ALGUNAS CONSIDERACIONES

SOBRE LAS POLITICAS SECTORIALES

DE GOBIERNO

JUAN A. BARRIENTOS VIDAURRE*

A. MACROPOLITICA Y MICROPOLITICA

Las políticas sectoriales de gobierno se podrían inscribir en e l ámb ito de la

c ienc ia política positiva o práctica, para diferenciarla de la c ienc ia política normati -
va o teórica. Desde otro punto de vista, podríamos c lasifi carl as en e l ámbito de la
así ll amada micropolítica, para contrastarla con la convenc ión que denominaremos
macropolítica.
Nos atrevemos. de este modo , a aventurar la hipótesis de que la macropolítica
es fundamentalmente sisté mica; entendido el sistema como e l conj unto de órganos
públicos (poderes del Estado), normas (constituc ionales y legales). conductas
políticas (regul adas y no regul adas). y procesos (políticos y adm inistrati vos),
interdependientes e interactuantes , de dominación y de subordinación que posibili-
tan al Estado-Nación su autoconducción y el logro de las metas de integració n y
estabilidad socia l y de desarrollo económico, entre otros obj eti vos. El sistema
macropolítico supone la interacción de múltiples subsistemas, tales como: el
constituc ional; e l legislati vo; el político-administrati vo; e l de partidos políticos; el
e lectoral; e l de gobierno y admini strati vo regional y local; e l de finanzas públicas;
e l de l comerc io exterior y de la balanza de pagos; el de la distribución del ingreso; e l
del control de la inflación; el del control de la desocupación ; el de la seguridad
social ; e l de la seguridad pública, etc . A través de este sistema , que es estructura l-
mente poliárquico y funcionalmente transaccional o convenc iona l, y en e l cua l los
que gobiernan , con el apoyo y la participación de la mayoría c iudadana pueden
imponer , aun cuando sea parcialmente, sus concepciones ideológicas o programá-
ticas sobre e l Estado y la sociedad; establecer las prioridades socioeconó micas;
controlar e l territorio; condic ionar a la pobl ación para afrontar situaciones de
e mergencia económica, militar, política o social; definir e l tamaño de l sector
público o , lo que es lo mismo , decidir sobre e l grado de intervención de l Estado en
la sociedad c ivil ; resolver la ecuación entre la libertad y la igualdad y, finalmente,
defi nir la estrategia del desarrollo nacional . En el ámbi to macropolítico se conciben
y ejecutan las grandes políticas que versan sobre las re laciones internaciona les, la
seguridad nacional , los derechos humanos, e l desarrollo económico nacional, la
conservación y la transferencia de l poder, la j usticia socia l, la democratización, la
partic ipación política y social, etcétera.

* Administrador Público U. de Chile. Coordinador del Programa de Administración Públ ica de este Instituto.
POLITICA N" 22123. JUN IO 1990
102 JUAN BARRIENTOS VIDAURRE

La micropolítica es funcional a la macropolítica y es básicamente sectorial ,

intersectorial , institucional o territorial, consistiendo en la intervención del gobier-
no (concebido como ejecutivo) y/o sus agentes para procesar y resolver demandas
políticas o socioeconómicas y/u otro tipo de expectativas comunitarias; para fiscali-
zar a los diferentes estamentos de gobernados. en el ámbito de un sector político-
administrativo de gobierno; para condicionar las conductas del gobernado y, con la
finalidad de obtener una meta de "interés público" ( 1), definida con la participación
de los gobernados y materializada a través de decisiones políticas o evaluativas.
Desde otro punto de vista, deben ser objeto de estudio de la micropolítica la
actividad de los grupos intermedios , comunidades territoriales, personalidades y
otras entidades que presionan al gobierno en sus diferentes niveles sectoriales o
territoriales , para obtener las ventajas, beneficios , franquicias , bienes o servicios
que satisfagan sus necesidades reales o sus expectativas psicológicas, pudiendo
esta presión llegar a desequilibrar a las organizaciones y a los presupuestos
(nacional, regional o municipal) y obligar la definición de nuevas políticas que
pueden llegar a facilitar el logro de ventajas inequitativas en el mercado, favore-
ciendo injustamente a individuos, grupos o sectores en desmedro de otros segmen-
tos de la sociedad; o bien , definir una política de equidad, de eficiencia y de
sensibilidad política que logre una amplia aceptación pública . En resumen, la
micropolítica se da normalmente dentro del subsistema político-administrativo. en
el cual el Presidente de la República, sus ministros, la burocracia estatal y los
sectores administrativos de gobierno, con todos sus componentes, participan en la
definición de decisiones y de políticas sectoriales , las que deben conllevar, a lo
menos, una estructura de metas y de objetivos, de estrategias de consecución y de
medidas de implementación legales, reglamentarias, financieras u organizativas ,
las que se realizan en un entorno sectorial, intersectorial , territorial o institucional
de naturaleza intrínsecamente social.

