Estrategia Nacional de Reducción de la

Pobreza Urbana

Febrero, 2017

1
Tabla de Contenido

1. Discurso Institucional / Introducción ............................................................................................. 4

2. El fenómeno de la pobreza urbana en el Perú ................................................................................ 5

2.1 La vulnerabilidad urbana ............................................................................................................. 6

2.2 La segregación territorial ....................................................................................................... 7

3. ¿Cómo se ha abordado la pobreza urbana? .................................................................................. 10

3.1 La lucha contra la pobreza en Perú ...................................................................................... 10

3.2 La experiencia internacional ................................................................................................ 11

a. América Latina..................................................................................................................... 11

b. Asia ...................................................................................................................................... 13

c. Europa .................................................................................................................................. 15

4. Marco conceptual para abordar la pobreza urbana ...................................................................... 16

4.1 Dimensiones relacionadas con la pobreza ........................................................................... 17

a. Acceso a los mercados laborales.......................................................................................... 17

b. Acceso a los servicios básicos e infraestructura de calidad ................................................. 19

c. Acceso a Redes de Protección Social .................................................................................. 20

4.2 Aspectos estilizados de la pobreza urbana ................................................................................. 21

a. La pobreza es de naturaleza intergeneracional .................................................................... 21

b. La lucha contra la pobreza debe aplicar un enfoque de género ........................................... 21

c. Los shocks macroeconómicos y ambientales inciden en la pobreza urbana. ...................... 22

4.3 Factores correlacionados con la pobreza y sus indicadores ....................................................... 22

a. F1: Desnutrición y anemia infantil ...................................................................................... 24

b. F2: Embarazo adolescente ................................................................................................... 24

c. F3: Inseguridad ciudadana ................................................................................................... 24

d. F4: Adolescentes y jóvenes que no estudian ni trabajan...................................................... 24

e. F5: Baja productividad laboral y acceso al mercado laboral formal ................................... 25

2
 f. F6: Violencia Familiar ......................................................................................................... 25

g. F7: Infraestructura del Hogar ............................................................................................... 25

4.4 La Escalera del Bienestar ........................................................................................................... 29

5. El nuevo Enfoque para luchar contra la pobreza urbana: PROSPERA ....................................... 32

5.1 Objetivo de la Estrategia ...................................................................................................... 32

5.2 Líneas de intervención ......................................................................................................... 33

a. Dimensión 1: Intervenciones para mejorar el acceso a los mercados laborales .................. 34

b. Dimensión 2: Intervenciones para el acceso y calidad de los servicios e infraestructura básica

y vivienda adecuada ..................................................................................................................... 36

c. Dimensión 3: Intervenciones para promover el Acceso a Redes de Protección .................. 37

5.3 El rol del MIDIS en la reducción de la pobreza urbana ....................................................... 39

a. Articulación intersectorial e intergubernamental ................................................................. 39

De la focalización ........................................................................................................................ 41

De la implementación .................................................................................................................. 42

Del enfoque territorial .................................................................................................................. 44

- A nivel Intersectorial............................................................................................................ 44

- A nivel intergubernamental.................................................................................................. 47

3
1. Discurso Institucional / Introducción

4
2. El fenómeno de la pobreza urbana en el Perú

El proceso de urbanización es un fenómeno global, especialmente notorio en América Latina y El

Caribe, la región más urbanizada del mundo con más del 80% de sus habitantes viviendo en ciudades
y que proyecta una tendencia similar para las próximas décadas. El Perú no es la excepción a estas
tendencias: en los últimos 65 años, su población urbana se multiplicó por 10 (UNFPA, 2015), pasando
de representar del 35% al 77% de la población nacional. En la actualidad, de un total estimado de los
31.2 millones de peruanos, 23.9 millones viven en zonas urbanas en el país (INEI, 2016).

De la mano de este papel más protagónico de las ciudades, también se agudizan algunos problemas
del pasado y surgen nuevos desafíos. Entre estos problemas está la pobreza, un fenómeno que viene
adquiriendo un rostro marcadamente urbano en países en desarrollo durante las últimas décadas (Banco
Mundial 1991; Amis 1995; Wratten 1995; Satterthwaite 1997). El aumento del protagonismo de las
ciudades y de la urbanización de la pobreza ha ocurrido en un período donde se ha registrado también
una creciente concientización acerca de los grandes desafíos pendientes para combatir la pobreza en
las áreas rurales. Efectivamente, distintas intervenciones públicas han surgido en el ámbito rural
durante las últimas décadas. No obstante, comparar la pobreza en los ámbitos rural y urbano hace
perder de vista las particularidades de la pobreza urbana, relacionadas a la magnitud y carácter
multidimensional del problema.

El Perú no es ajeno a estas tendencias, debido a que el mayor protagonismo de las ciudades ha ido
acompañado por una creciente urbanización de la pobreza. Actualmente, la población peruana
viviendo en pobreza es mayor en la zona urbana (3.5 millones de personas) que en la zona rural (3.3
millones de personas). No obstante, las políticas y programas sociales focalizados en el Perú en las
últimas dos décadas han apuntado principalmente a la reducción de la pobreza en el ámbito rural,
debido a las altas tasas de incidencia de pobreza en algunas regiones y su particular severidad. Por el
contrario, aún queda pendiente plantear propuestas específicas y articuladas que pongan atención a la
reducción de la pobreza en el ámbito urbano, debido a que sólo se han generado intervenciones
particulares y aisladas que no han logrado cambios estructurales.

Además, se ha encontrado que la pobreza urbana ascendió a 14.5% en el 2015. Este tipo de pobreza
afecta en mayor medida a grupos específicos de la población: niños (20% en menores de 15 años) y
adolescentes (16% entre 15 y 19 años), mujeres, personas con lengua nativa como lengua de origen,
personas con autopercepción étnica de nativo o afroperuano. Por lo tanto, la pobreza urbana se

5
convierte en un fenómeno: (i) multidimensional e (ii) intergeneracional (proveniente de los padres), lo
que constituye un círculo vicioso con los factores con los que se relaciona.

Ante la necesidad de resolver este complejo problema, se requiere una estrategia efectiva para reducir
la pobreza urbana que también pase por una correcta identificación de la misma. Si bien la Encuesta
Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI permite calcular la incidencia de la pobreza en zonas urbanas,
no es posible identificar concentraciones geográficas de personas en situación de pobreza en el nivel
de precisión indispensable para configurar intervenciones efectivas. Los tamaños muestrales y la
distribución geográfica de esta encuesta de hogares no están diseñadas para realizar inferencia a nivel
distrital, lo que dificulta el análisis y hace necesario encontrar maneras alternativas para identificar
estas concentraciones de personas en situación de pobreza en zonas urbanas.

2.1 La vulnerabilidad urbana

El fenómeno de la pobreza urbana en América Latina ha sido abordado bajo un enfoque que toma en
cuenta la movilidad de las personas con respecto a las líneas de pobreza (Ferreira et al 2013; Stampini
et al 2015; Vakis et al 2015). En estos estudios, se ha encontrado que existen personas que logran salir
de la pobreza, pero se mantienen en riesgo de volver a caer. Incluso hay quienes no eran pobres
inicialmente pero caen a esta situación ante un shock externo. Por lo tanto, la vulnerabilidad monetaria
se ha convertido en la clave para entender la pobreza urbana.

Chambers (1989) define la vulnerabilidad como “la exposición a los riesgos y al estrés, y la dificultad
para hacer frente a ellos”. Los resultados de un estudio del Banco Mundial (Ferreira et al 2013)
sugieren que desde mediados de los años noventa ha aparecido una nueva clase socioeconómica en
América Latina: la clase vulnerable. Esta clase está ubicada encima de la línea de pobreza, pero debajo
de la clase media, donde la condición de vulnerabilidad se refiere a un riesgo significativo de caer en
la pobreza ante alguna eventualidad, desde una emergencia de salud familiar hasta un remezón
macroeconómico que incida en el empleo (Herrera y Cozzubo 2016). En esta línea, Chaudhuri (2003)
es uno de los autores que ha propuesto ampliar el alcance de los análisis de pobreza para integrar a la
vulnerabilidad con el fin de incorporar las consideraciones de riesgo en el diseño e implementación de
la política social. Las razones para hacerlo incluyen poder adoptar una mirada prospectiva para evaluar
quiénes podrían ser pobres en el futuro, distinguir entre medidas preventivas y medidas de alivio,
aportar mejores maneras de manejar riesgos de las que ya utilizan los pobres, y aliviar la privación del
bienestar relacionada con la preocupación acerca del riesgo y la incertidumbre. Por lo tanto, es preciso

6
implementar acciones dirigidas a las personas en situación de pobreza y a la clase vulnerable con el
fin de lograr un impacto significativo y permanente en la reducción de la pobreza.

Para el Perú, la vulnerabilidad ha cobrado mayor protagonismo en los últimos años. En la actualidad,
7.2 millones de personas viven en condición de vulnerabilidad en zonas urbanas; es decir, en riesgo de
caer en pobreza ante la ocurrencia de un shock externo que afecte sus ingresos. De acuerdo con el
INEI, en el periodo 2011-2015, la pobreza urbana se redujo de 18% a 14.5%; no obstante, los no pobres
vulnerables se incrementaron de 27.2% a 30.1%. Así, en promedio, sólo el 0.6% de la población urbana
(aproximadamente 155 mil peruanos) dejaron de ser vulnerables en el quinquenio anterior. Por lo
tanto, se encuentra que 10.7 millones de personas viven en situación de pobreza o tienen riesgo de caer
en ella (44.6% del total de población urbana o más de un tercio de la población nacional).

Por otra parte, la asociación entre pobreza y desigualdad urbana no es siempre directa, aunque sin duda
hay una relación entre ambas. No obstante, dado que la desigualdad del ingreso condiciona la forma
de incorporación de las personas a la ciudad y reproduce las diferencias en capacidades y
potencialidades, las intervenciones para combatir la pobreza no deben considerar sólo la disminución
de las desigualdades de ingreso, sino también la multidimensionalidad de la pobreza y las condiciones
específicas de cada ciudad. Además, es preciso tomar en cuenta que la vulnerabilidad puede estar
referida a la exposición a riesgos en medios de vida por condiciones coyunturales o a la baja capacidad
de generar ingresos a largo plazo, para lo que confluyen condiciones negativas, como los bajos niveles
de activos productivos y financieros, la exclusión social o inadecuadas redes de protección,
discapacidad física o psicológica y bajos niveles de capital humano y acceso a la información, entre
otros.

2.2 La segregación territorial

El desarrollo de algunas áreas y de los grupos sociales que las habitan se ve limitado por aspectos
como el uso de los recursos, el acceso a los bienes públicos, y la planeación urbana que distribuye los
espacios muchas veces separando a las personas de los mercados y estructuras de producción (ONU-
Habitat et al., 2014). Esta segregación territorial puede ser entendida como la división del territorio
con fronteras invisibles según factores geográficos, políticos, históricos e institucionales; lo que genera
las zonas de exclusión dentro de la ciudad llamadas “bolsones de pobreza”.

Algunos ejemplos claramente expresados en el Perú se identifican en distritos de gran población como
San Juan de Lurigancho y Ventanilla en Lima y, La Esperanza y El Porvenir en Trujillo, que en su
conjunto albergan a 500 mil personas viviendo en condición de pobreza. La evidencia sugiere que en

7
las zonas pobres del distrito las condiciones de vida son peores con respecto a otras zonas. El Anexo
1 presenta los mapas para estos cuatro distritos con el nivel de acceso a Paquetes Integrados de
Servicios (PIS). Así, en El Porvenir y La Esperanza, las zonas pobres tienen un menor porcentaje de
hogares que acceden a PIS. Situación similar se observa en el caso de Ventanilla y San Juan de
Lurigancho. Si se tiene en cuenta el porcentaje de la población mayor a 17 años que no culminó la
educación secundaria, se observa que esta también se encuentra concentrada en las zonas con mayores
índices de pobreza. Por lo tanto, se encuentran que las desigualdades en las ciudades no tienen que ver
únicamente con los ingresos, sino que también se traducen en otras condiciones de vida.

Figura 1: Bolsones de Pobreza al Nivel de Distrito

Fuente: Dirección General de Gestión de Usuarios, VMPES

Elaboración: Dirección General de Gestión de Usuarios, VMPES

Los patrones arraigados hacia una utilización segregadora del espacio separan las zonas de ricos de la
de los pobres con poca o nula interacción entre sus habitantes. Por un lado, unos viven con un mayor
acceso a la infraestructura, a la educación, a la salud, a la seguridad, al transporte y con áreas verdes.
Otros viven en barrios desprovistos de servicios, con problemas de transporte, menor acceso a servicios
de educación y salud de calidad, con menos áreas recreacionales y mayores niveles de delincuencia
(ONU-Habitat et al., 2014). En el Perú esta segregación puede también generar externalidades
negativas hacia las poblaciones aledañas a las zonas “pobres”, impactando en la educación, en el
mercado de trabajo y la incidencia de violencia, y contribuyendo así al retraso en el desarrollo y
superación de la pobreza urbana.

8
A estas delimitaciones funcionales, sociales y económicas en el uso del espacio se agregan otras más
sutiles como la segregación espacial de género, que asigna espacios diferentes a hombres y mujeres.
Estos espacios están cargados de sentido simbólico, donde lo abierto correspondería a lo masculino y
lo cerrado a lo femenino. Dos polaridades entre las cuales unos y otras deben moverse (Rebolledo,
1998). Según esta autora, los espacios masculinos están asociados a "lo abierto" y aparecen como
espacios de libertad en los que se puede entrar y salir, transitarlos, arriesgarse en ellos. En cambio, "lo
cerrado" se asocia a lo autocontenido, un volcarse al interior, a lo pequeño y seguro, lo femenino. En
otros estudios se habla de una permanencia femenina de las mujeres en la vivienda y sus espacios
inmediatos y un movimiento masculino de los hombres por la ciudad que van y vienen del trabajo a la
casa (Segovia y Saborido, 1997). Estas representaciones aparecen vinculadas a normas y conductas
establecidas para cada género y se expresan en los quehaceres y recorridos diarios, en los discursos de
los habitantes y en la vida cotidiana de los vecindarios (CEPAL, 1999).Las acciones para definir
intervenciones idóneas para atacar el problema de la pobreza y vulnerabilidad urbana deben considerar
dos principios que reflejan consensos en la literatura reciente. Primero, un principio de territorialidad
traducido en “bolsones de pobreza” caracterizados por la migración interna desde zonas rurales, la
violencia e inseguridad ciudadana, las diferencias de acceso y la calidad de los servicios básicos, la
relación de las personas pobres con los gobiernos locales y organizaciones sociales de base, la calidad
de la vivienda, los mercados informales de empleo, las pequeñas y microempresas locales, y factores
ambientales como la contaminación del aire y la ocupación de terrenos riesgosos, entre otros. Todos
estos factores dan lugar a contextos espaciales y sociales que dan forma a distintos perfiles de pobreza
y vulnerabilidad en las ciudades. En segundo lugar, un principio de inclusión que permita focalizar
grupos de hogares e individuos en especial situación de vulnerabilidad por sus características étnicas
y socioculturales (poblaciones indígenas y afroperuanas), etapa del ciclo de vida (niños y niñas,
adolescentes, jóvenes, adultos mayores), género, y personas con discapacidad. En este punto, resulta
importante también prestar atención a las intervenciones para disminuir la pobreza en zonas rurales,
como consecuencia del constante flujo migratorio de las zonas rurales hacia las principales urbes del
país.

9
3. ¿Cómo se ha abordado la pobreza urbana?
La lucha contra la pobreza en Perú se ha dado en un contexto de sostenido crecimiento económico
durante las últimas dos décadas. En particular, entre el 2011 y el 2015, el crecimiento del producto
bruto interno (PBI) contribuyó en 62% a la reducción de la pobreza (Herrera y Cozzubo, 2016). Sin
embargo, en un contexto de menores tasas de crecimiento económico, es necesario revisitar las
acciones del Estado a través de políticas, programas e intervenciones específicas orientadas a la
reducción de la pobreza y la desigualdad. En esta sección se revisa cómo se ha abordado el problema
de la pobreza urbana en Perú, y luego se hace una revisión de la experiencia internacional.

3.1 La lucha contra la pobreza en Perú

En la actualidad, son dos los principales problemas que aquejan a las políticas sociales enfocadas en
solucionar la pobreza en zonas urbanas: (i) el insuficiente gasto social, y (ii) la falta de articulación de
las políticas sociales. En el primer punto, se identifica que el Estado ha destinado S/. 9,316,081,587 a
la población en condición de pobreza en el ámbito urbano para el año 2016, según una aproximación
de los recursos destinados a programas e intervenciones de los diferentes sectores para este fin (ver
Anexo 2). Este gasto representó 14.5% del total de recursos asignados a los sectores en el marco de
los programas e intervenciones analizadas, y 20.2% del total de recursos destinados al ámbito urbano
bajo el mismo marco de análisis. Si se considera que en la zona urbana habitan aproximadamente 3.5
millones de peruanos en situación de pobreza, el monto per cápita para el 2016 asciende a S/.2,662
anuales, una cifra aún insuficiente para alcanzar un impacto significativo en la lucha de superación
contra la pobreza (Anexo 3).

El segundo problema de las políticas sociales enfocadas en la lucha contra la pobreza urbana es la
actual falta de articulación entre los distintos sectores. Las relaciones observadas entre los factores y
dimensiones identificados en el marco conceptual planteado en la sección anterior sugieren que, de ser
abordados como problemáticas aisladas, no podrán ser superados de manera eficiente, pues no se
aprovecharán las posibles sinergias de las intervenciones. En la actualidad, la evidencia sugiere que no
se ha logrado resolver el problema de la pobreza urbana debido a que no se han logrado explotar las
complementariedades y posibles sinergias entre los distintos programas de los sectores.

Por ejemplo, si se analiza brevemente el problema de la desnutrición crónica y la anemia en niños

menores de 5 años, así como el embarazo adolescente, se puede observar que son problemas abordados
prioritariamente por intervenciones implementadas por el sector salud. Si estas intervenciones
estuvieran complementadas con las implementadas por otros sectores, tales como aquellas vinculadas
con la infraestructura para el saneamiento y acceso a agua, o redes de protección contra la violencia y

10
seguridad, los resultados finales tendrían más posibilidad de acercarse a las metas que se tienen
planteadas como país. Una situación similar se identifica en problemas como la baja productividad y
la existencia de adolescentes y jóvenes que no estudian ni trabajan, puesto que no hay correspondencia
exclusiva de los sectores educación, trabajo o producción que pueda revertir la problemática si no se
aborda de manera conjunta. Sin una visión articuladora, estas intervenciones no han logrado considerar
el efecto de los entornos y las actuales redes de protección social.

Asimismo, en un contexto en el que las políticas no han sido articuladas de manera efectiva y eficiente,
la creciente inseguridad ha mermado las posibilidades de conseguir resultados importantes en términos
de pobreza urbana. En este sentido, es indispensable considerar el rol de las autoridades locales y
nacionales en el mantenimiento del orden, y así garantizar la sostenibilidad de las políticas
implementadas en zonas con alta incidencia de crímenes. Una intervención articulada, intersectorial e
intergubernamental amerita acciones inmediatas que permitan un alineamiento programático y
presupuestal en todas las instancias de la gestión pública, junto a una sólida determinación de los
gobiernos locales para la implementación de las acciones de vinculación con la sociedad civil y el
sector privado. Por lo tanto, se requieren intervenciones complementarias en los sectores educación,
salud, trabajo, protección social, producción, vivienda y saneamiento, ambiente y seguridad.

