Análisis Juridico Propositivo de La Aplicación Del Principio de Prelacion

UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN AGUSTIN
FACULTAD DE DERECHO
“ANÁLISIS JURIDICO PROPOSITIVO DE LA APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE PRELACIÓN EN UN PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DE OTORGAMIENTO DE TERRENOS ERIAZOS A
FAVOR DE LOS PEQUEÑOS AGRICULTORES, PERIODO 2005 – 2015.
AREQUIPA. ”
Tesis presentada por las Bachilleres:
LIZ BACA PRIETO
SAIRE PILCO, MARIA LOURDES
Para optar el Título Profesional de
ABOGADO
AREQUIPA - PERÚ
2017
DEDICATORIA
A la persona que me dio más luz de la
que esperaba y siempre ilumino mi
camino, mi hermano Darwin, a la
persona que me enseño que con
esfuerzo todo en la vida es posible, la
Dra. Milagros, asimismo a las
personas más incondicionales de mi
vida y mis más grandes tesoros, mis
padres.
M.L.S.P
A las personas que me enseñaron a
creer en mí y no rendirme jamás. A
mis padres, quienes me apoyaron
incondicionalmente a lograr mis
metas. A mi compañera una mujer
increíble y digna de admirar.
L.B.P
II
INDICE
RESUMEN .............................................................................................................. VII

ABSTRAC .................................................................................................................. X
INTRODUCCIÓN .................................................................................................. XII
CAPITULO I ............................................................................................................ 14
PLANTEAMIENTO Y MARCO METODOLÓGICO DE LA
INVESTIGACION: .................................................................................................. 14
I.1 GENERALIDADES: ............................................................................... 14
I.2 PROBLEMA DE LA INVESTIGACIÓN ............................................... 15
I.2.1 ENUNCIADO DEL PROBLEMA: ......................................................... 15
I.2.2 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA: ...................................................... 15
I.2.3 CAMPO Y ÁREA: .................................................................................. 15
I.2.4 CAMPO DE VERIFICACIÓN: .............................................................. 16
I.3 OBJETIVOS............................................................................................. 16
I.3.1 OBJETIVOS GENERALES: .................................................................. 16
I.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................................. 16
I.4 INTERROGANTES ................................................................................. 17
I.4.1 INTERROGANTE BÁSICA: ................................................................. 17
I.4.2 INTERROGANTES ESPECÍFICAS: ..................................................... 17
I.5 JUSTIFICACIÓN..................................................................................... 17
I.5.1 SIGNIFICATIVA: ................................................................................... 17
I.5.2 INNOVADORA: ..................................................................................... 18
I.5.3 COYUNTURAL: .................................................................................... 18
I.5.4 COMPROBABLE: .................................................................................. 19
I.5.5 CON RELEVANCIA JURÍDICA: .......................................................... 19
I.6 VIABILIDAD .......................................................................................... 19
I.7 HIPÓTESIS .............................................................................................. 19
I.8 VARIABLES ........................................................................................... 20
I.8.1 VARIABLE INDEPENDIENTE: ........................................................... 20
I.8.2 VARIABLE DEPENDIENTE:................................................................ 20
I.9 MÉTODOS INVESTIGATIVOS ............................................................ 21
I.10 PLANTEAMIENTO OPERACIONAL TÉCNICAS E
INSTRUMENTOS DE VERIFICACIÓN: ............................................................. 22
III
I.10.1 TECNICAS: ........................................................................................ 22
I.10.2 INSTRUMENTOS: ............................................................................. 22
I.11 CAMPO Y ÁREA DE VERIFICACIÓN. ............................................. 22
I.11.1 ÁMBITO GEOGRÁFICO: .................................................................. 22
I.11.2 ÁMBITO TEMPORAL: ...................................................................... 22
I.11.3 UNIDADES DE ESTUDIO: ................................................................ 23
I.12 PLANTEAMIENTO PRÁCTICO ........................................................ 23
I.12.1 UNIVERSO ......................................................................................... 23
I.12.2 MUESTRA .......................................................................................... 23
I.13 ESTRATEGIA DE RECOLECCIÓN DE DATOS. .............................. 24
I.13.1 RECOPILACIÓN Y RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN: ............. 24
I.13.2 PROCESAMIENTO DE DATOS E INFORMACIÓN: ....................... 24
I.13.3 EVALUACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LA INFORMACIÓN
RECOLECTADA: ............................................................................................. 25
CAPITULO II ..................................................................................... 26
MARCO TEORICO ............................................................................................. 26
II.1 LA AGRICULTURA EN EL PERÚ .................................................... 26
II.1.1 LA AGRICULTURA: ......................................................................... 26
II.1.2 LA PEQUEÑA AGRICULTURA Y LOS PEQUEÑOS
AGRICULTORES ............................................................................................. 28
II.1.3 RELEVANCIA DE LA PEQUEÑA AGRICULTURA EN EL PERÚ . 30
II.1.4 LA PEQUEÑA AGRICULTURA EN LA REFORMA AGRARIA ..... 31
II.1.5 POLITICA AGRARIA ESTATAL DE LA PEQUEÑA
AGRICULTURA EN LA ACTUALIDAD EN EL PERU .................................. 32
II.2 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL .................. 34
II.2.1 DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: ............ 34
II.2.2 DEFINICIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRILATERAL: .................................................................................................. 36
II.2.3 CALIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
39
II.2.4 CONSIDERACIONES PARA ESTRUCTURAR EL
PROCEDIMIENTO ........................................................................................... 47
II.2.5 ACUMULACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS .. 72
II.2.6 LOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS .......................................... 77
II.3 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE OTORGAMIENTO
DE TERRENOS ERIAZOS PARA PEQUEÑA AGRICULTURA .................. 103
II.3.1 LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ...................................... 103
II.3.2 LA LEGISLACIÓN QUE AMPARA DICHO PROCEDIMIENTO ... 104
IV
II.3.3 ANTECEDENTES DE LA COMPETENCIA EN MATERIA DE
CATASTRO RURAL .......................................................................................... 104
II.3.4 REQUISITOS MÍNIMOS PARA ACCEDER AL PROCEDIMIENTO
DE OTORGAMIENTO DE TERRENOS ERIAZOS .......................................... 112
II.3.5 EL PERFIL MÍNIMO DEL PROYECTO DE FACTIBILIDAD ......... 114
II.4 PRINCIPIO DE PRELACIÓN............................................................... 115
II.4.1 LA REGULACIÓN A TRAVÉS DE LA LEGISLACIÓN DEL
PRINCIPIO DE PRELACIÓN ............................................................................. 118
II.4.2 DOCTRINA COMPARADA DEL PRINCIPIO DE PRELACIÓN ..... 126
II.4.3 LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRELACIÓN EN LA
ACTUALIDAD EN NUESTRO PAÍS................................................................. 129
II.4.4 CLASES DE ESCRITOS SUSTENTADOS EN EL PRINCIPIO DE
PRELACIÓN. ....................................................................................................... 130
CAPITULO III ..................................................................................... 131
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE PRELACION ............................................................................. 131
III.1 NATURALEZA JURÍDICA DE TERRENOS ERIAZOS EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO ....................................................... 131
III.2 LOS SUPUESTOS DE OTORGAMIENTO DE TERRENOS ERIAZOS
EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO EN LA ACTUALIDAD. .133
III.3 EFICACIA Y EFICIENCIA DE ESTE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO ........................................................................................... 135
III.3.1 EFICACIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............... 135
III.3.2 EFICIENCIA DEL PROCEDIMIENTO .............................................. 137
III.4 LA ACTUAL PROBLEMÁTICA EXISTENTE EN EL INICIO Y
DESARROLLO DE ESTE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CON LA
INDEBIDA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRELACIÓN....................... 138
III.5 EXPEDICIÓN DE CONTRATO EN FORMATO PRE ESTABLECIDO,
CLÁUSULA RESOLUTORIA Y GESTIONES PARA SU INSCRIPCIÓN. .... 143
III.6 ES NECESARIO QUE DEFINAMOS LOS SUPUESTOS JURÍDICOS
EN LOS CUALES SE BASARÍA LA CORRECTA APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE PRELACIÓN EN ESTE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DE MATERIA AGRARIA. .............................................. 145
III.7 REQUISITOS MÍNIMOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS
SOLICITUDES DE ADJUDICACIÓN DE TERRENOS ERIAZOS A LA
GERENCIA REGIONAL DE AGRICULTURA Y COFOPRI. .......................... 145
III.8 LA EXISTENCIA DE SUPERPOSICIÓN DE DERECHOS CON
PREDIOS FORMALIZADOS O PENDIENTES DE FORMALIZACIÓN Y/O
PRONUNCIAMIENTO ADMINISTRATIVO POR PARTE DE LA ENTIDAD
ENCARGADA O CUANDO EL PREDIO MATERIA DE CONFLICTO SE
ENCUENTRA INSCRITO A FAVOR DE CUALQUIER DEPENDENCIA
ESTATAL. ........................................................................................................... 148
V
III.9 RESOLUCIONES GERENCIALES DE OTORGAMIENTO DE
ADJUDICACION DE TERRENOS ERIAZOS DE LA GERENCIA REGIONAL
DE AGRICULTURA ........................................................................................... 151
CONCLUSIONES ...................................................................................................
RECOMENDACIONES
..........................................................................................
BIBLIOGRAFIA .....................................................................................................
WEBGRAFIA ..........................................................................................................
ANEXOS ..................................................................................................................
PROYECTO DE LEY DE MODIFICACION QUE INCORPORA EL
SEGUNDO PARRAFO DEL ARTICULO 7° DEL DECRETO SUPREMO N°
026 – 2003 – AG. ......................................................................................................
GLOSARIO ..............................................................................................................
VI
RESUMEN
El presente trabajo de investigación está relacionado con la descripción en si del
problema jurídico de la aplicación del principio de prelación en un procedimiento
administrativo de otorgamiento de terrenos eriazos a favor de pequeños
agricultores, específicamente en la región Arequipa. Así mismo debemos señalar
que dicho trabajo se ha dividido en tres capítulos para una mejor comprensión,
siendo estos los siguientes:
CAPITULO I
PLANTEAMIENTO Y MARCO METODOLOGICO DE LA
INVESTIGACION.
Este capítulo trata eminentemente sobre la manera de como viene considerándose
en los últimos 10 años la pequeña agriultura, y la importancia que tiene en el
Perú, tanto en la actualidad como en periodos pasados, asimismo la exposición de
la problemática con respecto a la indebida aplicación del principio de prelación,
en si el problema jurídico que tratamos, el cual se viene ventilando en diversas
direcciones y gerencias regionales a nivel nacional, por lo que hemos realizado el
correspondiente análisis y desarrollo tanto de expedientes como de Resoluciones
Gerenciales, vinculadas a dicho tema en la Gerencia Regional de Agricultura de
la Región Arequipa.
VII
CAPITULO II
MARCO TEORICO GENERAL
En este capítulo se ha desarrollado los conceptos básicos que debemos tomar en
consideración al momento del desarrollo y estructuración de la tesis en sí, y estos
serían algunos como:
La Agricultura y la Pequeña Agricultura, ambas como actividades
económicas de producción como son la ganadería y la silvicultura.
En mención a estos conceptos, hay que recalcar que en los últimos años el
presupuesto de los gobiernos regionales destinado a la pequeña agricultura no ha
crecido a una tasa mayor, por lo que se podría indicar que el gobierno nacional
no está incentivando dicha actividad productiva. Entonces diremos que la
pequeña agricultura es, según el Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG en su
artículo segundo, la que se efectué en terrenos cuya extensión no sea menor a 3
hectáreas ni mayor 15 hectáreas para el desarrollo de actividades de cultivo o
crianza.
Otro concepto básico en si tomado en relevancia es el del Procedimiento
Administrativo en sí, tanto en el ámbito general como en el ámbito específico,
esto debido a que el Procedimiento regulado en el D.S 026 – 2003 – AG tiene
como carácter supletorio la Ley N° 27444.
Asimismo se ha tomado en consideración el concepto del principio de prelación
y/o principio de prioridad, los cuales están determinados por la fecha de su
inscripción y, a su vez, la fecha de inscripción está determinada por el día y hora
de su presentación, esto en función al apotegma jurídico “prior intempore potior
in jure” (el primero en el tiempo es el más poderoso en el derecho).
VIII
CAPITULO III
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE PRELACION.
En este capítulo se ha desarrollado el análisis de los expedientes y las
resoluciones, se debe de aclarar que pese a que se da el cumplimiento del
procedimiento en sí, muchas veces este se ve dilatado de manera innecesaria por
causa de la indebida aplicación del principio de prelación o por simplemente
ignorar dicho principio.
Por lo expuesto en el presente trabajo, es de menester realizar la evaluación de las
solicitudes en estricto y riguroso orden de ingreso, atendiéndose de manera
prioritaria la solicitud ingresada con fecha anterior, es decir bajo los alcances del
principio de prelación en el procedimiento administrativo.
IX
ABSTRAC
In this research we will relate the good, the bad and the ugly in the existing
practice of what would be the direct application of the Procedure for the Granting
of Erect Land for Small Agriculture, regulated in Supreme Decree No. 026 - 2003
- AG, which is one of the few procedures that safeguard this productive activity,
for despite existing in Peru leafy but old legislation on the agricultural subject, as
could be pointed out the most important precedent Law No. 17716, Agrarian
Reform Law promulgated By the military government in 1969, very little has
now been done for the protection, promotion and care of agriculture.
As we have considered that the importance of small-scale agriculture for food
security in Peru, it is appropriate to pay due attention to the application of
Supreme Decree No. 026-2003-AG, due to the fact that the administrations
petition for land that Is already committed to the right of third parties or if they
have been previously solicited, falling on a conglomeration of requests
simultaneously. As a consequence, the present research is analyzed analyzing the
application of the priority principle and its implications, as this rule does not
contemplate the principle of priority in a specific way for an efficient procedure
of granting eriazas lands for small agriculture.
It should also be noted that the purpose of this investigation is not the
disappearance of the procedure established in Supreme Decree 026-2003-AG of
the Peruvian legal system, but rather, what is intended is to adapt and improve
legislation in agrarian matters, where The legislation ordered in accordance with
the reality of citizens, in this way the State itself would guarantee and respect the
X
principle of priority in the administrative procedure for granting land in favor of
small farmers.
The study consists of three chapters, in the first section the methodological
approach and approach of research, research problem, justification, objectives,
hypothesis, investigative methods, operational approach and data collection
strategies.
The second chapter includes the theoretical framework on which knowledge and
the deep analysis of the subject are based, on agriculture, the administrative
procedure in general and the principle of priority or priority; As well as the
investigative background and the definition of the basic concepts.
The third chapter shows the results of the research with the respective analysis
and interpretation.
Finally, the condition and form that arises from the present investigation;
Suggestions for further work.
XI
INTRODUCCIÓN
En el presente trabajo de investigación exponemos, la verdadera realidad en la
práctica existente de lo que es la aplicación de manera directa del Procedimiento
de Otorgamiento de Terrenos Eriazos para Pequeña Agricultura, regulado en el
Decreto Supremo N° 026 – 2003 -AG, el cual es uno de los pocos procedimientos
que resguardan esta actividad productiva, pues pese a existir en el Perú frondosa
legislación sobre el tema agrario, como se podría señalar el antecedente más
importante la Ley Nº 17716, Ley de Reforma Agraria promulgada por el
Gobierno militar en 1969, en la actualidad se ha hecho muy poco por el
resguardo, promoción y cuidado de la agricultura.
Por lo que hemos considerado que al tener una gran relevancia la Pequeña
Agricultura para la seguridad alimentaria del Perú, es propicio prestar la debida
atención a la aplicación del Decreto Supremo Nº 026-2003-AG, esto debido a
que los administrados peticionan un terreno que ya está comprometido con el
derecho de terceros o sino han sido solicitados anteriormente, recayendo esto en
una conglomeración de solicitudes de manera simultánea. A consecuencia de
ello, se erige la presente investigación analizando la aplicación del principio de
prelación y sus implicancias, pues esta norma no contempla el principio de
prelación de manera específica para un eficiente procedimiento de otorgamiento
de tierras eriazas para la pequeña agricultura.
Así mismo cabe señalar que el fin de esta investigación no es la desaparición del
procedimiento establecido en el Decreto Supremo 026-2003-AG del sistema jurídico
peruano, sino más bien, lo que se pretende es adecuar y mejorar la legislación en
materia agraria, donde la normatividad encargada este acorde a la realidad de los
XII
ciudadanos, de esta manera el Estado mismo garantizaría y respetaría el principio de
prelación en el procedimiento administrativo de otorgamiento de tierras eriazas a
favor de los pequeños agricultores.
El estudio consta de tres capítulos, en el primero se detalla el planteamiento y marco
metodológico de la investigación, problema de la investigación, justificación,
objetivos, hipótesis, métodos investigativos, planteamiento operacional y estrategias
de recolección de datos.
En segundo capítulo, se incluye el marco teórico en la cual se sustenta el
conocimiento y el análisis profundo del tema, sobre la agricultura, el procedimiento
administrativo en general y el principio de prelación o prioridad; así como también
los antecedentes investigativos y la definición de los conceptos básicos.
El tercer capítulo, se muestran los resultados de la investigación con el respectivo
análisis e interpretación.
Finalmente, la condición y forma que surge de la presente investigación; asimismo
las sugerencias para nuevos trabajos al respecto.
XIII
CAPITULO I
PLANTEAMIENTO Y MARCO METODOLÓGICO DE LA

INVESTIGACION:
I.1 GENERALIDADES:
Desde hace al menos diez años, la economía peruana viene gozando de un
crecimiento sostenido. Esta situación económica, desde luego, no es producto del
azar, sino que es consecuencia de la aplicación directa de políticas que han
buscado crear condiciones favorables para la inversión privada en sectores
claves, como las industrias extractivas, la agroexportación, la construcción y los
servicios de banca y finanzas.1 Sin embargo tenemos que tomar en consideración
también el otro lado de la moneda, como sería la minería informal y la pequeña
agricultura.
En la presente investigación se considera a la pequeña agricultura con la
importancia que tiene en el Perú tanto en la actualidad como en periodos pasados,
asimismo exponemos la problemática con respecto a la indebida aplicación del
principio de prelación, la cual que se viene ventilando en diversas direcciones y
gerencias regionales a nivel nacional, por lo que hemos realizado el análisis y
1
RONCAL, Nery Y Otros, 2011. LA PEQUEÑA AGRICULTURA EN EL PERU, PROPUESTA CIUDADANA, LIMA, FEBRERO.
14
desarrollo de expedientes vinculados a dicho tema en la Gerencia Regional de
Agricultura en la Región de Arequipa.
La agricultura es una actividad extractiva semejante a la minería, por lo que
podemos decir entonces que la agricultura se podría sostener, siguiendo a la
teoría clásica o pura, y consiste en el trabajo del hombre sobre la tierra sesionado
a obtener determinados beneficios económicos que van a satisfacer las
necesidades básicas del hombre
Entonces diremos que la pequeña agricultura es, según el Decreto Supremo N°
026 – 2003 – AG en su artículo segundo, la que se efectué en terrenos cuya
extensión no sea menor a 3 hectáreas ni mayor 15 hectáreas para el desarrollo de
actividades de cultivo o crianza.
I.2 PROBLEMA DE LA INVESTIGACIÓN

I.2.1 ENUNCIADO DEL PROBLEMA:
Análisis de la aplicación del principio de prelación en el Procedimiento

Administrativo de Adjudicación de Tierras Eriazas con propuesta a favor de los
Pequeños Agricultores, en virtud de lo reglamentado en el Decreto Supremo N°
026– 2003 – AG y sus implicancias en la economía y desarrollo humano del
pequeño agricultor – en la región Arequipa.
I.2.2 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA:
La presente investigación tiene como propósito fundamental el problema ubicado en:
I.2.3 CAMPO Y ÁREA:
En el campo del Derecho Público.
En el área del Derecho Administrativo.
En la línea de Procedimiento Administrativo para la obtención de Terrenos
Eriazos de Pequeña Agricultura.
15
I.2.4 CAMPO DE VERIFICACIÓN:
Espacial: Áreas de trabajo de Asesoría Legal de las entidades públicas
correspondientes a la Gerencia Regional de Agricultura y Cofopri.
Temporal: El periodo de estudio del presente trabajo de investigacion comprende
los últimos 10 años desde la implementación de este procedimiento
administrativo en materia agraria, periodo 2005 a 2015.
I.3 OBJETIVOS
I.3.1 OBJETIVOS GENERALES:
Determinar, de qué forma el principio de prelación influye y es determinante en
el procedimiento administrativo de otorgamiento de terrenos eriazos para
pequeña agricultura en la región Arequipa.
I.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Descripción y análisis del Procedimiento Administrativo de otorgamiento de
terrenos eriazos para pequeña agricultura amparado en el Decreto Supremo 026-
2003-AG.
Medir el porcentaje e índice de dilación del procedimiento administrativo de
otorgamiento de tierras para pequeña agricultura en general en la Región
Arequipa.
Describir la indebida aplicación del principio de prelación en un Procedimiento
Administrativo en materia agraria en la región Arequipa.
Identificar los presupuestos más comunes en los cuales se fundamentan las
oposiciones y solicitudes simultáneas con la indebida aplicación del principio de
prelación en materia agraria en la Región Arequipa.
16
I.4 INTERROGANTES
I.4.1 INTERROGANTE BÁSICA:
¿Cuál es el porcentaje de procedimientos administrativos dilatados debido a la
incorrecta aplicación del principio de prelación en la región de Arequipa en
materia agraria?
I.4.2 INTERROGANTES ESPECÍFICAS:
¿Cuál es el procedimiento administrativo que favorece a los pequeños
agricultores en nuestro país?
¿Cuál es el grado de dilación en general de los procedimientos administrativos en
materia agraria en la región de Arequipa?
¿Qué es el principio de prelación?
¿Cuál es el nivel de aplicación del principio de prelación en la región de
Arequipa en materia agraria?
I.5 JUSTIFICACIÓN
La siguiente investigación se justifica en las siguientes consideraciones:
I.5.1 SIGNIFICATIVA:
Es de relevancia debido a que permite tomar conocimiento del porcentaje e
índice de dilación de un procedimiento administrativo en materia agraria, gracias
a la incorrecta aplicación del principio de prelación dentro de la figura de
otorgamiento de terrenos eriazos para pequeña agricultura en la región Arequipa,
esto se desarrollara de acuerdo al estudio de las variables e indicadores ya
identificados.
17
I.5.2 INNOVADORA:
Debido a que en la actualidad pese a la existencia de un procedimiento
administrativo en materia agraria con una vigencia de 10 años a más en su
aplicación, no existe un amplio repertorio con respecto a estudios relacionados al
actual procedimiento administrativo de otorgamiento de terrenos eriazos para
pequeña agricultura como serian doctrina, jurisprudencia y reglamentos tanto en
la región de Arequipa como a nivel nacional, sobre todo con referencia a la
aplicación correspondiente del principio de prelación debiendo este ser regulado
por las directivas emitidas por el ente encargado.
Porque el presente trabajo de investigación resalta los índices y porcentajes de la
dilación de estos procedimientos administrativos así como la indebida aplicación
del principio de prelación en los mismos en la región de Arequipa, aplicando para
esa finalidad diversos mecanismos de investigación como serian encuestas a los
asesores legales de la Gerencia Regional de Agricultura de Arequipa,
recaudación de información, testimonios documentales, y entrevistas a personal
de la misma entidad.
I.5.3 COYUNTURAL:
Puesto que en la actualidad se vienen dando diversos conflictos tanto sociales
como jurídicos relacionados con el procedimiento administrativo de
otorgamiento de terrenos eriazos para pequeña agricultura, siendo que muchos de
estos procedimientos se ven dilatados debido a la interposición de oposiciones
fundadas en la aplicación del principio de prelación, debiendo tener en
consideración para el desarrollo y conclusión de los mismos procedimientos,
factores correlacionados en el presente trabajo de investigación.
18
I.5.4 COMPROBABLE:
Puesto que está sujeta a verificación en el campo del procedimiento
administrativo a través de mecanismos e instrumentos metodológicos que se
emplearan en el desarrollo de la presente investigación.
I.5.5 CON RELEVANCIA JURÍDICA:

Debido a que el problema materia de investigación en el presente trabajo de
investigación se encuentra incluida en la ciencia social del Derecho como es el
Derecho Administrativo, el Derecho Agrario y el Derecho Civil. Así mismo se
puede definir con más exactitud el aspecto y la situación legal en la cual se
encuentran las solicitudes y oposiciones simultáneas dentro de un procedimiento
administrativo de otorgamiento de tierras, las cuales tienen como base el
principio de prelación y el alcance del mismo.
I.6 VIABILIDAD
La información obtenida fue de fuentes primarias y secundarias así como libros,
resoluciones, expedientes, revistas, artículos que nos facilita en la investigación,
asimismo, el acceso al lugar o contexto donde se realizo el estudio que es la
Gerencia Regional de Agricultura de Arequipa; Además contamos con los
recursos humanos, materiales y financieros para realizar la presente
investigación.
I.7 HIPÓTESIS
Nuestro ordenamiento jurídico ampara a los pequeños agricultores a través del
procedimiento administrativo regulado en el D.S 026 – 2003 – AG, que si bien
pretende tutelar el derecho de los pequeños agricultores para la obtención de
terrenos eriazos muchas veces este procedimiento se dilata en meses e incluso
19
años debido al planteamiento de diversas solicitudes simultaneas u oposiciones a
los pedidos de otorgamientos de tierras, todos ellos amparados en la indebida
aplicación del principio de prelación, debiendo entonces tomar en consideración
que muchas veces este principio no va en función de las condiciones del terreno
en si sino en función de la presentación del petitorio, debiendo tomarse en
consideración un parámetro temporal como el primer expediente presentado,
siendo que para la presente investigación se propuso ciertos presupuestos
jurídicos para que dicho principio sea debidamente aplicado en el procedimiento
especifico a tratar.
I.8 VARIABLES
I.8.1 VARIABLE INDEPENDIENTE:

La dilación del Procedimiento Administrativo del D.S 026 – 2003 - AG
INDICADOR.
Porcentajes de titulación de terrenos otorgados para pequeña agricultura en los
últimos 10 años.
SUB-INDICADOR
Registro Legal.
Otorgamiento de terrenos eriazos.
Inspección ocular al predio (realidad o ficción de la
posesión) Solicitudes simultáneas
I.8.2 VARIABLE DEPENDIENTE:

La indebida aplicación del principio de prelación en un procedimiento
administrativo en materia agraria
INDICADOR.
Eficiencia del procedimiento administrativo (los requisitos mínimos de solicitar).
20
SUB-INDICADOR
Porcentaje de escritos sustentándose en el principio de prelación.
Eficiencia de Proyecto de Factibilidad
SUB-INDICADOR
Planificación
Ejecución
Porcentaje de ganancias a obtener por el campesino
Eficiencia de Contrato de Otorgamiento
SUB-INDICADOR
Estructura del contrato
Conocimiento de las pautas del contrato
Cláusula de resolución o de recesión, de caducidad y/o penalidad
Carga de registro
I.9 MÉTODOS INVESTIGATIVOS
El presente trabajo de investigación ha sido considerado:
Por su finalidad : Aplicativo
Por el tiempo : Coyuntural y retrospectivo
Por el nivel de profundización : Correlacional y explicativo
Por su carácter : Cuantitativa y cualitativa.
Por el ámbito : Documental y campo.
Por el enfoque : Especializada.
La presente investigación tiene como métodos fundamentales; al método
sistemático, al método histórico sociológico y al método deductivo todo ello
debido a que va a trabajar una relación causal que permitirá formular y verificar
una teoría social.

21
I.10 PLANTEAMIENTO OPERACIONAL TÉCNICAS E
INSTRUMENTOS DE VERIFICACIÓN:
I.10.1 TECNICAS:
Para la recolección de datos se utilizó las técnicas de:
Revisión documental: Libros, Revistas, testimonios documentales, normas
legales e internet.
Encuestas y entrevistas a personal de la GRAG.
I.10.2 INSTRUMENTOS:
Teniendo en cuenta las técnicas a utilizarse para la ejecución en la presente
investigación, consignamos como más relevantes las siguientes:
Ficha bibliográficas.
Fichas documentales.
Libreta de apunte.
Encuesta y cámara fotográfica.
I.11 CAMPO Y ÁREA DE VERIFICACIÓN.

