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I N T E R N AT I O N A L

I N S T I T U T E F O R
DEMOCRACY AND
E L E C T O R A L
A S S I S T A N C E

GESTIÓN PÚBLICA

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formación: Desarrollo de capacidades

para el fortalecimiento de las organizaciones políticas
GESTIÓN PÚBLICA

© Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008

© Asociación Civil Transparencia

Este material no es reflejo de un interés específico nacional o político. Las

opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los
puntos de vista de las instituciones que lo financian (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Noruega, ACDI, AECID, PNUD) ni de IDEA Internacional, de sus
juntas directivas o de los miembros de sus consejos.

Coordinación general: Pilar Tello Rozas

Elaboración de contenidos: David Bastidas Villanes
José Pisconte Ramos
ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

Contenido

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

I. EL ESTADO 6
1. Elementos constitutivos del Estado
a. El territorio 7
2. Características del Estado. 9
3. Personalidad del Estado. 10
4. Finalidad del Estado. 10
5. Las funciones del Estado. 11
6. El poder constituyente del Estado 12
II. EL GOBIERNO 12
III.LA GESTIÓN PÚBLICA 13
1. Gestión publica y administración publica 14
2. Evolución conceptual y tendencias de la gestión pública 15
3. El proceso de gestión pública 21
4. El ciclo de la gestión pública 25
5. Los niveles gobiernos en el país 26
6. Resumen 28
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Para acercar los conceptos de gestión pública y Estado, decimos que este es
la organización política soberana de una sociedad humana establecida en
un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y
autodeterminación, con órganos de gobierno y sistemas de gestión que
persiguen determinados fines mediante actividades concretas

III.

4
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

La relación entre poder y función marca la esencia de la administración

pública, donde a través de ésta se pone en práctica el ejercicio del poder,
mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.
El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus
funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones,
tareas para actuar: jurídica, política y técnicamente. Estas actividades las
asume como persona jurídica de derecho público y lo realiza por medio
de los órganos que integran la Administración Pública, tanto Nacional, como
regional y local.
El Estado en su doble carácter de gobierno y administrador cumple sus fines,
competencias y funciones en sus órganos jurídicos que forman una
estructura especial y un conjunto de técnicas y procedimientos que lo
ponen en marcha (gestión pública).

a. Los sistemas de gestión publica

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo hace un importante aporte para
comprender y organizar mejor la gestión publica. Para ello pone de
manifiesto el concepto de Sistemas, definiéndolo como el conjunto de
principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante
los cuales se organizan las actividades de la Gestión Pública, para que las
entidades gubernamentales ejerzan sus competencias y atribuciones.
Existen dos tipos de sistemas: los funcionales y los administrativos.
Para una mejor comprensión de estos sistemas, es conveniente
previamente comprender el concepto de lo que son las funciones
sustantivas y las de administración interna.
Las funciones sustantivas son inherentes y caracterizan a una institución
del Estado y le dan sentido a su misión. Se ejercen a través de los
órganos de línea. Son funciones sustantivas las relacionadas a salud,
educación, transporte, turismo, energía, etc.
Las funciones de administración interna sirven de apoyo para ejercer las
funciones sustantivas. Están referidas a la utilización eficiente de los
medios y recursos materiales, económicos y humanos que sean
asignados. Son funciones de administración interna las relacionadas a
actividades tales como: planeamiento, presupuesto, contabilidad,
organización, recursos humanos, sistemas de información y
comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de medios
materiales y servicios auxiliares, entre otras.
Sobre la de esta tipología de funciones, que son de carácter
organizacional, los sistemas funcionales y administrativos se pueden
definir así.
• Los Sistemas funcionales
Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento
de las políticas públicas que requieren de la participación de todas o
varias entidades del Estado.
5
Los sistemas funcionales están relacionados con las funciones
sustantivas que caracterizan a cada una de entidades públicas.
Mediante estos sistemas se gestionan las materias que se le encargan
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas
a una institución por ley, y se ejecutan a través de sus órganos de
línea originándose los servicios que le corresponden a la institución.
Las materias son agricultura, ambiente, comercio, turismo,
economía, salud, educación, trabajo, mujer, desarrollo social,
transporte, comunicaciones, saneamiento, producción, energía,
minas, justicia, defensa, interior, etc., y dan lugar a sistemas como, el
sistema integral

6
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

de salud, el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de

agua y alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de
riego, sistema energético, sistema judicial, etc.
· • Los Sistemas Administrativos
Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización
de los recursos en las entidades de la administración pública,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los sistemas administrativos tienen relación con las funciones de
administración interna que se ejercen en apoyo al cumplimiento de
las funciones sustantivas, están referidas a la utilización eficiente de
los medios y recursos materiales, económicos y humanos que
intervienen en el ciclo de la gestión publica para la provisión de
servicios públicos. Se ejecutan a través de sus órganos de línea, apoyo
y asesoría, según corresponda.
Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional.

Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratégico Defensa Judicial del Estado
Presupuesto Público Abastecimiento
Inversión Pública Tesorería
Endeudamiento Público Contabilidad
Modernización de la gestión pública Control.
Gestión de Recursos Humanos

La gestión combinada y complementaria de los sistemas funcionales y

administrativos origina la gestión pública.
Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en
su autoridad técnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su ámbito, coordina
su operación técnica y es responsable de su correcto
funcionamiento.
Paulatinamente se debe adecuar el funcionamiento de los Sistemas
Administrativos al proceso de descentralización y modernización del
Estado, en correspondencia del carácter Unitario, democrático y
descentralizado del gobierno peruano. En la actualidad varios sistemas
tienen un carácter centralista y por consiguiente requieren
modernizarse.

b. Los gestores públicos

El funcionamiento de las entidades públicas se debe a la presencia de
autoridades políticas y servidores públicos que asumen un conjunto
de atribuciones de acuerdo al cargo que ocupa en el marco del
mandato que le asigna su ley de creación.
Las autoridades políticas, en su rol decisor y el servidor público como

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

ejecutante, tienen que actuar de manera articulada y

complementaria, dentro del escalón que les asigna la organización.
Los decisores políticos tienen la responsabilidad de adoptar políticas
que conlleven a enfrentar y resolver problemas que afectan a la
comunidad en los diferentes ámbitos de su responsabilidad. Estas
políticas son adoptadas individualmente o reunidos en el colectivo al
que pertenecen (Consejo de Ministros, Consejos Regionales, Concejos
Municipales, un directorio, etc.). Por su parte los servidores públicos
ponen en práctica las políticas haciendo uso de un conjunto de
tecnologías de gestión e instrumentos de orden normativo y
gerencial. Los elementos que se deben tener en cuenta para que la
actuación de políticos y técnicos sea articulada e integral son:
• Visión y liderazgo compartido, que organice sus actuaciones en un
mismo sentido y atraídos por un propósito común, con capacidad
prospectiva, donde el liderazgo no es individual sino de trabajo en
equipo.
• Sentido de misión, el cumplimiento de responsabilidades debe
responder a un proceso de gobierno y gerencia estratégica, para
que el proceso de toma de decisiones sea focalizada en función de las
metas establecidas en beneficio del ciudadano, en correspondencia
de la misión institucional con la visión.
• Agentes de cambio efectivo, ante los permanentes cambios de
orden económico, social, tecnológico, cultural, etc., producidos en
el mundo global, es fundamental la reinvención del liderazgo, pasar
de los liderazgos individuales a los liderazgos colectivos, de
conocimientos, actitudes y habilidades, la capacidad de negociar, de
construir equipos, de actuar con honradez y transparencia, de
administrar la tensión y el conflicto y quizás sobre todo, de mantener
la credibilidad necesaria para dirigir procesos de cambio para mejorar
la gestión publica, y que este se ponga al servicio del desarrollo
integral y sostenible.

2. El ciclo de la gestión publica

Las entidades públicas para cumplir con sus fines y responsabilidades y la
provisión de servicios públicos tienen que actuar de manera ordenada y
secuencial, paso a paso, de manera que el logro de sus resultados sea
efectivo. La toma de decisiones y la ejecución de acciones responderán a un
ciclo que comprende una adecuada combinación de las funciones
administrativas y sustantivas.
El ciclo de la gestión pública comprende las siguientes fases:
• Planeamiento, adoptando políticas, prioridades, estrategias, programas y
proyectos que orienten la acción de la actividad publica en beneficio
del desarrollo integral y sostenible.
• Normativa y reguladora, mediante la cual se establecen las normas
que regulan, las relaciones institucionales, ciudadanas, los servicios
públicos, así como la instrumentalización de las políticas publicas.