B. GOBIERNO, POLITICAS Y SECTORES

El gobierno, conceptualmente hablando, se compone principalmente de es-

quemas de cooperación humana, de la selección , calificación, funciones y atribu-
ciones en la autoridad ; de normas y de procedimientos. Tiene un componente
político definido por los poderes del Estado, el cuerpo electoral, los partidos
políticos, las asociaciones y otros grupos intermedios, las comunidades territoria-
les, los notables , etc.; y, además, contiene un instrumento administrativo constitui-
do por la administración del Estado y su burocracia; la finalidad del gobierno es
dirigir, controlar, coordinar y condicionar la conducta de los gobernados en la

( 1) El autor considera el Interés Público corno el principal "reson e'' del sistema político: aun cuando a lgunos
autores no lo consideran utilizable para la investigación empírica, otros los consideran un concepto básico
de la acción política administrativa. Ver a Friedrich , Carl (comp.). "El Interés Público" , Editorial Roble,
México. 1967: Von Beyrne, Klaus "Los Grupos de Presión en la Democracia" . Fundación Editorial
Belgrano, Buenos Aires, 1986: ver Klosterman, Richard "A Public lnteres1 Criterion". Joumal of !he
American Planners Association. vol 46 N" 3, July 1980. etcétera.
POLITICAS SECTORIALES DE GOBIERNO IOJ

ESQUEMA BASICO DEL SISTEMA POLITICO ADMINISTRATIVO

POLITICOS

MINISTERIO DE SECTORES O MIXTOS

MINISTERIO DE HACIENDA (1)

PRESIDENTE
MINISTERIOS POLITICOS O DE DE LA
ADMINISTRACION GENERAL REPUBLICA
OTROS MINISTERIOS Y
ALG UNOS SISTEMAS (2)

S3~300d

Notas :

1). El Minislcriodc HKicnda gobierna al SCC10f financiero y encabeza los sis1cmas de recursos institucionales del Estado !pcr$0nal.
presupuestos y .1bastccimien1os).
2). La cabeza de sis1cma más imponantc cs. a nucmo juicio . ODEPLAN.

procura de metas colectivas (de interés público) , definidas con la participación del
cuerpo electoral a través de la selección de sus representantes y de otras formas de
participación social o corporatista. Por otra parte, la potestad del gobierno, consi-
derado como ejecutivo para dictar políticas sectoriales, proviene de las facultades
asignadas al Presidente de la República, por la constitución política a través de lo
preceptuado en el articulado correspondiente. El Art. 1º y siguiente de la Ley
Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado (2) define la
composición de la Administración del Estado y su ámbito de acción; el artículo 19,
referido a los ministerios, aclara que tienen "las funciones de gobierno y de
administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos
específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones"; más adelante
agrega que: "deberán proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes,
estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo , velar por el
cumplimiento de las normas dictadas , asignar recursos y fiscalizar las actividades
del respectivo sector". En otra parte, y refiriéndose a los servicios públicos,
manifiestan que deberán aplicar "políticas, planes y programas" . Con respecto al
Intendente Regional , dice: "Corresponderá al Intendente formular la política de
desarrollo de la respectiva región, aj ustándose a los planes nacionales , asumir la

(2) Ley N" 18.575 publicada en el Diario Oficial N" 32.640 del 5 de diciembre de 1986.
104 JUAN BARRIENTOS VIDAU RRE

superior iniciativa y responsabilidad en la ejecución y la coordinación de las

políticas , planes, programas y proyectos de desarrollo regional. .. " .
La Ley Orgánica Constitucional de los Consejos Regionales de Desarrollo (3)
confiere a estos organismos las facultades de definir políticas o programas impor-
tantes a través de la aprobación del plan regional de desarrollo y sus modificaciones
y a través de la aprobación del presupuesto regional y sus modificaciones; asimis-
mo, la distribución del fondo regional de desarrollo y otras actividades generadoras
de políticas públicas.
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (4) contiene normas que
implican una sujeción a los planes nacionales y regionales; no obstante , los
Alcaldes con los Consejos de Desarrollo Comunales pueden establecer políticas y
programas en materias tales como: el plan comunal de desarrollo y el presupuesto
comunal , el plan regulador comunal, las políticas sobre derechos municipales,
servicios y concesiones, establecimiento de tributos, expropiaciones , otorgamien-
to de subvenciones , establecimiento de multas, etcétera.
Para los fines de este artículo usaremos las voces de política o de programa
sectorial para significar lo mismo , ya que algunas acepciones en uso suelen
referirse, respectivamente, a "el arte de conducir un asunto para alcanzar un fin" y,
"de una exposición que fija la línea de conducta que ha de seguirse" (5). Juan
Ignacio Jiménez ·Nieto (6) formula una aclaración terminológica y amplifica la
naturaleza del vocablo al decir: "para salvar el equívoco conceptual del término
español 'política' , refiriendo al lector a los bien diferenciados vocablos ingleses
'policy ' y ' politics' . Queremos sólo indicar que la fijación de una política industrial
de un país ('industrial policy' ) supone una acción de naturaleza política (' policy ' o
' politics') y , por tanto , que los encargados de formularla son órganos primigenia-
mente políticos" . Lo que queremos destacar con esta cita es que las políticas
sectoriales o programas provienen, fundamentalmente, de decisiones políticas, aun
cuando detenten un contenido de decisión técnica considerable, mas no determi-
nante. Decidir, acota Jiménez Nieto, es "seleccionar un curso de acción de entre un
inventario de cursos alternativos en base al ejuiciamiento ponderado de las conse-
cuencias anticipables" (7), y agrega: "gobernar o hacer política es asignar autorita-
riamente valores al grupo, es decir, predecidir las decisiones ajenas". "La decisión
desprovista de fuerza o autoridad tampoco es política, porque carece de fuerza para
influir en las decisiones ajenas". Como ya hemos dicho , las decisiones políticas
tienen o pueden tener un componente técnico basado en métodos cuantitativos, que
sustenten juicios de hecho, provinientes de proposiciones empíricas que posibiliten
la validación de su eficacia; pero , lo fundamental de las decisiones políticas es que
se apoyan en juicios de valor, sobre cuya oportunidad y mérito no cabe otra prueba
empírica que su validación o legitimación por un consenso o ratificación ulterior.

