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Guía Segundo Parcial de Administración Pública

Para los interesados en los temas relacionados con la Administración Pública, debemos
señalar que la última década, se ha caracterizado por una notable producción de estudios en
el campo de la disciplina administrativa. Es destacable la realización de investigaciones y
perspectivas intelectuales sobre este tema en Estados Unidos: este país tradicionalmente ha
privilegiado el desarrollo del conocimiento acerca de la Administración Pública. El
propósito académico y el interés social por comprender y analizar el fenómeno
organizacional del sector público y del capital humano que interactúa en las estructuras
gubernamentales, son objeto de reflexión en los diferentes ámbitos de la sociedad.

La noción contemporánea de Administración Pública surge a finales del siglo xix,


perfilándose para el nuevo siglo con una visión progresista de la ciencia administrativa. El
notable texto de Woodrow Wilson El estudio de la Administración Pública, publicado en
1887, explicaba la noción del objeto de estudio de la disciplina orientándola en dos
aspectos, “primero para determinar lo que el gobierno podía hacer en forma legítima, y
segundo la forma de hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia posible y el
menor costo posible de dinero y energía, tomando en cuenta la experiencia de otros,
precisando el tema y el mejor método para desarrollarlo; clarificando las concepciones
políticas para adentrarse en el tema” (véase Shafritz J. y Hyde A., 1999, p. 73).

Hughes H. Lherisson sostiene que la clásica separación entre Administración Pública y


Ciencia Política, y el distanciamiento de la disciplina del Derecho, sobrevinieron con el
desarrollo de la administración científica y las contribuciones teóricas de Frederick Taylor
al sector gubernamental, iniciando de ese modo una pauta procedimental que marcó con el
tiempo un sólido paradigma. El desarrollo de esta representación, caracterizada en
ocasiones de forma indeterminada por la transferencia de métodos y prácticas entre la
administración privada y la Administración Pública, aún prevalece como un referente para
describir las pautas y funciones de las organizaciones públicas en Estados Unidos. Podemos
apreciar que los argumentos acerca de la supuesta dicotomía entre Ciencia Política y
Administración Pública tienen sus orígenes en los estudios y reflexiones de Woodrow
Wilson, y la incorporación gradual de los principios científicos de Taylor a la disciplina de
la Administración Pública norteamericana (Lynn y Wildavsky, 1999, p. 16).
Actualmente logramos percibir una interdependencia entre la ciencia política y la
Administración Pública, estimando el contexto político de las prácticas administrativas. A
pesar de este consenso, la dicotomía es una apreciación generalizada para algunos
estudiosos del tema. De acuerdo a Lawrence Lynn (1996) esta separación continúa siendo
una “ideología que da forma a la Administración Pública norteamericana”. La pertinencia
para explicarnos este fenómeno es remontarnos a los orígenes en periodos históricos muy
definidos en Estados Unidos; la evolución de su carácter científico, la perspectiva histórica
y la observación del entorno político amplían nuestra capacidad de comprender la
influencia real de la política en la disciplina o atestiguar el carácter ideológico vigente de la
separación entre la ciencia política y la Administración Pública. Con base en esta condición
pretendemos entender las propuestas teóricas que han surgido en épocas muy específicas de
la historia reciente de la nación vecina y comprender las aportaciones teóricas y
metodológicas de otras disciplinas de las ciencias sociales a la Administración Pública
norteamericana.

El estudioso Samuel Kernell subraya que el desarrollo del Estado Administrativo se


expandió según el apoyo que tuvo del Congreso Norteamericano, no así de la acción
política de los burócratas. Los teóricos del desarrollo del Estado tuvieron su fundamento en
la “coalición centrada en el ejecutivo” para reformar a la Administración Pública
privilegiando esta postura, en contraste de la prerrogativa de un congreso clientelar y anti
administrativo.

El primer texto de Leonard White consideró fundamentar el nuevo campo en el proceso


genérico de la Administración, no del Derecho, o como escribió en el prefacio a su primera
edición: “Asume que el estudio de la administración debe comenzar en una base gerencial,
más que en el fundamento del derecho, y que por lo tanto está más involucrada con los
asuntos de la Asociación Estadounidense de Administración que con las decisiones de los
tribunales” (White, 1926, i).

La Administración como disciplina y práctica se ajustaba a las condiciones y requisitos


esenciales del contexto político y económico, para crear un nuevo campo de estudio de la
Administración Pública. De acuerdo a Frederick C. Mosher, los elementos que formularon
la identidad de la Administración Pública norteamericana “fueron en considerable medida
respuesta a las condiciones (de) fragmentación de las responsabilidades; ausencia de un
liderazgo unificado; corrupción y motines políticos. Fueron engendrados en una época de
reforma, de progresismo, de creciente profesionalización y especialización ocupacional así
como de fe en la racionalidad y las ciencias aplicadas” (Mosher, 1956, p. 177).

