Editor:

Juan Carlos M. Coll (CV)

ISSN: 1988-7833

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Contribuciones a las Ciencias Sociales

Mayo 2010

POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU RELACIÓN CON LA CREACIÓN DE

MUNICIPIOS EN MÉXICO
 

Anatolio Lugo Félix

Humberto Ponce Talancón

[email protected]

RESUMEN

El presente artículo es el resultado de una investigación que analiza la relación que existe entre
las políticas públicas reflejadas en la gestión gubernamental, con la creación de municipios en
México. Para ello, se revisó la base conceptual y la contextualización de las políticas públicas en
los gobiernos locales, la problematización que orienta el estudio y se examinaron las evidencias
documentales, experiencias y conflictos en algunas entidades federativas del país, durante el
periodo 1990-2005, acerca de los procesos de municipalización, además de una exhaustiva
revisión bibliográfica.

Su aportación destaca la relevancia que asumen la administración pública y ciencias políticas,

fundamentalmente la disciplina basada en políticas públicas vinculada con los procesos de
creación de municipios en México.

Palabras clave: políticas públicas, gestión pública, creación de municipios.

ABSTRACT

This paper is the result of research that examines the relationship between public policies
reflected in governance, with the creation of municipalities in Mexico. To this end, we reviewed:
the conceptual basis and the contextualization of public policy in local governments, the
problematization that guides the study and reviewed the documentary evidence, experiences and
conflicts in some states of the country during the period 1990-2005, about municipalization
processes, in addition to an extensive literature review.

His contribution emphasizes the importance assumed by the public administration and political
science, primarily discipline based on public policies related to the processes of creation of
municipalities in Mexico.

Keywords: public policy, public management, creation of municipalities.

• Doctor (c) en Ciencias Administrativas del Instituto Politécnico Nacional y catedrático de la

Universidad de Occidente.

• Doctor en Psicología Social y Estudios de Doctorado en Administración Pública de la UNAM y

catedrático-investigador del IPN.
 

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Lugo Félix y Ponce Talancón: Políticas públicas y su relación
con la creación de municipios en
México, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, mayo 2010,
www.eumed.net/rev/cccss/08/lfpt.htm 

ANTECEDENTES

El municipio en México es considerado el actor institucional responsabilizado de la promoción del

desarrollo local, fenómeno que ha sido determinante a partir de las reformas al artículo 115 (1983
y 1999) de la Constitución Política de los Estados Mexicanos. En la primera reforma el Estado
mexicano estableció como objeto de estudio el fortalecimiento económico y financiero del
municipio y su autonomía política. La segunda contiene determinaciones importantes, como el
reconocimiento al gobierno municipal y la ampliación y precisión de servicios públicos locales y
empréstitos entre otros.

Este proceso ha sido incompleto y obstaculizado por la rigidez de la política económica adoptada
por el gobierno federal y los gobiernos estatales, situación que exhibe la necesidad de que los
gobiernos municipales –además de administradores de recursos centralmente asignados–
adopten nuevas formas y condiciones que permitan aprovechar las potencialidades en sus
territorios para la solución compartida de los problemas; una de las vías es la aplicación de
políticas públicas integrales, con equidad y con democracia en el quehacer de los gobiernos
locales.

Con esa orientación se abordó el tema del presente artículo, denominado Políticas públicas y su
relación con la creación de municipios en México, independientemente de que en las tres últimas
décadas se han incrementado en México los estudios e investigaciones acerca de las políticas
públicas y los procesos de municipalización originados en el país, los cuales han sido poco
relacionados y estudiados desde la perspectiva de la práctica de políticas públicas, aspecto
incorporado como necesario en la agenda gubernamental. El objeto fue contribuir en el debate
referido a la problemática de los procesos, que de manera acelerada ha vivido el país.

El artículo plantea como supuesto de la investigación, la ineficacia de las políticas públicas que
repercuten en la gestión pública, donde los gobiernos locales estimulan la creación de
municipios. Dicha planteamiento se sustenta en las siguientes preguntas de investigación:
¿Cómo se contextualizan las políticas públicas en los gobiernos locales?, ¿Cuáles son las
consecuencias de la creciente creación de municipios? y ¿En qué medida constituyen las
políticas públicas una alternativa para orientar los procesos de municipalización?

Para su desarrollo y contestación de las preguntas de investigación, se realizó un análisis del

marco conceptual de políticas públicas y de la base conceptual del municipio, con énfasis en
autores que abordan ambos temas. Se hace referencia a políticas públicas en el contexto de los
gobiernos locales, en particular de los municipios, actores importantes para el fortalecimiento del
desarrollo y el bienestar social; también se describió la problemática, centrando su desarrollo en
los aspectos sociales, políticos, económicos y culturales desafíos sustantivos de los gobiernos
locales por las demandas de la población, para la creación de municipios y su relación con la
aplicación de políticas públicas. Figuran experiencias en procesos de municipalización y la
ineficacia de políticas públicas, con el estudio de los conflictos por la creación de municipios en
México y en consecuencia, por la necesidad y relevancia de estudiar el problema de estos
procesos basados en las políticas públicas. La investigación concluye con una aportación
inacabada de los autores, como producto del presente trabajo de investigación

MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL

En este apartado se definen los conceptos básicos de política pública y municipio, sustentados
en las aportaciones de diversos autores que tienen relevancia en este campo de conocimiento y
disciplinas de estudio.

Concepto de política pública

A Harold, Lasswell se le considera como generador y orientador de la disciplina de políticas

públicas en los años cincuenta; definió la política pública como “Quién obtiene qué, cuándo y
cómo” (Harold, 1971). Este enfoque está centrado en la acción pública y su impacto en los
actores beneficiados o perjudicados por esa acción. La definición guarda un sentido genérico, en
actores beneficiados o perjudicados por esa acción. La definición guarda un sentido genérico, en
el entendido de que no es una definición operativa; es decir, que no define la política pública por
sí misma. La propuesta de Harold empieza a evolucionar y cobrar relevancia en el ámbito
académico, intelectual y socio gubernamental hasta fines de la década de los sesenta, para
convertirse en una definición más caracterizada y específica..

De acuerdo con Aguilar, (2003), la política pública es un doble sentido y un curso de acciones:
deliberadamente diseñado, y segundo, porque es el curso de acción efectivamente seguido. No
sólo en función de lo que afirma el gobierno y lo que quiere hacer. También lo que en realidad
hace y logra por sí mismo o en interacción con actores políticos y sociales, más allá de sus
intenciones. Entonces, es una estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y
calculada, en función de determinados objetivos. Implica y genera toda una serie de decisiones
para adoptar y de acciones a efectuar por un número extenso de actores, lo que significa que el
autor integra la política y la gestión pública en una sola definición, como curso de acción
deliberadamente diseñado, mientras que también es el curso de acción efectivamente seguido;
es decir la instrumentación de la política pública.