En tal sentido, la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza Urbana, liderada por el Ministerio
de Desarrollo e Inclusión Social, propone líneas de intervención enmarcadas en las dimensiones de la
pobreza urbana que no son excluyentes, sino por el contrario de absoluta complementariedad. De
acuerdo a revisión de literatura, se ha identificado que la generación de ingresos y empleo como una
de las herramientas más sostenibles para salir de la pobreza (Beneke, 2014; Fay, 2005), por lo que es
importante contar con programas orientados a dar empleo a los jóvenes, al incremento de la
participación laboral femenina (programas de cuidado infantil como Cuna Más), a la mejora de las
capacidades de la fuerza laboral (como los programas Educación para el Empleo y Jóvenes
productivos), entre otros componentes.

3.2 La experiencia internacional

A continuación se hace una revisión de la experiencia combatiendo a la pobreza urbana en América

Latina, Asia y Europa (ver Anexo 4 para revisar la tabla resumen de las intervenciones analizadas).

a. América Latina
Las primeras intervenciones diseñadas contra la pobreza urbana en América Latina se iniciaron en los
años ochenta con la implementación de programas de mejoramiento de barrios (PMB), gracias a que
pasaron a formar parte de la agenda principal de Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En una

11
primera instancia, los PMB se centraron en la integración física de los barrios informales a través de
la construcción de vías de acceso, conexiones a la red de agua potable y alcantarillado (CESOPCDM,
2015). A partir de los años noventa, estas intervenciones tomaron una mayor relevancia en países como
Chile, Brasil y Argentina, gracias a los mayores montos otorgados por el BID para la provisión de
servicios básicos a determinados barrios, además de contar con la participación de toda la comunidad
en los proyectos generados (Brakarz et al, 2002; BID, 2009).

El resultado más resaltante de estas intervenciones ha sido el efecto sobre la salud de la población
debido a las mejoras en la infraestructura sanitaria. La comparación de asentamientos o barrios urbanos
con características parecidas a los que fueron intervenidos concluyó que se experimentó una reducción
de las infecciones estomacales, infecciones cutáneas y problemas respiratorios. Además, se han
encontrado resultados sobre la seguridad ciudadana proveniente de las mejoras en el alumbrado
público y la mejora de espacios recreativos para los jóvenes. En aquellas intervenciones donde se
implementaron lugares de cuidado infantil, las madres se vieron beneficiadas con disponibilidad de
tiempo para la generación de ingresos así como con una oportunidad para mejorar la educación de sus
hijos. Sin embargo, se ha encontrado que las principales debilidades de estos programas son la
desarticulación de las intervenciones, la falta de focalización y su dispersión en el territorio, por lo que
sus impactos son muchas veces reducidos y poco sostenibles (Lanzafame y Quartesan, 2009).

En la actualidad, las estrategias adoptadas para combatir la pobreza urbana en Latinoamérica se guían
por la definición de la pobreza como un fenómeno multidimensional. Los pobres urbanos enfrentan
las implicancias de habitar en viviendas inseguras y sin acceso a servicios básicos, por lo que
generalmente requieren de la titularización de propiedades, incentivos a los operadores de servicios
básicos, defensa contra desastres naturales, etc. Además, la inseguridad y violencia son otros
problemas que enfrentan; por lo tanto, se requieren reformas del sistema judicial y policial, el diseño
de centros urbanos que previenen la violencia (alumbrado público y lugares de esparcimiento), la
prevención del acceso al alcohol y las drogas y el fortalecimiento de los lazos comunales. No existe
evidencia suficiente que indique que un tipo de intervención tiene mejores resultados que el resto, pero
existe un consenso que apunta a la combinación de intervenciones como la mejor manera de mitigar
la violencia (Fay, 2005). Por otro lado, las redes de protección social en el ámbito urbano requieren de
un tratamiento especial, donde los programas de transferencia condicionada (p. ej. Juntos, Pensión 65,
etc.) deben responder a las necesidades y costos de vida de la población urbana. Así también, existen
poblaciones vulnerables como los adolescentes y los jóvenes que necesitan de una atención
diferenciada, y problemas como la seguridad alimentaria con características diferentes al área rural.

12
A partir de los años 2000, se han adoptado estrategias intersectoriales que implican acciones desde
diferentes ejes (capital humano o desarrollo de capacidades, infraestructura, generación de ingreso,
gestión territorial y seguridad ciudadana) en países como El Salvador y México. Por lo general, estas
acciones implican asociar programas sociales ya existentes a acciones complementarias para
diferenciarse de la estrategia adoptada para la pobreza rural (programas de transferencias
condicionadas, productivos, de nutrición, etc.), e involucrar a la comunidad mediante mesas de trabajo,
capacitaciones, etc. La focalización y priorización de las intervenciones varía entre países, primando
el enfoque territorial que permite hacer un diagnóstico integral de las comunidades a intervenir. Estas
estrategias apuntan a obtener resultados en diferentes dimensiones, siendo la más importante la
dimensión de generación de ingreso o empleo (Beneke, 2014; Fay, 2005).

Otro punto importante en el análisis de políticas públicas en América Latina es la focalización y

evaluación de las intervenciones para reducir la pobreza urbana. En el primer punto,la focalización de
las intervenciones se puede realizar mediante información verificable por censos o encuestas, con la
participación de los miembros de la comunidad o mediante mecanismos de auto-selección. Sin
embargo, si la finalidad de la estrategia es poder llevar un paquete específico de soluciones a diferentes
realidades urbanas, el diagnóstico debería basarse en una combinación de estos métodos que permita
articular las intervenciones y dar mejores soluciones de acuerdo a la realidad de la población (la
metodología presentada por SEDESOL de México es un ejemplo de este tipo de focalización). En
Latinoamérica, se identifican otros problemas en la aplicación de las estrategias contra pobreza urbana,
tales como las malas prácticas en la aplicación de los procesos diseñados, el incumplimiento de los
planes y la poca articulación en la práctica. En segundo lugar , una estrategia contra la pobreza urbana
debería contemplar desde el inicio un sistema de monitoreo constante y evaluaciones cada dos o tres
años. Sin embargo, en América Latina muchas intervenciones fueron concebidas sin un plan de
evaluación y sin el monitoreo adecuado de la intervención, lo que no permite evitar en algunos casos
los problemas identificados en otros países de la región.

b. Asia
El proceso de industrialización de Asia a partir de la segunda mitad del siglo XX generó la
urbanización de la mayor parte del continente. De acuerdo a UN-HABITAT, Asia alberga el 60% de
la población mundial que vive en suburbios, los cuales se caracterizan por tener brechas significativas
de ingresos, infraestructura y servicios básicos con respecto al resto de la ciudad. Durante las últimas
dos décadas, la urbanización de la pobreza se ha intensificado en este continente.

Para reducir los niveles de pobreza urbana, los países asiáticos empezaron a implementar distintas
intervenciones. Un ejemplo es Bangladesh, el cual llevó a cabo el programa “Urban Partnership for

13
Poverty Reduction” desde el 2008. Este proyecto busca reducir la pobreza en zonas urbanas (21.3%
de la población urbana) a través de la intervención intersectorial en distintos campos, tales como la
educación, la salud, la alimentación y el empleo. A través de un fondo, se financian actividades de
capacitación a jóvenes, mejora de la infraestructura, préstamos a pequeñas empresas, el fomento de la
producción de alimentos y préstamos educativos para las niñas. Además, esta estrategia
multidimensional se aplica a través de la coordinación de comités formados por miembros de la
comunidad con el fin de fortalecer las capacidades de los líderes locales (Asian Development Bank,
2014).

Otro caso importante de la política social en zonas urbanas es la India. Las políticas de desarrollo
urbano en la India empezaron con el primer plan quinquenal (1951-1956) donde se enfatizó el
fortalecimiento institucional y la construcción de viviendas para empleados del Gobierno y grupos de
mayores necesidades. En el cuarto plan quinquenal (1969-1974), se identificó la necesidad de prevenir
el rápido crecimiento urbano y se crea el programa “Environment Improvement of Urban Slums”,
lanzado en 1972 para proveer de mejor infraestructura a los barrios urbanos pero sin cubrir las
necesidades de salud, educación y desarrollo comunal, por lo que no fue de gran ayuda para mitigar
pobreza. Posteriormente, el esquema de alivio de la pobreza urbana conocido como “Urban Basic
Services for Poor” fue lanzado en 1985 para mejorar la calidad de vida de pobres en zonas urbanas,
especialmente de aquellos en situación más vulnerable como mujeres y niños. Para ello, este programa
proveía servicios básicos como agua, saneamiento, salud, educación, cuidado ambiental, entre otros.
Este esquema fue el primero en reconocer a la pobreza urbana como una problemática diferente a la
pobreza rural.

A inicios de los 90, este país identificó el gran crecimiento que experimentaba su población urbana y
cómo la pobreza en esta área iba en aumento debido a las migraciones y al rápido crecimiento
poblacional. Por ello, en 1992, el Gobierno de la India llevó a cabo el programa “Nehru Rojgar Yojana”
con el fin de mejorar los ingresos y condiciones de empleo en el área urbana. En 1995, la intervención
“Prime Minister´s Integrated Urban Poverty Eradication Programme” (PMIUPEP) se implementó para
mejorar la calidad de vida de los pobres urbanos mediante el empoderamiento comunal, la generación
de empleo y la mejora del entorno. Con el paso de los años, muchas más intervenciones fueron creadas
para espacios urbanos específicos y que obedecieron a necesidades como el empleo (inserción laboral,
trabajo femenino, mejoras de salario, etc), la cobertura de servicios básicos, rehabilitación de barrios
marginales, servicios de salud y educación, acceso al mercado financiero, etc. Sin embargo, los
resultados no han sido los esperados, por lo que se viene implementando desde el 2007 una reforma
institucional para mejorar la eficiencia de los programas y acelerar los resultados sobre la pobreza

14
urbana. Bajo el nombre de “JnNURM”, este programa busca crear sinergias con los programas que
han venido operando en las áreas urbanas y establecer no sólo un trabajo intersectorial sino también
entre los niveles de gobierno y la comunidad. Como se puede observar, los esfuerzos por combatir la
pobreza urbana en la India concentran esfuerzos similares a los llevados en América Latina en las
últimas décadas, gracias al enfoque multidimensional e intersectorial.

c. Europa
Entre los principales retos que las áreas urbanas de los países europeos enfrentan se encuentran la
generación de empleo y mayores ingresos, además de la educación, salud y vivienda de calidad para
la población vulnerable (migrantes de zonas en conflicto, niños y adultos mayores, jóvenes sin empleo
entre otros), según un documento elaborado por European Urban Knowledge Network (2014). A partir
del 2007, los esquemas más llamativos para combatir la pobreza y el desempleo en los países europeos
fueron multinivel, donde diferentes niveles de gobierno participan de las políticas de erradicación de
la pobreza y de la inclusión (lo que genera que la focalización y la priorización de intervenciones sea
más exacta). Estos esquemas cobraron aún más importancia a partir del año 2009, cuando la crisis
financiera impactó de manera más significativa a la población urbana debido a su mayor vínculo a los
shocks macroeconómicos. A partir de ese año, se priorizaron las políticas que permitan activar el
mercado laboral (incentivos financieros a trabajar, capacitaciones, etc.). Además, se reconoció que la
pobreza urbana es un fenómeno complejo y que se deben atender dimensiones como las de vivienda y
salud, así como la presencia de poblaciones vulnerables que no se observan en el ámbito rural como
las familias en situación de calle y los jóvenes sin empleo.

Entre los hallazgos que guían las políticas de inclusión social y lucha contra la pobreza urbana de los
países de la Unión Europea se encuentran: (i) la pobreza urbana no sólo se encuentra en las grandes
ciudades, por lo que es importante la participación multinivel de gobiernos para la identificación de
“bolsones de pobreza”, (ii) las políticas urbanas se deben planificar con reglas claras de coordinación
multinivel, (iii) las mejores políticas contra la pobreza urbana implican un enfoque participativo “de
abajo hacia arriba” y el refuerzo de los lazos sociales entre la sociedad civil urbana, (iv) las
asociaciones público-privadas son importantes para la creación de empleos y el impulso de la empresa
privada a nivel local, (v) se debe adaptar la “inclusión activa”, la cual implica reforzar los mecanismos
de empleabilidad para los que pueden trabajar, proveer los recursos necesarios para una vida digna y
promover la participación social de los que no pueden trabajar, y (vi) desarrollar sistemas de acceso y
transporte público que sean eficientes y a un costo que puedan pagar los residentes urbanos.

15
4. Marco conceptual para abordar la pobreza urbana
Una estrategia con resultados duraderos reconoce las distintas dimensiones de la pobreza urbana y un
abordaje de reducción de pobreza distinto al el ámbito rural (Mitlin 2000; Mitlin and Satterthwaite
2013; entre otros). Más aún, este abordaje debe considerar que las características de la pobreza urbana
pueden variar entre ciudades, barrios, e incluso entre grupos sociales de una misma ciudad (Katzmann
2003). En la actualidad, es ampliamente reconocido que los retos enfrentados para reducir la pobreza
urbana se encuentran en múltiples dimensiones del desarrollo. Este consenso se ve reflejado en la
“Nueva Agenda Urbana”, aprobada en la reciente conferencia Habitat III de octubre de 2016. En ella,
se ubica a la eliminación de la pobreza, en todas sus formas y dimensiones, como uno de los principios
centrales de su visión de futuro para las ciudades del mundo1.

La pobreza monetaria sintetiza distintos aspectos del bienestar y la vulnerabilidad es multidimensional.

La pobreza medida en términos monetarios intenta sintetizar un conjunto de privaciones acumuladas
en distintas dimensiones del bienestar, incluyendo el empleo y los ingresos, en un solo indicador. De
la misma manera, los factores de riesgo de caer en esta situación de privación no solo están
relacionados con el empleo y los ingresos. Por ejemplo, Herrera y Cozzubo (2016) han hallado que la
vulnerabilidad a caer en la pobreza en el Perú es explicada en gran medida por factores de carácter
estructural, incluyendo la ubicación geográfica, la estructura demográfica de las familias y las
características socioculturales de los hogares.

Al mismo tiempo, para que las personas puedan llevar el tipo de vida que valoran, también requieren
de un entorno favorable o un contexto habilitador para el desarrollo. Como se afirmó en el primer
Informe de Desarrollo Humano (1990), el objetivo básico del desarrollo debe ser la creación de un
entorno habilitador para que la gente disfrute de vidas largas, saludables y creativas. Esta necesidad de
incidir tanto en el plano individual como en el entorno habilitador para superar la pobreza es recogida
también en las propuestas de estudios recientes sobre América Latina (Vakis et al., 2015).

En la medida que la pobreza urbana es multidimensional y es causada por diversos factores, es

necesario establecer dimensiones para definir, sobre la base de las mismas, la estrategia multisectorial
para la reducción de la pobreza urbana, la cual debe considerar tanto un enfoque territorial (traducido
en los procesos de segregación socioeconómica) como un enfoque de ciclo de vida.

1
Para lograr eliminarla, esta agenda considera necesario “garantizar la igualdad de derechos y oportunidades; la diversidad
socioeconómica y cultural; la integración en el espacio urbano; la mejora de la habitabilidad; la educación, la seguridad
alimentaria y la nutrición, la salud y el bienestar (incluyendo poner fin a la epidemia de SIDA, la tuberculosis y la malaria),
la promoción de la seguridad y la eliminación de la discriminación y todas las formas de violencia; asegurar la participación
pública proporcionando acceso seguro e igual para todos; y proporcionar igualdad de acceso para todos a la infraestructura
física y social y los servicios básicos, así como una vivienda adecuada y asequible.” (ONU Hábitat III, 2016).

16
 4.1 Dimensiones relacionadas con la pobreza

La bibliografía reciente acerca de la pobreza como fenómeno multidimensional sugiere distintas

maneras de categorizar las privaciones que afectan a las personas en las ciudades, entre las que se
encuentran las dimensiones relacionadas con la pobreza urbana. Cabe mencionar que estas
dimensiones no conforman un conjunto exhaustivo de aspectos relacionados al bienestar. Más aún, en
el marco de estas dimensiones de la pobreza se pueden identificar factores, altamente correlacionados
con el fenómeno de la pobreza urbana, y sobre los que se busca incidir directamente.En esta sección
se analiza en detalle cada una de las dimensiones de la pobreza, su relación con la pobreza en función
de los factores que se interrelacionan con ella, y los resultados en los que se busca incidir. Por motivos
expositivos, cada una de las dimensiones identificadas se analiza de manera independiente. Sin
embargo, esto no implica que existan aspectos comunes entre ellas. Este “traslape” entre las
dimensiones, tiene implicancias que repercuten en la implementación de cualquier estrategia que
busque abordar el problema de la pobreza urbana, como se verá en la próxima sección.

a. Acceso a los mercados laborales

Dimensión 1: El individuo tiene acceso a un trabajo adecuado y/o facilidades

para acciones de emprededurismo que le permiten generar ingresos sostenibles

El análisis de la pobreza en América Latina determina que algunos factores explicativos de la pobreza
son los mismos entre áreas urbanas y áreas rurales (Wodon et al, 2001), entre esos se pueden enumerar:
tamaño de hogar (más grande el hogar, mayor probabilidad de pobreza), jefe de hogar joven o mujer,
bajos niveles de educación y situaciones de desempleo (personas activamente buscando trabajo) del
jefe/a de hogar y su pareja. Sin embargo, probablemente la característica más significativa de la
dimensión económica en la vida de los pobres urbanos es que éstos se enfrentan fuertemente con la
economía del mercado, incluso en mayor medida que los pobres rurales (Banco Mundial, 2004). Vivir
en la ciudad significa tener que generar ingresos para sobrevivir, exigiéndoles a los pobres urbanos
integrarse, de una u otra forma, a los mercados laborales. Por lo tanto, en la gran mayoría de casos,
ellos deben vender su trabajo a cambio de ingresos monetarios.2

En particular, los ingresos provenientes del trabajo remunerado representan un 80% del total de los
ingresos monetarios de los pobres urbanos latinoamericanos (Banco Mundial, 2004). En ese sentido,

2
Se debe considerar que, en áreas rurales, a diferencia de las urbanas, aún existen modalidades de generar sustento (muchas
veces de subsistencia) donde se transan especies y la fuerza de trabajo (en forma individual y colectiva), además de la
producción agrícola directa.

17
los shocks macroeconómicos se transmiten a los hogares pobres urbanos a través del mercado laboral,
siendo el desempleo en América Latina particularmente urbano: el 15% en promedio en áreas urbanas
en contraste con el 3% en zonas rurales, según un reporte del Banco Mundial (2004). Este estudio
también reconoce que las áreas urbanas de la región se caracterizan por una heterogeneidad de
situaciones en el nivel de ocupación y de desempleo de los sectores de escasos recursos, por país, y
por género (Banco Mundial, 2004). Esta situación, combinada con la heterogeneidad del territorio
urbano y sus procesos y actividades económicas, hace difícil y complejo anticiparse a los efectos de
los shocks externos en los distintos sectores sociales, y de manera más particular, dentro del núcleo de
la familia (e.g., pérdida del trabajo del jefe del hogar, enfermedades, entre otros).