(3) Ley N" 18 .605 publicada en el Diario Ofi cial N" 32.740 del 6 de abril de 1987.
(4) Ley N" 18.695 publicada en el Diario Oficial N" 33.035 del 3 1 de mayo de 1988.
(5) Pequeño Larousse (en color) Librairic Larousse. 1976 .
(6) Jiménez Nieto, Juan Ignacio. " Po lítica y Administración.. Ed. Tecnos. Madrid, 1970. pág. 354.
(7) Jiménez Nieto. Juan Ignacio. 'T eoría General de la Administración .. Ed. Tecnos. Madrid 1975. pág . 183.
POLITICAS SECTORIALES DE GOBIERNO 105

O , como expresa Sowell (8), su aprobación por el público en general o grupo de

referencia (clase social, secta religiosa, movimiento ideológico, etc.), y agrega
como fundamentos de legitimación a la tradición y a la posteridad histórica.
Todo lo anterior no excluye la elección y evaluación administrativo-finan-
ciera, como dato, a veces determinante, a través de los diferentes mé todos cuantita-
tivos y cualitativo-cuantitativos en uso (9).
Pero , ¿q ué es un sector? (o sector administrativo de gobierno), según lo define
Juan Ignacio Jiménez Nieto: "Representa el sumatorio de la acción pública y
privada en cada uno de los compartimentos estancos en que arbitrariamente puede
dividirse la acción social (1 O)". Un sector involucra a servicios públicos y organi-
zaciones privadas: a personas naturales y a personas jurídicas; a productores, a
usuarios y a consumidores; a empresas públicas y a empresas privadas; a trabajado-
res y a propietarios; a ciudadanos, a estudiantes y a menores; a pobres y a
deficitarios en algún bien o serv icio; a acreedores y a deudores; y, a múltiples
intereses creados: Todos los cuales son gobernados a través de un ministerio o
subsecretaría ( 1 1) .
El sector es un concepto analítico, expresado con diferentes connotaciones en
otras ciencias sociales y en materias de ingeniería industrial. En ciencia política o
del gobierno se pretende , como hemos indicado, representar al conjunto de la
actividad pública y privada que requiere ser gobernada; vale decir: dirigida ,
controlada, coordinada o condicionada por la autoridad pública; por la ley , por el
reglamento, por las políticas sectoriales o por las decisiones públicas o políticas , en
las cuales debe considerarse la participación del gobernado.
En Chile, Estado unitario y fuertemente centralizado, "El Presidente de la
República ejerce el gobierno y la administración del Estado con la colaboración de
los órganos que establezcan la constitución y las leyes". y. " Los ministerios son los
órganos superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones
de gobierno y administración de sus respectivos sectores ... Para los efectos,
deberán preparar y evaluar las políticas y planes correspondientes, estudiar y
proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento
de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo
sector". Ahora. ampliando el concepto, es territorialmente nacional, puede ser
enteramente público, político o de administración general; en los cuales e l efecto de
sus actos son válidos para la comunidad nacional , casi sin excepciones ; o bien
mixtos, en el sentido que sus participantes tienen el derecho a influir en las políticas
que produzca .
La frontera entre lo público y lo privado es incierta: la ley orgánica constitu-

(8) Sowell . Thomas. " Knowledge and Dec isions". Bas ic Books lnc .. New York. May 1979.
(9) Zechauser. Richard et al. "Public Policy. and Normative Economic Theory...
<10) Jiménez Nieto . Juan Ignacio . "Política y Administrac ión... Ed . Tecnos. Madrid 1970. pág. 33.
( 1 1) El Art. 2 1 de la Ley N" 18.575 les e ncarga funciones a los Subsecretarios. de carácter general. pero. es
deducible su responsabilidad con respecto a un sector e n los casos de Transporte . Telecomunicaciones .
Trabajo. etcétera .
106 JUAN BARRIENTOS VIDAURRE

cional de COREDES Nº 18.605 dice que: "Se entenderá como sector privado, para
los efectos de esta ley, el constituido por entidades que realicen actividades regidas
por el derecho común, cuya administración no está intervenida por el Estado o sus
organismos, como asimismo aquellas en que el Estado o sus empresas , sociedades
o instituciones sólo tengan aportes de capital, representación o participación
minoritarios"; para otros , el límite entre lo público y lo privado corresponde al
dominio que un particular, grupo, empresa u organización privada ejerce sobre el
efecto de sus actividades; cuando el efecto no es dominado por el individuo u
organización y afecta a otros segmentos sociales, la actividad deviene en pública al
requerir la intervención de la autoridad pública, en diferentes grados de intensidad ,
de calidad y de obligatoriedad.
En el actual ordenamiento político-administrativo es posible distinguir los
siguientes sectores administrativos de gobierno.
l. Sectores de Administración General , Políticos o Tradicionales
Gobierno Interior
Relaciones Exteriores
Defensa Nacional y Orden Público
Justicia
Comunicación Social (corresponde más bien a un sistema administrati-
vo de gobierno)
2. De Infraestructura
Infraestructura o Capital Social (Ministerio de Obras Públicas)
Hacienda Pública y Administración Pública (Ministerio de Hacienda y
Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio
del Interior)
Bienes Nacionales (correspondientes más bien a un servicio público)

3. Sectores Sociales (Mixtos)

Educación
Salud y Medio Ambiente
Vivienda y Urbanismo
Seguridad Social
Relaciones Laborales
4.
----Sectores Económicos (Mixtos)
Silvoagropecuario
Recursos Hidrológicos
Minería
Pesquero
Industrial
Construcción
Financiero
Energía y Combustibles
Comercio
Transportes y Comunicaciones
POLITICAS SECTORIALES DE GOBIERNO 107