I.11.1 ÁMBITO GEOGRÁFICO:
La presente investigación se enfoca en la realidad existente en los procedimientos
administrativos de la región de Arequipa - Gerencia Regional de Agricultura y
Cofopri, específicamente en el otorgamiento de terrenos para pequeña
agricultura.
I.11.2 ÁMBITO TEMPORAL:

El periodo de estudio de la presente investigación comprende los últimos 10
años, con referencia a la aprobación de los contratos de otorgamientos y las
resoluciones gerenciales de los mismos emitidas por las entidades públicas
encargadas.
22
I.11.3 UNIDADES DE ESTUDIO:
Para las unidades de investigación documental, se ha de indicar que hemos
constituido por normatividad, las relativas al tema en sí, incluyendo desde
siempre a la constitución política del Perú, los Decretos Ley, Decretos Supremos,
las Resoluciones Ministeriales, doctrina correspondiente a los conceptos
generalizables a tomar en consideración en la presente investigación.
Con respecto a la investigación de campo, las unidades de estudio están
constituidas básicamente por la Gerencia Regional de Agricultura de Arequipa y
Cofopri, referidos la consulta de sus archivos físicos y digitales disponibles.
I.12 PLANTEAMIENTO PRÁCTICO

I.12.1 UNIVERSO
El universo de la presente investigación se encuentra en el conglomerado de los
procedimientos administrativos en cuanto a otorgamiento de terrenos eriazos para
pequeña agricultura y la dilación de los mismos con referencia a la indebida
aplicación del principio de prelación para solicitudes simultaneas presentadas en
la Gerencia Regional de Agricultura como en la Oficina de Cofopri en el
transcurso de los 10 últimos años en la región de Arequipa.
I.12.2 MUESTRA
No se asignó muestra en el caso de la aprobación y emisión de contratos de
otorgamiento y resoluciones gerenciales para la adjudicación de los terrenos
eriazos durante los últimos 10 años en la región de Arequipa, se estudió a la
totalidad de las mismas.
En cuanto a los expedientes administrativos tampoco se consignó muestra porque
en este caso es adecuada una muestra no probabilística, pues se trata de un
estudio exploratorio y un enfoque fundamentalmente cualitativo, ya que nuestro
23
propósito es analizar la aplicación del principio de prelación en un procedimiento
administrativo en materia agraria.
I.13 ESTRATEGIA DE RECOLECCIÓN DE DATOS.

I.13.1 RECOPILACIÓN Y RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN:
La información que se requiere para la presente investigación fue recolectada,
por las investigadoras, y se desarrolló de la siguiente forma:
Las investigadoras efectuaron la búsqueda correspondiente a la bibliografía, así
como directivas y resoluciones ministeriales concernientes al tema materia de
investigación. Asimismo se utilizó el internet para la obtención de información.
Las investigadoras elaboraron los instrumentos pertinentes para la recolección de
la información, como son las fichas bibliográficas y documentales, los cuales
fueron revisados y comprobados por las mismas, esto con la finalidad de
garantizar la recolección de datos en la presente investigación.
Se realizaron los trámites correspondientes a las instituciones pertinentes, con el
fin de solicitar directamente la información requerida.
De la misma manera se realizó la recolección de datos, ordenamiento,
tabulaciones, análisis e interpretación de la información requerida para la
culminación de la investigación planteada.
I.13.2 PROCESAMIENTO DE DATOS E INFORMACIÓN:

La información y datos recolectados primeramente han sido clasificados por
autores, temas y naturaleza. Asimismo la información empleada ha sido
analizada teniendo en cuenta los objetivos y la hipótesis planteada. De manera
posterior mediante comparaciones, análisis y realización de deducciones se ha
logrado llegar a conclusiones que permitieron realizar y elaborar los supuestos en
los cuales delimitaremos al principio de prelación en sí, comprobando de esta
24
manera nuestra hipótesis. Y finalmente con ayuda de un ordenador hemos podido
digitalizar la presente investigación.
I.13.3 EVALUACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LA INFORMACIÓN

RECOLECTADA:
Teniendo la naturaleza cualitativa de la presente investigación se vio por
pertinente analizar la normatividad, las directivas emitidas por los entes públicos
encargados del presente procedimiento administrativo materia de investigación,
las resoluciones ministeriales y diversos conceptos que permitieron alcanzar los
objetivos y demostrar la hipótesis planteada.
25
CAPITULO II
MARCO TEORICO
II.1 LA AGRICULTURA EN EL PERÚ
II.1.1 LA AGRICULTURA:
Podemos denominar a la agricultura como el conjunto de técnicas y
conocimientos para cultivar la tierra y la parte del sector primario que se dedica a
ello. Comprende todo un conjunto de acciones humanas que transforman el
medio ambiente natural, con el fin de hacerlo más apto para el crecimiento de las
siembras. 2
La agricultura en sentido estricto ha sido definida como el trabajo del hombre
aplicado a una tierra determinada para la obtención y aprovechamiento
económico de vegetales que se producen a través de ciclos únicos e inescindibles
de labores que van desde la preparación del terreno hasta la cosecha y venta de
los productos. Por consiguiente, es actividad agraria propia la floricultura
(producción de flores para su venta) más no la jardinería que no tiene en si un fin
económico.3
Se ha negado que el cultivo del suelo con fines de investigación científica pueda
calificarse como actividad esencialmente agraria. Sin embargo, la gran
2
CERVANTES Anaya, Armando, 2013, MINISTERIO DE AGRICULTURA. LIMA, JULIO,
3 FIGALLO Adrianzen, Guillermo. DERECHO AGRARIO PERUANO. Grafica Horizonte. Lince-Lima. pág.42.
26
importancia económica de la biotecnología así como la calificación de las nuevas
variedades como bienes económicos hacen que descartemos esta opinión.
En cuanto a los cultivos de invernadero que tradicionalmente no se consideraban
una actividad agraria propia por no usar el suelo en sentido estricto como medio
de producción, la revolución producida por el uso de los plásticos en
determinados cultivos (hortalizas, flores y alguna frutas) ha sobre pasado el
anterior criterio.
De igualmente manera la doctrina prevalece en nuestros días considera la
recolección de frutos silvestres no es asimilable a la agricultura pues es solo una
actividad extractiva semejante a la minería. Empero, últimamente esta posición
tiende a cambiar, pues las actividades recolectoras de ciertas comunidades nativas
respetan las leyes ecológicas y se rigen por un derecho consuetudinario basado en
un profundo conocimiento de la capacidad productiva de las tierras y del
ambiente.
En el caso de nuestro país debe tenerse en cuenta la realidad geográfica y
ecológica de nuestra amazonia donde la recolección de frutos silvestres y la
captura de animales obedecen a una sistemática explotación de la flora y fauna
del bosque; preservación y conservación de secciones determinadas del territorio,
constituye el principal medio de vida de un sector importante de la población de
dicha Región y exige el conocimiento y cuidado del ciclo biológico de las
respectivas especiales.
En el Perú ha habido una frondosa legislación sobre el tema agrario, en el cual
podemos señalar, el antecedente más importante sea la Ley Nº 17716, Ley de
27
Reforma Agraria promulgada por el Gobierno militar en 1969, norma muy
discutida cuya frase emblemática fue “La Tierra es para quien la trabaja”.4
Finalmente, respecto de la agricultura se podría sostener, siguiendo a la teoría
clásica o pura, que consiste en el trabajo del hombre sobre la tierra sesionado a
obtener determinados beneficios económicos que van a satisfacer las necesidades
básicas del hombre. En ese sentido, son actividades agrarias propias la
agricultura, la ganadería y la silvicultura.
II.1.2 LA PEQUEÑA AGRICULTURA Y LOS PEQUEÑOS

AGRICULTORES
Los estudiosos del agro aluden la definición del pequeño productor considerado
variable como tamaño del predio, los recursos la capacidad productiva familiar
(jefe y su familia) dentro de un universo mayor de agricultores y bienes
productivos.
Muchos tipifican al pequeño agricultor de poseedor de 0 a 10 has, también
señalan que el tamaño de la superficie no dice nada de las formas sociales y
técnicas de producción así como de la explotación de la unidad agraria; otros
autores le suelen denominar; agriculturas comerciales o pequeños empresarios
agrícolas.
Julio Alfaro lo clasifica como: pequeño agricultor minifundista, campesino
minifundista propiamente, campesino empresario; por otra parte, Adolfo
Figueroa los denomina como productores u propietarios pequeños que no son
iguales en cuanto a recursos u potenciales de desarrollo.
Debe prestarse nuestra mayor atención a la pequeña producción agropecuaria y la
economía campesina, puesto que, como mencionamos, la inmensa mayoría de los
4 BERNALES Ballesteros, Enrique, 1999.LA COSNTITUCION DE 1993, ANALISIS COMPARADO, Editora RAO S.R.L, Lima. Pág.413.
28
productores agrarios de nuestro país, son pequeños agricultores ubicados
fundamentalmente en el ámbito rural. No es difícil inferir que un elevado número
de hogares rurales en el Perú dependen de los ingresos generados en esas
unidades agropecuarias.
Otro de los aspectos relevantes en el estudio de los pequeños productores
agropecuarios, es el conocimiento que poseen respecto al manejo responsable del
medio ambiente y los ecosistemas, un tema crucial en tiempos en los que está en
peligro la salud del planeta debido al calentamiento global.
Defensa del medio ambiente y lucha contra la pobreza, parecen ser los
principales temas en torno a los pequeños agricultores. En este sentido, el Centro
Peruano de Estudios Sociales (CEPES) sostiene que “los pequeños agricultores
tienen un conocimiento privilegiado de las heterogéneas y complejas
particularidades ecológicas que caracterizan a nuestro territorio, así como de la
utilización de fuentes de energía renovables, diferentes al petróleo y sus
derivados (que no son renovables y, además, son contaminantes). 5
Guillermo Figallo, divide la pequeña producción agropecuaria en dos grupos. Por
un lado, tenemos a la microproducción agropecuaria, básicamente las
comunidades campesinas y nativas, con unidades agropecuarias menores a 5
hectáreas, que diversifican su producción (agropecuaria y no agropecuaria) y
además destinan la mayor parte de sus productos al autoconsumo.
Estos hogares se encuentran mayormente en las áreas andinas y en algunos
lugares de la selva baja. Por otro lado, tenemos a los pequeños productores que
utilizan fuerza laboral familiar, poseen un importante grado de especialización y
su producción se destina fundamentalmente al mercado; a estos se les conoce
5 Centro Peruano De Estudios Sociales (Cepes).

29
como pequeños agricultores comerciales, poseen de 3 a menos de 15 hectáreas de
cultivo bajo riego, y están ubicados en la costa, en algunos valles interandinos y
en la selva.6
Históricamente afectada por la pobreza estructural desde la denominación
española u en el transcurso de la Republica, se ha visto agravada su situación a
partir de la Segunda mitad del presente debido a las gestiones ineficaces e
inefectivas de los diversos Gobiernos administrativos del país y sus políticas
agrarias implantadas, vía el Ministerio de Agricultura, así como las diversas
Leyes agrarias dadas por las diversas células parlamentarias de las últimas
décadas, que con excepción de la Ley de Reforma Agraria Nº 177716, la
desfavorecieron.
Sin embargo los últimos 30 años a medida que se fueron implementando
desmontajes de la Reforma Agraria, modernización del agro, avance de los
cultivos de mercado y agroexportacion e incorporándose nuevos cambios en la
Agricultura y en la economía peruana; se consolido una pobreza rural que se
tradujo en un mayor crisis de la pequeña agricultura.
Cabe señalar que, la pequeña agricultura es el rezago más importante de lo que
fue la clase campesina hasta los sesenta; antes de sufrir una fuerte influencia de la
reforma agraria, de los cambios y procesos de modernización de la estructura
agraria; y del modelo económico neoliberal vigente en el país.
II.1.3 RELEVANCIA DE LA PEQUEÑA AGRICULTURA EN EL PERÚ

La Constitución establece, en su Capítulo VI. Art.88 y 89, como uno de los
elementos de esta seguridad y mejora del campesino, que la propiedad de la
tierra, en cualquier de sus formas, debe ser garantizada.
6 Ibíd.
30
El jurista reconocido Marcial Rubio Correa, señala que el agro es fundamental
para el Perú por varias razones. La primera, porque tres de cada diez peruanos
viven en el campo y muchos más son las que tienen sus ingresos basados en la
producción y comercialización de productos agropecuarios. Segundo, porque no
producimos suficientes alimentos para nuestro consumo e importamos una buena
parte de ellos. Tercero, porque ninguna sociedad puede desarrollarse si no tiene
un agro fuerte y capaz de producir lo indispensable. Esto ha sido comprobado en
todos los países desarrollados.7
La Pequeña Agricultura constituye un papel importante, porque la seguridad
alimentaria del Perú depende de la antes mencionada, cuyo fin, en una
perspectiva de soberanía alimentaria, es decir, de búsqueda de una mayor
autonomía en cuestión alimentaria es estratégico. Con respecto a las grandes
unidades agropecuarias volcadas hacia la exportación, las cuales contribuyen a la
seguridad alimentaria en el sentido de que aseguran el ingreso de los
trabajadores.
En consecuencia, el desarrollo del agro en el Perú debe solucionar la secular
postergación y pobreza en que ha vivido el campesino, al tiempo que busca
mejorar el abastecimiento de producción tanto para alimentación como para la
actividad industrial.
II.1.4 LA PEQUEÑA AGRICULTURA EN LA REFORMA AGRARIA

El complicado “legalismo” y las figuras procesales de la Ley Nº 15037 que
facilitaban en evasión unidad a la indecisión política derivada del abandono de la
Alianza para el Progreso debida al asesinato del Presidente de los Estados Unidos
7
RUBIO Correa, Marcial, 2008. PARA CONOCER LA CONSTITUCION DE 1993. Fondo Editorial De La Pontificia Universidad
Católica Del Perú. Lima. Pág. 161.
31
Jack F. Kennedy, hicieron que la Reforma Agriaría en lugar de profundizar se
espantara.
La Reforma Agraria impulsada por el gobierno militar fue, por muchos años, un
tema de debate nacional. Al realizarse este proceso se transformó
sustantivamente la propiedad rural. En un interesante ensayo escrito en ese
periodo, Marcial Rubio describió estas modificaciones, siendo la más importante,
a nuestro entender, la supresión del concepto civil de que para ser propietario
había que adquirir la propiedad mediante algunas de las formas establecidas por
ley. A partir de la Reformación Agraria solo podía ser propietario quien trabaja la
tierra directamente. Si ello no sucedía, era susceptible de expropiación.8
Cabe destacar que uno de los principales objetivos del Proceso de Reforma
Agraria fue la de favorecer la movilización campesina. El sistema autogestionario
implantado para el sector rural, tuvo como finalidad primordial garantizar no
solamente un salario acorde con las necesidades de los trabajadores, sino también
la posibilidad de tomar decisiones en la marcha de la empresa, así como la toma
de responsabilidad en la implementación de las políticas a seguir. La idea de
participación y no de manipulación es uno de los pilares no sólo para las nuevas
empresas en el sector rural, sino también en el resto de los sectores de la
economía del Perú. Este es, a nuestro entender, la decisión más importante para
el planteamiento de una nueva sociedad y también, lógicamente, la más riesgosa.
II.1.5 POLITICA AGRARIA ESTATAL DE LA PEQUEÑA

AGRICULTURA EN LA ACTUALIDAD EN EL PERU
Las políticas agrarias en el Perú es el diseño de un sistema de cultivo de mercado
destacando los de exportación y no tradicionales, tuvieron preferencia por
unidades agrícolas de mediana y gran escala, (en condiciones de cultivar
8 Ídem.
32
productos agroindustriales ya sea para el mercado interno o el mercado externo)
dejando en segundo plano al pequeño agricultor quien debe sujetarse a las
mismas reglas de los productores con capacidad económica y tecnológica, para
hacerlo.
El grueso de los hogares rurales del Perú es pobre. Según Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI), siete de cada diez hogares rurales en el Perú son
pobres, aunque la pobreza no está distribuida por igual en todas las regiones. Así,
en la costa rural seis de cada diez hogares son pobres, mientras que en la sierra
rural, ocho de cada diez lo son.
Los pequeños productores comerciales que nos ocupan no escapan a esta
situación, aunque la enfrentan de manera distinta en cada región.9
Bajo estas premisas se está produciendo mayor empobrecimiento en los distintos
segmentos de los pequeños agricultores, puesto que dependen de sus esfuerzos
familiares y de la capacidad productiva de sus chacras, así podrían sembrar en la
campaña agrícola: Todo su unidad o parte de ella o no hacerlo alquilándola a
terceros.
De igual manera quedan sujetos a los factores económicos de su entorno, dada la
sagacidad de terceros que utilizando sistemas crediticios informales abusan de su
situación por lo que en la actualidad no vemos apoyo por parte del gobierno a los
pequeños agricultores esto hace que migren a las urbes de las ciudades dejando el
campo con el propósito de encontrar un sueldo para mantener a sus familias es
así que dejan de trabajar en sus chacras por falta de economía puesto que ya no es
rentable para ellos la pequeña agricultura.
9
TRIVALLI, Carolina. ESCOBAL, Javier, REVESZ, Bruno, 2006. PEQUEÑA AGRICULTURA COMERCIAL. Edición Lima.
33
Una de las medidas consideradas importantes para el agro nacional ha sido la Ley
de Promoción del Sector Agrario, al igual a otros dispositivos menores, utiliza
básicamente incentivos tributarios y exoneraciones para el fomento de cultivos y
crianzas, sin embargo viendo nuestra realidad es evidente que beneficia solo a
aquellas unidades agropecuarias con capacidad para tributar, es decir aquellas
que se encuentran organizadas como empresas.
Agregando a ello es necesario indicar que la pequeña agricultura ha sufrido como
ningún acontecimiento de la crisis, se está viendo deteriorarse hasta el extremo
sus condiciones de producción, con caída de ingresos, pérdida de rentabilidad,
deudas y descapitalización, en consecuencia se viene iniciando un proceso
defensivo, adoptando estrategias de supervivencia de tipo campesino consistentes
en incrementar su autoconsumo, diversificar sus actividades y buscar ingresos
adicionales con empleos asalariados fuera de la chacra.
En mención a lo anterior cabe mencionar que en los últimos años el presupuesto
de los gobiernos regionales destinado a la pequeña agricultura crece a una tasa
mayor, seguida del gobierno nacional. Sin embargo, en el año 2013 el
presupuesto del gobierno nacional crece fuertemente con la creación del Fondo
Mi Riego que será manejado desde el Ministerio de Agricultura. El impacto de
este fondo depende de la eficacia en su ejecución que como vemos no es buena.
II.2 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

II.2.1 DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
En la actual investigación se debe tomar en consideración la actual vigencia de la
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y su definición
con respecto al procedimiento administrativo en sí, consignándose para ello el
Artículo 29° el cual cita que “Se entiende por procedimiento administrativo al
34
conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la
emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales e
individualizables sobre interés, obligaciones y derechos”.
Se debe de tener en cuenta que mediante doctrina se ha debatido en gran cantidad
con respecto a la estructura técnica del procedimiento administrativo, sobre si
este debe permanecer como institución procesal dentro de sus límites originales,
ya sea como un acto-complejo o si es una voluntad resultante de una integración
progresiva de otras voluntades y elementos, acto-procedimiento.10
A lo que el mismo autor nos indica que la tendencia predominante afirma el
carácter procesal de la vía administrativa.
Por otra parte se ha definido el procedimiento administrativo como un proceso
cognitivo11 pues se considera que implica una toma de decisiones fundadas en un
análisis previo, tras el cual se emite una resolución.
Según comentarios realizados por el Dr. Gustavo Bacacorso el procedimiento
administrativo es considerado un conjunto integrado en forma coordinada por
actuaciones procesales dirigidas a un fin: emitir el acto administrativo.12
Por otra parte el Dr. Martin Retortillo nos explica que entiende el procedimiento
administrativo general como un procedimiento común, siendo un conjunto de
técnicas y preceptos que constituyen los principios generales del procedimiento
administrativo en sí.13
10
MORON Urbina, Juan Carlos, 2011, COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta
Jurídica, Lima.
11
GUZMAN Napuri, Christian, 2011, TRATADO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
RAE Jurisprudencia, Lima, Marzo.
12
BACA CORZO, Gustavo, 2001, COMENTARIOS DE LA NUEVA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta
Jurídica, Lima.
13
RETORTILLO Sebastián, Martin, 1993, REFLEXIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN, Centros De
Estudios Constitucionales, Madrid.
35
Asimismo entonces se puede definir el procedimiento administrativo como un
conjunto de principios y normas que definen la estructura general del iter
procedimental que ha de requerirse para la realización de la actividad jurídica.14
Entonces la definición que nosotros le damos al procedimiento administrativo en
sí, en palabras más simples es que es “un conjunto de actos orientados a la
elaboración de proceso cognitivo para una mejor toma de decisiones por parte de
la entidad pública, siendo que dichas decisiones se verán plasmadas en un acto
administrativo con efectos jurídicos para el administrado.
II.2.2 DEFINICIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TRILATERAL:
Se debe tener en consideración que para el desarrollo del presente ítem se debe
de tomar como base fundamental la actual Ley de Procedimiento Administrativo
General, Ley N° 27444, la cual regula en su artículo:
Artículo 219.- Procedimiento Trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y
para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la
presente Ley.
La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una
reclamación será designada como “reclamante” y cualquiera de los emplazados
será designado como “reclamado”.15
Asimismo según el desarrollo del concepto de procedimiento administrativo
trilateral del Dr. Héctor Hernández Huamañahui este es un procedimiento
especial en el que la Administración Pública tiene un rol protagónico para
14
MARTIN Tirado Richard, 2002, EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL Y SU APLICACIÓN EN LA LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Actualidad Jurídica.
15
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO GENERAL, 10 De Abril De 2011, Lima.
36
resolver un conflicto generado entre el reclamado y el reclamante, además que
actualmente cuenta con una regulación específica y no podría ser de otro modo
debido a la importancia que en nuestra realidad toma dicha clase de
procedimiento.16
Por su parte, Martin Tirado manifiesta que “el procedimiento administrativo
trilateral, es el cauce que permite la actuación de la administración, cuando por
imperio de la ley, y ejerciendo facultades propias de la jurisdicción retenida,
existe una autoridad administrativa que resuelve imparcialmente una contienda
surgida entre dos particulares, entre un particular y la administración, o entre dos
entidades que actúan como administrados en un determinado procedimiento.”17
De igual forma indica que existe una característica que se configura en esta clase
de procedimientos siendo la posición sui generis de la administración, que
aparece resolviendo un conflicto producido entre dos o más administrados,
otorgándosele el carácter definitivo a la resolución emitida por la Administración
en sede Administrativa.
Por otro lado el reconocido jurista Christian Guzmán Napurí, señala que el
procedimiento administrativo trilateral que en la doctrina y la jurisprudencia
admite términos como triangular, cuasi jurisdiccional o contencioso, es el
procedimiento Administrativo de naturaleza eminentemente contenciosa,
procedimiento seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la
administración pública, destinado a resolver los conflictos entre los mismos.
16
AUTORES Varios, 2011. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Y OTROS, Gaceta Jurídica.
17
MARTIN Tirado Richard, 2002, EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL Y SU APLICACIÓN EN LA LEY DEL
37
Por esta parte resulta ilustrativa la opinión de Hugo Gómez Apac18, el cual indica
que la norma manifiesta y es muy clara al señalar que el procedimiento
administrativo trilateral es aquel procedimiento contencioso seguido entre dos o
más administrados ante la Administración Pública y señala que cuando la norma
habla de administrados se refiere tanto a particulares como a entidades de la
Administración Pública, que en el procedimiento tienen la condición de
administrados.
De la misma manera se debe consignar que para los juristas españoles Gonzales
Pérez Jesús y Gonzales Navarro Francisco, el procedimiento administrativo
trilateral seria concebido de manera moderna como un conflicto entre
administrados donde la administración pública carece de condición de parte,
siendo totalmente ajena a la relación jurídica discutida.19
Entonces se debe definir al Procedimiento Administrativo Trilateral, como aquel
procedimiento en el cual la administración pública toma la posición de ser un
tercero imparcial con la finalidad de resolver un conflicto entre los
administrados.
Características Del Procedimiento Administrativo Trilateral.-
Como se puede observar en la Ley de Procedimiento Administrativo General,
esta ley no establece pautas o parámetros para el reconocimiento de este
procedimiento especial sin embargo es posible reconocerlo con algunas
características especiales:
18
MARAVI Sumar Milagros, 2009, COMPILADORA, SOBRE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, LIBRO
HOMENAJE A JOSE ALBERTO BUSTAMANTE, Fondo Editorial De La Universidad Peruana De Ciencias Aplicadas, Lima, Perú, Pág.
374.
19
GONZALES Pérez Jesús Y GONZALES Navarro Francisco, 1999, COMENTARIOS DE LA LEY DE REGIMEN JURIDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN, Tomo I, Segunda Edición, Editorial Civitas,
Madrid, Pág. 71.
38
Deben concurrir condiciones explicitas20:
En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial21 es decir aquel
procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particular y concreta, cuyo
contenido amerite una tramitación distinta de la normal.
La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la
Administración Públicas, es decir que debe de existir la actuación de la
Administración Pública de manera inevitable.
Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de
procedimientos deben ser imparciales, esto constituye una modalidad de
actuación administrativa, diseñada con el propósito que la administración actué
como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los que tienen calidad de
administrados22.
Asimismo se debe de acotar que por el hecho que el procedimiento
administrativo sea de naturaleza contenciosa, este deberá tener la existencia de
intereses contrapuestos entre dos o más partes en condición de administrados,
conflicto que será resuelto por la Administración Pública en condición de árbitro
cuasi jurisdiccional.23.
II.2.3 CALIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS.
Conforme la revisión de la Ley de Procedimientos Administrativo General, la
calificación de dichos procedimientos se consigna en el: Artículo 30.-Calificación
de procedimientos administrativos
20
RICHARD Martin Tirado, 2002, EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL Y SU APLICACIÓN EN LA NUEVA LEY DEL
21
GONZALES Navarro Francisco, 1999, ESTUDIO PRELIMINAR EN: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES, Volumen
I, Escuela Nacional De Administración Pública, Madrid, 1967, Pág. 18, Citado Por Morón Urbina Juan Carlos, Derecho Procesal
Administrativo, Doctrina, Legislación, Jurisprudencia, Practica Legislativa, Lima, Pág. 43.
22
SANTOFIMIO Jaime Orlando, 2001, EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA Y PERU. ACTUACIONES
PROCESALES. CITADO POR AA.VV COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Ley 27444, Ara
Editores, Lima.
23 HERNANDEZ Huamañahui, Héctor, 2011, EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Y OTROS, Gaceta Jurídica.
39
Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben
iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus
intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente
capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa por
la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento
oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad señala estos
procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA,
siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento24.
De lo señalado en la normatividad consignada con anterioridad, el jurista Morón
Urbina Juan Carlos25 destaca que es importante que se haya mencionado dichos
criterios para la calificación de los procedimientos administrativos como de
aprobación automática o de evaluación previa, indicando que han evitado caer en
el error de la Ley de Simplificación Administrativa con la consignación propia de
las características de esta clase de procedimientos. Aunque señala a su vez que de
existir la aprobación automática por sobre la evaluación previa se estaría
facilitando el ejercicio de las actividades económicas licitas, así como la no
emergería el lucro cesante como consecuencia de la intervención estatal.
Pero también indica que la entidad podría calificar los procedimientos como de
evaluación previa, tomando los siguientes criterios:
Aquellos cuya repercusión del procedimiento sea importante.
Aquellos que adjudican derechos trascendentes a los usuarios.
Aquellos que tienen por defecto la posibilidad de limitar derechos a terceros.
Aquellos que otorgan concesiones.
24
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO GENERAL, Lima.
25
Jurídica, Lima, Mayo, Pág. 26
40
Los procedimientos administrativos que inician los administrados para satisfacer
o ejercer sus intereses o derechos es decir, los iniciados a pedido de parte, se
clasifican en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa
por la entidad, y este último a su vez se encuentra sujeto, en caso de falta de
pronunciamiento oportuno por parte de la Administración, a silencio positivo o
silencio negativo, pese a ello la Ley no establece una clasificación de los
denominados procedimientos de oficio iniciados sin participación directa del
administrado ni establece esquemas de silencio administrativo para ello, no
existiendo mecanismos de protección al administrado ante la inmovilidad de la
Administración más allá de la denominada caducidad, de aplicación muy puntual
en el procedimiento administrativo peruano26.
Por su parte el jurista Víctor Anacleto Guerrero nos indica que conforme el
objeto perseguido por el procedimiento administrativo en sí, y fuera del
procedimiento solicitado a pedido de parte, podemos distinguir los siguientes
procedimientos27:
26
GUZMAN Napuri, Christian, 2011, TRATADO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
Rae Jurisprudencia, Lima. Pág. 441
27
GUERRERO, Víctor Anacleto, 2008, GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENCIOSO, Communitas, Lima, Pág. 722.
41
Procedimiento Técnico: tiene por objeto el acopio de datos, informaciones y en
general todos los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en
vista del interés general y sin afectar un derecho subjetivo o interés legítimo en
forma directa.
Procedimiento de Gestión o común: es aquel en el que el administrado formula
una petición a la administración para que le sea reconocido un derecho. Se
efectúa por medio de una petición o un reclamo.
Procedimiento Recursivo: Es el instado por un interesado, tendiente a impugnar
una decisión de la administración.
Procedimiento Sancionador: Su finalidad es la aplicación de una sanción por la
violación de la norma de un carácter administrativo. La infracción puede provenir
tanto de un particular como de un funcionario.
Procedimiento De Aprobación Automática:

Regulado por la Ley 27444, en el artículo 31°:
Artículo 31.-Régimen del procedimiento de aprobación automática
En el procedimiento de aprobación automática, la solicitud es
considerada aprobada desde el mismo momento de su presentación ante la
entidad competente para conocerla, siempre que cumpla con los requisitos y
entregue la documentación completa, exigidos en el TUPA de la entidad.
En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización
posterior. Sin embargo, cuando en los procedimientos de aprobación automática
se requiera necesariamente de la expedición de un documento sin el cual el
usuario no puede hacer efectivo su derecho, el plazo
42
máximo para su expedición es de cinco días hábiles, sin perjuicio de
aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de la
presente Ley.
Como constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado,
basta la copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial de
recepción, sin observaciones e indicando el número de registro de la solicitud,
fecha, hora y firma del agente receptor.
Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción
de veracidad, aquellos conducentes a la obtención de licencias,
autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que habiliten
para el ejercicio continuado de actividades profesionales, sociales,
económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten derechos de
terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la administración.
De lo señalado en norma el Dr. Juan Carlos Morón Urbina28 nos indica que, bajo
el nombre de procedimientos de aprobación automática se conoce a aquellos
procedimientos instituidos sobre la base de la presunción de la veracidad, donde
lo peticionado es considerado aprobado desde el mismo momento en que se
presenta ante la entidad la solicitud o formulario cumpliendo todos los requisitos
señalados en el respectivo TUPA. Asimismo señala que muchos autores afirman
que mediante esta categoría se eliminarían los procedimientos tradicionales para
dar paso a una simple comunicación documentada desde el exterior, en vez de
documentarla durante el procedimiento.
28
Jurídica, Lima, Pág. 27.
43
El procedimiento de aprobación automática es aquel como señala la ley, que no
requiere pronunciamiento expreso de la Administración Pública aprobando el
pedido, limitándose solo a actuar en vía de fiscalización posterior, entonces como
se puede apreciar este procedimiento se basa en los principios de veracidad y
celeridad en la actuación administrativa. 29.
La existencia de procedimientos de aprobación automática 30 se basa en principios de
simplificación administrativa, como la presunción de veracidad, celeridad y
privilegio de controles posteriores. Asimismo, se justifica en el empleo de
mecanismos de promoción de la inversión privada, favoreciendo el ingreso al
mercado de los agentes económicos; además de permitir la participación de los
administrados en los procedimientos y el manejo de la administración pública. De
esta manera se establecen mecanismos a través de los cuales se favorece a los
administrados de manera directa, fomentando su ingreso a la formalidad. Dicho ello
los procedimientos de aprobación automática permiten a la Administración Pública
mejorar su eficiencia, enfocando la evaluación previa a los supuestos que realmente
lo justifiquen, es decir, aquellos en los cuales la intensidad del interés general
involucrado requiera de un análisis más exhaustivo de la legalidad o pertinencia de
lo solicitado por el administrado. Tal situación genera una reducción de costos
evidente en el ámbito de las entidades, que beneficia a la sociedad en su conjunto,
dado que los costos administrativos que asume el Estado son finalmente cargados a
aquella a través del sistema impositivo.
29
BACACORZO , Gustavo, 2001, COMENTARIOS DE LA NUEVA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta
Jurídica, Lima, Pág. 72
30
GUZMAN NAPURI, CHRISTIAN, 2011, TRATADO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
Rae Jurisprudencia, Lima, .Pág. 448
44
En este procedimiento no se requerirá pronunciamiento expreso de la
Administración Pública, bastara para acreditar la aprobación obtenida la copia de
la solicitud presentada en la cual se implanto el sello de recepción, con las
características adecuadas31.
Procedimiento De Evaluación Previa

Procedimiento De Evaluación Previa Con Silencio Positivo
Este procedimiento se encuentra regulado por la Ley 27444, en el artículo 33°:
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando
se trate de algunos de los siguientes supuestos:
Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes,
salvo que mediante ella se transfiera facultades de la
administración pública o que habilite para realizar actividades que se agoten
instantáneamente en su ejercicio.
Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el
particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo.
Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda
repercutir directamente en administrados distintos del peticionario,
mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos
legítimos.
Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio
negativo taxativo contemplado en el artículo siguiente, salvo los procedimientos
de petición graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica32
31
BARTRA Cavero, José, 2013, TEORIA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, Ediciones Legales, Lima, Pág. 83.
32
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO GENERAL, 10 De Abril De 2011, Lima.
45
Por su parte el jurista Christian Guzmán Napuri33 señala que en el procedimiento
de evaluación previa, a diferencia del procedimiento de aprobación automática,
se requiere de la sustanciación del procedimiento respectivo por parte de la
entidad, así como la emisión de un pronunciamiento por parte de la misma. En el
procedimiento de evaluación previa se da propiamente actos de instrucción, así
como la resolución final en el procedimiento, actos que no se generan en el
procedimiento de aprobación automática, convirtiéndose en el procedimiento
administrativo por excelencia. Existe silencio administrativo positivo cuando el
administrado se encuentra facultado a asumir que la autoridad ha accedido a lo
solicitado ante la inactividad de la misma.
En este tipo de procedimiento se requería un estudio o análisis que concluya en
un pronunciamiento de la administración, que puede ser favorable o desfavorable
para el administrado, estimatoria o desestimatoria. Esta manifestación de la
voluntad o decisión debe de producirse en el plazo máximo de 30 días hábiles en
concordancia con el Artículo 35°, caso contrario se estará frente al silencio
administrativo positivo o ante el silencio administrativo negativo34.
Procedimiento De Evaluación Previa Con Silencio Negativo

Sera negativo el silencio, cuando la petición verse sobre asuntos de interés
público, sobre procedimientos trilaterales, (es decir aquellos en los que interviene
la entidad, una parte reclamante que puede estar constituida por uno o más
administrados y la parte a la que se reclama o denuncia puede estar constituida de
33
GUZMAN Napuri, Christian, , 2011, TRATADO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
Rae Jurisprudencia, Lima, Pág. 456
34
BARTRA Cavero, José, 2013, TEORIA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, Ediciones Legales, Lima, Pág., 84.
46
igual forma), que generen obligaciones para el Estado, procedimiento de
inscripción registral, etc.35
II.2.4 CONSIDERACIONES PARA ESTRUCTURAR EL

PROCEDIMIENTO
En el procedimiento administrativo el cual es considerado un conjunto de actos
coordinados que preparan y anteceden la expresión de la voluntad administrativa,
encontramos que su realización se da en una sucesión de momentos que integran
diferentes fases, para incluir con el objetivo que se pretende, estas fases se
agrupan en:36
Iniciación.
Ordenación del procedimiento.
Instrucción del Procedimiento.
Terminación o fin del Procedimiento.
Pasaremos a desarrollarlas de la mejor manera posible.
II.2.4.1 LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO37
La determinación del inicio de un procedimiento administrativo es de medular
importancia, puesto que permite establecer las consecuencias jurídicas de la
existencia de dicho procedimiento, que van desde la relación jurídica
procedimental entre el administrado y la Administración Pública, más allá de la
simple relación existente entre todo administrado y la autoridad administrativa,
hasta la interrupción de la prescripción, cuando ello sea pertinente.
35
BACACORZO, Gustavo, 2001, COMENTARIOS DE LA NUEVA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta
Jurídica, Lima,Pág. 76.
36
GUERRERO, Víctor Anacleto, 2008., GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENCIOSO, Communitas, Lima, Pág. 739.
37
Guzman NAPURI Christian, 2011, TRATADO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
RAE JURISPRUDENCIA, LIMA, PG 545
47
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que el procedimiento
administrativo es eminentemente escriturario ello se sustenta en criterios de
seguridad jurídica, a favor del administrado y la autoridad administrativa.
Esta es la razón por la cual el inicio de un procedimiento administrativo de parte
requiere necesariamente la presentación de un escrito, a través del cual se
conforma un expediente administrativo.
Según la tipificación realizada en la Ley de Procedimiento Administrativo
General38:
Artículo 103.- Formas de iniciación del procedimiento
El procedimiento administrativo es promovido de oficio por el órgano
competente o instancia del administrado, salvo que por disposición legal o por su
finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del
interesado.
Según Juan Carlos Morón Urbina indica que el procedimiento administrativo será
iniciado por aquel acto jurídico al que el sistema jurídico le da el carácter de
activar la función pública, produciendo una sucesión ordenada y sistematizada de
trámites dirigidos a obtener una decisión de la autoridad.
Dando este jurista una pequeña clasificación de dichos actos jurídicos; o bien son
actos de la autoridad (procedimientos de oficio) o actos de los particulares (a
pedido de parte).
Asimismo analizando la iniciación del procedimiento administrativo en sí, el
jurista Christian Guzmán Napuri nos señala que existen:
Efectos Del Inicio De Procedimiento
38
“…” 2011, LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO GENERAL, LIMA.
48
La iniciación del procedimiento administrativo genera diversas consecuencias
jurídicas, las mismas que son importantes para la situación jurídica de las partes
en el mismo y la obtención de una resolución final que se adecue a las finalidades
de la actuación administrativa. La importancia de determinar cuándo se inicia el
procedimiento con exactitud posee entonces una especial trascendencia.
Establecimiento De La Relación Administrativa Procesal
La iniciación del procedimiento establece la relación administrativa procesal, la
misma que se sustancia entre Administración y administrado. A su vez, este
efecto establece lo siguiente:
La necesidad de que el procedimiento siga sus trámites preceptivos hasta poner
fin al mismo39, en mérito del impulso de oficio al que se encuentra obligada la
Administración. Ello implica, en primer término, que la Administración no podrá
apartarse del conocimiento del caso, salvo por incompetencia o abstención. Por
otro lado, implica que la administración deberá continuar con el procedimiento
sin perjuicio de las subsanaciones que puedan ser pertinentes.
Asimismo, debe señalarse que el procedimiento deberá concluir a través de los
medios establecidos por la Ley, siguiéndose los trámites establecidos en cada
caso, en cumplimiento del derecho al procedimiento previamente establecido por
la Ley40, componente del debido proceso.
Finalmente, la Administración adquiere la obligación de resolver en el plazo
establecido por la Ley, y en consecuencia, el inicio del procedimiento inicia el
conteo del plazo para el eventual silencio administrativo que corresponda, en
39
SANTAMARIA Pastor Juan Alfonso, 2000, PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO, MADRID, CENTRO DE ESTUDIOS
RAMÓN ARECES, P. 76.
GONZALEZ Perez Jesús, MANUAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
40 GARCIA De Enterria Eduardo Y FERNÁNDEZ Tomás Ramón, 2000, CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, MADRID, CIVITAS, ,
TOMO I, P. 483.
49
caso de falta de pronunciamiento de la Administración y cuando nos encontramos
ante procedimientos iniciados a pedido de parte.
Prioridad En La Atención
La iniciación del procedimiento administrativo genera la prioridad en la atención
a favor del Administrado, es decir, que éste sea atendido en el orden que
corresponda de acuerdo a la iniciación del procedimiento en cuestión.
Ello implica además, en los supuestos en los que ello corresponda, que la
iniciación del procedimiento confiere prioridad en la obtención de los derechos
que se pretenden en la solicitud presentada41.
Posibilidad De Adopción De Medidas Provisionales
La iniciación del procedimiento permite a la Administración la adopción de
medidas cautelares, destinadas, como su nombre lo indica, a asegurar la
ejecución de la resolución que ponga fin al procedimiento su eficacia y evitar la
generación de perjuicios irreparables. Como resultado, en el procedimiento
administrativo no cabe las medidas cautelares fuera de proceso a diferencia de lo
señalado en la legislación comparada y como sí ocurre en el proceso judicial. A
las medidas cautelares en general haremos referencia ampliamente más adelante,
al referirnos a la ordenación del procedimiento.
Interrupción De La Prescripción
Cuando existen plazos de prescripción o caducidad, como por ejemplo en los
procedimientos sancionadores, la iniciación del procedimiento administrativo
interrumpe los mismos, lo cual obviamente puede ocurrir en los procedimientos
de oficio o en los iniciados a pedido de parte. Si el procedimiento administrativo
41
GARCIA De Enterria, Eduardo Y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, TOMO I, PG 483-484.
MORON Urbina Juan Carlos, 2001, COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, GACETA
JURÍDICA S.A., LIMA, P. 284.
50
concluye sin que exista pronunciamiento sobre la pretensión debe entenderse que
el plazo de prescripción vuelve a correr desde el principio del mismo.
II.2.4.1.1 Inicio De Oficio:
Artículo 104° de la Ley de Procedimiento Administrativo General
104.1 Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposición
de autoridad superior que la fundamente en ese sentido, una motivación
basada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia.
104.2 El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los
administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan
ser afectados por los actos a ejecutar, salvo en caso de fiscalización
posterior a solicitudes o a su documentación, acogidos a la presunción de
veracidad. La notificación incluye la información sobre la naturaleza,
alcance y de ser previsible, el plazo estimado de su duración, así como de
sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
104.3 La notificación es realizada inmediatamente luego de emitida la decisión,
salvo que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial
basada en el interés público.
Para la denominación de procedimiento administrativo de oficio, nos referimos a
aquel promovido por una decisión de actuación propia de las autoridades públicas
competentes, cumpliendo su deber de oficialidad o principio inquisitivo inherente
a la función pública, con el objetivo de tutelar el interés público realizando una
actividad investigadora, inspectora, sancionadora o satisfacer una necesidad
51
propia de la Administración Pública. Siendo de naturaleza gratuita para los
administrados42.
El procedimiento de oficio implica que la Entidad de comienzo a un
procedimiento administrativo sin intervención ni petición directa de administrado
alguno a través de una decisión razonada de la Administración. Son iniciados de
oficio los procedimientos de fiscalización posterior señalados en la Ley de
Procedimiento General, los procedimientos sancionadores en general, los
procedimientos tributarios de fiscalización y los procedimientos de control
iniciados por el INDECOPI o los organismos reguladores, entre otros43.
II.2.4.1.2 Derecho De Peticion Administrativa:
Artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo General
106.1 Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por
escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y
cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en
el Artículo 2 inciso 20) de la Constitución Política del Estado.
106.2 El derecho de petición administrativa comprende las facultades de
presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes
en interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las
facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar
solicitudes de gracia.
106.3 Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por
escrito dentro del plazo legal.
42
ibíd. PG 375.
43
ibíd. PG 443
52
Como su nombre lo indica, son aquellos procedimientos iniciados por el
administrado en mérito del empleo de su derecho de petición y pretendiendo
hacer efectivo un interés o derecho específico, sea particular o colectivo. Los
procedimientos a pedido de parte pueden clasificarse en procedimientos de
aprobación automática y procedimientos de evaluación
previa44.
El artículo 2° numeral 20 de la Constitución Política del Perú, consagra el
derecho fundamental de petición ante cualquier autoridad pública, al señalar que
toda persona tiene derecho a formular peticiones individuales o colectivas, por
escrito ante la autoridad competente, la que también está obligada a dar por
escrito una respuesta al interesado dentro del plazo legal.
II.2.4.1.3 Requisitos De Los Escritos
Artículo 113.- Requisitos de los escritos 45
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:
Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de
Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de
representante y de la persona a quien represente.
La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y,
cuando le sea posible, los de derecho.
Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido
44
IDEM. PG 447
45
53
La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,
entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al
usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del
numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y
es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA.
La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya
iniciados.
Los escritos administrativos poseen una importancia capital en el procedimiento,
dada la naturaleza eminentemente escrita del mismo. No obstante la existencia de
los principios de informalismo y eficacia, es necesario el cumplimiento de
requisitos mínimos para la procedencia del escrito administrativo como acto de
los administrados, en tanto constituyan de manera efectiva una manifestación de
la voluntad de los mismos46.
Los señalados con anterioridad por la norma son también los considerados los
requisitos materiales de los escritos.
Requisitos Subjetivos De Los Escritos
Los requisitos subjetivos de los actos de los administrados provienen
precisamente de las calidades de estos, entendiéndose que el sujeto que presenta
el escrito debe tener aptitud (capacidad procesal) para realizar el acto, así como
una voluntad libre, la misma que no haya sido afectada por coacción.
46
ibíd. PG 550
54
En este orden de ideas, tienen capacidad procesal ante las entidades las personas
que gozan de capacidad jurídica conforme a las leyes. En consecuencia, todos los
sujetos de derecho (sean personas físicas o jurídicas: asociaciones, cooperativas,
federaciones, fundaciones, corporaciones, etc.) que posean capacidad civil
pueden ser partes en el procedimiento administrativo, sea por su propio derecho,
o en representación de otro u otros administrados.
II.2.4.1.4 Recepción Documental

Artículo 117°.- Recepción documental
Cada entidad tiene su unidad general de recepción documental, trámite
documentado o mesa de partes, salvo cuando la entidad brinde servicios en varios
inmuebles ubicados en zonas distintas, en cuyo caso corresponde abrir en cada
local registros auxiliares al principal, al cual reportan todo registro que realicen.
Tales unidades están a cargo de llevar un registro del ingreso de los
escritos que sean presentados y la salida de aquellos documentos emitidos por la
entidad dirigidos a otros órganos o administrados. Para el efecto, expiden el
cargo, practican los asientos respectivos respetando su orden de
ingreso o salida, indicando su número de ingreso, naturaleza, fecha, remitente
y destinatario. Concluido el registro, los escritos o resoluciones deben
ser cursados el mismo día a sus destinatarios.
Dichas unidades tenderán a administrar su información en soporte informático,
cautelando su integración a un sistema único de trámite documentado.
55
También a través de dichas unidades los administrados realizan todas las
gestiones pertinentes a sus procedimientos y obtienen la información que
requieran con dicha finalidad.
La recepción documental es el acto a través del cual la Administración recibe los
escritos presentados por los administrados. La misma implica entonces el inicio
propiamente dicho del procedimiento administrativo iniciado a petición de parte.
Las consecuencias de la recepción de las solicitudes son de gran importancia,
entre otras, el nacimiento de la obligación de la entidad de instruir e impulsar el
procedimiento, la iniciación del plazo que tiene la Administración para resolver,
la determinación de la prioridad de atención del expediente y, cuando
corresponda, que se interrumpan los plazos que podían estar corriendo a favor de
la Administración u otros administrados, sean de prescripción o de otra índole.
Sin recepción documental, entonces, el escrito no produce los efectos para el cual
ha sido destinado por parte del administrado47.
Se debe reconocer que el establecimiento de este artículo impone a la
administración la obligación de generar un expediente por cada nuevo escrito
presentado.48
II.2.4.1.5 Reglas Generales Para La Recepcion Documental
“Artículo 119.- Reglas generales para la recepción documental
Los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden ser presentados
de modo personal o a través de terceros, ante las unidades de recepción de:
Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos.
47
ibíd. PG 556.
48
ibíd. PG 401.
56
Los órganos desconcentrados de la entidad.
Las autoridades políticas del Ministerio del Interior en la circunscripción
correspondiente.
En las oficinas de correo, en la manera expresamente prevista en esta Ley.
En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el extranjero,
tratándose de administrados residentes en el exterior, quienes derivan los escritos
a la entidad competente, con indicación de la fecha de su presentación.”
Juan Carlos Morón Urbina49 señala, es precaución constante del legislador
brindar facilidades para el exceso de los administrados, considerando los
múltiples imponderables y costos que le pueden dificultar su comparecencia a la
mesa de partes y por consiguiente poner en riesgo sus derechos e intereses por el
transcurso de los plazos.
II.2.4.1.6 Observaciones A Documentacion Presentada
Principios propios del procedimiento administrativo, como el de informalismo,
obligan a la Administración a recibir todos los formularios o escritos presentados,
no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente Ley, que no estén
acompañados de los recaudos correspondientes o que se encuentren afectados por
otro defecto u omisión formal prevista en el TUPA, que requiera corrección.
La previsión legal antes citada permite que se haga posible la subsanación
posterior de posibles defectos de los escritos que se presentan ante la autoridad,
no existiendo el rechazo o la falta de admisión de plano de los documentos
presentados. El evidente sustento de esta consideración se encuentra en el
derecho de petición, consagrado constitucionalmente, al cual ya hemos referido
con amplitud.
49
ibíd. PG 404
57
Ahora bien, a fin de permitir la subsanación documental, en un solo acto y por
única vez, la unidad de recepción al momento de la presentación del escrito
realiza las observaciones pertinentes, invitando al administrado a subsanarlas
dentro de un plazo máximo de dos días hábiles. Esta prescripción legal
proviene en realidad de la norma legal derogada, en su artículo 64°. No obstante,
la actual norma establece una regulación más adecuada.
Ahora bien, la Ley establece con claridad que dichas observaciones se dan en
supuestos en los cuales los incumplimientos de requisitos no pueden ser
corregidos sin la participación del administrado, lo cual es un límite a la facultad
de la Administración de establecer dichas observaciones. En los demás
supuestos, la Administración debería encontrarse en capacidad de enmendar de
oficio los errores incurridos. En consecuencia, el rechazo de una solicitud o un
escrito administrativo debe darse en circunstancias excepcionales.
La Ley establece que la observación debe anotarse, bajo firma del receptor, en la
solicitud y en la copia que conservará el administrado, con las alegaciones
respectivas si las hubiere, indicando que, si así no lo hiciera, se tendrá por no
presentada su petición.
Régimen jurídico mientras está pendiente la subsanación de un escrito.
La Ley señala que, mientras esté pendiente la subsanación, son aplicables las
siguientes reglas, necesarias para mantener la legalidad del procedimiento:
No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio administrativo, ni
para la presentación de la solicitud o el recurso. Ello dado que, en este caso, la
dilación en la tramitación del procedimiento se debe a la responsabilidad del
administrado. Ello genera que la autoridad administrativa no pueda tomar
conocimiento debido de lo que está solicitándose.
58
La unidad de trámite documentario no cursa la solicitud o el formulario a la
dependencia competente para sus actuaciones en el procedimiento. La unidad
debe entonces esperar la subsanación u operar como se indica en el párrafo
siguiente.
Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad considera como
no presentada la solicitud o formulario y la devuelve con sus recaudos cuando el
interesado se apersone a reclamarles, reembolsándole el monto de los derechos
de tramitación que hubiese abonado.
Esta última previsión tiene su justificación en el hecho de que los derechos son la
contraprestación por el servicio efectivamente prestado. Si es que no se ha
iniciado procedimiento alguno, mal podría la entidad imputar la generación de
gasto.
Asimismo, no procede la aprobación automática del procedimiento
administrativo, cuando nos encontremos ante un procedimiento de dicha
naturaleza de acuerdo a la Ley. Ello implica que la aprobación automática se
sujeta al hecho de que la documentación presentada se encuentre completa, de
acuerdo al TUPA de la entidad.
Observaciones a nivel de la autoridad instructora
El Decreto Legislativo N° 1029 incorporó la posibilidad que la autoridad
instructora pueda observar la documentación presentada, cuando las deficiencias
impiden la continuación del procedimiento, y que por su naturaleza las mismas
no pudieron ser advertidos por la unidad de recepción al momento de su
presentación; así como en el supuesto en el que resultara necesaria una actuación
del administrado para continuar con el procedimiento. Ello, a fin de que el
administrado realice la subsanación correspondiente.
59
Se señala que mientras esté pendiente dicha subsanación no procede el cómputo
de plazos para que opere el silencio administrativo, ni para la presentación de la
solicitud o el recurso, ni procede la aprobación automática del procedimiento
administrativo, de ser el caso. En el primer caso nos encontramos ante una
modalidad de suspensión del procedimiento. En el segundo caso no resulta
pertinente la aplicación del precepto, puesto que estamos necesariamente ante un
procedimiento de evaluación previa.
Asimismo se establece que de no subsanarse oportunamente lo requerido resulta
de aplicación lo dispuesto en materia de abandono, lo cual es muy discutible
como veremos más adelante en el capítulo correspondiente, debiéndose más bien
a proceder a declarar infundada la solicitud, a fin de que el administrado pueda, si
lo considera conveniente, proceder al uso del recurso de reconsideración.
En este caso no resulta aplicable la queja que puede emplear el administrado en
el caso el escrito o formulario fuera objetado nuevamente debido a presuntos
nuevos defectos, o a omisiones existentes desde el escrito inicial que no hubieran
sido detectados por la unidad de trámite documentario; salvo que la
Administración emplace nuevamente al administrado a fin de que efectúe
subsanaciones adicionales.
II.2.4.1.7 Subsanacion Documental

Artículo 126.- Subsanación documental
Ingresado el escrito o formulada la subsanación debidamente, se considera
recibido a partir del documento inicial, salvo que el procedimiento confiera
prioridad registral o se trate de un procedimiento trilateral, en cuyo
caso la presentación opera a partir de la subsanación.
60
Si el administrado subsanara oportunamente las omisiones o defectos indicados
por la entidad, y el escrito o formulario fuera objetado nuevamente
debido a presuntos nuevos defectos, o a omisiones existentes desde el
escrito inicial, el solicitante puede, alternativa o complementariamente,
presentar queja ante el superior, o corregir sus documentos conforme a las nuevas
indicaciones del funcionario.
Por la subsanación documental la administración cumple con advertir las
insuficiencias formales del escrito y solicitar al administrado perfeccione su
escrito ya ingresado, por cuanto no resulta suficiente para el efecto del deber de
suplirlo de oficio.
El requerimiento de subsanación es un acto formal de trámite, que debe
formularse por escrito en el mismo cargo entregado por el administrado y constar
en el expediente si estuviere ya formado.50
Ingresado el escrito o formulada la subsanación debidamente, se considera
recibido a partir del documento inicial, salvo que el procedimiento confiera
prioridad registral por ejemplo, en el caso de los procedimientos de inscripción
registral o se trate de un procedimiento trilateral, en cuyo caso la presentación
opera a partir de la subsanación. Ello implica que, en general, los efectos de la
iniciación del procedimiento se generan desde la presentación de la solicitud,
salvo las excepciones anotadas.
Por otro lado, si el administrado subsanara oportunamente las omisiones o
defectos indicados por la entidad, y el escrito o formulario fuera objetado
nuevamente debido a presuntos nuevos defectos, o a omisiones existentes desde
el escrito inicial, el solicitante puede, alternativa o complementariamente,
50
ibíd. PG 415
61
presentar queja ante el superior, o corregir sus documentos conforme a las nuevas
indicaciones del funcionario.
Y es que resulta vulneratorio al derecho de petición que se señalen defectos u
omisiones nuevas, que no fueron explicitadas en la primera presentación.
Permitir actuaciones de tal naturaleza permitiría a las entidades negarse a la
recepción documental discrecionalmente. Sin embargo, la Ley faculta al
administrado a corregir la solicitud presentada, no obstante la irregularidad
anotada, a fin de no perjudicar su derecho de petición administrativa.
II.2.4.2 ORDENACION DEL PROCEDIMIENTO
Con el nombre de ordenación del procedimiento nos referimos al conjunto de
actuaciones que conforma la actividad encaminada a que el procedimiento se
desarrolle de acuerdo a las pautas establecidas en la ley. Comprende el conjunto
de figuras y reglas que van a caracterizar el desarrollo de los actos de trámite, que
van a desenvolverse dentro del procedimiento, desde su iniciación hasta antes del
acto o resolución final.
Todos los actos y reglas de la ordenación del procedimiento no crean relaciones
jurídicas, no afectando intereses o derechos directamente, ni encierran
declaraciones de voluntad constitutiva. Tratándose de actos de gestión
documental y declaraciones de conocimiento que crean situaciones jurídicas del
procedimiento51.
La ordenación en nuestro caso52, implica el cumplimiento de las formalidades y
requerimientos mínimos para que el procedimiento se tramite de manera correcta.
Ello implica que la ordenación haga posible el manejo y la realización de los
51
ibíd. PG 443
52
ibíd. PG 593.
62
actos de instrucción. Asimismo la Ley de Procedimiento Administrativo
establece un conjunto de reglas que se entienden necesarias para la obtención de
resoluciones que se encuentren de conformidad con el interés común, con el
consiguiente respeto de los derechos de los administrados. A diferencia de la
norma derogada, en la cual los preceptos relativos a la ordenación del
procedimiento se encontraban diseminadas por gran parte del articulado de la
citada norma, en la actual Ley se ha conformado un capítulo específico para ello.
A su vez, las normas que regulan procedimientos especiales establecen
ordenaciones específicas destinadas a asegurar la obtención del equilibrio antes
citado, el mismo que no siempre se obtiene debidamente.
La doctrina reconoce que los actos de trámite o de ordenación son por lo general
de 3 tipos:
Actos de impulso; que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar al
procedimiento (acumulación, queja, etc.)
Actos de dirección; por lo que la autoridad gobierna las actuaciones de los
administrados y otras autoridades (notificaciones, intimación, etc.)
Actos de constancia; que se dirigen a documentar actuaciones realizadas, de
modo que permita su conocimiento en cualquier momento posterior.
II.2.4.2.1 Impulso Del Procedimiento