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Directiva y ejecutora, que permite dirección y ejecución de las

acciones gubernamentales contenidas en la misión institucional,
organizando y coordinando las capacidades humanas y el uso de los
recursos financieros, bienes y activos necesarios para la gestión
publica, con arreglo a los sistemas administrativos.
• Supervisión, evaluación y control, que implica el monitoreo y evaluación
de la gestión publica, verificando el cumplimiento de los indicadores
previstos, la calidad de los servicios y observancia de las normas.
Estas funciones se desarrollan en el marco de un ciclo de gestión, se suceden
secuencialmente e interactúan y retroalimentan permanentemente, de
manera que se tiene una visión integral del proceso, permitiendo ajustes
y correcciones, en el solución los problemas de gestión.

3. Los niveles gobiernos en el país

Las entidades del Estado que asumen el rol directo de gobierno son: el
Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
a. Los roles intergubernamentales
Al Gobierno Nacional le corresponde un rol de rectoría, conductor y
orientador del proceso de desarrollo y la provisión de los servicios
públicos, en el marco de un Estado Unitario, democrático y
descentralizado. Le corresponde establecer y supervisar las políticas
públicas (nacionales y sectoriales), que son de cumplimiento obligatorio
por todas las entidades del Estado y en todos los niveles de gobierno. Su
accionar es sectorial, es decir especializado por cada materia, y para ello
cuenta con los ministerios y las entidades publicas del Poder Ejecutivo.
A través de las políticas nacionales, el Gobierno Nacional, define los
objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales de las
políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento
obligatorio en la provisión de servicios públicos, para asegurar el normal
desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales
conforman la política general de gobierno y las Políticas sectoriales son el
subconjunto de políticas nacionales que afectan una actividad
económica, social y ambiental específica pública o privada.
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía
regional, fomentan las inversiones, las actividades y servicios públicos de
su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y
locales de desarrollo.
Adoptan sus políticas regionales en el marco de las políticas nacionales y
sectoriales, adaptándolas a su realidad territorial. Tienen un rol
articulador en el proceso de gestión pública, pues el diseño y
aplicación de sus políticas tienen que ser integrados, es decir abordar
dos o más materias articuladamente.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la

26
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía

con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
Al igual que los gobiernos regionales, adoptan sus políticas locales en
el marco de las políticas nacionales y sectoriales, integrándose a las
políticas regionales y adaptándolas a su realidad local. Tienen un rol
ejecutor en el proceso de gestión pública, pues el diseño y aplicación
de sus políticas tienen que integrar dos o más materias, y ejecutar
todas aquellas funciones que atiendan las demandas más inmediatas de
la población.
En el marco del ordenamiento jurídico nacional, y las corrientes
modernas de la nueva gestión pública, la participación ciudadana es
un elemento sustantivo para promover los procesos de desarrollo y la
mejor prestación de los servicios públicos, y sobre todo para vigilar el
desempeño de los gestores públicos. Por ello, a la participación
ciudadana también se le reconoce un rol de aporte de propuestas y
vigilancia.
Roles del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales
Nivel de Roles Desafíos
Gobierno/Sociedad
GOBIERNO RECTOR Y FACILTAR Y CONSOLIDAR
NACIONAL CONDUCTOR PROCESO

GOBIERNOS PLANIFICADOR LIDERAR, CONSOLIDAR

REGIONALES ARTICULADOR PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO
GOBIERNOS PLANIFICADOR LIDERAR, CONSOLIDAR
LOCALES EJECUTOR PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO
SOCIEDAD CIVIL PROPOSITIVO INVOLUCRARSE, CONTRIBUIR
VIGILANCIA EN DESARROLLO

b. La coordinación intergubernamental
En el marco del proceso de descentralización, el ejercicio del poder
entre el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales debe
ser equilibrado, de cooperación y colaboración mutua. Para ello la
separación de competencias y funciones tiene que ser racional,
evitando la duplicidad de funciones entre instituciones, y bajo el
criterio de alcanzar la mayor eficiencia y efectividad para la
prestación de los servicios del Estado a la comunidad.
Para poner en pr á ct i ca la c o l a b or a ci ón y c o or d i na c i ó n
intergubernamental, se establecen tres tipos de competencias que
definen el modo de actuación de los tres niveles de gobierno, es decir
que tienen que hacer manera exclusiva cada uno, y que pueden hacer
de manera conjunta. Estas son las competencias exclusivas, compartidas
y delegables.

