TEMA 7: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Introducción

La Ley de Procedimiento Administrativo de 1889 estableció la primera regulación general sobre la

materia en España. Partía de la consideración de que no era posible, dada la índole de la
Administración y lo complejo de sus funciones, formular en una ley un sólo procedimiento para el
desempeño de todas sus funciones. Por ello, optó por establecer unas reglas generales, dejando
libertad a los distintos Ministerios para acomodarlas, a través de sus propios reglamentos, a sus
peculiares necesidades. Ahora bien, en la práctica se desvirtuó por completo esta regla y cada
Ministerio estableció su propio procedimiento especial sin respetar las normas comunes.

Para remediar este caos procedimental, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 abandonó
el anterior sistema de ley general y reglamentos particulares para cada Ministerio y utilizó una
técnica distinta: estableció un procedimiento general tipo, al que le dio carácter supletorio y declaró
vigentes determinados procedimientos especiales para ciertas materias administrativas. Podemos
destacar algunas características de esta Ley:

- Era técnicamente muy buena, lo cual explica su vigencia durante tantos años (hasta
1992).
- Pretendía reducir el esquema procedimental, sistematizarlo, aclararlo y ordenarlo.
- Trató de superar la anterior dispersión normativa procedimental, estableciendo una
normativa común para toda la Administración y permitiendo que determinadas
actividades singulares fueran reguladas por reglamentos complementarios.
- Simplificó trámites.
- Hizo efectivos los principios de economía procedimental y eficacia en la actuación
administrativa.

Tras la CE, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común de 1992 (LRJPAC) estableció un procedimiento administrativo común
aplicable por igual a todos los Entes públicos, diseñando el cauce formal de la actividad administrativa.
Se caracterizó por su pretensión de aplicación general a todas las Administraciones públicas, sin más

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excepción que las integrantes de la llamada Administración corporativa (que puede ser definida como
una asociación obligatoria de personas creada por el Estado y dotada de personalidad jurídica pública
cuya finalidad es, además de la gestión y defensa de sus intereses privados, desempeñar funciones de
interés general con carácter monopolístico, siendo su actividad controlada por la Jurisdicción
contencioso-administrativa. Ej. Colegios profesionales –de abogados, médicos…-, Federaciones
Deportivas, Cámaras Oficiales…).

En 2015 se ha aprobado una nueva reforma del procedimiento y de todo el ordenamiento jurídico
administrativo que se basa en la diferenciación en las relaciones “ad extra” (de las Administraciones
con los ciudadanos y empresas), que regula la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y las relaciones “ad intra”
(funcionamiento interno de cada una de las distintas Administraciones públicas y relaciones entre
ellas), que regula la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ).

La LPAC establece una regulación completa y sistemática de las relaciones entre las Administraciones
y los ciudadanos, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se
dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en
lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa.

Como novedad importante de la LPAC destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre
potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la LRJPAC regulaba en títulos de la ley
separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este
planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue la LPAC, la simplificación de los
procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento
administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. De acuerdo con la
sistemática seguida, los principios generales de la potestad sancionadora y de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas, en cuanto que atañen a aspectos más orgánicos que
procedimentales, se regulan en la LRJ.

Con respeto al procedimiento común, las Comunidades Autónomas (CCAA) tienen competencia para
adaptar el cauce formal de la actividad administrativa a sus especialidades organizativas e incluso para
dictar normas de procedimiento en orden a la aplicación de su propio derecho sustantivo. El art.
149.1.18º CE incluye, entre las competencias exclusivas del Estado, la fijación de las bases del
procedimiento administrativo común, las cuales han sido establecidas en la LPAC. A partir de ahí, las

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CCAA pueden establecer su peculiar normativa procedimental incluyendo las especialidades derivadas
de la organización propia de la Comunidad.

2. Concepto y caracteres del procedimiento administrativo

Uno de los rasgos más característicos de nuestro sistema administrativo, común a los regímenes
europeos continentales, consiste en que las Administraciones públicas actúan habitualmente con
sujeción a formas rituales: toman sus decisiones y llevan a cabo su actuación de manera formal,
observando un determinado procedimiento que se halla definido e impuesto coactivamente
mediante normas jurídicas. El procedimiento administrativo aparece configurado como una garantía
de la sujeción de cualquier actuación de la Administración al Derecho, en la medida en que supone que
toda la actividad administrativa tiene que canalizarse obligatoriamente a través de unos cauces
determinados como requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad legítima.

El procedimiento sería, en el ámbito del Derecho administrativo, el modo de producción de los actos
administrativos y se podría definir como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la
actuación administrativa para la realización de un fin.

Podemos destacar en el procedimiento administrativo una doble función:

a) Función garantizadora de los derechos de los ciudadanos, permitiendo a éstos observar si la

actuación administrativa se ha realizado legalmente y a través de todos los cauces
garantizadores establecidos por el ordenamiento jurídico. Este aspecto les va a permitir
reaccionar, por medio de los recursos, contra cualquier eventual actuación administrativa
realizada sin tener en cuenta el procedimiento previamente establecido.

b) Función aseguradora de la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la

adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración,
intérpretes de ese interés y, al mismo tiempo, partes y árbitros del procedimiento.

La LPAC asume expresamente este planteamiento y para ello apuesta por la tramitación electrónica de
los procedimientos administrativos. Como señala la exposición de motivos de la LPAC, “una
Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a
los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también

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refuerza las garantías de los interesados. En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un
archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer
información puntual, ágil y actualizada a los interesados.”

3. Regulación constitucional del procedimiento administrativo

En el vigente texto constitucional español, se hace expresa referencia al procedimiento

administrativo, lo que pone de manifiesto su relevancia.

La Constitución dedica un precepto al procedimiento administrativo: el art. 105 CE, según el cual
“la ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones
y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de la elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los
delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a través del cual deben producirse los
actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.

