EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO

PROCESO DE CUMPLIMIENTO

Generalidades
 Contenido y objeto:
Ya que el poder del Estado adquiere legitimidad a partir de la delegación del poder y el
mandato de la ciudadanía[1]se entiende que la Administración Pública tiene como finalidad
servir al interés público[2]
Sin embargo, a veces la actuación de los agentes estatales no se guía por este precepto, por
lo que se hace necesario el control judicial de los actos y omisiones de la Administración en
su interacción con los administrados.
En este orden de ideas, nuestra Constitución reconoce el proceso de cumplimiento, que
procede contra cualquier autoridad o funcionario para que cumpla una norma legal o acto
administrativo, cuando sea renuente a ello. De este modo, ante conductas omisivas, actos
pasivos o de inercia de los agentes públicos, el juez constitucional impone el cumplimiento
de los deberes omitidos[3]ordenando que se ejecute el acto debido –o el cumplimiento
eficaz ante un acto aparente o defectuosamente realizado-, sin perjuicio de
la responsabilidad en que se incurra (artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política;
artículos 2 y 66 del Código Procesal Constitucional).
1.2 Antecedentes:
El proceso de cumplimiento tiene sus orígenes en el derecho
anglosajón[4]En Inglaterra puede encontrarse el writ of mandamus (mandato compulsivo
o de ejecución) que, según el viejo derecho inglés, "se expide por las cortes (…) a
cualquier individuo o entidad que tenga un cargo público, para que cumpla con
sus funciones en caso de pasarlas por alto". Esta institución luego pasó a Estado Unidos y
está referida a la solicitud que puede presentar todo ciudadano ante el órgano de justicia, a
fin de que expida un mandamiento dirigido a una autoridad para que ejecute un deber
funcional que le fue legalmente impuesto, aun cuando su ejecución no hubiere sido
reglamentado.
En todo caso, sería de Colombia de donde hemos tomado esa institución, país que la
reconoció en su Constitución de 1991. Aunque con algunas diferencias con nuestro proceso
constitucional, tiene también por finalidad hace cumplir normas legales y actos
administrativos, y es conocida en primera instancia por el juez administrativo y en alzada
por el Tribunal Contencioso Administrativo. Además, como requisito de procedibilidad,
la ley que regula su funcionamiento establece que la acción de cumplimiento colombiana no
podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Respecto al
requerimiento previo a la autoridad –que, como veremos, también se exige en nuestro
ordenamiento-, este requisito tiene una excepción, pues la Ley Nº 393[5]indica que se
podrá prescindir de este cuando, por cumplirse a cabalidad, se produzca el inminente
peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, lo que deberá ser sustentado
en la demanda. Asimismo, señala que la solicitud podrá ser presentada en forma verbal
cuando el solicitante no sepa leer ni escribir, sea menor de edad o se encuentra en situación
d extrema urgencia.
 Los fines del proceso constitucional de cumplimiento:
El artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional establece que dos son
los fines esenciales de los procesos constitucionales: garantizar la primacía de la
Constitución y garantizar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.
Sobre ello, se ha afirmado que los procesos constitucionales en realidad tendrían como
auténtica finalidad tan solo "garantizar la primacía de la Constitución en el seno del entero
ordenamiento jurídico"[15], pues la otra finalidad –tutelar los derechos constitucionales-
sería "una concreción de la primera, en la medida que garantizar la plena vigencia de los
derechos fundamentales significaría asegurar la primacía –sobre las normas legales,
infralegales y de toda actuación de cualquier ente público o privado- de las normas de la
Constitución, en este caso, de las normas que recogen los derechos constitucionales"[16].
Al respecto, dentro del "marco de la función de ordenación del Tribunal Constitucional", el
colegiado en pleno, intentando dar por zanjado el debate sobre la naturaleza del proceso de
cumplimiento (¿tutela o no derechos fundamentales?), llegó a la conclusión de que ambos
fines de los procesos constitucionales se logran a través del proceso de cumplimiento.
Efectivamente, esto se desprende de la sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-
PC/TC. El Tribunal Constitucional señaló en esta ocasión que
"el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico (…) constituye uno
de los valores preeminentes de todo sistema democrático", y por ello "los poderes públicos y
los ciudadanos deben guiar su conducta por el Derecho"[17]. En Tal sentido, el control de la
regularidad del sistema jurídico constituye "un principio constitucional básico en nuestro
ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos
legislativos y de los actos administrativos". Tal regularidad no se referirá solo a que las
normas de rango legal o los actos administrativos sean aprobados cumpliendo los requisitos
formales y sustantivos previstos en la Carta, sino que también se requiere que sean eficaces.
Asimismo, dada la relevancia constitucional de la eficacia de las normas legales y de los
actos administrativos, y teniendo en cuenta los artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el
Tribunal Constitucional reconoció el derecho constitucional a "asegurar y exigir la eficacia
de las normas legales y de los actos administrativos"[18]. En tal sentido el proceso de
cumplimiento satisface tanto la finalidad objetiva (supremacía constitucional) como la
subjetiva (tutela de derechos fundamentales) de los procesos constitucionales.
 Características
 a) Es una acción de garantía constitucional, porque implica un proceso constitucional
que ha de desarrollarse con sus propias particularidades y es de tal importancia debido a
que está facultada para defender el cumplimiento de la legalidad y la efectividad de los
actos administrativos.
 b) Es de naturaleza procesal debido a que se encamina mediante
un procedimiento especial con sus etapas o estados correspondientes, dando
intervención al perjudicado para el cumplimiento de la legalidad y comprende a la
autoridad implicada que debe comparecer como demandado.
 c) Es de cumplimiento sumario, ya que mientras no se dicta la ley específica de
desarrollo constitucional, el legislador ha dispuesto que se apliquen para su tramitación,
en forma supletoria, las disposiciones pertinentes de las leyes, las cuales tienen que ver
con las acciones de hábeas corpus y amparo, en ambos casos los procedimientos que se
siguen son sumarios, siendo explicable la brevedad del procedimiento, dada la
importancia que se conceden a los derechos de los ciudadanos y si bien en la acción de
cumplimiento no se cautela directamente un derecho constitucional, sí se le cautela
indirectamente.
 Legislación básica:
 Constitución Política de 1993: artículos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y
artículo 205.
Se consagra a la "acción de cumplimiento" como una "garantía constitucional", asimismo,
se señala que el Tribunal Constitucional es competente para conocer del proceso de
cumplimiento como última y definitiva instancia, tras lo cual solo queda recurrir al sistema
supranacional para buscar la protección de los derechos fundamentales.
 Código Procesal Constitucional, Ley 29237: artículos I-IX del Título
Preliminar; 1-24; 37-60; 66-74.
Regula los principios, reglas procesales y trámite del proceso de cumplimiento. Contiene
una parte general que es aplicable a todos los procesos de tutela de derechos, las normas
referidas al proceso de amparo que supletoriamente se extienden al cumplimiento, así como
disposiciones referidas específicamente a la tramitación de este proceso.
 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301 (publicada el 23 de julio de
2004).
 Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolución
Administrativa N° 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre del 2004).
Estas normas desarrollan atribuciones del Tribunal Constitucional, y su funcionamiento en
la tramitación y resolución de los procesos constitucionales.
 Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley N° 26520: artículo 9, num. 2
(publicada el 08 de agosto de 1995).
Esta ley faculta a la Defensoría del Pueblo a iniciar proceso de cumplimiento para la tutela
de derechos constitucionales y fundamentales, los ciudadanos y de la comunidad.