Respecto de las políticas entendidas como estrategias encaminadas a una finalidad

determinada, que comúnmente es la resolución de problemas, el autor define que "Una política
puede ser una regulación, una distribución de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios,
en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados) y como una intervención
redistributiva directa, más allá dejar hacer a los ciudadanos" (Aguilar, 1996:32), También el autor
expresa que: […] La política pública (PP) y la nueva gestión pública (NGP) aparecieron en el
medio latinoamericano en los años 80 y 90 como propuestas disciplinarias y profesionales para
superar la vulnerabilidad financiera o la crisis fiscal en que habían caído los estados sociales
desarrolladores y para restablecer la naturaleza pública, que las políticas de los gobiernos
autoritarios habían distorsionado o pervertido y para mejorar los servicios públicos que eran
considerados insatisfactorios en pertinencia, cobertura y costo-eficiencia. A ese contexto crítico
se debe que las dos propuestas de PP y NGP se hayan difundido con certeza y hayan sido
recibidas por gobierno, sociedad y academia como instrumentos de conocimiento y gestión, útiles
para reconstruir la gobernabilidad con dificultades y dar forma a un modo de dirigir los asuntos
públicos en forma eficaz y socialmente aceptado […].

En ese sentido, las políticas públicas implican también actividades de comunicación pública para
la implantación de estrategias ante un problema determinado, convirtiéndose en un conjunto de
actividades posteriores a la toma de decisiones inicial que dan origen a las actividades
retrospectivas, por las cuales es posible proveer de elementos con evidencia, argumentativos y
de persuasión, necesarios para la obtención de consensos (Aguilar, 1996).

Para Lahera, Parada (2002:18-19), […] las políticas públicas son cursos de acción y flujos de
información relacionados con un objetivo público definido éste de manera democrática, los
cuales son desarrollados naturalmente por el sector gubernamental, con la participación de la
comunidad y del sector privado.

En esta definición, Lahera distingue que la política pública es política porque incorpora a los
actores, a quienes afectan las decisiones de los problemas que interesa, sean integrados a la
agenda gubernamental para lograr la debida negociación y solución. En el conjunto de los
actores involucrados, es indispensable considerar el papel y capacidad de influencia del sector
público, como señala el autor, es un error valorarlo como un actor neutral.

Define las políticas públicas como: […] una concatenación de actividades coherentes por los
menos en su intención, y tomados principalmente por los actores del sistema público
administrativo de un país con la finalidad de resolver un problema colectivo. Estas decisiones
generan actos formalizados, de naturaleza más o menos coercitiva, con el objetivo de modificar
el comportamiento de “grupos que conforman blancos”, los cuales se encuentran supuestamente
en el origen del problema por resolver Lahera (2000: 20).

Afirma Meny-Thoenig (1992:89), que “Una política pública se presenta bajo la forma de un
programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico”.

Meny-Thoenig señalan que la política pública debe ser liderada por el gobierno, ya que ésta es el
resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad
gubernamental, naturalmente en coordinación con los sectores social y privado.

Cabrero (Thoenig, citado en Cabrero, 2005:19)‫‏‬, en lugar de política pública, define la acción
pública como “la construcción y la calificación de los problemas colectivos por una sociedad,
problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, así
problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, así
como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento”.

Se infiere en esta definición que la política pública o acción pública como aquellas acciones que
el sector público o entidades públicas emprenden para atender los problemas sociales de
manera conjunta con la participación ciudadana.

En función de lo mencionado por los autores, exponen acerca de la definición de política pública,
la reflexión de definición de política pública es como la identificación por la entidad
gubernamental de un problema y su propia decisión de diseñar e implementar estrategias y
acciones conjuntas con la ciudadanía para la solución equilibrada, integral y democrática de ese
problema, y no sólo la identificación del propio problema y, por consecuencia, que el diseño e
implantación de estrategias y acciones queden como parte del discurso, es decir, sólo quedan en

el papel. Con esta orientación, el gobierno tiene que dar solución real a los problemas que
aquejan a la sociedad mediante la política pública; sólo así cumplirá con su función primordial,
que consiste en atender los problemas de la comunidad.

La política pública en consecuencia, debe plantearse con base en una visión transformadora,
provocar cambios en la sociedad, situando una acción que demanda coordinación institucional
en el mediano y largo plazos. Además, debe ser participativa y primordialmente debe reconocer
las principales necesidades de la sociedad.

Los gobiernos tienen la obligación de resolver problemas trascendentales para la sociedad, como
son el empleo, vivienda, educación, abastecimiento de agua, alcantarillado, medio ambiente,
salud y seguridad entre otros; para resolver o incluso, prevenir estos problemas por lo que resulta
necesario la eficiente implantación de las políticas publicas, para lo cual se deberá contar con
una estructura pública de carácter administrativo que opere con efectividad y contribuya para
satisfacer a la sociedad en el cumplimiento a sus demandas. Con ello, se tendrán elementos
para catalogar al gobierno como efectivo en su caso. Un gobierno puede ser valorado y calificado
como eficaz si el objeto es alcanzado, o los rendimientos permanecen y crecen ante los desafíos
públicos que tienen encomendados. El grado de alcance de ese objeto es variable y por
consiguiente, es variable el grado de gobernabilidad (Martinelli, 2002).

En esta investigación referida al estudio y aplicación de la política pública, resultó determinante

los consensos que habrán de tener las instancias de los gobiernos estatal y municipal, para
atender las demandas sociales de municipalización por vías estratégicas e innovadoras de la
política pública a priori, concomitante y a posteriori del planteamiento de los problemas por crear
nuevas municipalidades; es decir, hacer uso en realidad de las bondades que ofrece esta
disciplina y de su aplicabilidad en una nueva gestión pública.

Concepto de municipio

Como parte fundamental de este apartado, se desarrolló un análisis teórico y conceptual del
municipio, destacando en esencia la naturaleza del municipio; identificación de las disciplinas de
política pública y gestión pública. Además, se realizó un análisis de la doctrina municipalista en el
derecho municipal de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que relaciona la
disciplina de políticas públicas. En ese se tenor se abordó:

Escuela sociológica y jus-naturalista

En esta corriente teórica, Carlos F. Quintana (2005:6-9) cita a los siguientes autores: Adolfo
Posada (1936), quien sostiene que “el municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para
algunos natural, el Estado no lo creó; es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde
quiera que exista”.

