estudio inicialmente avocó. De esta
primera hipótesis se deduce que, contrario sensu, un texto legal es normativamente autónomo
cuando tiene sentido regulador propio, claro, comprensible, y unívoco sin necesidad de recurrir a
otras disposiciones que se lo den.
56
De esta segunda hipótesis se deduce que una disposición no puede considerarse autónoma frente a
otra, si la reproduce de manera idéntica o prácticamente igual.
57
Sentencia C-760 de 2001. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
58
Ibid.
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
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contenido propio, ya que su verdadero significado dependía de lo regulado

en el aparte anulado del artículo 1 del acuerdo objeto de estudio.

39. En consecuencia, no tiene sentido preservar en el ordenamiento jurídico

tales disposiciones contenidas en la porción restante del artículo 1 y los
artículos 2 y 3 del acuerdo demandado, puesto que las mismas constituían una
regulación accesoria de la norma declarada inválida, es decir, eran
disposiciones ‘inescindibles’ de aquella, razón por la cual concluye la Sala que
perdieron su razón de ser y vienen a carecer de sentido sin la misma.

III.- DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Virtual de

Decisión No. 4, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: Declarar la invalidez del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de

2021, expedido por el Concejo del municipio de Tibaná, de acuerdo con lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, comunicar esta providencia al representante legal

del departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al Alcalde y al
Personero del municipio de Tibaná.

TERCERO: Archivar el expediente, una vez en firme esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual

de la fecha.

Firmado electrónicamente
DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO
Magistrado

Firmado electrónicamente
FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS
Magistrado

Firmado electrónicamente
FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA
Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00
Demandante: Departamento de Boyacá
Demandado: Municipio de Tibaná
Medio de control: Validez de acuerdo

Magistrado (E)