Didoemilio, Journal Manager, Cristian Altavilla

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EL NEO INSTITUCIONALISMO: SU APO RTE A LAS CIENCIAS

SOCIALES Y AL ESTUDIO INTERDISCIPLINARIO


D EL DERECHO PÚBLICO*
T H E N E W I N S T I T U T I O N A L I S M : T H E I R C O N T R I B U T I O N T O S O C IA L
S C I E N C E S A N D T H E I N T E R D I S C I P L IN A R Y S T U D Y O F P U B L I C L A W

Cristian Altavilla**

Resumen: El presente trabajo pretende ser una contribución al estu­


dio interdisciplinario del derecho, en particular del derecho público,
introduciendo los conceptos fundamentales del nuevo paradigma de
las ciencias sociales denominado neoinstitucionalismo siendo el que
-gracias a su flexibilidad y parsimonia teórica y metodológica- más ha
contribuido al estudio interdisciplinario entre las distintas ramas de las
ciencias sociales.
Palabra-clave: Neoinstitucionalismo - Elección Racional - Neoinstitu-
cionalismo Histórico - Interdisciplina - Derecho Público.
Abstract: This paper is a contribution to the interdisciplinary study of
law, in particular of public law, introducing the basic concepts of the
social science's new paradigm called new institutionalism that -owing
to its theoretical and methodological flexibility and parsimony- has
better contributed to the interdisciplinary study between the different
fields of social sciences.
Keywords: New Institutionalism - Rational Choice - Historical Neoins­
titutionalism - Interdiscipline - Public Law.
Sumario: Introducción.- I. El “viejo” y el “nuevo” institucionalismo.-
I.1. Algunas deficiencias del viejo institucionalismo en el análisis po­
lítico.- I.2. Crítica a la elección racional.- II. Las distintas versiones del

* Trabajo recibido el 8 de mayo y aprobado para su publicación en 23 de junio del m ism o año.

** Abogado, D octorand o en D erech o y C iencias Sociales, U niversidad N acional de C órdoba


(Universidad N acional de Córdoba) y PhD Sandw ich en el D octorado de Ciencias Políticas de la
Universidad de Bologna, Italia; Profesor de D erecho Público Provincial y M unicipal, Facultad de
D erecho y Ciencias Sociales, UNC; Profesor Adjunto de D erecho Tributario, UCES, San Francisco
(Córdoba) y Jefe de Trabaj os Prácticos de D erecho Público Provincial y Municipal, Universidad Católica
de Córdoba. Becario de CONICET y de Erasmus M undus/Proyecto a Rt ESS (Prim era Cohorte). E-mail:
cristianaltavilla@ hotm ail.com

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neoinstitucionalismo.- II.1. Neoinstitucionalismo de la elección racio­


nal.- II.2. Neoinstitucionalismo histórico.- III. Instituciones. Concepto
y características comunes a los distintos enfoques.- III.1. Instituciones
deficientes e instituciones redistributivas.- IV. Nuevos aportes al neoins­
titucionalismo.- V. Los aportes del neoinstitucionalismo al análisis
interdisciplinario de las Ciencias Sociales y del Derecho.

Introducción
En los últimos años se ha afirmado enfáticamente la necesidad de avanzar hacia
el estudio interdisciplinario del derecho, en particular del derecho público. Existe
un consenso generalizado entre los juristas y estudiosos del derecho de que el mero
análisis de la norma jurídica (objeto del derecho) no conduce -ni podría hacerlo- a un
entendimiento cabal del complejo fenómeno jurídico. Este fenómeno no es más que
una parte del más amplio fenómeno social, donde intervienen una cantidad infinita
(o al menos indeterminada) de variables y factores, que interconectadas contribuyen
a producir los resultados sociales que observamos (incluso intuitivamente). Se erige,
pues, como un desafío de la ciencia jurídica el intentar no sólo la descripción de aquel
fenómeno jurídico, sino también y fundamentalmente, de explicarlo. Así como ha sido
necesaria la construcción de distintas ciencias para explicar diversos fenómenos so­
ciales (la economía, la historia, la sociología, etc.), hoy surge evidente el diálogo entre
ellas para una mejor comprensión del fenómeno en el aspecto más amplio posible.
El presente trabajo intenta simplemente aportar nuevos elementos para el debate.
Para ello, se introducen los conceptos básicos de lo que ha surgido como el nuevo pa­
radigma de las ciencias sociales, el llamado neoinstitucionalismo. Este nuevo enfoque,
gracias a su parsimonia y flexibilidad tanto teórica como metodológica, ha contribuido
más que ninguno otro paradigma al estudio interdisciplinar de la realidad social, permi­
tiendo un fructífero diálogo entre las diversas ramas de las ciencias sociales. El derecho
-como parte de esa ciencia social- puede participar de este diálogo y beneficiarse de
una perspectiva más amplia -pero al mismo tiempo más simple- en el análisis de su
particular objeto de estudio.

I. El "viejo" y el "nuevo" institucionalismo


El N eoinstitucionalism o recibe este nombre, precisamente porque surge como una
nueva versión del institucionalism o clásico o viejo institucionalismo. Este viejo insti-
tucionalismo, presente en el análisis político desde sus orígenes mismos, desde que la
“ciencia política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones” (1), ponía el centro
de su atención en las instituciones para explicar los fenómenos y el comportamiento
políticos. Desde entonces, el análisis de las instituciones predominó en el estudio
politológico.

(1) PETERS, B. Guy, E l N u evo In stitu cion alism o. L a te o ría in stitu cion al en cien cia p o lítica , editorial
Barcelona, Gedisa, 1° ed., 2003, p. 13. Como sostiene PETERS, si realizam os una m irada retrospectiva
de la ciencia política, encontram os que la pregunta m ás im portante que se realizaban los estudiosos de
esta ciencia era acerca de la “naturaleza de las instituciones gubernam entales que podían estructurar
el com portam iento de los individuos” (2003:16).

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Este análisis se caracterizaba por ser casi exclusivamente norm ativo y, en gran parte,
descriptivo y com parativo. Este análisis dispensó poco interés en la construcción de
teoría acumulativa, poniendo mayor énfasis en la descripción, más que en la explicación
o la construcción d e teorías (2).

Encontramos en la mayoría de los autores una cierta preocupación por el diseño


institucional (3). En este esquema, el individuo, como tal, jugaba un rol casi nulo: eran
las instituciones quienes regían el comportamiento de los individuos, idea que venía
asociada a una concepción historicista en la que los procesos y cambios políticos se
producían por fuerzas impersonales, impulsadas en la mayoría de los casos por grandes
hom bres (4).

Sin embargo, recién a fines del siglo XIX, la ciencia política tal cual la conocemos hoy,
comienza a constituirse como una ciencia autónoma (diferenciándose de la H istoria
y de la Filosofía). Y como no podía ser de otra manera, el análisis de las instituciones
políticas siguió siendo el centro del análisis. Son los primeros institucionalistas, los
proto-institucionalistas, quienes sentarían las bases de esta novel ciencia, entre finales
del s. XIX y mediados del XX (5).

Siguiendo a PETERS podemos mencionar las siguientes características del análisis


del viejo institucionalismo:

La primera nota que caracteriza al viejo institucionalismo es su legalism o: el vie­


jo institucionalismo “se ocupa de la ley y del papel central de la ley en la actividad
gubernamental” (6). La ley es vista como un elemento fundamental en el ejercicio
del poder, en cuanto constituye una herramienta que el gobierno posee para influir el
comportamiento de los ciudadanos. De tal modo, “ocuparse d e las instituciones políticas
era (y sigue siendo) igual a ocuparse d e la legislación” (7).

El segundo supuesto del viejo institucionalismo es el estructuralism o, es decir


estudio de las principales características institucionales del sistema político. A par­
tir de esta idea, la actividad aislada de los individuos poco efecto podía producir en
los acontecimientos políticos. Aquellas características eran analizadas en términos
constitucionales y formales (propio del legalismo) y se dejaron de lado conceptos que
pudieran dar nociones de otros aspectos del sistema político.

(2) BELL, Stephen, “Institutionalism',’ en SUMMERS, John, Ed., G overnm ent, Politics, P o w er a n d
P olicy in A ustralia, NSW Australia, ed. Pearson Education Australia, 2002, 7 a edición, pp. 363-380.
(3) Esta preocupación se encuentra a lo largo de la historia del pensam iento político, desde la
república ideal de Platón hasta la división de poderes de M ontesquieu.
(4) Los cam bios políticos (los grandes cam bios políticos) eran producto del accionar de grandes
personalidades de la humanidad, y los individuos, por tanto, no eran sino parte de la m asa que seguía
a aquellos hom bres.
(5) PETERS, B. Guy, op. cit., p. 20.
(6) PETERS, B. Guy, op. cit., p. 20.
(7) Ibíd em , p. 21.

