La Responsabilidad Del Presidente
La Responsabilidad Del Presidente
La Responsabilidad Del Presidente
De esta edición:
© Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007
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ISBN 978-9972-42-826-5
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2007-09440
Introducción 11
Capítulo i
El régimen presidencial «atenuado» existente en el Perú 19
1. La paulatina configuración del peculiar régimen presidencial
en el Perú 20
2. La Constitución de 1979: la opción por el fortalecimiento del
Ejecutivo 28
3. Las novedades introducidas por la Constitución de 1993 33
4. La falta de mecanismos para la solución efectiva de conflictos
agudos entre gobierno y Parlamento 37
5. ¿Cómo racionalizar nuestro régimen presidencial? 41
Capítulo ii
La responsabilidad penal y constitucional de los
miembros de gobierno en Europa y Estados Unidos
de Norteamérica: el impeachment 47
1. El impeachment británico 47
2. El desarrollo del impeachment en los Estados Unidos de
Norteamérica 54
3. El impeachment y su desarrollo en Francia 61
4. La responsabilidad penal en Italia 67
5. La responsabilidad penal del gobierno en España 72
Capítulo iii
El Juicio Político en América Latina 85
1. Colombia 87
2. Chile 97
3. Venezuela 107
4. México 113
5. Argentina 120
6. Bolivia 126
Capítulo iv
Antejuicio y Juicio Político en el Perú 131
1. El Antejuicio o Juicio Político y su tratamiento en las
constituciones peruanas 131
2. El Antejuicio en la Constitución de 1979 139
3. El Antejuicio o Juicio Político en la Constitución de 1993 140
4. El procedimiento de acusación constitucional en el Reglamento
del Congreso 149
5. La posibilidad de revisión judicial de las sanciones impuestas en
el Juicio Político 158
6. El Tribunal Constitucional y la diferenciación entre Antejuicio
y Juicio Político en la Constitución de 1993 175
7. ¿Hay diferencia entre Juicio Político y Antejuicio en la
Constitución de 1993? 182
8. Las infracciones a la Constitución, su «tipificación» y sanción
mediante el Juicio Político 189
Capítulo v
La responsabilidad penal y constitucional del
Presidente de la República 197
1. Limitaciones a la exigibilidad de responsabilidad penal y
constitucional al Presidente de la República en nuestras
constituciones 198
2. La vacancia del Presidente de la República por incapacidad
moral 222
3. La necesidad de ampliar las causales de responsabilidad
penal y constitucional del Presidente de la República 239
Bibliografía 263
A la memoria del doctor Luis Antonio Eguiguren
Escudero (1887-1967), Presidente del Congreso
Constituyente de 1931, alcalde de Lima y
Presidente de la Corte Suprema de la República;
ganador, por la voluntad popular, de las elecciones
para Presidente de la República en 1936, proceso
que fue arbitrariamente anulado por la dictadura.
En su actuación pública y conducta personal, dio
testimonio de sus firmes convicciones democráticas
y de lealtad con inquebrantables principios éticos
y morales. Dejó al país un legado de rectitud y
honestidad en el desempeño de la función pública.
Introducción
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Introducción
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Introducción
17
Introducción
18
Capítulo i
El régimen presidencial «atenuado»
existente en el Perú
los partidos políticos. Puede decirse que en el Perú las relaciones entre
gobierno y Parlamento generalmente han sido disfuncionales y des-
equilibradas. Así, cuando quien ejercía el Poder Ejecutivo contó con el
respaldo de una mayoría en el Parlamento, usualmente logró concluir
su mandato, pero se instauró un régimen de excesiva concentración de
poder y virtual ausencia de control y contrapeso desde el Congreso. En
cambio, cuando el Ejecutivo no logró contar con el apoyo de la mayoría
parlamentaria, frecuentemente se suscitaron entre ambos órganos agu-
dos enfrentamientos que generaron situaciones de crisis política, que
solieron culminar con un golpe militar.
