Algunas limitaciones y dificultades de la cuota

indígena
La participación política indígena en el Congreso Nacional

En el ámbito nacional no funciona la cuota indígena para las elecciones del Congreso. Eso ha llevado a que la presencia de
las candidaturas indígenas dependa de la voluntad de los partidos políticos. En el caso de los pueblos indígenas
amazónicos, recién en el 2011 se eligió a un indígena amazónico en el Congreso de la República: Eduardo Nayap Kinin, de
la etnia awajún, la segunda con mayor población originaria selvática del país. En el 2001, se eligió a Paulina Arpasi
Velásquez del pueblo aimara, y, en la última elección, en el 2016, salió elegida congresista de Ayacucho

Rafaela se acordó de lo que el abuelo Pedro les había contado acerca de las dificultades que tuvieron para lograr tener
autoridades estatales indígenas. Ella quiso saber un poco más acerca de esto y le preguntó. Luego de esta conversación,
se dio cuenta de que la cuota indígena solo se aplica para puestos de consejero regional y regidores, y no para la
gobernación regional ni para las alcaldías. En consecuencia, hay pocas candidaturas, y, menos aún, población indígena
que encabece estas instancias de gobierno, a pesar de que hay muchos distritos, provincias y regiones con mayoría
indígena. Por otro lado, su ubicación desfavorable en las listas de consejeros y regidores ha contribuido a esta situación.
Mientras se siga considerando que esta presencia es solo por cumplir la ley y cubrir espacios “de relleno”, esto será difícil
de cambiar. Otro problema es que no existe un registro único que facilite la identificación de los ámbitos geográficos
donde debe funcionar la cuota indígena. Se espera que los resultados de la pregunta sobre auto identificación étnica
formulada en el censo del 2017 ayuden a cambiar esta situación, puesto que brindan información más confiable al
respecto. El abuelo no lo dijo, pero Rafaela pensó que esas dificultades eran todavía más grandes para las mujeres, pues
no es tan fácil que las reconozcan y acepten como autoridades en sus propias comunidades.

¿Qué es la cuota electoral indígena y en qué situaciones se aplica?

Cuota indígena solo se emplea en votación de autoridades provinciales y regionales

pero no para elegir a congresistas o parlamentarios andinos.

Norma solo se emplea en votación de autoridades provinciales y regionales pero no

