El Estado II

El abordaje de esta lectura debe entenderse de manera integral. La mera división de

títulos y acápites representa una forma de organización, pero no que los términos
analizados puedan ser estudiados de manera aislada ni como compartimentos
independientes, los unos de los otros.

Las formas de Estado

Caracteres del Estado federal

Video conceptual

Referencias
LECCIÓN 1 de 4

Las formas de Estado

Introducción

Nuestro país adopta en su Constitución el modelo de Estado federal. Pero ¿qué

significa esto? Para aproximarnos a una definición abordaremos diferentes
autores que han tratado el tema en sus obras, pero antes debemos recordar la
premisa que nos acompaña durante todo el curso: los modelos
constitucionales tienden a la limitación del poder absoluto por medio de
diversos mecanismos.

En ese sentido, en el desarrollo del constitucionalismo, nos encontramos con

sistemas de control de tipo horizontal y vertical. En el primero podemos citar la
clásica teoría de división de poderes desarrollada por el Barón de Montesquieu y
que fuera seguida por diversos autores de la teoría política y constitucional. 

Ahora bien, usaremos la clasificación desarrollada por Karl Loewestein (1976,

pp. 354 y ss), respecto del segundo tipo de control –es decir, el control vertical–
en el que, según él, podemos distinguir tres modelos:

1 El federalismo, donde se oponen –al menos– dos soberanías estatales diferentes que se
encuentran separadas territorialmente y que se equilibran mutuamente. La existencia de
 límites impuestos por los Estados miembros del sistema pone freno al poder del Estado
central y viceversa.

2 Los derechos individuales y las garantías fundamentales, que configuran un límite a favor de
los destinatarios del poder y no podrán ser sobrepasados por ninguno de los órganos de
gobierno, sean centrales o parte de los Estados que configuran la unión.

3 Por último, el “pluralismo”, entendiendo por ello a los poderes intermedios que ya habían
desarrollado Montesquieu y Tocqueville, que se interponen entre la sociedad y quienes
detentan el poder para impedir el abuso de poder.1

Ahora bien, por el carácter del curso, vamos a centrarnos en los dos primeros para analizar a lo largo del
cursado las correlaciones entre ambos y sus implicancias en la práctica.

Con esta premisa aclarada volvemos a describir el origen del modelo federal de Estado.

Si bien se asocia el surgimiento del federalismo al modelo desarrollado por las colonias norteamericanas
luego de la revolución de fines del s. XVIII, ya existían en los antecedentes históricos diversos modelos
similares al federal. En tal sentido podemos citar el ejemplo de la antigua Grecia, donde se desarrollaron las
ligas délica, anfictónica, helénica o aquea; la denominada “alianza eterna” de los cantones suizos desde el
s.XIV y XV; o la “Unión de Utrecht” entre las siete provincias de los Países Bajos, que data de 1569.

Pero ninguna de éstas constituyó un Estado federal como lo conocemos hoy, en parte por la inexistencia de
órganos comunes con injerencia sobre los ciudadanos de los miembros, o por la gran asimetría existente
entre estos.

No será hasta luego de la experiencia transitoria de los Articles of Confederation2 que un Estado moderno
adoptará la forma federal para su organización, donde confluyeron las soberanías de las trece colonias
norteamericanas, dando origen a lo que hoy conocemos como Estados Unidos de América.

[1] Si bien para Montesquieu los poderes intermedios que impedían el abuso de poder del monarca eran el clero,

los parlamentos o la nobleza, en la actualidad podemos adaptarlo a situaciones reales dónde la sociedad civil
actúa como controlador de los gobiernos. Como ejemplo, podemos pensar en la participación ciudadana a

través de elecciones periódicas o partidos políticos, que aún sin formar parte del gobierno, forman,

sociológicamente, redes de contención frente a quienes detentan el poder.

[2]  Este documento firmado por las trece colonias norteamericanas en 1777 es uno de los pilares fundacionales

de los Estados Unidos y opera como antecedente directo de la Constitución Federal de 1787.

C O NT I NU A R
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Caracteres del Estado federal

Previo a abordar las características del modelo, debemos aclarar que en la

práctica existen tantos tipos de federalismo como Estados federales se
conocen. No obstante, podemos aproximarnos a ciertas particularidades
comunes a todos ellos.

Para efectuar una enumeración de los caracteres vamos a utilizar como

referencia dos modelos de Estado diferentes al que estudiamos, para ir
delimitando diferencias que nos permitan construir el modelo federal de Estado,
en particular en el caso de nuestro país. Estos modelos son el “confederal” y el
“unitario”.

El Estado confederado

Ciertas cuestiones diferencian al Estado federal del confederal, especialmente

que este último es la fase anterior al primero, aunque históricamente se hayan
usado como sinónimos. La desconfianza reinante en la antigüedad respecto de
formar alianzas de este tipo llevaba a la inestabilidad de las confederaciones.

La confederación presume la unión de miembros que conservan de manera total

sus soberanías y que se rigen por un acotado conjunto de leyes comunes,
reservándose la posibilidad de escindirse de la unión y de negarse a aplicar la
normativa por la que se rige. Esto se conoce como derecho de secesión y
nulificación, respectivamente.