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El holism o también se presenta como uno de sus principales supuestos teóricos.


Dado aquel legalismo y estructuralismo en el análisis, los viejos institucionalistas no
pudieron evitar caer en un análisis holístico, donde el sistema político figuraba como
un todo, y las instituciones figuraban como los principales componentes de aquél.
Desde esta perspectiva, la política sólo podía entenderse analizando el conjunto de las
instituciones como una sola cosa. Los investigadores adscriptos a esta corriente que
utilizaban el análisis com parativo, confrontaban sistemas políticos íntegros en vez de
examinar instituciones individuales. Sin embargo, la mayoría de los autores se desvia­
ban de la comparación para simplemente describir los diversos sistemas políticos de
los distintos países.
Por último, el historicism o fue un elemento importante dentro de este análisis. El
proto-institucionalismo se caracterizó por el uso de fundamentaciones históricas en sus
trabajos: “su análisis examinó cómo los sistemas políticos de su tiempo estaban insertos
en su desarrollo histórico, como también en su presente cultural y socioeconómico” (8).

I.1. Algunas deficiencias del viejo institucionalismo en el análisis político

Una de las principales críticas al paradigma institucionalista fue el hecho de que


sus investigadores descuidaban ciertos aspectos informales de la política y que además
(tal vez como consecuencia de lo anterior) partían del supuesto de que las funciones
claves de un gobierno se desarrollaban dentro de la organización formalmente designa­
da. Es decir, se descuidaba el funcionamiento real del sistema político y se partía de la
noción proporcionada por la ley y los estatutos organizativos de cada Estado. Este tipo
de análisis, evidentemente, no permitía una comprensión acabada del funcionamiento
político de una determinada comunidad política, y si en el mejor de los casos el sistema
analizado coincidía con su constitución formal, la ciencia política -desde esta perspec­
tiva- resultaba eficiente sólo para estos casos.
A partir de la postguerra de la Segunda Guerra Mundial, los análisis en ciencia
política habían comenzado a prescindir de las instituciones como material de análi­
sis, sustituyéndolas por el análisis del individuo. Nos encontramos ante la revolución
conductista de mediados del s. XX, que predominaría el análisis político durante las
décadas del '50 y '60, y que -aunque con menos vigor- permanecería hasta nuestros
días, en concomitancia con otro gran movimiento de cambio en las ciencias políticas:
la teoría de la elección racion al (rational choice) (9).
Esta revolución, tanto en lo teórico como en lo metodológico (10), implicó un
quiebre en la tradición del análisis político. Las instituciones son dejadas de lado y su

(8) Ib íd em , p. 21.
(9) Ello no implicó en m anera alguna la desaparición del institucionalism o en la ciencia política: “de
algún modo, las explicaciones institucionales habían seguido teniendo cierto arraigo en los estudios
sobre política y gobierno, pero por otra parte, los institucionalistas tam bién reavivaron su uso para
explicar el com portam iento a nivel individual” (PETERS, B. Guy, op. cit., pp. 13-14).
(10) Una de sus principales preocupaciones fue el uso correcto de m étodos de investigación rigurosos,
sumado a una obsesión por llevar a cabo una construcción explícita de una teoría política.

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lugar viene ocupado por el individuo: es su conducta lo que produce -y por tanto resulta
determinante para explicar- los fenómenos políticos.
El individualism o m etodológico ocupa así el centro del análisis (11). Este análisis
se basa en las características socio-psicológicas, en un cálculo del posible beneficio
personal y, lo más importante tal vez, es que estos individuos no se ven constreñidos
por las instituciones (formales e informales), sino que hacen sus propias elecciones,
son actores totalmente autónomos que se encuentran a salvo de las restricciones de
las instituciones, de tal modo que esas preferencias son exógenas al proceso político.
De esta manera, la revolución conductista deja de lado las instituciones y se centra
exclusivamente en los actores.
La teoría de la elección racion al había sido tomada de los economistas y produciría
una gran novedad en las ciencias políticas, tanto que sería reivindicada más tarde por
los neoinstitucionalistas, modificando levemente algunos de sus supuestos, para com-
patibilizarlos a los del análisis institucional. El individuo político -visto desde esta nueva
óptica- viene a ser una continuación del h o m o w conom icus del liberalismo clásico, de
aquel “individuo aislado y empeñado en extraer el máximo provecho personal” (12).
Los trabajos fueron fructíferos, con resultados de gran valor teórico (y metodológi­
co) para la ciencia política, sin embargo, sus supuestos teóricos no quedarían ajenos a
críticas y revisiones, que finalmente darían pie a una revalorización de las instituciones
en el análisis político a través del neoinstitucionalismo.
De alguna manera, la revolución conductista allanó el campo de la ciencia políti­
ca para el arribo de la teoría de la elección racional, tras desplazar como paradigma
al institucionalismo (y su método formalista centrado exclusivamente en el análisis
de los atributos formales de las instituciones) e implantar en su lugar el análisis del
comportamiento político, centrado exclusivamente en actores que no se encuentran
condicionados por restricciones del ambiente, entre ellas, la de las instituciones.

I.2. Crítica a la elección racional


El principal problema de la elección racional se plantea cuando se intenta dilucidar
cuáles son esos intereses que los individuos tienen en mente a la hora de efectuar su
análisis de costo/beneficio: la teoría de la elección racional (como la de la Public Choice)
exagera un tanto al ver al individuo aislado totalmente de la sociedad y del contexto
que lo rodea. Desde esta perspectiva, la creación de bienes públicos no pasa de ser una
quimera, que no se ajusta mucho a la realidad (13).

(11) “El individualismo metodológico se funda sobre la hipótesis de que cada fenóm eno social surge de
acciones, creencias y orientaciones individuales y por lo tanto pueda ser explicado remontando a los factores
individuales que, más o m enos conscientem ente, lo han generado” (VANNUCCI, Alberto, G overnare
l'incertezza. Scelte p u bb lich e e ca m b ia m en to istituzionale, Rubbettino Editore, Soveria Mannelli, 2004, p. 22).
(12) MESSNER, Dirk, “Consecuencias de la reforma del Estado y perspectivas de la coordinación social”
en LECHNER, Norbert y otros, R eform a d el E stado y C oord in ación Social, México, ed. Plaza y Valdés, p. 85.
(13) Pero si hay algo que debemos rescatar de estas corrientes es la imposibilidad de encarar cualquier
análisis in gen u o de la realidad política y social. Ello nos perm ite reconocer “la existencia de intereses

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Partiendo del supuesto de que el individuo actúa autónomamente y toma sus


decisiones en base a su interés personal, como un sujeto maximizador, se afirma im ­
plícitamente que todo sujeto posee p len a inform ación de todo lo que lo rodea y que
sus decisiones se ven restringidas sólo por su interés personal y no por el contexto, el
ambiente o incluso los demás actores que se mueven en la misma arena. Rige en el
individuo una racionalidad completa.

En segundo lugar, la elección racional desconocía en sus análisis los costos de tran­
sacción a que se ven sujetos los individuos a la hora de tomar una decisión: costos que
tienen que ver con el tiem po (el tiempo que demanda informarse sobre determinado
asunto, llevar adelante la negociación, tomar una decisión al respecto, etc.) y con los
recursos de que dispone cada individuo.

Estas críticas serían tomadas por los estudiosos que llevarían de nuevo a las ins­
tituciones al centro del análisis político, pero esta vez sin dejar de lado el importante
rol que definitivamente juegan los individuos. Nacería así el neoinstitucionalism o,
versión que se pretende superadora del viejo institucionalismo a través de los aportes
del conductismo y de la elección racional (14). El actor individual sigue siendo central
en el análisis político, pero inserto en un marco institucional que lo constriñe y lo guía
en sus decisiones, porque son precisamente las instituciones las que proveen de in­
formación al individuo y tienen la virtud de reducir los costos de transacción a la que
inexorablemente se ven sujetos a la hora de tomar una decisión.

Desde entonces, el denominado neoinstitucionalismo se ha nutrido de diferentes


aportes realizados por una larga serie de estudiosos, entre los que pueden mencionarse
a Douglass North quien, criticando la visión omnímoda del individuo imperante hasta
entonces, introduce la llamada teoría de los costos de transacción (15).