Efrén Córdova (1964) afirma […] que el municipio es una realidad social anterior a la ley y ésta
no hace más que descubrir o reconocer lo que la naturaleza había creado. No niega [la escuela
sociológica] que exista un concepto legal de municipio, pero sostiene que el mismo no es más
que la investidura de un concepto sociológico que había surgido con anterioridad. Existe una
estructura social, una comunidad engendrada por la propia naturaleza, por la historia, la tradición
y la geografía, que es anterior y superior a lo que pueda decirse en el texto legal.

La escuela sociológica se complementa con la concepción jus-naturalista de Tocqueville (1978),

en una de sus exposiciones, retoma la tesis de esta corriente: El municipio es la única asociación
que se encuentra de tal manera en la naturaleza, que en todas los lugares donde existan seres
humanos reunidos constituyen un municipio. La sociedad municipal existe en todos los pueblos,
cualesquiera que sean sus costumbres, usos y leyes; es el hombre el que forma los reinos y crea
 q q , y y ; q y
las repúblicas; las entidades federativas y los municipios.

Carlos F. Quintana (2005:9) afirma que […] el jus-naturalismo sostiene que el municipio no es
obra del legislador, sino un hecho social de conveniencia anterior a la formación del Estado y, por
ende, anterior a la ley, y más aún, superior a ésta. Por lo tanto, la ley no hace otra cosa que
circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su función adjetiva. La ley simplemente admite la
personalidad del municipio donde la naturaleza lo ha creado y le otorga sus derechos. El
jusnaturalismo asume, como una variantes, la interpretación teológica del orden natural,
atribuyéndole a una voluntad superior, que el hombre no hace más que reconocer y esa voluntad
la identifica con Dios…

Escuela legalista o de derecho positivo.

Para esta corriente, el municipio es una figura jurídica y en consecuencia, la creación del Estado.
También se le llamar formalista o jurídica. Con ella asume plena responsabilidad el Estado de
otorgar al municipio personalidad jurídica, patrimonio y competencias propias. Es decir, mientras
que el Estado, por ley, no lo considere como tal, éste seguirá fungiendo como comunidad o
congregación asentada en un territorio o espacio geográfico.

Con el enfoque legalista, los apologistas de la misma expresan que el municipio es una entidad
humana, territorial y jurídica, creada por la ley y que si no está sustentado en ella, el municipio no
existe. Entre los que guardan esta posición figuran:

Hans Kelsen, citado por Carlos F. Quintana (2005) Teoría para el derecho, p. 119. Derecho
municipal (2005:10), uno de los más destacados defensores, identifica la identidad del municipio
de la siguiente manera: “[…] Una teoría del Estado depurada de todo elemento ideológico,
metafísico o místico, sólo puede comprender la naturaleza de esta institución social
considerándola como un orden que regula la conducta de los hombres […] El Estado es un orden
jurídico, pero no todo orden jurídico es un Estado, puesto que no llega a serlo hasta el momento
en que establece ciertos órganos especializados para la creación y aplicación de las normas que
lo constituyen. En las comunidades jurídicas primitivas, preestatales, las normas generales son
creadas por vía consuetudinarias. Son el resultado de la conducta habitual de los sujetos del
derecho…”

El jurista mexicano Ignacio Burgoa Orihuela (1986:817) señala que […] “el municipio entraña una
entidad jurídica política que tiene como elementos de su estructura formal una determinada
comunidad humana, radicada en un cierto espacio territorial; estos elementos, ópticos o
naturales, por sí mismos, es decir, sin ninguna estructura jurídica, en la que se proclame su
autonomía y la autarquía de la que hemos hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es el
derecho fundamental del Estado al que pertenezcan…”

Esta escuela forma el polo opuesto de la Escuela jus-naturalista, al confrontar la creación por
ascendencia natural histórica y el derecho jurídico, dos posiciones de extremo para la búsqueda
de la identidad del municipio.

Enfoque de la gestión pública municipal

Se ha reiterado que las bases estructurales del municipio en México se encuentran en el artículo
115 constitucional. Este precepto señala que los estados adoptarán en su régimen interior la
forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa al municipio libre.

Al revisar la doctrina del municipalismo mexicano en su fracción tercera, enumera los servicios
públicos que estarán a cargo de la municipalidad y que son aquellos que la población demanda
para tener una vida digna. Estos servicios a los que alude el 115, deberá ofrecerlos la
municipalidad con el concurso de los estados, cuando así se requieran. Entre estos servicios se
mencionan los siguientes: agua potable, drenaje, alcantarillado, alumbrado público, limpia,
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, mercados, panteones, parques
y jardines, como fundamentales, atendiendo la capacidad administrativa y financiera de los
municipios.

Dicho precepto no utiliza el término de políticas públicas, pero se puede inferir que para la
realización de los servicios prestados por el municipio, mediante el órgano administración
definido como ayuntamiento, se debe hacer gestión o acción pública, esta última es propiamente
el instrumento para aplicar o dejar de aplicar la política pública.

Las reformas al artículo 115 de 1999 publicado en el Diario Oficial de la Federación, 23 de

 p ,
diciembre de 1999, fortalecieron las bases del derecho municipal, que reconocen la autonomía
política del municipio, donde destaca que el ayuntamiento pasa de ser un órgano de
administración, para ser considerado como un órgano de gobierno del municipio. Esta
connotación le otorga al municipio una definición para hacer verdaderamente política pública,
aunque no resulte explícito.

El artículo 25 Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, 28 de

junio de 1999, que constitucionalmente señala que corresponde al Estado la rectoría del
desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la
soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento
económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y de riqueza, permita el pleno

ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad
protege la constitución.

También en reformas al artículo 25 Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de

la Federación, 3 de febrero de 1983, se anota que el Estado planeará, conducirá, coordinará y
orientará la actividad económica nacional, además de llevar a cabo la regulación y fomento de
las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta
Constitución. Asimismo, al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad
social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de
actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

Las modificaciones y el contenido del artículo 115 fundamentan el sentido que la doctrina
municipal debe atribuir a la disciplina de políticas públicas.

La base conceptual de municipio es determinante en su significado. Sin embargo, persiste la

ausencia en esas acepciones de la disciplina de políticas públicas, quizá por lo escasamente
trabajada que ha sido en su relación con la categoría de municipio, razón para proponer a la
municipalización como disciplina de estudio en futuras investigaciones.