Ámbito de Protección
El proceso de cumplimiento tiene como objeto ordenar que el funcionario o autoridad
pública renuente:
 a) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
 b) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o dictar un reglamento.
Para exigir el cumplimiento de un deber funcional es necesario que haya al menos un
contenido exigible y un sujeto obligado, siendo que el contenido del deber exigido no puede
obedecer a la subjetividad del potencial demandado ni del demandante sino a parámetros
jurídicos objetivos.
Cuando exigimos el cumplimiento de una norma legal, nos referimos –de acuerdo con el
artículo 200, inciso 4 de la Constitución- a normas de rango de ley; es decir, leyes, decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales
de carácter general y ordenanzas municipales.
En el caso de la ejecución de un acto administrativo, téngase en cuenta que por el artículo
1.1 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, son actos
administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de Derecho
Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En ese sentido, el Código
Procesal Constitucional requiere, para que se ordene el cumplimiento, que se trate de un
acto con calidad de firme, es decir que hayan vencido los plazos para interponer
los recursos administrativos que procedan sobre él, con lo que quedaría confirmada su
eficacia.
De este modo, con este proceso se reaccione ante la pasividad de la autoridad, para que ella
misma deje su inactividad y se pronuncie expresamente cuando las normas legales le
ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
El Tribunal Constitucional, en su labor de ordenación a través de la jurisprudencia, ha
completado los requisitos necesarios que debe reunir la norma legal o el acto
administrativo, para que sean exigibles a través de este proceso constitucional (incisos 1 y 2
del artículo 66 del Código Procesal Constitucional).
Así, por ejemplo, en el fundamento 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída
en el expediente N° 0191-2003-AC/TC, el tribunal determinó que "(…) debe tratarse de un
mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratándose de los
condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se
trate de un mandato cierto o líquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de
la ley o del acto administrativo que lo contiene y, (…) que se encuentre vigente".
Asimismo, mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 0168-2005-PC/TC (caso
Maximiliano Villanueva Valverde) el Tribunal consideró que para la procedencia del
proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad
pública, deberá tenerse en cuenta las características mínimas comunes del mandato de la
norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un
reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere. De este modo señaló:
"Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden
de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además
de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos
deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:
 Ser un mandato vigente.
 Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma
legal o del acto administrativo.
 No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
 Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
 Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su
satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso de cumplimiento de los actos administrativos, además de los
requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
 Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
 Permitir individualizar al beneficiario".