Telecomunicaciones
Turismo
Misceláneos (Deportes y Recreación , Cultura , Bellas Artes, Servicios
Personales y del Hogar)
1.2. Los Sectores de Administración General , o Políticos y de Infraestructura, no
son básicamente sectores, sino funciones o instituciones del gobierno y se caracte-
rizan , someramente , por algunos de los siguientes aspectos:
Tener tareas explícitas, dominantes y bien definidas
Tener una burocracia jerarquizada y especializada en tareas de difícil conver-
sión y adaptación a otras tareas
Poseer una tecnología dominante y característica
Detectar un alto grado de profesionalismo
Procedimientos operativos reglamentados
Decisión centralizada y no participativa o en el mínimo de participación
Burocracia cerrada o de ingreso restringido
Acceso limitado a las influencias políticas y de los grupos de interés
Información casi inaccesible para los ciudadanos comunes , los partidos
políticos y los grupos de interés
Se destacan la decisión experta y profesional más que la participac ión demo-
crática y la fiscalización política
3 y 4. Los Sectores Sociales y Económicos (Mixtos) son estrictamente sectores de
gobierno y obviamente constituyen un segmento de la sociedad que incluye a
personas naturales y jurídicas; entes públicos y privados; productores; intermedia-
rios y consumidores, instituciones públicas (centralizadas y descentralizadas) ;
entes privados (nacionales, extranjeros); comunidades territoriales; no pueden ser
autoritariamente gobernadas , por lo que se requiere idoneidad política para su
conducción por las siguientes razones:
Sus tareas son variables, a veces explícitas y a veces implícitas que exceden el
espíritu y la letra de la ley y del reglame nto
Su burocracia es influida por la política general y por los grupos de intereses y
dentro de las mismas puede constituir, su burocracia, un grupo especial de
interés, en la defen sa de sus posiciones y de sus propios valores
La política prevalece sobre la tecnolog ía sectorial
Las decisiones deben ser negociadas participati vamente y, en lo posible ,
consensuadas, debido a que afectan a grupos sociales importantes
Los valores predominantes son esencialmente de interés público, o lo que es
lo mismo decir, son políticos
La enumeración que antecede y las características señaladas no son exhausti-
vas, ni absolutamente consistentes, y sólo pretenden dar una idea de la conforma-
ción sectorial. Desde el punto de vista de la administración del Estado , existe un
alto grado de dispersión sectorial, como por ejemplo:
Los recursos hidrológicos que sirven al desarrollo agropecuario , a la indus-
tria, a la energía, a las obras sanitarias , etc., y que requieren de un cierto grado
de coordinación y de unidad gubernativa
108 J UAN BARRIENTOS VJDAU RRE

Las acciones sectoriales encargadas a las municipalidades , como son las de

educación, salud y otras
Las funciones de educación que se realizan en el Ministerio de Defensa
Nacional o en otros
Los recientes problemas ocurridos con la ley de pesca y de patentes farmacéu-
ticas explican la dispersión internacional, la influencia de empresas transna-
cionales y de gobiernos extranjeros y la intervención de los poderes del
Estado, para su definición y aplicación.
La decisión pública o política sectorial debe satisfacer un interés público,
definido con la participación del segmento de la comunidad involucrada. Ese
interés público debe tener un contenido ético-po lítico, mayoritariamente aceptado,
de buen gobierno; debe ajustarse a los procedimientos debidos, no debe favorecer
intereses claramente abusivos y debe tener como finalidad última la de ev itar
conflictos sociales destructivos. Entendemos que la gran mayoría de las políticas
públicas , incluyendo las decisiones políticas de autoridades territoriales (Intenden-
tes y Alcaldes), pueden envolver intereses en conflicto. Más aún, muchas decisio-
nes de carácter nacional , sectorial, regional y comunal, además de las consecuen-
cias previstas por la ley o por el gobierno, tienen un efecto e mocional inmediato y
general. A menudo, declaraciones y/o actos de los funcionarios públicos, estimu-
lan , en la comunidad , efectos psicosociales y políticos que fluctúan entre la
completa aceptación, la indiferencia y, en algunos casos, un violento rechazo a las
decisiones, que pueden incluir alteraciones en los precios y en el mercado de
valores y divisas, la inhibición de la ac ti vidad privada y otros efectos no queridos.
Finalmente, es en la dimensión del sector donde puede verse con mayor
claridad la diferencia entre las funciones de gobernar y la de administrar. Gobernar
es dirigir, controlar, coordinar y condicionar, esto último bajo la fórmula de
Jiménez Nieto de hacerlo mediante la información , la orientación , las recome nda-
ciones , los incentivos y los desalientos, la regulación, la sanción y el control. con e l
obje to de intervenir e n la capacidad de decisión de los gobernados para satisfacer un
determinado interés público . Administrar es " gerenciar" la adecuación de medios a
fines institucionales , bajo restricciones de condicionamiento establecidos por un
ordenamiento normativo, que sirve de marco al ejercicio de la facultad discrecional
( 12). El carácter sustanti vo de la administración le concede la eficacia con que se
mejora la infraestructura territorial , se alista la fuerza armada , se movilizan los
medios de transporte, se administra el espectro electromagnético, se mejoran los
índices de salud de la población, etc. ; en suma, se administran los servic ios
públicos y las e mpresas estatales y se gobiernan los sectores, y también algunos
sistemas administrativos de gobierno.