Es común encontrar nociones de Administración Pública con influencias del Derecho, de la


Ciencia Política o de la administración, que intentan definirla de acuerdo al ámbito de
influencia de cada disciplina. Los objetos de estudio tradicionales guardan un contenido
similar, apareciendo en las últimas décadas nuevas perspectivas. De acuerdo al profesor
José J. Sánchez González, los objetos tradicionales de la Ciencia de la Administración
tienen que ver con su devenir teórico, describiendo a continuación los conceptos más
representativos: en primer lugar el objeto de la Ciencia Administrativa es el Estado como
elemento que integra a todas las fuerzas de la sociedad para potenciar su desarrollo; la
Administración Pública en esa lógica es la actividad organizadora del Estado. Otro objeto
de estudio es el Gobierno y su estructura funcional y operativa. El siguiente objeto de
estudio que alude a la Ciencia Política es el concepto de Poder como forma instrumental,
que se desprende de las funciones administrativas y su interacción con la sociedad. A
continuación contamos como objeto de estudio de la Ciencia Administrativa al poder
Ejecutivo en función del ejercicio de recursos públicos y la atención a las demandas
sociales en el marco de la división de poderes; la relación institucional que existe entre los
poderes públicos, legislativo, ejecutivo y judicial, es un objeto de estudio en sí misma. Otro
objeto de estudio tradicional de la Administración Pública es la burocracia, no sólo como
fuente de legitimidad del régimen del Estado Administrativo norteamericano, sino como un
medio para desarrollar permanentemente las capacidades funcionales que requiere el
proceso de gobierno. Finalmente el objeto de estudio propuesto por el autor antes citado se
relaciona con las teorías de la organización que se desarrollaron análogamente a la
Administración Pública, sosteniendo Herbert Simon (1947), que la teoría de la organización
era de carácter universal, eliminando las fronteras entre la Administración Pública y la
privada (Uvalle, 2005, pp. 30-34).

En principio la etapa de ortodoxia, se caracterizaba por una administración científica que se


respaldaba en principios de aplicación universal y, desde el punto de vista organizacional,
por una estructura jerárquica tradicionalmente vertical y altamente centralizada en donde se
ejercía el poder de manera descendente, el control se instrumentaba de forma impersonal y
burocratizada. Este modelo privilegiaba el proceso y, de acuerdo a este esquema, se
cumplirían favorablemente los objetivos para el que había sido diseñada. El componente
humano estaba ausente en las consideraciones de este modelo, concebido como una
máquina y basado en el principio de la previsibilidad. Además la clásica dicotomía entre
política y administración dificultaba el abordaje del reto de la eficiencia organizacional en
un entorno que se estimaba en esa época como complejo y cambiante. La noción de una
Administración Pública “empresarial”, fue planteada y analizada por Woodrow Wilson en
su artículo clásico ya citado, El Estudio de la Administración (1887). Wilson argumentaba
que la Administración Pública era un campo de negocios, y por tal motivo planteaba una
Administración Pública con orientación empresarial, con valores centrados en la eficiencia,
la eficacia, la pertinencia y la legitimidad. Con la visión anterior, la Administración Pública
se asumió como disciplina científica, aplicándose a maximizar la eficiencia, la eficacia y la
economía. El enfoque empresarial se vió nutrido por la influencia de Frederick Taylor. En
1930, Gulick sostenía que la eficiencia era el “axioma principal de la escala de valores de la
administración”, por lo tanto “la política no puede entrar en la estructura de la
administración sin producir ineficiencia” (Shafritz y Hyde, 1999, pp. 840-841). Unas
décadas después se retomarían estos postulados en el texto de David Osborne y Ted
Gaebler (1994) La Reinvención del Gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el
sector público. En el caso de la perspectiva heterodoxa, ésta era una respuesta al argumento
de la dicotomía entre la Política y Administración Pública, donde el interés y el egoísmo de
los administradores entran en el campo real de las acciones, y la influencia del cuerpo de
funcionarios en el proceso de decisión de la política imprime nuevos derroteros al modelo
clásico, proponiéndose limitar a la burocracia. Para estudiosos como Chester Barnard (The
functions of the Executive, 1938), en la relación entre las organizaciones formales e
informales el factor humano cobra vital importancia en una forma de “cooperación”
organizativa, al establecer a las relaciones humanas dentro de una organización como
aquellas de carácter informal, lo que otorga un nuevo tono a las estructuras de
organización: para este autor la metáfora de la organización como “maquina” carece de
sentido. Las implicaciones de la neutralidad del factor humano en el proceso de decisión de
la política era un problema difícil de soslayar, y el comportamiento humano e individual
sería, entonces, fuente permanente de conflictos en el diseño de estructuras y funciones
organizacionales; al dejar de concebirlos como una dimensión de autómatas, la nueva
concepción se aproximaba a la noción de individuos estratégicos con una naturaleza
compleja, diferenciada de las reglas y normas, y con impacto en las metas previstas en la
organización. Es importante aclarar que estas dos corrientes de estudio aludidas integraron
el enfoque clásico de la Administración Pública norteamericana, mientras que se asistiría en
las décadas posteriores a una nueva etapa o ciclo que comenzaría con fuertes críticas,
privilegiando la decisión dentro de las dependencias gubernamentales. En este periodo
emerge la administración Neoclásica, la cual pone énfasis en el proceso de decisión. Uno de
sus exponentes Herbert A. Simon con su notable obra Administrative Behavior, publicada
originalmente en 1947, cuya postura era de fuerte crítica a los llamados principios
universales de la Administración Pública, a los que califica de “proverbios”, en una clara
referencia a su incapacidad de realización y a la ambigüedad de su interpretación. El
enfoque neoclásico aborda el tema de la decisión partiendo de un complejo análisis previo
orientado a los límites propios del factor humano; es decir, a su incapacidad de integrar
todas las opciones posibles a considerar antes de tomar una decisión; con la natural
tendencia a reducir la complejidad y los riesgos, los individuos no consideran el total de
variables informativas y cognitivas, repercutiendo esto en la calidad de decisión. Este
proceso fue denominado por Simon de racionalidad limitada. Las Políticas Públicas se
conciben como el producto institucionalizado del sistema político. Al debilitarse el
monopolio estatal, la acción gubernamental tendió a orientarse de acuerdo a varias
tendencias. Ejemplo de esto fue la aparición en Estados Unidos de la escuela de Políticas
Públicas (Public Policies), uno de cuyos principales precursores fue Harold L. Lasswell
(1951). Este nuevo campo de estudio se consolidó como una alternativa más para entender
el análisis de la acción pública. Por tal motivo, los procesos de decisión de políticas se
complementaron. Este campo de estudio forma parte del proceso para definir las acciones
derivadas de la estructura e interacción entre los elementos del sistema político, inmerso en
el ámbito del Estado. De acuerdo a Peters (1982), se define como “el conjunto de
actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y
que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”
(Alcántara, 2004, p.106).