Por mucho tiempo y hasta no demasiados años atrás, los militares tu-
vieron un significativo protagonismo político, ya sea mediante el ejerci-
cio directo del gobierno —primero a través de «caudillos» y luego bajo
la forma de una presencia «institucional» de las Fuerzas Armadas— o al
auto-conferirse el rol de «garantes del orden» y de «árbitros» llamados
a dirimir —por la vía de la intervención golpista— los conflictos o los
bloqueos entre las fuerzas políticas; así tornaron los preceptos consti-
tucionales que establecen su carácter de institución políticamente no
deliberante en un eufemismo.
20
El régimen presidencial «atenuado» existente en el Perú
Fue desde la segunda mitad del siglo xix que empezaron a incorporarse
instituciones como la compatibilidad entre la función ministerial y la par-
lamentaria, la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de
dicho Consejo, la interpelación y el voto de censura del Parlamento con-
tra los ministros, así como la obligación de renuncia impuesta al ministro
censurado. Su propósito fundamental era introducir algunos mecanismos
de moderación y control ante la concentración de poder que ejercía el
Presidente de la República y los reiterados excesos en que incurría.
Si bien la Constitución de 1856 —que solo rigió cuatro años— ins-
tauró formalmente la existencia del Consejo de Ministros, se pueden
hallar sus antecedentes en la responsabilidad solidaria de los ministros,
ya prevista en la Carta de 1823, y en una práctica reiterada de reuniones
entre el Presidente y sus ministros para abordar temas políticos de im-
portancia. La Ley de Ministros de 1862 confirmó el carácter de cuerpo
consultivo del Consejo de Ministros, pero no pudo, finalmente, esta-
blecer su competencia deliberativa para ciertos asuntos, en mucho por-
que prevaleció el criterio de la Constitución de 1860 —para entonces
vigente— que no confería esta atribución. Poco después, al aprobarse
la Ley de Ministros del 19 de febrero de 1863, que introdujo algunas
reformas a la norma de 1862, quedó reconocido el voto deliberativo
del Consejo de Ministros como requisito para la validez de ciertos actos
del Poder Ejecutivo.1 Las constituciones de 1920 y 1933 recogieron
y dieron continuidad a esta reforma. Pero no debemos olvidar que, si
bien el Presidente de la República requiere, para la validez de sus actos,
la refrendación de algún ministro o del Consejo, es el propio Presidente
quien nombra y remueve con entera libertad a sus ministros. De similar
1
La ley contempló la necesidad del voto deliberativo del Consejo de Ministros para
decisiones presidenciales en casos tales como suspensión de garantías constituciona-
les, presentación de propuestas de reforma constitucional, convocatoria a sesiones
extraordinarias del Congreso, celebración de tratados, aprobación de mensajes presi-
denciales ante el Congreso, solicitud al Congreso de permiso para salir del territorio
nacional, nombramiento de agentes diplomáticos y prefectos, transferencia de partidas
presupuestales, etcétera.
21
Capítulo 1
22
El régimen presidencial «atenuado» existente en el Perú
23
Capítulo 1
24
El régimen presidencial «atenuado» existente en el Perú
25
Capítulo 1
La primera interrogación que nos hemos hecho los autores del ante-
proyecto es si debían alterarse los poderes que nuestra historia cons-
titucional asigna al Presidente de la República. No es raro escuchar
opiniones favorables a un cambio de régimen y a la implantación entre
nosotros del gobierno parlamentario. El carácter bien conocido de esta
forma de gobierno, es anular o reducir a casi nada el poder personal
del Jefe del Poder Ejecutivo, trasladando su autoridad al gabinete. La
objeción capital contra esas opiniones tiene un carácter práctico. El
gobierno parlamentario o de gabinete es un régimen que las constitu-
ciones pueden preparar pero no crear. Se establece y realiza por obra de
fuerzas políticas ilegislables que logran, en circunstancias determina-
das, dar a las mayorías congresionales potencia bastante para dominar
al Presidente y obligarlo a ceder la realidad del gobierno a gabinetes
impuestos por las Cámaras […]. El Perú no ha podido establecer el
parlamentarismo, a pesar de que los textos constitucionales y la ley de
ministros contienen absolutamente todos los elementos que lo hacen
legalmente posible […].