Encontrar trabajo es difícil para las personas viviendo en condición de pobreza, lo que se agudiza en
el caso de vivir en áreas periurbanas y urbano marginales donde la mayor parte del empleo es de baja
calidad. La precariedad en el trabajo en estas zonas se caracteriza por la informalidad, la baja
productividad y la volatilidad en los niveles de ingreso (Loayza 2007, Infante y Chacaltana 2014).

La baja calidad de los empleos accesibles a los pobres tiene implicaciones sobre sus retornos. Esto
origina que en las ciudades sea especialmente crítico contar con los ingresos monetarios para cubrir
las necesidades inmediatas de alimento, transporte al lugar de trabajo, energía, agua, vivienda, y
servicios de salud y educación (Wratten 1995; Satterthwaite y Mitlin 2013). La evidencia de Perú
muestra que las pérdidas de productividad debidas a la mala salud corresponden a los pobres, en parte
porque los pobres tienden a emplearse en trabajos que requieren menor capital humano y mayor
esfuerzo físico (Murrugarra y Valdivia 2000). Por lo tanto, la creación de capacidades de generación
de ingresos es un aspecto central para promover la prosperidad y reducir la pobreza urbana. Más aún
cuando los ingresos son demasiado bajos o sólo alcanzan para lo más básico, no es posible invertir en
capacitación, emprendimientos familiares, ni adquirir activos que pueden constituir herramientas para
estar mejor preparados ante situaciones de crisis.

Asimismo, otro aspecto clave para la generación de ingresos es el acceso al crédito y a la banca formal
que les permita dar sostenibilidad a los emprendimientos y ayude a evitar los costos elevados del
crédito informal. El diseño de instrumentos adecuados a las necesidades particulares de los
microempresarios en distintos contextos urbanos, sectores productivos y etapas de desarrollo
empresarial permitirá que el emprendimiento tenga una mayor probabilidad de supervivencia (Asian
Development Bank, 2004; Loughhead et al, 2001; UPPR, 2016; PNUD, 2016). Finalmente, otro
servicio básico a considerar es el cuidado infantil, el cual puede ser un activo tanto para la formación
integral de las niñas y niños, como para las posibilidades de inserción laboral de los padres (Narayan
1999).

18
 b. Acceso a los servicios básicos e infraestructura de calidad

Dimensión 2: El individuo tiene acceso a servicios de educación y salud de

calidad, y a infraestructura – dentro y fuera de la vivienda- que le permite
condiciones de vida adecuadas

Los servicios básicos permiten satisfacer las necesidades actuales de las personas y desarrollar sus
capacidades, mientras que la infraestructura es un catalizador del desarrollo y aumenta el impacto de
las intervenciones para mejorar el acceso de los pobres a otros activos (Poulliquet, 2000; Escobal,
Saavedra y Torero, 2000). El acceso a los servicios básicos e infraestructura apropiados y de buena
calidad (incluyendo los servicios sociales básicos de educación, salud, y vivienda) es clave para el
bienestar de las personas, así como para el desarrollo de las capacidades de las personas. Esto ha sido
enfatizado en los principales informes globales y regionales de los últimos 25 años que buscan enfocar
a la pobreza urbana como algo más que una situación de ingresos bajos (Banco Mundial 1991, 2001;
PNUD 1997, 2003; CEPAL 2015).

El acceso oportuno y de calidad a la educación y la salud de las personas son importantes para
determinar la situación económica y la capacidad de generación de ingresos (Winchester, 2008); a
medida que la adecuada capacitación profesional les permite buscar trabajo asalariado o desarrollar
una micro o pequeña empresa, así como el estado de salud es determinante en el desempeño laboral.
En relación a la vivienda, además de la calidad y seguridad de la vivienda, es preciso considerar los
factores de propiedad y titulación de vivienda y de los terrenos (Satterthwaite y Mitlin 2013). Además,
el acceso al agua, saneamiento y a los servicios de energía (como la red pública de alumbrado y energía
eléctrica) de calidad en áreas urbanas y periurbanas son claves para la reducción de la pobreza (Rojas
y Lallement, 2007; Satterthwaite y Mitlin, 2013). Los servicios de comunicaciones, incluyendo
teléfono (móvil y fijo) y acceso a internet, y las tecnologías de información constituyen un tema
adicional que es importante tanto para el acceso a una diversidad de otros servicios como para las
posibilidades de inserción laboral y desarrollo empresarial (Finquelievich et al, 2004).

Finalmente otro tema importante en esta dimensión es el relacionado con la movilidad urbana, que
además de incidir directamente en el bienestar, suele ser determinante para el acceso a otros servicios
y para las posibilidades de generación de ingresos. Acá se incluyen factores de infraestructura de
transporte público, condiciones de tránsito, y las características de los servicios de transporte público
(Mitlin 2004; Avellaneda 2008).

19
 c. Acceso a Redes de Protección Social

Dimensión 3: El individuo tiene acceso a redes de protección que le permita reducir

sus vulnerabilidades y facilita afrontar situaciones críticas.

Un aspecto clave para atender a las poblaciones pobres y vulnerables es fortalecer sus instrumentos
para hacer frente a situaciones críticas, desde coyunturas económicas y políticas hasta eventos
climáticos extremos, lo cual no sólo incluye los activos financieros o tangibles. Las redes formales de
protección social son un aspecto clave para la reducción de la pobreza y vulnerabilidad (Stampini et al
2015, entre otros), e incluyen a los programas sociales focalizados como los programas de transferencia
monetaria condicionada, los seguros de salud para la población de menores recursos, esquemas
previsionales para atender a los adultos mayores sin cobertura en los sistemas privado o público, y
seguros para los pequeños empresarios que les permitan enfrentar los vaivenes del mercado y desastres
naturales. Además, algunas transferencias monetarias condicionadas también promueven la formación
de activos de educación y salud que, a su vez, serán determinantes en mejores posibilidades futuras de
generación de ingresos (Rawlings y Rubio 2005; Segura-Pérez et al 2016), sin necesariamente
desincentivar la búsqueda de trabajo por parte de los beneficiarios (Banerjee et al, 2015).

Asimismo, tanto la seguridad frente al crimen y violencia, como frente a los desastres y emergencias,
han sido destacados en la literatura internacional sobre pobreza urbana (Wratten 1995; Satterthwaite y
Mitlin, 2013). Por el lado de la seguridad ciudadana, se incluye el acceso a comisarías y a los servicios
de la policía y serenazgo. Por el lado de la gestión de riesgos de desastres, se incluye la infraestructura
de protección contra desastres, incluyendo defensas ribereñas, muros, canales, entre otros.

Existen también redes de la sociedad civil que hacen posible la acción coordinada para sobrellevar
etapas críticas y son parte del capital social de los pobres en las ciudades (Katzman, 2003). Estas
incluyen distintos tipos de asociaciones locales y organizaciones de base, entre ellos comités de
vigilancia, asociaciones vecinales, de productores y microempresarios. Desde los años noventa,
diversos estudios en países en desarrollo han encontrado evidencia de la importancia de los vínculos
dentro de los grupos sociales, entre grupos, y entre la sociedad civil y el Estado para reducir la pobreza
(Narayan, 1999). Más aún, fortalecer la capacidad de participación de las comunidades puede permitir
mejores resultados en las intervenciones de pobreza urbana, ya que, como concluyen Mitlin y
Satterthwaite (2013) en una revisión de experiencias alrededor del mundo, la participación de las
comunidades ayuda a determinar intervenciones más exitosas.

20
Al respecto, resulta importante tener presente que el riesgo forma parte de la vida cotidiana de todas
las personas, pero su impacto sobre los pobres y los grupos vulnerables, como los adultos mayores y
los discapacitados, es a menudo más severo que para otros en la sociedad. Este riesgo puede
materializarse en el hogar (esto es, enfermedad, invalidez o muerte y desempleo), la comunidad o
región (esto es, inundaciones, hambruna), o la nación (sequía, riesgos financieros globales, cambios
en los términos de intercambio). Los pobres que pierden ingresos pueden verse forzados a vender sus
tierras o herramientas (lo que podría reducir el potencial de futuras ganancias), retirar a sus hijos del
colegio y enviarlos a trabajar, o simplemente comer menos. Tales decisiones pueden ayudar a las
familias a sobrevivir en lo inmediato, pero con frecuencia hacen que en el futuro les resulte aún más
difícil salir de la pobreza. Una red de protección eficaz puede reducir la necesidad de recurrir a
estrategias de mitigación disfuncionales.

4.2 Aspectos estilizados de la pobreza urbana

a. La pobreza es de naturaleza intergeneracional

Un niño que creció en situación de pobreza tiene una alta probabilidad de mantener las mismas
condiciones de vida durante su adultez e incluso puede transmitirlo a sus hijos. La literatura económica
ha encontrado que una situación de pobreza persistente podría transmitirse de generación en
generación (Cruces et al. 2011, Herrera y Cozzubo, 2016). Un canal de transmisión de la pobreza es
el nivel educativo. En un hogar pobre, la probabilidad de que un niño tenga que insertarse en el
mercado laboral informal para suplementar los ingresos del hogar es relativamente alta. En
consecuencia, existe un gran riesgo de que este niño no logre completar sus estudios, por lo que su
capacidad de generar ingresos a futuro disminuye significativamente con respecto a un niño que sí
culminó sus estudios, lo que perpetúa el ciclo de pobreza en las siguientes generaciones. 3 En
consecuencia, una estrategia efectiva contra la pobreza debe presentar acciones efectivas en el corto
plazo con el objetivo de romper el ciclo intergeneracional con miras hacia el mediano y largo plazo.

b. La lucha contra la pobreza debe aplicar un enfoque de género

Las estadísticas advierten que la problemática urbana es particular respecto a la coincidencia de los
factores correlacionados con la pobreza en el territorio, pudiendo identificarse brechas más amplias de
desigualdad para las mujeres en algunos de los factores, por lo que corresponde también un abordaje
con enfoque de género.

3
Diversos estudios han demostrado que los retornos a la educación se incrementan conforme el individuo alcanza un mayor
nivel educativo.

21
 c. Los shocks macroeconómicos y ambientales inciden en la pobreza urbana.

Una crisis económica tiene una fuerte incidencia en la pobreza urbana. En las últimas décadas, la
economía peruana ha mostrado signos de fortaleza ante las crisis económicas. Sin embargo, la
exposición de los hogares urbanos ante ellas resulta inevitable debido a la estrecha relación entre los
hogares urbanos y el mercado de trabajo, el cual se ve afectado directamente ante cualquier shock
macroeconómico. De igual forma, la experiencia sugiere que las ciudades no están exentas de los
efectos de un fenómeno natural (eg. Fenómeno del Niño, terremotos, entre otros).

En consecuencia, las intervenciones deben tener en cuenta que existen aspectos transversales a las
dimensiones identificadas, y por consiguiente, a los factores relacionados con la pobreza y asociados
a estas dimensiones. Estas interrelaciones se dan en el marco del desempeño de la economía que viene
afectada por tanto la política fiscal como monetaria, así como en el marco de los fenómenos naturales.

Figura 2. Dimensiones de la pobreza urbana

Elaboración: Dirección General de Políticas y Estrategias.

4.3 Factores correlacionados con la pobreza y sus indicadores

La revisión de literatura explicada a lo largo de este documento ha permitido identificar los factores,
tanto a nivel de individuo como de territorio, que se encuentran correlacionados con la situación de
pobreza en zonas urbanas. Estos factores inciden en el nivel de pobreza de un hogar, pero a la vez
también se ven afectados por el mismo fenómeno de pobreza. Esta dinámica bidireccional entre los
factores y la pobreza genera la mayor necesidad de diseñar intervenciones capaces de romper con este
círculo vicioso.

22
En el caso de la generación de ingresos y empleabilidad, un individuo que vive en pobreza tiene menor
probabilidad de encontrar una posición laboral que le permita salir de la pobreza, pues su acceso a
redes laborales será limitado, e incluso su autoestima puede afectar su desempeño durante la búsqueda,
mermando sus capacidades de conseguir un mejor empleo. Más aún, si se tiene en cuenta la naturaleza
intergeneracional de la pobreza, una familia que vive en pobreza, no podrá acceder a una educación
de calidad, y por ende, disminuye la posibilidad de que se rompa la transmisión intergeneracional de
la pobreza.

Otro caso es la falta de acceso a los servicios básicos y una infraestructura de calidad en el hogar, lo
que genera que una familia en situación de pobreza no pueda invertir recursos en mejorar los mismos.
En particular, la falta de acceso a servicios de calidad de agua y saneamiento incrementa la
probabilidad de enfermedades infecciosas del aparato digestivo. En el caso de los niños, esto trae
consecuencias en su desempeño escolar y aprendizaje. En el caso de los adultos, impacta sobre su
productividad laboral. En ambos casos, las consecuencias de mediano y largo plazo se observan,
potencialmente, en su capacidad para salir de la pobreza o romper el ciclo intergeneracional de la
misma.

Figura 3. Relación bidireccional entre la pobreza urbana y sus factores

Factores correlacionados
Pobreza Urbana
con la pobreza

Elaboración: Dirección General de Políticas y Estrategias.

Según el consenso de las autoridades en América Latina y el Caribe, la realidad urbana enfrenta ocho
grandes desafíos de índole social, económica y medioambiental: Desigualdad, baja productividad,
informalidad en el empleo, baja capacidad de recaudación fiscal y la insuficiente inversión en
infraestructura, ausencia de articulación entre lo urbano y los territorios, concentración de la violencia
que afecta la seguridad de los habitantes de múltiples maneras, y deterioro del medio ambiente. Estos
desafíos exigen implementar medidas de resiliencia urbana para mitigar los efectos negativos en las
poblaciones. A su vez, este marco identifica que la región padece de pobreza estructural, la que no sólo
se relaciona con aspectos económicos y monetarios, sino también con la segregación socio-espacial,

23
la marginalidad y la falta de oportunidades. En consecuencia, para abordar esta problemática, es
fundamental un análisis integral del hábitat, y el entendimiento de que la vivienda es uno de los
elementos básicos para garantizar un hábitat digno.4

Sobre la base de la información estadística al año 2015 reportada por el INEI, y teniendo en cuenta la
prevalencia y magnitud en las poblaciones urbanas, se identifican los siguientes factores altamente
correlacionados con la pobreza urbana:

a. F1: Desnutrición y anemia infantil

En la población del ámbito urbano, la desnutrición crónica afecta a 97,058 niños menores de 5 años en
condición de pobreza, lo cual representa el 23% de los niños afectados a nivel nacional. Asimismo,
210,105 niños de este mismo rango de edad se ven afectado por la condición de anemia, lo cual reduce
sus posibilidades de un óptimo desarrollo. Cabe señalar que la anemia representa una problemática
urbana, debido a que el 63.4% de niños menores de 5 años bajo esta condición viven en el ámbito
urbano.

b. F2: Embarazo adolescente

El embarazo adolescente también se convierte en un factor desencadenante de la pobreza al reportarse

32,033 casos de adolescentes entre 15 y 19 años en condición de pobreza en el ámbito urbano que ya
son madres o están embarazadas. Esta problemática también es representativa de la población urbana,
puesto que el 56.6% de las adolescentes que son madres o están embarazadas viven en el ámbito
urbano.

c. F3: Inseguridad ciudadana

La inseguridad ciudadana es un problema reportado únicamente a nivel urbano en el Perú por estar
íntimamente vinculado a las poblaciones de mayor conglomeración y facilitando la delincuencia. En
el ámbito urbano, 5´515,598 de casos de personas de 14 a más años que han reportado haber sido
víctimas de delito (robos, amenazas, extorsiones, ofensas sexuales, estafas y/o secuestro), lo que
corresponde al 30.8% de la población. De manera particular, el 55% de estos casos corresponde a
víctimas del sexo femenino.

d. F4: Adolescentes y jóvenes que no estudian ni trabajan

En la estructura demográfica del país, la población joven representa la mayor concentración

poblacional, por tanto son el grupo humano con mayor potencial de generación de ingresos. Sin

4
CEPAL. ONU HABITAT. Desafíos, dilemas y compromisos de una agenda urbana común. 2016

24
embargo, en el Perú existen 140,767 adolescentes y jóvenes de 15 a 24 años viviendo en situación de
pobreza en zona urbana que no están matriculados en instituciones educativas, no han destinado horas
a trabajar y no tienen un negocio o empleo al cual volver. Los adolescentes y jóvenes que no estudian
ni trabajan (NINIs) están concentrados principalmente en el ámbito urbano, representando al 87% de
los adolescentes y jóvenes a nivel nacional. Al respecto, es de atención particular también identificar
que el 66.8% de estos adolescentes y jóvenes que no estudian ni trabajan en el ámbito urbano son
mujeres.

e. F5: Baja productividad laboral y acceso al mercado laboral formal

Si bien la pobreza tiene un carácter multidimensional, la baja productividad de la mano de obra es uno
de los factores que de ser revertidos representaría un gran impacto en el resultado de reducción de la
pobreza. Esta baja productividad laboral es predominante urbana, ya que este ámbito concentra al
67.8% de la población con empleo informal en condición de pobreza a nivel nacional. Esta baja
productividad genera restricciones en el acceso al mercado laboral formal. En el Perú, del total de
personas que vive en condición de pobreza en el ámbito urbano, 88.8% cuentan con un empleo
informal (1´279,038), de los cuales 44% son trabajadores independientes o empleadores en
condiciones de informalidad.

f. F6: Violencia Familiar

La violencia en el Perú es un problema social que genera graves consecuencias para la salud, la
economía y el desarrollo de la población (Viviano Llave, 2005). Por lo tanto, la violencia familiar es
otro factor condicionante de la pobreza urbana, especialmente para las mujeres. Esto se traduce en una
disminución de las capacidades de inserción laboral e incluso en la generación de gastos médicos fuera
del alcance de la población afectada que contribuyen a una permanencia en la pobreza. En el Perú,
67.3% de las mujeres que han sido víctimas de violencia física leve viven en zonas urbanas (616,561).

g. F7: Infraestructura del Hogar

Las condiciones precarias de habitabilidad son un factor importante para la pobreza urbana, ya que
representan un activo catalizador para la generación e ingresos, así como un espacio físico habilitante
para la generación de autoempleo y desarrollo personal. En el Perú, 1´342,668 personas pobres en el
ámbito urbano no cuenta con título de propiedad, lo coloca esta problemática como uno de los factores
condicionantes de la pobreza. Esto significa que del total de personas que viven en condición de
pobreza en el ámbito urbano, 51.1% no cuenta con título de propiedad. Esto se agrava incluso aún más
si se considera que 158,238 personas en estas condiciones viven en hacinamiento. Cabe enfatizar que,
de manera conjunta a la propiedad, es importante considerar como parte de la problemática el acceso

25
a servicios higiénicos como parte de la infraestructura. La identificación de 336,310 personas en
pobreza en el ámbito urbano que no cuentan con estos servicios reafirma la urgencia de atender el
problema.

Figura 4: Factores Correlacionados con la Pobreza

Elaboración: Dirección General de Políticas y Estrategias.

La siguiente tabla muestra una serie de indicadores que permiten hacer seguimiento a los factores
correlacionados con la pobreza. Los mismos se han agrupado de acuerdo a cada factor. Sin embargo,
estos no son exhaustivos, y se pueden ir perfeccionando para mejorar la verificación de cada factor.
Asimismo, al ser la pobreza un fenómeno multidimensional, no sólo los factores están relacionados,
sino que los indicadores pueden brindar información útil para más de un factor.