( 12) Jiménez Nieto. Juan Ignac io. "Política y Adm inistración ... Ed. Ternos . Madrid 1970. p. 33.
POL!TICAS SECTORIALES DE GOBIERNO 109

C. LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DE GOBIERNO

Y OTROS RELACIONADOS

No podríamos continuar el discurso sobre sectores administrativos de gobier-

no, sin mencionar a los sistemas administrativos de gobierno. Siguiendo a Jiménez
Nieto podemos repetir que constituyen "el conjunto armónico y coherente de
órganos, normas y procesos destinados a proveer a las instituciones públicas de los
insumos necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales. Al igual
que los sectores, son un concepto analítico y macroadministrativo, formado por un
conglomerado de órganos centrales e institucionales" (13).
En la organización de la administración del Estado en Chile aparece clara-
mente el Ministerio de Hacienda como cabeza de los sistemas de presupuestos , de
administración del personal (remuneraciones). de administración de bienes y
servicios (aprovisionamiento) y las oficinas de presupuesto y de personal desplega-
dos en la administración. Obviamente estas funciones son compartidas con los
ministerios , los servicios públicos, la Contraloría General de la República , el
Ministerio del Interior. Todo lo anterior sin perjuicio de gobernar el sector financie-
ro, en coordinación con el Banco Central.
La Oficina de Planificación Nacional , que se despliega territorialmente a
través de las Secretarías Regionales de Planificación y se coordina con las oficinas
de planificación sectoriales, institucionales y municipales, encabeza el sistema de
planificación ec_o nómica y social.
El Ministerio Secretaría General de Gobierno, que dirige el sistema de
comunicaciones de gobierno.
El Ministerio de Bienes Nacionales , que no parece ser nada más que un
servicio público elevado de rango.
Finalmente, el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción , que
gobierna a los sectores industria, comercio y pesca, supervigila a la CORFO y se
pretende que realice funciones intersectoriales, como la defensa del consumidor, el
control de precios y tarifas, y se le atribuye ade más la coordinación de las políticas
económicas. Hecho este aparte continuaremos con las políticas sectoriales de
gobierno.

D. ESTRUCTURANDO LA POLITICA SECTORIAL

La política o programa sectorial se entiende como el conjunto de actividades

que se realiza en un segmento importante del ámbito gubernamental (sectores,
sistemas, servicios públicos, regiones y municipios). La formulación de un progra-
ma o una política sobre un supuesto político básico convierte las ideas en relacio-

(13) Jiménez Nieto, Juan Ignacio. "Política y Administración". Ed. Tecnos. Madrid 1970. p. 55.
110 J UAN BARRIENTOS VIDAURRE

nes, los fines en medios y los objetivos en formas de organización y de procedi-

mientos.
Giovanni Sartori , entiende a la acción política como: "Acción inteligentemen-
te llevada, del hombre que verdaderamente sabe lo que hace" ( 14); en el mismo
texto aclara: "Exactamente como los comportamientos económicos, los comporta-
mientos políticos están constituidos por opciones que se hacen en relación a ciertos
fines , en función de los medios disponibles , que presuponen técnicas adecuadas", y
agrega: "(la acción política) debe entenderse (como) programas de acción que se
cumplen del modo previsto" (15) .
Las ideas introductorias de G. Sartori , sobre políticas o programas de acción ,
debemos visualizarlas en el ámbito sectorial , cuya complejidad técnica , heteroge-
neidad de los actores y de la pobl ación gobernada, y la acción de los intereses
creados contrapuestos que dificultan su dirección , exponen al gobernante del sector
ante la alternativa de definir una meta de " interés público" y la correlativa política
sectorial. Sartori ilustra esta situación: "En primer lugar, la vida práctica urge, no
admite dilaciones, y por esto le exige prisa al conocimiento científico. Debido a
ello, es muy frecuente que nos veamos obligados a dar respuestas prematuras . Lo
que equivale a decir que la urgencia práctica obliga a sobrepasar los requisitos
exig idos por el conocimiento científico. El riesgo a la desviación es, en este caso,
hablar antes de saber; debemos llegar a alguna conclusión , aun si esa condición
está escasamente fundada. En segundo lugar, el hombre político que recurre a la
consulta del especialista sabe ya lo que quiere, ya ha hecho la elección de sus fines .
Lo que no sabe y quiere saber de ese especialista es el mejor modo para llegar al
resultado que se ha prefijado" ( 16). Por otra parte, la expresión "especialista"
requiere algunas consideraciones: ¿Quiénes son?, si seguimos al razonamiento de
Jean Meynaud ( 17), son los poseedores de conocimientos específicos adquiridos
por "la reflexión teórica o la experiencia práctica (eventualmente , y rara vez, por un
empleo acumulado de estas dos vías)" . La relación especialista-político es difícil ,
por la disparidad de las opiniones técnicas en cuanto al comportamiento y efecto
global de las políticas y por la responsabilidad social del tomador de decisiones
políticas , enmarcado por la macropolítica y por la necesidad de hacer efectiva la
participación social para lograr consenso y evitar conflictos sociales destructi vos o
por lo menos que impliquen un bajo costo político.
Para decidir la opción , definición, implementación , ejecución, evaluación y
término de una política sectorial , la literatura política anglosajona nos ha propuesto
múltiples esquemas teóricos , entre los cuales citaremos a Braybooke y Lindblom
( 18), a Herbert Simon ( 19) y H. Laswell (20), entre otros muchos, y coinc iden , más