para elegir a congresistas o parlamentarios andinos.
Con el objetivo de garantizar que los procesos electorales cuenten con participación de las
mujeres, los jóvenes, la legislación electoral peruana establece una serie de cuotas
mínimas en las listas de candidatos a cargos de elección popular. Se trata de medidas de
acción afirmativa que buscan facilitar el acceso a las instancias representativas del Estado
de los grupos que históricamente han visto vulnerados sus derechos, a fin de afirmar su
ciudadanía.
En ese sentido, la cuota electoral de género establece que el número de mujeres no puede
ser inferior al 30% del total de candidatos en las listas de regidurías municipales,
consejerías regionales y curules parlamentarias. Por otro lado, la cuota de jóvenes señala
que por lo menos 20% de los candidatos a los concejos municipales deben tener menos de
29 años de edad.
Existe también la cuota electoral de representación de comunidades nativas, campesinas y
pueblos originarios, que exige a los partidos políticos incluir entre sus candidatos a
regidurías provinciales y consejos regionales un mínimo de 15% de representantes de
comunidades campesinas y nativas.
Sin embargo, esta cuota no se aplica a las elecciones al Congreso de la Repúblicay el
Parlamento Andino. Durante el proceso de reforma electoral que llevó a cabo el Congreso,
ningún grupo político ni social promovió la implementación de la cuota.
¿Cómo se aplica?
Los criterios de aplicación de la cuota indígena en las provincias y regiones han variado en
cada proceso electoral. Esto se debe a que no existe un registro integral y unitario de las
comunidades campesinas y nativas, y es necesario contrastar diferentes bases de datos.
En las elecciones municipales y regionales del 2014, el Jurado Nacional de Elecciones
tomó las recomendaciones del Viceministerio de Interculturalidad, que evalúa la presencia
indígena de acuerdo al criterio de autoidentificación étnica de las comunidades y el número
de ciudadanos que hablan una lengua indígena en cada circunscripción.
De esta manera, la cuota indígena se aplica en Amazonas, Áncash, Apurímac, Ayacucho,
Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Junín, Loreto, Madre de Dios, Pasco, Puno,
San Martín, Ucayali, Ica y Moquegua, así como en 93 provincias de estas regiones.
Sin embargo, los criterios utilizados causan algunos vacíos. Hasta el 2010 solo se
consideraba a los indígenas que vivían en la Amazonía y al día de hoy, pese a que Lima es
una de las ciudades con mayor cantidad de migrantes, no es considerada en la aplicación
de esta cuota. Atendiendo a la exigencia de las propias comunidades campesinas, hace
cinco años, el Jurado Nacional de Elecciones incluyó a Ica y Moquegua entre las regiones
en las cuales se aplica la “cuota indígena”.
El XII Censo de Población del 2017 incluirá preguntas sobre autoidentificación étnica, por lo
que será una oportunidad para que distintos grupos de ciudadanos de la Costa, los Andes
y la Amazonía se autoidentifiquen como indígenas. Con ello, ganarán el derecho de
acceder a una cuota electoral en sus respectivas circunscripciones. El Jurado Nacional de
Elecciones tomará en cuenta los resultados del censo para unificar el criterio de aplicación
de la cuota.
Problemas en la aplicación de la cuota indígena
La existencia de la cuota no implica que alguna de las autoridades elegidas sea indígena.
Debido a que la cuota se aplica solo las listas de candidatos, muchas veces los partidos
políticos ubican a los indígenas en los últimos puestos de las listas, causando que
participen sin ninguna posibilidad real de ser elegidos.
También es una práctica extendida combinar los requisitos de las cuotas de género, de
jóvenes y de indígenas. Es decir, los partidos inscriben en los últimos puestos de la lista a
candidatas indígenas, mujeres y jóvenes para cumplir formalmente con las cuotas. Esta
práctica menoscaba el espíritu de la legislación sobre cuotas y evidencia la doble
discriminación que sufren los jóvenes y las mujeres indígenas.
Además, se han reportado casos en que los partidos políticos han obtenido acreditaciones
falsas de pertenecer a una comunidad campesina o nativa por parte de los jefes
comunales, con el fin de postular a candidatos mestizos en los lugares reservados para los
indígenas.
Finalmente, muchas veces los candidatos indígenas que llegan a ser elegidos autoridades
no son tomados en cuenta en los debates por sus propios partidos, lo que les imposibilita
de colocar las demandas indígenas en la agenda de gobierno.
Una organización indígena opina sobre los resultados
censales correspondientes a identidad étnica
Los pueblos indígenas no somos la cuarta parte de la población, somos muchos más. El Perú es reconocido como el tercer país
latinoamericano con mayor población indígena, después de Bolivia y Guatemala, y es evidente que las cifras arrojadas por los
censos nacionales no reflejan nuestra realidad. Nuestro país es el último en Latinoamérica en haber incluido la pregunta de
autoidentificación étnica en la cartilla censal. Lograrlo implicó una ardua lucha de las organizaciones indígenas nacionales: vimos
una oportunidad para visibilizarnos y exigir derechos, pero también un gran desafío, porque existía el riesgo de que los resultados
de esa pregunta fueran distorsionados precisamente porque cientos de años de discriminación y racismo atentan contra la
autoidentificación.

¿Por qué es importante la pregunta sobre la autodeterminació n étnica?

