MONEDA SECTOR FORESTAL

S ector forestal:
Potencialidades,
desafíos e incentivos
PARA SU
DESARROLLO
CA R L O S M E N D I B U R U * E I VÁ N C O S AVA L E N T E * *

El Perú posee un vasto potencial forestal

por sus condiciones para desarrollar
plantaciones forestales comerciales, las
cuales todavía no son aprovechadas de
manera óptima, no obstante los avances
normativos y de gestión de la última
década. En este artículo se describe las
potencialidades y desafíos que enfrenta
el sector forestal, y algunas opciones de
* Jefe, Departamento de Políticas Estructurales del BCRP
[email protected]
políticas que favorecerían su desarrollo.

** Supervisor Líder, Departamento de Políticas Estructurales

del BCRP
[email protected]

41
 MONEDA SECTOR FORESTAL

L
os bosques peruanos son importantes. pulpa, papel y cartón, y muebles de madera y de
Aproximadamente el 60 por ciento del te- mimbre, entre otros— disminuyó de 1,5 a 1,0
rritorio peruano está cubierto por bosques, por ciento entre 2007 y 2019. Además, la balanza
concentrados principalmente en la Amazonía comercial de productos forestales es deficitaria,
(94,6 por ciento de los bosques). A nivel mundial, como se indica en el Gráfico 1.
el Perú es el noveno país con mayor superficie En 2020, el Perú se ubicó en el puesto
de bosques (72 millones de hectáreas), el cuarto 73 del ranking mundial de exportaciones
en superficie de bosques tropicales y el segundo de productos forestales (exportaciones por
con mayor cobertura de bosque amazónico US$ 94 millones), muy por debajo de países
del mundo (INEI y Serfor 2021; FAO, 2021; y de la región con menor dotación de recursos
Minam, 2015). A nivel nacional, Perú tiene 10,5 forestales como Chile (US$ 4,2 mil millones) y
millones de hectáreas aptas para reforestar, mien- Uruguay (US$ 1,5 mil millones), que equivalen
tras que el Servicio Nacional Forestal y de Fauna a 44 y 16 veces las de Perú, respectivamente, y
Silvestre (Serfor)1 reporta 7,2 millones de hectá- que fueron impulsadas en parte con políticas
reas con potencial para plantaciones forestales de desarrollo productivo, incentivos a planta-
con fines comerciales2 (Serfor, 2021). Asimismo, ciones forestales y con mejoras en el entorno
la ubicación geográfica del Perú, cerca de la línea para los negocios3. Esto representa una opor-
ecuatorial, representa una ventaja competitiva, tunidad para optimizar el aprovechamiento de
debido a que permite que los árboles en las zonas los bosques y para aumentar la oferta de forma
tropicales crezcan dos o tres veces más rápido sostenible y competitiva, tanto para el mercado
que los árboles en zonas con inviernos prolonga- externo como interno.
dos y fríos (por ejemplo, Chile), lo que favorece a En cuanto al potencial de los bosques de pro-
las plantaciones forestales peruanas (BCRP 2015, ducción permanentes, Fischer (2022) refiere que,
p. 41), así como a los bosques de producción per- bajo un esquema de manejo forestal sostenible
manente. Sin embargo, el desarrollo del sector (1/20)4, se podría generar, en un escenario con-
forestal en el Perú es incipiente y los recursos servador, alrededor de US$ 5 mil millones de
forestales del país todavía no se están aprove- producción primaria de recursos maderables,
chando de forma óptima. Según estimaciones lo cual podría incrementarse significativamente
del INEI y Serfor (2021), el aporte del bosque añadiéndose valor agregado mediante la trans-
al Producto Bruto Interno (PBI) —que incluye formación del producto con la tecnología. Por el
actividades directamente relacionadas como la lado de las plantaciones forestales, si bien apenas
silvicultura, productos derivados de la madera, unas 50 mil hectáreas actualmente pueden ser