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de

manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la
Constitución y la ley.
Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o
más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos
implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que
corresponde a cada nivel.
Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno
delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al
procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a
abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada.
La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la
entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la
delegación.
Por consiguiente de manera bilateral o colectiva, los gobiernos pueden
adoptar acuerdos haciendo uso de este tipo de competencias, de
manera que potencien la acción estatal en beneficio de la comunidad.
Posteriormente en la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se crea
el Consejo de Coordinación Intergubernamental, como una instancia
para fortalecer de descentralización, bajo la Presidencia del Consejo
de Ministros, donde participan los Ministros de Estado, los Presidentes
Regionales y una represtación de los Alcaldes de las municipalidades del
país. Este Consejo se ha instalado y tiene pendiente la aprobación de
su Reglamento. Entre su principal función está la de coordinar y
consensuar las políticas publicas, especialmente donde existen
funciones compartidas entre los tres niveles de gobierno, de manera
que las diferentes demandas de la comunidad sean atendidas de la mejor
manera posible.

4. Resumen
A manera de un breve resumen, señalamos que la gestión pública en el Perú
presenta graves problemas que limitan una acción efectiva del Estado
para cumplir sus fines y funciones. El Estado Peruano, tiene todavía grandes
rasgos centralistas, lo que se replica en el modelo de gestión pública
imperante. Ello porque el proceso es joven, y porque hay una cultura de
desconfianza desde los estamentos nacionales hacia los gobiernos
regionales y locales, donde el centralismo se cree más capaz que estos
últimos, poniendo trabas de diferente índole a su desarrollo y
restringiéndose de esa manera, el accionar de los gobiernos
descentralizados.
Si bien es cierto se han incrementado los ingresos de los gobiernos
regionales y locales, más que por una de política fiscal descentralizada,
por el incremento de la recaudación del fisco, las inversiones son
trabadas por los mecanismos burocráticos provenientes del nivel central
Desde el año 2002, está vigente la Ley Marco de Modernización de la Gestión
28
del Estado, sin embargo es muy poco lo avanzado, los cambios son
mínimos, debido a que los organismos rectores de los sistemas
administrativos han avanzado poco en proponer políticas e
instrumentos modernos, que mejoren o reemplacen a muchos
sistemas que están vigentes por más de 20 años en su concepción
original.
El enfoque de gestión que prima, es burocrática, de fuerte cultura
normativa y burocrática, que impide desarrollar iniciativas creativas
que contribuyan a contar con métodos e instrumentos de gestión
efectivos para el logro de objetivos con fuerte impacto, por temor
a caer en faltas administrativas o civiles que después son
sancionadas por los órganos de control.
Existe poca coordinación entre los entes estatales, o estos son
prácticas aisladas, principalmente por la falta de liderazgo de la
gran mayoría de autoridades gubernamentales, caracterizado por
un trabajo individual más que colectivo, y una ausencia de visión
de futuro compartida. Se cae con mucha facilidad en una gestión
cortoplacista, confundiéndose lo urgente con lo importante y
estratégico. A ello se aúna en muchos casos la ausencia de un
programa de gobierno.
La ausencia de un enfoque integral de la Gestión Orientada a
Resultados que beneficie a la ciudadanía, como referencia a un
proceso de modernización de la gestión pública, que reforme, por
ejemplo, los procedimientos burocráticos ineficaces y “arcaicos”,
no va por buen camino. El estilo de gestión vigente se caracteriza
por centrarse exclusivamente en seguir los procesos y dar
cumplimiento a las normas y a la legalidad correspondiente,
creando controles que no cumplen con su efectividad. Por esto un
nuevo estilo de gestión, con énfasis a los resultados, se pone de
manifiesto. Aquí hay un liguero avance con el presupuesto por
resultados, pero que tiene el peligro, como se avizora, de reducir
los resultados a lo presupuestal, y no a la gestión publica en su
conjunto.
La provisión de servicios públicos por lo tanto, no se desarrolla
con criterios de calidad, oportunidad y eficiencia; lo que refleja
la poca capacidad de gestión de los gestores públicos.
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