26
 Tabla 1 – Indicadores Verificables por Factor Correlacionado con la Pobreza

Factor Indicador Verificable Unidad Urbano Fuentes de

de verificación
LB Meta al
medida
2015 2021

Porcentaje de personas con algún seguro de salud % 70.4% ENAHO

Porcentaje de menores de 5 años con desnutrición crónica % 9.2% ENDES

(patrón OMS)
F1
Porcentaje de niñas y niños de 6 a 36 meses de edad con anemia % 40.5% ENDES

Porcentaje de la población asegurada el SIS % 33.7% ENAHO

F2 Porcentaje de adolescentes entre 15-19 años que son madres o % 14.5% ENDES
están embarazadas por primera vez

Porcentaje de personas de 14 a más años de edad de áreas % 30.8 ENAPRES

urbanas que han sido víctimas de robos, amenazas, extorsiones,
ofensas sexuales, estafas y/o secuestro; o el intento de estos
hechos.
F3
Tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes Número 7.2 SIECYSC-
INEI

Tasa de denuncias por comisión de delitos (por cada 10 000 Número 112.1 SIECYSC-
habitantes) INEI

Porcentaje de empresas víctimas de hechos delictivos % 28.9% ENE

Porcentaje de personas de 15 a 24 años en área urbana que no % 20.8 ENAHO

están matriculados en instituciones educativas, que no han
destinado horas a trabajar la semana anterior y que no tienen un
negocio o empleo al cual volver.

Porcentaje de personas que acceden a servicios de educación % 28.1% ENAHO

F4
Porcentaje de alumnos de 2do de primaria con resultado % 50% ECE
satisfactorio en lectura

Porcentaje de alumnos de 2do de primaria con resultado % 27% ECE

satisfactorio en matemática

Porcentaje de la PEA adecuadamente empleada % 59.2% ENAHO

Porcentaje de la PEA subempleada % 3.0% ENAHO

Tasa de actividad emprendedora*** % 22.2% GEM

Porcentaje de nuevos emprendimientos por oportunidad % 53.6% GEM

27
 Porcentaje de empresas con plan de negocio % 37.8% ENE

F5 Porcentaje de empresas con acceso a financiamiento formal % 33.4% ENE

Porcentaje de hogares donde al menos un miembro pertenezca % 30.6% ENAHO

o esté inscrito en una asociación****

Porcentaje de población mayor de 65 años que recibe pensión % 50.0% ENAHO

de jubilación contributiva o no contributiva

Tiempo promedio de traslado a centro laboral Horas

F6 Tasa de prevalencia de violencia familiar (física y psicológica). % 19.9% ENDES

Porcentaje de hogares con vivienda adecuada % 95.4% ENAHO

Porcentaje de viviendas con agua segura % 98.2% ENDES

F7 Porcentaje de viviendas que cuentan con título de propiedad % 46.9% ENAHO

Porcentaje de viviendas que cuentan con registro de % 29% ENAHO

construcción

F5, F4 Porcentaje de hogares donde al menos un miembro haya sido % 0.2% ENAHO
beneficiario de programas de capacitación o reconversión
laboral**

F5, F4 Porcentaje de la población en edad de trabajar que estudia o % 5.7% ENAHO

estudió algún curso o programa de capacitación técnico
productiva

F1-F7 Porcentaje de hogares que tienen un paquete integrado de % 80.6% ENAHO

servicios

* Empleando la metodología de Herrera y Cozzubo (2016)

** Programa de Capacitación Laboral Juvenil Jóvenes a la Obra, Programa Nacional para la Generación de Empleo Social Inclusivo Trabaja Perú, y/o
Programa Especial de Reconversión Laboral Vamos Perú

***Porcentaje de iniciativas emprendedoras de menos de tres años y medio

****Estas asociaciones son Clubes y Asociaciones Deportivas, Agrupaciones y/o Partidos Políticos, Clubes Culturales (danza, música, etc.),
Asociación vecinal, Rondas Campesinas, Asociación de Regantes, Asociaciones Profesionales, Asociación de Trabajadores o Sindicatos, Clubes de
Madres, Asociación de Padres de Familia (APAFA), Vaso de Leche, Comedor Popular, Comité Local Administrativo de Salud (CLAS), Proceso de
presupuesto participativo, Concejo de Coordinación Local Distrital (CCLD), Comunidad Campesina, Asociación Agropecuaria u Otros.

28
 4.4 La Escalera del Bienestar

En la actualidad, un elevado número de personas en las ciudades del Perú vive hoy en situación de
pobreza, en especial áreas periurbanas y urbano-marginales. Al mismo tiempo, millones de personas
viven en una situación de vulnerabilidad al encontrarse cerca de caer por debajo de los umbrales de
pobreza ante cualquier shock negativo externo que afecte sus ingresos.

La revisión de la literatura reciente identifica a la pobreza como un fenómeno de “puerta revolvente”

donde, en algunos casos, los mismos hogares entran y salen de la pobreza en diferentes periodos,
mientras otros hogares permanecen en situación de pobreza. Este enfoque dinámico para analizar la
movilidad de las personas respecto de las líneas de pobreza genera un nuevo espacio para dirigir las
políticas hacia dos objetivos: ayudar a las personas a salir de la situación de pobreza actual y
reducir la vulnerabilidad de aquellos con ingresos sobre el umbral de pobreza, pero que
presentan el riesgo de caer en situación de pobreza.

Con datos sobre el gasto de los hogares peruanos en 2014, Herrera y Cozzubo (2016) encontraron que
el 43.9% de la población era no vulnerable (en términos monetarios), 33.4% era vulnerable pero no
pobre, 18.4% era pobre moderada, y 4.28% era pobre extrema. Es decir, alrededor del 56% de la
población es pobre o se encuentra en riesgo de caer en la pobreza. Aplicando la misma metodología
propuesta por Herrera y Cozzubo (2016), se encuentra que un 44.6% de la población urbana (10.7
millones) es pobre o se encuentra en situación de vulnerabilidad, es decir en riesgo de caer en pobreza.
Por su parte, usando una metodología distinta con datos del Perú en el 2013, Stampini et al (2015) han
calculado que la clase vulnerable en términos monetarios constituía 45.6% de la población urbana,
mientras que la pobreza moderada alcanzaba el 11.8% y la pobreza extrema 9.2% en las ciudades del
país. En otras palabras, en el ámbito urbano la población que es pobre o se encuentra en riesgo de caer
en la pobreza alcanzaría casi 67% de la población nacional (dos tercios del total).

La escalera del bienestar “De Pobre a No Pobre No Vulnerable” se ha diseñado con el fin de identificar
el enfoque dinámico de la pobreza urbana, donde las personas se mueven respecto de la línea de
pobreza. Por lo tanto, es necesario lograr una mayor movilidad hacia arriba para las personas en
situación de pobreza y reducir el riesgo de retroceso para evitar que más personas caigan en situación
de pobreza (Krishna et al 2006).

29
 Figura 5. La Escalera del Bienestar

Elaboración: Dirección General de Políticas y Estrategias.

Bajo este enfoque dinámico, las políticas orientadas a reducir la pobreza urbana de manera permanente
deben buscar que el escape de la pobreza sea idealmente hacia una situación donde la vulnerabilidad
sea reducida. Asimismo, deben evitar que en el futuro surjan nuevos pobres brindando más
oportunidades a la personas viviendo en situación de vulnerabilidad que les permitan reducir la
incertidumbre en la que viven. Finalmente, las políticas deberán preocuparse especialmente de que
aquellos que lograron superar la pobreza no vuelvan a caer en ella.

A continuación se presentan algunas manifestaciones de la Escalera del Bienestar utilizando data

ENAHO (2015). Como se puede observar, la población calificada como “No pobre No vulnerable” se
encuentra en una marcada mejor situación que aquellas poblaciones clasificadas como pobre (pobre
extremo y pobre no extremo) y no pobre vulnerable, al considerar los indicadores relacionados con las
características de la vivienda, ingresos y acceso a capacitación productiva. No obstante, cuando se
consideran indicadores relacionados a la protección social como las pensiones no contributivas o a los
seguros de salud, la escalera del bienestar toma otra forma, mostrando como la existencia de ciertos
programas sociales de protección pueden ayudar a nivelar las condiciones de las poblaciones pobres y
vulnerables.

30
 Gráfico 1: Caracterización de la Pobreza Urbana (ENAHO 2015)

Ingreso Promedio Mensual (en S/.) % población en edad de trabajar con

capacitación técnico productiva

% hogares con paquete de 4 servicios % de hogares con vivienda adecuada

% población mayor a 65 años con alguna % población que tiene algún seguro de salud
pensión

Fuente: ENAHO (2015)

Elaboración: Dirección General de Políticas y Estrategias.

31
5. El nuevo Enfoque para luchar contra la pobreza urbana:
PROSPERA
5.1 Objetivo de la Estrategia
Reducir la pobreza, la vulnerabilidad y la desigualdad en el ámbito urbano por medio de un
abordaje integral, articulado y multidimensional, con un enfoque territorial, dinámico y de ciclo
de vida que optimice la eficiencia del uso de recursos.

La evidencia presentada indica que la lucha contra la pobreza en el Perú no ha prestado atención
específica al fenómeno de la pobreza urbana. De hecho, los avances presentados en los últimos años
se han dado en un contexto económico favorable, pero no necesariamente como consecuencia de un
rol activo de las políticas sociales (Herrera y Cozzubo, 2016). En este sentido, el nuevo enfoque en la
lucha contra la pobreza debe incorporar intervenciones específicas para el área urbana, reconociendo
las grandes diferencias que existen con el fenómeno de la pobreza en zonas rurales, pero no por eso
sin dejar de reconocer la estrecha relación entre ambas.

Como se mencionó en las secciones previas, los factores son mecanismos a través de los que las
políticas intervienen para atacar un problema, pues estos mantienen una relación bidireccional con el
fenómeno de la pobreza. Asimismo, todo esfuerzo debe considerar que las dimensiones identificadas
no son excluyentes entre sí. Dicho de otro modo, las dimensiones de la pobreza tienen áreas de traslape,
pues existen aspectos ligados a una dimensión de la pobreza que también puede estar ligado a aspectos
de otra dimensión; lo que repercute en la relación existente con los factores identificados. Esta
compleja red de “vasos comunicantes” llama a la necesidad de plantear una estrategia articulada entre
los diversos actores – pues una intervención sectorial, no articulada, no logra aprovechar las relaciones
entre estos factores, que bien podrían potenciar los efectos de las intervenciones.

En la actualidad, existen una serie de intervenciones orientadas a mitigar los efectos negativos de los
factores correlacionados con la pobreza urbana. Estas intervenciones provienen de distintos actores
involucrados, tales como los Ministerios y Gobiernos Regionales y Locales. Sin embargo, es preciso
articular estas intervenciones con el fin de obtener un mayor impacto sobre la población en condición
de pobreza o vulnerabilidad, especialmente dado el carácter muldimensional de la pobreza urbana.

32
 Figura 6. Dimensiones de la pobreza urbana, factores correlacionados e intervenciones

DIMENSIONES DE LA FACTORES CORRELACIONADOS CON LA INTERVENCIONES

POBREZA URBANA POBREZA URBANA
PROGRAMA DE
COMPLEMENTACIÓN
ALIMENTARIA EDUCACIÓN
DCI y Anemia PROGRAMA
PROGRAMA
SALUD MATERNO INICIAL
ARTICULADO NEONATAL ACCESO A LA
NUTRICIONAL IDENTIDAD
PROGRAMA
PROGRAMA TBC
ACCESO A SERVICIOS SALUD MATERNO
NEONATAL – VIH/SIDA
BÁSICOS E Embarazo Adolescente DEMUNA
PROGRAMA
FORTALECIMIENTO
INFRAESTRUCTURA DE DE EDUCACIÓN EDUCACIÓN PARA
EL EMPLEO
CALIDAD FÍSICA

PROGRAMA DE
GENERACIÓN DE
SUELO URBANO
Habitabilidad PROGRAMA
NUESTRAS
CIUDADES

PROGRAMA
Adolescentes y jóvenes que EDUCACIÓN PARA
EL EMPLEO
no estudian ni trabajan URBANO
PREVENCIÓN Y TRATAMIENTO DEL
(NINIs) ADOLESCENTE EN CONFLICTO CON LA LEY
ACCESO A MERCADOS
LABORALES REDUCCIÓN COSTO
–TIEMPO E
INSEGURIDAD EN EL
Baja Productividad PROGRAMA
SISTEMA DE
TRANSPORTE
EDUCACIÓN PARA
EL EMPLEO

CENTRO DE PROGRAMA
DEMUNA ATENCIÓN BARRIO SEGURO
ALEGRA
PREVENCIÓN Y TRATAMIENTO DEL
Violencia Doméstica ADOLESCENTE EN CONFLICTO CON
LA LEY PROGRAMA NACIONAL DE
PROGRAMA DE
COMPLEMENTACIÓN ENSEÑANZA LEGAL PARA LA
ALIMENTARIA INCLUSIÓN SOCIAL
ACCESO A REDES DE
PROTECCIÓN SOCIAL PROGRAMA FORTALECIMIENTO
BARRIO SEGURO DE EDUCACIÓN
FÍSICA
REDUCCIÓN DE DELITOS
PROGRAMA DE
Inseguridad Ciudadana PROGRAMA COMPLEMENTACIÓN
Y FALTAS QUE AFECTAN
LA SEGURIDAD
CENTRO DE
ATENCIÓN
EDUCACIÓN PARA PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTARIA CIUDADANA ALEGRA
EL EMPLEO ENSEÑANZA LEGAL PARA LA PREVENCIÓN Y TRATAMIENTO DEL
INCLUSIÓN SOCIAL ADOLESCENTE EN CONFLICTO CON LA LEY

Elaboración: Dirección General de Políticas y Estrategias, VMPES

5.2 Líneas de intervención

Como ya se ha mencionado, en el Perú se han generado esfuerzos previos para la reducción de la

pobreza urbana, los cuales han quedado como iniciativas sin mayor resultado, ya que se han
caracterizado por ser iniciativas sectoriales desarticuladas, no focalizadas en los más pobres, que
atacan una sola privación (dimensión de la pobreza urbana) sin considerar las características de
segregación socioeconómica existente en el ámbito urbano (bolsones de pobreza), ni visibilizar la
existencia de una población vulnerable (en riesgo de caer en pobreza) y que no han estado orientadas
a cerrar brechas de género (inserción laboral, conductas de riesgo, otros) como énfasis prioritario. A
la luz de lo expuesto hasta el momento, la presente estrategia propone múltiples líneas de intervención
que deben ser implementadas de manera articulada entre los sectores para alcanzar uno de los objetivos
centrales del Gobierno: reducir la pobreza urbana.

Por lo tanto, las intervenciones propuestas en esta sección toman en cuenta que se requiere de
paquetes de medidas diferenciadas para atacar un fenómeno multidimensional. Los objetivos
establecidos deben alcanzarse a través del diseño e implementación de medidas adecuadas a los
distintos contextos sociales y geográficos de las ciudades. Las intervenciones suponen un énfasis en
los aspectos económicos del fenómeno de la pobreza, tal como la generación de ingresos y la inserción

33
 laboral. Sin embargo, también se debe abordar la naturaleza multidimensional y la existencia de la
población que no pertenece a la categoría de población económicamente activa (PEA) o en edad de
trabajar. Para lograr estos resultados, se requiere de intervenciones conjuntas en las distintas
dimensiones de privación que determinan la pobreza monetaria con el fin de obtener un impacto
sostenible.

Asimismo, las intervenciones contemplan la necesidad de empoderar a las personas mientras se

mejora su entorno. Para que las personas puedan llevar el tipo de vida que valoran, necesitan
fortalecer su base de activos y habilidades, pero también requieren de un entorno habilitador para el
desarrollo. Esta necesidad de incidir tanto en el plano individual como en el entorno habilitador para
superar la pobreza es recogida también en las propuestas de estudios recientes sobre América Latina
(Vakis et al, 2015).

Por tanto, en esta sección se describen las principales acciones a implementar de manera articulada y
complementaria, vinculadas a las dimensiones de la pobreza planteadas en la estrategia. Para lograr
los resultados esperados en cada dimensión, se requiere de un trabajo planificado, complejo y
coordinado entre diversos actores (sectores, niveles de gobierno, sociedad civil y sector privado), y
por ello la articulación entre los objetivos de los programas asociados y su implementación es
fundamental para crear sinergias y evitar ineficiencias y duplicidades.

a. Dimensión 1: Intervenciones para mejorar el acceso a los mercados laborales

i. Creación de capacidades permanentes de generación de ingresos en los jóvenes a través de

programas de capacitación, incidiendo especialmente en la educación para el trabajo y el fomento
del uso de tecnologías de la información y la comunicación (TICs). Una especial atención merecen
poblaciones vulnerables como jóvenes que no trabajan ni estudian, madres adolescentes, y jóvenes
de grupos en situación de exclusión como afroperuanos, de hogares de lengua indígena, y con
discapacidad, debido al enfoque de género, multiculturalidad y discapacidad que las políticas
sociales tienen en el Perú.

ii. Promoción de la empleabilidad en sectores de alta demanda de mano de obra especializada

en las zonas focalizadas a través de un mayor número de programas de capacitación y asistencia
técnica. La priorización para la incorporación de las poblaciones urbanas vulnerables en la
cobertura de programas que fomenten la formalización del empleo debe darse a través de la
certificación de competencias laborales o desarrollo de emprendimientos para el autoempleo, a fin
de mejorar el acceso a empleo de calidad (productivo, estable en los niveles de ingreso, y con
protección social). Esto implica una coordinación con los actores del gobierno central y gobiernos

34
 locales a cargo de las intervenciones existentes en estos temas, pero también con las instituciones
de educación superior y el sector privado con la finalidad de generar mayores espacios de
oportunidad de inserción laboral en nichos de mercado de mayor valor del trabajo. Algunos
ejemplos son la ampliación de SENATI bajo un modelo de asociación público privada o el
fortalecimiento de los CETPROs para conectar su oferta formativa con la demanda laboral y la
población objetivo.
iii. Ampliación y adecuación de los programas sociales existentes con el fin de facilitar la
incorporación laboral de las familias en zonas urbanas y la mejora económica de los hogares.
De manera prioritaria se articularán los programas sociales en el ámbito urbano dedicados al
cuidado de niños con los programas formativos de capacitación y empleo juvenil para generar un
mayor impacto en la generación de recursos económico (en especial, para las madres adolescentes)
y ascender en la escalera de bienestar. Otra propuesta es una variante particular de condicionalidad
al programa JUNTOS en el ámbito urbano, con el fin de que esté dirigida a la capacitación para el
empleo en adolescentes sobre el antecedente del Programa Oportunidades de México5. Esto se
daría a través de programas de jornada escolar completa, que incluya programas educativos de
formación para el empleo desde el sector Educación y/o con el acompañamiento e incorporación
de estos adolescentes en programas de capacitación laboral, asistencia técnica para el
emprendimiento e intermediación laboral desde el sector trabajo.
iv. Mayor impulso a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) en zonas focalizadas
por sus características de pobreza y vulnerabilidad. De manera previa, se identificarán las brechas
territoriales en el acceso al crédito, a la banca formal y a las TICs, promoviendo el diseño de
instrumentos adecuados a las necesidades particulares de los microempresarios en distintos
contextos urbanos, sectores productivos y niveles de desarrollo empresarial, además del trabajo
conjunto con el sector privado para identificar mercados potenciales para estas MIPYME. Este
esfuerzo debe estar complementado por el aumento de la disponibilidad de programas de
capacitación y asistencia técnica para MIPYME en las zonas focalizadas, en coordinación con los
actores del gobierno central y gobiernos locales a cargo de las intervenciones existentes en estos
temas, pero también con las instituciones de educación superior y el sector privado, con la finalidad

5
El caso de Progresa - Oportunidades es particularmente importante pues evidencia el éxito de un programa que
inicialmente fue pensado como un programa exclusivamente para población rural y luego fue adaptado para el entorno
urbano. Oportunidades ha evidenciado un impacto importante en la tasa de matrícula a nivel de educación secundaria,
equivalente al 6.5% durante el periodo 2001-2002 (Parker, 2004). Asimismo, el impacto de Oportunidades para las mujeres
sigue siendo mucho más grande que para los hombres. Esto parece también suceder en las zonas urbanas, donde la brecha
educativa por género es menor (Parker y Pederzini, 2001).