El domingo 22 de octubre se estarán realizando los siguientes censos nacionales: XII de Población,
VIII de Vivienda, III de comunidades indígenas (antes llamado de comunidades nativas). En esta
oportunidad, y por primera vez en nuestra historia, se estará incluyendo una pregunta sobre
autodeterminación étnica. El incluir una pregunta de este tipo significa que la ciudadanía en su
conjunto tendrá que responder si se sienten o consideran parte o no de un pueblo indígena u
originario o de la población afrodescendiente. La pregunta en cuestión es la siguiente:
Por sus costumbres y sus antepasados, ¿usted se siente o considera:
Quechua
Aimara
Nativo o indígena de la Amazonía (se puede especificar)
Perteneciente o parte de otro pueblo indígena u originario (se puede especificar)
Negro, moreno, zambo, mulato, pueblo afroperuano o afrodescendiente
Blanco
Mestizo
Otro (se puede especificar)

Sobre su importancia y las razones detrás de esta pregunta, el Instituto Nacional de Estadística e
Informática INEI ya viene informando al respecto. Es un logro que hay que resaltar y aplaudir. Por
un lado, los resultados de esa pegunta permitirán tener información sobre cuánta población indígena
y afroperuana hay en cada ámbito geográfico del Perú, además de precisar cuáles son sus
necesidades específicas. Por otro, nos pone en concordancia con el trabajo que ya se viene
realizando en otros países de la región (Gráfico 1) para contar con información sobre pueblos
indígenas al momento de tomar decisiones de políticas públicas. Este logro no estaría completo sin
resaltar el trabajo constante de las organizaciones indígenas nacionales, que han tenido una
participación clave de acompañamiento y aportes en este proceso de elaboración de la pregunta.
En este marco de actividades el Ministerio de Cultura viene tomando un rol importante en el trabajo
de difusión de esta pregunta, en compañía del INEI y del Instituto Nacional de Radio Televisión del
Perú IRTP. Así, hace pocos días atrás se lanzó la campaña “Yo me identifico con orgullo”, la que
espera poder llegar a la población nacional para informar sobre la importancia de saber responder
esta pregunta.
Más allá de los avances, y destacar lo alcanzado, que es bastante, queda solo estar atentos a dos
cosas (entre otras) que consideramos las más relevantes. La primera, cómo se llevará a cabo el
trabajo de levantamiento de la información censal. No debemos escatimar esfuerzos en que quienes
tengan la responsabilidad de llegar a cada hogar de los millones de peruanos y peruanas, sepan no
solo llenar la ficha, sino orientarnos frente a dudas que tengamos en especial cuando
hablamos de la autoidentificación étnica. La segunda, los resultados.
En las anteriores oportunidades, es decir, en los censos anteriores, se preguntaba por la lengua
materna que aprendimos a hablar en nuestra niñez. El resultado permitía saber si hablábamos un
idioma distinto al castellano como lengua materna. Pero no era una pregunta destinada a saber si
pertenecíamos o no a un pueblo indígena. Lo que se hacía para poder tener una cifra cuando se
hablaba de los pueblos indígenas en el Perú, era (re)interpretar los resultados censales sobre la
pregunta del uso lingüístico. Así, si se decía que el 13,2% de la población nacional (alrededor de 3
millones 261 mil personas) hablaba quechua porque era la lengua que hablaron como lengua
materna /a prendida en la niñez, hubo quienes sobre la base de esa cifra señalaron que en el Perú
el 13,2% pertenecía al pueblo quechua, es decir, eran personas pertenecientes a un pueblo
indígena andino. Siempre he sido muy cuidadoso de este tipo de afirmaciones.
Pero ahora estamos frente a una pregunta (la autoidentificación étnica) que como hemos dicho si
bien de suma importancia, nos pondrá en el escenario en el que (en palabras coloquiales) “sincerará
las cifras”.  Una cosa es decir que en el Perú el 13,2% de los habitantes hablan quechua, y otra es
decir cuántos se autoidentifican como quechuas. Quizás las cifras coincidan. Quizás no. Pero
tendremos cifras al fin, las que permitirán al aparato público poder focalizar mejor al momento de
tomar decisiones.