La ausencia de la política pública en la base conceptual del municipio obedece a la

sobrevaloración o predominio de la identidad jurídica administrativa del municipio y en todo caso,
a que la política pública tiene un reconocimiento mucho más reciente como propuesta
disciplinaria en los asuntos de la administración pública y de los órdenes de gobierno.

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES

El marco referencial y conceptual de políticas públicas y municipio contextualizan la idea de

considerar que las políticas públicas forman parte del quehacer del Estado para llevar a cabo la
gestión pública en atención de las demandas sociales. En ese sentido, es posible establecer más
o menos una idea consensuada de que las políticas públicas se refieren a un determinado
gobierno, que atiende fines y un núcleo específico de población. Es un medio para llegar a una
determinada meta económica social. En este sentido, la diversidad municipal en México es una
realidad sumamente interesante, cuyo análisis constituye un desafío para quienes incursionan en
el estudio de este nivel de gobierno, el cual se vuelve un espacio privilegiado para la articulación
de acciones orientadas a promover el desarrollo económico. (M. Carrillo, 1987)

Los gobiernos locales y específicamente los municipios, son actores importantes para el
fortalecimiento del desarrollo y el bienestar social. Su ámbito de gestión es un campo que
favorece para ejercer la política pública local y construir nuevos espacios de acción pública en
contextos que habitualmente no habían sido de su competencia.

Las políticas públicas en México han cobrado fuerza. Empezaron a desarrollarse de manera
significativa a partir de los años ochenta. En el contexto municipal, no se puede afirmar lo mismo,
ya que el avance es precario, en virtud de que todas las investigaciones acerca de políticas
públicas se habían orientado a cuestiones relacionadas con el gobierno federal y, en menor
grado, con el ámbito estatal, marginando las políticas públicas en el espacio municipal.

Las políticas públicas se han adoptado a partir de los años ochenta como una prospectiva de
modernizar el quehacer político y administrativo, no significa que no hayan existido, sino que la
toma de decisiones por los actores en la acción pública se aplicaban discrecionalmente.

Cabrero (2003) señala que […] en las políticas públicas municipales en México es posible
encontrar la falta de propuestas que tengan como origen el ámbito municipal. Las agendas
municipales responden más que todo a la inercia de atender las demandas por servicios públicos
o demandas específicas sin ninguna visión integral de desarrollo. Las decisiones son tomadas
con una visión a corto plazo y siguiendo estrictamente los criterios rígidos del gobierno federal y
estatal. Sin embargo, a pesar de todo ello, en los últimos años investigadores y estudiosos
municipalistas se han dado a la ardua tarea para analizar la dinámica de las políticas públicas en
los municipios, destacando los avances que al respecto se han dado…

Es necesario considerar que lo importante es gobernar con la aplicación de políticas públicas,

entendidas como “decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la
corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y
contribuyentes” (Aguilar: 36).

La importancia de las políticas públicas radica en lo que directamente los gobiernos realizan para
mejorar su actuación y en consecuencia, constituyen las formas de acciones concretas desde el
gobierno hacia la sociedad. Las políticas públicas, para su aplicación y procedimiento, deben ser
de igual manera específicas y claras en sus propósitos, instrumentos y procedimientos para
resolver con eficiencia las demandas de la población, en esta ocasión en el ámbito de los
municipios.

Los gobiernos deben calificar por su rendimiento y por su capacidad para resolver los problemas
públicos y conducir a la sociedad hacia mejores niveles de bienestar y de vida digna. Aunque en
México se ha avanzado muy lentamente en el ejercicio de la democracia, en la asignación de
recursos y en la figura de autoridad en el ámbito municipal. todavía existe incapacidad para
resolver con éxito problemas sobre los que existe una fuerte demanda de acción pública; por
ejemplo, el deterioro del ambiente, la seguridad, el empleo y la marginación social. Este
escenario pudiera atribuirse a la ineficacia en el ejercicio de políticas públicas en los ámbitos
federal, estatal y municipal.

La falta de recursos económicos ha provocado que casi todos los municipios en México
padezcan graves problemas de administración y de subordinación, ya que la mayor parte de los
recursos son asignados por la federación. Factores como la insuficiencia de recursos propios,
programas controlados por el centro y escasa visión de las autoridades y funcionarios
municipales para impulsar proyectos de inversión municipal y de fomentar la participación
ciudadana, han provocado mayores rezagos en las municipalidades del país.

Los desequilibrios expuestos, producto de la ineficacia de las políticas públicas y de la

insuficiencia de recursos en el desarrollo local, condicionan a la acción gubernamental a diseñar
un nuevo modelo de gestión pública; concretar una reforma legislativa federal y estatal en
materia de desarrollo local; mayor convocatoria a la participación ciudadana; planeación y
promoción del desarrollo local y regional; considerar la educación y ecología como los ámbitos
más importantes del desarrollo sustentable; promover la cultura de respeto a los derechos
sociales y humanos que garantice la calidad de vida ciudadana a nivel municipal; hacer un
diagnóstico situacional de los municipios para observar los componentes social, económico,
político, geográfico y jurídico en la toma de decisiones de planeación estratégica municipal, y
diseñar e instrumentar procesos de gestión de calidad para simplificar, automatizar y
transparentar los procesos administrativos municipales.

ANÁLISIS DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

Debido a diversos problemas sociales, políticos, económicos, educativos y culturales que se

enfrentan los gobiernos locales por las reincidentes demandas de la población para la creación
de municipios, es necesario reflexionar y estudiar con nuevos enfoques este fenómeno; en este
caso, consiste en observar los procesos de municipalización gestados desde la aplicación de
políticas públicas, no sólo incorporando a su agenda las acciones que tradicionalmente son
atendidas por los gobiernos locales, es decir, la prestación de los servicios públicos, que son una
de las causas fundamentales para que los grupos sociales busquen crear nuevas
municipalidades, sino priorizando los asuntos que deben integrarse a la agenda de políticas
públicas e incorporando acciones que deben resolverse de manera integral. Es hacer más
gestión pública por los gobiernos locales. Sólo de esta manera las funciones tradicionales se
redimensionan, pasando de ser la prestación de un servicio público a convertirse en el ejercicio
integral de una política pública.