Como puede observarse, y como se verá a continuación, este nuevo paradigma


nunca constituyó una única corriente de pensamiento, sino que desde sus orígenes
mismos fue mutando y enriqueciéndose con nuevos aportes teóricos y metodológicos.

contradictorios en la sociedad” que constituye el punto de partida para que la superación de estas
contradicciones se dé dentro de los m arcos dem ocráticos (ACUÑA, Carlos, “La teoría de juegos en los
pactos constitucionales', en ACUÑA, Carlos, comp., L a N u eva M atriz P o lítica A rgentina, Buenos Aires,
ed. Nueva Visión, 1995, pp. 115-152, p. 116).
(14) Uno de los prim eros trabajos de esta corriente p ertenecen a Jam es MARCH y Johan OLSEN,
pudiendo citarse com o trabaj o sem inal de este nuevo paradigma su artículo “The New Institutionalism:
Organizational Factors in Political Life” publicado en The A m erican P o litica l S cien ce R eview de 1984.
Para DI MAGGIO y POWELL los antecedentes pueden rem ontarse a dos artículos de John Meyer, “The
Effects of Education as an Institution” e “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth
and Ceremony” am bos de 1977 (ver DI MAGGIO, Paul y W alter POWELL, “Introducción', en POW e L l ,
W alter y Paul DI MAGGIO, El N u evo In stitu cion alism o en el a n á lisis O rg an izacion al, México, FCE,
1999, pp. 33-75, p. 46).
(15) Una versión en español de uno de sus m ás im portantes trabajos que intentan introducir este
nuevo enfoque de los costos de transacción puede encontrarse en la obra de Sebastián SAIEGH y
M ariano TOMMASI, L a N u eva E co n o m ía P o lítica : R a c io n a lid a d e Instituciones, Buenos Aires, Eudeba-
UBA, 1998.

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II. Las distintas versiones del neoinstitucionalismo

El neoinstitucionalismo “no constituye un cuerpo de pensamiento unificado” (16),


sino más bien un conjunto heterogéneo de diferentes enfoques analíticos que difieren
entre sí en diversos puntos, tanto en lo teórico como en lo metodológico (17).

Sin embargo, podríamos afirmar que sus distintas vertientes coinciden en su objeto,
que es “dilucidar el rol que juegan las instituciones en la determinación de los resul­
tados sociales y políticos” (18) (19). Los interrogantes institucionales desde los que
parte esta teoría concuerdan básicamente en determinar: a ) por qué las instituciones
son creadas; b) por qué son elegidas; c) por qué persisten; y finalmente d) qué factores
influyen en ello y cómo lo hacen (20).

El neoinstitucionalismo nace en su versión n orm ativa, a partir de los trabajos de


James March y Johan Olsen. Estos autores sostuvieron que el análisis político a través
de concepciones y metodologías individualistas y utilitarias “eran inherentemente
incapaces de encarar las cuestiones más importantes de la vida política, ya que no
podían integrar la acción individual con las premisas normativas fundamentales o con
la naturaleza colectiva de la actividad política más importante” (21).

Tanto el viej o institucionalismo, como las revoluciones conductistas y de la elección


racional, no podían explicar qué estaba pasando realmente con las instituciones. El
conductismo y la elección racional, porque no tenían en cuenta el contexto, el entorno,
la arena en que se desenvolvían los actores y el viej o institucionalismo básicamente por
su formalismo, por su limitación a estudiar el diseño formal sin la consideración de su
utilización efectiva por parte de los actores: en síntesis, la insuficiencia del análisis se
debía, para los primeros, a un excesivo individualism o (un individuo absolutamente
autónomo, con racionalidad e información completa y sin restricciones del ambiente) y
el segundo por considerar las instituciones sin los actores que la actualizan. El resultado
fue similar en todos los casos: la imposibilidad de explicar con exactitud la realidad
política, tal cual se manifestaba en los hechos.

El neoinstitucionalismo tuvo como meta superar estas deficiencias teóricas y ana­


líticas, pero en su evolución ha devenido en una especie de collage. En él encontramos
una vasta variedad de microteorías cuyo objetivo común siguen siendo las instituciones,
pero en relación con los individuos.

(16) HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary, “Political Science and the Three New Institutionalism s"
P o litica l Studies, Vol. 44, Issue 5, D ec. 1996, pp. 936-957, p. 936.
(17) PUTNAM, R obert, P a r a h a c e r q u e la d e m o c r a c i a fu n c io n e . L a e x p e r ie n c ia it a li a n a en
d es cen tralización ad m in istrativ a, Caracas, Editorial Galac, 1994, p. 7.
(18) HALL, Peter y Rosem ary TAYLOR, op. cit., p. 936.
(19) Resaltado agregado.
(20) SHEPSLE, Kenneth, “Estudiando las Instituciones: Algunas Lecciones del Enfoque de la elección
R acional" en R evista U ruguaya d e C ien cia P olítica, N° 16, 2007.
(21) PETERS, B. Guy, op. cit., p. 45.

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En la obra de Peters, se identifican siete versiones del neoinstitucionalismo: el nor­


mativo, el de la elección racional, el histórico, el empírico, el sociológico, el internacional
y el de representación de intereses. Sin embargo, a todos ellos podemos agruparlos en
tres, que son las versiones más importantes de esta nueva corriente: el de la elección
racional, el histórico (que agrupa en sí al normativo) y el sociológico. En el presente tra­
bajo sólo nos abocaremos a resaltar las principales características y aportes de las que
son, tal vez, las dos vertientes más importantes: la de la elección racional y la histórica.

II.1. Neoinstitucionalismo de la elección racional

La versión de la elección racion al (rational choice) del neoinstitucionalismo ha sido


tomada prestada de la economía neoclásica y es heredera directa a su vez de la teoría
de la elección racional “clásica” en ciencia política, que se introdujo en esta ciencia
en paralelo con el “enfoque conductista” (behavioral approach). Su análisis parte del
individuo y a partir de él explica los fenómenos políticos. Su característica fundamental
lo constituyen los presupuestos conductistas: el hombre es un ser racional que sólo
busca satisfacer sus intereses y maximizar sus ganancias. Para ello, efectúa un cálculo
de los costos/beneficios en cada oportunidad de decisión que deba afrontar. Su con­
cepción del individuo está marcada por el individualismo. El hombre es un ser racional
y egoísta: “Lo racional -aquí- es tratar de obtener el mayor valor posible a cambio de
un valor tan pequeño como sea posible” (22).
Para esta versión neoinstitucional de la “rational choice', los actores calculan y ac­
túan en un m arco d e reglas e instituciones relevantes. Esto quiere decir que la elección
racional en su versión neoinstitucionalista considera a las instituciones como relevantes
a la hora de interpretar el comportamiento político. Siguiendo a Hall y Taylor, pode­
mos determinar cuatro rasgos sobresalientes de este enfoque (23), los que señalamos
a continuación.
El primero de ellos es el empleo de presupuestos conductistas, entre ellos, el su­
puesto de que los actores, al presentar una serie de gustos o preferencias, actúan de
forma instrumental para poder maximizar el logro de estas preferencias a través de
un comportamiento estratégico mediante el cálculo racional (y no por la actuación de
fuerzas impersonales) en base al comportamiento probable de los demás actores. Esta
inform ación les viene proporcionada por las instituciones. Así, la emergencia de las
instituciones se explica en función del valor que éstas representan para los actores y su
persistencia o perdurabilidad dependerá de los beneficios que otorgue a los mismos (24).
Las instituciones “son consideradas como 'juegos en forma extensa,' en los que el
comportamiento de los actores se estructura por las reglas del juego” (25), con la ca­

(22) Dike, citado por MESSNER, Dirk, op. cit., p. 85.


(23) HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary, op. cit.
(24) Véase SHEPSLE, Kenneth, “Estudiando las In stitu cion es..” Op. cit., y POWELL, W alter y Paul
DI MAGGIO, E l N uevo In stitu cion alism o en e l a n á lisis O rg an izacion al, México, FCE, 1999.
(25) PUTNAM, Robert, op. cit., p. 7.

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racterística de condicionar el comportamiento de los actores implicados y de limitar la


discrecionalidad de éstos (26). Esta es una de las grandes ventajas de las instituciones:
d an previsibilidad a l com portam ien to d e los individuos. El individuo actúa entonces
racional y egoístamente, pero dentro de un contexto institucional, entendido en esta
versión como “-una especie de cuadro conductual- el cual es esencialmente entendido
como un campo estructurado de incentivos y desincentivos conductuales como deriva­
dos de reglas y prácticas formales e informales del marco institucional en cuestión” (27).
La segunda característica de relevancia de este enfoque es definir a la política como
una serie de dilem as d e acción colectiva (28), siendo algunos ejemplos el d ilem a del
prisionero y la tragedia de los com unes, entre otros.
La tercer nota característica es el postulado según el cual los actores actúan en base
al cálculo estratégico y no por la actuación de fuerzas históricas impersonales. Este
cálculo se realiza en base al comportamiento probable de los demás actores implica­
dos. Considerando este supuesto, la emergencia de las instituciones también puede
explicarse en función del valor que éstas representan para los actores; el proceso de
creación institucional es concebido entonces en función de acuerdos voluntarios por
parte de los actores relevantes.
Los neoinstitucionalistas adscriptos a la versión de la elección racional (muchos de
ellos economistas) introduj eron los aportes de la Teoría de Juegos en el análisis político.
Esta combinación de nuevos aportes permitió corregir algunas concepciones fuerte­
mente criticadas a la elección racional, entre ellas, por ejemplo, el hecho de que los
individuos al momento de tomar una decisión no lo harán solamente en función de su
propio interés y en miras de su propio objetivo, sino que tendrán en cuenta también el
interés y los objetivos de los demás sujetos que se desenvuelven en el mismo contexto.
De esta manera, la teoría de juegos aporta un dato fundamental a tener en cuenta en
análisis políticos: la interdependencia de las decisiones.
En esta interdependencia, las instituciones cobran un valor fundamental, en tanto
se erigen como la fu en te de inform ación más confiable que un actor pueda tener so­
bre el posible comportamiento, presente o futuro, de los demás actores involucrados
y porque proveen mecanismos de ejecución de los acuerdos alcanzados en caso de
incumplimiento (“enforcem ent m echanism s f o r agreements"). “El punto clave es que
ellas afectan la acción individual alterando las expectativas que un actor tiene sobre las

(26) SHEPSLE, Kenneth, “Estudiando las Instituciones...” op. cit.