Los derechos colectivos

Luego de la conversación con el abuelo Pedro, Rafaela pensó que sería bueno preguntarle a la señora Susana, con quien se habían
encontrado en el bote, a qué se refería ella con los derechos colectivos de los pueblos indígenas. La defensa del territorio A lo
largo de los siglos, los pueblos indígenas han mantenido un vínculo con el territorio en el que viven ellos y han vivido sus
antepasados. Esa conexión se basa en su historia compartida y en el significado que le dan a los elementos de la naturaleza. La
cosmovisión indígena (identificada con los cerros, los ríos, las lagunas, entre otros) está ligada a esos territorios y, por lo tanto, no
se concibe su venta. El tipo de ocupación de los pueblos indígenas de estos territorios ha ayudado a protegerlos de la
deforestación y otras amenazas. Sus bosques son como su despensa y su farmacia. Por siglos, esta ocupación se hizo sin
documentación legal que la sustentara ante el Estado peruano, y por ello han estado desprotegidos de las invasiones e iniciativas
externas. Por ese motivo, es tan importante para los pueblos indígenas asegurar esta ocupación por medios legales y obtener su
titulación. La señora Susana le contó que, además del esfuerzo de incorporarse a los mecanismos de representación política del
Estado, los pueblos indígenas necesitan otras formas de representación y participación, no solo individualmente, sino por medio
de sus organizaciones, que son los canales a través de los cuales buscan acceder a sus derechos colectivos. Estos derechos
incluyen la defensa de su territorio, ejercer su identidad étnica sin discriminación, contar con una educación bilingüe intercultural
de calidad, organizarse según sus costumbres y ser consultados antes de realizar cualquier acción que afecte directa o
indirectamente a su territorio y a sus recursos naturales. Estos derechos diferencian a los grupos indígenas del resto de la
población, pues reconocen que han sido históricamente discriminados y ayudan a que en la sociedad nacional se les reconozca en
condiciones de igualdad, para que su participación en la vida nacional y su relación con el Estado se establezcan según sus valores
y sus formas de organización

Con el surgimiento del Estado liberal en el siglo XVIII y en el contexto de las revoluciones francesa y americana, se emitieron las
primeras declaraciones de derechos. Bajo la influencia de una ideología liberal burguesa, caracterizada por una perspectiva que
privilegia al individuo2, ello supuso la exaltación de la figura del hombre-individuo como titular único y exclusivo de los derechos
que el Estado, es decir, la sociedad política jurídicamente organizada, identificaba como digna de reconocimiento y protección.
No obstante, con el devenir de los años y el surgimiento de la cuestión social, el reconocimiento de los derechos ha ido
evolucionando, ampliándose de manera notoria, por un lado, los catálogos de derechos -que ahora se reconocen como humanos
o fundamentales y que incorporan a los derechos de carácter social como el trabajo, salud, educación y seguridad social-; y por
otro lado, el universo de quienes podían ser titulares de derechos. Entonces, paulatinamente se amplió la titularidad de los
derechos de las personas, lo cual brindó reconocimiento y protección a grupos especialmente vulnerables como las mujeres,
niños, adultos mayores, personas con discapacidad, reclusos, entre otros. Si bien los avances en este sentido son significativos,
este reconocimiento se ha seguido brindando en clave individual. En efecto, se reconoce la existencia de grupos vulnerables, pero
los derechos no se reconocían en clave colectiva o grupal, sino a partir de los individuos con las condiciones y características que
los identificaban como miembros de ese colectivo.