Las Políticas Públicas se conciben como el producto institucionalizado del sistema político.
Al debilitarse el monopolio estatal, la acción gubernamental tendió a orientarse de acuerdo
a varias tendencias. Ejemplo de esto fue la aparición en Estados Unidos de la escuela de
Políticas Públicas (Public Policies), uno de cuyos principales precursores fue Harold L.
Lasswell (1951). Este nuevo campo de estudio se consolidó como una alternativa más para
entender el análisis de la acción pública. Por tal motivo, los procesos de decisión de
políticas se complementaron. Este campo de estudio forma parte del proceso para definir
las acciones derivadas de la estructura e interacción entre los elementos del sistema
político, inmerso en el ámbito del Estado. De acuerdo a Peters (1982), se define como “el
conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través
de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos” (Alcántara, 2004, p.106).

La corriente de estudio de la Nueva Administración Pública fue sometida a diversas


críticas, con lo cual surge una nueva corriente denominada Nueva Economía Política; la
disciplina administrativa fue objeto de crítica en cuanto a su status científico, y su
cientificidad fue censurada. Algunos autores como Vincent Ostrom, en su texto The
Intelectual Crisis in American Public Organizations (1974), propusieron un nuevo método
para el análisis administrativo: Este método planteaba un objeto de estudio diferente;
proponía el estudio de la toma de decisiones colectivas como método y objeto de estudio.
Además, debería ser trasladado de la ciencia económica, disciplina social con un rigor
científico más consolidado y metodológicamente con más prestigio e influencia en ese
momento. Las ideas de Vincent Ostrom, armonizaban con las ideas de Buchanan y Tullock,
expresadas en el libro The calculus of consent, logical fundations of constitutional
democracy (1962), con una consideración argumentativa muy pragmática: el egoísmo
humano. Estos estudiosos analizaron cómo el bien común no es otra cosa que el resultado
de la suma del bienestar alcanzado por el individuo, por tanto su comportamiento como
manifiesto individual e interesado requiere del gobierno como mediador, para acordar y
consensuar acerca de decisiones colectivas. El parámetro de eficiencia del gobierno,
sostenía este autor, es el logro de la mayor suma de beneficios individuales con el menor
costo colectivo posible. El claro abandono de la brecha clásica entre la Política y la
Administración se fue clarificando con mayor intensidad, bajo el precepto de que las reglas
y normas administrativas tenían un claro interés político en la naturaleza de los individuos.
La tesis de Vincent Ostrom (1974) propone al análisis de la Administración Pública
mediante la teoría de la elección pública. A partir de esta perspectiva teórica, de acuerdo
con Edgar Ramírez y Jesús Ramírez, se pudo incorporar una metodología para su estudio,
aludiendo la incorporación de elementos más científicos para su análisis. Esto proporciona
una noción más reflexiva de las motivaciones humanas para la cooperación, y plantea
aspectos y propuestas para desarrollar a la Administración Pública con parámetros de
eficiencia y democracia (citados por Arellano, 2004, pp. 120-122). Esta noción, analizada
por Ostrom en su libro The intelectual Crisis in American Public Administration (1974),
expone su teoría democrática y recomendaba la fragmentación de las decisiones para
controlar al poder. Argumentaba que las decisiones no deberían generarse de una sola
fuente de poder, criticando a la jerarquía de las organizaciones que respaldaban los clásicos
de la Administración Pública, y aduciendo que este tipo de diseño no era el más eficiente
para tomar decisiones y conseguir el menor costo en tiempo y recursos (p. 54).