La premisa de observar los procesos de municipalización desde la visión de políticas públicas

pudiera confrontarse con los mandatos establecidos por las constituciones locales de las
entidades federativas de México, ya que en cada una de ellas existen factores integrales y
diferenciados para la creación de municipios; sin embargo, el concepto políticas públicas no se
opone al propósito de analizar y mejorar la toma de decisiones para atender la problemática, sino
que por el contrario fortalece la idea de que se pueden evitar procesos que no son pertinentes y
que, por el contrario, fortalece la idea de que se pueden evitar procesos que no son pertinentes y
que generan consecuencias negativas para el buen desarrollo de los nuevos municipios. En ese
entendido, el uso de la gestión pública, como parte esencial de las políticas públicas, reorienta la
toma de decisiones gubernamentales para la creación de un municipio.

En este contexto, se plantea la problemática derivada de la creación de municipios, como

aspecto fundamental para el desarrollo del presente artículo.

México, país integrado por 31 entidades federativas con un total de 2,439 municipios en 2005 y
el Distrito Federal, formado por delegaciones; de ese total de municipios, por ejemplo, Oaxaca
tenía 570, le seguía Puebla con 217 y Chiapas con 118; por su parte, Baja California y Baja
California Sur contaban con 5 cada uno. En los tres primero casos, la suma de municipios en el

país evidencia un desequilibrio por razones de la concentración de esta forma de gobierno en

sólo tres entidades federativas (Tabla 1).

Las entidades federativas que en los últimos 15 años crearon un total de 53 municipios fueron
Aguascalientes (2), Baja California (1), Baja California Sur (1), Campeche (3), Chiapas (7),
Estado de México (4), Guerrero (6), Jalisco (1), Quintana Roo (1), San Luis Potosí (2), Sonora
(2), Tlaxcala (16), Veracruz (5) y Zacatecas (2). En el caso del estado de Tlaxcala, es importante
observar, por ejemplo, si en cada uno de los nuevos municipios fue considerado el factor
capacidad financiera para sostener la operación de su administración, así como el factor
infraestructura de servicios públicos con los que deben contar esos espacios para adquirir la
categoría de municipio, aparte de otras condiciones contenidas en la Constitución local de esta
entidad federativa. Casos extremos al de Tlaxcala, en los que sólo se crearon uno o dos
municipios, son los estados de Baja California y Sonora, respectivamente (Tabla 2).

Entre las entidades donde se crearon municipios, se advierte que existe una diferenciación de
tamaño territorial, densidad poblacional, percepción de ingresos en salarios mínimos (Tabla 3).
Se compara el territorio del estado de Tlaxcala, siendo 17 veces menor que el de Baja California.
En densidad de población, el primero es casi siete veces mayor que el segundo; si estas
diferencias se equiparan con el número de municipios creados en ambas entidades, da una
diferenciación desequilibrada de los municipios. (Tabla 3)

También existe heterogeneidad de índices de marginación social de una entidad federativa a otra
(Tabla 4). Por ejemplo, Baja California tenía un índice de marginación social muy bajo, mientras
que para Sonora era bajo, para Tlaxcala medio y para Zacatecas el índice era alto. Esa
caracterización de índices de marginación social entre las entidades federativas expresa la
suficiencia e insuficiencia de infraestructura y servicios públicos, factor contenido en las
constituciones políticas locales como requisito elemental para la creación de municipios, además
de que son elementos relacionados por completo con el concepto gestión pública y, por
consecuencia, con políticas públicas, que bien sus indicadores pudieran poner en juicio la
eficacia y, por tanto, la calidad de las políticas públicas aplicadas. (Tabla 4)

La tendencia creciente en la creación de municipios en los últimos quince años encuentra como
causa principal la excesiva concentración de recursos económicos y de servicios en las
cabeceras municipales de las que se separaron. Se puede argumentar que la experiencia ofrece
evidencias que, salvo raras excepciones, los municipios de reciente creación tienen la suficiente
capacidad y la infraestructura para autogobernarse (condición ajena a lo que establecen las
constituciones locales como requisitos para crearlos). En la mayor parte de los casos, provocan
que se dupliquen las funciones administrativas y la burocracia, en detrimento del gasto de
inversión productiva que podrían tener para una mayor calidad de la población.

La tendencia es la creación de municipios es acelerada, pero más que estimular su formación

sería deseable combatir el centralismo de las cabeceras municipales e impulsar un mayor
equilibrio de los beneficios del crecimiento en los municipios y entre las regiones. Desde luego, la
creación de municipios podría obedecer a causas justificadas y se les tendrá que apoyar. Las
perspectivas del municipio en los próximos años son, entonces, de fortalecimiento y revaloración
como ámbito por excelencia de la gestión y unidad y el equilibrio de poderes, de manera que se
asegure el desarrollo equilibrado de los tres órdenes de gobierno.

EXPERIENCIA DE PROCESOS DE MUNICIPALIZACIÓN E INEFICACIA DE POLÍTICAS

PÚBLICAS.

Con el propósito de observar la ineficacia de las políticas públicas en el desarrollo de los

gobiernos locales y, por ende, su impacto en la creación de municipios, se analizan tres casos
relevantes de experiencias de esos procesos de municipalización A continuación se mencionan
relevantes de experiencias de esos procesos de municipalización. A continuación se mencionan
esos casos:

La creación de 16 municipios en Tlaxcala

Procede distinguir algunas características acerca de las condiciones que antecedieron a la

municipalización en el estado de Tlaxcala, así como los argumentos de justificación de quienes
presentaron las iniciativas para erigir dichas municipalidades:

González Madrid (2002:176-178) señala que “[…] a pesar de las modificaciones al marco legal
electoral en 1994, fundamentalmente para dar certidumbre en torno a las acciones de los
organismos electorales y para estimular la participación electoral, a finales de 1994 surgieron
conflictos poselectorales como en ninguna época, prolongados éstos durante 1995 en varios

municipios bajo la forma de cuestionamientos a la gestión municipal de luchas por la integración

de la administración municipal. Paralelamente, en 1995 surgieron o fueron alentados
pretensiones de creación de municipios en algunas comunidades del sur de la entidad, que luego
fueron asumidas por otras comunidades en el poniente y el oriente de Tlaxcala…”.

Éste movimiento de municipalización resultó casi insólito, debido a la creación de muchos

municipios en relación con el tamaño territorial de la entidad; Además de aquellas acciones de
presión y protesta social promovidas para la creación de municipios, y los mismos tiempos para
realizar estos procesos; por ejemplo, Santa Apolonia Teacalco, cuyos habitantes alentaron
acciones violentas de retención de funcionarios del gobierno local y quemaron el palacio
municipal de Nativitas. Este caso fue el detonante de un movimiento neomunicipalista (González,
2000) que existió hace varios años como un hecho en algunas comunidades del sur de Tlaxcala
(Quilehtla, Ayometla y Santa Apolonia).