Artículo 145.- Impulso del procedimiento 53
La autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuación
que fuese necesaria para su tramitación, superar cualquier obstáculo que se
oponga a regular tramitación del procedimiento; determinar la norma
aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea la cita
legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias

53
ídem.
63
innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para
eliminar cualquier irregularidad producida.
A las autoridades corresponde, impulsar, dirigir y ordenar cualquier
procedimiento administrativo sometido a su competencia hasta esclarecer las
cuestiones involucradas, aun cuando se trate de procedimientos iniciados por el
administrado. Este deber de oficialidad no excluye el impulso propio, de
colaboración o de gestión que goza el administrado para promover el trámite.
El fundamento del deber de oficialidad aparece en la necesidad de satisfacer el
interés público inherente, de modo directo o indirecto, mediato o inmediato en
todo procedimiento administrativo. 54
Principio de Impulso de oficio del procedimiento
Dado que no puede dejarse al arbitrio de los administrados el seguimiento de los
procedimientos administrativos, el impulso de los mismos es de oficio, de
acuerdo al principio contenido en el inciso 1.3 del artículo IV del Título
Preliminar de la Ley. Como resultado de este principio, las autoridades deben
dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de
los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las
cuestiones necesarias.
La norma señala que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe
promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, superar
cualquier obstáculo que se oponga al regular tramitación del procedimiento;
determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere
errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de
54
ibíd. PG 446
64
diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas
para eliminar cualquier irregularidad producida.
Sin embargo, este principio tiene ciertos límites, puesto que existen ciertas
actuaciones que dependen de la acción directa del administrado y, a su vez,
ciertas situaciones en las cuales la Administración no puede actuar de oficio, en
especial si la iniciación del procedimiento opera por interés únicamente del
administrado en los procedimientos iniciados a pedido de parte.
II.2.4.2.2 Regla De Expediente Único

Artículo 150.- Regla de expediente único 55
Sólo puede organizarse un expediente para la solución de un mismo caso, para
mantener reunidas todas las actuaciones para resolver.
Cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensión, se tramitará un único
expediente e intervendrá y resolverá una autoridad, que recabará de los órganos o
demás autoridades los informes, autorizaciones y acuerdos que sean necesarios,
sin prejuicio del derecho de los administrados a instar por sí mismos los trámites
pertinentes y a aportar los documentos pertinentes.
Singularidad del expediente
Solo puede ser organizado un expediente para la instrucción y solución de un
mismo caso, guardando uniformidad entre todos los expedientes, cuando se trata
de asuntos de competencia de una sola dependencia pública. Si incorrectamente
hubieran sido tramitados varios expedientes que guarden conexión, opera de
oficio o a instancia de parte, la acumulación de procedimientos.56
55
ídem.
56
ibíd. PG 415
65
II.2.4.3 INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La instrucción del procedimiento tiene por objeto que la autoridad a cargo de un
expediente acopie los elementos necesarios para lograr su convicción en la
verdad, material indispensable para decidir el derecho aplicable en el caso. Como
tal se trata de formar el fundamento que servirá de insumo en la futura resolución
que emita la autoridad.57
Los actos de instrucción son las diligencias necesarias para la determinación,
conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución final en un procedimiento administrativo. En
consecuencia, la actividad instructiva resulta ser indispensable para la resolución
del procedimiento administrativo y en gran medida justifica la relativa
prolongación de un procedimiento hasta los treinta días hábiles que establece la
Ley de Procedimiento Administrativo General, como término máximo a partir del
cual es aplicable el silencio administrativo.
La Ley señala que dichos actos serán realizados de oficio por la autoridad a cuyo
cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho
de los administrados a proponer actuaciones probatorias, en uso del principio de
oficialidad de la prueba.
En tal sentido, la instrucción del procedimiento administrativo implica
fundamentalmente dos actividades claramente definidas58:
Por un lado, la instrucción implica el aporte de datos, por parte de los
administrados, la propia entidad u otras instituciones o personas, lo cual es una
actividad material, de índole fáctica. En el caso de los administrados, el
57
ibíd. PG 477
58
ibíd. PG 628
66
mecanismo fundamental para dicho aporte es a través de las denominadas
alegaciones, a las cuales haremos referencia más adelante.
Por otro lado, debemos incluir el acopio y valoración de los medios probatorios
por parte de la autoridad administrativa, lo cual configura la actuación probatoria
propiamente dicha. Dicha actividad probatoria permite darle certeza a los hechos
o datos que se van obteniendo, sea a través de la entidad, los administrados o
terceros.
La ley prohíbe que se realicen como actos de instrucción ciertas
actuaciones como la solicitud rutinaria de informes previos, los requerimientos de
visaciones o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el
caso concreto, según su naturaleza.
La característica de actos de mero trámite, que es propia de las actuaciones que
venimos describiendo, no justifica la formalidad que la entidad aplica respecto a
los actos de instrucción, formalidades que empleadas respecto a los actos de mero
trámite no hacen más que complicar el procedimiento, afectando su eficiencia y
perjudicando los derechos de los administrados.
CARGA DE LA PRUEBA Artículo
162.- Carga de la prueba 59
La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en
la presente Ley.
Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la
presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios,
inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.
59
ídem.
67
Debe señalarse que la actividad probatoria le corresponde
fundamentalmente a la entidad, estableciéndose entonces el principio de que la
carga de la prueba, es decir, la obligación de probar los fundamentos que
sustentan la decisión, le corresponde a la Administración y no a los
administrados, sin perjuicio de permitirle a estos acreditar los hechos que alegan.
No es que los particulares no deban probar su pretensión, sino que la negativa de
la Administración debe estar debidamente acreditada. Tanto es así que si la
Administración no despliega actividad probatoria es claro que ha tenido por
verdaderos los hechos afirmados por el particular, debiendo declarar fundada la
solicitud.60
Y es que, a diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, en el cual las partes
deben probar sus pretensiones, en el procedimiento administrativo la actividad
probatoria es dirigida y alimentada por la Administración, en aplicación de los
principios que citamos a continuación, los mismos que se atenúan ciertamente en
el caso de los procedimientos administrativos trilaterales como veremos a más
adelante.
Sobre el particular es necesario hacer una referencia adicional. En el derecho
procesal moderno se entendía como una regla general que quien afirmaba un
hecho era quien se encontraba en la obligación de probarlo, salvo determinadas
excepciones establecidas por la Ley. Sin embargo, esta concepción está
cambiando. De hecho, la supuesta regla general tiene tantas excepciones, que la
doctrina está empezando a dudar que realmente constituya una regla, siendo
reemplazada más bien por una regla más completa, que es la que asigna la carga
de la prueba a quien se encuentra en mejor aptitud para probar.
60
ibíd. PG 630
68
Este principio es el que justifica las varias situaciones en las cuales la carga de la
prueba se asigna a quien contestaría la demanda, como por ejemplo en el caso de
la prueba del pago donde la misma corresponde al demandado, o la
responsabilidad civil extracontractual subjetiva donde el afectado no requiere
probar la existencia de dolo o culpa, ambos en el ámbito del derecho civil; o de la
prueba del despido injustificado en el ámbito laboral, en donde la justificación de
despido corresponde al empleador, situación en la cual la doctrina laboral sigue
creyendo que nos encontramos ante una “inversión de la carga de la prueba”
destinada a proteger al trabajador.
En el ámbito administrativo es evidente que la Administración Pública en general
se encuentra en mejor aptitud para probar y ello se ha entendido por ejemplo en
el contexto del proceso contencioso administrativo.
La carga de la prueba no le corresponde a quien afirma un hecho, sino más bien
aquel que se encuentra en mejor capacidad para probar el mismo, principio que
algunos denominan también “carga de la prueba dinámica”. Como resultado, la
carga de la prueba, incluso en los procedimientos iniciados a pedido de parte, no
corresponde fundamentalmente al administrado sino más bien a la
Administración, máxime si la falta de probanza de un hecho podría afectar el
principio de verdad material y como resultado el interés general.
II.2.4.4 FIN DEL PROCEDIMIENTO
Artículo 186.- Fin del procedimiento
186.1 Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el
fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo
negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del artículo 188, el desistimiento,
la declaración de abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia

69
de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto poner
fin al procedimiento y la prestación efectiva de lo pedido a conformidad
del administrado en caso de petición graciable.
186.2 También pondrá fin al procedimiento la resolución que así lo declare por
causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo.
Ponen fin al procedimiento administrativo las resoluciones que se pronuncian
sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio
administrativo negativo en el caso de que el mismo agote la vía administrativa, el
desistimiento, la declaración de abandono, los acuerdos adoptados como
consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto
poner fin al procedimiento y la prestación efectiva de lo pedido a conformidad
del administrado en caso de petición graciable.
De acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo General, también
pondrá fin al procedimiento la resolución que así lo declare por causas
sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo.
Este supuesto se convierte en una causal de carácter residual, que incluye
diversos supuestos heterogéneos. Es evidente que la referida resolución no se
pronuncia sobre el fondo, y puede tener como justificación situaciones de caso
fortuito y/o fuerza mayor como la muerte del administrado en caso de
pretensiones personalísimas, la imposibilidad sobrevenida del objeto del
procedimiento, la remoción de la autoridad encargada de la tramitación del
procedimiento, la pérdida de competencia de la entidad y otros.
La Ley, sin embargo, no especifica que ocurre con los derechos de los
administrados en la circunstancia que venimos reseñando. Lo que sí queda claro
es el carácter excepcional de la causal que venimos describiendo, razón por la
70
cual la resolución que la declara deberá estar debidamente motivada y debe ser
susceptible de Impugnación.61
Contenido De La Resolución
Artículo 187.- Contenido de la resolución
187.1 La resolución que pone fin al procedimiento cumplirá los requisitos
del acto administrativo señalados en el Capítulo Primero del Título Primero de la
presente Ley.
187.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la
resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en
ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones constituyen por excelencia el acto administrativo típico, en su
manifestación de acto definitivo para distinguirlo de los actos de iniciación,
instrucción, ordenamiento, y de ejecución, que también se producen a lo largo del
procedimiento administrativo de evaluación previa.
La congruencia de las Resoluciones Administrativas62
La resolución decida todos los planteamientos de los administrados; el supuesto
básico es que la autoridad debe tener en cuenta todas las alegaciones de los
administrados, sea que se les acoja o sea que se es desestime, según corresponda
conforme a legalidad.
La resolución decida otras cuestiones derivadas del procedimiento; la resolución
debe de atender a todos los temas que surjan del expediente administrativo y que
el administrado haya tenido oportunidad de apreciarlos. Ello responde al deber de
legalidad objetiva con que debe actuar la administración en todos sus actos.
61
ibíd. PG 556.
62 ibíd. PG 531
71
Que en ningún caso se agrave la situación del interesado; en este extremo, si de la
instrucción del procedimiento, la autoridad llega a la convicción que la petición
es injustificada y que más bien debe de dictar un acto de gravamen que agrave la
situación del administrado, no puede hacerlo dentro del mismo procedimiento,
sino concluirlo este desestimando el pedido y disponer el inicio de un
procedimiento de oficio.
II.2.5 ACUMULACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Regulado por la Ley 27444 en:
Artículo 149.- Acumulación de procedimientos63
La autoridad responsable de la instrucción, por propia iniciativa o a instancia de
los administrados, dispone mediante resolución irrecurrible la acumulación
de los procedimientos en trámite que guarden conexión.
Gustavo Baca corso64 nos consigna en su libro Teoría General del Procedimiento
Administrativo con respecto a la acumulación de procedimientos que se debe de
distinguir entre dos figuras similares que comúnmente se confunden en la
administración pública, la acumulación de expedientes y la acumulación de
acciones.
Para el jurista Juan Carlos Morón Urbina65, esta acumulación de procedimientos
tiene el propósito de que se les tramite en un mismo expediente de manera
agregada y simultánea y concluya en un mismo acto administrativo, evitándose
traslados, notificaciones, simplificando la prueba y limitando los recursos. Siendo
la solución adecuada del principio de celeridad, para aquellos casos que guarden
conexión por el administrado participe o por la materia pretendida. Asimismo la