(27) BELL, Stephen, op. cit., p. 6.
(28) Entendida com o “instancias en las cuales los individuos actúan para maxim izar el logro de
sus propias preferencias y que sim ultáneam ente son proclives a producir resultados colectivam ente
subóptim os (en el sentido de que podría hallarse otro resultado que beneficie m ás a un individuo
sin perjudicar a los demás)', consecuencia de la ausencia de arreglos institucionales que garanticen
el cum plim iento de las reglas o lim iten la discrecionalidad de los actores. Véase SHEPSLE, Kenneth,
“Estudiando las In stitu cio n e s.', op. cit., y NORTH, Douglas, “Una teoría de la política basada en el
enfoque de los costos de transacción” en SAIEGH, Sebastián y Mariano TOMMASI, L a N u eva E co n o m ía
P olítica: R a c io n a lid a d e Instituciones, Buenos Aires, Eudeba-UBA, 1998.

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posibles acciones que otros actores puedan tomar en respuesta o simultáneamente con
su propia acción” (29). Esta suposición abre un interesante campo de análisis donde
la teoría de juegos ofrece interesantes perspectivas de análisis.

II.2. Neoinstitucionalismo histórico

El institucionalism o histórico fue prácticamente la primera versión del nuevo insti-


tucionalismo que surgió dentro de la ciencia política. Esta versión centra su idea básica
en la depen den cia del rum bo (path dependence). Esto quiere decir que existe cierta
inherencia en las instituciones una vez creadas y que las decisiones iniciales tienen un
peso tal que son continuadas a lo largo del tiempo: “La instituciones son configuradas
por la historia, independientemente de los factores que puedan afectar su forma, las
instituciones tienen inercia y 'robustez' [...] lo que viene primero condiciona lo que
viene después” (30).

Este enfoque (que además reconoce varias versiones) parte del supuesto de que
las ideas son un elemento esencial de las instituciones. Sin embargo, sus explicaciones
adolecen de qué se entiende por “ideas” y posiblemente podrían confundirse con el
concepto de institución misma, lo cual hace de este último concepto algo de difícil
definición. Pese a lo afirmado anteriormente, encontramos en uno de los autores ads-
criptos a esta versión una de las definiciones más completas de institución, entendida
como: “(L)as restricciones ideadas por el hombre en la interacción política, social y
económica. Ellas se conforman tanto por limitaciones informales (sanciones, tabúes,
costumbres y códigos de conductas) como por reglas formales (constituciones, leyes,
derechos de propiedad)” (31).

Esta versión histórica, parte de los supuestos comunes del neoinstitucionalismo


-la conducta racional- pero a diferencia del anterior enfoque, se concentra más en los
valores e ideas de los individuos y deja de ver a la conducta como estratégica: los acto­
res, de “maximizadores”, pasan a ser “satisfactores”, cuyas decisiones “dependen de la
interpretación de una situación más que de un cálculo puramente instrumental” (32).
El punto de partida no es el individuo actuando aisladamente a través de un cálculo
estratégico, sino la de varios grupos sociales interactuando entre sí.

Otra cuestión sensible al análisis neoinstitucionalista se refiere a la justificación,


es decir, el por qué las instituciones existen y son respetadas por los individuos. Para
la elección racional, esta aceptación puede producirse a través de un cálculo costo/
beneficio (el sujeto comprende que seguir las normas le resultaría más beneficioso que

(29) HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary, op. cit., p. 939.


(30) PUTNAM, Robert, op. cit., p. 7.
(31) NORTH, Douglass, “Institutions" Jo u r n a l o f E co n o m ic P erspectives, Vol. 5, N° 1, winter 1991,
pp. 97-112, p. 97.
(32) “Sin negar que el com portam iento hum ano sea racional o propositivo, enfatiza cóm o los
individuos se vuelcan hacia rutinas establecidas o patrones familiares de com portamiento para alcanzar
sus m etas" (HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary, op. cit., p. 939).

156
Cristian Altavilla

apartarse de ellas, sea p o r tem or al castigo sea porque encuentra en ello beneficios que
satisfacen sus intereses) (33), o bien, desde el punto de vista historicista, simplemente
porque los hombres, sujetos inmersos en una sociedad que les inculca valores y les
indica lo que tienen -o no- que hacer (“lógica de lo adecuado”) dan como aceptado
-implícitamente a veces- aquellas restricciones; es decir, “las opciones disponibles
para actores racionales están circunscriptas por un culturalm ente específico sentido
d e la acción a p r o p ia d a ” (34). A partir de esta segunda concepción, aparece el fa c to r
ideológico como determinante en la relación individuo-institución. Aparece así el
concepto de ideología introducido por originalmente por Douglass North, entendida,
en términos generales, como un “mecanismo economizador por el que los individuos
se enfrentan a su entorno y se proveen de una «visión del mundo» que les simplifica el
proceso de toma de decisiones” (35), cuya función principal es, precisamente, superar
el problema que presentan los comportamientos individualistas y egoístas (free rider).

De esta manera, la ideología es el conjunto de “las precepciones subjetivas que las


personas tienen acerca de qué es el mundo y lo que debe ser. La ideología, por lo tanto,
afecta las percepciones de las personas acerca de la equidad o justicia de las instituciones
de un sistema político-económico” (36). Esta concepción acerca de la equidad o justicia
de que habla North hace referencia a lo que en términos más amplio el neoinstitucio-
nalismo denomina la “lógica de lo adecuado'. Existe una cierta concepción moral en
los individuos a la hora de cumplir con los preceptos que les imparten las instituciones.

Al preguntarse “¿Qué hacen las instituciones?” Hall y Taylor nos responden dicien­
do que éstas “proveen modelos morales o cognitivos para la interpretación y la acción
[...] compuestos de símbolos, argumentos y rutinas que proporcionan filtros para la
comprensión tanto de la situación como de uno mismo, a partir de lo cual se construye
el curso de acción”, de modo que las instituciones no sólo proveen información estra­
tégicamente útil sino que “además afectan las identidades, las imágenes de sí mismo
y las preferencias de los actores” (37).

Esta versión introduce factores tales como el contexto histórico en el análisis de


las instituciones, focalizándose en las particularidades contextuales de una situación
generalmente heredada del pasado. Son “rasgos relativamente persistentes del paisaje

(33) Véase SHEPSLE, Kenneth, “Estudiando las Instituciones..." op. cit., y POWELL, W alter y Paul
DI MAGGIO, op. cit. Desde la óptica de la elección racional, los individuos siguen las reglas porque
los hom bres son actores estratégicos que desean maxim izar sus ganancias personales o individuales:
“Cooperam os porque obtenem os m ás con ella que sin ella. Seguimos las reglas porque nos va m ejor
individualmente cuando lo hacem os" (STEINMO, Sven, op. cit., “W hat is Historical Institutionalism ?"
en DELLA PORTA, Donatella - KEATING, M ichael (eds.), A p p ro a ch es in th e S o cia l Sciences, Cambridge,
Cambridge University Press, 2008, pp. 150-178, p. 162.
(34) HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary, op. cit., p. 956.
(35) PUTNAM, Robert, op. cit., p. 65.
(36) NORTH, Douglass, “Ideology and Political/Econom ic Institutions" C ato Jou rn al, N° 8, Primavera/
Verano, 1988, pp. 15-28, p. 15.
(37) HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary, op. cit., p. 939.