Este artículo:
o Ordena al legislador regular el procedimiento a través del cual deben producirse los
actos administrativos (art. 105.c).
o Impone al legislador establecer y regular tres concretas modalidades procedimentales:
 La audiencia de los interesados, en general (art. 105.c) in fine).
 La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones
y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de
las disposiciones administrativas que les afecten (art. 105.a)).
 El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos (art.
105.b)).

Además, la Constitución atribuye al Estado, frente a las restantes entidades territoriales, la

competencia normativa para regular el “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18º).

4. Clases de procedimientos administrativos

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Podemos hacer las siguientes clasificaciones de los procedimientos:

A. Procedimientos generales y especiales

- El procedimiento general es aquél que resulta común a toda actividad de cualquiera de

las Administraciones públicas (Estado, CCAA, Administraciones locales y el sector
público institucional que define el artículo 2.2 LPAC).
- Sin embargo, se permite también que se puedan establecer determinados procedimientos
concretos o especiales que sean capaces de responder a las peculiares características de
la actividad administrativa, por ejemplo el procedimiento de responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas.

B. Procedimiento declarativo, ejecutivo y de simple gestión

- Los procedimientos declarativos son aquellos que se orientan a la elaboración de una

decisión, cuyo distinto carácter da lugar a su vez a otras subespecies (ej.: disciplinario,
sancionador, de revisión).
- Los procedimientos ejecutivos, por su parte, tienden a la realización material de una
decisión anterior ya definitiva (ej.: procedimiento de apremio).
- Los procedimientos de simple gestión suelen tener una finalidad de tipo técnico y de
carácter esencialmente interno (organización interna de un Ayuntamiento).

C. Procedimientos ordinarios y sumarios o de urgencia

En los procedimientos sumarios o de urgencia los plazos y los trámites del procedimiento
ordinario se simplifican y abrevian considerablemente. El art. 33.1 LPAC contempla
expresamente que “cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio
o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la
cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los
relativos a la presentación de solicitudes y recursos”. Ej.: el procedimiento abreviado en
materia de responsabilidad patrimonial cuando sea inequívoca la relación de causalidad entre el

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 funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la cuantía de la indemnización. En
este caso el órgano competente podrá acordar la sustanciación de un procedimiento abreviado
para reconocer la indemnización en el plazo de 30 días.

D. Procedimiento intraadministrativo, interadministrativo y procedimiento entre la

Administración y los ciudadanos

- Los procedimientos intraadministrativos son los que se sustancian íntegramente en el

seno de una Administración, dando lugar a relaciones entre diversos órganos o unidades
de la misma. Ej.: autorización para modificar determinados aspectos de los presupuestos
de un Ministerio.
- Los procedimientos interadministrativos son aquellos en los que sólo intervienen como
partes Administraciones o entidades del sector público institucional. Ej.: el artículo 50
de la LRJ regula los trámites preceptivos para la suscripción de convenios entre las
Administraciones públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público
vinculados o dependientes y las Universidades públicas.
- Los procedimientos entre la Administración y los ciudadanos son los más normales,
resultado del ejercicio de las potestades administrativas con relación a los ciudadanos.
Ej.: el procedimiento para la concesión de una beca.

5. Los principios generales del procedimiento

De acuerdo con lo establecido por la CE y la LPAC, se pueden destacar los siguientes principios
del procedimiento administrativo:

A. Principio contradictorio o de contradicción

Una de las características principales del procedimiento consiste en su carácter contradictorio, esto es,
la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean
adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión
definitiva.

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Se consagra en el art. 4.1.b) LPAC al garantizar la presencia en el procedimiento incluso de todas
aquellas personas que sin haberlo comenzado ostenten derechos o intereses que pudieran verse
afectados por la resolución final. También en diversos apartados del art. 53.1, en concreto:
a. Apartado a) al recoger el derecho de los ciudadanos a conocer, en cualquier
momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados y a obtener copias de documentos contenidos en ellos.
b. Apartado b) que les permite identificar a las autoridades y al personal al servicio de
las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos.
c. Apartado e) en la medida en que permite formular alegaciones y aportar documentos
en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser
tenidos en cuenta por el órgano competente al dictar propuesta de resolución.

Si estos derechos se niegan o se limita arbitrariamente la posibilidad de contradicción, no puede

decirse siquiera que exista un verdadero procedimiento. Ello tiene su apoyo en el art. 24 CE al
consagrar el derecho a la tutela judicial efectiva, pues según ha interpretado el Tribunal
Constitucional la garantía del orden constitucional exige que los acuerdos administrativos se
adopten a través de un procedimiento en los interesados tengan oportunidad de aportar y proponer
las pruebas que estimen pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.

No hay, pues, un procedimiento válido si no existe igualdad de oportunidades entre las partes en
cada uno de los trámites o momentos del procedimiento.

B. Principio de economía procesal

Viene consagrado en el art. 3 LRJ al establecer que las Administraciones públicas sirven con
objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con el principio de eficacia. Dicho precepto
tiene importantes repercusiones prácticas sobre todo a la hora de valorar los vicios de forma del
procedimiento. Dicha valoración debe hacerse en función de la incidencia del vicio o defecto en la
decisión de fondo, de tal modo que, cuando se compruebe que ésta hubiera permanecido en todo caso,
resultará improcedente -por ser contrario al principio de economía procesal- declarar la nulidad de lo
actuado y reproducir el trámite viciado u omitido.

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Manifestación de este principio son, a su vez, los principios de conversión de los actos viciados,
conservación de actos y trámites y convalidación de los artículos 50, 51 y 52 LPAC o el art. 57 LPAC
que permite al órgano administrativo ordenar la acumulación del procedimiento con otros con los que
guarde identidad sustancial o íntima conexión, etc...

C. Principio in dubio pro actione

Se trata de un principio íntimamente relacionado con el anterior. Significa que en caso de duda sobre la
validez de un trámite, ha de adoptarse siempre la interpretación más favorable para el ejercicio del
derecho o para llegar a una resolución definitiva.

Según el Tribunal Supremo, el principio pro actione postula en favor de la mayor garantía y de la
interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de
asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la
cuestión objeto del procedimiento.