Santa Apolonia se puede tomar como un caso de una vía violenta por lograr su municipalización;
en otros, se promovieron acciones de presión (como los plantones frente al Congreso local).
Puede hablarse de una vía de fundamentación histórica, como el caso típico de Quilehtla (en
donde, por sus usos y costumbres, funcionó la figura Presidencia Municipal Auxiliar, que en 1995
se adoptó en la Constitución y en la ley electoral locales).

Una vía distinta para crear municipios en Tlaxcala se tipifica en el caso de la comunidad de
Benito Juárez, ejemplo de la vía pacífica y negociadora ya que, además de ser el último
municipio creado en 1995, se resolvió en sesión extraordinaria y en un plazo de sólo once días
entre la presentación de la solicitud y la aprobación del dictamen de decreto.

Independientemente de las tres vías de presión seguidas para la municipalización de espacios

geográficos en Tlaxcala, el gobierno de la entidad trató de justificar su agenda de
municipalización con tres criterios (Álvarez, 1995):

a) La supuesta forma arbitraria como se integraron los municipios en el siglo XIX (en alusión a las
desventajas experimentadas por las comunidades de Quilehtla, Ayometla, Xiloxoxtla, Huctzingo,
Zacualpan, Tlaltelulco y Tetlanohcan).

b) La difícil convivencia social y política entre las comunidades (Santa Apolonia Teacalco y
Texoloc).

c) El rápido desarrollo económico y demográfico de las comunidades, en contraste con las

cabeceras municipales Emiliano Zapata, Lázaro Cárdenas, Benito Juárez, San Lucas Tecopilco,
Santa Ana Nopalucan, San Lorenzo Axocomanitla y San José Teacalco.

Estos criterios evadían la realidad de que la creación de municipios en la entidad tenía implícito
crear estructuras administrativas complejas que afectaron negativamente el erario, así como el
conflicto político derivado por exigencia de los partidos políticos de querer participar en la
conformación de las administraciones municipales respectivas, aun siendo perdedores en los
procesos electorales.

En Tlaxcala, la municipalización contiene una total iniquidad en el quehacer de políticas públicas

antes y después de los procesos de municipalización, con independencia de los tres criterios de
agenda con los que el gobierno estatal trató de justificarlos; es decir, si invertimos la percepción,
fue la falta de políticas integrales y democráticas las que generaron las inconformidades y
demandas sociales para la creación de 16 municipios. Esta manera de aplicar las políticas
públicas tiene su réplica a lo largo y ancho del país, principalmente en las entidades federativas
con demandas sociales para la creación de municipios.
El municipio 19, un estudio de viabilidad económico social

El municipio 19 es un estudio de viabilidad económica social de Heriberto Meza Campusano

(Meza, 2000), de la Universidad Autónoma de Sinaloa. En él, Campusano se refiere a la
sindicatura de Eldorado, municipio de Culiacán, Sinaloa, México, y centra su estudio en la
factibilidad de que Eldorado sea o no municipio, en función del criterio capacidad financiera,
derivando un análisis de la relación ingreso/egreso, es decir, la solvencia económica para
financiar la estructura administrativa de un nuevo municipio. Meza Campusano en ningún
momento relaciona las políticas públicas con la problemática estudiada, que de alguna manera
es un factor relevante en este tipo fenómenos (Meza, 2000).

El autor esboza, a la luz de la metodología propuesta por George L. Morrisey (1996), una síntesis
de las fortalezas y limitaciones del espacio objeto de estudio, así como de las oportunidades y
las amenazas que influyen sobre el mismo. El investigador incluye en ese resumen los elementos
territorio, población, actividades económicas, servicios públicos, infraestructura económica y
social y presupuesto fiscal del territorio estudiado. Algunas de las conclusiones obtenidas por
Meza Campusano se evalúan de la siguiente manera: La creación del municipio 19 es una gran
responsabilidad histórica por los actores de ese proceso. Del análisis realizado en el presente
trabajo podemos atisbar que tal municipio difícilmente soportaría una nómina con salarios muy
elevada, mucho menos asignación de deuda pública. Aun así, en la austeridad, el nuevo
ayuntamiento sería muy sensible ante los cambios negativos tanto de la producción agrícola,
como de la pesquera, acuícola y del azúcar (Meza, 2000:154).

Las implicaciones de algunos problemas estructurales de la región, centradas en la producción

de los sectores de la economía impactarían en una deficiente generación de recursos financieros
para el sostenimiento del municipio 19. También ofrece algunas alternativas y recomendaciones
para fortalecer la atención a las necesidades que generó la demanda social por crear el nuevo
municipio.

Consejo de Pueblos Nahuas del alto Balsas (CPNAB), creación de cinco municipios en el
estado de Guerrero

Es importante tratar en el tema los antecedentes del estado de Guerrero, donde el Consejo de
Pueblos Nahuas del alto Balsas (CPNAB), asociación civil del estado de Guerrero, demanda, por
los menos, cinco casos para la creación de municipios, pero según esta asociación las
limitaciones que dispone la legislación local han impedido que se formalice legalmente la
decisión de varios pueblos de reagruparse territorialmente.

Los argumentos del CPNAB indican que estos espacios territoriales quieren separarse de sus
cabeceras municipales y crear municipios, unos por razones históricas y otros por la lejanía de
sus cabeceras municipales, lo que se traduce en falta de atención y desinterés a sus problemas
por las autoridades. Así también, al observar la marginación social de las comunidades y,
muchas veces, por las divisiones partidistas que fomentan y cultivan los presidentes municipales
o directamente del gobierno del estado, ligados al partido Revolucionario Institucional, por medio
de algunas dependencias de gobierno. Otras de las razones es que los pueblos se ven obligados
a soportar las decisiones sin consenso por parte de los presidentes municipales y del gobierno
en materia de asuntos públicos; es decir, del centro o de la cúspide.

Lo anterior ha provocado, según la CPNAB, que se piense en salidas, como la creación de

municipios, donde entre todos se puedan gobernar y dar un gobierno incluyente, plural,
democrático y tolerante.

Los casos propuestos por la CPNAB para la creación de municipios son los siguientes:
Hueycantenango (Chilapa), Santa Cruz del Rincón (San Luis Acatlán) o municipio Montaña Sur,
Rancho Viejo (Tlacoa-Chistlahuaca), Marquelia y municipio del Alto Balsas (abarca cuatro
municipios: Tepecoacuilco, Zumpango, Mártir de Cuilapan y Huitzuco).