63
IDEM
64
IDEM PG 162
65
JURIDICA, LIMA, PG 456
72
acumulación puede darse a pedido de parte, siempre será la autoridad quien
determine su pertinencia siguiéndolos criterios de oportunidad y celeridad, que
debe cumplir.
La acumulación implica la posibilidad de utilizar un solo procedimiento
administrativo cuando también podría emplearse varios, por la pluralidad de
pretensiones o por la pluralidad de sujetos que intervienen en el mismo, de la
misma manera la acumulación permite la reducción de los costos de tramitación
de los procedimientos, con relación a los administrados y la propia
administración. Ello propende entonces a la generación de instituciones
administrativas más eficientes66, a su vez nos señaló otras apreciaciones que
pasaremos a desarrollar.
Dicho jurista también nos habla con respecto a la acumulación originaria,
señalando lo siguiente; la acumulación originaria a diferencia de la acumulación
sobrevenida se da al inicio del procedimiento, por decisión de los administrados y
en mérito a su interés.
Acumulación De Solicitudes Administrativas
En este orden de ideas, la norma señala que, en caso de ser varios los
administrados interesados en obtener un mismo acto administrativo, y los mismos
no tienen intereses incompatibles, pueden comparecer conjuntamente por medio
de un solo escrito, conformando un único expediente y unificando su
apersonamiento.
A lo indicado se le conoce como acumulación subjetiva de pretensiones y
permite hacer efectivos principios de celeridad y economía procesal.
66
GUZMAN Napuri Christian, 2011, TRATADO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
73
Ahora bien, esta acumulación es originaria, puesto que opera al inicio de la
tramitación del procedimiento. Con lo cual debemos de diferenciarla de la
acumulación sobrevenida de procedimientos, a la cual nos referiremos más
adelante.
La existencia de pluralidad de sujetos genera ciertas consecuencias. En primer
lugar, cuando sean varios los destinatarios de un acto administrativo, el mismo
será notificado personalmente a todos, salvo sí actúan unidos bajo una misma
representación o si han designado un domicilio común para notificaciones, en
cuyo caso éstas se harán en dicha dirección única. Si debiera notificarse a más de
diez personas que han planteado una sola solicitud con derecho común, la
notificación se hará con quien encabeza el escrito inicial, indicándole que
trasmita la decisión a sus cointeresados.
Acumulación Objetiva De Peticiones
De acuerdo con la Ley, también puede acumularse en un solo escrito más de una
petición siempre que se trate de asuntos conexos que permitan tramitarse y
resolverse conjuntamente y que todos ellos sean de competencia de la entidad
ante la cual se presenta la solicitud.
El concepto de conexidad, entonces, debe ser tomado extensivamente, y no
restrictivamente como ocurre en general en el proceso judicial.
La doctrina lo denomina acumulación objetiva originaria de pretensiones. La
acumulación objetiva de pretensiones permite favorecer la celeridad y economía
procesales en el contexto del procedimiento administrativo, pero también
previene la generación de resoluciones contradictorias respecto a temas que
guarden relación entre sí, situación que en sede administrativa es de compleja
resolución.
74
Planteamientos Subsidiarios O Alternativos
Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito judicial, en el
procedimiento administrativo no se permiten los planteamientos subsidiarios o
alternativos. Se entiende por planteamientos subsidiarios aquellos en los cuales
existe una pretensión principal, la cual, de no ampararse, implicaría el amparo de
la pretensión subsidiaria. Se entiende por planteamientos alternativos aquellos en
los cuales existen varias pretensiones, cualquiera de las cuales puede ser
amparada. Ninguno de dichos planteamientos es susceptible de resolución
conjunta, razón por la cual no son admisibles.
Por otro lado, dichos planteamientos proceden en la medida que existen intereses
en conflicto, ninguno de los cuales corresponde a quien resuelve, que no es el
caso del procedimiento administrativo bilateral, en el cual de haber intereses en
conflicto, uno de ellos corresponde a quien resuelve, es decir, a la
Administración. Cabría preguntarse entonces si dichos planteamientos caben en
el procedimiento trilateral, respecto de lo cual no se indica nada en la norma,
razón de lo cual debemos asumir que ello no es posible, como veremos en su
momento.
Acumulación Sobreviniente En El Procedimiento
En determinadas circunstancias los procedimientos administrativos que se
tramitan de manera simultánea pueden guardar conexión entre sí, situación en la
cual podría resultar más conveniente tramitarlos como si fueran un solo
procedimiento. En consecuencia la autoridad responsable de la instrucción, por
propia iniciativa o a pedido de los administrados, dispone la acumulación de los
procedimientos en trámite que guarden conexión entre sí. Es necesario señalar
75
que dicha resolución es irrecurrible, sin que la norma haya señalado
expresamente que pasa si la misma genera indefensión respecto del administrado.
A diferencia de la acumulación a la que hemos hecho referencia que es
originaria, la acumulación que venimos señalando opera por decisión de la
Administración y no se da desde el principio del procedimiento. Dicha
acumulación es entonces sobrevenida e implica la reunión de varios
procedimientos en uno solo y no la simple unificación de solicitantes o de
peticiones.
Por otro lado, la ley no establece requisitos para la procedencia de la
acumulación de procedimientos. Sin embargo, entendemos que deben existir
ciertas prescripciones mínimas, como que los expedientes a acumularse no se
encuentren aun en etapa de ser resueltos, que la naturaleza de lo sustanciado en
los mismos sea compatible entre sí y que no se estén en el Artículo 149° de la
Ley N.º 27444.
La ordenación del procedimiento tramitando en diferentes instancias jerárquicas,
a fin de no perjudicar la competencia de ninguna de las autoridades implicadas.
Finalmente, la norma hace referencia a la acumulación de procedimientos que se
tramitan ante una misma entidad, omitiendo señalar que ocurre en el caso del
pedido de acumulación de procedimientos seguidos ante diferentes entidades
administrativas que puedan ser similares o que guarden conexión. La situación
pueden complicarse si es que las resoluciones emitidas en dichos procedimientos
son contradictorias, máxime si las entidades en cuestión poseen competencias
similares o complementarias, lo cual generaría el respectivo conflicto de
competencia.
76
II.2.6 LOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS
Para el ordenamiento jurídico administrativo peruano es un punto importante el
hecho que la Ley del Procedimiento Administrativo General haya dado en
reconocimiento correspondiente a estos principios a través del Artículo IV del
Título Preliminar el cual consigna lo siguiente:
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo:67
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con
respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que
le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo,
que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La
institución del debido procedimiento administrativo se rige por los
principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho
Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el
régimen administrativo.
Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de
oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que
resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones
necesarias.
67
77
Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción
entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de
que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su
cometido.
Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin
ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas
en forma favorable a la admisión y decisión final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
derechos de terceros o el interés público.
Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por
los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes
del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el
respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna
78
regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal
que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben
ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica
posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento
o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido
procedimiento o vulnere el ordenamiento.
Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se
privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se
busca satisfacer con la aplicación de este principio.
Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad
administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que
sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido
propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará
facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los
hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una
79
sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la
autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la información que
administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la
intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de
participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones
públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la
presentación de opinión.
Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad
administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda
complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales
y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer
requisitos similares para trámites similares, garantizando que las
excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla
general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.
Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a
los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable
sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una
conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
80
Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los
procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la
fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de
comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la
normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la
información presentada no sea veraz.
Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para
resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas
de procedimiento, como parámetros para la generación de otras
disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en
el ordenamiento administrativo.
La relación de principios anteriormente enunciados no tiene carácter taxativo.
A continuación pasaremos a desarrollarlos de la manera más corta y didáctica
posible:
“Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con
respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que
le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.” (Art 4, Ley 27444)
Como aplicación del principio de legalidad de la función ejecutiva, los agentes
públicos deben fundar todas sus actuaciones en la actual normativa vigente, es
decir los sujetos de derecho público solo pueden hacer aquello que les sea
expresamente facultado.68
68
MORON URBINA JUAN CARLOS, COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, GACETA
JURIDICA, LIMA, MAYO, 2011. PG 50
81
Asimismo hay que indicar que según el ya citado jurista Juan Carlos Morón
Urbina el principio de legalidad se desdobla por otra parte en tres elementos
esenciales e indisolubles, la legalidad formal sometimiento al procedimiento y
sus formas, la legalidad sustantiva referida al contenido de sus materias y a sus
límites de actuación y por último la legalidad teleológica la cual obliga al
cumplimiento de los fines que la legislación estableció.
El principio de legalidad es por excelencia el pilar sobre el cual se desarrolla el
accionar del Estado.69
Por otra parte Víctor Anacleto Guerrero70, el principio de legalidad está
constituido de cuatro aspectos fundamentales:
Normatividad Jurídica: la actividad administrativa debe sustentarse en normas
jurídicas, independientemente de donde provengan, siendo que entonces la
administración no solo se encuentra sometida a la Ley, sino a todo el bloque de la
legalidad.
Jerarquía Normativa: lo que implica que el sometimiento de la Administración
Pública al ordenamiento jurídico debe hacerse respetando la ordenación
jerárquica de las normas
Igualdad Jurídica: La Administración Pública no debe establecer excepciones o
privilegios que excluyan a unos de lo que en igualdad de condiciones se concede
a otros. Es decir no puede otorgársele privilegios a unos negándoseles a otros.
Razonabilidad: la administración en su actuación debe de verificar los hechos y
valorarlos de manera objetiva, es decir una valoración jurídica de justicia.
69
CAPCHA REYMUNDO OLIVIA BLANCA, 2005, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, GACETA JURIDICA, LIMA.
70
GUERRERO ANACLETO VICTOR, 2008, GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO CONTENCIOSO, COMMUNITAS, LIMA, PG 722.
82
“Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo,
que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La
institución del debido procedimiento administrativo se rige por los
principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho
Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el
régimen administrativo.”
Víctor Anacleto Guerrero nos dice que este principio constituye un medio
tendente a respaldar a los administrados frente a la administración pública en las
reclamaciones que intenten.
De la misma manera Agustín Gordillo nos revela de mayor comentario en cuanto
a este principio de expresar que: “el principio constitucional de la defensa en
juicio, en el debido proceso es por supuesto aplicable en el procedimiento
administrativo, y con criterio amplio y no restrictivo”.
El debido procedimiento es un principio que garantiza el correcto desarrollo del
procedimiento administrativo, es decir, que las actuaciones realizadas en la
administración se realicen sin soslayar los derechos que el ordenamiento jurídico
concede al administrado.71
Por su parte Morón Urbina72 nos dice que para efectos prácticos debemos tener
en cuenta que este derecho tiene tres niveles concurrentes de aplicación:
Como derecho al procedimiento administrativo: todos los administrados tiene
derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo al
pronunciamiento de la administración.
71
CAPCHA Reymundo Olivia Blanca, 2005, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, Gaceta Jurídica, , Lima, Pág. 192
72
Jurídica, Lima, Mayo. Pág. 63
83
Como derecho a la desviación de los fines del procedimiento administrativo: esta
parte trata que la administración no solo aplique un procedimiento administrativo
sino que el resultado de este sean los esperados y no otros.
Como derecho a las garantías del procedimiento administrativo: El principio al
debido proceso implica una serie de derechos que forman parte de un estándar
mínimo de garantía para los administrados.
“Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de
necesarias.”
A todas las autoridades administrativas les corresponde impulsar, dirigir y
ordenar cualquier procedimiento administrativo sometido a su competencia hasta
esclarecer las cuestiones involucradas, aun cuando se trate de procedimientos
iniciados a pedido de parte o por la propia entidad.73
Como resultado de este principio, las autoridades deben dirigir e impulsar de
necesarias.74
Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el derecho comparado, tiene
su origen en el carácter inquisitorial del procedimiento administrativo y en la
concepción de interés general que anima a la Administración Pública. Esta última
requiere la satisfacción del bien común, la misma que se da de manera directa, a
través de la tramitación del procedimiento.75
73
OB. IDEM PG 69
74
GUZMAN Napuri , Christian, 2011, TRATADO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
Rae Jurisprudencia, Lima, Pág. 598
75
SANTAMARIA Pastor, Juan Alfonso, 2000, PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Madrid: Centro De Estudios Ramón
Areces, P. 81.
84
“Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción
entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de
que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su
cometido.”
76
El jurista Marcial Rubio Correa señala que los criterios para determinar el
contenido del principio de razonabilidad en razón a los fallos que ha emitido el
Tribunal Constitucional son los siguientes:
La razonabilidad se funda en argumentos de carácter objetivo y no subjetivo, es
decir que lo razonable es tal solo en el contexto de lo que generalmente acepta la
sociedad o un determinado grupo de individuos en específico.
La razonabilidad no solo tiene que ver con el razonamiento sino también con los
valores y principios aceptados dentro de una sociedad.
La razonabilidad exige imparcialidad.
También es exigible por razonabilidad que se aplique las mismas normas y se
generen consecuencias en las situaciones análogas.
El principio de razonabilidad obliga a realizar siempre y en primer lugar, un
cuidadoso análisis de los hechos a fin de determinar77:
Cuál es la solución más razonable (proporcionada, justa equilibrada, etc.) En
otra perspectiva cuales soluciones resultan desechables por irrazonables.
76
RUBIO Correa, Marcial, 2005, LAS INTERPRETACIONES DE LA CONSTITUCION SEGÚN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, PUPC,
Lima, 243.
77
GUERRERO Víctor Anacleto, 2008, GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENCIOSO, Communitas, Lima. Pg. 73.
85
Rubén Sánchez Gil sobre el principio de proporcionalidad sostiene78 que en el
derecho constitucional, el principio de proporcionalidad especialmente es “la
necesidad de asegurar la supremacía del contenido de las normas relativas a
derechos fundamentales frente a la necesaria regulación legislativa”.
Juan Carlos Morón Urbina79 nos señala por su parte que la norma contempla que
para cumplir con el principio de razonabilidad, una disposición de gravamen,
debe cumplirse con:
Adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida.
Mantener la proporción entre los medios y los fines.
“Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna
clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.”
Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre
los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme los ordenamientos jurídicos y con atención
al interés general.80
El principio de imparcialidad consiste en preservar las decisiones de la
administración atendiendo el interés general y sujeción al principio de legalidad,
con independencias de posturas basadas en influencias externas. De no cumplirse
este principio de imparcialidad se estaría realizando una vulneración al derecho
de igualdad en la aplicación de la ley81.
Las Dos Vertientes Del Principio De Imparcialidad
78
SANCHEZ Gil, Rubén, 2007, EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, Universidad Autónoma De México, Pg 20.
79
MORON, Urbina Juan Carlos, 2011, COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta
Jurídica, Lima, Pg 71
80
CONTENCIOSO, Communitas, Lima. Pg 76
81
OB. IDEM PG 72
86
Doctrinariamente se entienden estas dos vertientes de la siguiente manera:
La vertiente negativa de la imparcialidad: implica la separación de la política de
la administración pública. Ejemplo: Leyes de neutralidad política en tiempos
electorales y no electorales.
La vertiente positiva de la imparcialidad: La imparcialidad expresa que las
autoridades deben en cada caso en concreto adoptar aquella decisión que entienda
satisfacer el interés público y a la vez encuentre sustento en la ley.
“Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser
interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
derechos de terceros o el interés público.”
Según este principio el procedimiento administrativo carece de formas estrictas,
de formas rigurosas, formas sacramentales que obstaculicen o impidan la
participación del administrado, por lo que se flexibilizan los requisitos o se
subsanan los defectos u omisiones pero no se debe rechazar o no dar curso a las
presentaciones que hagan los administrados.82
Juan Carlos Morón Urbina83 nos señala que existen dos partes importantes en
este principio:
El informalismo a favor del administrado como formalismo atenuado o
excusación de formalismos; por lo que su alcance permite al administrado lograr
la admisión de su escrito y el reconocimiento de los hechos alegados y lograr el
82
CONTENCIOSO, COMMUNITAS, LIMA.PG 76
83
Jurídica, Lima, Mayo. Pg 75
87
éxito de sus pretensiones, logrando favorecer al administrado en el avance del
procedimiento.
Límites al principio; los límites de la excusación de formalidades han de ser
aquellas establecidas para proteger derechos de terceros (por ejemplo en
procedimientos concurrenciales o trilaterales) o el interés público.
“Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por
los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.”
Este principio es un componente de la denominada simplificación administrativa,
por la cual se pretende que los trámites administrativos sean más sencillos para la
Administración, y en especial, para el administrado y se le permita a éste acceder
con mayor facilidad a la obtención de pronunciamientos por parte de la
Administración. A su vez, dicha facilidad se traduce en una mayor tutela de los
derechos fundamentales de los administrados y en un mayor desarrollo
económico. En tal sentido, el principio de presunción de veracidad no resulta ser
ninguna novedad, pues ya se encontraba plasmada en el artículo 2º de la
denominada Ley de Simplificación Administrativa, a su vez derogada por la Ley
de Procedimiento Administrativo General, que la subsume84.
La presunción de veracidad consiste en suponer por adelantado y con carácter
provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en el
procedimiento en que intervengan de modo que se invierte la carga de la prueba
en dicho procedimiento.85
84
RAE Jurisprudencia, Lima, Pg 598
85
MORON Urbina, Juan Carlos, COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta Jurídica,
Lima, 2011. Pg 76
88
“Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los
partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación
del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare
alguna conducta contra la buena fe procesal.”
El principio de conducta procedimental indica que los sujetos que intervienen en
un procedimiento administrativo sean los administrados, y la propia autoridad
administrativa, debiendo realizar sus respectivos actos procedimentales guiados
por el respeto mutuo, la colaboración y, en especial, la buena fe. Ello implica la
existencia y reconocimiento de derechos a favor del administrado, pero también
la imposición de deberes en relación con su actuación en el procedimiento.
En este punto, la Ley señala que ningún acto del procedimiento administrativo
puede ser interpretado de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena
fe procesal.
De hecho, implica que la Administración no podrá exigirle al administrado más
allá de lo estrictamente indispensable para la realización de los fines públicos.
El principio de conducta procedimental es en realidad un principio que resulta
aplicable a gran parte del ordenamiento jurídico y que aparece para cautelar el
adecuado funcionamiento de los procedimientos en general. A su vez, pretende
asegurar la confianza de las partes en la conducta adecuada de la otra. Ello
evidentemente incluye también a la Administración Pública, puesto que se
permite al administrado confiar en que la Administración resolverá conforme a
derecho.
89
El artículo que regula el principio de conducta procedimental, tiene dos clausulas
debidamente diferenciadas.
Con la primera se establece una directriz de conducta reciproca para todos los
partícipes del procedimiento, en el sentido que sus actos procesales deben
responder al respeto mutuo, colaboración y buena fe, la segunda clausula se
plantea un criterio e interpretación en el sentido que ninguna forma de
interpretación se ampare en alguna conducta contra la buena fe procesal86.
La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados, y
en general todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de
modo tan que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal. Este principio
no a la defensa sesgada o interesada, rechazar las maniobras en el procedimiento
administrativo.87
“Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben
ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica
posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento
o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido
procedimiento o vulnere el ordenamiento.”
El principio de celeridad establece que quienes participan en el procedimiento
deben guiar su actuación en la tramitación con la máxima dinámica posible,
evitando actuaciones procesales que dificulten su tramitación o constituyan
86
OB. IDEM PAG 78
87
GUERRERO , Víctor Anacleto, 2008, GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENCIOSO, Communitas, Lima, Pg 77
90
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable. A este
nivel guarda íntima relación con el derecho al plazo razonable, elemento que
forma parte del debido procedimiento administrativo, y en consecuencia, del
debido proceso.
El principio antes indicado se establece directamente a favor del administrado, a
fin de asegurar la satisfacción del derecho de petición administrativa,
constitucionalmente consagrado. Lo que ocurre es que la obligación de resolver
en el plazo previamente establecido forma parte del derecho de petición, como
fluye claramente de la norma constitucional puesto que si la respuesta a lo
solicitado no ocurre dentro del plazo dicho derecho se encontraría desvirtuado.
Es también por esta razón que, ante la inactividad de la autoridad administrativa,
se establece un mecanismo paliativo que es el silencio administrativo.
A su vez, el principio de celeridad conforma un principio más amplio, el de
economía procesal, es mismo que implica el ahorro de costos en términos de
tiempo, dinero y esfuerzo en el trámite de los procedimientos administrativos. Si
bien este último principio no se encuentra señalado expresamente en la Ley, su
empleo no puede ser desconocido por los funcionarios administrativos.
Es necesario señalar que el citado principio de celeridad no releva a las
autoridades administrativas de hacer efectivo respeto al debido procedimiento en
las diversas actuaciones que se realicen principio este último de medular
importancia en el derecho administrativo, como ya hemos visto ni le permite
vulnerar el ordenamiento jurídico.
Por su parte el jurista Juan Carlos Morón Urbina88 nos señala, que el principio de
celeridad busca imprimir al procedimiento administrativo la máxima dinámica
88
Jurídica, Lima, Pg 81
91
posible para alcanzar mayor prontitud entre el inicio y su decisión definitiva,
dotando la agilidad a toda la secuencia. En cuanto a la celeridad, debe tenerse
presente que no se trata de una pauta meramente programática sino de una
orientación jurídica de ineludible cumplimiento que hace exigible a la
administración, durante toda su labor procesal, que adopte cuantas acciones
reporten celeridad al procedimiento.
“Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se
privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se
busca satisfacer con la aplicación de este principio.”
El principio de eficacia señala que los sujetos del procedimiento administrativo
deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
sobre aquellos formalismos que no incidan en su validez, que no determinen
aspectos importantes en la decisión final, que no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión en los administrados. 89
Por ello, este principio debe emplearse e invocarse de manera conjunta con el de
informalismo, no obstante que éste último es susceptible de aplicación de manera
más inmediata. Al igual que dicho principio, el de eficacia pretende proteger al
administrado de los excesivos formalismos del procedimiento, mejorar la gestión
89
RAE JURISPRUDENCIA, LIMA.PG 51
92
administrativa y considerar al administrado como un colaborador dentro del
procedimiento a fin de obtener el resultado más acorde con el bien común.
Como consecuencia directa de lo antes indicado es deber de las autoridades velar
por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificación
en sus trámites, sin más formalidades que las esenciales para garantizar el respeto
a los derechos de los administrados o para propiciar certeza en las actuaciones; lo
cual implica que la eficacia puede configurarse también como un derecho de los
administrados en el procedimiento administrativo.
Asimismo, el referido principio establece que en todos los supuestos de
aplicación del mismo, la finalidad del acto que se privilegie sobre las
formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su
validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la
aplicación de este principio.
Para el maestro Gustavo Baca corzo90 eficacia significa que cualquier dificultad
u obstáculo deberá ser superado, sin esperarse la acción de parte y aun cuando las
citas legales fueren erróneas.
Por su parte Juan Carlos Morón Urbina91 nos dice que, el principio consiste en
hacer prevalecer el cumplimiento de fines y objetivos de los actos y hechos
administrativos sobre las formalidades no relevantes, aplicando criterios de
economía y flexibilidad en favor del administrado.
“Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad
administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que
sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
90
BACACORZO , Gustavo, 2001, COMENTARIOS DE LA NUEVA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta
Jurídica, Lima, Pg. 70
91
MORON Urbina Juan Carlos, 2011, COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta
Jurídica, Lima, Pg. 110
93
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido
propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará
facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que
le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber
probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa
estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar también al interés público.”
Por su parte el jurista Christian Guzmán Napuri92 nos señala que el principio de
verdad material indica que en el procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus
respectivas decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias
necesarias autorizadas por la Ley, aún cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
Y es que la Administración no debe contentarse con lo aportado por el
administrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas y
para averiguar los hechos pertinentes en la búsqueda de la verdad material u
objetiva, ya que en materia de procedimiento administrativo la verdad material
prima sobre la verdad formal. Ello conlleva un principio de especial importancia
en el ámbito de la actividad probatoria que es la oficialidad de la prueba, por la
cual la Administración posee la carga de la prueba de los hechos alegados o
materia de controversia, a menos que considere que basta con las pruebas
aportadas u ofrecidas por el administrado.
92
94
La verdad material implica que, en el momento de la correspondiente toma de
decisiones, la Administración debe remitirse a los hechos, independientemente de
lo alegado o probado por el particular.
Significa que la administración al resolver debe de ajustarse estrictamente a los
hechos reales más allá de que hayan sido probados y alegados por los
administrados. La administración para tomar decisión, tiene que formarse
convicción y no decidir solo por lo que dijeron las partes, por eso es que está
facultada para solicitar información que coadyuve a una determinación justa y
eficaz.93
Ismael Farrando94 nos dice; el principio de verdad material implica que la
administración tiene el derecho y el deber de reunir todas las pruebas relativas al
conocimiento real de los hechos sobre los cuales se debe de resolver. Ello sin
perjuicio de la atribución del interesado de aportar la que estime pertinente.
Juan Carlos Morón Urbina95 nos señala que; el principio de verdad material o de
verdad jurídica objetiva, las autoridades instructoras de los procedimientos tienen
la obligación de agotar de oficio, los medios de prueba a su alcance para
investigar la existencia real de los hechos, que son las hipótesis de las normas que
deben ejecutarse y resolver conforme a ellas, para aplicar la respectiva
consecuencia prevista en norma.
“Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la información que
administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la
intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
93
GUERRERO Anacleto Victor, 2008, GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENCIOSO, COMMUNITAS, LIMA,.PG 78
94
FARRANDO Ismael Y Tros, 2000, MANUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, EDICIONES DEPALMA, BUENOS AIRES, PG
595 95 MORON Urbina Juan Carlos, 2011 , COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL,
GACETA JURIDICA, LIMA, PG 84
95
expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de
participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones
públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la
difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.”
El principio de participación señala que las autoridades deben brindar las
condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información
que administren, sin expresión de causa, a excepción de aquellas que afectan la
intimidad personal, de las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por la ley. Este acceso permite a los administrados
fiscalizar el funcionamiento de las entidades administrativas, de conformidad con
lo establecido en la Constitución; constituyendo un efectivo mecanismo de
control ciudadano de la Administración Pública.96
Las normas que regulan el derecho al acceso a la información pública tienen por
finalidad asegurar la transparencia del funcionamiento de la Administración
Pública, de lo que ha dado a llamar derecho a la transparencia en el derecho
comparado
En este principio la administración en el procedimiento administrativo tiene
derecho al acceso a la información sin necesidad de expresar causa (puede
acceder al expediente administrativo) salvo que se trate de asuntos relacionados
con la intimidad personal, seguridad nacional, o lo que establezca la Ley. 97
Importancia98
96
97
GUERRERO Victor Anacleto, 2008, GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENCIOSO, COMMUNITAS, LIMA,PG 79
98
RAE JURISPRUDENCIA, LIMA,PG 64
96
El principio de participación permite que sea posible una eficaz protección a los
derechos de los administrados, dada su colaboración en los procedimientos, en
especial los que implican interés directo. La regulación de la participación de
los administrados, entonces, se convierte en un concepto fundamental del
derecho del procedimiento administrativo. La participación permite, en buena
cuenta, la democratización de las decisiones públicas y la obtención de
legitimidad de las mismas.
“Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad
administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda
complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales
y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.”
El principio de simplicidad indica que los trámites establecidos por la autoridad
administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir. Este principio es equivalente
al de no agravación, que es propio de ordenamientos como el italiano o es
español, por el cual no se debe imponer cargas superfluas a los administrados.
Este principio pretende también asegurar la simplificación de los trámites
administrativos, a fin de cautelar el derecho de petición de los administrados,
pero también para fomentar el desarrollo económico. Se dirige además a reducir
el costo que debe incurrir el administrado en términos de tiempo, dinero y
esfuerzo para llevar adelante los procedimientos administrativos. A esto la
doctrina denomina economía procesal. 99
99
97
Lo que ocurre es que la dificultad en la tramitación de los procedimientos genera
dificultades innecesarias para el acceso de los particulares al mercado, las
mismas que impiden un crecimiento económico adecuado.
La simplicidad consiste en dotar de sencillez y facilidad la comprensión al
procedimiento, buscando evitar, su complicación por cualquier aspecto riguroso
de la secuencia procedimental. No solo se trata de un principio dirigido a mejorar
la gestión de los procedimientos y tramites en sí, sino también y quizás sea la
parte más útil, se dirige a la organización de los procedimientos administrativos,
a la selección del tipo de procedimiento, a la fijación de costos, al
establecimiento de trámites, a la expresión gráfica de la información pública, a la
simplicidad con que la administración debe expresar sus decisiones y
actuaciones.100
El procedimiento administrativo debe ser simple, sencillo, desterrando la
frondosidad y complejidad administrativa.101
“Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer
requisitos similares para trámites similares, garantizando que las
excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general.
Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.”
El principio de uniformidad, propio también de los mecanismos de simplificación
administrativa, señala que la autoridad administrativa deberá establecer requisitos
similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los
principios generales no serán convertidas en regla general. El principio implica
100
101
GUERRERO Victor Anacleto, 2008, GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENCIOSO, COMMUNITAS, LIMA,.PG 69
98
entonces que toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos
debidamente sustentados.
Este principio es una evidente limitación a las facultades discrecionales de la
Administración de crear procedimientos administrativos especiales a través del
llamado Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA). Es claro, en
consecuencia, que los TUPA deben ser usados para consolidar procedimientos y
no para crear nuevos trámites, constituyendo fundamentalmente un instrumento
informativo y no propiamente normativo.102
El principio de uniformidad tiende a que todos los niveles de la administración, al
estructurar procedimientos similares, guarden homogeneidad en el
establecimiento de los requisitos (tasas, documentación exigible, instancias, tipos
de silencios y calificaciones, etc.). Esto con la finalidad de favorecer la
previsibilidad de la ciudadanía, las exigencias en los procedimientos deben
aparecerse lo más posible.103
“Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre
cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una
conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.”
Se debe tener en cuenta que para cumplir el principio de predictibilidad en la
actuación administrativa, exige que las autoridades entreguen información que
tenga tres calidades: información confiable, información cierta, e información
completa. Con el objeto claro de general en los administrados la expectativa
razonable fundada, sobre la cual ha de ser la actuación de poder de aplicación del
102
RAE JURISPRUDENCIA, LIMA,PG 66
103
99
Derecho y se retire a cualquier riesgo de incertidumbre sobre la manera en que
será tramitada y resuelta la situación sometida a la decisión gubernativa.104
El principio de predictibilidad, elemento de particular importancia para la
simplificación de los trámites administrativos, establece que la autoridad
administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes
información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su
inicio el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el
resultado final que se obtendrá.
Pero además se requiere que la Administración Pública arroje resultados
predecibles, es decir consistentes entre sí. La administración no debe hacer
diferencias en razón de las personas, y los ciudadanos deberían, al iniciar un
trámite, tener una expectativa certera de cuál será el resultado final que dicho
procedimiento arrojará.
Es por ello que los actos administrativos deben sujetarse estrictamente al
ordenamiento jurídico, incluso a las normas administrativas emitidas por
autoridad. Asimismo los procedimientos administrativos deben someterse
necesariamente al TUPA de la entidad. Es por ello que el TUPA configura no
solo un medio para asegurar la legalidad del procedimiento administrativo, sino
también constituye un mecanismo de simplificación administrativa normativa,
que pretende a su vez mayor seguridad jurídica y transparencia.
Por otro lado, un elemento de particular importancia dentro de las fuentes del
derecho administrativo son los precedentes, que son muy relevantes para asegurar
el cumplimiento de este principio. Los precedentes administrativos se constituyen
respecto a resoluciones que resuelven casos particulares interpretando de modo
104
Ibíd. PG 92
100
expreso y con carácter general el sentido de la legislación, sea sustantiva o
adjetiva, aplicable al procedimiento empleado por la entidad. Ahora bien, dichos
precedentes resultan de observancia obligatoria por la entidad donde se siga el
respectivo trámite, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos
administrativos deben ser publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley
del Procedimiento Administrativo General.
Finalidad del principio de predictibilidad
El principio de predictibilidad tiene dos finalidades evidentes. La primera es la de
permitirle al administrado poder determinar previamente el posible resultado de
un procedimiento, lo cual le permitirá elaborar los mecanismos de defensa más
adecuado para sus intereses. Ello evidentemente reduce los costos en los que
debe incurrir el administrado en la tramitación de sus procedimientos e incentiva
de manera inmediata el uso de mecanismos formales para la obtención de
beneficios
“Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los
procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la
fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de
comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la
normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la
información presentada no sea veraz.”
El principio de privilegio de controles posteriores, correlato de los
principios de simplificación administrativa que hemos venido describiendo,
señala que la tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en
la aplicación del llamado procedimiento de fiscalización posterior; reservándose
la autoridad administrativa el derecho de comprobar la veracidad de la
101
información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y el
hecho de aplicar las sanciones pertinentes en caso de que la información
presentada no sea veraz. El control posterior se privilegia respecto a otros
mecanismos de fiscalización, sea ésta previa o simultánea.
Este principio es el resultado directo de la aplicación del principio de presunción
de veracidad, dado que el control se aplicará en forma posterior a la realización
del procedimiento. Ello implica además una reducción plausible de los
procedimientos administrativos de evaluación previa sujetos a silencio
administrativo negativo a favor de aquellos sujetos a silencio administrativo
positivo e incluso respecto a aquellos sujetos a aprobación automática.
Este principio indica que, las autoridades al diseñar los procedimientos en sus
TUPA’S o al regular los procedimientos especiales deben privilegiar las técnicas
de control posterior, en vez de las técnicas de control preventivo sobre las
actuaciones de los administrados. Como tal debe calificar mayoritariamente sus
procedimientos como de aprobación automática y de evaluación previa con
silencio positivo, a la vez de afianzar su rol de verificador de la veracidad de los
argumentos, documentos y declaraciones presentadas.105
Aplicación del principio106
La fiscalización posterior es el comprensible correlato de la existencia de
procedimientos de aprobación automática. Dado que se asume que la
documentación es veraz y se establece la asignación inmediata del derecho, la
Administración Pública, en mérito de consideraciones de interés público, debe
establecer mecanismos de fiscalización de la documentación presentada. Ello
105
106
RAE JURISPRUDENCIA, LIMA,.PG 69
102
permite además que el Estado no renuncie a su función fiscalizadora, sin que ello
perjudique a los administrados en la tramitación de los procedimientos
administrativos.
Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver
las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas del
procedimiento, para parámetros para la generación de otras disposiciones
administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento
administrativo.
II.3 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE

OTORGAMIENTO DE TERRENOSERIAZOS PARA
PEQUEÑA AGRICULTURA
II.3.1 LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO
La legalidad es relevante puesto que establece que las autoridades
administrativas- y en general, todas las autoridades que componen el estado-
deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al Derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron
conferidas dichas facultades.
Esto implica, en primer lugar que la administración se sujeta especialmente a la
ley, lo que ocurre es que el estado de derecho ubica a la administración como
esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el límite de su
acción. En una administración sometida al derecho, aunque la misma está
habilitada para dictar reglas generales, reglamentos en razón de la legalidad están
subordinados a la ley, como es el caso del procedimiento materia de análisis.
103
Por un lado el procedimiento de otorgamiento de tierras eriazas establecidas en el
Decreto Supremo 026-2003-AG, ciñe su legalidad desde el momento de su
publicación en el Diario Oficial el Peruano, recaída en la fecha de 11 de julio de
2003, asimismo, cabe indicar la legalidad debe aplicarse sin ligerezas y sin
tergiversar el espirito de la Ley es decir todo con la Ley nada sin la Ley.
II.3.2 LA LEGISLACIÓN QUE AMPARA DICHO PROCEDIMIENTO
El procedimiento administrativo que es regulado en el Decreto Supremo N° 026 –
2003- AG, es un procedimiento que ha venido siendo desarrollado con anterioridad,
como desarrollaremos a continuación:
Se debe señalar que mediante Decreto Ley N° 17371 se dio la creación del
Servicio del Catastro Rural como una dependencia del entonces Ministerio de
Agricultura, para llevar una adecuada y racional política de desarrollo del sector
agrario.
II.3.3 ANTECEDENTES DE LA COMPETENCIA EN MATERIA DE

CATASTRO RURAL
Creación del PETT y Funciones
El Servicio de Catastro Rural en el Ministerio de Agricultura que se creó a través
del D. Ley Nº 17371, de fecha 14 de enero de 1969, tenía las siguientes funciones
fueron:
Establecer las normas y especificaciones técnicas del Catastro
Rural. Recopilar, ordenar y calificar los catastros rurales existentes.
Levantar el catastro rural del país.
Actualizar y distribuir permanentemente los registros catastrales.
Otros antecedentes normativos que podemos señalar y que en su momento
ratificaron la competencia del gobierno nacional a través del Ministerio de
104
Agricultura en materia de catastro rural, fueron la Ley Nº 17716, cuyo Texto
único Concordado se aprobó por Decreto Supremo Nº 265 – 70 - AG, en el
Decreto Ley Nº 22232, en los Decretos Legislativos Nº 021 y Nº 424, así como
en el Decreto Legislativo Nº 565.
En cuanto a la Dirección de Catastro Rural creada por Decreto Ley Nº 17371
precitada, tenemos que las funciones de este órgano fueron luego asumidas por el
Programa Nacional de Catastro – PRONAC.
Así mismo hay que señalar que a través de la Octava Disposición
Complementaria del Decreto Ley N° 25902 “Ley Orgánica del Ministerio de
Agricultura” de fecha 27 de noviembre de 1992, se creó el Proyecto Especial
Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT y asumió el patrimonio
inmobiliario, acervo documentario y atribuciones de la Dirección de Tenencia de
Tierras y estructura de la Dirección General de Agricultura; asimismo, se
integra el Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y Comunas –
PRODACC.
Por Decreto Supremo Nº 057- 92 - AG, modificado sucesivamente por Decretos
Supremos Nº 006 – 98 - AG, 002 – 2000 - AG y 064 – 2000 - AG, se
aprobaron varias versiones del Reglamento de Organización y Funciones
– ROF del PETT, los cuales uniformemente señalan que el PETT era el
órgano encargado de efectuar el levantamiento, modernización, conservación y
actualización del catastro rural del país.
Entonces el PETT107 era una institución especializada del Ministerio de
Agricultura, que asumió dentro de sus responsabilidades las funciones de la ex
Dirección de Tenencia de Tierras y Estructura, el Programa Nacional de Catastro
107 HTTP://MINAGRI.GOB.PE/PORTAL/OBJETIVOS/69-MARCO-LEGAL/TITULACION-Y-CREDITOS/409-TITULACION-AGRARIA-EN-
EL-PERU
105
(PROCNAC) e integró el Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y
Comunal (PRODACC).
El PETT se creó como un proyecto dentro del marco de la reforma institucional
del Sector Público Agrario, básicamente con el objeto de realizar las acciones
necesarias para impulsar y perfeccionar la titulación y el registro de los predios
rurales expropiados y adjudicados durante la vigencia de las normas contenidas
en Texto Único Concordado del Decreto Ley N° 17716 (Ley de Reforma
Agraria), complementarias y conexas; culminando los procedimientos de
adjudicación y titulación que habían quedado inconclusos. Además debía de
realizar la titulación de los predios de propiedad del Estado y lo que adjudique o
transfiera con posterioridad a la vigencia del Decreto Legislativo N° 653.
Se debe de tomar en consideración que con la promulgación de la Constitución
Política del Perú de 1993, se marcó la orientación hacia el mercado y la
promoción de la inversión privada en el sector agrario; así se estableció hasta
cierto punto que el Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario y garantiza
el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en
cualquiera otra forma asociativa.
La Constitución Política de 1993, sirvió de contexto a la dación de la Ley N°
26505, Ley de Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas
en las tierras del territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas
promulgada con fecha 17 de julio de 1995, conocida mayoritariamente como
“Ley de Tierras”. Esta ley marcó un giro radical en la normatividad que rigió la
vida del agro nacional desde los años de la reforma agraria, fundamentalmente
por la eliminación de las restricciones que lo limitaban. Su objetivo fue alentar la
inversión privada en el sector agrario, eliminando las restricciones que impedían
106
a los inversionistas orientarse a la agricultura. Fue modificada por las Leyes N°
26570, 26597, 26681.
Absorción del PETT a COFOPRI
De manera posterior mediante Decreto Supremo N° 005 – 2007 – VIVIENDA,
de fecha 22 de febrero del 2007, se aprobó la fusión del PETT con el Organismo
de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), asumiendo este último
las funciones y competencias que le corresponden al PETT, entre ellas el catastro
rural. Área que nos es de mayor interés, debido a que en ella se encuentran
designados los terrenos eriazos, materia en la cual se desarrolla y reglamenta el
Decreto Supremo N° 026 – 2003 –AG.
Por consiguiente, resulta evidente que COFOPRI asumió la función de
levantar el catastro rural a nivel nacional, así como su mantenimiento y
actualización, a raíz del proceso de fusión por absorción con el ex PETT,
es decir con anterioridad e independientemente a la vigencia del Decreto
Legislativo Nº 1089 y su reglamento.
Asimismo se precisó las funciones que COFOPRI desarrollaría a cabalidad:
Los procedimientos sobre deslinde y titulación de las CC regulados en las leyes
24657 y 26845.
El otorgamiento en venta directa de tierras eriazas para fines de pequeña y
mediana agricultura, conforme a la segunda disposición complementaria de la ley
26505108, modificada por la primera disposición complementaria y final de la ley
27887.
108
PUB. 27/06/2008. NORMA DEROGADA POR EL DECRETO LEGISLATIVO 1064, QUE APRUEBA EL RÉGIMEN JURÍDICO PARA EL
APROVECHAMIENTO DE LAS TIERRAS DE USO AGRARIO.
PUB. 19/06/2009, DEBEMOS PRECISAR QUE MEDIANTE LA LEY 29382, SE DEROGA EL DECRETO LEGISLATIVO 1064 Y SE
RESTITUYE EL TEXTO DE LA LEY 26505.
107
Lo prescrito por el artículo 17 del reglamento de la ley 26505, aprobado por
decreto supremo 011-97-AG, referido a la inversión privada en el desarrollo de
actividades económicas en tierras del territorio nacional y de las comunidades
campesinas y nativas en cuanto a la regularización de la situación jurídica de los
poseedores de tierras eriazas de propiedad del Estado.
La evaluación de contratos de otorgamiento de tierras eriazas con fines
agropecuarios.
Otros procedimientos vinculados al otorgamiento de tierras eriazas con fines
agropecuarios.
Debemos señalar que debido a que el ámbito de la fusión PETT / COFOPRI no
incluía los procedimientos de deslinde y titulación de CC, se entendía que estos
se mantenían bajo el régimen de las direcciones regionales agrarias, en el marco
del proceso de descentralización, y del MINAG.
Asimismo, es necesario resaltar que la fusión generó un vacío legal respecto de
las competencias del COFOPRI para la rectificación de predios individuales,
situación que se vio esclarecida con la emisión del Decreto Legislativo 1089,
régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales,
y su reglamento109.
Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios
Rurales
Se debe de tener en cuenta que mediante Decreto Legislativo N° 1089, de fecha
27 de junio de 2008, que crea el régimen temporal extraordinario de
109
DECRETO SUPREMO 032-2008-VIVIENDA, REGLAMENTO DEL DECRETO LEGISLATIVO 1089, ESTABLECE EL RÉGIMEN
TEMPORAL EXTRAORDINARIO DE FORMALIZACIÓN Y TITULACIÓN DE PREDIOS RURALES, CAPÍTULO III: «PROCEDIMIENTO DE
RECTIFICACIÓN DE ÁREAS, LINDEROS Y MEDIDAS PERIMÉTRICAS». EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO SERÁ DE APLICACIÓN EN
LAS ACCIONES DE CATASTRO Y FORMALIZACIÓN QUE DESARROLLE EL COFOPRI, PARA CORREGIR LAS DISCREPANCIAS EN
ÁREAS, LINDEROS, PERÍMETROS, UBICACIÓN Y DEMÁS DATOS FÍSICOS DE LOS PREDIOS INSCRITOS EN EL REGISTRO DE
PREDIOS, REEMPLAZÁNDOLOS CON LOS DATOS DEL NUEVO LEVANTAMIENTO CATASTRAL, CUANDO ESTOS EXCEDAN LOS
RANGOS DE TOLERANCIA REGISTRAL PERMISIBLE.
108
formalización y titulación de predios rurales regula; que dicho régimen se llevara
a cabo por un periodo de 4 años, estos contados desde la publicación de dicho
Decreto Legislativo.
Asimismo que de acuerdo a su sexta disposiciones complementaria final, se
producía sus efectos al día siguiente de su publicación de su reglamento en el
Diario Oficial el Peruano; el mismo que fue aprobado mediante Decreto Supremo
N° 032 – 2008 – VIVIENDA y publicado el 14 de diciembre de 2008, esta da en
consecuencia que el Decreto Legislativo N° 1089, fue a partir del 15 de
diciembre de 2008, por lo que el citado régimen temporal extraordinario de
formalización y titulación de predios rurales concluyo el 15 de diciembre de
2012.
Absorción del COFOPRI rural al Ministerio de Agricultura y Riego
El Decreto Supremo N° 018 – 2014 – VIVIENDA, de fecha 05 de Noviembre de
2014, dispuso la trasferencia del catastro rural de COFOPRI al Ministerio de
Agricultura y Riego, y determinar los procedimientos y servicios a cargo de los
Gobiernos Regionales sobre catastro rural. Siendo que este asume la
consolidación, normalización y administración del catastro rural en ejercicio de la
materia de saneamiento físico – legal y formalización de la propiedad agraria.
Ahora con respecto a la función que desarrollaran los Gobiernos Regionales, esta
será de acuerdo a lo estipulado por la Ley Orgánica de los mismos gobiernos, en
su artículo N° 52 Literal “N”, esta función será relativa a las acciones de
saneamiento físico – legal y formalización de la propiedad agraria, que
comprende las actividades catastrales inmersas en ellas, siendo que por jerarquía
dichas funciones pasaran a la Gerencia Regional de Agricultura, donde se
implementara de manera posterior la Subgerencia de Recursos Humanos.
109
Asimismo este Decreto Supremo regula el grupo de trabajo para la entrega y
recepción de bienes, acervo físico y digital, la uniformidad de procedimientos y
establecimiento de un sistema de información sobre catastro rural entre otros,
dando un plazo máximo de 60 días hábiles para la implementación de todo lo
consignado en dicho Decreto Supremo.
110
Elaboración Propia
111
II.3.4 REQUISITOS MÍNIMOS PARA ACCEDER AL
PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE TERRENOS
ERIAZOS
Conforme al cuerpo normativo que es materia de la presente investigación, se
debe señalar que los requisitos mínimos para acceder al procedimiento de
otorgamiento de terrenos eriazos son:
Decreto Supremo N° 026 – 2003 - AG
Artículo 5º.- Requisitos:
A la solicitud, deberá acompañarse los documentos siguientes:
Se debe de señalar que dicha solicitud deberá contener los requisitos mínimos
establecidos en la Ley General del Procedimiento Administrativo.
Copia del Documento Nacional de Identidad o de la Libreta Electoral, si el
interesado es persona natural o copia de la ficha de inscripción registral de
constitución, si es persona jurídica, además de la ficha de inscripción de vigencia
de poder de su representante legal y copia del Documento Nacional de Identidad
o de la Libreta Electoral de éste.
Esto se viene realizando de manera práctica con la finalidad que el administrado
solicitante este plenamente identificado, así como de ser el caso existieran
oposiciones o impugnaciones la otra parte también se encuentre debidamente
identificada.
b. Plano catastral de ubicación a escala 1/25 000.
c. Plano perimétrico en coordenadas UTM, en base catastral del PETT, a escala
1/5000 o 1/10 000 para terrenos hasta de 10 ha o a escala 1/25 000 para predios
de mayor extensión, autorizado por ingeniero colegiado.
112
d. Memoria descriptiva (con los nombres de los colindantes), autorizado por
ingeniero colegiado.
Estos tres requisitos son peticionados con la finalidad de que al momento de
contrastar los planos y datos obtenidos por catastro rural con anterioridad, se
pueda dar la plena identificación del terreno peticionado y de esta forma se
observe si existe alguna superposición o afectación de un derecho a terceros.
Certificado de habilidad actualizado, otorgado por el Colegio de Ingenieros del
Perú.
El ingeniero que haya realizado los planos y la memoria descriptiva debe de estar
debidamente habilitado ante el Colegio de Ingenieros del Perú.
Certificado negativo de inmatriculación del terreno materia de solicitud, otorgado
por la Oficina Registral respectiva.
Lo que acredita que el terreno materia de solicitud es un terreno eriazo.
Certificado de que el terreno solicitado no se encuentra en zona de expansió n
urbana, otorgado por el Concejo Provincial que corresponda.
Este requisito tiene la finalidad de acreditar que el terreno fuera de tener la
condición de eriazo también se encuentra alejado de la zona urbana, lo que
acredita su condición propicia para la agricultura.
Estudio de factibilidad técnico-económico, a nivel de perfil, que deberá contener:
Generalidades (ubicación, extensión, linderos y medidas perimétricas del terreno
materia de solicitud, estado actual, topografía, clima, ecología y vías de
comunicación).
Agrología (uso actual y clasificación de las tierras de acuerdo a su aptitud para
riego).
113
Proyecto productivo a desarrollarse (programa de producción proyectado, costo
de producción, valor bruto de la producción, instalación y comercialización de
los productos).
Requerimiento de agua y fuente de aprovechamiento (cédula de cultivo, uso
consuntivo de los cultivos y balance hídrico)
Sistema de riego, de ser el caso, (descripción del sistema de riego).
Plazo de ejecución del proyecto productivo, consignándose las obras de
habilitación agrícola a ser ejecutadas.
Por último este requisito será desarrollado de mejor manera en el siguiente punto.
II.3.5 EL PERFIL MÍNIMO DEL PROYECTO DE FACTIBILIDAD
Artículo 5º.- Requisitos
A la solicitud, deberá acompañarse los documentos siguientes:
h. Estudio de factibilidad técnico-económico, a nivel de perfil, que deberá
contener:
Generalidades (ubicación, extensión, linderos y medidas perimétricas del terreno
materia de solicitud, estado actual, topografía, clima, ecología y vías de
comunicación).
Agrología (uso actual y clasificación de las tierras de acuerdo a su aptitud para
riego).
Proyecto productivo a desarrollarse (programa de producción proyectado, costo
de producción, valor bruto de la producción, instalación y comercialización de
los productos).
Requerimiento de agua y fuente de aprovechamiento (cédula de cultivo, uso
consuntivo de los cultivos y balance hídrico)
Sistema de riego, de ser el caso, (descripción del sistema de riego).