( 14) Sanori. G iovanni. ··La Polít ica: Lógica y Método de las Ciencias Sociales". FCE Méx ico 1987. lo que está
en cursivas es del autor citado .
( 15) Sanori . G iovanni . Op. cir.
(1 6) Sanori. Giovanni . Op. cit.
(1 7 ) Meynaud . Juan. ··La Elaboración de la Política Económica... Ed . Ternos S.A .. Madrid. 196 1.
( 18) Braybooke. D . y Lindblom . C.E . .. A Strategy of Decision". E. Free Press. New York. 1963.
( 19) S imon. Herben. "Decision Making and Administratived Organization". Public Administration Rcvicw
(Winter 1944).
(20) Laswell . Harold et al. "The Policy Sciences". Standfor Univcrsity Press . 195 1.
POLITICAS SECTORIALES DE GOBIERNO 111

o menos, en las fases de la adopción de decisiones de políticas , las que podrían

resumirse en el siguiente punteo:
1. Reunión de la información y el diagnóstico que define la naturaleza del
problema sobre el cual se aplicará una política sectorial, para intervenir y
solucionar una necesidad pública o expectativa social. Esta debería conside-
rar antecedentes históricos, geográficos, socioeconómicos, culturales, demo-
gráficos, etc. Se deberían considerar las políticas aplicadas históricamente y
el análisis de su éxito o fracaso y los recursos políticos (demandas y apoyos);
además de los recursos físicos, financieros y humanos disponibles.
2. Corresponderá la definición del problema con los correspondientes objetivos
(¿qué hacer?) , y la finalidad (¿para qué?) y las restricciones que se deberían
tomar en cuenta (jurídicas, políticas, sociales y financieras).
3. Seguidamente habrá que definir políticas alternativas y analizar las estrategias
posibles para cada política (¿cómo?), y las respectivas medidas de implemen-
tación para cada estrategia (¿quién?, ¿cuándo?, ¿con qué?).
4. Existirá un proceso de selección de estrategias y de medidas de implementa-
ción para cada política alternativa (en el lenguaje militar se definen como
cursos de acción).
5. Corresponde la selección de la política adecuada y su estrategia de aplicación.
6. Finalmente corresponde la evaluación y corrección permanente de la política
en aplicación.

Lo que esquemáticamente puede parecer sencillo, no lo es, ya que el universo

sectorial es complejo y heterogéneo, debido a que los actores y grupos también lo
son y en cada segmento del sector aparecen intereses creados y en algunos casos
determinantes, que es preciso detallar aunque sea someramente.

1. Las políticas, planes , programas y presupuestos generales del gobierno con-

dicionan a las decisiones políticas sectoriales.
2. Los encargados de un sector, sean ministros, subsecretarios, directores de
servicios, asesores o diseñadores de políticas, conllevan el bagaje de una
ideología política, de una ideología propia y, también , de una ideología
burocrática (Ley de Miles: "El lugar en que uno está parado depende del lugar
en que uno está sentado"), las cuales pervierten con su discurso los enfoques y
las definiciones de la política sectorial.
3. Los partidos políticos y los grupos de interés desde el Parlamento o por
intermedio de los órganos de comunicación social o a través de diferentes
instancias organizativas, fiscalizan las acciones sectoriales y protegen sus
intereses; muchas veces contradictorios con la política en estudio o aplicada
por el gobierno.
4. Los responsables de una política sectorial , finalmente , son el Ministro y el
Presidente de la República, quienes poseen muchos instrumentos u opciones
para imponer políticas que satisfagan el "interés público" del segmento social
sectorial ; como por ejemplo:
el virtuosismo de la seducción carismática
las tratativas para mantener los equilibrios entre los intereses multilate-
 '.'

11 2 JUAN BARRI ENTOS VIDAURRE

rales mediante estrategias que le permitan corregir los desequilibrios

que supongan un costo político grave
la aplicación de una estrategia " mini-max" (2 l ); en presencia de fuertes
resistencias , seguir el curso de acción que promueva el interés público
sectorial y al mismo tiempo considere las menores probabilidades de
provocar conflictos socialmente intensos
la búsqueda de segmentos políticos, sociales o profes ionales que partici-
pen positivamente en el apoyo a la referida po lítica sectorial del gobier-
no definida o en vías de definición.
la negociación calcul ada y ponderada entre la obtención y la cesión de
ventaj as equilibradas, etcétera .

E. RECOMENDACIONES PARA LOS ENCARGADOS

DE DEFINIR E IMPLEMENTAR POUTICAS
SECTORIALES DE GOBIERNO

Los diseñadores y responsables de políticas sectoriales, son por excele ncia el

Presidente de la República y los ministros; vale decir, quienes conforman el
subsistema político-administrativo (Ley Orgánica Constitucional de Bases de la
Administración del Estado) ; aunque la ley no distingue, podríamos decir, parafra-
seando a Orwell , que algunos son más sectoriales que otros , existen ministerios que
no son sectoriales, e n los términos que hemos señalado anteriormente . como es e l
caso de los ministerios de administración general (Interior, Relaciones Exteriores ,
Defensa Nacional, Justicia, Bienes Nacionales, Obras Públicas) o de servicios
públicos con rango de ministerios , como la Secretaría General de Gobierno ,
ODEPLAN , la Comisión Nacional de Energía, la CORFO ; aunque la Comisión
Nacional de Energía, teóricamente , encabezaría un sector a través del Ministerio de
Minería. El Ministerio de Hacie nda , aun cuando sea intrínsecamente de planifica-
ción y ejecuc ión, define políticas para el sector fin anciero conjuntamente con el
Banco Central. En todo caso , estos ministerios, con las excepciones anotadas de
Hacienda y Obras Públicas, se caracterizan porque son menos accesibles a los
ciudadanos comunes y a los grupos de interés , salvo los propios de sus respectivas
burocracias; en ellos se destaca más la operac ión experta y profesional que la
participac ión y la supervisión del ciudadano . Los ministerios típicamente sectoria-
les o mixtos, ya sean del sector económico o del sector social, requieren la
aplicación de una experticia más política que técnica, ya que deben elaborar
programas sectoriales en los cuales los partidos políticos , los grandes grupos de
articulación de intereses (empresarios y trabajadores), las comunidades te_rritoria-
les , los grupos profesionales y los simples ciudadanos tienen , eventualme nte , el