El caso del estado de Guerrero conduce a reflexionar que si los factores relacionados con las
demandas de municipalización obedecen más a razones políticas públicas circunstanciales, y se
puede pensar en crear municipios ajenos a juicios objetivos, lo que puede generar decisiones
desatinadas, sin atender en realidad a los pueblos que demandan con justicia la creación de
municipios. Los casos demandados para la creación de municipios se pueden multiplicar y,
fortalecer por parte de los gobiernos estatales.

La experiencia que aporta el análisis de los estudios sobre la municipalización de espacios

territoriales hace suponer que no necesariamente se toman en cuenta con objetividad los
factores contenidos en las constituciones locales de los estados de la república, pero más allá de
factores contenidos en las constituciones locales de los estados de la república, pero más allá de
ello es que el ejercicio de las políticas públicas, en su sentido más amplio e integral, puede ser
una estrategia que oriente o evite demandas sociales al margen de la ley por la creación de
municipios; es decir, mayor gestión pública que atienda problemas relacionados como causas
principales que estimulan los procesos de municipalización. Esta gestión de carácter integral,
amplia, equitativa y democrática, debe ejercerse en los gobiernos federal y estatal con objetivos
y beneficios focalizados en los gobiernos locales, que son los espacios donde se da realmente la
gestación de las municipalizaciones.

Existe un factor común en los tres casos analizados, que son razones fundamentales en las
crecientes movilizaciones a nivel nacional con propósitos de demandar nuevas municipalidades;
éstas son la percepción de abandono por las autoridades federales, estatales y de los
ayuntamientos establecidos, la carencia de servicios e infraestructura adecuados, la pobreza y la
falta de oportunidades de la población por alcanzar mejores niveles de vida. Se percibe, también,
que las cabeceras municipales concentran la mayor parte de los beneficios, marginando a las
comunidades de la periferia. Por ello, la creación de un nuevo municipio se presenta como la
única alternativa u opción viable para sacar del atraso a la población.

Las evidencias permiten entender que el progreso es un fin deseado que sólo será realidad
siempre y cuando las comunidades alcancen la categoría de municipio. Con esas razones y
evidencias se le puede contrastar con la idea de que las políticas públicas son una vía alterna
para orientar y mejorar la toma de decisiones en casos de municipalización antes o después de
la posibilidad de crear municipalidades, sin menoscabo de las atribuciones y derechos que la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los gobiernos locales.

APORTACIÓN INACABADA

La disciplina de políticas públicas se exime de las experiencias o estudios realizados de

procesos de municipalización –que anteceden a este aspecto–; de igual manera, poco se
enfatiza en el ejercicio de la gestión pública, lo que conduce a pensar que la mayor parte de las
demandas sociales para crear municipios provienen de causas atribuibles a la no observación, ni
ejercicio de ambas disciplinas. Estas evidencias denotan la fragilidad de los gobiernos locales
ante la gestación y presión por crear municipios, ya que la población involucrada en estas
demandas pretende encontrar la solución a problemas de pobreza, rezago social –en suma, a la
marginación social– sólo con el hecho de crear municipalidades, cuando puede haber vías
alternas de crecimiento y mejor calidad de vida sin la realización de municipios que, en gran
medida, provocan consecuencias estructurales como municipios no sustentables
financieramente, fragmentación favorablemente el territorio de las expectativas de
municipalización para la vida política, económica y social del país.

Se propone la inclusión y aplicación de las políticas públicas en el quehacer de los gobiernos

locales, más allá de la función administrativista que éstos cumplen como una extensión de la
rigidez de la política aplicada por los órdenes de gobierno federal y de los gobiernos estatales; es
decir, se requieren políticas públicas integrales, relacionadas con la prestación de servicios
públicos, infraestructura, medio ambiente, hacienda, salud, educación y procesos de gestión de
calidad, entre otros. Estas alternativas inhibirán la creación de municipios innecesarios, sin
excluir la posibilidad del nacimiento de nuevas municipalidades cuando así se justifique, y en
cumplimiento de las atribuciones constitucionales contenidas en el artículo 115 y, por ende, las
que correspondan a cada entidad federativa en procesos de municipalización.

Asimismo, se hace necesario una reforma profunda del artículo 115 constitucional, que supere
las ambigüedades y vacíos en materia de atribuciones y responsabilidades de los ayuntamientos.

Valorar la toma de decisiones políticas sobre los parámetros técnicos. En casos especiales de
comunidades con territorio limitado, dispersión de comunidades y baja población por migración,
analizar la opción de supresión y compactación de municipios.

Establecer sistemas permanentes de información ciudadana respecto de las obras y acciones de

los gobiernos municipales y avanzar en la consolidación de un sistema de planeación
democrática para dar mayor coherencia a la función pública municipal.

Formular indicadores de impacto social para evaluar los resultados administrativos de los
ayuntamientos.

Ampliar la participación de la comunidad municipal en los asuntos públicos, en tanto afecten sus
niveles de vida y la perspectiva de crecimiento familiar, acompañado todo ello de una profunda
descentralización y desconcentración de funciones y recursos para superar la estrecha
 y y p p
concepción del municipio como mero prestador de servicios y convertirlo en promotor de
desarrollo.

El papel que tengan los regidores, los síndicos, los delegados y consejeros municipales es
fundamental para que el municipio se desarrolle con justicia, con equidad y con armonía entre
sus habitantes.

Esas figuras deberán fortalecer su vigilancia en el cumplimiento de los acuerdos municipales,

informar sobre sus gestiones con periodicidad, promover la formulación y expedición de
reglamentos y demás disposiciones normativas, e impulsar la participación de los ciudadanos en
apoyo de los programas del ayuntamiento.

Realizar estudios comparados en los municipios de reciente creación para evaluar sus
indicadores de vida diga en el momento de su creación y los de actualidad para observar la
sustentabilidad de municipalizar nuevos espacios geográficos.

Asumir la responsabilidad por parte de las autoridades de las administraciones municipales,

estatales y federales, para que sean más gestores ante las demandas sociales, observando
comportamientos de pertinencia, efectividad, equidad y ética ante los procesos de
municipalización innecesarios.

CONCLUSIONES

En el contexto de los supuestos, las políticas públicas son cursos de acción orientadas a la
solución de problemas complejos y multifactoriales, sustentados en la gestión pública, parte
esencial de su implantación y permite alcanzar capacidad al gobierno para que diseñe y ejecute
acciones con el objeto de solucionar una problemática específica. Esa capacidad debe garantizar
la solución de los problemas sociales en sus distintos ámbitos.