114
Plazo de ejecución del proyecto productivo, consignándose las obras de
habilitación agrícola a ser ejecutadas.
Todos estos requisitos deberán ser considerados al momento de la redacción del
proyecto de factibilidad esto con la finalidad de acreditar que el terreno
peticionado aparte de contener la condición de eriazo, será explotado para
pequeña agricultura, debido a que esto es la verdadera finalidad y espíritu del
Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG.
II.4 PRINCIPIO DE PRELACIÓN
Sentido Etimológico.-Principio viene del griego “ARJE” que significa: el
principio de todas las cosas aquello que deriva toda las cosas.
En latín es: «príncípium», derivado de «princeps, principis», que significa: «el
que es primero» (prímus), «el que manda», «príncipe». En la prehistoria
significaba: «comienzo», que se designaba así porque la comida, O ceremonia
religiosa, o reparto del botín, comenzaba cuando el príncips elegía su parte. En
tiempos históricos significa «comienzo», «origen», y en la época clásica se usa el
plural: «principia», para designar una «norma» o «principios». 110
Sentido que toma el término “Principio”:
El término principio puede tomar los siguientes sentidos:
1.- Sentido temporal: Lo que el conocimiento descubre como primero. Comienzo.
Origen.
2.- Sentido ontológico: Lo que constituye el elemento constitutivo de una cosa
física, por ejemplo H20 en el agua.
110
CABRERA Vásquez, Marco Antonio. DERECHO ADMINISTRATIVO & DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Editorial Y
Distribuidora Ediciones Legales E.I.R.L. Lima-Perú, Pag.147.
115
3.- Sentido causal: Lo que constituye la razón suficiente de una cosa, su causa,
motivo (en el hombre).
Por lo tanto, se considera principio:
A las proposiciones que sitúan el origen primero de una operación deductiva,
como su condición necesaria y que no puede ser puesta en duda,
Sea en una esfera particular (los principios del derecho); sea de modo absoluto
(los primeros principios).
En términos generales los principios generales de Derecho podemos indicar son
ideas postulados éticos, o criterios fundamentales, básicos, positivizados o no,
que condiciona y orientan la creación, interpretación e integración del
ordenamiento jurídico escrito (legal y jurisprudencial) y consuetudinario.
Domicio Ulpiano, en su texto insertado en el digesto, redujo estos tres principios
a tres:
Juris precepta sunt haec:
honeste vivere (vivir honestamente).
Alterum non laedere (no perjudicar a otro).
Suum cuique tribuere (dar a cada uno lo suyo), considera como los principios
supremos del derecho.
Son importantes los principios generales del derecho porque mediante los
mismos se va a dar sentido jurídico a un hecho.
Esto podríamos expresarlo de otro modo: cuando dos o más derechos reales
recaen sobre un mismo bien, el sistema jurídico se interesa sobre la
compatibilidad o no de los mismos. Si son discordantes, formula reglas de
exclusión o rechazo entre las mismas. Si son compatibles, de preferencia. Estas
116
disposiciones, precisamente, constituyen el objeto del principio de prioridad
registral.
Asimismo razón que el derecho brota, emana de los principios generales, porque
viene de ellos, esta poseído por estos, los cuales constituyen la capa más
profunda de la dimensión normativa del derecho.
Por otro lado tenemos que citar la opinión señalada por Roca Sastre quien dice
que el principio de prioridad registral “es el principio hipotecario en virtud del
cual el acto registrable que primeramente ingrese en el Registro de la propiedad
se antepone con preferencia excluyente o superioridad de rango, a cualquier otro
acto registrable que, siéndole incompatible o perjudicial, no hubiere sido
presentado al Registro o lo hubiere sido con posterioridad aunque dicho acto
fuese de fecha anterior”.111
García García, por su parte, lo define señalando que es “aquel principio
hipotecario en virtud del cual los títulos o derechos que acceden al Registro
prevalecen en caso de conflictos frente a los títulos o derechos que no han
accedido al mismo o sobre los que han accedido al mismo con posterioridad,
atendiendo a las fechas de presentación en el libro Diario”.
Como se aprecia, Roca Sastre pone de manifiesto la “preferencia excluyente” y
“la superioridad de rango” como aspectos fundamentales del principio de
prioridad. En tanto que García García destaca el “conflicto de títulos o de
derechos” como asunto central del principio.
Asimismo algunos autores señalan que por el principio de Prioridad, los derechos
que otorgan los Registros Públicos, están determinados por la fecha de
111 CABRERA Ydme, Edilberto, 2000. EL PROCEDIMIENTO REGISTRAL EN EL PERU. Palestra Editores. Lima. Pág.119.
117
su inscripción y, a su vez, la fecha de inscripción está determinada por el día y
hora de su presentación.
El apotegma jurídico “prior intempore potior in jure” (el primero en el tiempo es
el más poderoso en el derecho), que preside a la mecánica registral, tiene
particular relevancia en el Derecho, por lo que, de acuerdo a este principio, los
derechos que otorgan los Registros están determinados por la prioridad en el
tiempo de la inscripción, y la prioridad en el tiempo se determina por la fecha,
día, hora y fracción de hora en que el titulo se presenta al Registro.
Esto podríamos expresarlo de otro modo: cuando dos o más derechos reales
recaen sobre un mismo bien, el sistema jurídico se interesa sobre la
compatibilidad o no de los mismos. Si son discordantes, formula reglas de
exclusión o rechazo entre las mismas. Si son compatibles, de preferencia. Estas
disposiciones, precisamente, constituyen el objeto del principio de prioridad
registral.
II.4.1 LA REGULACIÓN A TRAVÉS DE LA LEGISLACIÓN DEL

PRINCIPIO DE PRELACIÓN
En nuestro sistema, diversas son las normas jurídicas que la tratan. Así tenemos
el Art. 2016, 2017 del C.C. 135, 143, 144, 149 del R.G.R.P. El Art. 44, inciso 9,
Art. 66. Veamos.
Art. 2016 del C.C.: “La prioridad en el tiempo de la inscripción determina la
preferencia de los derechos que otorga el registro”.
Art. 2017 del C.C.: “No puede inscribirse un título incompatible con otro ya
inscrito, aunque sea de fecha anterior”.
118
Art. 135 del R.G.R.P.: “La solicitud de inscripción la presentación del
correspondiente título, se harán constar en el Diario...”.
Art. 143 del R.G.R.P: “Los efectos de la inscripción, se retrotraen a la fecha y
hora del asiento de presentación respectivo”.
Art. 144 del R.G.R.P.: “El asiento de presentación produce todo efecto durante
treinta días, contados desde el día siguiente al de su fecha, con exclusión de los
feriados y de aquellos en que la Oficina del Registro no hubiere funcionado. El
término señalado en este artículo puede ser prorrogado a sesenta días en caso de
que los títulos presentados, por su extensión, número y otras causas, demanden
una labor extraordinaria.
Art. 149 del R.G.B.P.: “Encontrándose vigente el asiento de presentación, no
podrá inscribirse ningún título referente a la misma partida o asunto”.
Art. 44, inciso 9, del RL: “Toda inscripción además de los requisitos especiales
que para cada clase determina este Reglamento, contendrá: 9) El, día y hora en
que el título se presentó en la Oficina; indicándose el número del asiento y el
tomo y folio del Diario correspondiente”.
Art. 66 del R.L.: "Inscrito un título traslativo de dominio de un inmueble, no
puede inscribirse ningún otro de fecha anterior, por el cual se haya transmitido la
propiedad del mismo mueble. Si sólo se ha extendido asiento de presentación de
un título traslativo de dominio, no puede inscribirse ningún título anterior de la
misma naturaleza, durante el término que esté vigente dicho asiento conforme a
este Reglamento”.
Este principio también está contenido en forma genérica en la disposición VI del
Título Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos al decir que
“la prioridad en el tiempo de las inscripciones, determina la preferencia de los
119
derechos que otorgan los Registros”, la que debe concordarse con el Art.67 del
Reglamento de las inscripciones, por el que “se considera como fecha de una
inscripción para todos los efectos que esta debe producir, la del asiento de
presentación que deberá constar en la inscripción misma”. El segundo acápite
dice: “para determinar la preferencia entre dos o más inscripciones de una misma
fecha, relativas a un mismo inmueble, se entenderá a la hora de presentación en
el Registro de los títulos respectivos”.112
Actualmente se encuentra establecido en los artículos IX que de manera expresa
dice: “Los efectos de los asientos registrales, así como la preferencia de los
derechos que de estos emanan, se retrotraen a la fecha y hora del respectivo
asiento de presentación, salvo disposición en contrario”. De igual modo el Art. X
estipula indicando que: “No puede inscribirse un título incompatible con otro ya
inscrito o pendiente de inscripción, aunque sea de igualo anterior fecha”, del
Nuevo Reglamento General de los Registros Públicos.113
Este artículo tiene sus antecedentes en los artículos 24 y 25 de la Ley Hipotecaria
Española.
Nuestro Código Civil, en concordancia con el Nuevo Reglamento General de los
Registros Públicos, con mejor criterio reconoce este principio, porque establece
dos clases de Prioridad:
II.4.1.1 Principio De Prioridad De Rango:
PRINCIPIO DE PRINCIPIO DE
PRIORIDAD PRIORIDAD
PREFERENTE
112 GUEVARA Manrique, Rubén, 1990. DERECHO REGISTRAL, Ediciones FECAT. Lima. Pág.25. 113
TEXTO ÚNICO ORDENADO DEL REGLAMENTO GENERAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS, 2012.Lima.
120
Código Civil de 1984 Art. Nuevo Reglamento General
2016. de los Registros Públicos
de 2012 en su Art. IX.
La prioridad en el tiempo Los efectos de los asientos

de la inscripción registrales, así como la
determina la preferencia preferencia de los derechos
de los derechos que que de estos emanan, se
otorga el registro. retrotraen a la fecha y hora
del respectivo asiento de
presentación, salvo
disposición en contrario.
Este artículo recoge el principio de prioridad de rango, la cual se basa en la
máxima romana “prior tempore, potior iure”; esto es, el primero en el tiempo es
el más poderoso en el derecho. Es decir primero en el tiempo de la inscripción, es
una regla que, como ya se comentó, surte sus efectos desde la fecha del ingreso
del título al Registro. Esta determinada la preferencia de los derechos que
emanan del registro: en este caso concreto el rango de los derechos inscritos.,
pues este articulo debe ser concordado con el articulo IX T.P. del Nuevo
Reglamento General de los Registros Públicos, también debe concordarse con el
artículo 5 del Decreto Ley N° 18278 de 20 de mayo de 1970 (esta norma fue
posteriormente modificada por la Ley N° 26481 de 15 de junio de 1995, pero no
en el artículo 5° al que hacemos referencia) referido al bloqueo de las partidas
registrales, según el cual los “efectos de la inscripción del acto o contrato a que
se refiere el aviso notarial se retrotraerán a la fecha y hora de la fecha de
presentación de este aviso”. El aviso notarial constituye el título que ingresa al
Registro a efectos de inscribir el correspondiente bloqueo.
121
El artículo 2016 del Código Civil, reconoce el principio de prioridad de rango,
que es la que se produce respecto de derechos sucesivamente inscritos, con
posibilidad de concurrencia registral. En este caso los derechos inscritos no se
excluyen, pero si se jerarquizan en función de la antigüedad de su inscripción.
Esta prioridad de Rango puede ser cedida, teniendo en cuenta que la ley la
permite, Nuestro Código, tratándose de la garantía real de Hipoteca,
expresamente regula la cesión del rango, que puede ser gratuita u onerosa
(artículos 1112 y 1114).
Esto se produce por ejemplo, cuando un acreedor, hipotecario sin importar
cuando se celebró el contrato de Hipoteca, logra su inscripción con una fecha
determinada, digamos el 1° de Diciembre de 1984, posteriormente el 15 del
mismo mes, un segundo acreedor hipotecario, también sin importar la fecha del
contrato de Hipoteca, lo inscribe.114
Es evidente que el primero tendrá una prioridad de rango sobre el segundo, pero
nada impide que se ceda ese rango, para que el segundo acreedor Hipotecario
adquiera la calidad de preferente a efectos de cobrar previamente con el producto
de realización del bien Hipotecado.
Es obvio que es lícito pactar la cesión parcial de rango o la posibilidad de que
este sea compartido, en virtud del aforismo, “quien puede lo más puede lo
menos”.
Naturalmente que el caso de cesión de rango, supone para el cesionario de rango
una adquisición de preferencia hasta por el importe del crédito inscrito del
cedente y no más.
114 GUEVARA Manrique. Rubén. 1990. DEREHO REGISTRAL. Ediciones FECAT. Lima.Pág.24.
122
A diferencia de los derechos de dominio, existen otros derechos reales cuya
convergencia sobre un mismo bien sólo plantean una incompatibilidad relativa.
Dicho de otro modo, existen derechos reales, pertenecientes a titulares distintos,
que pacíficamente pueden recaer sobre un mismo bien, sin que se provoquen
discrepancias insuperables entre los mismos.
Tales hipótesis merecen, igualmente, una regla de preferencia, el principio de
prioridad registral la formula diciendo que, en este caso, todos los derechos reales
pueden inscribirse en el Registro. Pero, tendrá mejor rango (primera preferencia)
el derecho real primeramente inscrito en el Registro.
Esta manifestación del principio de preferencia registral, la encontramos en el
Art. 2016 del C.C.: “La prioridad en el tiempo de la inscripción determina la
preferencia de los, derechos que otorga el registro”.
Ejemplo típico, las hipotecas: sobre un mismo inmueble pueden recaer varias
hipotecas, todas pueden ser inscritas. Sin embargo, en las mismas, tendrá
preferencia de pago la hipoteca primeramente inscrita en el Registro. Por cierto,
nuestro sistema jurídico admite la cesión del rango.
El Art. 1114 del C.C. faculta al acreedor preferente a “ceder su rango a otro
acreedor hipotecario”, siendo suficiente que el deudor acepte o que le sea
comunicada fehacientemente.115
II.4.1.2 Prioridad Excluyente:
PRINCIPIO DE PRINCIPIO DE PRIORIDAD

IMPENETRABILIDAD. EXCLUYENTE.
Código Civil de 1984 Art. Nuevo Reglamento General de

2017. los Registros Públicos de 2012
115 CABRERA Ydme, Edilberto. 2000. EL PROCEDIEMINTO REGISTRAL EN EL PERU. Palestra Editores. LIMA.
123
en su Art. X.
No puede inscribirse un No puede inscribirse un título

título incompatible con incompatible con otro ya
otro ya inscrito, aunque inscritoo pendiente de
sea de fecha anterior. inscripción, aunque sea de
igual o anterior fecha.
Este dispositivo recoge lo que también ya hemos tratado como el principio de
prioridad excluyente, según el cual y a decir de la doctrina dominante, se
establece un cierre de la partida registral respecto de todo los títulos
incompatibles con el ya inscrito (Prioridad y Registro, supra, p.115).
Este principio también es conocido como “impenetrabilidad”, pues impide el
ingreso o penetración al Registro de títulos incompatibles.
La regla estaba contenida en el artículo 1047° del código Civil de 1936, en la
parte relativa al Registro de la Propiedad Inmueble. El legislador de 1984
acertadamente la ha desplazado el Titulo de Disposiciones Generales, es así, que
este artículo debe concordarse con el articulo X T.P. del Nuevo Reglamento
General de los Registros Públicos, según el cual, “no puede inscribirse un título
incompatible con otro ya inscrito o pendiente de inscripción, aunque sea de igual
o anterior fecha”. El Tribunal Registral de la Oficina Registral de Lima y Callao
en la Resolución N°184-97-ORLC/TR de 29 de mayo de 1997, ha considerado
que este impedimento se refiere únicamente a los títulos incompatibles, tal como
ahora lo precisa el nuevo Reglamento General.116
Como antes expuesto este artículo acoge el principio de prioridad excluyente, el
cual tiene efectos respecto de títulos que son incompatibles con otros ya inscritos
116 ARIAS-Schreiber Pezet, Max. CARDENAS Quiros, Carlos. EXEGESIS.REGISTROS PUBLICOS.Lima.Peru.

124
y que no permiten su inscripción sin importar las fechas en que estos títulos
fueron producidos.
De este modo se produce el cierre registral. Un título que pretende inscribirse, si
es incompatible con otro ya inscrito simplemente no podrá inscribirse.
Esta regla despliega su eficacia cuando dos o más derechos reales excluyentes
entre sí, recaen sobre un mismo bien. Ejemplo, que concurran dos (o más)
propietarios sobre un mismo inmueble, pues, los bienes no pueden tener dos (o
más) titulares al mismo tiempo (salvo, la copropiedad). Unos y otros son
excluyentes entre sí.
Esta incompatibilidad absoluta, justamente, se resuelve con la preferencia
excluyente: se inscribe (y prefiere) el derecho rea] que primeramente ha Sido
presentado al Registro y se rechaza del Registro (niega la inscripción) el derecho
real presentado con posterioridad al mismo. La negativa de inscripción del
derecho real presentado al registro en segundo lugar (con posterioridad), es
absoluta e incondicional. No habrá forma de subsanar tal irregularidad. No
importa la fecha de constitución del derecho real. Inclusive puede ser de fecha
más antigua que el derecho real primeramente presentado al registro. Lo
trascendental es que llego tarde al registro.
El primer párrafo del Art. 66 del R.I. plantea la preferencia excluyente
expresamente para el caso del derecho de propiedad: “Inscrito un título traslativo
de dominio de un inmueble, no pueden inscribirse ningún otro de fecha anterior,
por el cual se haya transmitido la propiedad del mismo inmueble...”. Sin
embargo, se debe estar a la formulación genérica de la preferencia excluyente
recogida en el Art. 2017 del C.C., pues el conflicto también se puede presentar en
125
derechos reales distintos a la propiedad, igualmente excluyentes (por ejemplo,
dos o más usufructos sobre la totalidad del bien).
II.4.2 DOCTRINA COMPARADA DEL PRINCIPIO DE PRELACIÓN
A efectos de contrastar nuestro ordenamiento en materia de prioridad registral y
su reserva, resulta ilustrativo revisar brevemente el caso Español y argentino y las
distintas posiciones que han asumido al respecto, considerando la importancia de
ambos en el Derecho Registral internacional.
II.4.2.1 ESPAÑA.
En el Derecho Registral español la prioridad Registral. Se obtiene con la
inscripción del derecho debidamente formalizado, es decir, con una extensión del
“asiento de presentación”; siendo que no existe propiamente un mecanismo de
“reserva de prioridad” de los derechos reales con carácter general“.
Carlos Hernández Crespo, a fin de describir su sistema registral en
contraposición al sistema argentino, señalaba que en su país lo que se registran
son derechos reales ya formados (...), no derechos personales, ni derechos en
formación”, asimismo, "la inscripción es, por regla, general, voluntaria” y que “la
prioridad (…), se configura siempre a través del ingreso en el Registro " (Anales
del II Congreso Intemac1onal de Derecho Registral, Colegio Nacional de
Registradores, 1974, p. 273)“.117
Debe destacarse que en este país, a fin de otorgar Seguridad en la Contratación y
evitar los efectos perniciosos del “período negro, se han aprobado normas que
facilitan la presentación del título al Registro de la Propiedad.
117 CITADO POR GARCIA Garcia , José M.” DERECHO INMOBILIARIO REGISTRAL O HIPOTECARIO”. T.II. EDITORIAL CIVITAS, S.A
.MADRID, 1993.P.671.
126
Así, el Real Decreto 2537/1994 del 29 de diciembre, “de colaboración entre las
Notarías y los Registros de la Propiedad para la seguridad del tráfico jurídico
Inmobiliario”, introduce en el artículo 418. 4 del Reglamento Hipotecario el fax
como mecanismo de comunicación entre ambos profesionales, a efectos de
generar el asiento de presentación de una manera más ágil (el notario comunica al
registrador “de haber autorizado escrituras públicas”), siendo que “el asiento de
presentación que se extiende caducara si en el plazo de los diez días hábiles no se
presentan en el Registro copia autenticada de la escritura que lo motivo”.
Igualmente con el fin de mantener informado a los contratantes sobre la situación
de la Partida, a efectos de que formalicen notarialmente el negocio, existe la.
“certificación con información continuada” regulada en el Reglamento
Hipotecario, artículo 354.
II.4.2.2 ARGENTINA.
En Argentina se ha regulado el “certificado de reserva de prioridad” como
mecanismo de reserva de prioridad registral de los negocios jurídicos reales
proyectados, sin requerirse la existencia de acto causal, lo que ha dado lugar a
grandes debates en la doctrina registral.
Alberto Ruiz de Erenchum, refiriéndose al proceso negocial y sustentando el
sistema de reserva de prioridad registral, señala que “(…) nadie está en
condiciones de sostener que, recién se opera la transmisión de un derecho real
frente a los terceros cuando se provoca el asiento registral del documento portante
de esa mutación de titular del derecho. Es evidente que han sucedido muchas
cosas antes de que llegue al registro ese documento transmisivo. Y es a ese
campo previo, en el que impera la autonomía de la voluntad, donde la
127
legislación argentina ha- dirigido su atención, en procura de un amparo a la
Verdadera prioridad de un sentido existencial”.
Según Alberto Molinario, tal reserva constituye “un verdadero derecho real de
garantía, destinado a asegurar al futuro adquirente la celebración del contrato
prometido mediante la inscripción en los registros de la propiedad inmueble del
respectivo boleto de venta, (…) ".
La Ley 17.801 que crea el Registro de la Propiedad Inmueble (B.O. del 10 de
julio de 1968) al regular la publicidad registral dispone en Su artículo 23 que
"ningún escribano o funcionario público podrá autorizar documentos de
transmisión, constitución, modificación o cesión de derechos reales sobre
inmuebles, sin tener a la vista el título inscripto en el Registro, así como la
certificación expedida a tal efecto por dicha oficina en la que se consigne el
estado jurídico de los bienes y de las personas según las constancias registradas.
(...) ”; Asimismo, en su artículo 24 señala que “el plazo de validez de la
certificación, que comenzará a contarse desde la cero hora del día de su
expedición, será de quince, veinticinco o treinta días según se trate,
respectivamente, de documentos autorizados por escribanos o funcionarios
públicos con domicilio legal en la ciudad asiento del Registro, en el interior de la
provincia territorio, o fuera del ámbito de la provincia, territorio o Capital
Federal.(...) y en especial en su artículo 25, segundo párrafo dispone que “esta
certificación producirá los efectos de anotación preventiva a favor de quien
requiera, en el plazo legal, la inscripción del documento para cuyo otorgamiento
se hubiere solicitado.
Como puede advertirse de las normas glosadas, antes de realizar algún negocio
referente a derechos reales en este país debe solicitarse obligatoriamente en el
128
Registro de la Propiedad Inmueble el respectivo “certificado de reserva de
prioridad sin embargo, ¿cómo resolverán los tribunales argentinos un caso en el
que se enfrenten una reserva sin acto causal, y un negocio jurídico cierto?
En el Perú, desde una óptica intermedia o ecléctica, si es posible reservar
prioridad registral a un negocio jurídico con efectos reales antes de su inscripción
definitiva; es decir, siempre que preexista un acto causal, léase un derecho real
cierto (perfeccionado) aún no formalizado notarialmente.
II.4.3 LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRELACIÓN EN LA

ACTUALIDAD EN NUESTRO PAÍS.
Actualmente en el ámbito de la propiedad inmobiliaria, el principio de prioridad
registral tiene como propósito resolver la dificultad que surge cuando varios
derechos reales, pertenecientes a diferentes personas, recaen sobre un mismo
bien. La solución que ofrece, la funda en la prioridad temporal en el Registro bajo
el aforismo prior tempore, potior iure (primero en el tiempo, mejor en el
derecho). Ahora bien, la doctrina ha destacado la preferencia excluyente y la
superioridad de rango como aspectos de la prioridad registral, como formas de
manifestación del mismo.
Para establecer la oportunidad en que se adquiere la prioridad registral, se toma
como punto de referencia el instante (día y hora) en que fue presentado el título al
Registro. La fecha del título o de la celebración del negocio jurídico causal, nada
importa en la determinación de la preferencia registral.
Justamente, cuando el Art. 2016 del CC. (Lo mismo que el Art. VI, TP, del
R.G.R.P.) Alude a “la prioridad en el tiempo de la inscripción”, viene a destacar,
genéricamente, la prioridad temporal como elemento central en la determinación
de las preferencias que confiere el Registro. Pero estas disposiciones deben
129
concordarse con el Art. 67 del RI. Que establece la necesidad de considerar como
fecha de la inscripción de un título, “la del asiento de presentación”, hecho que
deberá constar en el propio asiento de inscripción. También que para determinar
la preferencia entre dos 0 más inscripciones de una misma fecha, relativas a un
mismo inmueble, se debe atender a “la hora de presentación” en el Registro de
los títulos respectivos,
Es necesario tener en cuenta que nunca suele coincidir la fecha del “asiento de
presentación” del título y la fecha de la elaboración o práctica del “asiento de
inscripción” respectivo. La presentación del título implica la concurrencia del
interesado al Registro, la formulación de la solicitud de inscripción, y la
presentación del título respectivo por la Oficina del Diario donde, precisamente,
se elabora un “asiento de presentación”. Dicho asiento, conforme al Art. 138,
inciso b, del R.G.R.P., entre otros datos, debe consignar la hora de la
presentación del título.
II.4.4 CLASES DE ESCRITOS SUSTENTADOS EN EL PRINCIPIO DE

PRELACIÓN.
Mayormente se presentan escritos administrativos cuyo contenido se enfoca
principalmente en información, petitorios o comunicación relacionada con una
un fin de adquirir un bien inmueble eriazo es decir son de actividad
administrativa, ya sea en el ámbito gubernamental es el caso al Estado. Asimismo
estos escritos tienen una estructura de presentación rígida, además de que usan un
lenguaje formal, serio y directo.
130
CAPITULO III
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN DE LA
APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRELACION
III.1 NATURALEZA JURÍDICA DE TERRENOS ERIAZOS EN
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO
La reforma agraria define a las tierras eriazas en su título VXI artículo 192, ley
17716, de manera expresa indicando: “se consideran terrenos eriazos los no
cultivados por falta de agua o exceso de agua y además terrenos improductivos;
exceptuándose los de forestación o reforestación, las lomas con pastos naturales
dedicadas a la ganadería, los terrenos urbanos y los usados con fines domésticos
o industriales”.
Asimismo en su artículo 193 señala: “pertenecen al dominio público todos los
terrenos eriazos del territorio nacional, cualquier que fuese el titulo anterior de
adquisición incluyéndose los de municipalidades, corporaciones estatales y
demás personas de derecho público interno, salvo aquellos que hayan sido objeto
131
de proyectos de irrigación en ejecución o en trámite cuyos plazos no se
encuentren vencidos.”
De igual modo, el artículo 24 del Decreto Legislativo Nº 653, en concordancia
con el artículo 3º del decreto legislativo Nº 994, seguidamente con el artículo 5º
del Decreto Legislativo Nº 1064 definen de manera literal, “son tierras eriazas
con aptitud agropecuaria, las no explotadas por falta o exceso de agua”.
No se consideran tierras eriazas con aptitud agropecuaria:
Las lomas y praderas, y tierras de protección,
Las que constituyen patrimonio arqueológico, Las
destinadas a la defensa o seguridad nacional,
Las eriazas que se encuentran dentro de expansión urbana,
Las tierras de aptitud forestal,
Las tierras ribereñas al mar,
Los cauces, riberas y fajas marginales de los ríos, lagos y lagunas.
Las tierras eriazas son muy importantes porque amplían la frontera agrícola, son
zonas de producción de alimentos y soporte de la agro exportación.
En el Perú, según el INRENA, en la Costa Peruana existen 610,000 ha de tierras
eriazas con aptitud agrícola. 118
Nosotros definimos a las tierras eriazas como improductivas que por factores de
salinidad, exceso de agua o falta de agua no pueden ser utilizados para su
aprovechamiento económico. De igual modo, en nuestro país estas tierras se
encuentran en toda la costa formando extensas pampas áridas.
118 Instituto Nacional De Recursos Naturales - INRENA.