El procedimiento no ha sido concebido por el legislador como una carrera de obstáculos cuya
superación sea requisito necesario para la adopción de la resolución final, sino como un cauce
ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de aquélla dentro del más absoluto respeto de los
derechos de los particulares. Ej.: que se acepte la validez de la presentación de un escrito en una
oficina de Correos aunque el escrito no fuera fechado ni sellado (cuando se presenta un escrito en una
oficinas de Correos se tiene que entregar el sobre abierto para que sellen el escrito con la fecha de
entrega, y te faciliten copia del mismo).

En la LPAC encontramos manifestaciones de este principio en:

- El art. 115.2, a tenor del cual, el error en la calificación del recurso no obsta para su
tramitación.
- El art. 95.1, que exige a la Administración que advierta al interesado con una antelación de
tres meses de la amenaza de caducidad del procedimiento en caso de que éste se encuentre
paralizado por una causa imputable a aquél.
- Los arts. 68 y 73, que obligan al órgano administrativo a requerir al interesado para que
subsane la falta por él cometida o acompañe los documentos exigidos en un nuevo plazo de
diez días.

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 D. Principio de oficialidad o principio inquisitivo

Viene expresamente consagrado en el art. 71.1 LPAC al establecer que el procedimiento se impulsará
de oficio en todos sus trámites. Esto significa que, sin perjuicio del carácter contradictorio del
procedimiento, la Administración está obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar
a la decisión final, sin necesidad de que sea impulsada en este sentido por los ciudadanos, a diferencia
de lo que ocurre en el proceso civil, donde rige el principio dispositivo y se entiende que el proceso es
cosa de las partes, de las que depende, en consecuencia, su propia progresión.

Manifestaciones de este principio son:

- El art. 75 LPAC al expresar que los actos de instrucción necesarios para la determinación,
conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento.
- La apertura del procedimiento de prueba, que es obligatoria para la Administración aun en
el supuesto de que no medie petición de los interesados.

E. Principio de publicidad

Según el art. 53.1.a) LPAC los ciudadanos tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado
de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias
de los documentos contenidos en ellos. El apartado c) del precepto señala que los ciudadanos tienen
también derecho a obtener una copia autenticada de los documentos originales que presenten.

Esto principio de publicidad tiene, no obstante, un importante límite en la medida en que sólo afecta a
aquellos que tengan la condición de interesado en el procedimiento (art. 4 LPAC).

El art. 13 LPAC, por su parte, reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a la información
pública, archivos y registros y remite en cuanto a su regulación a los términos y las condiciones
establecidas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno.

F. Principio de imparcialidad

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Viene recogido en el propio art. 103.1 CE al establecer que la Administración sirve con objetividad
los intereses generales. De ahí se deduce la obligación de que toda actuación que realice la
Administración sea objetiva y neutral.

Este principio, no obstante, puede resultar relativizado si tenemos en cuenta que a veces, en el
procedimiento administrativo, la Administración reúne la doble condición de juez y parte. Por ello
cobran especial relieve las cautelas que establece la LRJ para garantizar un mínimo de
imparcialidad a los funcionarios que actúan en nombre de la Administración a través de las técnicas
de la abstención y recusación (arts. 23 y 24), aunque teniendo en cuenta que la intervención del
funcionario en que concurra cualquiera de estas causas no da lugar necesariamente a la invalidez de
los actos en que hubiera intervenido.

Para salvaguardar la imparcialidad y la objetividad en la actuación administrativa, la LRJ tipifica un

conjunto de circunstancias que entrañan una conexión afectiva, económica o profesional de las
personas que intervienen en el procedimiento desde el lado de la Administración, de una parte, y los
interesados o el objeto del procedimiento, de otra. Tales motivos determinarán la improcedencia de
la intervención en el procedimiento de las autoridades y funcionarios en que concurran, y ello a
pesar de que sean competentes con carácter general para conocer de esos asuntos.

Los supuestos de abstención y recusación son aquellos motivos que determinan la prohibición para
las autoridades y personal de la Administrativas de actuar en el procedimiento, por entenderse que
su actuación no va a guardar la imparcialidad y la objetividad que requiere la actuación
administrativa. Cabe distinguir 4 aspectos:

1. Las personas a quienes afecta esta prohibición.- Son todos aquellos servidores públicos
que tengan una participación relevante en la tramitación y resolución del
procedimiento. Por tanto, no sólo el titular del órgano competente para emitir la
decisión definitiva, sino también los titulares de órganos subordinados que pueden
condicionar la forma o el contenido de dicha decisión, así como los funcionarios sobre
quienes pesa la responsabilidad de la tramitación y han de tomar decisiones e
iniciativas sobre la marcha de la misma

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2. Las causas que determinan la prohibición de actuar se recogen en la LRJ y son de 3
tipos:
a) Relaciones de índole personal entre los servidores públicos y los interesados:
1. Parentesco de consanguinidad o vínculo matrimonial o situación de
hecho asimilable (art. 23.2.b).
2. Amistad íntima o enemistad manifiesta (art. 23.2.c).
3. Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado (art. 23.2.a).
b) Relaciones de índole profesional:
 Compartir despacho profesional o estar asociado para el asesoramiento,
la representación o el mandato (art. 23.2.b).
 Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años
servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o
lugar (art. 23.2.e).
c) Conexión de intereses con el objeto del procedimiento:
 Cuando el servidor público tiene interés personal en el asunto de que se
trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél (art.
23.2.a).
 Cuando hubiera intervenido como perito o testigo en el procedimiento
(art. 23.2.d).