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Revista de la Facultad, Vol. VI N° 2 Nueva Serie II (2015) 147-168

histórico y. uno de los factores principales impulsando el desarrollo histórico a lo largo


de un conjunto de vías o caminos” (38), vías que son estructuradas por el legado político
que tienen impacto sobre las elecciones políticas subsiguientes, condicionándolas.
Asimismo, el cambio de tales reglas son producidas en ciertos momentos históricos
calificados como coyunturas críticas, es decir, momentos en los que ocurren cambios
institucionales sustanciales, creando un punto de quiebre a partir del cual el devenir
histórico se desplaza hacia una nueva vía. Las instituciones no son la única fuerza causal
en política, sino una de ellas, compartiendo espacio con el desarrollo socio-económico,
las ideas y las creencias.
En cuanto a la persistencia de las instituciones, partiendo de un enfoque cultural,
entienden que ello responde al hecho de que aquellas son convencionales y por tanto
escapan al escrutinio directo de los individuos, de modo que no pueden ser modifica­
das por las acciones individuales, a diferencia del enfoque del cálculo según el cual la
causa radica en los beneficios que otorgan.

III. Instituciones. Concepto y características comunes a los distintos enfoques

Luego de estas ajustadas síntesis sobre las dos principales corrientes, resulta nece­
sario delinear un concepto y resaltar las características comunes que posee el principal
objeto de investigación de estas teorías, las instituciones.
A pesar de la dificultad que han tenido los representantes de las distintas vertientes
neoinstitucionalistas en definir lo que entienden por institución, existe cierto consenso
generalizado en que éstas son el marco dentro del cual se desenvuelve la actividad
humana, estableciendo reglas (formales e informales) que orientan la actividad huma­
na, restringiendo y constriñendo de este modo los comportamientos individualistas y
egoístas, como así también el conjunto de preferencias de que disponen los actores (39).
Estas reglas se traducen en valores, sím bolos, argumentos y rutinas que van conformando
el conjunto de preferencias de los hombres (40).
La idea de constricción se encuentra incluso dentro de la concepción de la elec­
ción racional, donde el conjunto de reglas del cual se forma una institución tiene este
efecto de limitar el comportamiento de fre e rider de los sujetos, en el sentido de que
aquellas reglas importan para los sujetos un beneficio mayor del que obtendrían de
actuar libremente y según sus propios y egoístas intereses.
Partiendo de esta noción, podemos identificar ciertas características básicas de
una “institución” que son comunes a todos los enfoques neoinstitucionalistas. Las

(38) Ib id em , op. cit., p. 941.


(39) NORTH, Douglass, Institutions, In stitu tion al C h an g e a n d E co n o m ie P erfo rm a n ce, Cambridge
University Press, 1990, p. 4.
(40) Las instituciones “proveen valores y elem entos cognitivos conform e a los que los individuos van
constituyendo sus m odos de conocer, evaluar y, por tanto, preferir” (PARMIGIANI DE BARBARA, Myriam
Consuelo, “Una Lectura de la Cooperación Intergubernam ental Local desde el N eoinstitucionalism o”
A n u ario X II d e l Centro d e In v estig acion es Ju ríd ica s y S ociales (CIJS) de la Facultad de D erecho y Ciencias
Sociales, Universidad N acional de Córdoba, Buenos Aires, La Ley, 2010, pp. 99-122, p. 103).

158
Cristian Altavilla

instituciones están fo r m a d a s p o r un conjunto de reglas, un conjunto de preceptos que


pueden ser tanto formales como informales, que constriñen la libre actuación d e los
individuos: “Las instituciones poseen la capacidad de moldear la conducta individual
y de reducir (pero no eliminar) la incertidumbre que domina gran parte de la vida so­
cial (41), en tanto establecen metas u objetivos comunes, incentivos positivos para que
los individuos actúen en cierta dirección y sanciones (incentivos negativos) que castigan
el comportamiento individualista, dotando de mayor previsibilidad a la actuación de
los individuos (42) al impedir su libre discrecionalidad (y ello impacta directamente
en la credibilidad de las relaciones entre sujetos (43) y otorgan a l contexto en general
m ayor estabilid ad (44) y con cierta perm an en cia en el tiempo".

Una institución permanece en el tiempo y trasciende a los actores que le dieron


origen. El problema de la permanencia se vincula con el tema del cambio y/o de la
adaptación de las mismas. Si bien en este punto encontramos varias diferencias entre
los enfoques, podemos identificar, sin embargo, que todas coinciden en sostener que
las instituciones no cam bian fácilm ente: “Una de las características señaladas acerca de
las instituciones -sin importar qué perspectiva analítica sea- es que las instituciones no
cambian fácilmente” (45). Para la elección racional, no resulta fácil porque producen
un cierto equilibrio, y cambiar una institución implicaría una enorme incertidumbre
sobre sus efectos posteriores (46). Para el neoinstitucionalismo histórico, en cambio, la
razón es que las decisiones iniciales tienen un peso tal que perduran en el tiempo (47).

III.1. Instituciones deficientes e instituciones redistributivas

El neoinstitucionalismo implicó un renacim iento del estudio de las instituciones,


erigiendo como lema “las instituciones importan”. Sin embargo, es dable resaltar que

(41) “En la m edida en que el entorno de una institución se com pone fundam entalm ente de otras
instituciones (y, por ende, es m enos variable), esa incertidum bre puede ser reducida aún m ás (Meyer
y Rowan, 1977; DiMaggio y Powell, 1991)” (PETERS, B. Guy, op. cit., pp. 207-8).
(42) Todas las versiones coinciden en que “las instituciones crean grandes regularidades en el
com portam iento hum ano” y que la “reducción de la incertidum bre hace m ás factible la predicción y
facilita la explicación social” (PETERS, B. Guy, op. cit., pp. 207 y 208).
(43) SHEPSLE, K enneth, “D iscrecionalidad, Institu ciones y el p roblem a del com prom iso del
gobierno', en SAIEGH, Sebastián y M ariano TOMMASI, L a N u eva E c o n o m ía P olítica : R a c io n a lid a d e
Instituciones, Buenos Aires, Eudeba-UBA, 1998.
(44) El poder predecir el com portam iento hum ano dentro de una determ inada institución que opera
dentro de un determ inado contexto (sea político, económ ico, en la sociedad civil, en la burocracia,
etc.) provee a los actores de una im portantísim a inform ación que perm ite actuar y tom ar decisiones
a futuro, pudiendo llevar adelante acciones que tengan efectos a largo plazo.
(45) STEINMO, Sven, “The New Institutionalism ” en CLARK, Barry - FOWERAKER, Joe (eds.), The
E n cy clop ed ia o f D em o cra tic Thought, London, Routlege, 2001.
(46) SHEPSLE, Kenneth, “Discrecionalidad, In s titu c io n e s .” op. cit.
(47) “Algunas versiones sostienen que ciertas características de las instituciones son sum am ente
estables y, por lo tanto, predicen el com portam iento sobre esa base, m ientras que otras h acen a las
instituciones m ás cam biantes. Sin embargo, todas requieren cierto grado de estabilidad” (PETERS, B.
Guy, op. cit., p. 37).

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Revista de la Facultad, Vol. VI N° 2 Nueva Serie II (2015) 147-168

las instituciones no son perfectas ni siempre alcanzaran los objetivos deseados -o al


menos no aquellos expuestos anteriormente en el concepto de institución- e, incluso,
no siempre beneficiarán de igual modo a todos los individuos.

Hasta aquí hemos arribado a lo que ha constituido el mayor avance del neoinstitu-
cionalismo: las instituciones importan. Importan porque contribuyen, fundamental­
mente, a la estabilidad del régimen, a reducir los costos de transacción y al establecer
guías o parámetros de conducta beneficiosos para la sociedad, todo lo cual se presenta
como una solución al problema de la acción colectiva.

Sin embargo, este descubrimiento está a mitad de camino en nuestra investigación,


pues queda aún por responder qué instituciones son las que efectivamente producen
estos resultados, es decir, si las instituciones diseñadas en un determinado sistema
político tienen la virtualidad de producir tales efectos. En otras palabras, hemos encon­
trado una solución al problema de la acción colectiva, resta ver si la misma es eficaz.

Las razones que afectan la eficacia de las instituciones pueden ser varias. En primer
lugar, es necesario reconocer que las instituciones no son inmunes a la manipulación
que de ellas puedan hacer los actores en juego (48). Además, puede mencionarse como
hipótesis, un defectuoso diseño institucional, debido a causas tales como la falta de
experiencia de quienes la diseñan, previsiones erradas de la sociedad, etc. (49). De
ello puede inferirse el supuesto de que en un contexto de instituciones ineficientes, los
actores encuentran mayores o más fuertes incentivos para comportase de manera opor­
tunista o como fre e riders: mientras menor es el constreñimiento al comportamiento de
los individuos, mayor será la probabilidad de oportunismo en cualquier contexto social.

Sin embargo, sabemos también que las instituciones son creaciones racionales de
los hombres y que responden a las exigencias particulares del momento en que fueron
creadas. Esta nota nos da la pauta de que también estas mismas instituciones pudieron
haber sido creadas con un propósito subyacente al bien común al cual toda institución
-en abstracto- se supone que debe servir.