Causales de Improcedencia
El Juez, al calificar la demanda, está facultado para declarar su improcedencia liminar.
Estas causales de improcedencia están establecidas en el Código Procesal Constitucional,
tanto las de carácter general como las específicas del proceso de cumplimiento:
3.1 Causales de improcedencia de carácter general:
 De una lectura del artículo 1 del Código Procesal Constitucional, la demanda será
improcedente cuando, luego de presentada la demanda, cesa la violación o la amenaza
de violación del derecho constitucional, o si la violación se ha convertido en irreparable
(por ejemplo, si la autoridad ha cesado en su renuencia a cumplir determinada norma
legal o ejecutar un acto administrativo). Sin embargo, cuando el juez constitucional lo
considere, y de acuerdo con el agravio producido, podrá declarar fundada la demanda
precisando los alcances de su decisión.
 En aplicación a contario sensu del artículo 2 del código se declarará improcedente la
demanda cuando, tratándose de amenaza al derecho invocado, esta no es ni cierta ni
inminente. Es decir, cuando no hay datos objetivos sobre su ocurrencia y, por otro, no
hay datos objetivos de que vaya a ocurrir próximamente.
 Asimismo, del artículo 5.1 del código se desprende que la demanda resultará
improcedente si los hechos y el petitorio alegado no se refieren al contenido
constitucionalmente protegido del derecho invocado, pues todo proceso constitucional
pretende proteger frente a una lesión o amenaza a los derechos fundamentales; en el
caso del proceso de cumplimiento –conforme a lo anotado antes- la demanda deberá
estar referida al derecho constitucional "a asegurar y exigir la eficacia de las normas
legales y de los actos administrativos". Cuando el proceso planteado no busque tal
finalidad, sino que se pretenda la protección de un aspecto no protegido del derecho
constitucional invocado, el juez deberá declarar la improcedencia de la demanda.
 El artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional señala que es causal de improcedencia
la existencia de otras vías procedimentales específicas igualmente satisfactorias. En el
caso del proceso de cumplimento estas se refieren a otras vías para el cumplimiento del
deber legal o administrativo omitido. Así tenemos, por ejemplo, del proceso
contencioso-administrativo, en el que puede obtenerse que "se ordene a
la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se
encuentra obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme"[20].
Esta causal consagra la subsidiariedad de los procesos constitucionales. En la antigua
legislación que regulaba los procesos constitucionales se mencionaba que estos podían
plantearse de manera "alternativa" u "optativa" a los procesos de la vía ordinaria; sin
embargo, si el actor decidía recurrir a esta ya no podía recurrir a la constitucional, pues era
causal de improcedencia que "el agraviado opte por recurrir a la vía judicial ordinaria".
Actualmente, los procesos constitucionales ya no son optativos (alternativos), sino
subsidiarios; es decir que solo proceden en el supuesto de que no existe una proceso judicial
eficaz que el constitucional. Por eso podemos referirnos a una "excepcionalidad por
subsidiaridad"[21].
En tal sentido, solo se podrá acudir al proceso de cumplimiento cuando se demuestre que
las otras vías ordinarias no son idóneas, satisfactorias o eficaces para la satisfacción de la
pretensión de la demanda por la necesidad de protección urgente, o por situaciones
especiales que han de ser analizadas caso por caso. Corresponde al demandante demostrar
que el proceso de cumplimiento es la vía idónea y eficaz para la tutela solicitada.
 Conforme al artículo 5.3 del Código Procesal Constitucional, no procede la demanda
cuando el agraviado ha recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela
de su derecho constitucional.
 A diferencia de la anterior causal, que se refería a que no existiera otro proceso que –en
abstracto y para el caso concreto- sea igual o más protector que el de cumplimiento, este
caso supone que la demanda no procede si en realidad ya se inicio un proceso judicial
que persiga tutelar el cumplimiento de una norma legal o acto administrativo. En
cualquier caso, este proceso judicial debe perseguir el mismo propósito que el proceso
constitucional; es decir, regresar las cosas al estado anterior a la vulneración alegada en
el relato de los hechos contenidos en la demanda.
 Vale anotar que lo prescrito en el artículo 5.4 –exigencia de agotar las vías previas- no
resulta pertinente para el proceso de cumplimiento (ni para el de hábeas corpus). En la
antigua regulación contenido en la Ley Nº 26301 para la acción de cumplimiento, se
consideraba erróneamente como vía previa al requerimiento por conducto notarial
remitido a la autoridad pertinente. Sin embargo, ahora se ha considerado llamar a este
documento "requisito especial de la demanda", desprendiéndole además de la
formalidad notarial para ser válido. A parte de este requisito, no será necesario agotar la
vía administrativa que pueda existir.
 Si a la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o la ejecución del acto lesivo o