3. Los modos en que la prohibición de actuar se puede hacer efectiva.- Existe una triple
vía:
a) Normalmente, el apartamiento del trámite debe producirse por abstención, esto
es, por propia iniciativa del afectado por la prohibición. El art. 21.1 LRJ indica
que “las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en
quienes se den algunas de las circunstancias señaladas (...) se abstendrán de
intervenir en el procedimiento”. Pero la decisión de apartarse de la tramitación
no corresponde al afectado, sino a su superior jerárquico inmediato, al que debe
comunicar su opinión acerca de la concurrencia de la causa de abstención, el
cual resolverá lo procedente.
b) También puede ser instado el apartamiento por alguno de los interesados en el
procedimiento, a través de un escrito motivado de recusación que deberá ser

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 resuelto también por el superior inmediato de la persona recusada, oyendo
previamente a ésta (art. 24.1 a 24.4 LRJ).
c) Finalmente, el apartamiento puede ser también directamente acordado por el
superior jerárquico (orden de abstención), una vez tenga conocimiento, por
cualquier vía formal o informal, de la existencia de la causa de abstención (art.
23.3).

d) En cuanto a los efectos de la concurrencia de estas prohibiciones, hay que

resaltar que si la causa de abstención existiera realmente, pero no hubiera sido
apreciada (por pasar inadvertida, o por haber sido rechazada por el superior
jerárquico), ello “no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que
haya intervenido” las personas afectadas por dicha causa (art. 23.3); así ocurre,
por ej., cuando la decisión se toma en el seno de un órgano colegiado en el que
el voto de la persona incursa en causa de abstención no haya sido decisivo, ni
su intervención determinante para su adopción; pero sí producirá, en todo caso,
la responsabilidad del afectado (art. 23.5 LRJ).

G. Principio de gratuidad

La regla general es que la tramitación de los procedimientos es gratuita para los ciudadanos. No
obstante, a veces la normativa contempla que se tengan que pagar a la Administración tasas o
precios públicos por la prestación de ciertos servicios o actividades que afectan o benefician de
modo particular a un sujeto determinado. Con la crisis económica de los últimos años se han
estableciendo por las Administraciones obligaciones de cobro por servicios que anteriormente eran
gratuitos (emisión de certificados de notas, compulsas de documentos...).

Fuera de estos supuestos, la tramitación del procedimiento no genera ningún gasto que no sea por la
práctica de las pruebas, en cuyo caso la Administración podrá exigir al particular su abono
anticipado (art. 78.3 LPAC).

6. La estructura del procedimiento

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Las fases del procedimiento son las siguientes: iniciación, desarrollo, terminación y ejecución. Dentro
de cada una de estas fases existen especiales actuaciones y trámites como se analiza a continuación.

La LPAC incorpora a todas estas fases del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios
electrónicos. Igualmente, contempla la regulación del expediente administrativo estableciendo su
formato electrónico y los documentos que deben integrarlo.

A. Iniciación del procedimiento. Formas y efectos

El art. 54 LPAC establece que “los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del
interesado”. El régimen de ambas modalidades de iniciación es absolutamente diverso, por lo que
precisa ser examinado de manera separada.

a) LA INICIACIÓN DE OFICIO (arts. 58 a 65 LPAC)

Es la propia Administración (concretamente, el órgano de la misma competente para resolver el

procedimiento) la que toma la decisión de abrirlo. Pero esta decisión posee 4 modalidades diversas,
de modo que la iniciación puede producirse:
a. Por propia iniciativa del órgano competente (art. 59 LPAC).
b. Como consecuencia de orden superior.- Emitida por uno de los superiores jerárquicos
del órgano competente (art. 60 LPAC).
c. A petición razonada de otros órganos.- Pueden pertenecer a la misma o distinta
Administración y su petición no vincula al órgano competente (art. 61 LPAC).
d. Por denuncia.- La denuncia puede iniciar un procedimiento administrativo de la misma
forma que puede ser origen de un proceso penal. Sería el acto por el que cualquier
persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento del
órgano competente la existencia de un determinado hecho que, a su juicio, debiera dar
lugar a la iniciación del procedimiento. La denuncia debe ser nominativa, no siendo
admisibles las de carácter anónimo. La denuncia no obliga al órgano competente a
iniciar el procedimiento (art. 62 LPAC).

La iniciación de oficio es la modalidad normalmente aplicable a los procedimientos cuya resolución

puede tener consecuencias negativas o limitativas para sus destinatarios (una sanción administrativa);

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pero nada impide su utilización en procedimientos de resultado favorable. Ej.: el de reconocimiento de
un trienio a un funcionario.

El procedimiento no se inicia jurídicamente hasta que el órgano competente para su tramitación dicte
el acto formal de incoación, pudiendo previamente abrir un período de información con el fin de
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de dicha incoación.

b) INICIACIÓN A INSTANCIA DE PARTE (arts. 65 a 69 LPAC)

La iniciación a instancia de parte interesada es la aplicable con carácter general a los procedimientos
de constitución de situaciones activas (es decir, de resultado previsiblemente favorable para los
peticionarios).

El acto de iniciación se denomina técnicamente solicitud, pero este apelativo es equívoco, ya que
sugiere implícitamente que la misma puede ser libremente desestimada por la Administración. Por el
contrario, el escrito de solicitud constituye el acto que per se inicia el procedimiento de modo
vinculante para la Administración. Ésta no tiene otra alternativa que tramitarlo hasta su finalización,
sin perjuicio de que la resolución sobre lo pedido sea positiva o negativa, lo que dependerá de que se
ajuste o no a Derecho.

1. FORMA DE LA SOLICITUD

Los requisitos formales de la solicitud gozan de una notable flexibilidad:

a. Puede formularse mediante escrito ad hoc, elaborado por el interesado, o mediante

el empleo de impresos o modelos normalizados elaborados por la Administración.
Los requisitos que han de cumplirse son los mínimos que recoge el art. 66.1 LPAC:
i. En el encabezamiento deben figurar:
1. Nombre y apellidos de la persona que formula la solicitud (y, en su caso,
de su representante).
2. Indicación del medio electrónico o lugar físico donde hayan de hacerse
las notificaciones.
ii. En el cuerpo del escrito deben figurar:

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 1. Hechos.
2. Razones que se invocan.
3. Petición (denominada normalmente suplico) en que se concrete
claramente lo que se solicita.
iii. En la parte final, se hará constar:
1. Lugar.
2. Fecha.
3. Firma del solicitante.
4. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

b. Por lo que al régimen de subsanación de defectos se establece que, cuando la

solicitud de iniciación no reúna los requisitos antes mencionados, se requerirá al
interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los
documentos preceptivos, con indicación de que, si no lo hiciera, se le tendrá por
desistido de su petición; el archivo de las actuaciones deberá ser acordado mediante
una resolución ad hoc, dictada en todo caso dentro del plazo máximo para resolver
(art. 68.1).

c. También se prevé una posible modificación o mejora de la solicitud, que el órgano

competente puede sugerir al solicitante para adecuar aquélla a la legalidad o a una
mejor satisfacción del interés público; sugerencia que, obviamente, puede ser
libremente aceptada o rechazada por el peticionario y que, en caso de aceptación, se
formaliza mediante una sencilla acta (art. 68.3).

2. PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD

Cuestión práctica de gran relevancia es la referente al lugar u oficina donde han de

presentarse las solicitudes de iniciación de un procedimiento. El art. 16 LPAC trata esta
cuestión:

a. La presentación de los escritos de iniciación (pero también cualesquiera otros

integrantes del procedimiento) puede llevarse a cabo en el Registro Electrónico de la
Administración al que se dirijan; en una oficina de Correos; o en las representaciones
diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. Los documentos

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 presentados de manera presencial ante las Administraciones públicas, deberán ser
digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido
presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico,
devolviéndose los originales al interesado.

b. Cada Administración tiene un Registro Electrónico General, en el que se hará el

correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba.

c. El art. 66.3 LPAC prevé que de las solicitudes, comunicaciones y escritos que
presenten los interesados electrónicamente, podrán éstos exigir el correspondiente
recibo que acredite la fecha y hora de presentación.

3. EFECTOS DE LA INICIACIÓN

Son los siguientes:

a. Deber de la Administración de tramitar el procedimiento y dictar en el mismo la

resolución que proceda (art. 21.1 LPAC).
b. Otro efecto se halla vinculado a la fecha en que el procedimiento se ha iniciado
mediante su presentación en el Registro, y consiste en la fijación de un orden de
tramitación y resolución. Según el art. 71.2 “en el despacho de los expedientes se
guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza,
salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en
contrario, de la que quede constancia”. Por tanto, los procedimientos han de
resolverse, en principio, observando el orden cronológico de su iniciación.
c. Además, habilita a la Administración para adoptar, de oficio o a instancia de parte,
“las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para
ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor
onerosidad” (art. 56.1). La adopción de estas medidas plantea diversos problemas:
i. Por lo común, las medidas citadas deben adoptarse de modo simultáneo o
inmediatamente posterior a la iniciación del procedimiento; sin embargo,
cabe adoptarlas antes de dicha iniciación, bien de oficio, bien a instancia de
parte, en casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses

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 implicados, cuando la Administración cuente para ello con expresa
habilitación mediante norma con rango de Ley. Dichas medidas ex ante
habrán de ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de
iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los 15 días
siguientes a su adopción; y quedarán sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga
un pronunciamiento expreso acerca de las mismas (art. 56.2).
ii. La posibilidad de adoptar medidas cautelares se excluye cuando las mismas
“puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados
o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (art. 56.4).
La primera de estas salvedades es de contenido lógico; no así la segunda,
cuya interpretación literal impediría adoptar cualquier tipo de medidas
provisionales, por cuanto las mismas, en prácticamente todos los casos,
producen violaciones de derechos (ej.: la prohibición temporal de venta de
una partida de alimentos en mal estado, que vulnera el derecho de su
propietario de ponerlos al mercado).
iii. Las medidas –tanto las adoptadas en el momento de la iniciación como con
anterioridad al mismo- pueden ser “alzadas o modificadas durante la
tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el
momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la
resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente”
(art. 56.5).

B. Desarrollo o instrucción del procedimiento

Una vez iniciado el procedimiento se precisan una serie de actuaciones hasta que éste llegue a una
resolución final. La ordenación del procedimiento se adopta a lo largo del mismo para que se
continúe y se llegue al final (ej.: adopción de medidas cautelares, admisión de candidatos en unas
oposiciones, realización de pruebas, citaciones, emplazamientos, requerimientos...). No es una
subfase más, sino una serie de medidas que conducen a su fin. Los arts. 70 a 83 LPAC establecen
toda una serie de reglas para la tramitación de los procedimientos.

17
Una vez iniciado, el desarrollo del procedimiento se rige estrictamente por el principio inquisitivo; su
tramitación no queda al arbitrio de los interesados (ni siquiera en el caso de los iniciados a instancia de
parte y en su beneficio), siendo deber de la Administración:
a. Impulsarlo de oficio en todos sus trámites (art. 71.1).
b. Realizar, también de oficio, “los actos de instrucción necesarios para la
determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolución”, sin perjuicio del derecho de los interesados a
proponerlos o a sugerir la realización de otros (art. 75.1).

La LPAC enuncia una serie de reglas tendentes a asegurar que la instrucción de los expedientes se
lleva a cabo sin trámites innecesarios y de forma ágil. Pieza clave es la proclamación del art. 71.1,
según el cual el procedimiento está “sometido al criterio de celeridad”. Entre las manifestaciones
concretas podemos reseñar:
a. El principio de simultaneidad, según el cual “se acordarán en un solo acto todos los
trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea
obligado su cumplimiento sucesivo” (art. 72.1). Ej.: si han de solicitarse dos
informes relativos a cuestiones diversas, no hay razón para que la solicitud del
segundo haya de esperar a que se emita el primero; ambos habrán de solicitarse al
tiempo.
b. El principio de acumulación, enunciado en el art. 57, según el cual “el órgano
administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la
forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde
identidad sustancial o íntima conexión”. Ej.: varias solicitudes formuladas por
diversos alumnos, todos los cuales, con el mismo fundamento, solicitan la revisión
de un examen.
c. El principio de no suspensión del procedimiento: el planteamiento de cuestiones
incidentales (ej.: una discusión que se suscite entre diversos interesados acerca de la
propiedad de una finca para la que se solicita licencia de parcelación), no suspende
la tramitación del procedimiento; de esta regla sólo se exceptúa el planteamiento de
un incidente de recusación, que sí suspende el trámite del procedimiento.
d. El principio de preclusión de trámites, regulado en el art. 73. Según este artículo, los
trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el
plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto; si no lo
hicieren, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente;

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 esto no obstante, el rigor del principio se atempera con la previsión de que se
admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera
antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por
transcurrido el plazo (ap. 1 y 3).