En este sentido, es importante reconocer que las instituciones también surgen de


la lucha por el control y el ejercicio de la autoridad pública (50). Desde esta perspec­
tiva, los resultados colectivam ente irracionales pueden tener su respuesta en el interés
particular de un determinado actor o grupo de actores.

(48) Al respecto, pueden verse los trabajos de Charlotte TWIGHT, “Governm ent M anipulation of
Constitutional-Level Transaction Costs: A General Theory of Transaction-Cost Augmentation and the
Growth of Governm ent" P u blic C hoice, Vol. 56, No. 2, 1988, pp. 131-152 y “Political Transactions-Cost
M anipulation. An integrating Theory', Jo u r n a l o f T h eoretical P olitics, N° 6, 2, 1994, pp. 189-216.
(49) Un buen ejem plo en este sentido son los trasp lan tes de instituciones de un sistem a político de
un determ inado país a otro, sin tener en consideración factores tales com o la historia, la cultura, o m ás
generalm ente, el m arco institucional global de am bos países - ejem plos que pueden encontrarse por
doquier en la experiencia política latinoam ericana.
(50) MOE, Terry, “Political Institutions: The Neglected Side of the Story', Jo u r n a l o f Law , E con om ic,
a n d O rganization, vol. 6, Special Issue, Oxford University Press, p. 214.

160
Cristian Altavilla

En el artículo citado, Terry Moe intenta dar -desde una perspectiva histórica, ha­
ciendo hincapié en el concepto del p ath dependent- una explicación acerca de cómo
ciertas instituciones políticas emergen de la lucha por el poder político y del ejercicio
de la autoridad pública. Para comprender este fenómeno, es necesario rastrear el
origen de las instituciones y ver en qué contexto y bajo qué actores surgieron, ya que
“las formas que las nuevas instituciones toman son crucialmente dependientes de
las instituciones inmediatamente anteriores que estructuran los roles y poderes de
los participantes [...]. La realidad es que los nuevos arreglos emergen de los viejos, su
evolución fue dependiente [path dependent] y el resultado de intensas batallas políticas
y ellas sólo pueden ser entendidas como tales” (51).

Las estructuras institucionales dadas en un determinado tiempo y lugar son, en la


mayoría de los casos, heredadas de tiempos pasados. Muchas veces son actualizadas
(sea a través de un proceso de adecuación o de simples modificaciones) según las
particulares exigencias del momento presente. Ello no quita que continúen siendo
ineficientes y en este caso su subsistencia se explica por un cierto efecto de inercia que
tienen las instituciones.

Miller, citando a Pierson, sostiene que existen dos razones por las cuales las institu­
ciones pueden no ser funcionales: la primera de ellas es que en el diseño de las institu­
ciones, los actores podrían no anticipar correctamente los efectos de las instituciones
en los resultados políticos o bien, porque los actores podrían tener horizontes de muy
corto plazo (52). Pero también -retomando el argumento anterior de Moe- este efecto
puede no sólo ser consecuencia de un defecto estructural en el diseño o implementación
de la institución de que se trate, sino de una consecuencia esp erad a o intencionalm en­
te querida: “las instituciones son soluciones a los problemas de acción colectiva que
facilitan ganancias en el comercio y hacen que todos estén mejor. Pero hay otra parte
de la historia teórica que tiende a no ser contada, una que es igualmente si no más
importante para la comprensión de qué son las instituciones” (53).

Desde su perspectiva, las instituciones son instancias del ejercicio de la autoridad


pública y como tales, emergen de una política de la elección estructural en el que los
ganadores utilizan su retención temporal de la autoridad pública (o poder político) para
diseñar nuevas estructuras e imponerlas a la política en su conjunto. Surge así la idea
de instituciones redistributivas, es decir, aquellas estructuras que “son simples vehícu­
los a través de los cuales [los ganadores] persiguen sus propios intereses, a menudo a
expensas de los perdedores” (54). Algunas de estas instituciones pueden administrar
programas que proveen a los ganadores con cualquier clase de beneficios, otras pueden
extraer recursos o costosos ajustes de comportamiento de los perdedores e incluso

(51) MOE, Terry, op. cit., p. 222.


(52) MILLER, Gary, “Rational Choice and D ysfunctional Institutions" G ov ern an ce: An In tern a tio n a l
Jo u r n a l o f P olicy a n d A d m in istration , vol. 13, No. 4, O ctober 2000, pp. 535-547.
(53) MOE, Terry, op. cit., p. 221.
(54) Ib id em , p. 222.

161
Revista de la Facultad, Vol. VI N° 2 Nueva Serie II (2015) 147-168

imponer nuevos constreñimientos en la forma en que el juego político deba ser jugado
en el futuro, “constreñimientos que se traducen en ventaj as para los ganadores actuales
por sobre sus oponentes en la contienda futura para ejercer la autoridad pública” (55).

Estas premisas surgen de considerar a la actividad política como una casi cons­
tante lucha por la consecución del poder -o de la autoridad pública- lo cual signi­
fica, asimismo, reconocer la existencia de ganadores y perdedores en el escenario
político. Esta segunda distinción resulta fundamental para comprender que muchas
veces en el diseño institucional quienes hayan alcanzado el ejercicio de la autoridad
pública han de buscar un aseguramiento hacia futuro de las políticas públicas por
ellos implementadas -fundamentalmente por el hecho de que en la arena política
el d erecho de p ro p ied a d no se encuentra garantizado como lo está en el mercado-,
como así también, buscar y ejercer las herramientas que el ejercicio de aquella auto­
ridad les proporciona para poder imponer al resto de la sociedad (dentro de la cual
se encuentran los perdedores de la contienda política) sus propias políticas y buscar
su permanencia en el poder.

Sin embargo, los “perdedores” tienen ciertas recompensas, dada la estructura de


un sistema político democrático, republicano y representativo, cuya principal carac­
terística es la fragmentación de la autoridad pública en distintos órganos o poderes.
Si identificásemos a los actores perdedores no con un actor individual -para quien la
pérdida de una contienda electoral pude significar su retiro de la política- sino con ac­
tores institucionales, tales como los partidos políticos, podríamos observar que, a pesar
su derrota en una contienda electoral, pueden continuar manteniendo un importante
rol institucional dentro del sistema (por ejemplo, contando con un importante número
de escaños en el Congreso, lo que le permitiría seguir siendo un actor relevante en la
arena política). De ello se deriva también que el com prom iso es típicamente necesario
para cualquier actor político -ganador o perdedor- que desee implementar su propia
propuesta de políticas públicas (56).

Como resultado, el diseño e implementación de cualquier institución (o políticas


públicas) se deberá tanto gracias a los ganadores como a los perdedores. Ello no implica
-ni mucho menos- afirmar que se encuentran en un pie de igualdad y esto es lo que hace
precisamente la diferencia: mientras los ganadores cuentan con un vasto universo de
recursos (materiales y simbólicos) a su disposición, los perdedores se encuentran, por
el contrario, como “atrapados en el sistema” (57) y sus opciones estratégicas y recursos
disponibles serán, en consecuencia, muy diferentes. Mientras unos -los ganadores-
proponen, los otros -los perdedores- se oponen o reformulan (58).

(55) Ib íd em , op. cit., p. 222.


(56) Ib íd em , op. cit.
(57) Ib íd em , op. cit., p. 230.
(58) Dentro de este m arco analítico surge la idea de “actores de veto” es decir, aquellos que cuentan
con recursos institucionales que les perm iten oponerse al cam bio del s ta tu q u o . Para un estudio de los
actores de veto dentro del análisis neoinstitucionalista puede verse TSEBELIS, George, Veto Players.
H ow P olitical Institution s W ork, Princeton, Princeton University Press, 2002.

162
Cristian Altavilla

IV. Nuevos aportes al neoinstitucionalismo

El análisis neoinstitucional ha sido fortalecido por la introducción de nuevos apor­


tes teóricos, como el del análisis de los costos d e transacción y el de la teoría d e juegos.

El primero, introdujo ciertos cambios en los supuestos, fundamentalmente en el


de la elección racional, en cuanto incorporó lo que se denomina los costos de la tran­
sacción y que implica afirmar que un individuo, a la hora de negociar y/o de tomar una
decisión, se encuentra frente a ciertos costos relacionados con el tiempo y los recursos.
Estos costos se relacionan con la imposibilidad de verificar, a un bajo costo, todas las
acciones de las partes involucradas en una determinada transacción. Hay tres atribu­
tos de las transacciones que típicamente afectan sus costos: la irreversibilidad de las
inversiones involucradas, las posibilidades de medición y la dimensión temporal de la
transacción (59). Con esto, se afirma que los acuerdos, de por sí, son costosos y que los
individuos deben sopesar estas variables al realizar su cálculo costo/beneficio antes
de tomar cualquier decisión.