GRÁFICO 1 z Superficie total de bosques naturales y área de plantaciones

forestales, 2020
(Millones de hectáreas)

496,6
CLAVES PARA APROVECHAR EL POTENCIAL FORESTAL DEL PERÚ
Área de bosques
• Articulación en diferentes niveles de gobierno para la lucha contra la
Bosques plantados tala ilegal y el fortalecimiento de capacidades para el manejo forestal.
• Financiamiento de largo plazo para el sector forestal.
• Concesiones que permitan aprovechar economías de escala.
• Gestión integrada de cuencas hidrográficas.

72,3 59,1
11,2 28,6 18,2 3,2 12,4 0,1
1,1 0,4 1,4 2,1 1,2

Brasil Perú Colombia Argentina Chile Ecuador Uruguay

Exportaciones de productos forestales (Miles de millones US$)
2019 11,52 0,13 0,18 0,43 5,05 0,39 1,87
2020 9,73 0,09 0,13 0,41 4,2 0,33 1,5
Balanza comercial de productos forestales (% PBI)
2020 0,6 -0,3 -0,2 -0,1 1,4 -0,1 2,6

FUENTE: FAO. FAOSTAT Y EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES MUNDIALES 2020.

1
Entidad que ejerce la1 rectoría
Entidad que ejerce
técnica la rectoría
y normativa en latécnica
gestión yy normativa
promociónen delalagestión y promoción
sostenibilidad de la sostenibilidad
y competitividad del sectory forestal
competitividad del silvestre,
y de fauna sector forestal y de
adscrita al
fauna silvestre,
Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. adscrita al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego.
2
2 Segúnforestales
Según Serfor, las plantaciones Serfor, lascomerciales
plantaciones se forestales
instalan encomerciales se instalan
suelos que permiten en suelos de
actividades queextracción
permiten yactividades
se orientande extracción y se orientan
predominantemente predomi-
al suministro de
madera, fibra y productosnantemente
forestales noal maderables,
suministro de madera, fauna
incluyendo fibra ysilvestre
productos forestales
y servicios no maderables,
ambientales. incluyendo
Asimismo, puedenfauna silvestretambién
desempeñar y servicios ambientales.
funciones Asi-
protectoras,
recreativas, paisajísticas mismo,
y otras, pueden desempeñar
no excluidas también funciones
por la extracción protectoras, recreativas, paisajísticas y otras, no excluidas por la extracción de productos.
de productos.
3
3 En importaciones
Respecto a las importaciones de productos
de productos forestales, Perúforestales,
se sitúa enPerú se sitúa
el puesto 51 aennivel
el puesto 51 a nivel mundial.
mundial.
4
Se asume que un árbol4 queSecrece
asumeenque un árbol
20 años crece
permite que en 20cosechar
anualmente años permite anualmente
y volver cosechar
a plantar 1/20 y volver
del área a plantar 1/20 del área reforestada.
reforestada.

42 MONEDA N° 190
 CUADRO 1 z Comercio exterior de productos forestales 1/ y extensión boscosa
en países seleccionados, 2020

Brasil Chile Uruguay Argentina Ecuador Colombia Perú

Exportaciones de productos forestales

Ranking mundial 8 15 31 53 59 68 73
Valor FOB en millones de US$ 9 734 4 155 1 471 412 330 131 94
- % de las exportaciones de
productos forestales mundiales 4,30 1,84 0,65 0,18 0,15 0,06 0,04
- % del PBI 0,67 1,64 2,74 0,11 0,33 0,05 0,05

Importaciones de productos forestales

Ranking mundial 49 57 103 48 64 52 51
Valor CIF en millones de US$ 755 633 92 772 456 711 746
- % de las importaciones de
productos forestal mundiales 0,32 0,27 0,04 0,33 0,19 0,30 0,32
- % del PBI 0,05 0,25 0,17 0,20 0,46 0,26 0,37