132
III.2 LOS SUPUESTOS DE OTORGAMIENTO DE TERRENOS
ERIAZOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO
EN LA ACTUALIDAD.
Actualmente el otorgamiento de tierras eriazas con fines agropecuarios se reduce
a dos procedimientos; uno con arreglo al Título I del Reglamento de la Segunda
Disposición Complementaria de la Ley Nº 26505, modificada por la Ley Nº
27887, aprobado por el Decreto Supremo Nº 026-2003-AG, para pequeña
agricultura (de 3 Has hasta 15 Has), el mismo que es objeto de estudio en la
presente investigación.
Elaboración Propia
133
Elaboración Propia
Por otro lado tenemos, conforme al Decreto Legislativo Nº 994, Decreto
Legislativo que promueve la Inversión Privada en Proyectos de Irrigación para la
Ampliación de la Frontera Agrícola, y su Reglamento aprobado por el Decreto
134
Supremo Nº 020-2008-AG. Para otorgamiento de tierras eriazas con fines de
irrigación a partir de 20 hectáreas.
En ambos casos, los Reglamentos prevén el procedimiento para la determinación
e incorporación al dominio del Estado de los terrenos eriazos para su
otorgamiento a las personas naturales o jurídicas interesadas.
III.3 EFICACIA Y EFICIENCIA DE ESTE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
Para poder plasmar la eficacia y eficiencia de dicho procedimiento hay que tener
en consideración la conceptualización de los mismos para la Real Academia
Española.
III.3.1 EFICACIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Eficacia es la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un
efecto determinado119, característica que tendría en si el procedimiento
administrativo de otorgamiento de terrenos eriazos para pequeña agricultura,
siendo que al momento de presentar las solicitudes los administrados pretenden
disponer de este procedimiento a fin de llegar a un determinado objetivo,
basándose asimismo en lo que sería el principio de predictibilidad, donde cada
acción debe de tener un fin determinado.
Ahora también hay que tener en consideración que dicho fin que sería la
adjudicación del terreno solicitado, solo podrá llegar a ser alcanzado después de
pasar por determinado filtros como serian el cumplimiento de todos los requisitos
mínimos para la admisibilidad de la solicitud, que el terreno se encuentre en
estado de libre disponibilidad, que exista la dotación de agua correspondiente
para sustentar el proyecto de factibilidad, entre otros.
119
DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA
135
En el periodo de los años 2005 al 2015 se dieron un porcentaje elevado de
peticiones y resoluciones gerenciales en sí, siendo que a la fecha se presentaron
778 casos de solicitudes amparándose en dicho procedimiento regulado mediante
Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG. Dentro de los cuales se puede demostrar
mediante los expedientes analizados en el siguiente punto N° 4, en los cuales
encaja cada una de las figuras tanto de abandono, de improcedencia como de la
misma adjudicación.
Siendo que con dicho análisis de los expedientes y las resoluciones se debe de
aclarar que pese a que se da el cumplimiento del procedimiento en sí, muchas
veces este se ve dilatado de manera innecesaria por causa de la indebida
aplicación del principio de prelación o por simplemente ignorar dicho principio.
Podemos decir entonces que existe una indebida aplicación del principio de
prelación puesto que muchos de los administrados al momento de presentar su
solicitud y de esta ser declarada admisible, adquieren de manera automática los
alcances del principio de prelación (primero en el tiempo, primero en el derecho),
sin embargo y pese a la existencia de este principio y sus alcances, se da la
situación que de manera posterior nuevas solicitudes con nuevos administrados
son declarados también admisibles siendo el mismo terreno eriazo el peticionado,
lo que ocasiona una pugna tanto interna como externa en las instituciones
públicas involucradas para dicho procedimiento, así como para los mismos
administrados.
Lo que ocasiona que el procedimiento que de manera regular debería de ser
desarrollado en el transcurso de un año o año y medio, se torne engorroso y
extenso, dilatándose incluso en el periodo una década, llegándose obtener el
136
resultado deseado como sería la eficacia del procedimiento pero mucho tiempo
después del deseado.
III.3.2 EFICIENCIA DEL PROCEDIMIENTO
La eficiencia es la capacidad para realizar o cumplir adecuadamente una función
determinada; entonces tendríamos que fijarnos si se ha realizado o cumplido a
cabalidad el procedimiento administrativo en sí. Siendo que a la fecha dichos
procedimientos se demoran como mínimo 3 años desde el momento de la
presentación de la solicitud, entonces de esta forma tendríamos que indicar que
no existiría una eficiencia correcta del desarrollo del procedimiento, esto se
debería a muchos factores como podrían ser; la burocracia existente en la
administración pública, la que también existiría tanto en COFOPRI como en la
Gerencia Regional de Agricultura, la sobre carga procedimental debido a que al
mes se presentarían aproximadamente de 20 a 30 solicitudes con la finalidad de
la adjudicación de terrenos eriazos para pequeña agricultura regulados en el
Decreto Supremo N° 026 – 2003 - AG.
Asimismo se debe de tomar en consideración que este procedimiento
administrativo tiene plazos pre establecidos dentro del Decreto Supremo ya
mencionado, siendo que muchas veces estos plazos se ven transgredidos debido a
la aplicación inadecuada por parte de los servidores públicos, como serian en el
caso de los plazos de la subsanación de observaciones, plazos para la emisión de
informes e incluso de la misma resolución, la cual debe pronunciarse sobre el
fondo del asunto.
137
III.4 LA ACTUAL PROBLEMÁTICA EXISTENTE EN EL INICIO
Y DESARROLLO DE ESTE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO CON LA INDEBIDA APLICACIÓN
DEL PRINCIPIO DE PRELACIÓN.
Para poder definir la actual problemática existente en el inicio y desarrollo de
este procedimiento administrativo hemos decidido analizar un expediente de cada
una de las figuras más importantes que se desarrollan en el mismo, siendo
desarrollados de la siguiente manera:
ABANDONO
Elaboración Propia
Del grafico de la línea de tiempo que se encuentra en la parte de arriba se puede
analizar que pese a que el procedimiento se desarrolló con completa normalidad,
existió dilación en el mismo culminándose en un periodo de tiempo de 10 años,

138
esto debido a que desde el momento de la presentación de la solicitud (22 de
setiembre del 2014) hasta la remisión de la misma al Proyecto Especial de
Titulación de tierras pasaron 8 meses, sin que dicha solicitud haya sido admitida
a trámite, solo manteniéndose en estado de conservación.
De manera posterior ya encontrándose en análisis del PETT es admitida a trámite
y se corrobora mediante Informe N° 02692 – 2006 del Área de informática, que
el terreno peticionado se encuentra o recae en área no catastrada,
presuponiéndose que el terreno se encuentra en libre disponibilidad.
Cabe acotar que de manera sorpresiva la Asociación Irrigantes Pampas Doradas
de Huachipa, a través de su presidenta, se apersono al procedimiento indicando
que debería volvérsele parte del mismo, siendo que el PETT mediante nota
informativa denegó el pedido indicando que dicha asociación no tenía interés o
derecho alguno en el procedimiento, siendo este hasta el momento bilateral.
De manera posterior mediante informe del Área de Saneamiento Físico Rural se
encontró que el administrado al momento de presentar la solicitud no anexo todos
los documentos correspondientes a los requisitos mínimos como serían las
especificaciones técnicas correspondientes al proyecto técnico, dándosele un
plazo de subsanación de 30 días, siendo que no realizo la subsanación de la
observación, recayendo el procedimiento en estado de abandono.
De manera posterior se emitió la Resolución N° 279 – 2014 – GRA/GRAG –
OAJ, declarando el abandono del procedimiento y la eliminación de la poligonal
registrada mediante dicho expediente de los archivos técnicos de catastro.
Como se puede ver del desarrollo del presente expediente pese a no existir
superposición del terreno peticionado, y de haberse dado opinión favorable del
mismo, el hecho de no haber realizado un proyecto técnico factible perjudico al
139
administrado más aun debido a que este no subsano a tiempo ni de manera
oportuna dicha observación, recayendo el mismo en abandono.
140
Elaboración Propia
analizar que pese a que el procedimiento se desarrolló en completa normalidad,
en un periodo de tiempo de un año y medio, desde la presentación de la solicitud
(12 de marzo de 2013) por parte del Sr. Julio Vallejos, este fue declarado
improcedente debido a las causas que expondremos a continuación.
Como se puede apreciar en la línea de tiempo se aceptó la solicitud en mesa de
partes, se procedió a remitir a COFOPRI, pero al momento de la emisión del
informe del Área de Planoteca se observó la superposición total del terreno
peticionado, debido a que este terreno ya se encontraba peticionado por un
tercero y pese a dicha superposición el 30 de julio del 2014 se admite a trámite la
solicitud del Sr Julio Vallejos, debiendo esta declararse improcedente de pleno,
debido a que como se consigna en el Artículo 7° del Decreto Supremo N° 026
2003 – AG la solicitud no deberá de afectar derechos de terceros como si lo
137
estaría haciendo en el presente caso y pese a dicha situación COFOPRI decide
declarar admisible una solicitud que no cumple con la condiciones del Ley,
ocasionando esto un transgresión al Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG, y una
no aplicación del principio de prelación en el caso.
De manera posterior pese a haberse indicado la superposición total del terreno
peticionado, la entidad pública prosigue con el procedimiento emitiendo nota
informativa, para la subsanación de formalidades del proyecto técnico de
factibilidad. Siendo que después de la notificación correspondiente de la nota
informativa el administrado subsano de manera parcial las observaciones
decayendo el procedimiento en improcedente debido a que no se cumplió con los
requisitos mínimos establecidos.
Pese a que la solicitud fue declarada improcedente se debe de considerar que no
fue por las causales correctas puesto que de haberse aplicado en principio de
prelación en dicho procedimiento se hubiera podido declarar de pleno la
improcedencia de la solicitud. Si aplicamos dicho supuesto en las solicitudes
siguientes se podría incluso llegar a reducir la carga procedimental existente en
las entidades publicas encargadas.
138
EL NO ALCANCE DEL DECRETO SUPREMO N° 026 – 2003 - AG
Elaboración Propia
analizar que pese a que el procedimiento se desarrolló en completa normalidad, y
su periodo de culminación fue apenas de 2 años, contabilizados desde el
momento de la presentación de la solicitud (05 de noviembre de 2014) siendo que
se peticiono un terreno de extensión de 1.5182 Has.
De manera posterior el 14 de noviembre de 2014, mediante oficio se remitió la
solicitud y sus anexos, de la Gerencia Regional de Agricultura a la institución de
COFOPRI, para la evaluación correspondiente a su admisibilidad o no de la
misma, siendo recibido el expediente el 05 de diciembre de 2014.
También cabe indicar que mediante Informe del Área Técnica en base gráfica de
Catastro, señala que no existe coincidencia entre el área o terreno solicitado y los
139
planos de catastro rural existentes. De manera posterior se derivó para la
evaluación correspondiente al Área Legal.
Del Informe emitido por el Área de Saneamiento Legal de COFOPRI, se
consigna que el terreno peticionado no se encuentra dentro de las delimitaciones
de la llamada pequeña agricultura y de la extensión que se consigna en el Decreto
Supremo N° 026 – 2003 – AG (de 3 has hasta 15 Has).
De manera posterior se remitió el expediente a la Gerencia Regional de
Agricultura, emitiéndose el informe legal N° 001-2016, de fecha 18 de enero de
2016 el cual dio sustento a la Resolución N° 011 – 2016 – GRA/GRAG – OAJ la
cual declara la improcedencia de la petición por no tener alcance jurídico del
Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG.
De dicho expediente se puede ver a través del análisis realizado que solo cuando
se da la figura de la pequeña agricultura y la petición del terreno y su extensión
equivalga o se encuentre dentro de los límites del Artículo 2°, se entenderá que
tendrá alcance jurídico de lo contrario será declarado improcedente.
140
ADJUDICACIÓN
Elaboración Propia
Como se puede apreciar en la presente línea de tiempo, el procedimiento
administrativo tuvo un periodo de desarrollo de 2 años.
Siendo que con fecha 07 de agosto de 2003 la empresa privada American Food
SA ALAMESA presento solicitud para el otorgamiento de 2 terrenos eriazos uno
de una extensión de 41.4001 Has y otro de 6.05 Has alegando amparo para la
misma en la segunda disposición complementaria de la Ley N° 26505, puesto
que afirman que estuvieron en posesión de los terrenos solicitados desde el año
de 1995.
Que desarrollando el procedimiento administrativo de manera adecuada se realizó
la inspección de campo, siendo el informe de esta favorable para el
141
otorgamiento d terrenos eriazos al comprobarse la explotación económica del
suelo.
De manera posterior el informe del Área de Saneamiento Legal del PETT, indica
que dicha inspección de campo deviene en invalida puesto que transgrede la Ley,
esto debido a que en cada inspección de campo debe de tenerse la presencia de un
abogado y de un ingeniero careciéndose la presencia del primero, debiendo de
realizarse nueva inspección.
Siguiendo lo observado por el informe del Área de Saneamiento Legal se
procedió a realizar nueva inspección de campo siendo esta de fecha 26 de agosto
de 2004.
Siendo que mediante informe de Área de Planoteca se señaló que existiría
superposición con uno de los terrenos peticionados, siendo el de extensión de
6.05 debido a que este se encuentra peticionado a favor de un tercero, por lo que
se suspende el procedimiento del mismo al no encontrarse en libre disponibilidad
en los planos de catastro rural. Donde se puede apreciar entonces que en dicho
procedimiento si existiría la aplicación adecuada del principio de prelación,
debido a que al encontrarse el terreno peticionado con anterioridad debería
declararse de pleno la improcedencia del segundo procedimiento como seria en el
caso de la empresa privada American Food SA ALAMESA.
Existiendo superposición de manera total en uno de los terrenos peticionados la
empresa American Food SA ALAMESA, siguió impulsando el procedimiento
con respecto al segundo terreno de 41.4001 Has,, siendo este valorizado como
corresponde por el Área de eriazos del PETT, siendo este ascendente a la suma
de s/ 4392.34 nuevos soles.
142
Y culminando el procedimiento de otorgamiento de tierras eriazas para pequeña
agricultura, se emitió la resolución correspondiente a la adjudicación de dicho
terreno, dejando en su tercer artículo resolutorio a salvo el derecho de la empresa
debido a la posesión que esta tiene, indicando que la adjudicación queda
pendiente hasta que se aclare el estado actual del otro expediente.
III.5 EXPEDICIÓN DE CONTRATO EN FORMATO PRE

ESTABLECIDO, CLÁUSULA RESOLUTORIA Y
GESTIONES PARA SU INSCRIPCIÓN.
El Decreto Supremo Nº 026-2003, en su artículo 12 establece de manera expresa
la Expedición de la Resolución y consecuentemente el otorgamiento del contrato
de compraventa.
De igual modo la estructura de este contrato está pre establecido en la
mencionada ley. Es así contiene las siguientes partes por ser de naturaleza civil
los cuales se encuentran disciplinados en el código civil.
El contrato, por ser la exteriorización de la voluntad común de las partes, debe
tener una forma y un contenido.
Respecto a la forma, el contrato establecido en el D.S. Nº 026-2001 es solemne,
esto es escrito por lo que la voluntad se exterioriza de manera expresa esto le
permite llegar a ser conocida y ser entendida, razón por la cual facilita la
exposición del contrato.
En cuanto a su contenido, es la utilización del preámbulo (es una breve
introducción en la cual se expresa la identificación de las partes contratantes y la
denominación del contrato) y de las clausulas (también llamados pactos sirven
para ordenar el contenido contractual, con la peculiaridad que cada clausula se
configura con un “ precepto negocial autónomo”, que su verdadera utilidad
143
radica en que cada una de ellas, que pueden constar de uno o varios párrafos o
disposiciones, tengan un efecto jurídico.
Por ejemplo es el caso del contrato de compraventa pre-establecido en el Decreto
Supremo Nº 026-2001, la cláusula Resolutoria es la más importante puesto que
ello de manera expresa está suscrita se la siguiente manera:
“Artículo 14º.- El contrato de compraventa establecerá el plazo de ejecución de
las obras de habilitación del proyecto productivo, incluyéndose una clausula
resolutoria por incumplimiento de las mismas en el plazo que fije el contrato. La
cual será inscrita en los Registros Públicos como carga a favor del Estado, bajo
responsabilidad.
Si el adjudicatario transfiere su derecho a un tercero, este asumirá la carga
registral.”
Cabe precisar que esta cláusula resolutoria está sujeta a efectivizar el fin con que
fue otorgado el bien inmueble, esto es, con un plazo de dos años y en caso de
incumplir de la mencionada cláusula se revertería el bien inmueble adjudicado
siempre en cuando el adjudicatario no ejecute las obras de habilitación del
proyecto productivo, la misma es inscrita en los Registros Públicos como carga a
favor del Estado.
Por otro lado terminado las obras de habilidad, el adjudicatario solicita el
levantamiento de la carga registral, en consecuencia la institución competente
dictara resolución levantando la carga y disponiendo su inscripción en los
Registros Públicos a favor del adjudicatario como propietario único del bien
inmueble.
144
III.6 ES NECESARIO QUE DEFINAMOS LOS SUPUESTOS
JURÍDICOS EN LOS CUALES SE BASARÍA LA
CORRECTA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE
PRELACIÓN EN ESTE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DE MATERIA AGRARIA.
Para la presente investigación se tomó en cuenta la totalidad de las resoluciones
emitidas en la Gerencia Regional de Agricultura de los año 2005 a 2015, siendo
que se realizó un arduo y minucioso trabajo de campo, dando los siguientes
resultados:
A continuación se procederá a delimitar y comprobar dentro de los supuestos
jurídicos que hemos investigado, la problemática existente en la aplicación del
principio de prelación en los procedimientos administrativos, específicamente en
el Decreto Supremo N° 026 – 2003 - AG:
III.7 REQUISITOS MÍNIMOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE

LAS SOLICITUDES DE ADJUDICACIÓN DE TERRENOS
ERIAZOS A LA GERENCIA REGIONAL DE
AGRICULTURA Y COFOPRI.
Como se puede apreciar en el Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG, en su
artículo 5°, existen varios requisitos para la admisibilidad de la solicitud en sí,
solicitud que da inicio al procedimiento administrativo de otorgamiento de
terrenos eriazos para pequeña agricultura. Sin embargo y pese a la presentación
masiva de parte de los administrados para dichos procedimientos, se debe
considerar los siguientes filtros.
Falta De Requisitos Mínimos con consecuencia de abandono:
145
TABLA Nº 1
FIGURA DE ABANDONO
AÑOS F PORCENTAJE (%)
2005 0 0
2006 6 5
2007 0 0
2008 11 9
2009 0 0
2010 1 1
2011 4 3
2012 37 30
2013 20 17
2014 21 17
2015 22 18
TOTAL 122 100
Como se puede apreciar en la tabla N° 1, se tiene que en el transcurso de los años
del 2005 al 2015, se emitieron un total de 122 resoluciones con la figura de
abandono, puesto que los administrados no cumplieron en su totalidad con
adjuntar y subsanar los requisitos mínimos preestablecidos en el Decreto
Supremo N° 026 – 2003 – AG.
Siendo del total de las 778 resoluciones analizadas en el periodo 2005 a 2015,
vendría a significar un porcentaje de 16 %.
De la misma forma tenemos que resaltar que en el año 2005, no se dio la figura
de abandono en ninguno de los procedimientos y representa el 0% del total de las
122 resoluciones emitidas.
En el año 2006 se dio la cantidad de 6 resoluciones representándose entonces un
porcentaje de 5% del total de las resoluciones en abandono.
En el año 2007 no se emitió cantidad alguna siendo representada por un 0% del
total de las 122 resoluciones.
146
De la misma forma tenemos que resaltar que en el año 2009, no se dio la figura
de abandono en ninguno de los procedimientos siendo representado por el 0% del
total de las 122 resoluciones emitidas.
En el año 2010 se emitió la cantidad de 1 resolución siendo representada por un
1% del total de las 122 resoluciones.
porcentaje de 30% del total de las 122 resoluciones en abandono.
En el año 2014 se emitió la cantidad de 21 resoluciones siendo representada por
un 17% del total de las 122 resoluciones.
En el año 2015 se emitió la cantidad de 22 resoluciones siendo representada por
un 18% del total de las 122 resoluciones.
GRAFICO N° 1
RESOLUCIONES DE ABANDONADO 2005

2006
5%
0% 0% 9% 2007
0% 1% 2008
18%
2009
3%
2010
2011
17%
2012
30% 2013
2014
17%
2015
III.8 LA EXISTENCIA DE SUPERPOSICIÓN DE DERECHOS
CON PREDIOS FORMALIZADOS O PENDIENTES DE
FORMALIZACIÓN Y/O PRONUNCIAMIENTO
ADMINISTRATIVO POR PARTE DE LA ENTIDAD
ENCARGADA O CUANDO EL PREDIO MATERIA DE
CONFLICTO SE ENCUENTRA INSCRITO A FAVOR DE
CUALQUIER DEPENDENCIA ESTATAL.
Como se consigna en el Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG, en su artículo 7°,
deberán ser declaradas improcedentes las solicitudes que estén comprometidos
con derechos a favor de terceros, esto nos abre la posibilidad de interpretación
por parte si los terceros vendrían a ser terceros interesados o tercero como
también podría ser denominado el propio estado.
De la Superposición
De la evaluación que se realizó en el presente proyecto de investigación se
desprende que las superposiciones se vienen dando en la praxis de la realidad de
dos formas como se señaló en el párrafo anterior.
Una es la de la superposición sobre un mismo terreno peticionado, tanto por parte
de un administrado que lo solicito con anterioridad y que su solicitud fue
admitida a trámite (dándose la figura del principio de prelación administrativa al
haber peticionado con anterioridad a la subsiguiente solicitud. “Primero en el
tiempo primero en el Derecho”), consecuentemente la segunda solicitud vendría a
ser declarada improcedente de plano.
Por otra parte también tenemos el supuesto donde el mismo terreno peticionado
viene a estar inscrito a favor de cualquier dependencia estatal, como se da en su
gran mayoría del análisis realizado en los años 2005 a 2015, teniendo como
ejemplo claro de dicho supuesto cabe indicar que las peticiones realizadas por
148
parte de los administrados se superponen con propiedad de la FAP (Ministerio
del interior), siendo devenidas en improcedentes de plano.
De las Oposiciones e Impugnaciones
Como se ha señalado con anterioridad en la mayoría de casos los terrenos
peticionados se superponen a diferentes derechos de terceros como son las
entidades estatales y privados, y como consecuencia de esto surgen por parte de
ellos a fin de hacer valer dichos derechos las llamadas oposiciones e
impugnaciones a los procedimientos administrativos que se abren como
consecuencia de las admisión de las solicitudes. Y a efecto de estas oposiciones e
impugnaciones la mayoría de procedimientos administrativos se vienen dilatando
en meses e incluso años, esto dependiendo de la complejidad de cada
procedimiento.
TABLA Nº 2
RESOLUCIONES DE IMPROCEDENCIA
2005 2 0
2006 3 0
2007 165 29
2008 90 16
2009 62 11
2010 72 13
2011 68 12
2012 26 4
2013 29 5
2014 29 5
2015 28 5
TOTAL 574 100
De la tabla N° 2, que el número total de resoluciones emitidas en el periodo 2005
a 2015 vendría a ser 574 que devienen en la figura de improcedencia, ya sea por
alguno de los casos planteados y expuestos con anterioridad, esto viene a ser un
149
porcentaje de 74 % de un total de 778 resoluciones emitidas por la Gerencia
Regional de Agricultura de Arequipa.
De la tabla N° 2 se desprende que en el año 2005, se emitieron 2 resoluciones de
improcedencia, que vendrían a significar el 0% de un total de 574 resoluciones.
Asimismo se desprende que en el año 2006, se emitieron 3 resoluciones de
De la misa manera en el año 2007, el número de resoluciones improcedentes
emitidas fue de 165, equivalente al 29 por ciento del total.
En el año 2008, la cantidad de resoluciones improcedentes equivale a 90, siendo
representado por un porcentaje de 16% del total señalado.
De la tabla N° 2 se desprende que en el año 2009, se emitieron 62 resoluciones
de improcedencia, que vendrían a significar el 11% de un total de 574
resoluciones.
resoluciones.
resoluciones.
Asimismo se desprende que en el año 2012, se emitieron 26 resoluciones de
De la misma manera se corrobora que en el año 2013, se emitieron 29
resoluciones de improcedencia, que vendrían a significar el 5% de un total de 574
resoluciones.
150
En el año 2014, la cantidad de resoluciones improcedentes equivale a 29, siendo
representado por un porcentaje de 5% del total señalado.
resoluciones.
GRAFICO N° 2
III.9 RESOLUCIONES GERENCIALES DE OTORGAMIENTO