(2 1) Yates. Douglas.
a) .. Análisis de la Burocracia... Ed . Fraterna. 1985 . Buenos Aires.
b) El teorema mini-max . de Von Neuman. se puede sintetizar diciendo que la estrategia óptima es la que
minimiza la mayor pérdida (Enc iclopedia Británica. 15ª Edición. 1979. 12: 1067d).
POLITICAS SECTORIALES DE GOBIERNO 113

derecho a usar los canales apropiados para la defensa de sus derechos o la

promoción de sus expectativas y, necesariamenie , ante intereses antagónicos y
conflictivos, debe establecerse una negociación participativa y competitiva. El
chileno medio desea que alguna autoridad del gobierno, de la administración
pública , de la administración municipal o del parlamento recoja sus inquietudes;
desea que las políticas que lo afecten sean sensibles a sus necesidades individuales ,
familiares o comunitarias y, a lo mejor , desea participar en algún nivel de gobierno
territorial. Le inquieta que el gobierno, los partidos políticos y la burocracia no se
preocupen del ciudadano corriente y desea evitar que el gobierno sea dominado por
los partidos políticos, por los grandes grupos empresariales y por las grandes
confederaciones sindicales, contra las cuales no puede competir. Más aún , el
chileno corriente no conoce las estructuras de la administración del Estado, ni sus
derechos como usuario de la misma; ni los canales de acceso a los gobiernos
sectoriales, regionales y comunales. Por otra parte , los grandes actores sectoriales,
la burocracia pública especializada; los grandes sindicatos; los grandes grupos de
interés económico , tienen la competencia técnica y el poder para imponer o alterar
políticas sectoriales afectando al ciudadano como usuario , como consumidor,
como propietario y como contribuyente.

Estas reflexiones abonarían la naturaleza política, que debe conformar el

carácter y la personalidad de un ministro sectorial , demás está insistir que cuando
hablamos de naturaleza política, no nos referimos a su tendencia ideológica , sino a
sus capacidades para negociar, persuadir. convencer y finalmente ejec utar una
concepción del "interés público" .

Respecto a los diseñadores de políticas sectoriales cito a Joseph LaPalombara

en "Burocracia y Desarrollo Político" (22), quien , citando a Morstein Marx,
explica: "El crecimiento de la especialización funcional dentro de la burocrac ia
debilita sobremanera la tarea que cumplen los funcionarios públicos con status. El
espec ialista cumple una tarea aislada, su visión y sus aspiraciones son estrechas y
tiende a provocar divisiones internas. Su preocupación por intereses limitados
oscurece su visión de los grandes problemas nacionales y reduce su capacidad para
desempeñarse como asesor político. Según la frase de Morstein Marx, la metafísica
se rinde ante la tecnología. De acuerdo con la formulación de Braibanti , la pérdida
de una fuerte orientación intelectual , por parte de los dirigentes de la burocracia ,
hace menos probable que puedan desempeñar un papel creativo y estabilizador en
el desarrollo económico y político de la sociedad" . En otro aparte agrega: "El
funcionario administrativo no especialista puede ser un factor aglutinante del
sistema . Acaso los programas de desarrollo económico requieren cierto grado de
especialización funcional dentro de la administración, y en verdad resulta difícil
imaginar que sin ella se puedan llevar a cabo las muchas acti vidades técnicas
implícitas en la modernización económica. Pero debe prestarse la misma atención
al importante rol político que desempeña el funcionario no especial izado'' .

(22 ) LaPalombara . Joseph . " Burocracia y Desarrollo Político". Ed . Paidós. Buenos Aires. 1978 .
114 JUAN BARRIENTOS VIDAURRE