35
 de generar mayores espacios de oportunidad de articulación comercial, innovación empresarial y
un mayor aprovechamiento de las oportunidades de crédito y de negocios.

b. Dimensión 2: Intervenciones para el acceso y calidad de los servicios e

infraestructura básica y vivienda adecuada

i. Aumento de la disponibilidad de acciones de educación alimentaria y promoción de estilos

de vida saludable vinculados al estado físico y mental de las personas en las zonas focalizadas,
en alianza con las instituciones de educación superior y el sector privado. Esto generará mejoras
en la condición de salud y mayor capacidad física y mental para un mejor desempeño laboral
presente y futuro de las personas en situación de pobreza.

ii. Mayor acceso a servicios de calidad en salud y educación en las zonas focalizadas, generando
procesos de mejora de atención y cobertura para el cierre de brechas en el marco de las políticas
universales, con un enfoque claro de desarrollo del capital humano de los niños y énfasis en grupos
en riesgo de embarazo adolescente, madres adolescentes, y jóvenes que no estudian ni trabajan.
Para ello, se debe potenciar y fortalecer los servicios complementarios de alimentación escolar y
los espacios de oportunidad para la mayor permanencia de los adolescentes en las instituciones
educativas fortaleciendo una educación en valores para una mejor definición de sus proyectos de
vida y con orientación al uso adecuado del tiempo libre. Asimismo, un sistema de cogestión de
escuelas públicas por instituciones privadas podría reducir las barreras burocráticas en el manejo
de recursos, acercar la currícula a las necesidades específicas de los alumnos, y facilitar la
rendición de cuentas y la eficiencia en la gestión de las escuelas.

iii. Ampliación el alcance de los programas de habilitación de espacios urbanos en las zonas
focalizadas, fortaleciendo el rol de los gobiernos locales en cuanto al planeamiento urbano a fin
de generar condiciones mínimas para la habitabilidad de la población pobre y vulnerable. Es
importante considerar como parte de las condiciones mínimas para la habilitación de los espacios
de residencia urbana, la infraestructura adecuada y suficiente de entornos de esparcimiento y
socialización como son los parques y espacios de juego, además de los muros de contención, pistas
y veredas. Este esfuerzo debe estar en línea con intervenciones que promuevan la formalización
de la propiedad, y el acceso de familias pobres a viviendas propias de calidad.

iv. Formalización de la propiedad y promover que la población pobre y vulnerable pueda

acceder a vivienda propia de calidad en las zonas prioritarias, facilitando la superación del
hacinamiento y la dotación de servicios básicos en las viviendas, entre ellos los servicios

36
 higiénicos. Para esto se articulará los programas existentes en el ámbito urbano, incluyendo
programas de titulación, de acceso al crédito y de fortalecimiento de la organización y desarrollo
comunitario para el mejoramiento de barrios urbanos marginales, buscando ampliar, estandarizar
y optimizar la cobertura y calidad de estas intervenciones.

v. Reducción de las brechas de infraestructura básica, comunicación y transporte público en

las zonas prioritarias del ámbito urbano. Las políticas orientadas a ofrecer buenos servicios básicos
de agua, saneamiento, red pública de alumbrado, energía eléctrica (o alternativas) y gestión de
residuos sólidos resulta prioritario en las zonas de mayor pobreza, especialmente en aquellos
conocidos como “bolsones de pobreza”, y en el marco de las políticas universales de acceso y
calidad de los servicios, articular las acciones a nivel nacional y a nivel de los gobiernos locales.
Por ejemplo, un sistema de dotación de créditos para facilitar el acceso a conexiones de agua
dentro del hogar no sólo tiene, potencialmente, un impacto en la salud de los miembros del hogar
mediante el uso de agua de una fuente saludable; sino también en el uso del tiempo, a medida que
se elimina la necesidad de ir a buscar el agua de otras fuentes, lo cual mejora la cohesión dentro
del hogar. En el mismo sentido, se requieren cerrar brechas en los servicios de comunicaciones,
incluyendo teléfono (móvil y fijo) y acceso a internet, que son fundamentales para el acceso a una
diversidad de otros servicios y para la inserción laboral y desarrollo empresarial, en coordinación
con actores públicos y privados. Finalmente, las brechas de infraestructura y servicios del
transporte público afectan a las poblaciones y territorios afectados por la pobreza y vulnerabilidad,
en especial a aquellos ubicados en zonas periféricas y difícil acceso. Por ello, resulta prioritario
elaborar una agenda conjunta con los responsables nacionales y locales de las políticas en estos
temas.

c. Dimensión 3: Intervenciones para promover el Acceso a Redes de Protección

i. Ampliación de la cobertura de las redes formales de protección gestionadas desde el sector

público, fortaleciendo la gama de instrumentos con los que cuentan las poblaciones pobres y
vulnerables para hacer frente a choques y situaciones críticas, desde coyunturas económicas y
políticas hasta eventos climáticos extremos. Las redes de protección incluyen programas que
atienden a niñas y niños trabajando en la calle en situación de abandono, adultos mayores en
situación de abandono, y a las víctimas de violencia o abuso sexual, físico o psicológico. Para estos
grupos, los programas del sector Mujer y Poblaciones Vulnerables que abordan servicios de
cuidado integral, tales como el Centro de Integral de atención al Adulto Mayor a cargo de los
gobiernos locales (CIAM) o el Programa Nacional Integral para el Bienestar Familiar (INABIF),

37
 deben ser fortalecidos; así como los que abordan la problemática de violencia en el hogar, como la
Defensoría Municipal del Niño y Adolescente (DEMUNA) para la protección de los derechos de
los niños, niñas y adolescentes o el Centro Emergencia Mujer (CEM) para la protección de la mujer
a través de servicios de orientación legal, defensa judicial y consejería psicológica.

ii. Ampliación y adecuación de los programas sociales focalizados al contexto urbano, en

particular Pensión 65 como protección para los adultos mayores en situación de calle. Se
promoverá también, en coordinación con los entes responsables y de manera articulada con los
programas sociales, el acceso, calidad, demanda informada y cobertura del seguro público de
salud (SIS) en las zonas focalizadas, promoviendo que toda la población pobre esté efectivamente
cubierta por un seguro público y acceda a sus servicios.

iii. Integración de las personas y de sus emprendimientos a redes relacionadas con la promoción
de la participación de las comunidades en redes locales de seguridad ciudadana, que permita
identificar y gestionar acciones en articulación con los gobiernos locales para el cierre de brechas
en cuanto a infraestructura y servicios que optimicen la seguridad ciudadana.

iv. Fortalecer en gestión de riesgo a las redes existentes de la sociedad civil, formales e informales,
que hacen posible la acción coordinada y ayudan a las personas a sobrellevar choques críticos como
los vinculados a desastres de manera articulada con los gobiernos locales; vinculando a estas
comunidades a redes locales y regionales de grupos impulsores de la gestión del riesgo de
desastres, adaptación al cambio climático entre otros riesgos relacionados, a fin de poder
identificar y gestionar acciones para el cierre de brechas en cuanto a infraestructura y servicios que
optimicen la gestión de riesgos de desastres.

v. Fortalecimiento y expansión de las asociaciones formales e informales de la sociedad civil que

generan la participación comunitaria existente en las zonas urbanas focalizadas; tales como
comedores populares, juntas vecinales, asociaciones juveniles, entre otras, a través de capacitación
e incentivos articulados con los programas sociales, e incluyendo aquellas que ya participan
formalmente en espacios como el presupuesto participativo por resultados. En particular, se
buscará que las nuevas intervenciones tengan un componente de participación de la sociedad
civil organizada en todo el ciclo de los programas y proyectos, desde su diseño hasta su
implementación y seguimiento, lo cual contribuirá a asegurar la eficacia y pertinencia de las
intervenciones.

38
 5.3 El rol del MIDIS en la reducción de la pobreza urbana

A lo largo de este documento, se ha identificado la necesidad de un abordaje multidimensional para

afrontar la problemática de la pobreza urbana. Para esto, se propone colocar el énfasis en garantizar
sistemas de representación política y de gobernanza, que promuevan el desarrollo de mecanismos,
marcos legales e institucionales que aseguren la colaboración y coordinación de los distintos sectores
en las distintas escalas territoriales, y que además, profundicen en la participación de todos los actores
(sector público, privado y sociedad civil) a fin de promover cohesión social y otorgar transparencia a
los procesos de urbanización y legitimidad a las decisiones públicas.

Asimismo, resulta fundamental asegurar la articulación, coordinación y cooperación entra las distintas
políticas, implementadas a nivel nacional, regional o local, con el sector privado y la sociedad civil,
así como mejorar la gestión pública en el territorio, articulando integralmente las actuaciones del
Estado en todas las escalas, pero sobre todo, reconociendo la importancia del rol de los gobiernos
locales sobre la base de derechos y obligaciones definidas. Por tanto, es necesario fortalecer las
capacidades de los gobiernos locales dotándolos no sólo de recursos financieros, en lo posible
autogenerados por las propias entidades sub-nacionales, sino también, de capacidad técnica,
institucional y margen de acción pública para la inversión que promueva la corresponsabilidad entre
ciudadanos y administración pública respecto al financiamiento de las infraestructuras de las ciudades6.

a. Articulación intersectorial e intergubernamental

Una revisión de los principales programas e intervenciones pertinentes, a través de la mirada de las
tres dimensiones, nos muestra que el marco institucional existente a partir del cual se debe plantear la
implementación de la nueva estrategia involucra a numerosos actores, en diversos sectores y niveles
de gobierno. Esto requiere tener algunos lineamientos claros para la formulación e implementación de
las distintas intervenciones.

Por tanto para generar la articulación intersectorial e intergubernamental, resulta necesario el enfoque
territorial, que reconoce las particularidades del espacio físico (geográfico), las características
socioculturales, económicas y políticas de la población, para que la implementación de las políticas
públicas e intervenciones intersectoriales e intergubernamentales cumplan sus objetivos y finalidades,
adecuándose a las especificidades en articulación con los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales,
las organizaciones sociales y las propias personas, en el marco de la co-gestión y rol activo de la
ciudadanía.

6
CEPAL. ONU HABITAT. Desafíos, dilemas y compromisos de una agenda urbana común. 2016

39
De igual forma entendiendo que las necesidades de atención son distintas de acuerdo a las diferentes
etapas de vida de la población, resulta relevante el enfoque de ciclo de vida a fin de generar modelos
flexibles y adaptables que permitan elevar la calidad de vida y reducir las condiciones de riesgo que
enfrentan los hogares en un contexto cambiante. Bajo este enfoque de política, el Estado genera
condiciones para que los hogares como conjunto mejoren su situación actual y sosteniblemente su
futuro, y puedan así enfrentar las necesidades del ciclo vital de sus integrantes a través de la
combinación de medidas.

Finalmente cabe poner énfasis en la importancia de la identificación de los múltiples factores de

exclusión que según su naturaleza (política, económica, climatológica, social, etc.) puedan condicionar
a la población a su permanencia o caída en la condición de pobreza.

La estrategia propone una mirada global de los actores y mecanismos de articulación en el territorio
que permita la implementación de las acciones que busquen reducir la pobreza urbana. Es así que de
acuerdo a los enfoques y particularidades de la población se debe involucrar al sector público, privado,
y sociedad civil, en los diferentes niveles de gobierno; para lo cual el MIDIS desde su rol articulador
facilitará los espacios de coordinación y articulación programática y presupuestal, con una orientación
de presupuesto por resultados y un componente de seguimiento y evaluación que permita reportar el
logro de las acciones articuladas enmarcadas en la estrategia sobre la reducción de la pobreza urbana.

A su vez la estrategia contempla la generación de mecanismos de incentivos, entendiéndose estos como

todo estímulo del Estado de manera independiente o en articulación con el sector privado, de naturaleza
temporal, que permita el logro de resultados priorizados, en este caso particular, para la reducción de
la pobreza urbana; otorgados en los diferentes niveles de gobierno.

De esta manera, los mecanismos de incentivos permitirán estimular las buenas prácticas en la
administración de los recursos públicos, bajo el concepto de gestión por resultados y gestión articulada;
así como, contribuirán en la identificación y enriquecimiento de experiencias de desempeño eficiente
en el cumplimiento de las acciones orientadas al logro de los resultados priorizados en el marco de la
estrategia; por lo que se promoverá la inclusión de metas e indicadores desde el sector en el Plan de
Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PIM) de responsabilidad del
Ministerio de Economía y Finanzas, así también se hará incidencia para que sectores como educación,
salud, vivienda, construcción y saneamiento, producción, trabajo, mujer y poblaciones vulnerables
puedan considerar metas e indicadores de correspondencia a las líneas de intervención planteadas en
la Estrategia. Adicionalmente, el Fondo de Estímulo al Desempeño (FED) y el Sello Municipal,
también son mecanismos de nivel local que están a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión

40
Social que contribuirán al logro de las metas planteadas. Además, se promoverá los mecanismos de
asociaciones público-privadas y obras por impuestos en materia de desarrollo e inclusión para atender
y cerrar brechas en los ámbitos urbanos a nivel regional y local.

Finalmente, se trabajará en el fortalecimiento de capacidades a los gobiernos regionales y locales para

que puedan acceder a diversos fondos de financiamiento como FONDOEMPLEO, FONCOMUN,
FONIPREL y PROCOMPITE, de tal manera de que se facilite la creación, desarrollo, mejora,
operación o mantenimiento de infraestructura pública; provisión de servicios públicos; o prestación de
servicios vinculados a estos; desarrollo de proyectos de investigación aplicada y/o innovación
tecnológica; reduciendo así las brechas de pobreza urbana y desigualdad en el país.

De la focalización

La segregación espacial es una realidad en la distribución de la población urbana en el país, generando

los denominados “bolsones de pobreza”. Esta puede ser entendida como la división del territorio con
fronteras invisibles, separación que tiene un tenor social y espacial, e implica la interacción de factores
geográficos, políticos, históricos e institucionales que generan que el desarrollo de algunas áreas y de
los grupos sociales que habitan en su interior se vea limitado por aspectos como el uso de los recursos,
el acceso a los bienes públicos y a los equipamientos, la planeación urbana que separa espacios y
personas, y por la proximidad a los mercados y estructuras de producción en el territorio urbano.

Sobre este contexto, se hace necesario contar con criterios de focalización que sean utilizados por todos
los actores involucrados en la implementación de la Estrategia, de forma coordinada, para luego lograr
la articulación a nivel operativo. La focalización a nivel colectivo (geográfico) e individual es
indispensable para una adecuada gestión articulada. El objetivo de esta focalización es tener
identificados los ámbitos geográficos y socioeconómicos donde las intervenciones tendrían un mayor
impacto sobre la población urbana en situación de pobreza y de vulnerabilidad monetaria.

La focalización y priorización de ámbitos e intervenciones según las características de la población a

tratar requiere, para su implementación, una serie de tareas de articulación que involucran la
coordinación intersectorial e intergubernamental. Asimismo, sirve también de marco para la
articulación con las entidades privadas, de cooperación internacional y de la sociedad civil que busquen
reducir la pobreza y vulnerabilidades existentes en el ámbito urbano.

En particular, la focalización de las intervenciones requiere de dos niveles. Primero, es necesario

identificar a los distritos con una gran concentración de población urbana y altas tasas de pobreza –
focalización geográfica. El nivel de precisión de la misma dependerá de la disponibilidad de
información que permita llegar a niveles de representatividad estadística aceptables para un distrito o

41
divisiones geográficas menores. Una vez identificadas las zonas a priorizar puede necesitarse una
herramienta de focalización individual, dependiendo de la intervención.

De la implementación

Sobre la identificación de los bolsones de pobreza urbana y con claridad sobre el enfoque de abordaje
multidimensional de la Estrategia, es fundamental lograr que los diversos sectores a través de los
programas y/o intervenciones se relacionen entre ellos en dichos espacios, logrando el total
involucramiento y liderazgo de los gobiernos locales para la gestión de los mecanismos y recursos
disponibles que permitan implementar las acciones previstas. Las tareas de articulación para la
implementación de esta estrategia involucran la coordinación entre sectores y niveles de gobierno en
los territorios. Estas coordinaciones incluyen la planificación de las intervenciones, la programación y
asignación presupuestal, la implementación de las intervenciones en los bolsones de pobreza
identificados, principalmente en zonas peri-urbanas y urbanas marginales, así como el seguimiento y
evaluación de las mismas.

Como parte del proceso de articulación resulta indispensable que en la fase de planificación de las
intervenciones se establezcan metas sectoriales, regionales y locales para los resultados esperados. De
igual forma, en la fase de programación y asignación presupuestal, adicionalmente a los recursos ya
destinados por los sectores y niveles de gobierno para intervenir en el ámbito urbano, se podrán evaluar
el establecimiento de mecanismos de incentivos que permitan reorientar mayores recursos a
determinadas intervenciones.

En esta fase es importante definir la priorización de actividades y acciones que hayan mostrado mayor
efectividad y evidencia en su impacto sobre los resultados esperados. Estas se llevarán a cabo
considerando los factores condicionantes de la pobreza urbana en vinculación a las dimensiones
planteadas para la misma y de acuerdo a las competencias de los diversos sectores y niveles de
gobierno.

Es así que si bien el factor diferencial que propone la Estrategia es el abordaje multidimensional de la
pobreza urbana, es decir, la implementación de las líneas de intervención de manera articulada y en
complementariedad entre los sectores; se propone que los sectores asuman la responsabilidad de
impulsar las acciones también en el marco de cada uno de los factores condicionantes de la pobreza
urbana a través de Planes Especiales Multisectoriales, según se detalla:

 DCI y Anemia en niños menores de 5 años y embarazo adolescente, son problemáticas que
coinciden con las competencias del sector Salud, por lo que se sugiere la generación de un Plan

42
 Multisectorial por parte del Ministerio de Salud que determine los indicadores, metas y
procesos priorizados que deberán asumir los sectores para contribuir al resultado establecido.

 Inseguridad ciudadana, es un problema que gradualmente va develándose en su real magnitud

y su abordaje coincide con las competencias del Ministerio del Interior quien deberá fortalecer
un enfoque preventivo en el abordaje de esta problemática.