En cuanto al importante régimen de los plazos, hay que señalar en primer lugar que el artículo 29
LPAC establece que “los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades
y personal al servicio de las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los
asuntos, así como a los interesados en los mismos”. Se trata de una declaración que habla por sí sola
de la escasa inclinación que la cultura española tiene hacia el cumplimiento de los plazos.

Para el cómputo de los plazos hay que distinguir entre:

a. Cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son
hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.
Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto
desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de
que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo
caso se expresarán en días.
b. Cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles,
excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.
Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o
por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las
correspondientes notificaciones. Por días naturales se entienden todos los días de la
semana.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente
a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio
administrativo.
c. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o
desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por
silencio administrativo.
El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o
silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de

19
 vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se
entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e
inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.

La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con
sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a
efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá
los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de
aplicación. Dicho calendario debe publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que
corresponda, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento generalizado.

ACTUACIONES EN LA FASE DE DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO

a) Informes y dictámenes

Son actuaciones administrativas, normalmente a cargo de órganos especializados, que sirven para ilustrar al
órgano decisor, esto es, suministran al órgano competente para resolver importantes datos y cuyo
contenido son las opiniones de otros órganos administrativos o corporaciones profesionales (arts. 79 y 80
LPAC).

Los informes pueden ser:

d. Preceptivos.- Cuando es obligatoria su emisión para continuar el procedimiento.
e. Facultativos.- Cuando su emisión e incorporación al procedimiento no tienen el
carácter de obligatorio.
Los informes preceptivos, además, pueden:
f. Vinculantes.- Cuando la Administración debe acatarlos.
g. No vinculantes.- Si la Administración puede o no seguir lo que establezcan.
Como regla general, y salvo que se diga lo contrario, los informes serán facultativos y no
vinculantes y deberán emitirse en el plazo de 10 días a contar desde la solicitud (art. 80). Si no se

20
 emiten en dicho plazo la Administración puede proseguir sus actuaciones o, incluso, desconocerlos
si se emiten fuera del plazo.

b) Alegaciones

Las alegaciones constituyen el acto típico de los interesados en el procedimiento. Se trata de escritos
mediante los cuales los interesados aportan al expediente datos de hecho (recogidos por los
correspondientes documentos) y valoraciones de orden jurídico o técnico sobre las cuestiones que en él se
debaten. Aunque la LPAC no lo dice expresamente, nada impide que tales alegaciones se formulen de
modo oral, mediante comparecencias o entrevistas con los responsables de la tramitación, sin que sea
obligada su constancia posterior por escrito. El régimen de las alegaciones se resume en 2 puntos:
-La posibilidad ilimitada de formularlas; pueden hacerse cuantas veces se
estime necesario y, sobre todo, en cualquier momento de la tramitación anterior
al trámite de audiencia (arts. 53.1.e) LPAC).
-El deber que pesa sobre el órgano competente de tener en cuenta estas
alegaciones en el momento de elaborar la propuesta de la resolución que
finaliza el expediente.

c) Prueba

Las pruebas tienen por objeto acreditar hechos relevantes para la decisión sometida a procedimiento cuando
la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija. Se admite cualquier medio de prueba admisible en Derecho (documental, pericial,
testifical...).

El período de prueba no puede ser superior a 30 días ni inferior a 10. Sólo podrán rechazarse aquellas
pruebas propuestas por los ciudadanos que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolución motivada (art. 77).

d) Trámite de audiencia

A lo largo de la tramitación del expediente, los interesados van teniendo un conocimiento fragmentario de
su contenido y de los trámites realizados en él, en base al cual pueden formular las correspondientes
alegaciones. Cuando la instrucción llega a su fin, es de la máxima importancia que los interesados puedan

21
consultar de modo conjunto ordenado la totalidad de las actuaciones, al objeto de formular resumidamente
su posición definitiva sobre todas las cuestiones que en él se han debatido.

La audiencia es una aplicación del principio de contradicción que afirma que nadie puede ser condenado sin
ser oído. Este trámite -que la jurisprudencia considera esencial- ha de tener lugar una vez instruido el
expediente y antes de redactar la propuesta de resolución. Su régimen es muy sencillo:

-El art. 82.1 LPAC indica que “instruidos los procedimientos, e inmediatamente
antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los
interesados…”.
-El trámite de audiencia consiste en la posibilidad de formular un último escrito
de alegaciones y aportar los documentos que estimen oportuno (art. 82.2), una
vez efectuada la consulta del expediente (también aunque ésta no haya tenido
lugar).
-El trámite de audiencia no puede ser omitido por la Administración, salvo en el
caso de que no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado. Ej.: cuando en el expediente no figuren más documentos que los que
el interesado hubiera aportado (art. 82.4).

e) Información pública

El art. 83 LPAC regula detalladamente un trámite de aparente relevancia pero que, no obstante, ha
tenido un éxito desigual (es poco practicado en el ámbito de la Administración estatal y autonómica;
muy frecuente, por el contrario, en la local). La información pública consiste en la exposición al
público en general (no sólo a los interesados) del contenido de un expediente administrativo, al objeto
de que pueda ser consultado por cualquier persona; y de que las mismas, si lo estiman oportuno,
expresen su parecer sobre el objeto del mismo, tanto desde el punto de vista jurídico como de pura y
simple oportunidad o preferencia personal.