Al escribir estas líneas , en enero de 1990, leo que el Colegio de Profesores

aspira que el Ministerio de Educación sea ocupado por un profesor y el Colegio de
Arquitectos desea que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo tenga un arquitecto a
su cargo; sin poner en duda la idoneidad y afinidad que pueden tener ciertos
profesionales con determinados sectores de la actividad social, además de estimar
legítima la petición, estamos muy lejos de apoyarla, ya que ni la tecnocracia, ni la
burocracia podrán, en cualquier tipo de gobierno sectorial, suplantar la capacidad
del político-estadista que, actuando con neutralidad ante los grupos profesionales ,
de interés o de presión y con sensibilidad ante el interés público, coadyuve
eficazmente al gobierno nacional.
Finalmente, existen dos aspectos de la mayor importancia. por lo menos para
el que esto escribe, y que es preciso destacar: el primero se refiere a la información
pública y el segundo se refiere a la negociación pública. Con respecto al primer
aspecto, por razones de filosofía moral me remito , en primer lugar, a l. Kant (23) ,
quien dice: "Una máxima que no puedo manifestar en alta voz, que ha de permane-
cer secreta, so pena de hacer fracasar mi propósito: una máxima que no puedo
reconocer públicamente, sin provocar en el acto la oposición de todos a mi
proyecto; una máxima que. de ser conocida, suscitaría contra mí una enemistad
necesaria y universal y, por tanto , cognoscible a priori. una máxima que tiene tales
consecuencias, los tiene forzosamente porque encierra una amenaza injusta al
derecho de los demás". Con respecto a la misma materia. Douglas Yates (24)
formula dos criterios: "1) Una política merece la reseña pública cuando es una
iniciativa nueva, no rutinaria, o implica una modificación acentuada de la práctica
precedente. 2) Una política merece una reseña pública cuando implica la aplicación
de un valor social importante. por ejemplo la igualdad. la oportunidad igual, la
libertad personal. o el interés público" .
Con respecto a la negociación pública de políticas sectoriales y de decisiones
evaluativas. formulamos las siguientes recomendaciones:
1. La información o comunicación pública es un elemento impulsor de la
participación social y puede ser un eficiente instrumento de gobierno. Cree-
mos que en muchas oportunidades no se sensibiliza suficiente ni eficiente-
mente a la opinión pública en temas sectoriales o intersectoriales.
2. Se debe propender a limitar y/o evitar el uso del poder institucional de la
autoridad. aun cuando sea legal.
3. La persuación personal que puede efectuar la autoridad sectorial o institucio-
nal, bien aplicada para solucionar conflictos sectoriales , es un elemento
político de la mayor importancia . Esta persuación personal debe estar apoya-
da por buenas relaciones públicas y ha de conllevar dos condiciones a lo
menos:
Eliminar la amenaza del uso del poder institucional conferido a la
autoridad.

(23 ) Kant. l. ..La Paz Perpetua... Espasa-Calpe. Argentina. Buenos Aires. 1984 .
(24) Yates. Douglas . ..Análisis de la Burocracia·· . Ed. Fraterna. 1985. Buenos Aires.
POLITICAS SECTORIALES DE GOBIERNO 11 5

Eliminar la percepción pública, por remota que sea, de que la autoridad

pretende engañar o presionar indebidamente a segmentos del sector o de
la comunidad.
4. La persuación social, transmitida a los segmentos políticos, gremiales, profe-
sionales y público en general y el estímulo a la participación social hace
posible la mantención de las comunicaciones entre el pueblo y las autorida-
des. También facilita la crítica constructi va que debe basarse en la búsqueda
sincera de pruebas objetivas. Lo útil para resolver conflictos de intereses son
los hechos más que las opiniones comprometidas y las consignas ideológicas.
5. Finalmente, recomendarnos una acción persistente de negociación frente a
grupos con intereses antagónicos, entre ellos o con la autoridad , en materias
de " interés público" sectorial. Nunca debe producirse el estancamiento ni la
suspensión de la negociación. Incluso es posible transformar, variar o cam-
biar la materia en discusión , hasta lograr un consenso, aunque sea parcial.
Jamás se debiera trasladar la discusión al Presidente de la República. No es
conveniente que decisiones sectoriales resistidos por la comunidad requieran
el arbitraje y la soluc ión del Presidente de la República, o la intervención de
otros poderes del Estado. Ni menos aún se debe llegar a la desaprobación
jerárquica de altos funcionarios que formulen declaraciones inopinadas , in-
quietantes o mal expresadas que provoquen reacciones negativas.

F. CONCLUSIONES

Es de general conocimiento y aceptación e l hecho de que los teóricos políticos

no conocen todos los aspectos e irnplicancias de la situac ión político-administrativa
real , que se supone son del dominio de los estadistas y/o de los políticos profesiona-
les . Asimismo , la burocracia, en sus diferentes sectores, funciones o estamentos,
se complace en atribuirse un conocimiento superior y una capacidad para la acc ión
que sobrepasa a la del teórico sectorial y a la del político. que asume funciones
gubernamentales en e l decurso del juego de la alternancia democrática. Otros
ponen su confianza e n el buen criterio que suponen poseer, el cual les permitiría
realizar un excelente gobierno. Lamentablemente no siempre es así y, cuando las
dificultades aparecen , casi todas las autoridades se inhiben y traspasan sus proble-
'!1ªs a otros sectores, a consejos o a comités o a sus superiores jerárquicos.
Desde otro punto de vista, la constitución . las leyes y reglamentos, los
programas y las políticas superiores constituyen un cond ic ionamiento de las políti-
cas.· sectoriales, las que se suman a la fiscalización parlamentaria, a la acc ión de los
partidos políticos y movimientos de oposición y a las demandas sociales, profesio-
nales, de las comunidades territoriales y de diferentes grupos de interés, los que
dificultan la definición del interés público en el plano sectorial.
Por otra parte, ejemplos antiguos y recientes nos plantean la preocupación
ante la influencia de poderes externos (gobiernos extranjeros, organismos interna-
cionales y empresas transnacionales) que gravitan en las definiciones sectoriales o
intersectoriales. Todo lo an terior implica un alto grado de complejidad que obliga a
11 6 JUAN BARRIENTOS VIDAURRE

una consideración y estudio de largo alcance temporal , global , multisectorial y

multidisciplinario , que puede llegar a exceder las capacidades del Ejecutivo y del
Parlamento.
Lo anteriormente expuesto avalaría , a mi entender, que la universidad se
aboque al estudio de las ciencias del gobierno y de la administración pública a
través de un renovado instituto multidisciplinario con real capacidad de análisis y
de formulación de proposiciones coherentes, consistentes , competentes , realistas y
utilizables para la ejecución de un buen gobierno, sea este de naturaleza nacional ,
sectorial, regional o municipal en el ámbito de una democracia consolidada.