DE ADJUDICACION DE TERRENOS ERIAZOS DE LA
GERENCIA REGIONAL DE AGRICULTURA
Del análisis de las 778 resoluciones emitida por la Gerencia Regional de
Agricultura en el periodo de los años 2005 al 2015, se desprende que existe un
total de 82 procedimientos administrativos en los cuales se ha dado el
151
otorgamiento de los terrenos eriazos para pequeña agricultura en compra venta
directa, debiéndose señalar que en dicho periodo y dependiendo de la extensión y
geografía del terreno, los precios han sido cambiantes, en aplicación del Decreto
Supremo N° 026 – 2003 - AG
TABLA Nº 3
RESOLUCIONES DE ADJUDICACIÓN
2005 2 3
2006 1 1
2007 0 0
2008 1 1
2009 40 49
2010 8 9
2011 2 3
2012 2 3
2013 5 6
2014 10 12
2015 11 13
TOTAL 82 100
De la tabla N° 3 se puede observar que en el periodo de los año 2005 al 2015
existieron un total de 82 resoluciones otorgando la adjudicación de los terrenos
solicitados, que representa el 10 %, del total de 778 resoluciones emitida por la
Gerencia Regional de Agricultura.
Durante el año 2005 se dio la emisión de 2 resoluciones de adjudicación,
equivaliendo al 3% de las 82 resoluciones emitidas.
Durante el año 2007 no se dio la emisión de ninguna resolución de adjudicación,
y representa al 0% de las 82 resoluciones emitidas.
152
Asimismo en el transcurso del año 2008, solo se dio la emisión de una resolución
de adjudicación, siendo que el porcentaje representativo seria de 1% del total de
las resoluciones.
Durante el año 2009 se dio la emisión de 40 resoluciones de adjudicación, y
representa al 49% de las 82 resoluciones emitidas, siendo el porcentaje de casos
más altos en la investigación realizada.
Asimismo en el transcurso del año 2010, solo se dio la emisión de 8 resoluciones
de adjudicación, siendo que el porcentaje representativo seria de 10% del total de
las resoluciones.
Así también durante el año 2011 se expidió 2 resoluciones de adjudicación,
Durante el año 2012 se dio la emisión de 2 resoluciones de adjudicación, y
representa al 3% de las 82 resoluciones emitidas, siendo el porcentaje de casos
más altos en la investigación realizada.
Asimismo en el transcurso del año 2013, se dio la emisión de 5 resoluciones de
adjudicación, siendo que el porcentaje representativo seria de 6% del total de las
resoluciones.
Y por último durante el año 2015 se dio la emisión de 11 resoluciones de
adjudicación, equivaliendo al 13% de las 82 resoluciones emitidas.
153
GRAFICO N° 3
ANALISIS TOTAL DE LAS RESOLUCIONES EMITIDAS EN EL PERIODO
2005 A 2015
Del análisis total de las resoluciones emitidas por la Gerencia Regional de
Agricultura se obtuvieron los siguientes resultados:
TABLA Nº 4
AÑOS ADJUDICADO IMPROCEDENTES ABANDONO

Porcentaj Porcentaje Porcentaj
F F F
e (%) (%) e (%)
2005 2 3 2 0 0 0
2006 1 1 3 0 6 5
2007 0 0 165 29 0 0
2008 1 1 90 16 11 9
2009 40 49 62 11 0 0
154
2010 8 10 72 13 1 1
2011 2 3 68 12 4 3
2012 2 2 26 4 37 30
2013 5 6 29 5 20 17
2014 0 2 29 5 21 17
2015 11 13 28 5 22 18
SUB
82 100 574 100 122 100
TOTAL
TOTAL 778
Como se ha señalado con anterioridad en las tablas N° 1, 2 y 3, se ven los
resultados y los porcentajes de las figuras de abandono, improcedencia y
adjudicación.
Siendo que a la fecha los procedimientos administrativos de esta materia recaen
con más frecuencia en la figura de improcedencia, esto debido al incumplimiento
de los requisitos mínimos establecidos en el Decreto Supremo N° 026 – 2003 –
AG, artículo 5°, siendo un porcentaje equivalente a 74 % del total de las 778
resoluciones emitidas en el periodo 2005 a 2015.
De la misma forma se puede observar en la tabla N° 4, el conglomerado de las
resoluciones que otorgaron la adjudicación de los terrenos peticionados, viendo
que en el año 2009 se dieron 40 casos, esto debido a que en dicho año se
comenzaron a ejercer a plenitud las funciones del PETT por parte de COFOPRI,
habiendo una mayor agilidad de los procedimientos en aquel entonces,
equivaliendo la figura de adjudicación en 10% del total de los casos en el periodo
de análisis.
Asimismo se puede observar los casos de abandonos, abarcando el 16%, de las
resoluciones totales, esto debido a que en la mayoría de situaciones los
155
administrados no se encuentran debidamente informados y el hecho que les
llegue un documento señalando ciertas observaciones les realza asombro y
perturbación, abandonando los procedimientos administrativos en vez de
subsanar dichas observaciones.
GRAFICO N° 4
DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO 026 -2003 - AG.
49%
29% 30%
16% 17% 17% 18%

13% 12% 12% 13%
9% 11% 10% 6%
3%0% 5% 3% 3% 4% 5% 5% 5%
0% 1% 0% 0% 0% 1% 0% 1% 2%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ADJUDICADOS IMPROCEDENTES EN ABANDONO
TOTAL DE RESOLUCIONES ANALIZADAS
De la presente investigación se tiene los siguientes resultados totales por cada
una de las figuras ya desarrolladas anteriormente, siendo estos los porcentajes
finales.
TABLA N° 5
TOTAL DE RESOLUCIONES PERIODO 2005 A 2015

FIGURAS F PORCENTAJE (%)
ABANDONO 122 16
IMPROCEDENTE 574 74
ADJUDICADOS 82 10
TOTAL 778 100
156
Siendo que la figura de abandono equivale al 16% del total de las resoluciones
emitidas durante el periodo de los años 2005 al 2015, de la misma manera se
desprende que la figura de improcedencia tiene un porcentaje de 74% del total de
778 resoluciones emitidas siendo la figura con mayor incidencia en los
procedimientos administrativos, por ultimo tenemos que la figura de adjudicación
de otorgamiento de terrenos eriazos tiene apenas un 10% recayendo en el mínimo
de los porcentajes de las tres figuras expuestas.
GRAFICO N° 5
TOTAL DE RESOLUCIONES
PERIODO 2005 - 2015
ABANDONO
ADJUDICACI
16%
ON 10%
ABANDONO
IMPROCEDENTE
ADJUDICACION
IMPROCEDE
NTE 74%
157
CONCLUSIONES
PRIMERA: En nuestro actual ordenamiento jurídico, el otorgamiento de
terrenos eriazos para pequeña agricultura no se ha visto difundido de manera
adecuada, debido a que en un gran porcentaje de los casos, los terrenos son
peticionados solo por las mismas personas en un espacio geográfico, dejando
desvinculados a los otros agricultores sin tierra.
SEGUNDA: El porcentaje e índice de dilación del procedimiento administrativo
de otorgamiento de tierras eriazas para pequeña agricultura en general en la
Región de Arequipa, equivale a un 90%, siendo este una cifra prevaleciente sobre
el porcentaje de las adjudicaciones del total de las 778 resoluciones analizadas.
TERCERA: Se ha observado en el análisis de las resoluciones emitidas por la
gerencia regional de agricultura en el periodo 2005 a 2015, que existe un
porcentaje de improcedencias equivalentes al 74% del total, siendo que estas
improcedencias se deben a la superposición total o parcial de los terrenos
peticionados, el mismo dando origen a las llamadas oposiciones u
impugnaciones.
CUARTA: El principio de prelación influye y es determinante en el
procedimiento administrativo de otorgamiento de terrenos eriazos de pequeña
agricultura en la Región Arequipa, sin embargo se ha observado que este no se
encuentra regulado de manera expresa en el D. S 026 – 2003 – AG, razón por la
cual actualmente los alcances e implicancias del mismo no son tomadas en
cuenta en la etapa de evaluación de las solicitudes presentadas ante la
dependencia estatal.
QUINTA: Del análisis realizado de los expedientes que se consignan en la
presente investigación realizada, se ha visto que no existe una debida aplicación
del principio de prelación, por cuanto existe admisibilidad de diversas solicitudes
presentadas simultáneamente.
RECOMENDACIONES
PRIMERA: Que las autoridades administrativas de las entidades públicas que
son las encargadas del cumplimiento de la normativa del Decreto Supremo N°
026 – 2003 – AG, también se encarguen de la difusión y orientación del mismo,
esto con la finalidad de que haya una mayor información al administrado antes,
durante o después del inicio del procedimiento administrativo, así como delimitar
que ningún administrado podrá presentar a su nombre más de una petición de
otorgamiento de tierras eriazas de pequeña agricultura.
SEGUNDA: Habiéndose demostrado la dilación del procedimiento
administrativo del Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG, se debe de tener en
cuenta que de existir un filtro más dentro del cuerpo legislativo, se estaría
aminorando la carga procedimental, por lo que se debe tener en cuenta el alcance
del principio de prelación en dicho procedimiento.
TERCERA: Se debe dar una libre disposición de la información de los datos del
catastro rural de las tierras eriazas al público en general, evitándose barreras
burocráticas, esto con la finalidad de evitar solicitudes simultáneas sobre un
mismo terreno.
CUARTA: Que con la regulación expresa del Principio de Prelación, la admisión
de las solicitudes se realizaría en estricto y severo orden de ingreso, para la
solicitud ingresada con fecha anterior de manera prioritaria. Así como también
crear un sistema de registro virtual en mesa de partes, es decir teniendo en cuenta
los alcances del principio de prelación y la aplicación, del mismo modo se estaría
contribuyendo a disminuir la mala praxis de la administración pública.
QUINTA: Habiéndose demostrado la actual existencia de la problemática de la

aplicación del principio de prelación en el procedimiento administrativo
evaluado, es de menester proponer un proyecto de Ley que incorpore un párrafo
segundo al artículo 7° del Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG, esto con la
finalidad de dar una expresa regulación al principio de prelación en dicho
procedimiento.
BIBLIOGRAFIA
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Creditos/409-Titulacion-Agraria-En-El-Peru
Centro Peruano De Estudios Sociales (Cepes).
ANEXOS
PROYECTO DE LEY DE MODIFICACION QUE
INCORPORA EL SEGUNDO PARRAFO DEL
ARTICULO 7° DEL DECRETO SUPREMO N° 026 –
2003 – AG.
PROYECTO DE LEY Nº _____________________
Proyecto de Ley que incorpora el segundo párrafo al artículo 7° del Decreto
Supremo Nº 026-2003-AG, Reglamento de la Segunda Disposición
Complementaria de la Ley Nº 26505 Modificada por la Ley Nº 27887, referido al
otorgamiento de tierras eriazas en parcelas de pequeña agricultura.
Los ciudadanos peruanos ejerciendo el derecho de iniciativa legislativa,
conforme a lo previsto en el artículo 107° de la Constitución Política del Perú,
proponen el siguiente proyecto de ley de modificación que incorpora:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:
SITUACION FACTICA DEL OTORGAMIENTO DE TERRENOS ERIAZOS:
Que de conformidad con el artículo 7° del Decreto Supremo Nº 026-2003-AG,
“presentados todos los documentos exigidos, se deberá corroborar si el terreno
solicitado es de libre disponibilidad del Estado. De estar comprometido con
derecho a favor de terceros, la solicitud será declarada improcedente”, pero sin
embargo y pese a dicha consignación, se dan casos donde existe interpretación
ambigua y tergiversación del espíritu de este artículo, siendo que ha ocasionado
problemas constantes en su aplicación con relación a la prelación de solicitudes
presentadas ante la entidad correspondiente.

Por ello, respecto de la indebida aplicación del principio de prelación en el
otorgamiento de los terrenos eriazos para la pequeña agricultura, el cual se
encuentra regulado en el Decreto Supremo N° 026 – 2003 - AG, es que se
perjudica el desarrollo económico del país y se paraliza la explotación económica
de los terrenos peticionados, puesto que dichos procedimientos entran en un
estado de dilación esto debido a las oposiciones, impugnaciones y
superposiciones presentadas por los diversos administrados, aún cuando estos no
son beneficiados por el alcance del principio de prelación, situación que no se
encuentra debidamente regulada o establecida en la normatividad vigente, en
mención a ello encontramos problemas con las presentación de solicitudes
realizadas con posterioridad.
En este orden de ideas, debe considerarse que las solicitudes con todos los
requisitos mínimos establecidos en el artículo 5° de este Decreto Supremo N° 026
– 2003 - AG, presentadas con fecha anterior deben prevalecer ante las solicitudes
de fecha posterior a esta, en consecuencia , con lo establecido se busca que las
solicitudes presentadas se prioricen según el orden de presentación respetando el
principio de prelación de manera estricta, ello con el fin de garantizar el
cumplimiento de la normatividad vigente y solucionando una laguna de derecho
en nuestro ordenamiento jurídico.
Asimismo se busca un mejor desarrollo económico y humano de los pequeños
agricultores, los cuales se verían beneficiados con dicha modificación planteada.
II.- FUNDAMENTOS DEL PROYECTO DE LEY:
NATURALEZA JURIDICA DE LOS TERRENOS ERIAZOS:
La reforma agraria define a las tierras eriazas en su título VXI, artículo 192°, Ley
17716, de manera expresa indicando: “se consideran terrenos eriazos los no

cultivados por falta de agua o exceso de agua y además terrenos improductivos;
exceptuándose los de forestación o reforestación, las lomas con pastos naturales
dedicadas a la ganadería, los terrenos urbanos y los usados con fines domésticos
o industriales”.
Asimismo en su artículo 193° señala: “pertenecen al dominio público todos los
terrenos eriazos del territorio nacional, cualquier que fuese el título anterior de
adquisición incluyéndose los de municipalidades, corporaciones estatales y
demás personas de derecho público interno, salvo aquellos que hayan sido objeto
de proyectos de irrigación en ejecución o en trámite cuyos plazos no se
encuentren vencidos.”
Las tierras eriazas son muy importantes porque amplían la frontera agrícola, son
zonas de producción de alimentos y soporte de la agro exportación.
Siendo que el otorgamiento de los terrenos eriazos antes señalados en el actual
ordenamiento jurídico peruano solo tienen dos supuestos de otorgamiento, siendo
uno de ellos el tratado en el presente proyecto de Ley que modifica e incorpora el
segundo párrafo del Artículo 7° del Decreto Supremo N° 026 -2003 – AG.
PRINCIPIO DE PRELACION:
En nuestro sistema, diversas son las normas jurídicas que lo tratan.
Así tenemos que este principio está contenido en forma genérica en la
disposición VI del Título Preliminar del Reglamento General de los Registros
Públicos, al decir que “la prioridad en el tiempo de las inscripciones, determina
la preferencia de los derechos que otorgan los Registros”, la que debe
concordarse con el Art.67° del Reglamento de las inscripciones, por el que “se
considera como fecha de una inscripción para todos los efectos que esta debe
producir, la del asiento de presentación que deberá constar en la inscripción
misma”.
El segundo acápite dice: “para determinar la preferencia entre dos o más
inscripciones de una misma fecha, relativas a un mismo inmueble, se entenderá a
la hora de presentación en el Registro de los títulos respectivos”.120
Principio de Prioridad de Rango:
El artículo 2016° del CC. Recoge el principio de prioridad de rango, la cual se
basa en la máxima romana “prior tempore, potior iure”; esto es, “el primero en el
tiempo es el más poderoso en el derecho”.
En el caso concreto quiere decir; el primero en el tiempo de la presentación de la
solicitud de adjudicación tendrá el derecho de convertirse en adjudicatario, ello
siempre en cuando cumpla con todos los requisitos establecidos en norma, por
otro lado es necesario concordar con el articulo IX T.P. del Nuevo Reglamento
General de los Registros Públicos entre otras normas, para un mejor
entendimiento de este alcance del principio.
Prioridad Excluyente:
Este alcance recoge el principio de prioridad excluyente, según el cual y a decir
de la doctrina dominante, se establece un cierre de la partida registral respecto de
todo los títulos incompatibles con el ya inscrito (Prioridad y Registro).
Entonces con respecto al procedimiento administrativo de otorgamiento de
terrenos eriazos, aquel que ha presentado la solicitud formalmente y en
condiciones adecuadas de acuerdo a la norma adquiere la declaración con
respecto a los demás que no presentaron de manera oportuna las solicitudes, pese
a que muchos de ellos se encontraban en contacto directo con los terrenos materia
de solicitud, esto en atención del principio de legalidad.
120 GUEVARA Manrique, Rubén. 1990. DERECHO REGISTRAL. Ediciones FECAT.

Por todo lo expuesto con anterioridad es que la presente iniciativa legislativa
toma en consideración, los problemas jurídicos ocasionados por la indebida
aplicación del principio de prelación ya que a consecuencia de esta se ven
dilatados los procedimientos administrativos de otorgamiento de terrenos eriazos
en parcelas de pequeña agricultura, pues es de suma importancia que se
reglamente o se den supuestos limitativos a este principio de prelación, por lo que
es menester proponer una solución al factor principal que acarrean la dilación de
los procedimientos administrativos realizados en las respectivas entidades
encargadas, esto con el fin de mejorar la aplicación de la normatividad vigente.
III.ANALISIS COSTO BENEFICIO:
El Presente proyecto de Ley no genera ningún costo, ni tiene repercusión que
pueda afectar al tesoro público, por el contrario beneficia tanto a los
administrados y a las autoridades administrativas, a los primeros por facilitar y
agilizar el trámite de sus solicitudes con base en el principio de prelación; y a las
segundas debido a que les permite responder rápidamente a las solicitudes
peticionados por los administrados y a disminuir la carga procedimental.
IV. EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA FUTURA NORMA LEGAL:
La iniciativa legislativa implica únicamente la incorporación del segundo párrafo
del artículo 7° del Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG.
V.- FORMULA LEGAL:
Por lo expuesto se somete a estudio el siguiente texto legal:
El congreso de la República.
Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE MODIFICA EL DECRETO SUPREMO N° 026 – 2003 – AG,
INCORPORANDO EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTICULO 7°
ARTÍCULO ÚNICO.- Incorporación del párrafo Segundo al artículo 7° del
Decreto Supremo Nº 026-2003-AG. Reglamento de la Segunda Disposición
Complementaria de la Ley Nº 26505 Modificada por la Ley Nº 27887.
Incorpórese el párrafo segundo al artículo 7° del Decreto Supremo Nº 026-2003-
AG, en los siguientes términos:
ARTICULO 7º.- Constatación de libre disponibilidad considerando las
implicancias del Principio de Prelación, con la base de datos.
Presentados todos los documentos exigidos, la Oficina PETT de ejecución
Regional, establece con su base grafica de datos si el terreno solicitado es de libre
disponibilidad del Estado. De estar comprometido con derecho a favor de
terceros, la solicitud será declarada improcedente.
“Considerando lo establecido en el primer párrafo el orden de presentación
establecerá el derecho de prioridad del trámite correspondiente para el
otorgamiento de las tierras eriazas. De existir superposición en los terrenos
peticionados se regirá el principio de prelación y su alcance a la primera
solicitud presentada.”
LIMA, 05 de marzo de 2017

2.- RESOLUCIONES DEL PRINCIPIO DE PRELACION
3.- RESOLUCIONES DE ADJUDICACION
4.- RESOLUCIONES DE IMPROCEDENCIA
5.- RESOLUCIONES DE ABANDONO
6.- RESOLUCION DIRECTORAL N° 340 – 2005 –GRA/PR – DRAG –OAJ
(aprueba el formato de contrato de la 026- 2003 - AG)
7.- CONTRATO DE OTORGAMIENTO PREESTABLECIDO

GLOSARIO
Acta De Inspección.- Documento en el que se deja constancia por escrito en
forma detallada las características físicas del predio materia de la inspección,
verificando si el predio se encuentra conforme al plano de trazado, constatando
quien ejerce posesión en el predio. (COFOPRI).
Actualización Catastral.- Proceso por el cual la información catastral gráfica y
alfanumérica es actualizada en todos los aspectos del Catastro. Se debe efectuar
permanentemente en la totalidad de las zonas catastradas.
Adjudicatario.- Persona a quien se le transfiere el dominio de los bienes
adjudicados, quien pasará a disponer de ellos de manera exclusiva.
Agricultura.- Trabajo del hombre aplicado a una tierra determinada para la
obtención y aprovechamiento económico de vegetales que se producen a través
de ciclos únicos e inescindibles de labores que van desde la preparación del
terreno hasta la cosecha y venta de los productos.
Área Inscrita.- Área registrada en los registros públicos.
Caducidad.- La caducidad extingue el derecho y la acción correspondiente
(artículo 2003° del Código Civil).
Carga.- Medida restrictiva o limitativa del dominio de un bien que se genera en
una relación jurídico contractual o impuesta por mandato judicial o
administrativo.
Catastro De Predios.- Inventario físico de todos los predios que conforman el
territorio nacional, incluyendo sus características físicas, económicas, uso,
infraestructura, equipamiento y derechos inscritos en el Registro de Predios.
Certificado Catastral.- Documento con valor jurídico y efectos legales que
emite la entidad catastral competente a favor de cualquier persona que lo solicite.

La expedición del Certificado Catastral está sujeta al pago de los derechos
correspondientes.
Certificado De Inexistencia De Restos Arqueológicos (CIRA).- Documento
emitido por el Instituto Nacional de Cultura, previa evaluación del área en
consulta, mediante el cual el INC se pronuncia oficialmente acerca del contenido
o no de evidencias arqueológicas de un terreno, tanto en superficie como en el
subsuelo.
Colindancia.- Referencia aplicada a los predios contiguos entre sí o en referencia
a puntos notables.
CEPES.- El Centro Peruano de Estudios Sociales es una institución privada sin
fines de lucro, fundada en 1976 especializada en temas de desarrollo agrario y
rural.
COFOPRI.- El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, es una
institución pública descentralizada del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, encargada de efectuar el saneamiento físico legal de posesiones
informales, predios rurales, terrenos eriazos, comunidades campesinas y
propiedades de entidades públicas y privadas a nivel nacional.
Compraventa.- Contrato a través de cual, el vendedor se obliga a transferir la
propiedad de un bien al comprador y éste a pagar su precio en dinero. (Artículo
1529° del Código Civil).
Comunidades Campesinas Y Nativas.- Organizaciones tradicionales y estables
de interés público, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al
mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de
los comuneros, promoviendo su desarrollo integral. Están reguladas por
legislación especial (Artículo 134 c.c.).

Croquis.- Dibujo que se realiza a mano alzada de un inmueble en el campo.
Inmatriculación.- Ingreso de un predio a la vida registral. En nuestro sistema,
dicho ingreso se da a través de la primera inscripción de dominio (apertura de la
partida registral originaria).
INRENA.- El Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA es un órgano
público descentralizado del Ministerio de Agricultura, con personería jurídica,
con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera encargado de
realizar y promover las acciones necesarias para el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales renovables, la conservación de la biodiversidad silvestre y
la gestión sostenible del medio ambiente natural.
Memoria Descriptiva.- Es la parte del proyecto que nos informa de la solución
definitiva elegida, dando ideas sobre: funcionamiento, materiales a emplear,
coste aproximado de la solución elegida, las causas que hemos tenido en cuenta
para elegir esa solución de entre todas las posibles.
MINAGRI.- El Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) tiene como
política agraria promover el desarrollo de las familias campesinas a través de
planes y programas del sector, que tienen como objetivo central elevar la
competitividad del agro, la tecnificación de los cultivos, fomentar un mayor
acceso a los mercados y, en consecuencia, lograr elevar la calidad de vida de las
familias del campo.
PETT.- Se crea con la Octava Disposición Complementaria de la Ley Orgánica
del MINAG D.L. Nº 25902 del 27 de noviembre de 1992. Creada mediante la
integración de los siguientes órganos: - PRONAC: Programa Nacional de
Catastro. - EX DG RA/AR: Dirección General de Reforma Agraria y A.R. -

PRODACC: Proyecto Especial de Desarrollo Agropecuario Cooperativo y
Comunal.
Predio Rural.- Terreno ubicado fuera de la zona urbana dedicado al uso
agrícola, pecuario, forestal y de protección y a los eriazos susceptibles de ser
destinados a dichos usos, que no hayan sido habilitados como urbanos si están
comprendidos dentro de los límites de expansión urbana. También se considera
como predio rural a la isla rústica que es el terreno no mayor de nueve (9)
hectáreas circundado por zonas habilitadas como urbanas.
Principio de Prelación.- Principio que implica que la preferencia entre derechos
sobre una finca se determine por el número de entrada que otorgue el Registro,
que se basará en el día, hora, minuto y segundo de su presentación ante la
ventanilla, lo que determinará la preferencia y el rango, con independencia de la
fecha de otorgamiento del documento.
Procedimiento Administrativo.- Conjunto de actos y diligencias tramitados ante
las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca
efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o
derechos de los administrados.
Tierras Eriazas.-Se consideran terrenos eriazos los no cultivados por falta de
agua o exceso de agua y además terrenos improductivos.
UTM.- El sistema de coordenadas universal transversal de Mercator, es un
sistema de coordenadas basado en la proyección cartográfica transversa de
Mercator, que se construye como la proyección de Mercator normal, pero en vez
de hacerla tangente al Ecuador, se la hace secante a un meridiano.
Zona No Catastrada.- Ámbito geográfico dentro del territorio nacional en el que
el levantamiento catastral no se ha ejecutado.

Análisis Juridico Propositivo de La Aplicación Del Principio de Prelacion

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN AGUSTIN

“ANÁLISIS JURIDICO PROPOSITIVO DE LA APLICACIÓN DEL

PRINCIPIO DE PRELACIÓN EN UN PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO DE OTORGAMIENTO DE TERRENOS ERIAZOS A

FAVOR DE LOS PEQUEÑOS AGRICULTORES, PERIODO 2005 – 2015.

Tesis presentada por las Bachilleres:

LIZ BACA PRIETO

SAIRE PILCO, MARIA LOURDES

Para optar el Título Profesional de

A la persona que me dio más luz de la

que esperaba y siempre ilumino mi

camino, mi hermano Darwin, a la

persona que me enseño que con

esfuerzo todo en la vida es posible, la

Dra. Milagros, asimismo a las

personas más incondicionales de mi

vida y mis más grandes tesoros, mis

A las personas que me enseñaron a

creer en mí y no rendirme jamás. A

mis padres, quienes me apoyaron

incondicionalmente a lograr mis

metas. A mi compañera una mujer

increíble y digna de admirar.

RESUMEN .............................................................................................................. VII

El presente trabajo de investigación está relacionado con la descripción en si del

problema jurídico de la aplicación del principio de prelación en un procedimiento

administrativo de otorgamiento de terrenos eriazos a favor de pequeños

agricultores, específicamente en la región Arequipa. Así mismo debemos señalar

siendo estos los siguientes:

PLANTEAMIENTO Y MARCO METODOLOGICO DE LA

Este capítulo trata eminentemente sobre la manera de como viene considerándose

en los últimos 10 años la pequeña agriultura, y la importancia que tiene en el

Perú, tanto en la actualidad como en periodos pasados, asimismo la exposición de

la problemática con respecto a la indebida aplicación del principio de prelación,

en si el problema jurídico que tratamos, el cual se viene ventilando en diversas

direcciones y gerencias regionales a nivel nacional, por lo que hemos realizado el

correspondiente análisis y desarrollo tanto de expedientes como de Resoluciones

Gerenciales, vinculadas a dicho tema en la Gerencia Regional de Agricultura de

MARCO TEORICO GENERAL

En este capítulo se ha desarrollado los conceptos básicos que debemos tomar en

consideración al momento del desarrollo y estructuración de la tesis en sí, y estos

serían algunos como:

La Agricultura y la Pequeña Agricultura, ambas como actividades

económicas de producción como son la ganadería y la silvicultura.

presupuesto de los gobiernos regionales destinado a la pequeña agricultura no ha

no está incentivando dicha actividad productiva. Entonces diremos que la

pequeña agricultura es, según el Decreto Supremo N° 026 – 2003 – AG en su

artículo segundo, la que se efectué en terrenos cuya extensión no sea menor a 3

hectáreas ni mayor 15 hectáreas para el desarrollo de actividades de cultivo o

Otro concepto básico en si tomado en relevancia es el del Procedimiento

Administrativo en sí, tanto en el ámbito general como en el ámbito específico,

esto debido a que el Procedimiento regulado en el D.S 026 – 2003 – AG tiene

como carácter supletorio la Ley N° 27444.

Asimismo se ha tomado en consideración el concepto del principio de prelación

y/o principio de prioridad, los cuales están determinados por la fecha de su

inscripción y, a su vez, la fecha de inscripción está determinada por el día y hora

de su presentación, esto en función al apotegma jurídico “prior intempore potior

in jure” (el primero en el tiempo es el más poderoso en el derecho).

En este capítulo se ha desarrollado el análisis de los expedientes y las