En la actualidad, no existen Estados que adopten este modelo en su

configuración y la modalidad de confederación ha pasado a ser utilizada por el
derecho internacional, uniendo a Estados cuyo ordenamiento interno puede ser
de cualquier tipo.

El Estado unitario

En este modelo el poder está concentrado y existe un solo centro de gobierno que extiende su accionar a lo
largo de todo el territorio del respectivo Estado. Este, mediante sus agentes y autoridades locales delegadas
de ese mismo poder central, suele contar con:

un órgano legislador –salvo ciertas excepciones– que legisla para todo el país;

un poder judicial, que aplica el derecho vigente a todo el territorio del Estado y en cuyo seno se
establece una Corte Suprema de Justicia, que tiene jurisdicción a nivel nacional;

un solo poder ejecutivo, que está conformado por todos los gobernantes (presidente,
gobernadores, alcaldes, etc.); 

una sola constitución política, que rige en todo el territorio y a la cual se hallan sometidas
todas las autoridades y habitantes del Estado.

En otras palabras, en el Estado unitario existe una cuádruple unidad: de ordenamiento jurídico, de
autoridades gubernativas, de gobernados o destinatarios del ordenamiento jurídico y de las decisiones
políticas, además de unidad de territorio.
Distinguiendo…

Ahora bien, habiendo desarrollado brevemente estos ejemplos

opuestos y diferentes a nuestro objeto de análisis, distingamos las
características del modelo federal de Estado:

Tiene una soberanía propia, diferente a la de los Estados que lo forman y, aunque en principio pareciera que
la soberanía del Estado federal limita a las demás, podemos entenderlas como complementarias.

El Estado federal ejerce, a través de sus propios órganos, un dominio directo sobre los ciudadanos de los
Estados miembros, en principio sin intervención de ellos, aunque en el caso argentino no es tan simple esta
división de dominio.

La distribución de competencias entre el Estado federal y los Estados miembros se lleva adelante de
manera que permita el funcionamiento del primero, independientemente del funcionamiento de los demás, y,
por otra parte, otorga a estos últimos un cierto grado de independencia frente al Estado federal.

Por último, los lineamientos generales del Estado federal, que se entiende deseable para los miembros que
lo componen, se encuentran receptados en un texto fundamental. Loewenstein (1976, p. 356) entiende que
no puede haber federación sin Constitución, puesto que ella presume el pacto que une, otorga sentido y crea
el Estado federal.

En resumen, el Estado federal es aquel que ha superado la desconfianza que caracterizaba a los Estados
confederales y que se caracteriza por la división de poder en relación al territorio, donde conviven –al
menos– dos órdenes de gobierno –uno central y otros locales–, en contraposición con los Estados unitarios
que, como vimos, se caracterizan por la centralización del poder.
El sistema federal argentino

El federalismo argentino es resultado de diversos factores que confluyeron y le dieron notas características.
Por ejemplo, la idea federal nacida de la emancipación revolucionaria de 1810 con la presencia inobjetable y
el protagonismo reconocido, no solo de los habitantes de la ciudad de Buenos Aires, sino del reconocimiento

de un interior que debía ser escuchado en las decisiones que se tomarían en relación al ejercicio del poder. 3

La sociedad se encontraba frente a dos modelos a adoptar (uno unitario y otro federal), ambos con sus
adeptos, además de las fuertes migraciones y las grandes extensiones de territorio que hacen de nuestro
federalismo un sistema particular, caracterizado por fuertes sentimientos localistas. En ese sentido es que,
para llegar a conformar en 1853 un Estado federal, fueron necesarios numerosos tratados y pactos que
luego fueron reconocidos como fuente de inspiración y base jurídico-política para constituir nuestra unión
nacional.

[3] Ampliar las causas originarias que llevan a la adopción del federalismo argentino en Hernández, A. M. (Ed.).

(2008). Derecho público provincial. LexisNexis, pp. 53 y ss.

El federalismo argentino en la reforma de 1994

La reforma de 1994 procuró, entre otras cuestiones, atenuar el hiperpresidencialismo –al cual nos
referiremos en la próxima lectura–, reforzando el sistema federal, lo que trajo aparejado diversas cuestiones
en el plano institucional, político, financiero, económico y social.

En el plano institucional y político, el nuevo sistema presenta la existencia de cuatro órdenes de gobierno –
puesto que anteriormente eran dos o tres, según la postura doctrinaria que se siguiese– y se deja de hablar
de Nación y provincias, en pos de fortalecer la estructura federal. 

En ese sentido, se le otorga reconocimiento constitucional a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (artículo

1294), con las características propias que la diferencian de una provincia y de un municipio. 
Antes de la reforma
–
Antes de la reforma, la Capital Federal era el territorio donde residían las autoridades de la Nación. Por ello,
las autoridades de la capital tenían relación directa con el Presidente de la Nación, a tal punto que este era
quien designaba a su intendente, en virtud de sus viejas competencias. Luego de la reforma, los
ciudadanos de la ahora Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pueden elegir por el voto directo a su Jefe de
Gobierno y a sus legisladores.