 Los adolescentes y jóvenes que no trabajan ni estudian, representan un problema que si bien
tiene múltiples formas de abordaje, se identifica que por las competencias y líneas de
intervención identificadas correspondería al Ministerio de Educación su liderazgo en estrecha
coordinación con los sectores Trabajo y Producción.

 La baja productividad por su parte es un problema que en gran medida corresponde en su

abordaje al Ministerio de la Producción en estrecha relación con el Ministerio de Trabajo

 Las precarias condiciones de habitabilidad, como problemática que condiciona la pobreza

urbana corresponde por su tenor a las funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento.

 Finalmente, la violencia doméstica como factor condicionante de la pobreza urbana tiene

correspondencia con las competencias del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.

Al respecto, el rol del MIDIS en la implementación de la Estrategia es articular las acciones de los
sectores facilitando los espacios y mecanismos de coordinación en el territorio, esto sin perjuicio de
las prestaciones sociales de los programas del MIDIS, todo esto se deberá verse expresado en el
alineamiento de las principales herramientas de gestión, enmarcadas en la Estrategia, como Planes
Multisectoriales, Institucionales, Planes de Desarrollo Concertado de las entidades de los tres niveles
de gobierno, presupuesto participativo, presupuesto institucional y programas presupuestales, así como
en las diferentes estrategias de intervenciones de entidades del sector privado, la sociedad civil y la
cooperación internacional en lo concerniente a las acciones que conlleven a la reducción de la pobreza
y vulnerabilidad en el ámbito urbano.

Asimismo, en el marco de la implementación de las líneas de intervención propuestas en la estrategia,

el MIDIS facilitará la generación de espacios multisectoriales e intergubernamentales como son las
instancias de articulación regionales y locales, con los actores directamente responsables del logro de
resultados de la Estrategia. En estos espacios se podrá realizar el seguimiento a los resultados esperados

43
e identificar los principales cuellos de botella con el objetivo de llevar a cabo acciones que permitan
eliminarlos y reducir las dificultades existentes para alcanzar las metas propuestas en la Estrategia.

Finalmente, con la finalidad de lograr la implementación adecuada y efectiva de la Estrategia, desde

una gestión articulada intersectorial e intergubernamental se efectuarán capacitaciones, asistencias
técnicas, pasantías; así como, se generarán espacios de intercambio de conocimientos que permita a
los/as profesionales y técnicos responsables de ejecutar las intervenciones a nivel nacional, regional o
local, estandarizar los conceptos claves y la apropiación de los resultados esperados para coadyuvar a
la sostenibilidad de las intervenciones y, por lo tanto la reducción de la pobreza urbana.

Del enfoque territorial

Bajo el enfoque territorial y en coincidencia con la política de gobierno que estableció como indicador
emblemático la reducción de la pobreza urbana al 2021 al 9%, desde el MIDIS se propone un esquema
de articulación que contempla la generación de canales intersectoriales e intergubernamentales según
se describe:

- A nivel Intersectorial.

Es importante resaltar que la implementación de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza

Urbana se realizará en el marco del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS).
Bajo este marco la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) en su rol de concertación y
priorización intersectorial de objetivos, políticas, metas y recursos, así como de coordinación,
seguimiento y evaluación en materia de desarrollo e inclusión social y en alineamiento con los
indicadores emblemáticos del gobierno; a través del MIDIS como Secretaría Técnica, propone y
aprueba con Decreto Supremo la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza Urbana como un
conjunto de intervenciones articuladas prioritarias, y considerando la opinión técnica de los
organismos competentes.

Las acciones de articulación se identifican a través del ciclo de proceso de la gestión pública,
considerando las etapas de planeamiento, programación, implementación y seguimiento y evaluación,
es así que se propone los siguientes pasos.

Planeamiento: El MIDIS, como Secretaría Técnica de la CIAS será el encargado de regular los
procesos de articulación de los sectores en lo relacionado a la estrategia, para lo cual sobre la
construcción de la propuesta de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza Urbana, impulsará
la normativa de aprobación del Plan de implementación que considera los criterios de focalización, el

44
ámbito y metas de la Estrategia, consensuado a nivel intersectorial e intergubernamental que permita
consolidar las instancias de articulación para la implementación del mismo.

Cabe señalar que desde el MIDIS a fin de facilitar mayores herramientas de gestión para la
programación e implementación de la Estrategia, se prevé identificar los bolsones de pobreza a nivel
nacional, definir una batería de indicadores a nivel de productos y resultados, así como profundizar el
mapeo de los programas presupuestales en cuanto a la ubicación distrital del gasto para diseñar
paquetes de intervención que articulen líneas de intervención que puedan ser complementarias en el
resultado esperado. Por ejemplo distritos que cuenten con presencia de programas que ofrecen
servicios de jornada escolar completa, cuidado diurno para niños menores de 3 años y redes de
seguridad ciudadana podrían tener como resultado esperado la reducción de la pobreza con énfasis en
resultados sobre indicadores relacionados a los factores condicionantes de la pobreza identificados
como la baja productividad, violencia doméstica e inseguridad ciudadana.

Programación: Sobre el Plan de Implementación aprobado, el MIDIS en su rol de Secretaría Técnica

propondrá la generación de planes multisectoriales bajo la rectoría de cada uno de los sectores
involucrados en la estrategia, facilitando la priorización de actividades, así como la identificación de
líneas presupuestales que permita que los sectores realicen la correspondiente adecuación de procesos
para la generación de los servicios.

Implementación: En esta instancia del ciclo de la gestión los sectores implementarán las acciones
priorizadas, diseñarán los mecanismos de incentivos según corresponda y desde el MIDIS se dará con
énfasis el proceso de fortalecimiento de capacidades para mantener el alineamiento respecto a los
objetivos y metas de la Estrategia, así también facilitará las coordinaciones entre los sectores.

Seguimiento y Evaluación: El MIDIS desde su rol como secretaría Técnica de la CIAS impulsará y
facilitará las acciones de seguimiento y evaluación de la Estrategia.

45
 Tabla 2: Flujo de articulación intersectorial e intergubernamental
Niveles de Gobierno en el
Planeamiento Programación Implementación Seguimiento y Evaluación
Ciclo de Gestión Pública

Propuesta
Intersectorial e
CIAS Aprobación
Intergubernamen
Aprobación

tal de Estrategia

Construcción Definición de
Propuesta de Priorización Identificación Adecuación Implementac Diseño
de Propuesta Bolsones de Definición de Fortalecimie
Estrategia de de líneas de los ión de Mecanismoa Acciones de Evaluación de
Nacional MIDIS Escalera del
Inter sectorial e Pobreza Planes
actividades / presupuestal procesos de acciones de Incentivos
nto de
seguimiento la Estrategia
Inter (Focalización) y Sectoriales Capacidades
Bienestar acciones es producción priorizadas a GR y GL
gubernamental Metas

Sectores Presentación
Definición de
Priorización Identificación Adecuación Implementac
de Propuesta de de líneas de los ión de
(Programas de Escalera del
Planes
actividades / presupuestal procesos de acciones
Sectoriales
Nacionales) Bienestar acciones es producción priorizadas

Presentación Planes de
Gobierno de Propuesta Desarrollo
Aprobación
Regional de Escalera del Concertado
Bienestar Regional

Alineamiento
Instancia Regional Conformació
Priorización Identificación
de
de de líneas
Regional de Desarrollo e n de
actividades / presupuestal
prioridades
Instancia con Gobierno
Inclusión Social acciones es
Nacional

Adecuación Implementac Implementac

Direcciones de los ión de ión de
Regionales procesos de acciones acciones
producción priorizadas priorizadas

Presentación Planes de
Gobiernos de Propuesta Desarrollo
Aprobación
Locales de Escalera del Concertado
Bienestar Local

Alineamiento
Instancia Local de Conformació
Priorización Identificación
de
de de líneas
Local Desarrollo e n de
actividades / presupuestal
prioridades
Instancia con Gobierno
Inclusión Social acciones es
Nacional

Adecuación Implementac Implementac

de los ión de ión de
Gerencias Locales procesos de acciones acciones
producción priorizadas priorizadas

46
 - A nivel intergubernamental

Se buscará generar el compromiso de los gobiernos regionales y locales para la

implementación de la Estrategia, para lo cual el involucramiento durante los procesos del
ciclo de la gestión será el factor diferenciador, según se detalla:

Planeamiento: En esta etapa el MIDIS ha generado espacios de coordinación para

consolidar la propuesta de la Estrategia, incorporando los alcances de gobiernos
regionales y locales.

Programación: En alineamiento con los Planes Multisectoriales se impulsará la

generación y/o actualización de Planes de Desarrollo de Concertación Local como
instrumentos de gestión en los Gobiernos Regionales y locales que permita a las
Gerencias Regionales de Desarrollo Social, Direcciones Regionales de Salud y
Educación, entre otras instancias de gestión local priorizar las actividades en alineamiento
con la Estrategia, promoviendo la reactivación de las instancias regionales de promoción
de desarrollo e inclusión social con enfoque multisectorial y territorial, presidida por el
respectivo Gobernador Regional, como espacio de articulación entre gobiernos regionales
y gobiernos locales, y a su vez fortaleciendo los Consejos de Coordinación Local para
articular la implementación de la Estrategia en el departamento, facilitando la priorización
de actividades, así como la identificación de líneas presupuestales que permita que los
sectores realicen la correspondiente adecuación de procesos para la generación de los
servicios. La finalidad de las acciones de articulación a nivel intergubernamental es lograr
el empoderamiento de los gobiernos regionales y locales, contribuyendo a consolidar su
rol como responsables de la implementación en la Estrategia Nacional de Reducción de
la Pobreza Urbana en sus ámbitos de alcance.

Implementación: Los gobiernos regionales y locales implementarán las acciones

priorizadas en alineamiento con las prioridades del gobierno para lo cual desde el MIDIS
se enfatizará el proceso de fortalecimiento de capacidades para facilitar que las gerencias
de desarrollo social, económico y municipal, prioricen los objetivos y metas de la
Estrategia ya que por sus competencias serán referentes en la toma de decisiones respecto
a su implementación, así también con el fin de apoyar a los gobiernos regionales y locales
en la implementación de la Estrategia, se cuenta con los Coordinadores de la Política
Nacional de Desarrollo e Inclusión Social en todas las regiones del país. Estos equipos
son responsables de canalizar la asistencia técnica que requieren los actores regionales
para la implementación de las intervenciones propuestas en la Estrategia, y de promover
47
la intervención articulada en los territorios, entre sectores y niveles de gobierno, bajo la
dirección del gobierno regional o local, según corresponda.

El énfasis de los procesos de fortalecimiento de capacidades estará dirigido a reforzar la

interacción entre los actores determinantes para la sostenibilidad de las intervenciones, es
decir se hará incidencia sobre los mecanismos de participación de la sociedad civil a
través de las organizaciones sociales de base, juntas vecinales, entre otras instancias
reconocidas en la comunidad con las instancias de gobierno local durante los procesos de
planeamiento, programación e implementación acercando las propuestas de intervención
a la atención de las demandas reales de las poblaciones. De igual forma promoviendo la
apropiación de mecanismos de monitoreo social de la implementación de la Estrategia
que permita soporte e institucionalización de la gestión local en el territorio orientada a
generas las acciones de implementación en mayor conocimiento del ciudadano y sus
necesidades.

Seguimiento y Evaluación: El esquema de articulación contempla un sistema de gestión

de la información que permita realizar el seguimiento programático y presupuestal de las
acciones generadas a nivel intersectorial e intergubernamental en el marco de la
implementación de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza Urbana, a fin de
evidenciar el impacto de una intervención articulada del Estado en todos los niveles. Así
también para facilitar el acceso a información de utilidad en los Gobiernos Regionales y
Locales el MIDIS cuenta con las plataformas MIDISTRITO y MIREGIÓN.

Como resultado de la sistematización de diversos estudios revisados, una estrategia

multisectorial deberá buscar seis resultados inmediatos:

R1: Incrementar la empleabilidad

R2: Incrementar la cantidad y duración de los emprendimientos formales

R3: Incrementar el acceso a servicios básicos de calidad y la satisfacción de

necesidades básicas

R4: Incrementar el acceso y uso a infraestructura básica de calidad y vivienda

adecuada.

R5: Fortalecer las redes de seguridad, justicia y protección contra la violencia

R6: Fortalecer las redes de protección social

48
A lo largo de estos resultados, se pueden identificar tres dimensiones. Los dos primeros
resultados, R1 y R2, están vinculados con la dimensión de acceso a mercados laborales
(D1). Los resultados R3 y R4, por su parte, están enmarcados en la dimensión relativa al
acceso a servicios básicos e infraestructura de calidad (D2). Finalmente, los resultados
R5 y R6, se pueden agrupar dentro de la dimensión concerniente al acceso a las redes de
protección social (D3).

49
 Bilbiografía

Allcott, H., & Ortega, D. E. (2009). The Performance of Decentralized School Systems:
Evidence from Fe Y Alegría in República Bolivariana de Venezuela. Emerging Evidence
on Vouchers and Faith-Based Providers in Education, 81.

Alkire, S., Chatterjee, M., Conconi, A., Seth S. & Vaz, A. (2014). Poverty in Rural and
Urban Areas: Direct comparisons using the global MPI 2014, Oxford: OPHI

Amendola, N. & Vecchi, G. (2014). Durable goods and poverty measurement.

Amis, P. (1995). Making sense of urban poverty. Birgmingham: Environment and

Urbanization, 7(1), 145-158.

Anand, S., & Sen, A. (2000). Human development and economic sustainability. World
development, 28(12), 2029-2049.

Aramburu, J., González Flores, M., Salazar, L., & Winters, P. (2014). Cuando un análisis
de corto plazo no es un enfoque cortoplacista: Impactos de la adopción tecnológica
agropecuaria en Bolivia (No. IDB-WP-539). IDB Working Paper Series.

Banerjee, A., Duflo, E., Glennerster, R., & Kinnan, C. (2015). The miracle of
microfinance? Evidence from a randomized evaluation. American Economic Journal:
Applied Economics, 7(1), 22-53.

Behrman, J. R., Sengupta, P., & Todd, P. (2005). Progressing through PROGRESA: An
impact assessment of a school subsidy experiment in rural Mexico. Economic
development and cultural change, 54(1), 237-275.

Benavente, J. M., Contreras, D., & Montero, R.. (2012) “Anti-Crime Programs: An
evaluation of the Comuna Segura”. Santiago de Chile: Estudios de Economía. Vol. 38 -
Nº 2. Universidad de Chile.

Beneke, M. (2014). Evaluación de Impacto del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso

(PATI). El Salvador.

Bourguignon, F., & Chakravarty, S. R. (2003). The measurement of multidimensional

poverty. The Journal of Economic Inequality, 1(1), 25-49.

Brakarz, J., Greene, M., y Rojas, E. (2002). Ciudades para todos: La experiencia reciente
en programas de mejoramiento de barrios. Wahington, D. C.

50
Cabas, J., Vallejos, R., & Garrido, H. (2015). Reconfiguración de la pobreza en Chile: un
análisis comparativo entre los espacios rurales y urbanos. Cuadernos de Desarrollo Rural,
12(75), 99-122.

Calderón, C., & Servén, L. (2004). The effects of infrastructure development on growth
and income distribution (No. 270). World Bank Publications.

CEPAL. (1999). Ciudad y Relaciones de Género.

Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados de México

(2015). Documento de Trabajo N° 184. Correspondiente a la LX Legislatura.

CfBT Education Trust Consortium. (2014) Evaluación de medio término del Programa
Comunidades Solidarias en El Salvador (2009-2012).

Cebollada, À., & Avellaneda, P. (2008). Equidad social en movilidad: reflexiones en

torno a los casos de Barcelona y Lima. Scripta Nova. Revista electronica de geografía y
ciencias sociales, 12(270), 47.

Chaudhuri, S., Jalan, J. y Suryahadi, A. (2012). Assessing household vulnerability to

poverty from cross-sectional data: A methodology and estimates from Indonesia.
Department of Economics Discussion Papers. Columbia University.

Coady, David y Susan Parker. (2002) “A cost-effectiveness analysis of demand- and

suppy-side education interventions: The case of PROGRESA in Mexico,” Discussion
Paper, No. 128, Food Consumption Nutrition Division, International Food Policy
Research.

Decancq, K., Goedemé, T., Van den Bosch, K., & Vanhille, J. (2013). The evolution of
poverty in the European Union: concepts, measurement and data. For Better For Worse,
For Richer For Poorer: Labour Market Participation, Social Redistribution and Income
Poverty in the EU.

Di Virgilio, M. M., Otero, M. P., & Boniolo, P. (2011). Pobreza urbana en América Latina
y el Caribe. Buenos Aires : Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales -CLACSO.

Duflo, E., Galiani, S. y Mobarak, M. (2012). Improving access to urban services for the
poor: Open issues and a framework for a future research agenda. Cambridge, MA: Abdjul
Latif Jameel Poverty Action Lab.

51
Dunn, E., & Arbuckle Jr, J. G. (2001). The impacts of microcredit: A case study from
Peru. USAID Office of Microenterprise Development. Washington DC: USAID AIMS
Project.

Escobal, J., Saavedra, J., & Torero, M. (2000). Los activos de los pobres. Lima: GRADE.

Escobar A.y González M. (2004). Evaluación cualitativa de programa oportunidades en

zonas urbanas, 2003. Resultados de la evaluación externa del programa de desarrollo
humano oportunidades. Instituto Nacional de Salud Pública, Oportunidades, Centro de
Investigación y Estudios Superiores en Antropología.

Espino, J (2001). Dispersión salarial, capital humano y segmentación laboral en Lima.

Perú: Pontificia Universidad Católica del Perú, Investigaciones Breves, (13).

European Urban Knowledge Network (2014). The Inclusive City. Approaches to comba
turban poverty and social exclusión in Europe.

Di Virgilio, M. M., Otero, M. P., & Boniolo, P. (2011). Pobreza urbana en América Latina
y el Caribe. Buenos Aires : Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales -CLACSO.

Fay, M. (2005) The Urban Poor in Latin America. The World Bank, Washington D.C.

Ferreira, F. G., Messina, J., Rigolini, J., López-Calva, L. F., & Vakis, R. (2013). La
movilidad económica y el crecimiento de la clase media en América Latina. Washington,
DC: Banco Mundial.

Finquelievich, S. (2004). La sociedad civil en la economía del conocimiento: TICs y

desarrollo socio-económico. IIGG Documentos de Trabajo,(40).

Garland, A., Massoumi, M. y Ruble, B. (2007) Global Urban Poverty: Setting the Agenda.
Woodrow Wilson International Center for Scholars.

Gobierno de El Salvador, Secretaría técnica de la presidencia (2012) Documento Base

Comunidades Solidarias.

Gobierno de Rio de Janeiro, Secretaría de asistencia social y derechos Humanos. (2015)

Inclusión Social y economía de las familias pobres en el Estado de Rio de Janeiro.
Presentación para el seminario internacional de Pobreza Urbana.

Hardoy, J. E., & Satterthwaite, D. (2014). Squatter citizen: life in the urban third world.
Routledge.

52
Heitzmann, K., Canagarajah, R., & Siegel, P. (2001). The Sources of Vulnerability: A
rationale and guideline for the assessment of risks and risk responses. The World Bank.

Herrera, J., & Cozzubo, A. (2016). La Vulnerabilidad de los hogares a la pobreza en el

Perú, 2004-2014 (No. DT/2016/08).