La década de los años setenta y principios de los ochenta fue un campo propicio para
emprender propuestas relacionadas al funcionamiento ideal del Gobierno en la economía,
implicaba redefinir la formación de los administradores públicos transfiriendo el uso de
herramientas de la gerencia privada. Gernod Gruening, en su propuesta académica Origin
and Theoretical basis of New Public Management (1998), se describen algunas
herramientas como la administración por objetivos, la gestión estratégica, la medición del
desempeño y el presupuesto base cero. Es pertinente aclarar que estos modelos globales
surgen de los regímenes conservadores de Estados Unidos y la Gran Bretaña, a partir de las
elecciones de Ronald Reagan (1980), y Margaret Thatcher (1979), líderes que orientaron
sus políticas económicas en el marco del Neoliberalismo, con lo cual construyeron las bases
para las reformas gerenciales del sector público, con fuerte injerencia y contenido de la
gerencia privada.
La Nueva Gestión Pública se integró con diversas propuestas teóricas, después de la
reforma gerencial de los años ochenta, con alto contenido economicista como respuesta a la
crisis financiera. En la década de los años noventa el Banco Mundial (1998) afirmaba que
“la acción recíproca entre el Estado y el mercado, había proporcionado un aprendizaje
esencial para fomentar el desarrollo, de tal suerte que el gobierno debería actuar con el
mercado a modo de complemento”. Por consiguiente, se propuso promover reformas
adicionales de segunda generación, ante los resultados negativos, en especial en la región
de América Latina; estas innovaciones apuntaban a mejorar las condiciones sociales y a
tratar de disminuir la pobreza. Estas reformas también se orientaban a reestructurar el
Gobierno central y sus relaciones con los gobiernos locales. Mención especial merecen las
estrategias que recomendaban el combate incesante a la corrupción, el transparentar y
simplificar el entorno legal y reglamentario, y de forma especial la reforma de los sistemas
de servicio civil y la definición de los sistemas de profesionalización del sector público, y
mejorar sustancialmente la recaudación de impuestos (Beyond The Washington Consensus,
Burky, Shahid y Perry, 1998).

Este instrumento jurídico implica una paradoja jurídico-administrativa. Por un lado


contraviene la prescripción nuclear del principio de división de poderes, consistente en que
sólo el Poder Legislativo puede emitir normas, pero al mismo tiempo y por otro lado
permite que la Administración Pública opere con fluidez dentro de un marco de buena fe.
Las cláusulas habilitantes se encuentran imbricadas tanto en la Constitución como en las
leyes federales o generales, fenómeno o práctica que nos permite observar un proceso que
podemos llamar de permineralización del principio constitucional de división de poderes,
adoptado del pensamiento surgido durante la ilustración ocurrida durante la edad moderna
(Montesquieu, 1977, p. 105). Este proceso consiste en que se conserva la forma a través del
tiempo, pero el contenido se va fosilizando, evidentemente perdiendo vida y sólo sirve de
referencia doctrinal.

Las cláusulas habilitantes además de enfrentarse al principio de legalidad mencionado,


deben acatar el principio de división de poderes contenido en el Artículo 49 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece en el primer párrafo
que el poder se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, prescribiendo
en el segundo párrafo de ese mismo numeral que no podrán reunirse dos o más de estos
Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo.

De la interpretación de textos babilónicos (Cárdenas Uribe, 1992, p. 19), se conoce que el


sexto rey de la dinastía amorrea de Babilonia, Hammurabi (1792-1750 a. C.) promulgó un
cuerpo de leyes que se conoce como Código de Hammurabi, el cual lo hizo grabar en una
estela de diorita negra, descubierto en 1901 en Irán por la misión arqueológica francesa
dirigida por J. Morgan.

Estudien mucho! Fuerte abrazo!! ☺

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