se ha convertido en irreparable, también estamos ante un motivo para declarar la
improcedencia de la demanda, en términos del artículo 5.5 del código.
Esta norma se justifica, pues al no existir una afectación vigente no habría un derecho que
proteger. A diferencia del supuesto contemplado por el segundo párrafo del artículo I del
Código Procesal Constitucional –que también refiere al cese de la agresión o amenaza en un
proceso en trámite- aquí el cese se produce antes que el agraviado recurra al despacho del
juez constitucional para presentar la demanda.
 Finalmente, el artículo 5.10 debe ser leído en concordancia con el 70.8 del Código
Procesal Constitucional; en ese sentido, si la demanda se interpone vencido el plazo
legalmente establecido, que como veremos es de veinte días, deberá ser declarada
improcedente.
3.2 Causales de improcedencia de carácter específico al proceso de
cumplimiento:
El artículo 70 del Código Procesal Constitucional contiene las disposiciones relativas a los
casos de improcedencia –en específico- para el proceso de cumplimiento, de modo que este
no procede en los siguientes supuestos:
 Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal
Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones.
 Cuando se demanda al Congreso de la República para exigir la aprobación o la
insistencia de una ley.
 Cuando se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los
procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus.
 Cuando se interpone la demanda con el único propósito de impugnar la validz de un acto
administrativo.
 Cuando se demanda que las autoridades o funcionarios ejerzan potestades
expresamente calificadas como discrecionales por la ley.
 Cuando se incurre en los supuestos en los que debe iniciarse un proceso competencial
(en similar sentido tenemos al artículo 5.9 del Código).
 Cuando no se cumplió con requerir previamente al demandado el cumplimiento del
deber legal o administrativo reclamado. Este requisito especial de la demanda está
previsto en el artículo 69 del código, y consiste en pedir mediante documento de fecha
cierta que se cumpla el deber omitido, ante lo cual la Administración cuenta con diez
días útiles para contestar. Tal posibilidad permite a la Administración corregir su
inacción o actuación defectuosa. De continuar resistiéndose la autoridad a cumplir su
deber legal o administrativo –sea por negación expresa o por no contestar la solicitud de
fecha cierta- el agraviado tiene expedito su derecho a presentar la demanda de
cumplimiento.
 Cuando la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de prescripción de sesenta
días desde la fecha en que la autoridad o funcionario recibió el requerimiento[22]Esto se
justifica por el carácter excepcional y urgente de los procesos constitucionales, de modo
que si se precisa de tutela urgente, la norma considera que el afectado acudirá
prontamente buscando la protección de su derecho.
Asimismo, como sucede con todo plazo prescriptorio, su finalidad está relacionada con
la seguridad jurídica, pues es claro que al transcurrir el tiempo se generen nuevas
relaciones jurídicas, inclusive con terceros, cuyos intereses podrían verse perjudicados pese
a estar amparados por el principio de buena fe. Por ello, el Derecho no puede mantener
indefinidamente abierta la puerta del proceso constitucional, estableciéndose esta causal de
improcedencia.
 Finalmente, podemos considerar como causal de improcedencia la aplicación a
contrario sensu del artículo 2 del Código Procesal Constitucional. Al respecto, puede
declararse la improcedencia cuando la demanda no esté dirigida a que se acate una
norma legal o se ejecute un acto administrativo.
No obstante, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente el máximo tribunal ha adecuado
el proceso de cumplimiento convirtiéndolo en uno de amparo[23]al considerar que la
demanda fue mal planteado con respecto al tipo de proceso.
3.3 Reglas de procedencia para el cumplimento contenidas en el precedente
vinculante:
La sentencia recaída en el Expediente Nº 00168-2005-PC/TC resolvió la demanda de
cumplimiento presentada por don Maximiliano Villanueva Valverde contra
la Oficina de Normalización (ONP), solicitando que se cumpla con determinar y ejecutar el
pago de su pensión de jubilación conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 23908.
La relevancia de este proceso estuvo en que el Tribunal Constitucional estableció como
precedente vinculante los criterios de procedibilidad de las demandas de
cumplimiento y requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo
para que sean exigibles a través de este proceso, los que deben ser tomados en
cuenta al momento de presentar la demanda, pues de lo contrario será declarada su
improcedencia.
Entonces, el Tribunal Constitucional consideró que par ala procedencia del proceso de
cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública,
deberá tenerse en cuenta las características mínimas comunes, y de no reunirse tales
características ni los requisitos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal
Constitucional la vía del proceso de cumplimiento no será idónea.