Este nuevo enfoque supuso tirar por tierra la racion alid ad instrum ental que pri­
maba en la elección racional clásica. Esta racionalidad instrumental “significa que los
actores poseen modelos correctos para interpretar el mundo que los rodea; o bien, que
ellos reciben una retroalimentación de información que les permite revisar y corregir
sus teorías inicialmente incorrectas” (60). Sin embargo, esta suposición no se ajusta
a la realidad y lejos de aquel mercado eficiente, “el mercado político fue, y continúa
siendo, un mercado en el cual los actores tienen una comprensión imperfecta de los
temas que los afectan y en el cual los altos costos de transacción impiden el logro de
soluciones eficientes” (61).

A partir de este nuevo supuesto, el revitalizado análisis de las instituciones cobra


aun mayor importancia, desde que las instituciones reducen la incertidumbre y otor­
gan estabilidad a las relaciones humanas, proporcionando información (o al menos
parte de ella).

Por su parte, la teoría de juegos introduce la idea de la interdependencia de las de­


cisiones: hay una mutua dependencia de las decisiones de todos los actores en juego.
Por tanto, en aquel cálculo costo/beneficio debe incluirse también la decisión, posible
o real, que vayan a adoptar los demás actores. Esta es una teoría que viene importada
de la economía y, en principio, sería más compatible con la versión neoinstitucional
de la elección racional que con las demás versiones.

Sin embargo, también contempla, sobre todo en las variantes de juegos repetidos, el
path dependence, esta vez a modo de aprendizaje de los jugadores: cuando un jugador A
sabe que B lo traicionó en un juego anterior, A partirá de estrategias distintas a las emplea­

(59) TOMMASI, Mariano - SPILLER, Pablo (dir.), L a s F u en tes In stitu cion ales d e l D esarrollo Argentino.
H a c ia u n a A g en d a In stitu cion al, CEDI, Fundación Gobierno y Sociedad, Buenos Aires, 2000, p. 14.
(60) NORTH, Douglas, “Una teoría de la política b a s a d a .” op. cit., p. 98.
(61) Ib íd em , op. cit., p. 100.

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Revista de la Facultad, Vol. VI N° 2 Nueva Serie II (2015) 147-168

das en el primer juego para encarar el segundo o ulteriores juegos. Es decir que se parte de
un análisis donde la interdependencia de las decisiones, si bien se sigue centrando en el
comportamiento del otro u otros actores, esta vez se tendrá en cuenta el comportamiento
anterior de los otros jugadores, y no sólo su posible decisión futura centrándose sólo en
el interés que representa ese actor. Por tanto, puede haber cierta compatibilidad en la
aplicación de la teoría de juegos con otras versiones, tales como la histórica.
La teoría de juegos presenta distintos modelos que representan diversos momentos
de toma de decisión y en todos ellos se encuentra presente el dilema de la confianza
entre los individuos que se suponen, en principio, egoístas, el llamado d ilem a d e la
acción colectiva (62).

V. Los aportes del neoinstitucionalismo al análisis interdisciplinario de las Ciencias


Sociales y del Derecho

Las ciencias sociales han experimentado, en nuestros días, un cambio de pa­


radigma: de un “paradigma de la simplicidad” se ha pasado a un “paradigma de la
complejidad” (63). Ello implicó un mayor diálogo entre las disciplinas con el objetivo
de lograr un análisis más abarcativo de la realidad que se intenta estudiar. Cuando es
imposible separar los elementos de un todo sin fisurarlo o romper su equilibrio y cuan­
do existen interacciones e interdependencias entre el todo y las partes, y las partes y el
todo, entonces la exigencia de un análisis interdisciplinario se hace evidente.
La vocación interdisciplinaria en las ciencias políticas nace a mediados del s. XX, a
partir de la revolución conductista. Este nuevo movimiento teórico se caracterizó por la
fuerte preocupación de llevar a cabo estudios rigurosamente más empíricos y científicos
sobre la política, con un especial interés en el aprendizaje a partir de cualesquiera otras
ciencias sociales que le pudieran facilitar sus métodos y descubrimientos para hacer
posible aquella aspiración, lo que permitió una importante apertura interdisciplinaria
de la materia (64). Este diálogo no sólo fue con las ciencias que integran el complejo
disciplinar de las denominadas «sociales», sino incluso con otras ciencias (como la
biología), claro que con diversos grados y matices interdisciplinarios, según la mayor
o menor aproximación y adaptación entre estas ciencias.
Cuando -ya en la década del '80- el neoinstitucionalismo reemplaza al conductismo
como paradigma de las ciencias políticas, no implicó la resurrección sin más de las teorías
proto-institucionalistas, sino que aparecería con nuevas e importantes modificaciones
y con nuevos supuestos que enriquecerían el análisis político y tampoco implicó la
expulsión del ámbito teórico del conductismo ni de la elección racional, que no sólo

(62) Entre otras versiones de la teoría de juegos se encuentran el dilem a del prisionero, el juego de
seguridad, la batalla de los sexos y el juego del gallina. Véase SCHARPF, Fritz, G a m es R e a l A ctors Play.
A ctor-C en tered In stitu tion alism in P olicy R esearch , Boulder, Westview Press, 1997 y GIBBONS, Robert,
Un P rim er Curso d e T eoría d e Ju egos, Ed. Antoni Bosch, 1992.
(63) MARTÍNEZ PAZ, Fernando, E l m u n d o ju r íd ic o m u ltid im en sion al, Córdoba, Advocatus, 1996.
(64) DAHL, Robert, “The Behavioral Approach in Political Science: Epitaph for a M onum ent to a
Successful Protest" The A m erica n P o litica l Scien ce R eview , Vol. 55, N° 4, D ecem ber 1961, pp. 763-772.

164
Cristian Altavilla

continuaron aplicándose, sino que también el neoinstitucionalismo tomaría de ellos sus


más importantes aportes, entre ellos la vocación por un análisis interdisciplinario, el in­
terés por el desarrollo de teorías y el perfeccionamiento de los métodos de investigación.
Debemos tener en cuenta que todas las versiones del neoinstitucionalismo deben
considerarse como explicaciones com plem en tarias -y no competitivas- de los fenóme­
nos políticos, ya que ninguna de estas perspectivas puede explicar cabalmente todas las
acciones políticas, y quizá ninguna debería intentarlo (65). La eficacia de la explicación
de una u otra versión dependerá en la mayoría de los casos del tema bajo análisis. Sin
embargo, resulta recomendable una combinación de estos enfoques, que pueden ser
muy productivos a la hora de explicar un fenómeno político determinado.
Por otra parte, muchas veces resulta conveniente o necesario la combinación de
estos enfoques: “(C)iertos componentes del nuevo institucionalismo son más com ­
patibles que otros con los supuestos de los enfoques individualistas dominantes en
la disciplina. Y por otra parte, esa diferenciación significa que muy bien puede ser
necesario combinar varias versiones del nuevo institucionalismo en los casos en que
un investigador quiere tener una perspectiva más completa de las características es­
tructurales del sistema político y de la influencia de la estructura sobre las políticas
públicas y la conducta del gobierno” (66).
Estas combinaciones han sido producidas a través de trabajados que resultaron
exitosos en la empresa, lo cual ha sido posible porque existe un amplio campo de diá­
logo entre las distintas versiones neoinstitucionalistas (67). La interdisciplina dentro
del neoinstitucionalismo ha sido posible dado el origen interdisciplinario mismo de
esta corriente, que se nutre de las ciencias sociales tales como la economía, la socio­
logía, la historia, la ciencia política y el derecho, y porque cada una de sus vertientes
comparten no sólo temas y preocupaciones comunes, sino también metodologías de
investigación similares. La proliferación de este enfoque se manifiesta en la existencia,
hoy, de un neoinstitucionalismo económico, sociológico, de las ciencias políticas. En
este sentido, podemos hablar también de un neoinstitucionalism o jurídico.
Dentro de la ciencia del Derecho se ha manifestado -en más de una oportunidad- la
necesidad de avanzar en un análisis interdisciplinario para una mejor y más cabal com ­
prensión del fenómeno jurídico. Así, por ejemplo, Martínez Paz propugnó a lo largo de
su obra la superación de un modelo jurídico unidim ensional pasando a uno m ultidim en­
sional. El autor identificó tres modelos jurídico-didácticos: el jurídico unidimensional, el
derecho como experiencia jurídica tridimensional y el m undo jurídico multidimensional.
En esta última versión -que propuso “como una alternativa para construir el mundo
jurídico, también multidimensional, de la sociedad contemporánea” (68)- compuesto

(65) PETERS, B. Guy, op. cit., p. 14.


(66) Ib íd em , op. cit., p. 15.
(67) HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary, op. cit.
(68) MARTÍNEZ PAZ, Fernando, L a C on stru cción d e l M u n do Ju ríd ico M u ltid im en sion al, Ediciones
de la Academia Nacional de D erecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Vol. XXXVI, Córdoba, Advocatus,
2003, p. 3.