Su régimen vendría dado por las siguientes reglas:

-Salvo previsión expresa de norma en contrario, la información pública es un trámite
puramente facultativo para la Administración, dado que ésta podrá celebrarlo “cuando la

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 naturaleza de éste (el procedimiento) lo requiera” (art. 83.1), lo cual remite a una
valoración que es difícilmente fiscalizable.
-La información pública se convoca mediante la inserción del correspondiente anuncio en el
diario oficial correspondiente a la Administración convocante (art. 83.2); el anuncio
señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas
que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y
determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a
veinte días.
-La comparecencia en el trámite de información pública es estrictamente facultativa, tanto
para los ciudadanos en general como para los propios interesados en el procedimiento;
respecto de estos últimos, el art. 83.3 advierte (de forma innecesaria) que “la
incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento”.
-Los comparecientes en la información pública que no poseen la condición de interesados
no la adquieren por este solo hecho; y, por tanto, tienen derecho solamente a que la
Administración dé respuesta razonada a las alegaciones que hubieran formulado (art. 83.3).

C. Terminación del procedimiento

El procedimiento puede terminar de varias formas:

- Normal.- Cuando hay una resolución que puede ser expresa o tácita, en cuyo caso estaremos
ante el silencio administrativo. Como un subtipo de la terminación normal, podemos
destacar también la terminación convencional, que se produce cuando hay un pacto entre las
partes (acuerdo o convenio).
- Anormal.- Cuando se produce el desistimiento, la renuncia, el procedimiento haya caducado
o cuando el procedimiento no pueda terminar por imposibilidad material.

El procedimiento puede terminar normal o anormalmente. La terminación normal se produce con el

acto definitivo que pone fin al procedimiento y determina el surgimiento de la resolución o decisión
procedente de la Administración. Se trata de un acto administrativo que finaliza el procedimiento de
acuerdo con todo lo incorporado al expediente. Acontece, no obstante, que esta resolución puede ser
unilateral o puede basarse en un previo pacto o acuerdo con el interesado. Además, puede ser expresa o
presunta. Veámoslo.

23
 Terminación mediante un acto administrativo expreso

Lo más habitual es que el procedimiento termine mediante una resolución expresa dictada por la
Administración a través de la cual resuelve y pone fin al procedimiento. Hay que partir del art. 21
LPAC, que establece la obligación de resolver por parte de la Administración, obligación que no
cesa ni en los supuestos de silencio administrativo.

Por lo que respecta al contenido de la resolución, para que ésta sea válida y produzca efectos deberá
contener:
1. La decisión final de la Administración, con el pronunciamiento sobre todas las cuestiones
planteadas por los interesados o que se hayan derivado de la tramitación del expediente
administrativo; decisión que deberá ser motivada -la aceptación de informes o dictámenes
también sirve de motivación-.
2. La referencia a los recursos que proceden contra la misma, órgano administrativo o
judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos.

La principal característica de la resolución administrativa es su congruencia porque deberá decidir

todas las cuestiones planteadas por los interesados a lo largo de la tramitación del expediente, así
como aquellas otras derivadas del mismo. La congruencia se manifiesta en dos importantes límites
que el artículo 88 de la LPAC impone a la resolución:
a) No es posible agravar la situación inicial del peticionario, sin perjuicio de la potestad de la
Administración de iniciar un nuevo procedimiento.
b) No es posible pronunciarse sobre cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por
los interesados, sin ponerlo antes de manifiesto a aquellos por un plazo no superior a 15
días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los
medios de prueba.

Según el art. 88.5, en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de
silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver
la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición.

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 En cuanto al plazo para resolver, hay que estar a las normas que regulen cada uno de los
procedimientos administrativos pero siempre con el límite que establece la LPAC de 6 meses
(art. 21.2). Únicamente cabe la posibilidad de establecer un plazo de resolución mayor cuando
una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea expresamente lo
establezcan. Si las normas que regulan el procedimiento no establecen ningún plazo, se aplicará
el plazo subsidiario de 3 meses para resolver y notificar.

Silencio administrativo

El silencio administrativo es otra forma de terminación de los procedimientos administrativos,

que actúa únicamente en aquellos supuestos en los que la Administración no ha dictado una
resolución expresa ni la ha notificado.

Se trata de una ficción legal que se presume en los supuestos de inactividad de la Administración
pública como una garantía para los particulares. Esto es así porque la jurisdicción contencioso-
administrativa se caracteriza por su carácter revisor y dado este carácter sólo se puede acudir a la
jurisdicción cuando se haya producido el acto administrativo. Para evitar la indefensión del
ciudadano cuando no tiene un acto concreto que impugnar, se ha establecido el silencio
administrativo, que otorga a la inactividad un determinado sentido.

El silencio administrativo sólo tiene virtualidad en los procedimientos iniciados a solicitud del
ciudadano y en garantía del mismo, porque si se inicia de oficio por la Administración y el
procedimiento no se resuelve en plazo se aplicará la caducidad. No obstante, tanto si un
procedimiento se inicia de oficio como a instancia del particular, la Administración está obligada
a dictar resolución expresa (art. 21.1).

El silencio puede ser:

o Positivo.- Si se entienden estimadas las pretensiones del ciudadano.

o Negativo.- Si se entienden desestimadas las pretensiones del ciudadano.

El silencio administrativo ha sufrido muchas modificaciones en las leyes de procedimiento:

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  En la LPA 1958 se reconocía el silencio administrativo como una ficción legal que
permitía el acceso del particular a la jurisdicción cuando la Administración no había
dictado expresamente una resolución en plazo. Se obligaba al particular a denunciar
ante la Administración esta inactividad por medio de la “denuncia de la mora” y, si la
Administración no contestaba o resolvía en 3 meses, se entendía denegada la
solicitud del particular (silencio negativo) y éste ya podía acudir a la jurisdicción
contencioso-administrativa.
 Esa situación se modificó con la LRJPAC de 1992, ya que esta ley estableció con
carácter general que el silencio administrativo tenía carácter positivo y, además, para
hacerlo valer, el particular debía acudir a la Administración y solicitar el “certificado
de actos presuntos” que la Administración estaba obligada a otorgar en el plazo de 20
días desde su solicitud, ya que si no era así, se consideraba una falta muy grave que
podía suponer la expulsión del funcionario que se hubiera negado a emitir la
certificación de actos presuntos.
La Ley 4/99 de reforma de la LRJPAC introdujo importantes modificaciones en esta
regulación para contemplar el silencio administrativo como automático y eficaz por el
transcurso del tiempo cuando la Administración no resolviese y notificase la
resolución expresa en el plazo previsto. Con la reforma de la Ley 4/99 ya no era
necesario que el ciudadano solicitase el certificado de actos presuntos.