También se refuerza la condición legal de los municipios (artículos. 5 y 1235) al reconocerlos como
entidades autónomas en lo institucional, político, administrativo, económico y financiero, eliminando las
discusiones doctrinales y los vaivenes jurisprudenciales sobre este punto, dejando en claro que el régimen
municipal es autónomo y que este aspecto debe ser garantizado.

En conclusión, los cuatro órdenes de gobierno a los que se refiere el comienzo del apartado, luego de la
reforma constitucional de 1994, son: el gobierno federal, el gobierno provincial, el gobierno municipal y el
gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, este último en los términos del artículo 129.

Además, los cambios operados en el Senado –órgano federal por excelencia debido a su conformación–
también seguían los propósitos de fortalecer la idea federal receptada en la Constitución desde su génesis.

En ese marco de acciones se incorpora un senador por provincia, elevando el número de dos a tres, siendo

este tercer sujeto representante de la minoría política (artículo 546).

Antes de la reforma
–
Antes de la reforma, la elección de los senadores quedaba librada a la forma que las provincias desearan
elegir –por ejemplo, en algunos casos eran electos por las legislaturas locales–. El nuevo texto
constitucional otorgó al electorado la posibilidad de elegir directamente a sus representantes senatoriales,
a través del voto en elecciones. Esto generó otro debate: siendo que la elección de senadores se lleva
adelante por medio de plataformas partidarias, ¿los senadores representan a las provincias o a los partidos
políticos que haya en ellas?

Además se disminuye el mandato de los senadores de nueve a seis años (artículo 567).

Por último, en materia institucional, se modifica sustancialmente la figura de la intervención federal, dejando
en claro que la disposición de este remedio es una atribución del Congreso de la Nación y que solo cuando
este se encuentra en receso puede ser adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional, que deberá convocar de

manera inmediata al Congreso para su tratamiento (artículos 5, 6, 75 inciso 31 y 99 inciso 208).

Respecto de los aspectos financieros, se constitucionaliza la idea de coparticipación, a través de una Ley
Convenio de Coparticipación que diseña un modelo de distribución de competencias en materia impositiva,
impuestos directos e indirectos (artículo 75 incisos 1, 2, 3 y 19).

Además, se crea un Órgano Fiscal Federal (artículo 75 inciso 2) que tiene como función controlar el
cumplimiento de la Ley Convenio de Coparticipación y de todo lo previsto en este inciso, además de
promover la creación de un banco federal (artículo 75 inciso 6).

Por último, respecto de los aspectos económicos y sociales, se promueve la creación de regiones para el
desarrollo económico y social exclusivamente, aclarando que estas no constituirán un nuevo orden político
(artículo 1249).

Además, se promueve a las provincias a celebrar convenios internacionales (artículo 124), siempre que
estos no vayan en contra de la política exterior fijada por el gobierno federal (debido a que el manejo de las
relaciones exteriores fue una de las facultades que las provincias delegaron a la Nación), no comprometan
el crédito público y se pongan en conocimiento del Congreso. 
Se pone fin a otra discusión, asegurando a las provincias la propiedad originaria de los recursos naturales
(artículo124).

Por último, se reconoce el poder de policía provincial y municipal en establecimientos de utilidad pública
nacional (artículo 75 inc. 30), siempre que su ejercicio no interfiera en los fines para los cuales estos han
sido creados.

[4] Art. 129, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6

[5] Arts. 5 y 123, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 

[6] Art. 54, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 

[7] Art. 56, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 

[8]   Arts. 5, 6 y 75, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6

[9]   Art. 124, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 

 Como vemos, la repartición de competencias entre Estado federal y
gobiernos de provincia es compleja de definir. Entonces, ¿cómo
reconocer cuando uno de los órdenes de gobierno se encuentra
actuando en el marco de sus competencias?

La primera regla de reconocimiento de competencias a tener en cuenta se halla en el artículo 121 de la

Constitución: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal,

y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”10 Es decir,
que lo que no se encuentre delegado a la Nación es competencia provincial. De esta manera, podemos tener
una primera aproximación para determinar si una norma tiene su origen en una competencia propia o si, por
el contrario, es inconstitucional.

[10]   Art. 121, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 

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Video conceptual

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LECCIÓN 4 de 4

Referencias

Alberdi, J. B. y Mérou, M. G. (1917). Derecho público provincial argentino. Buenos Aires: Talleres gráf. L.J.
Rosso y cía.

Hernández, A. M. (1997).  Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la

reforma constitucional de 1994. Buenos Aires: Depalma.

Hernández, A. M. (2008). Derecho Público Provincial. Buenos Aires: LexisNexis.

Hernández, A. M., Valadés, D., Bidart Campos, G. J. y García de Enterría, E.  (2009). Federalismo y
constitucionalismo provincial. Buenos Aires: AbeledoPerrot.

Ley 24.430  (1994).  Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 

Loewenstein, K. (1976). Teoría de la Constitución. Madrid: Ariel.