Holzmann, R. (2001). Risk and Vulnerability: The forward looking role of social
protection in a globalizing work. Conference Paper prepared for the Asia and Pacific
Forum on Poverty - Policy and Institutional Reforms for Poverty Reduction, February,
Asian Development Bank, Manila.

Holzmann, R. & Jorgensen L. (2000). Social risk management: A new conceptual

framework for social protection and beyond, social protection. Discussion Paper No. 6.
The World Bank.

Infante, B., & Chacaltana, J. (2014). Hacia un desarrollo inclusivo: el caso del Perú.
Santiago de Chile: CEPAL.

Jordán Fuchs, R. (ed.) (2005), Opciones y propuestas estratégicas para la superación de

la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile:
CEPAL.

Katzman R. (2001), Seducidos y abandonados: pobres urbanos, aislamiento social y

políticas públicas. Revista de CEPAL, 75,171.

Kaztman, R. (CEPAL 2003). La dimensión espacial en las políticas de superación de la

pobreza urbana. Santiago de Chile: CEPAL.

Krishna, A. (2006). Pathways out of and into poverty in 36 villages of Andhra Pradesh,
India. World development, 34(2), 271-288.field

Kumar, A. (2010). Urban Poverty Alleviation Strategy in India. Regional Centre for
Urban and Environmental Studies Lucknow University Campus, Lucknow.

Kumari, L. Poverty Eradication in India: A study of national policies, plans and programs.
Guru Nanak Dev University, Regional Campus, Sathiala, Amritsar, Punjab, India

Lagos, R. y Arraigada C. (1998). Dinámica poblacional, pobreza y mercado de trabajo.

Población, pobreza y mercado de trabajo en América Latina. Santiago de Chile:
Organización Internacional del Trabajo.

53
Lanzafame, F. y Quartesan, A. (2009) Pobreza en áreas centrales urbanas: Métodos de
análisis e intervenciones. Banco Interamericano de Desarrollo.

Lavado, P., Cueto, D., Yamada, G. y Wensjoe, T. (2014). El efecto de Fe y Alegría sobre
el desempeño escolar en segundo de primaria: explotando el sorteo en el ingreso como
experimento natural. Lima: Centro de Investigación Universidad del Pacífico & GRADE

Levy, C., Marx, C., and Satterthwaite D. (2015). Urbanisation and urban poverty
reduction in low- and middle-income countries. In: Waage, J and Yap, C. (eds.) Thinking
Beyond Sectors for Sustainable Development. Pp. 19–27. London: Ubiquity Press. DOI:
http://dx.doi.org/10.5334/bao.c

Loayza, N. V., Ranciere, R., Servén, L., & Ventura, J. (2007). Macroeconomic volatility
and welfare in developing countries: An introduction. The World Bank Economic
Review, 21(3), 343-357.

Lucci, P. & Bhatkal, T. (2014). Monitoring progress on urban poverty: Are current data
and indicators fit for purpose? ODI Working Paper 405.

Lustig, N., Arias, O., & Rigolini, J. (2002). Poverty reduction and economic growth: A
two-way causality. Inter-American Development Bank.

Martínez, S., Pérez, M., Tejerina, L. (2015) Atacando la vulnerabilidad en los adultos
mayores: Evaluación de impacto de la Pensión Básica universal, Programa Nuestros
Mayores Derechos. Banco Interamericano de Desarrollo.

Mitlin, D. & Satterthwaite D. (2013). Urban Poverty in the Global South: Scale and
nature. Routledge.

Mitlin, D. (2004). Understanding urban poverty; what the Poverty Reduction Strategy
Papers tell us (Vol. 13). Iied.

Mitlin, D. (2000). Addressing urban poverty: increasing incomes, reducing costs, and
securing representation. Development in Practice, 10(2), 204-215.

Narayan-Parker, D., & Patel, R. (2000). Voices of the poor: can anyone hear us? (Vol.
1). World Bank Publications.

ONU-Habitat, CAF y Avina (2014). Construcción de ciudades más equitativas. Políticas

públicas para la inclusión en América Latina.

54
ONU Hábitat III (2016) Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo
Sostenible. Quito: Naciones Unidas.

Parnell, S. (2016) Defining a Global Urban Agenda. World Development Vol. 78, pp.
529–540.

Pauschert, D., Gronemeier, K. & Bruebach, K. (2012). Urban Water and Sanitation
Poverty in Tanzania: Evidence from the field and recommendations for successful combat
strategies. Eschborn: GIZ.

Parker, S. & C. Pederzini. (2001). Gender differences by education in Mexico. The

Economics of Gender in Mexico: Work, Family, State, and Market. The World Bank.

Patrinos, H., Barrera, F. y Guáqueta, J. (2009). The role and impact of public-private
partnerships in Education. The World Bank.

Ramírez (2003) Ciudad y pobreza: El paradigma cualitativo de la pobreza urbana.

Santiago de Chile: Cuadernos de CEPAL.

Rawlings, L. B., & Rubio, G. M. (2005). Evaluating the impact of conditional cash
transfer programs. The World Bank Research Observer, 20(1), 29-55.

República de Honduras. (2001) Estrategia para la reducción de la Pobreza.

Rodgers, G. (1989). Urban poverty and the labour market, access to jobs and incomes in
Asian and Latin American Cities. International Labour Office.

Rojas, J. M., & Lallement, D. (2007). Meeting the Energy Needs of the Urban Poor:
Lessons from Electrification Practitioners. Washington D.C.: World Bank.

Rojas, O. (2015) Estrategia de Territorios de Inclusión y Oportunidades. Alcaldía de

Santiago de Cali, Colombia. Presentación para el seminario internacional de Pobreza
Urbana.

Schultz, T. (2000). School subsidies for the poor: Evaluating a mexican strategy for
reducing poverty. International Food Policy Research Institute.

Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Estados Unidos Mexicanos (2015) Avances

de la metodología de atención a la pobreza urbana. Presentación para el seminario
internacional de Pobreza Urbana.

Sheahan, J. (2001). Searching for a better society. The peruvian economy from 1950.
Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press.

55
Stampini, M., Robles, M., Sáenz, M., Ibarrarán, P., & Medellín, N. (2015). Pobreza,
vulnerabilidad y la clase media en América Latina. Documento de trabajo del BID (No.
IDB-WP-591). IDB Working Paper Series.

Satterthwaite, D. & Mitlin, D. (2013). A future that low-income urban dwellers want,
and can help secure. London: IIED.

Satterthwaite, D. (2003), The Millennium Development Goals and urban poverty

reduction: great expectations and nonsense statistics Environment and
Urbanization, 15(2), 179-190.

Satterthwaite, D (1997). Urban Poverty reconsidering its scale and nature. IDS Bulletin
Vol. 28(2), 9-23.

Scott, A.,J., & Thorper, M., (2013). THE NATURE OF CITIES: The Scope and Limits
of Urban Theory. London: LSE.

Stepputat, F.., & van Voorst, R. (2016). Cities on the agenda: Urban governance and
sustainable development. DIIS Reports, Danish Institute for International Studies, No.
2016:04.

Straub, S. (2008). Infrastructure and growth in developing countries (Vol. 4460). World
Bank Publications.

Tacoli, C., McGranahan, G., & Satterthwaite, D. (2015). Urbanisation, rural-urban

migration and urban poverty. London: Human Settlements Group, International Institute
for Environment and Development.

Torres Tovar et al (2007), Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios en Bogotá.

Hábitat y vivienda. Bogota: Universidad Nacional de Colombia.

Torres, C., Rincón, J., Vargas, J. (2009) Pobreza urbana y mejoramiento integral de
barrios en Bogotá. Hábitat y Vivienda.

Vakis, R., Rigolini, J., & Lucchetti, L. (2015). Los olvidados. Pobreza crónica en
América Latina y el Caribe. Resumen ejecutivo, Banco Mundial.

Vásquez, A., & Bendezú, L. (2008). Ensayo sobre el rol de la infraestructura vial en el
crecimiento económico del Perú. In Ensayo sobre el rol de la infraestructura vial en el
crecimiento económico del Perú. Consorcio de Investigación Económica y Social.

56
Verdera, F. (2007). La pobreza en el Perú: un análisis de sus causas y de las políticas para
enfrentarla. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. Serie Análisis Económico, 24.

Viviano Llave, Teresa (2005). Violencia familiar en las personas adultas mayores en el
Peru.

Urrunaga, R., & Aparicio, C. (2012). Infraestructura y crecimiento económico en el

Perú. Revista Cepal.

Winchester, L. (2008). La dimensión económica de la pobreza y precariedad urbana en

las ciudades latinoamericanas: Implicaciones para las políticas del hábitat. EURE
(Santiago), 34(103), 27-47

World Bank. (1991). Urban Policy dnd Economic Development An Agenda for the
1990s. Washington, D.C.: World Bank.

Wratten, E. (1995). Conceptualizing Urban Poverty. Environment & Urbanization 7(1),

11-38.

Yamada, G., & Pérez, P. (2005). Evaluación de impacto de proyectos de desarrollo en el

Perú (No. 61). Universidad del Pacifico.

57
 ANEXOS

ANEXO Nº 1: Características Socioeconómicas Seleccionadas de los Distritos

de El Porvenir, La Esperanza, Ventanilla y San Juan de Lurigancho
Acceso a Paquete Integrado de Servicios

58
Porcentaje de la Población Mayor a 17 Años con Educación Secundaria
Incompleta

59
El Gráfico 1 muestra la distribución del gasto por los diferentes sectores en la población
pobre que reside en zonas urbanas distribuido entre tres dimensiones de la pobreza: (1)
Empleabilidad y Empresa, (2) Acceso y Calidad de los Servicios Básicos, Infraestructura
Básica y Vivienda Adecuada, y (3) Redes de Protección. Estas dimensiones congregan
una serie de factores correlacionados con la pobreza urbana y, en los que las
intervenciones de los diferentes sectores buscar incidir.

60
 ANEXO Nº 2: Taxonomía del Gasto Público – Programas e Intervenciones en
el Marco de las Dimensiones de la Pobreza
% en
PIM (2016) PIM (2016)
PROGRAMA Ámbito de %
PIM (2016) (Sólo (Sólo Urbano
NACIONAL Pobreza Dimensión
Urbano) & Pobreza)
Urbana

TOTAL GENERAL 64,316,403,953 46,178,439,372 9,316,081,587 14.5% 100.0%

Total Redes de Protección 8,329,667,516 6,355,548,968 1,821,044,622 21.9% 19.5%

Redes de Protección Social 3,054,092,251 1,211,467,462 1,161,010,276 38.0% 63.8%

MINSA Sistema Integral de Salud 1,558,689,609 757,477,413 757,477,413 48.6% 65.2%

Programa de
Complementación
Alimentaria: Programa
MEF Vaso de Leche 414,159,436 201,269,333 201,269,333 48.6% 17.3%

Programa Nacional de
Asistencia Solidaria
MIDIS (Pensión 65) 802,122,909 95,838,062 95,838,062 11.9% 8.3%

Programa Integral
Nacional para el
MIMP Bienestar Familiar 124,135,204 60,326,067 60,326,067 48.6% 5.2%

Programa de
Complementación
Alimentaria: Comedores
MIDIS Populares 51,654,299 25,310,607 25,310,607 49.0% 2.2%

Programa de Pensión por

MIMP Discapacidad Severa 8,924,356 7,764,190 7,764,190 87.0% 0.7%

Defensoría de la Mujer,
la Niñez y la
Adolescentes
MIMP (DEMUNA) 74,926,846 56,944,403 6,487,217 8.7% 0.6%

Programa Nacional Vida

MIMP Digna 15,829,544 4,748,863 4,748,863 30.0% 0.4%

Programa Nacional
MIMP Yachay 3,650,048 1,788,524 1,788,524 49.0% 0.2%

61
 % en
PIM (2016) PIM (2016)
PROGRAMA Ámbito de %
PIM (2016) (Sólo (Sólo Urbano
NACIONAL Pobreza Dimensión
Urbano) & Pobreza)
Urbana

Redes de Seguridad, Justicia y Protección

contra la Violencia 5,275,575,265 5,144,081,506 660,034,346 12.5% 36.2%

Reducción de Delitos y
Faltas que Afectan la
MININTER Seguridad 4,878,103,020 4,878,103,020 555,513,664 11.4% 84.2%

Programa Nacional
Contra la Violencia
MIMP Familiar 91,256,979 44,348,214 44,348,214 48.6% 6.7%

Comisión Nacional para

el Des arrollo y Vida sin
PCM Drogas (DEVIDA) 265,455,568 201,822,255 40,364,451 15.2% 6.1%

Programa Nacional de
Enseñanza Legal para la
MINJUS Inclusión Social 40,759,698 19,808,017 19,808,017 48.6% 3.0%

Total Acceso y Calidad de los servicios básicos,

54,539,205,978 38,516,422,548 6,817,638,039 12.5% 73.2%
infraestructura básica y vivienda adecuada

Acceso y Uso de Infraestructura Básica de

Calidad y Vivienda Adecuada 19,999,054,471 16,316,152,041 1,887,408,954 9.4% 27.7%

Reducción del costo,

tiempo e inseguridad en
MTC el sistema de transporte 13,777,530,066 10,474,868,589 1,192,867,925 8.7% 63.2%

Program de
Mejoramiento Integral de
MVCS Barrios 2,333,840,411 2,333,840,411 270,071,016 11.6% 14.3%

Programa Nacional de
MVCS Saneamiento Urbano 1,837,480,881 1,837,480,881 212,632,503 11.6% 11.3%

Programa Techo Propio

(Bonos Familiares
MVCS Habitacionales) 727,474,883 572,527,519 76,953,164 10.6% 4.1%

Programa Nuestras
MVCS Ciudades 227,179,667 227,179,667 40,892,340 18.0% 2.2%

62
 % en
PIM (2016) PIM (2016)
PROGRAMA Ámbito de %
PIM (2016) (Sólo (Sólo Urbano
NACIONAL Pobreza Dimensión
Urbano) & Pobreza)
Urbana

Instituto Nacional de
PCM Defensa Civil (INDECI) 144,285,637 109,698,406 21,939,681 15.2% 1.2%

Programa de Gestión
Integral de Residuos
MINAM Sólidos 75,051,189 57,060,398 11,412,080 15.2% 0.6%

Acceso población
propiedad predial
MVCS formalizada (COFOPRI) 54,911,835 54,911,835 54,911,835 100.0% 2.9%

Programa de Generación
MVCS del Suelo Urbano 13,173,413 13,173,413 2,371,214 18.0% 0.1%

Fondo de Inclusión
MINEM Social Energética (FISE) 12,423,216 9,445,202 1,889,040 15.2% 0.1%

Centro Nacional de
Estimación, Prevención y
Reducción del Riesgo de
PCM Desastres (CENEPRED) 9,655,273 7,340,773 1,468,155 15.2% 0.1%

MVCS Fondo Mi Vivienda 786,048,000 618,624,947 - 0.0% 0.0%

Acceso a servicios básicos de calidad y la

satisfacción de necesidades básicas 34,540,151,507 22,200,270,507 4,930,229,086 14.3% 72.3%

Logros de aprendizaje de
estudiantes de Educación
MINEDU Básica Regular 16,396,059,932 9,509,714,761 1,236,262,919 7.5% 25.1%

Programa Nacional de
MIDIS Alimentación Escolar 1,479,623,857 1,124,514,131 955,837,012 64.6% 19.4%

Seguro Social de Salud

MINTRA (EsSalud) 5,624,738,431 4,276,412,073 855,282,415 15.2% 17.3%

Programa Nacional de
Becas y Crédito
MINEDU Educativo 940,434,054 592,473,454 385,107,745 41.0% 7.8%

Programa Nacional de
Infraestructura
MINEDU Educativa (PRONIED) 1,494,276,037 1,136,077,733 227,215,547 15.2% 4.6%

63
 % en
PIM (2016) PIM (2016)
PROGRAMA Ámbito de %
PIM (2016) (Sólo (Sólo Urbano
NACIONAL Pobreza Dimensión
Urbano) & Pobreza)
Urbana

MINSA TBC-VIH/SIDA 599,243,081 408,341,521 212,337,591 35.4% 4.3%

MINSA Salud Materno Neonatal 2,230,714,799 1,296,738,076 211,878,312 9.5% 4.3%

Beca 18, Beca Doble

MINEDU Oportunidad 515,741,889 324,917,390 211,196,304 41.0% 4.3%

Programa Articulado
MINSA Nutricional 2,168,970,688 1,315,753,286 180,801,438 8.3% 3.7%

Acceso de la población
de 3 a 16 años a los
servicios educativos
públicos de la Educación
MINEDU Básica Regular 1,176,477,951 894,460,174 178,892,035 15.2% 3.6%

Superintendencia
Nacional de los Registros
MINJUS Públicos (SUNARP) 716,318,985 544,607,575 108,921,515 15.2% 2.2%

Fortalecimiento de
MINEDU Educación Física 648,106,188 374,253,805 77,052,254 11.9% 1.6%

Programa de Apoyo
Alimentario para Grupos
MINSA en Riesgo 58,195,656 28,515,871 28,515,871 49.0% 0.6%

Instituto Peruano del

MINEDU Deporte (IPD) 171,583,702 130,452,753 26,090,551 15.2% 0.5%

Acceso de la población a
RENIEC la identidad 210,304,194 159,891,416 18,208,280 8.7% 0.4%

Programa Jornada
MINEDU Escolar Completa 109,362,063 83,146,488 16,629,298 15.2% 0.3%

Total Empleabilidad y Empresa 1,447,530,459 1,306,467,855 677,398,926 46.8% 7.3%

Empleabilidad 865,779,143 724,716,539 597,145,964 69.0% 88.2%

MTPE Programa Trabaja Perú 433,940,211 316,562,941 316,562,941 73.0% 53.0%

MIDIS Cuna Más 331,966,142 331,966,142 204,395,567 61.6% 34.2%

Programa Educación
MINEDU para el Empleo 44,287,346 28,786,775 28,786,775 65.0% 4.8%

64
 % en
PIM (2016) PIM (2016)
PROGRAMA Ámbito de %
PIM (2016) (Sólo (Sólo Urbano
NACIONAL Pobreza Dimensión
Urbano) & Pobreza)
Urbana

Programa de Educación
Superior Técnica
MINEDU Productiva 18,387,931 18,387,931 18,387,931 100.0% 3.1%

MTPE Programa Impulsa Perú 20,242,034 16,396,048 16,396,048 81.0% 2.7%

Programa Jóvenes
MTPE Productivos 16,040,323 11,701,547 11,701,547 73.0% 2.0%

MTPE Perú Responsable 915,156 915,156 915,156 100.0% 0.2%

Cantidad y duración de los emprendimientos

formales 581,751,316 581,751,316 80,252,962 13.8% 11.8%

Centros de Innovación
PRODUCE Tecnológica (CITE) 232,674,217 232,674,217 46,534,843 20.0% 58.0%

Programa de
Fortalecimiento de Pesca
PRODUCE Artesanal 66,914,136 66,914,136 20,743,382 31.0% 25.8%

Incremento de la
Competitividad del
MINCETUR Sector Artesania 19,368,685 19,368,685 9,490,656 49.0% 11.8%

Plataforma de Servicios
de Desarrollo
PRODUCE Empresarial 17,420,403 17,420,403 3,484,081 20.0% 4.3%

Consejo Nacional de
Ciencia, Tecnología e
PRODUCE Innovación Tecnológica 140,860,922 140,860,922 - 0.0% 0.0%

PRODUCE Innóvate Perú 104,512,953 104,512,953 - 0.0% 0.0%

65
ANEXO Nº 3: Gasto Social para Combatir la Pobreza Urbana

Gráfico 1: Distribución del Gasto Social Anual por Dimensión de la Pobreza

Urbana - 2016

Empleabilidad &
Empresa
Redes de Protección
S/ 677,398,926
S/ 1,821,044,622
7.3%
19.5%

Acceso y Calidad de los servicios

básicos, infraestructura básica y
vivienda adecuada
S/ 6,817,638,039

Gráfico 2: Distribución del Gasto Social Anual Según Resultado Esperado para la
Reducción de la Pobreza Urbana - 2016

Incrementar la Cantidad y
Duración de los Fortalecer las Redes de
Emprendimientos Formales
Protección Social
S/ 80,252,962 0.9%
S/ 1,154,523,059
Incrementar la
Empleabilidad 6.4% 12.4% Fortalecer las Redes de
S/ 597,145,964 Seguridad, Justicia y
Protección contra la Violencia
S/ 666,521,563
7.1%

Incrementar el Acceso a Incrementar el Acceso y Uso

Servicios Básicos de Calidad de Infraestructura Básica de
y la Satisfacción de
20.3% Calidad y Vivienda Adecuada
Necesidades Básicas
73,2% S/ 1,887,408,954
S/ 4,930,229,086
52.9%

66
Teniendo en consideración los resultados esperados en el marco de la Estrategia, se
identifica que en un análisis de distribución del gasto por persona durante el año 2016, el
Estado ha generado una inversión de S/. 2,661 por cada peruano y peruana en condición
de pobreza a través de programas o intervenciones que buscan: fortalecer las redes de
protección; fortalecer redes de seguridad, justicia y protección contra la violencia;
incrementar el acceso y uso de infraestructura básica de calidad y vivienda adecuada;
incrementar el acceso a servicios básicos de calidad y la satisfacción de necesidades
básicas; incrementar la empleabilidad e incrementar la cantidad y duración de los
emprendimientos formales.