Al comprenderse y aplicarse las políticas públicas con ese enfoque, se infiere que las políticas
públicas aplicadas por la acción gubernamental en el desarrollo local no han sido eficaces,
puesto que la tendencia creciente de creación de municipios en México, durante los últimos
quince años, es producto, principalmente, de la excesiva concentración de recursos económicos
y de servicios en la cabecera del municipio del que se pretenden separar o separaron. En este
último caso, la experiencia evidencia que salvo raras excepciones, los municipios de reciente
creación tienen la capacidad y la infraestructura para autogobernarse. En la mayoría de los
casos, provocan que se dupliquen las funciones administrativas, la burocracia y disminuya el
gasto de inversión productiva que podrían tener. Por consecuencia, el avance de las políticas
públicas es precario, orientadas, principalmente, a cuestiones relacionadas con el gobierno
federal y en menor grado con el ámbito estatal, marginando las políticas públicas generadas en
el espacio municipal.

De no aplicarse la política pública en los espacios municipales como alternativa integral,

equitativa y democrática no sería posible combatir el centralismo de las cabeceras municipales e
impulsar un mayor equilibrio de los beneficios del desarrollo al interior de los municipios y entre
las propias regiones, y es casi seguro que se sigan creando municipios con tanta rapidez como
hasta la fecha. Sin embargo, esto no significa que se cancele plenamente la creación de
municipios ya que, las demandas sociales para la creación de municipios podrían tener causas
justificadas para darle formalidad al proceso.

Como parte de estas conclusiones se da respuesta a las preguntas de investigación las cuales
se describen a continuación:

¿Cómo se contextualizan políticas públicas en los gobiernos locales? Se califican como

deficientes ante la incapacidad de los gobiernos locales para evaluarlas por su rendimiento y su
capacidad para resolver los problemas públicos y conducir a la sociedad a mejores niveles de
bienestar y vida digna. Aunque en México se ha avanzado –lentamente– en el ejercicio de la
democracia, sobre los que existe una fuerte demanda de acción pública; por ejemplo, el deterioro
del ambiente, la seguridad, el empleo y la marginación social. Este escenario pudiera atribuirse a
la ineficacia en el ejercicio de políticas públicas, donde estaría mayormente en entredicho la
concreción de la gestión pública por las instancias de los gobiernos federal y estatal.

¿Cuál es la problemática de los procesos de creación de municipios? Existe una creciente

dinámica en los procesos de municipalización (53 nuevos municipios en el periodo 1990-2005) y
en consecuencia, grandes expectativas de demandas sociales para la creación de otros espacios
en municipalidades, pues la población considera que mediante el hecho de alcanzar la categoría
en municipalidades, pues la población considera que mediante el hecho de alcanzar la categoría
de municipios tendrán, en la mayor parte de los casos, resuelto el problema de marginación
social, cuando en realidad los procesos de municipalización están acompañados de juicios al
margen de los factores establecidos por constituciones locales con consecuencias estructurales
en la vida política, económica y social de los nuevos municipios.

Los gobiernos adolecen de creatividad para desarrollar políticas públicas alternativas, pues se
adhieren firmemente a la rigidez legal que establece el municipio como única figura de autoridad
territorial relevante, y nunca han examinado la posibilidad de disponer de otras figuras legales
subalternas al municipio, como sindicaturas, delegaciones y comisarías, que ejerzan nuevos
mecanismos, los cuales asegurarían una mejor representación de los intereses y demandas
sociales. Es evidente una grave falta de imaginación política e institucional y una gran
incapacidad para crear nuevas estrategias y alternativas que puedan paliar la solución de
problemas sociales en el ámbito municipal, así como la exclusión política de la población sin que
necesariamente se cree el nuevo municipio.

¿Cuáles son las consecuencias de la creciente creación de municipios? Las principales

consecuencias se ubican en la percepción social de crear municipios débiles financieramente,
con fragmentación territorial y creación de estructuras orgánicas políticas y administrativas
complejas que duplican el gasto público.

Las consecuencias son evidencias que expresan baja capacidad de los gobiernos para atender
con eficacia y eficiencia las demandas de municipalización, las cuales, en cierta medida, son
producto de no observar, en primer término, los contenidos constitucionales para crear
municipios.

¿En qué medida constituyen las políticas públicas una alternativa para orientar los procesos de
municipalización? Ante la evidente y aguda presión por la creación de municipios en México –
producto, en gran parte, por la falta de atención y gestión ante las demandas sociales– las
políticas públicas son una verdadera alternativa para el desarrollo municipal y, por ende, de
orientación a los procesos de creación de municipios.

Se puede valorar que la política pública en los espacios municipales a través de la gestión
pública no se ejerce con eficacia, de manera integral, con equidad y, por consecuencia, con
democracia, lo que vuelve débiles a los gobiernos locales en sus funciones. Ante esta situación
es indispensable:

Que se genere una política de mayor equidad ante las demandas de los servicios públicos por
parte de la población y evite las expectativas por crear municipios.

Que los mecanismos entre cabecera municipal y las comunidades o entre los recursos aportados
y los beneficios directos recibidos, se constituyan en la base del crecimiento, de bienestar y de
justicia con equidad.

Que el grado de competencia de las figuras inmediatas inferiores a la categoría de municipio –

entre éstas, las sindicaturas, congregaciones y delegaciones– necesita ampliarse en el ámbito
municipal. Para lograrlo a la brevedad posible, habría que fortalecerlas administrativamente, con
énfasis en la definición de atribuciones y la delimitación de funciones que le correspondan en el
ejercicio de sus compromisos ciudadanos. Asimismo, es procedente precisar, en la
documentación legal requerida, criterios que obliguen a la presidencia municipal a aplicar
recursos a estas figuras, por lo que resulta conveniente ampliar la participación y apoyo de ellas
para evitar la concentración de las funciones públicas del gobierno municipal en su cabecera.

Una reforma administrativa que beneficie la pertinencia de los servicios prestados por el
municipio y la atención y grado de involucramiento en su destino comunitario de la ciudadanía.

La integración de estas acciones y la incorporación a la gestión pública de funcionarios públicos,

regidores, síndicos, delegados y consejeros municipales, entre otros, podrían constituir un
prototipo de desarrollo político, económico y social, sin menoscabo del municipio, obligando este
esquema a un desarrollo justo y equilibrado para la superación de los rezagos sociales. Esto, de
alguna manera, indicaría que no necesariamente municipalizar un espacio es la panacea del
problema, sino más bien respuestas de fondo y de solución integral a los problemas sociales en
la geografía nacional.

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