Extensión boscosa
Área de bosques (Millones de ha) 496,6 18,2 2,0 28,6 12,4 59,1 72,3
Bosques plantados (Millones de ha) 11,2 3,2 1,2 1,4 0,1 0,4 1,1

1/ CONSIDERA MADERA EN ROLLO; CARBÓN VEGETAL DE MADERA; ASTILLAS, PARTÍCULAS Y RESIDUOS DE MADERA; PELLETS DE MADERA Y OTROS PRODUCTOS
AGLOMERADOS; MADERA ASERRADA; CHAPAS; TABLEROS A BASE DE MADERA; PULPA DE MADERA; PULPA DE OTRAS FIBRAS DISTINTAS DE LA MADERA; PAPEL RECUPERADO
Y PAPEL Y CARTÓN.
NOTA: EL ÁREA DE BOSQUES Y DE LOS BOSQUES PLANTADOS CORRESPONDE AL AÑO 2020. EN EL CASO DE BOSQUES PLANTADOS, EN TODOS LOS PAÍSES SELECCIONADOS
CORRESPONDEN CASI EN SU TOTALIDAD A PLANTACIONES FORESTALES.
FUENTES: FAO. FAOSTAT Y EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES MUNDIALES 2020.
ELABORACIÓN: PROPIA.

consideradas industriales5 (Dourojeanni et al., a) Informalidad y deforestación. Por un lado,

2021), el aprovechamiento de las 7,2 millones se estima que el 33 por ciento de la oferta
de hectáreas (Serfor, 2021) con condiciones efectiva de madera rolliza movilizada en
para plantaciones forestales con fines comer- 2017 no contaba con autorización (INEI y
ciales en el mediano y largo plazo representa Serfor, 2021), en parte por las debilidades
una oportunidad que requiere investigación en el control y fiscalización de las entidades
para impulsar especies de menor periodo de responsables (según nivel de gobierno), que
maduración y con las características que de- dan espacio a la presencia de la tala ilegal
manda el mercado para la producción de ma- de madera. Por otro lado, según la Organi-
dera orientada al sector construcción, tableros zación de las Naciones Unidas para la Ali-
de fibras y partículas, parihuelas y muebles. mentación y la Agricultura-FAO (2021), la
Cabe destacar que la industria forestal en Chile, pérdida de área de bosques (cambio neto)
Uruguay y Brasil está basada en plantaciones en el Perú aumentó de 125 mil hectáreas en
comerciales. promedio por año en el decenio 2000-2010
Asimismo, el cambio climático, la urgencia a 172 mil hectáreas en el periodo 2010-2020.
para realizar acciones de adaptación y mitiga- Cepal y OCDE (2016) refieren que la región
ción para enfrentarlo, y el desafío de alcanzar amazónica es la más afectada en el proceso
la neutralidad en carbono en 2050 representan de deforestación, causado por cambios de
una oportunidad para promover inversiones uso de suelo, principalmente, realizado por
privadas para un aprovechamiento sostenible de numerosos productores de muy pequeña
los bosques e impulsar las plantaciones foresta- escala en búsqueda de mayores superficies
les comerciales, con un enfoque territorial y de para la agricultura y ganadería6. Asimismo,
gestión de cuencas hidrográficas. indican que las actividades que más presio-
nan sobre la conservación de bosques se re-
PRINCIPALES LIMITANTES PARA EL lacionan con la agroindustria, la agricultura
DESARROLLO DEL SECTOR FORESTAL de exportación, la ganadería, el narcotráfi-
De acuerdo con especialistas del sector, aún per- co, la tala ilegal como legal de la industria
sisten algunas restricciones que limitan el desa- extractiva, la apertura o mejoramiento de
rrollo del sector; entre ellas destacan: carreteras, entre otros.

5
5
Del total de 1,07 millones de hectáreas plantadas (reforestadas) declaradas oficialmente.
6
6
Asimismo, indican que se estima que más del 90 por ciento de la deforestación es resultado de la expansión de la agricultura.