En la LPAC el silencio administrativo, según el art. 21, se produce cuando la Administración no

resuelve expresamente y notifica en plazo la decisión administrativa. El plazo máximo en el que
debe notificarse la resolución expresa dependerá de lo que las normas establezcan para cada
procedimiento concreto. Ahora bien, este plazo no podrá exceder de 6 meses salvo que una norma
con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea
(art. 21.2). Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para
resolver y notificar, éste será de 3 meses (art. 21.3). El plazo se contará desde la fecha en que la
solicitud del ciudadano haya tenido entrada en el registro electrónico.

La regla general es la consideración del silencio como positivo, de modo que, como dice el art.
24.1, los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes. Pero
también se prevén excepciones, de modo que el silencio será negativo:
1. Cuando una norma con rango de Ley o norma de Derecho de la Unión Europea así lo
indique.

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 2. Cuando el ciudadano ejercite el derecho de petición establecido en el art. 29 CE.
3. Cuando los procedimientos tuvieran como resultado la transferencia al solicitante o a terceros
de facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de
actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas.
4. Cuando se produzca n la resolución de los recursos administrativos.- Así, cuando se
interpone un recurso de alzada o de reposición, el particular verá desestimada su
pretensión pasados 3 meses y 1 mes respectivamente.

Ahora bien, hay una excepción a la excepción: en el recurso de alzada dos silencios
administrativos negativos hacen uno positivo. Así, si el particular interpone un recurso de alzada
contra una desestimación presunta de la Administración, si ésta no resuelve en plazo el recurso,
el ciudadano podrá entender estimadas sus pretensiones. Sería un modo de castigar a la
Administración por su pasividad.

Respecto a la forma de producción del silencio, se producirá de forma automática por el transcurso
del tiempo cuando la Administración no resuelve y notifica en el plazo previsto.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica. Los mismos producen efectos desde
el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que
la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba
admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se
expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que
expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado
podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día
siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración.

Terminación convencional

Existe otra manera normal de terminar el procedimiento administrativo que supone la previa
realización de un pacto o convenio con la Administración. La peculiaridad en esta forma de
terminar el procedimiento es que la Administración va a tener en cuenta la voluntad de aquellas
personas que están interesadas en el procedimiento. La terminación no se produce por resolución

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 de carácter unilateral sino por un acuerdo entre las partes. Esta modalidad, que la ley denomina
terminación convencional, se regula en el art. 86 LPAC, que establece que las Administraciones
públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho
público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre
materias no susceptibles de transacción. Además, deberán tener por objeto satisfacer el interés
público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada
caso prevea la disposición que los regule, pudiendo tales actos tener la consideración de
finalizadores de los procedimientos administrativos.

Por tanto, para que la terminación convencional pueda poner fin al procedimiento es preciso el
cumplimiento de varios requisitos:
 Que el contenido del acuerdo no resulte contrario al ordenamiento jurídico.
 Que verse sobre materias susceptibles de transacción.
 Que tenga por objeto satisfacer el interés público.
 Que no altere las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni las
responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al
funcionamiento de los servicios públicos.

Estos convenios requieren la aprobación expresa del Consejo de Ministros cuando versen sobre
materias de la competencia directa de dicho órgano (art. 86.3).

Además, tales convenios deben tener un contenido mínimo que alcanza a la identificación de las partes
intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial del convenio y el plazo de vigencia. Deberán o
no publicarse según su naturaleza y las personas a las que estuvieren destinados (art. 86.2).

Desistimiento y renuncia

Se regulan en los arts. 93 y 94 LPAC. Ambas figuras se asemejan en que suponen que el interesado
decide voluntariamente poner fin al procedimiento ya iniciado y apartarse del mismo. Sin embargo,
es muy distinto su alcance y consecuencias:

a) En el desistimiento se abandona única y exclusivamente el concreto procedimiento

administrativo ya iniciado, pudiendo en cualquier momento posterior comenzar otro

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 procedimiento, pues se dejan intactos los eventuales derechos que puedan asistir al
interesado y que podrá ejercer más adelante si le conviene en otro procedimiento
distinto.
b) En la renuncia, por el contrario, el interesado abandona, no ya el procedimiento, sino
sus propios derechos, haciendo dejación expresa de los mismos, de tal forma que no
podrán ya ser ejercitados en el futuro.

Ambas figuras podrán formularse en cualquier momento del procedimiento, bien oralmente -
mediante simple comparecencia ante el funcionario encargado de la tramitación del procedimiento-,
bien por escrito -ya sea personalmente, ya a través de representante, que no necesita para ello poder
especial alguno-.

Requieren la aceptación de la Administración, sin la cual la decisión del particular carece de

efectividad y fuerza de obligar. La Administración declarará terminado el procedimiento salvo que
se hayan personado en el procedimiento terceros interesados que instasen su continuación en el
plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia. Asimismo, si la cuestión
suscitada en el procedimiento fuera de interés general o fuera conveniente sustanciarla para su
definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la
renuncia al interesado y continuar con el procedimiento.

Caducidad

Es una forma de terminación anormal que se produce en los procedimientos administrativos

iniciados de oficio por la Administración en los que ejercite potestades sancionadoras o que sean
susceptibles de producir efectos desfavorables para los ciudadanos (art. 25.1.b) LPAC). La
caducidad se produce cuando transcurre el plazo que tiene la Administración para resolver y no
resuelve y notifica.

La caducidad se caracteriza por producir la finalización de ese procedimiento concreto, aunque no

impide que se pueda iniciar otro procedimiento con el mismo objeto, ya que la caducidad no
produce la prescripción de la acción.

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