Así, conforme a la sentencia, para demandar el cumplimiento de una norma legal, la
ejecución de un acto administrativo o la emisión de una resolución, debe existir un
mandato (a) vigente, (b) cierto y claro, (c) que no esté sujeto a controversia compleja ni a
interpretaciones dispares, (d) de ineludible y obligatorio cumplimiento, y (e) que sea
incondicional (excepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional, siempre que su
satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria).
 (a) El requisito de mandato vigente implica que a este proceso se acuda exigiendo el
cumplimiento de disposiciones legales o actos administrativos regulares y permanentes
en el tiempo, asimismo, que se trate de mandatos actuales cuya vigencia no ha expirado.
 (b) Que el mandato deba ser cierto y claro significa que este no debe ser deducido, sino
que debe fluir claramente de la norma legal o del acto administrativo cuyo cumplimiento
se exige y del que se beneficia eal demandante. Por el contrario, si se pretende exigir el
cumplmiente de actos administrativos con prescripciones indeterminadas, ambiguas,
confusas o vagas la demanda deberá ser declarada improcedente, pues el mejor lugar
donde discutir el tema es el proceso ordinario, donde pueden actuarse todos
los medios de prueba que permitan conocer el contenido preciso del mandato.
Asimismo, también estaríamos ante la ausencia de certeza y claridad si estamos ante
disposiciones muy generales, o que para su aplicación requieran interpretaciones
complejas.
 (c) Además, el mandato no debe estar sujeto a controversia ni a interpretaciones
dispares; ello quiere decir que no debe existir duda sobre el sentido del mandato que
aún esté pendiente de resolverse. Asimismo, no se admite que sobre el mandato recaigan
interpretaciones contradictorias o incompatibles por parte de diversas autoridades
competentes, o incluso de una misma entidad.
Al respecto, en el caso del Expediente Nº 02864-2004-AC/TC, en que se solicitaba el
cumplimiento de un acuerdo de concejo municipal, se estableció aprobar la incorporación
de un predio al área de expansión urbano principal. En este proceso existían opiniones
dispares –y, por lo tanto, controversia- en relación con la incorporación del predio, pues, el
Inrena y el CONAM discrepan respecto a si requería de la opinión técnica de la primera de
las instituciones. Al existir una evidente controversia respecto de los hechos que impedían
cumplir con el acuerdo municipal, esto no podía ser dilucidado en dicho proceso de
cumplimiento siendo que la demanda fue declarada improcedente.
 (d) Que el mandato sea de ineludible y de obligatorio cumplimiento, se refiere al hecho
de que la norma legal o el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige, tenga la
virtualidad suficiente para constituirse en mandamus para la autoridad o funcionario
público y, por ende, poder ser exigible a través del proceso de cumplimiento debido a su
validez legal.
 (e) La referencia a que el mandato debe ser incondicional, o que tratándose de uno
condicional su satisfacción no sea compleja ni requiera de actuación probatoria, implica
que la ejecución del mandato requiere prima facie no estar sometido a condiciones, o sea
a la ocurrencia de acontecimientos futuros o inciertos que hagan depender de estos el
cumplimiento del mandato. Sin embargo, podría admitirse la existencia de una
condición, siempre que su satisfacción no sea dificultosa y no requiera de actividad
probatoria.
Así, cuando la condición a cumplirse sea de simple cumplimiento y no requiera pasar por
una estación probatoria –de la que carecen los procesos constitucionales- se podrá acceder
a esta vía procesal.
Por ejemplo, tenemos el caso resuelto en el Expediente N° 05735-2006-PC/TC, en el que se
analizó el "mandato condicional" previsto en el Reglamento de la Ley del Profesorado para
conceder licencia sindical con goce de remuneraciones, y que consistía en probar la
condición de dirigente sindical. A consideración del Tribunal Constitucional esta condición
de que se acredite el estatus de dirigente sindical era única y simple (por lo tanto, no
compleja ni que requería de actuación probatoria), lo que fue acreditado con
los documentos adjuntados al escrito de demanda, declarándose fundada la demanda.
De otra parte, también en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente
N° 00168-2005-PC/TC, el Tribunal indicó que, para el caso del cumplimiento de actos
 administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados se
deberá (f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y (g) permitir
individualizar al beneficiario.
Ambos requisitos van dirigidos a delimitar el derecho y al beneficiario de este; el acto
administrativo debe ser lo suficientemente claro en lo que dispone, en razón del carácter
sumario y de actividad probatoria mínima que poseen los procesos constitucionales. Claro
está, si al funcionario público no le está permitido ningún tipo de discrecionalidad, es lógico
que el acto administrativo deba contener un mandamus con derechos y beneficiarios
totalmente identificados, por lo que comprobada la renuencia y las pautas antes descritas
puede ampararse la demanda de cumplimiento.