43
 MONEDA SECTOR FORESTAL
rial y entre los diferentes niveles de gobierno
(nacional, regional y local), así como la aún
débil capacidad institucional en materia de
gestión forestal de los gobiernos regionales
A nivel mundial, (capacidades técnicas, recursos humanos,
equipamiento y presupuestario), sobre todo
el Perú es el noveno país de aquellos a los que se les ha transferido
con mayor superficie de competencias en materia forestal y de fau-
na silvestre9. De otro lado, debido a que la
bosques (72 millones de dimensión de los bosques suele superar los
hectáreas), el cuarto en límites políticos administrativos territoriales,
superficie de bosques se requiere una coordinación y articulación
multinivel desde una perspectiva integral de
tropicales y el segundo con gestión de cuencas hidrográficas; no obstan-
mayor cobertura de bosque te, esta es aún débil.
d) Concesiones de recursos forestales con
amazónico del mundo. fines maderables no permitieron aprove-
char economías de escala. Los concursos
públicos en Madre de Dios, Ucayali y Loreto
entre 2001 y 2004 priorizaron extensiones
pequeñas intensivas en mecanismos arte-
b) Falta de productos financieros acordes sanales, venta de madera en pie o extrac-
al negocio forestal. Como se señaló en el ción de madera rolliza (Serfor et al., 2019).
Recuadro 3 de la Memoria 2015 (BCRP, Ante ello, de las 11,1 millones de hectáreas
2015), el financiamiento constituye una de de concesiones forestales maderables, solo
las principales barreras en el sector fores- el 56 por ciento de los contratos otorgados
tal. La inversión en plantaciones forestales se encuentran vigentes. Se requeriría de un
se caracteriza por ser de madurez larga, rediseño del modelo de concesiones que
por lo que es percibida como de alto riesgo propicie concursos claros y transparentes,
por los intermediarios financieros, refle- mercados de concesiones forestales made-
jándose en un financiamiento insuficiente rables con condiciones habilitantes claras y
y no de acuerdo con las necesidades de los que promueva la sostenibilidad y eficiencia
empresarios que invierten en ellas. económica (Silva et al., 2019).
c) Implementación lenta de mejoras institu- e) Retrasos persistentes en titulación y re-
cionales en la gobernanza forestal. Si bien se gularización de la tenencia de la tierra.
han registrado mejoras en el marco normati- Este es un problema que enfrenta en con-
vo, en particular, lo establecido por la Ley N.° junto con el sector agropecuario en gene-
297637, y realizado los esfuerzos por fortale- ral desde hace décadas y los avances re-
cer instituciones como el Serfor, el Organis- gistrados son limitados, puesto que, según
mo de Supervisión de los Recursos Forestales el IV Censo Nacional Agropecuario 2012
y de Fauna Silvestre (Osinfor)8, entre otras, (INEI, 2012), del total de unidades agrope-
los desafíos están asociados principalmente cuarias con tierra10 (2,2 millones), solo el
a su implementación, dado el lento proceso 48,9 por ciento tenía título de propiedad
de cambio institucional (Glave y Borasino, registrado y comprendía una superficie
2019). Asimismo, se enfrentan problemas de 13,3 millones de hectáreas, equivalen-
de coordinación y articulación intersecto- te al 34,4 por ciento de la superficie total.