A pesar de lo dicho, un avance en la ampliación de la titularidad sobre los derechos se ha concretado con el reconocimiento de la
diversidad. Es decir, de colectivos que aun formando parte de la sociedad política, son culturalmente diferentes a la mayoría. Es el
caso de los pueblos indígenas. Precisamente el reconocimiento de esa diferencia, sustentada en la diversidad de formas de ver y
entender el mundo, es lo que justifica su protección jurídica diferenciada. Un paso significativo en la línea de reconocer derechos
colectivos, son los que se atribuyen a los pueblos indígenas que, por su naturaleza, son anteriores a los procesos de colonización
de nuestras sociedades actuales. En el tiempo, estos pueblos han sabido conservar y mantener sus tradiciones, usos, costumbres
e instituciones de modo tal que hoy reciben reconocimiento y protección jurídica, tanto a nivel internacional como en el derecho
interno de los diferentes países.3 Este reconocimiento legal supone el afianzamiento, desde los Estados, de la identidad propia de
los pueblos, debido a que se autoidentifican, no como individuos, sino como una colectividad. Se trata de comunidades que
construyen su propia identidad cultural. A nivel internacional, los instrumentos legales de reconocimiento de dichos derechos son
el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante el Convenio), vigente desde 1995 en el Perú, y la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas4 (en adelante la Declaración), adoptada el año
2007. En el ámbito nacional, la Constitución Política del año 1993 también otorga a los pueblos indígenas u originarios un estatus
jurídico, así como un marco legal propio que les permite gozar de los derechos colectivos reconocidos en el Convenio y la
Declaración. El establecimiento de dichos derechos conlleva al reconocimiento de los pueblos indígenas como colectivos. Es decir,
“los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el
país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de
las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas, o parte de ellas” (artículo 1.b del Convenio). Siguiendo esta pauta internacional, el Reglamento
de la Ley de Consulta Previa ha establecido lo que debemos entender por pueblo indígena u originario del siguiente modo:
“Pueblo que desciende de poblaciones que habitaban en el país en la época de la colonización y que, cualquiera que sea su
situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas; y que, al
mismo tiempo, se auto reconozca como tal. Los criterios establecidos en el artículo 7 de la Ley deben ser interpretados en el
marco de lo señalado en artículo 1 del Convenio 169 de la OIT. La población que vive organizada en comunidades campesinas y
comunidades nativas podrá ser identificada como pueblos indígenas, o parte de ellos, conforme a dichos criterios. Las
denominaciones empleadas para designar a los pueblos indígenas no alteran su naturaleza, ni sus derechos colectivos. En
adelante se utilizará la expresión “pueblo indígena” para referirse a “pueblo indígena u originario” (artículo 3.k). En el Perú, los
pueblos indígenas u originarios se han desarrollado en distintas zonas y regiones. Para identificarlos, según lo establecido en el
Reglamento, debemos seguir los criterios definidos en el artículo 1 del Convenio. Es decir, i) que desciendan de poblaciones que
habitaban en el país o una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquita o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y ii) que, cualquiera sea su situación jurídica, conserven todas sus instituciones
sociales, económicas, culturales y políticas propias, o parte de ellas. En esa medida, es importante tener en cuenta que, a lo largo
del tiempo, los pueblos indígenas u originarios se han organizado de diversas formas. Por ello, el Convenio alude a los pueblos de
manera independiente respecto a su situación jurídica actual. Asimismo, la identificación de los pueblos indígenas se funda en el
criterio de autoidentificación. Al respecto, el Convenio establece que “La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá
considerarse [como] un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente
Convenio” (artículo 1.2). Debido a ello, cuando la Constitución en sus artículos 88 y 89 menciona a la comunidad campesina o
nativa, debe entenderse como una de las manifestaciones organizativas del pueblo indígena u originario en nuestro derecho
interno.5 Ello en razón de que “si bien una o muchas comunidades pueden ser o formar parte de un pueblo indígena u originario,
otras pueden no serlo. Asimismo, existen muchas localidades o colectivos, no organizados en comunidades, que pueden ser o
formar parte de un pueblo indígena u originario”.6 Las comunidades campesinas o nativas pueden ser parte de un pueblo
indígena u originario, sin embargo un pueblo no necesariamente se identifica como una comunidad campesina o nativa. Por esta
razón, siempre deberá preferirse el uso del concepto que favorezca, en mayor medida, el ejercicio de los derechos colectivos de
los pueblos indígenas u originarios. En relación a la identificación de pueblos indígenas u originarios, cabe mencionar que el
Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura aprobó, mediante la Resolución Viceministerial 004-2014-VMI-MC, la
Directiva 001- 2014-VMI/MC titulada “Lineamientos que establecen instrumentos de recolección de información social y fijan
criterios para su aplicación en el marco de la identificación de los pueblos indígenas u originarios”. A partir de esta norma, el
Viceministerio de Interculturalidad ha elaborado la Guía Metodológica para la Etapa de Identificación de los Pueblos Indígenas u
Originarios.