Gráfico 3: Gasto Social Anual por Persona en Condición de Pobreza Según

Resultado Esperado para la Reducción de la Pobreza Urbana - 2016

171 23
3,000.0
190
330
Incrementar la
2,500.0 Incrementar la Cantidad y Duración de
539 los Emprendimientos
Empleabilidad
Formales
2,000.0 Fortalecer las Redes de
1,409 Seguridad, Justicia y Protección
Fortalecer las Redes de contra la Violencia
Protección Social
1,500.0
Incrementar el Acceso y Uso de
Infraestructura Básica de
1,000.0 Calidad y Vivienda Adecuada

Incrementar el Acceso a
Servicios Básicos de Calidad y la
500.0 Satisfacción de Necesidades
Básicas

0.0

Al respecto, se puede señalar que la mayor inversión dirigida a los peruanos y peruanas
en condición de pobreza en el ámbito urbano, ha sido generada en programas e
intervenciones que buscan incrementar el acceso a servicios básicos de calidad y
satisfacción de necesidades básicas, como pueden ser por ejemplo los servicios de
educación y salud; sin embargo, es importante señalar que solamente una inversión
equitativa dirigida a generar todos los resultados esperados en el marco de las
dimensiones de la pobreza urbana, permitirán lograr el resultado final de reducción de
esta de manera sostenible, generando una mayor resiliencia en la población frente a los

67
riesgos y shocks externos que puedan representar la vulnerabilidad de caer nuevamente
en condición de pobreza.

68
ANEXO 4: Resumen revisión bibliográfica de intervenciones contra la pobreza urbana
Intervención País Año Descripción Resultados

Evaluación de Impacto a la Pensión Básica del Programa Nuestros

1. Capital humano: Bonos de educación, Atención integral a la primaria
Mayores Derechos: aumento del ingreso laboral, disminución de
infancia (mejora de la oferta educativa), Programa Nuestros Mayores
remesas, disminución de pobreza y pobreza extrema, aumento de
derechos (para adultos mayores, subvención, alfabetización, revaloración,
consumo per cápita en 5 USD, disminución de actividad laboral
salud), Oferta de Salud y nutrición, prevención Social de la Violencia
dependiente e independiente, y aumento de asistencia escolar.

2. Servicios Básicos: mejoramiento integral, introducción de los servicios de

agua potable y saneamiento básico y reducción de vulnerabilidad en
asentamientos urbanos precarios (reducir la vulnerabilidad ante desastres
Comunidades El 2009 - hasta
ambientales).
solidarias Salvador la fecha
3. Generación de ingreso: Programa de apoyo temporal al ingreso (bono por Evaluación de Impacto Programa de Apoyo Temporal al Ingreso:
trabajo en proyectos comunitarios, capacitación), Intermediación laboral y aumento de la participación en el mercado laboral, aumento de
Emprendimiento (desarrollo de capacidades, dotación de capital de trabajo, ocupados, el impacto en el ingreso laboral fue bajo. Se encontraron
búsqueda de comercialización) problemas de aplicación del programa.

3. Gestión Territorial: Fortalecimiento institucional municipal

(capacitaciones, fortalecimiento de procesos y sistemas administrativos),
Fomento a la participación ciudadana y Gestión comunitaria de riesgos
ambientales

69
Intervención País Año Descripción Resultados

Se ha diseñado un modelo de diagnóstico integral de sectores urbanos para

posibilitar el diseño de planes de inclusión y atención a la pobreza. Los pasos
son: Resultados de la intervención piloto en el sector urbano Campana
Altamira
1. Diagnóstico de gabinete: georreferenciación de población objetivos, planes
y fondos de inversión). 1. Desarrollo de capacidades: se identificaron y cuantificaron
problemas de seguridad alimentaria, nutrición, deserción escolar y
2. Diagnóstico del territorio: recorridos exploratorios para delimitación del
exclusión de grupos vulnerables. Acciones: Red de comedores
sector urbano
comunitarios, tarjetas sin hambre, capacitación en hábitos alimenticios,
3. Vinculación de Oferta institucional: comisiones inter-secretariales y mesas Programa "Sí estudia, sí trabaja", becas educativas de transporte, etc.
de trabajo
Piloto 2013, 2. Reactivación Económica y Laboral: se concertó aplicar una estrategia
Metodología de
Presentación 4. Activación y/o consolidación de organización comunitaria de empleabilidad asociado a Distrito TEC (formación de habilidades),
Atención a la México
para todo el cadena productiva, apoyo al emprendimiento.
pobreza urbana 5. Diagnóstico integral y establecimiento de Línea base: Con ayuda de las
país: 2015
universidades 3. Infraestructura y Vivienda: Programa de escrituración de viviendas,
promoción de vivienda multifamiliar, recuperar territorios para
6. Elaboración del Plan de actuación territorial
convertirlos en espacios comunales, actividades deportivas y culturales,
7. Ejecución del Plan de Actuación territorial: incidencia en Desarrollo etc. Planes para el mantenimiento de escalinatas, mejoras de acceso,
Integral de capacidades (alimentación, nutrición, acceso a salud y seguro implementación de ciclovías.
social, educación e inclusión de grupos vulnerables), Reactivación
4. Seguridad y Cohesión monetaria: programa de tradiciones y
Económica y Laboral, Infraestructura, Vivienda y entorno comunitario; y
narrativas de la colonia, construcción de centro deportivo, programa
Seguridad y Cohesión Comunitaria.
psicosocial en jóvenes para fomentar habilidades para la vida.
Intervenciones existentes y vinculadas a la estrategia: Cruzada Nacional Sin
Hambre, México Nos mueve la Paz, PROSPERA, Crezcamos Juntos.

70
 Intervención País Año Descripción Resultados

- Nuevos centros de desarrollo infantil, talleres de habilidades para la

Estrategia de intervención con un enfoque ―poblacional y ― territorial, crianza (mil familias beneficiadas).
tendiente a generar condiciones de equidad en las áreas donde se registran - Disminuyó la pobreza de 25.1% a 19.3% (no es atribuible totalmente
indicadores críticos de pobreza, violencia e inseguridad. a la intervención), generación de 16 asociaciones público-privadas para
la generación de ingresos de las familias de las comunas, creación de
50 comedores comunitarios sostenibles.
Territorios de - Programa de alfabetización digital, capacitación de maestros y entre
Cali,
Inclusión y 2011-2014 de tablets y computadoras. Proyectos de empleabilidad para jóvenes
Colombia
Oportunidades como primer empleo.
Componentes: Desarrollo de la primera infancia; Inclusión social de jóvenes;
-Inversión de 3 millones de dólares en construcción de parques, áreas
Disminución del hambre y pobreza; Recuperación de espacios públicos; y
verdes y desarrollo de huertas urbanas. Inversión en escuelas y
Seguridad, Prevención de riesgos y resiliencia.
escenarios de formación deportiva, iluminación e instalación de
cámaras de seguridad.
-Relocalización de familiar que viven en zonas de riesgo, inversión en
capacitación, inversión para obras civiles.

Los procesos de esta intervención son:

1. Transferencias de renta: Programa Bolsa familia (este programa transfiere

Rio de
dinero a familias pobres extremas y no es condicionado) y Programa renta
Río Sin Miseria Janeiro, 2011
mejor (para jóvenes que estudian y son de familias pobres extremas)
Brasil
2. Acceso a servicios básicos: Acompañamiento familiar, mejorar acceso a la
salud y educación, emisión de documentación básica.

71
 Intervención País Año Descripción Resultados

3. Inclusión Social y Económica: Renta mejor joven, Programa de becas,

Estrategia de Redes de Gestión de oportunidades económicas y sociales
(capacitación, coordinación, participación ciudadana)

Se desarrolló un indicador con el objetivo de medir la calidad de vida urbana

sobre la base de ciertos estándares urbanos provistos por bienes y servicios
públicos y privados que cada ciudad debe ofrecer a sus residentes para

Indicador de proveer de un instrumento que les permita en forma objetiva comparar

Calidad de Vida Chile 2014 estándares de desarrollo urbano entre e intra ciudades, para tomar mejores En base al diagnóstico realizado por el ICVU, algunos municipios
pudieron priorizar sus acciones.
Urbana decisiones.

Dimensiones: Vivienda y Entorno, Salud y Medio ambiente, Condiciones

socioculturales, Ambiente de negocios, Condición laboral, y Conectividad y
Movilidad

Son intervenciones dirigidas a un territorio específico con el fin de reducir las

desigualdades en infraestructura, servicios y patrimonio que enfrentan los El conjunto de inversiones ejecutadas en los PMB tienen impactos
hogares ubicados en asentamientos informales. significativos sobre el bienestar y la calidad de vida. Tale impactos
Chile, positivos resultan del mejoramiento de las condiciones de salud de la
Características:
Colombia, población vía inversiones en saneamiento; del mayor acceso a servicios
Programas de Integración de la ciudad informal con la ciudad formal igualando el nivel de
Brasil, sociales a través de la instalación en los barrios de servicios públicos
Mejoramiento de servicios entre los barrios ricos y los pobres; esto implica la provisión de un
Argentina, como centros de salud, escuelas, guarderías infantiles y centros de
Barrios paquete mínimo de inversiones de infraestructura que hagan posible un salto atención a grupos vulnerables; y del aumento del patrimonio de los
Bolivia,
de calidad en la condición urbana del barrio
ETC. hogares como producto de la entrega de títulos de propiedad saneados.
Provisión de servicios sociales dirigidos a los grupos más vulnerables, con Este tipo de intervenciones se siguen realizando gracias a entidades
combinaciones flexibles ajustadas a las necesidades de las comunidades. como UN-HABITAT.
(contd.)

72
 Intervención País Año Descripción Resultados

Intervención integral –que debe cubrir las necesidades más urgentes de los
diferentes segmentos de las poblaciones beneficiadas–, y la ejecución
integrada y coordinada de los distintos componentes

Participación de la comunidad en todas las fases del proyecto: diseño,

ejecución del mismo y mantenimiento de los servicios.

ESTIMULANDO EL DESARROLLO DE LA MICRO, PEQUEÑA Y

MEDIANA EMPRESA: Fortalecimiento de organizaciones de la micro,
pequeña y mediana empresa, Fortalecimiento de la Oficina del Sector Social
de la Economía, Apoyo a la capitalización de las MIPYMEs, Apoyo al joven
empresario y Formalización y ordenamiento de vendedores ambulantes.
En la práctica, la intervención se redujo a la construcción de obras
Estrategia de
DESARROLLO DE CIUDADES INTERMEDIAS: Mercados solidarios, físicas como parques plazas, etc.; Servicios de estimulación temprana,
reducción de
Honduras 2001 Incubadoras de empresas, Asistencia técnica y organizativa en ciudades atención en salud y nutrición, mejoramiento de espacios para niños de
pobreza (Pobreza secundarias. 0 a 6 años; atención cultural complementaria y capacitación de técnica
urbana)
APOYO A LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL: Fortalecimiento de a jóvenes.
Programas de Vivienda Urbana, Legalización y ordenamiento territorial de
asentamientos humanos.

ACCESO A SERVICIOS BÁSICOS EN ÁREAS PRIORITARIAS: Fondo

de desarrollo municipal y Agua potable para barrios marginales.

Los estados europeos se comprometieron a ayudar a 20 millones de personas

Fund for Miembros
a salir de la pobreza hasta el 2020.
European Aid to de la
2014-2020 El propósito es ayudar a los esquemas de aliviación de emergencias de los
the Most Unión
estados miembros mediante asistencia material como comida, vestimenta y
Deprived Europea
otros bienes esenciales.

73
 Intervención País Año Descripción Resultados

Los expertos son personas que han pasado por situación de pobreza y
exclusión social, y su misión es ser el vínculo entre la administración estatal
El piloto resultó ser muy exitoso en términos de participación ciudadana
y los ciudadanos pobres.
Experts by 2004 (como y de intervenciones específicas por lo que se expandió a casi toda
Bélgica El objetivo es asegurar que los creadores de política tomen en cuenta de
Experience piloto) Bélgica. La debilidad es que este esquema no ha ayudado a hacer
primera mano la experiencia de una persona pobre, así las intervenciones van
mejoras en políticas para prevenir la pobreza extrema.
más de acuerdo a su realidad y expectativas y se acorta la burocracia con estos
ciudadanos.

Cooperativa orientada a distribuir microcréditos para apoyar el autoempleo.

El piloto de este esquema resultó exitoso, se atendió a 2000 personas y
Los fondos de la cooperativa se obtuvieron mediante asociaciones público
MicroStart Bélgica 2013 se pagaron en su totalidad una cuarta parte de los créditos, por ello se
privadas que apoyaron pequeños negocios o servicios profesionales de
extendieron las actividades a diferentes ciudades.
personas en situación de pobreza.

La nueva política para atender ciudades se basa en 3 principios básicos:

simplificar sistemas, concentrar esfuerzos en áreas vulnerables, e incrementar
la participación de los residentes en las políticas públicas.

Priorización geográfica: se identificaron a las áreas vulnerables a atender

National Policy mediante datos de ingresos anuales de sus pobladores.
Francia 2013-2020
for cities
Empleo: programa "Emplois francs" que se dirige a jóvenes no empleados.

Educación: Programas para niños menores a 3 años, "Más profesores que

clases", nueva vida en la escuela, posiciones médico-sociales y programas
para reducir el ausentismo o abandono escolar.

74
 Intervención País Año Descripción Resultados

Seguridad: enfocado en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, reforzar

la cohesión social, mejorar la confianza hacia las autoridades locales,
priorizar prevención de la delicuencia, etc.

Es un programa creado para atender la salud de los barrios no privilegiados.

La primera parte implicó campañas de prevención en las escuelas, apoyo a
Gezond Geweten Holanda 2010
deportes fuera de la casa, introducción de "puntos de prevención en salud" y
monitoreo de las viviendas y sus condiciones de salubridad.

Supporting
People
Programme and
Whole System
approach toolkit Es un programa creado para atender a los ciudadanos en situación de calle y
UK 2010
– an holistic a poblaciones vulnerables en las ciudades. Las poblaciones vulnerables son
approach to aquellas que tienen problemas para valerse por sí mismos como los
housing discapacitados o los adultos mayores. Incluye servicios de cuidado en la
problems in vivienda, refugios para el abuso doméstico, acceso a la capacitación y el
Birmingham empleo.

Provee de cuidado infantil todos los días de semana en un corto plazo para En el 26% de los casos los padres obtuvieron puestos de trabajo o
Domicil’Enfance Francia 1989
permitir a los padres la capacitación y la búsqueda de trabajo. capacitaciones.

Re-activate Atender a la población urbana de Atenas basándose en 3 ejes: Apoyo a la

Grecia 2013
Athens producción local, servicios inclusivos y mejoramiento de viviendas.

75
 Intervención País Año Descripción Resultados

Urban Generado para atender ciertas áreas en depresión con ayuda financiera para
Community India 1958 mejorar la sanidad, salud pública, educación y recreación con la ayuda de los
Development propios pobladores.

Environmental
Improvement of India 1974 Sus componentes fueron: acceso a agua, drenaje, letrinas comunales y baños,
Urban Slums alumbrado público, etc. en barrios marginales.

Urban Basics Creado con el fin de atender a poblaciones urbanas vulnerables como los
India 1981
Services niños y mujeres mediante el acceso a servicios básicos.

Este esquema se componía de: (i) ayuda para empezar micro empresas, (ii)
Nehru Rozgar viviendas y mejoramiento de techo, (iii) capacitación para el autoempleo, (iv) La evaluación de impacto arrojó resultados positivos: se encontró
India 1989
Yojana capacitación relacionada a actividades de construcción y (v) empleo urbano incremento en las tasa de empleo, ingresos y niveles salariales.
asalariado.

Urban Basic
Services for the India 1986 Creado para fortalecer la organización comunal, movilización y
Poor empoderamiento.

Prime Minister´s
Integrates Urban Se creó con componentes para mejorar el empoderamiento comunal, la
Poverty India 1995 generación de empleo y el mejoramiento del entorno urbano. Este programa
Eradication tiene elementos en común con los anteriores pero se enfocó a otro tipo de área
Programme urbana

National Slum El objetivo es brindar asistencia a los barrios marginales mediante: brindar
Se encontraron problemas de aplicación en el componente que implica
Development India 1996 acceso a servicios básicos, mejorar la infraestructura, la construcción de
mejoramiento de viviendas y servicios básicos.
Programme centros de salud y de centros pre escolares, educación no formal, etc.

76
 Intervención País Año Descripción Resultados

Los componentes de esta estrategia que tiene como objetivos el alivio de la

pobreza urbana mediante el empleo y el empoderamiento de la comunidad, se
Swarna Jayanti
encuentran: Urban Self Employment Programme, Urban Women self-help
Shahari Rozgar India 1997
programme, skill training for employment promotion amongst urban poor,
Yojana
Urban Wage Employment Programme y Urban Community Develpoment
Network.

Este esquema provee de asistencia financiera a los estados que deseen asignar
Rajiv Awas derechos de propiedad y la provisión de viviendas dignas y acceso a servicios
India 2011
Yojana básicos de sus ciudadanos. La asistencia es condicional a las reformas que
hagan los estados del país y sus resultados en base a los objetivos.

77