Ricardo Velásquez Ramírez

Es un proceso constitucional que tiene como finalidad el cumplimiento y la

eficacia de las normas legales y los actos administrativos, es decir, la
ejecución por parte de la autoridad o funcionario público de las normas
jurídicas con jerarquía de ley y de los actos administrativos, a cuyo
cumplimiento está obligado. Es decir, como sostiene Samuel Abad, es un
proceso mediante el cual los particulares pueden reparar agravios a ciertos
derechos e intereses subjetivos derivados del incumplimiento, por parte de
las autoridades o funcionarios públicos, de mandatos establecidos en
normas con rango de ley o en actos administrativos.

Sin embargo, algunos autores peruanos consideran que era innecesaria su

implementación, pues bastaba con el Amparo o con el proceso de
inconstitucionalidad por omisión, en tanto que otros consideran que entra
en el ámbito del proceso contencioso administrativo.

 Sin embargo, lejos de ser innecesaria, constituye un importante avance en

el  fortalecimiento del Estado democrático de Derecho, desde que con ella
se pretende dotar a los ciudadanos de un instrumento procesal
sumarísimo, ágil y expeditivo, distinto del Contencioso Administrativo y, a
su vez, del proceso de Amparo

PROCESO DE CUMPLIMIENTO
El proceso de cumplimiento tiene por objeto ordenar que el funcionario o autoridad renuente dé
cumplimiento a una norma legal; ejecute un acto administrativo firme; o se pronuncie expresamente
cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
Este proceso permite que el ciudadano cuente con una herramienta rápida y segura para exigir a las
autoridades el cumplimiento cabal de las normas de conservación del ambiente que son de su
competencia.

Cualquier persona está legitimada de manera activa para demandar un proceso de cumplimiento frente a
normas con rango de ley y reglamentos. Si el proceso tiene por objeto el cumplimiento de un acto
administrativo, solo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque
interés para el cumplimiento del deber omitido. En cuanto a la defensa de derechos con intereses difusos
o colectivos, el proceso de cumplimiento podrá ser interpuesto por cualquier persona. También la
Defensoría del Pueblo puede demandarlo.

Este proceso contempla la figura de la legitimación pasiva, por lo que la demanda deberá ser dirigida
contra la autoridad o funcionario renuente de la administración pública al que corresponda el cumplimiento
de la norma legal o la ejecución de un acto administrativo.

Para interponer este proceso, el demandante deberá haber previamente reclamado, por documento de
fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y la autoridad deberá haberse ratificado en
su incumplimiento o no haber contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la
solicitud. No es necesario el agotamiento de la vía previa.

Este proceso no admite desistimiento, salvo que este se refiera a actos administrativos de carácter
particular.

EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO

Naturaleza y Objeto del Proceso de Cumplimiento - Inactividad

Administrativa.

No obstante haberse cuestionado la presencia y regulación del proceso de

cumplimiento como procesal constitucional propiamente dicho, como ya se ha
advertido en la nota introductoria; otro debate del que ha sido pasible es el
referido a su ubicación dentro de la clasificación de los procesos
constitucionales, esto es si constituye un proceso de la libertad o un procesos
orgánico.

Al respecto, un sector mayoritario ha optado por ubicar a este singular proceso

dentro de los procesos de la libertad, por cuanto se dice que indirectamente
tutela derechos de la persona reconocidos en una norma con rango de ley, o a
su turno, en un acto administrativo.

La posición contraria, es de opinión que este proceso debe ser mejor ubicado
dentro de los procesos orgánicos, toda vez que al preservar el principio de
legalidad, garantiza al mismo tiempo la supremacía de la constitución, que es
objeto de los procesos orgánicos.

Compartiendo el criterio adoptado por quienes ubican al proceso de

cumplimiento dentro de los procesos orgánicos, consideramos que éste antes
de tutelar un derecho, cautela el principio de la supremacía constitucional,
toda vez que su objeto es velar por la vigencia efectiva de las normas legales y
actos administrativos.
En este sentido, el proceso de cumplimiento opera ante la renuencia u omisión
de la administración pública de acatar lo dispuesto en una norma legal o en un
acto administrativo, convirtiéndose en un mecanismo de control de la
inactividad de la administración.

Ahora, cabe preguntarse ¿a qué tipo de inactividad pretende hacer frente el

proceso de cumplimiento?

Previamente pasemos a diferenciar los tipos de inactividad que en la doctrina

administrativa se han precisado, a saber, inactividad formal e inactividad
material.

Estamos frente a la Inactividad Formal de la administración, cuando al cabo

de un procedimiento administrativo, o como consecuencia del ejercicio del
derecho de petición por el administrado, los funcionarios, autoridades u
órganos de la Administración no contestan o resuelven lo que se peticiona, no
obstante existir un deber de hacerlo.

En cambio, estamos frente a una Inactividad Material, cuando la

Administración omite un tipo de actuación ante mandato legal o acto
administrativo, sin necesidad de petición expresa por el administrado. Este
tipo de inactividad se presente fuera de un procedimiento administrativo.

Ahora, atendiendo a la pregunta formulada, conforme se desprende del

artículo 66° del Código Procesal Constitucional, se puede deducir que el
proceso de cumplimiento regulado pretende hacer frente a los dos tipos de
inactividad administrativa.