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de cuatro dimensiones principales, a saber, la antropológica, la social, la cultural y la


jurídica (69).

En similar línea, Bidart Campos, en su ya clásico Manual de Derecho Constitucional


propuso la aplicación de la teoría trialista del derecho internacional privado de Werner
Goldschmidt al estudio del derecho constitucional (70), a través de la cual identifica tres
ámbitos, dimensiones u órdenes del m undo ju rídico (71): “el de las conductas, el de las
norm as y el del valor' llamando a cada una de ellos dimensión sociológica, dimensión
normativa o normológica y dimensión dikelógica (72).

Estas visiones pueden ser complementadas con nuevas herramientas metodológicas


que permitan comprender en la forma más cabal posible el fenómeno jurídico, es decir,
porqué existen las normas jurídicas y porqué éstas son o no eficaces.

Los aportes -teóricos y metodológicos- del neoinstitucionalismo que hemos des-


cripto hasta ahora pueden ser útiles en la empresa de comprender el porqué de las
normas y su efectiva aplicación. Para ello será necesario incorporar al análisis jurídico
el estudio de los individuos (actores) junto con las instituciones.

Nuestra propuesta apunta específicamente al derecho público (y en particular, al


constitucional y al público provincial) porque es en esta rama del derecho donde el
fenómeno político se manifiesta en una expresión más contundente, al punto que nos
replantea la verdadera naturaleza “jurídica” de estas ramas del derecho. De esta manera,
el derecho constitucional comprendido en su faz formal e informal (o material (73))
excede el simple análisis de las normas y la jurisprudencia y por tanto resulta necesa­
rio el estudio de la realidad política y social imperante, considerando particularmente
a los actores involucrados. Ello implica, por un lado, superar la visión form a lista que

(69) Esta nueva concepción se erige com o un m odelo com puesto por distintos cam pos disciplinares
com o la antropología jurídica, la sociología del derecho y la sociología cultural. Según el autor, “este
cam ino perm ite la apertura a la interdisciplinariedad” (MARTÍNEZ PAZ, Fernando, L a C onstrucción d e l
M undo Ju ríd ic o M u ltid im en sion al, op. cit., p. 3) proponiendo “un nuevo punto de vista m etodológico,
designado “el pluralism o m etodológico apoyado en la investigación científica interdisciplinaria”
(HERNÁNDEZ, Antonio María, D erech o M u n icipal. P a rte G en eral, M éxico, Universidad Nacional
Autónoma de México, 2003, p. 14).
(70) Véanse BIDART CAMPOS, Germán, M a n u a l d e la C onstitución R efo r m a d a , Tomo I, Buenos
Aires, ed. Ediar, 1998, y BIDART CAMPOS, Germán, “La Teoría Trialista del Mundo Jurídico según
W erner Goldschm idt” El D erech o, T. 25, 1969, pp. 899-903.
(71) BIDART CAMPOS em plea el térm ino m u n d o ju ríd ico, al que define com o “una realidad a la
que clasificam os con los adjetivos de h u m a n a y s o c ia l” y lo em plea para resaltar -según sus palabras-
“al derecho com o realidad com puesta por conductas hum anas en relación de alteridad social” y para
designar “al fenóm eno jurídico que nos resulta real y perceptible” (BIDART CAMPOS, Germán, M an u al
d e la C onstitución R e fo r m a d a , op. cit., p. 269).
(72) BIDART CAMPOS, Germán, M a n u a l d e la C onstitución R efo r m a d a , op. cit., p. 270.
(73) Así por ejem plo cuando BIDART CAMPOS plantea la existencia de un derecho constitucional
f o r m a l y otro m a te r ia l (M an u al d e la C on stitu ción R efo r m a d a , op. cit.), com o distintos y diferentes
entre sí, está proponiendo el análisis del fenóm eno constitucional que excede la m era interpretación
herm enéutica de sus norm as, propio del m étodo jurídico-dogm ático.

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considera a las instituciones (jurídicas) como algo abstracto, sin pasado, y dado por
un sujeto sin nombre, lo que los juristas comúnmente denominan “el legislador” o “el
constituyente', sin considerar a éstos como sujetos con intereses, ideologías y particu­
lares preferencias y percepciones sobre la realidad, por el otro.

Si hemos de estudiar y considerar al derecho constitucional (en cualquiera de sus


niveles gubernamentales) en su faz real o inform al, entonces estaríamos afirmando
que su naturaleza excede lo puramente normativo trasladándose a lo político, lo eco­
nómico, lo sociológico, etc.

Un verdadero análisis interdisciplinario exige, sin más, el estudio de diversas dis­


ciplinas que puedan contribuir con sus teorías y aportes al estudio concreto de una
determinada disciplina. No basta, en consecuencia, la mera mención de hechos his­
tóricos o de eventos políticos que no pasan de ser datos anecdóticos que, en el mejor
de los casos, contribuyen a dar mayor color al análisis jurídico y que, en definida, no
deja de ser unidimensional a pesar de su pretendida interdisciplinariedad.

Los conceptos que los neoinstitucionalistas utilizan de “institución” son perfec­


tamente trasladables al concepto jurídico de institución y más particularmente de la
ley, la que podríamos considerar como el más claro ejemplo de institución formal. Un
análisis jurídico que complemente la visión dogmática (centrada exclusivamente en
la norma) con los aportes neoinstitucionales y sus supuestos sobre actores e institu­
ciones permitiría arribar a conclusiones más fidedignas sobre la realidad bajo análisis,
comprendiendo los fenómenos sociales -desde el punto de vista jurídico- de una m a­
nera más abarcativa, que exceda la mera descripción de los hechos o fenómenos, y se
pretenda explicativa de los mismos.

El derecho público en su conjunto puede verse beneficiado de estos nuevos aportes


teórico y metodológicos y, en particular, aspectos tales como el origen y la evolución del
federalismo, las intervenciones federales, los procesos de reformas constitucionales,
los cambios jurisprudenciales, e incluso la anomalía institucional, sólo por mencionar
los fenómenos más sobresalientes del derecho público.

Cabe agregar, asimismo, que una concepción netamente jurídica de los hechos
sociales (políticos, económicos, culturales, etc.) lleva a una percepción errónea de
la realidad. Así como en la teoría económica predominó una concepción estrecha y
atomizada de la realidad basada en el h o m o w conom icus, en el mundo jurídico ha pre­
dominado lo que Cantino, parafraseando aquella concepción económica, denomina
un h o m o juridicus, “una concepción basada en la creencia de que las personas y las
organizaciones se comportan como lo exigen las normas” (74).

Esta concepción no sólo representa un atraso desde el punto de vista teórico, sino
que además ha tenido un fuerte impacto en la práctica cotidiana, dado que por tradición
(sobre todo en los países latinos - Latinoamérica, España, Italia, Portugal, entre otros),

(74) CATINO, Maurizio, “Fatti e norm e nell'organizzazione'; Studi O rgan izzativi, N° 2/3, 2001,
pp. 1-30, p. 4.

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el legislador -en la gran mayoría de los casos capacitado en el mundo jurídico- ha sido,
al mismo tiempo, el encargado del diseño e implementación de políticas públicas, lo
que explica, en gran parte, las innumerables reformas producidas sin mayores resulta­
dos prácticos (75). Ello acontece porque el análisis formalista “oscurece características
informales importantes que afectan el funcionamiento real de gobierno” (76).

Desde esta concesión jurídico-formal se tiende a pensar que una vez creada la
norma, el transcurso desde ésta hasta los resultados pretendidos se encuentra ausente
de problemas o, en otras palabras, que una vez creada la norma, la realidad cambia
en consecuencia.

Un cambio de paradigma de la mano de la interdisciplinariedad no sólo favore­


cería la comprensión teórica del fenómeno jurídico -fenómeno que como parte de la
realidad social se encuentra en equilibrio y en interdependencia con los fenómenos
sociales, culturales e históricos- sino, además, permitiría sentar las bases para su per­
feccionamiento y, en última instancia, convertirse en una eficaz herramienta para el
cambio social.

(75) Refiriéndose a las experiencias de reform as organizativas en Italia, CATINO sostiene que
“m uchos programas de reform a de la adm inistración pública a m enudo han fallado en los am biciosos
objetivos propuestos, y aquello que a m enudo ha verdaderam ente favorecido su fracaso no ha sido la
definición de los objetivos (no sólo) o de las finalidades generales del proceso de reforma, su fracaso
ha residido en una visión cultural errada del legislador y de la p o licy com m u n ity de referencia, com o
así tam bién en la ausencia de visión organizativa” (CATINO, Maurizio, op. cit., p. 4).
(76) THORLAKSON, Lori, “Com paring Federal Institutions: Power and R epresentation in Six
Federations” W est E u ro p ea n P olitics, Vol. 26, N° 2, pp. 1-22, p. 2.

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