7 Ley Forestal y de Fauna Silvestre, del 22 de julio de 2011 y sus 4 reglamentos: para la Gestión Forestal (Decreto Supremo N°018-2015-MINAGRI, del
7
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, del 22
2015), Gestión de de julioSilvestre
Fauna de 2011 (Decreto
y sus 4 reglamentos: para la Gestión Forestal
Supremo N°019-2015-MINAGRI), Gestión de(Decreto Supremo Forestales
las Plantaciones N.° 018-2015-MINAGRI,
y los SistemasdeAgroforestales
2015), Gestión(De- de
Fauna Silvestre (Decreto Supremo N.° 019-2015-MINAGRI),
creto Supremo N°020-2015-MINAGRI), Gestión de las Forestal
y Gestión Plantaciones Forestales
y Fauna Silvestrey en
losComunidades
Sistemas Agroforestales (Decreto Supremo
Nativas y Comunidades N.° 020-2015-MINAGRI),
Campesinas (Decreto Supremo
y Gestión Forestal y Fauna Silvestre en Comunidades
N°021-2015-MINAGRI).Esta Nativas
ley se aplica yaComunidades
las diferentes Campesinas (Decreto
personas naturales Supremode
o jurídicas, N.°derecho
021-2015-MINAGRI).Esta
público o privado,ley se aplicaa alalas
vinculadas diferen-
gestión del
tes personas naturales opatrimonio
jurídicas, forestal
de derecho público o privado, vinculadas a la gestión del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la nación,
y de fauna silvestre de la nación, a los recursos forestales y de fauna silvestre, a los servicios de los ecosistemas forestales y a los recursos
forestales y de fauna silvestre, a los servicios
otros ecosistemas de los ecosistemas
de vegetación silvestre, y forestales y otrosforestales
a las actividades ecosistemas de vegetación
y de fauna silvestre ysilvestre,
conexas, yena todo
las actividades
el territorio forestales
nacional. y de fauna
silvestre y conexas,8 en todo el territorio
Autoridad nacionalnacional.
encargada de supervisar y fiscalizar el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales, de
8
Autoridad nacional encargada de supervisar
fauna silvestre, así como y defiscalizar el aprovechamiento
los servicios sostenible del
ambientales provenientes y labosque
conservación
vinculadosdea los recursos
los títulos forestales,adscrita
habilitantes, de fauna a la silves-
Presi-
tre, así como de los servicios ambientales provenientes
dencia del Consejo de Ministros. del bosque vinculados a los títulos habilitantes, adscrita a la Presidencia del Consejo de Minis-
tros. 9 El gobierno regional es la Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre (ARFFS) en Tumbes, La Libertad, Huánuco, Amazonas, Loreto,
9
El gobierno regional es laUcayali,
Autoridad SanRegional
Martín, yForestal
Madre de y de Fauna
Dios. SegúnSilvestre
la Ley (ARFFS)
N.° 29763,en los
Tumbes, La Libertad,
gobiernos regionalesHuánuco,
otorgan, Amazonas,
medianteLoreto, Ucayali,forestal,
la concesión San Martín, y Madre
en áreas de
de Dios. Según la Ley N.°dominio
29763, los gobiernos
público, regionales
derecho para el otorgan, mediante sostenible
aprovechamiento la concesión de forestal,
los recursosen áreas de dominio
forestales público,
y de fauna derecho
silvestre, para el aprovechamiento
y derecho de uso y disfrute
sostenible de los recursosdeforestales y de fauna
dichos recursos silvestre,
naturales, y derecho
es decir, de uso y disfrute
la propiedad de dichos
de los frutos recursosextraídos
y productos naturales, es decir, la propiedad de los frutos y productos
legalmente.
extraídos legalmente.10 Comprende tierra agrícola (7,1 millones de ha) y no agrícola (31,6 millones de ha). La tierra agrícola incluye áreas con cultivo (58 por ciento),
10
Comprende tierra agrícola (7,1 millones
tierras en barbecho de ha)
(20ypor
no ciento),
agrícolaen(31,6 millones
descanso de ha).
(11 por La tierra
ciento) agrícola incluye
y no trabajadas áreas con
(11 por ciento); cultivoque
mientras (58lapor
no ciento),
agrícola,tierras
pastosen barbe-
naturales
cho (20 por ciento), en descanso (11 por ciento) y no trabajadas (11 por ciento); mientras
(57 por ciento), montes y bosques (35 por ciento) y otros usos (8 por ciento). que la no agrícola, pastos naturales (57 por ciento), montes y bosques
(35 por ciento) y otros usos (8 por ciento).