En efecto por un lado, ordena que se de cumplimiento a la renuencia de

actuación de la Administración (se entiende que ha debido haber una
petición); y por otro, que cumpla lo ordenado por la norma legal, sin
necesidad de establecerse procedimiento administrativo previo.

Sin embargo, consideramos que el proceso de cumplimiento debiera proceder

únicamente para los casos de la inactividad material, por cuanto, es la técnica
del silencio administrativo (positivo o negativo, según sea el caso) la que
responde por la inactividad formal de la administración. Pese a ello,
consideramos que el Código ha querido reforzar mediante este proceso la
ausencia de actuación de la Administración ante requerimiento de los
administrados.

Alcances sobre las Innovaciones en el Código Procesal Constitucional

Si bien se ha cuestionado la incorporación de la “acción” de cumplimiento en

el Código Procesal Constitucional, esto no podía ser de otra forma por cuanto
esta figura estaba expresamente determinada en la Constitución Política del
Estado como garantía, para algunos, de derechos constitucionales, y para otros
a efectos de cautelar la supremacía de la Constitución.

Pese a ello, el Código se ha preocupado por precisar los aspectos de su

regulación sistematizando de mejor manera su casi ausente presencia en la
Ley N° 26301- Ley de Hábeas Data y Acción de Cumplimiento.

En primer término, y a diferencia de la todavía hoy vigente Ley N° 26301, el

Código precisa el objeto de este proceso, señalando que su objeto es ordenar
que el funcionario o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma
legal o ejecute un acto administrativo firme; o se pronuncie expresamente
cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o
dictar un reglamento (artículo 66).

Al respecto cabe hacer algunas reflexiones. Prima facie, el Código delimita la

legitimidad para el cumplimiento de la abstención únicamente para quienes
forman parte de la administración pública, lo cual excluye determinantemente
a los sujetos privados, dejándose para este último caso sólo la vía del
procedimiento administrativo. Con esta precisión se refuerza la obligatoriedad
de observancia del principio de legalidad en los sectores estatales.

En cuanto a la ejecución de los actos administrativos, se establece que pueden

demandarse el cumplimiento de aquellos actos “firmes”, es decir de aquellos
que están en aptitud de ser ejecutados por parte de la administración pública,
conforme a las reglas que regulan el procedimiento administrativo [16], sin que
esto quiera decir que se tenga que agotar la vía administrativa. En otras
palabras, la demanda por la omisión de cumplimiento procederá en los casos
en que hayan vencido los plazos señalados en las normas del procedimiento
administrativo, para que la administración cumpla con pronunciarse.

La posibilidad de recurrir al proceso de cumplimiento demandando dicho

pronunciamiento constituye para los privados afectados por la inactividad
formal (o material) de la administración pública, un mecanismo de garantía
adicional a los que el ordenamiento administrativo les dispensa, como es el
silencio administrativo de carácter negativo o positivo que les permite
reaccionar contra la conducta omisiva por parte de la administración. O la
posibilidad de iniciar el proceso contencioso administrativo con el mismo
propósito, e incluso iniciar un proceso de amparo contra omisiones que tienen
como consecuencia la vulneración de derechos constitucionales. [17]

En cuanto a la procedibilidad del proceso de cumplimiento cuando se trate de

la omisión de dictar un reglamento, el mandato debe de haber provenido de
una ley u otro dispositivo legal, y del mismo modo ha debido de vencer los
plazos establecidos para su dación.
Otro aspecto que cabe resaltar como novedoso del Código, y quizá el más
trascendente y meritorio, es el de especificar las causales de improcedencia
del proceso, a los cuales nos referiremos más adelante a efecto de
desarrollarlos con mayor detalle.

Del mismo modo, otro aspecto en el que innova el Código y que conviene
precisar es lo referido a la legitimidad y representación.

En cuanto a la legitimación activa, se establece que cuando se trate de exigir

el cumplimiento de normas con rango de ley y de reglamentos, corresponderá
a cualquier persona iniciar el proceso, en tanto que, cuando se trate de hacer
efectivo el cumplimiento de un acto administrativo, sólo podrá ser interpuesto
por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque interés para el
cumplimiento del deber omitido.

La lógica de delimitar una legitimación amplia y otra restringida, responde a

los efectos que la omisión del deber de cumplimiento por parte de la
administración pueda repercutir en una o más personas. Así, al tener alcance
general la norma legal o el reglamento, lo razonable es que cualquier
individuo pueda requerir su cumplimiento, porque de alguna u otra manera lo
afectará; mientras que el acto administrativo se da para casos concretos; y por
ello mismo, el Código dispone además, que solo se admitirá el desistimiento
de la pretensión cuando ésta se refiera a actos administrativos de carácter
particular.

Por otro lado, si de la defensa de derechos con interese difusos o colectivos se

trata, la legitimación también corresponderá a cualquier persona, lo cual
naturalmente responde a que los titulares de esos derechos son toda la
colectividad.

Es importante precisar, que al respecto, se le haya dado participación activa

para promover este tipo de procesos a la Defensoría del Pueblo, lo cual
garantiza una mejor observancia de los objetivos del proceso en comentario.

Otro aspecto que precisa como meritorio el C.P.Co. en cuanto al proceso de

cumplimiento, es el referido al contenido de la sentencia fundada, lo cual
responde al ánimo sistematizador que se le ha querido dar al proceso. En
particular, nos parece trascendente que se haya establecido un plazo máximo
para que se efectivice el cumplimiento de lo resuelto, habida cuenta que
muchas veces lo resuelto queda en mero enunciado sin llegarse a ejecutar. Por
lo que a futuro consideramos que los fallos tendrán mayor efectividad y la
finalidad del proceso se verá satisfecha.

Al igual que ha sucedido con el hábeas data, el Código sustituye el requisito

del requerimiento notarial por el documento de fecha cierta, mediante el cual
el demandante debió haber reclamado previamente el cumplimiento de la
norma legal o el acto administrativo. Señala además, que a parte de este
requisito no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.

Finalmente, el Código establece que el procedimiento aplicable al proceso de

cumplimiento será el mismo que el previsto para el amparo.

Causales de Improcedencia del Proceso de Cumplimiento

Conforme lo anticipamos líneas arriba, el Código incorpora ocho interesantes

causales de improcedencia, que de alguna manera delimitan el objeto y los
alcances de este proceso, a efectos de minimizar el uso indiscriminado que
podría recaer sobre el mismo. Enseguida pasemos a detallarlas.

La primera causal está referida a las resoluciones dictadas por el Poder

Ejecutivo, el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones. Al
respecto establece que el proceso de cumplimiento no procede contra este tipo
de resoluciones[18]. La justificación reside en que el cuestionamiento a las
mismas se efectiviza a través de los recursos impugnatorios previstos al
interior de cada proceso, habida cuenta, que si esto no es así, se estaría
interfiriendo en el debido proceso, además de que se estaría desnaturalizando
el precepto constitucional de independencia de la judicatura.

De igual modo, no procede acudir a este proceso para exigir que el Congreso
de la República apruebe o dicte una ley, toda vez que ello afectaría el
principio de división de poderes. Si bien, es obligación del Congreso legislar,
no existe a nivel constitucional un mecanismo que haga frente a esta omisión,
por ello se deja a libertad del legislador cuándo y sobre qué materias legislar,
aunque muchas veces no haya respondido a las expectativas de la población.
Por otro lado, se ha dicho que un eventual uso del proceso de cumplimiento
para exigir del legislador determinadas leyes, convertiría a los jueces en
agentes políticos, lo cual importaría una desfiguración de sus funciones y
atribuciones.

Asimismo, no procede el proceso de cumplimiento para la protección de

derechos que pueden ser garantizados mediante los procesos de amparo,
hábeas data y hábeas corpus. En efecto, si existen mecanismos específicos
para la tutela de determinados derechos, lo idóneo es, que se recurra a dichos
procesos para alcanzar los objetivos concretos, dejándose al proceso de
cumplimiento, en último caso, la protección de derechos de origen legal que
no tengan amparo en los procesos referidos y cuya vulneración se dieron a
consecuencia de la inactividad administrativa.

Tampoco procede iniciar el proceso de cumplimiento, cuando se interpone

con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo,
toda vez que para ello están los recursos establecidos en el procedimiento
administrativo, v.gr. recurso de reconsideración, apelación, revisión.

En igual medida, el proceso de cumplimiento no procede cuando se demanda

el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como
discrecionales por parte de una autoridad o funcionario; porque en tales casos
repele el principio de separación de poderes que los jueces puedan situarse
en una posición que por mandato de una ley, sólo corresponde a la
administración pública, suplantando la discrecionalidad de la administración
por la suya.[19]

En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial,

tampoco es procedente recurrir a un proceso de cumplimiento, toda vez que
tiene que existir identidad entre el objeto de cada proceso y la materia que se
pretende garantizar. Existiendo una vía específica para los conflictos de
competencias que se pudieran presentar en las atribuciones que se da a un
determinado organismo estatal, sería impropio adecuar otro para los mismos
fines.

De la misma forma, no procede iniciar el proceso de cumplimiento cuando no

se ha cumplido con el requisito especial de la demanda, cual es el
requerimiento por parte del demandante de que previamente hay reclamado
por documento de fecha cierta el cumplimiento del deber legal o
administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o
no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación
de la solicitud, conforme lo dispone el artículo 69 del C.P.Co.

Por último, tampoco procede el proceso que venimos comentando, si la

demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días (útiles)
contados desde la fecha de recepción del documento de fecha cierta. [20