44 MONEDA N° 190
 Blackman et al. (2017) analizaron el efecto hasta el 31 de diciembre de 2025. Sin embargo,
de la titulación de tierras de las comunida- esta normativa beneficiaría principalmente a las
des nativas entre 2002 y 2005 en el cambio plantaciones existentes, debido al periodo de
de la cobertura forestal de la Amazonía pe- maduración que se requiere para nuevas plan-
ruana de 2000 a 2005 y constataron que, taciones, que fluctúa entre 6 y 25 años, según la
luego de haberse concedido los títulos de especie forestal. Por lo tanto, no se tendría un
propiedad a las comunidades nativas, se re- panorama tributario claro que coadyuve a dina-
ducía el aclareo y las perturbaciones en los mizar las inversiones en el sector.
bosques. No obstante, las barreras que impiden un
desarrollo acelerado del sector forestal re-
COMENTARIOS FINALES quieren soluciones integrales que involucran
El 30 de diciembre de 2021 se publicó el De- a muchos agentes e instituciones, motivo por
creto Legislativo N.° 1517 que modifica la Ley el cual, la política de incentivos tributarios
N.° 29763 (Ley Forestal y de Fauna Silvestre), tendría un impacto acotado, considerando
con el cual se aplican a las personas naturales o además que las inversiones en el sector fores-
jurídicas perceptoras de rentas de tercera cate- tal demandan de un plazo más largo que en la
goría del sector forestal y de fauna silvestre los agroindustria. El desarrollo de este sector exige
beneficios tributarios consistentes en las tasas de una perspectiva sistémica con un enfoque de
reducidas del impuesto a la renta y la deprecia- gestión integrada de cuencas hidrográficas
ción acelerada previstos en Ley N.° 31110 (Ley (con estrategias acorde a sus zonas funcionales
del Régimen Laboral Agrario y de Incentivos alta, media y baja) que permita aprovechar de
para el sector agrario y riego, agroexportador manera sostenible las oportunidades que ge-
y agroindustrial, del 31 de diciembre de 2020). neran la demanda externa e interna, y eliminar
Con ello, desde 2022, a las empresas del sector las restricciones por el lado de la oferta para
cuyos ingresos netos en el ejercicio gravable no propiciar la potenciación de las ventajas com-
superen las 1 700 UIT (Unidades Impositivas parativas y competitivas del sector. Ello se lo-
Tributarias) se les aplicará una tasa de impuesto graría, por ejemplo, preservando y fortaleciendo
a la renta de 15 por ciento hasta el año 2030, y la mesa ejecutiva del sector forestal, espacio que
del 2031 en adelante se aplicará la tasa del régi- coadyuva a la búsqueda conjunta de soluciones
men general (29,5 por ciento); mientras que para de las principales barreras (Cornick et al., 2018).
aquellas cuyos ingresos netos sean mayores a La estabilidad jurídica y el respeto de las reglas
1 700 UIT, la tasa será de 15 por ciento en 2022, del juego, aunados a una sólida gobernanza
20 por ciento en 2023 y 2024, y 25 por ciento de forestal, facilitarían la predictibilidad y redu-
2025 a 2027, y se aplicará del 2028 en adelante cirían los riesgos de la inversión, y también
la tasa del régimen general. Asimismo, las em- permitirían aprovechar las potencialidades del
presas del sector podrán depreciar, a razón de sector, coadyuvar a la diversificación produc-
20 por ciento anual, el monto de inversiones en tiva y afianzar las relaciones urbano-rurales en
obras de infraestructura destinadas al manejo beneficio de una mayor inclusión económica
y aprovechamiento forestal y de fauna silvestre y social de la población, en particular, la rural.

REFERENCIAS

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