Y a pesar de todo continúan gobernando los Presidentes y no los gabi-
netes […]. En el Perú el Congreso ha carecido de fuerza para implantar
en los hechos el parlamentarismo que se halla de derecho en las entre
líneas de la Constitución. Lo que ha faltado en el Perú para dar vida
al parlamentarismo no son textos escritos, sino una redistribución de
valores políticos entre el Congreso y el Presidente de la República, cuyo
resultado fuese romper definitivamente el equilibrio de fuerzas hacia
el lado del Congreso. Hasta ahora, la balanza se ha inclinado del lado
del Presidente, y la observación de nuestra historia y nuestra psicología
y costumbres políticas conduce a la creencia de que, en el próximo
porvenir, las mayorías de los congresos carecerán de aquella populari-
dad, cohesión y disciplina, de aquella inflexible y agresiva voluntad de
poder, que serían necesarias para colocar al Presidente bajo su tutela,
imponerle gabinetes parlamentarios y gobernar por medio de ellos. La
institución del Presidente con facultades propias y extensas de gober-
nante efectivo, está sustentada en el Perú y en la América toda por
una fortísima tradición y por hábitos populares incoercibles. Respon-
de a un Estado social y económico que impone sus leyes inflexibles a
la evolución política. No podemos imaginar la abolición del régimen
26
El régimen presidencial «atenuado» existente en el Perú
3
Villarán 1962b: 40-41.
27
Capítulo 1
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29
Capítulo 1
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El régimen presidencial «atenuado» existente en el Perú
31
Capítulo 1
La Carta preveía que el proyecto de ley, para su promulgación, debía ser remitido por
4
el Presidente de la República, quien debía hacerlo dentro del plazo de quince días;
si no lo hacía en dicho lapso, el proyecto volvía al Parlamento que lo promulgaba
directamente. Pero si el Presidente de la República, siempre dentro del plazo de los
quince días, formulaba expresamente observaciones al proyecto de ley o a parte de este,
la norma observada retornaba para su reconsideración por el Congreso, y alcanzaba
carácter de ley únicamente si lograba la aprobación por más de la mitad del número
legal de miembros de ambas Cámaras.
32
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Capítulo 1
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Capítulo 1
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41
Capítulo 1
Duverger 1982: 153. Vale la pena precisar que el propio autor reconoce que utiliza el
8
42
El régimen presidencial «atenuado» existente en el Perú
43
Capítulo ii
44
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
45
Capítulo ii
La responsabilidad penal y constitucional de los
miembros de gobierno en Europa y Estados Unidos de
Norteamérica: el impeachment
1. El impeachment británico
1.1. Origen y evolución
El impeachment apareció en Inglaterra durante el reinado de Eduardo
iii. En esta época, el Parlamento aún no se reunía periódicamente, ni
9
Las definiciones provienen del Merriam-Webster´s Collegiate Dictionary, décima
edición, 2001.
Capítulo ii
Ibid., p. 39.
11
48
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
12
Ibid., p. 41.
13
Coronado et al. 1991: 29.
14
González Hernández 2002: 35.
49
Capítulo ii
50
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
estatuto que incluía ciertas causales de alta traición, entre las que se
contaba «hacer guerra contra el Rey; planear, imaginar o emprender el
asesinato del Rey, Reina o su heredero; asesinar al Lord chancellor, Lord
treasurer, etc.; adhesión a los enemigos del Rey; violación consentida o
no de la Reina o de su hija primogénita o de la esposa de su heredero;
evitación de la justicia real; y falsificación de la moneda del Rey».18
No obstante, posteriormente se consideró que era imposible predecir
todos los hechos que podrían constituir alta traición. Por ello, en de-
finitiva, se aceptó que la capacidad para determinar lo que constituía
traición, en casos dudosos, recaería en el Parlamento. Cuando los con-
sejeros incumplían su pacto de fidelidad al soberano, se consideraba
que habían colocado al Rey en una posición tal que lo enfrentaba a sus
súbditos y al Parlamento. Ello daba un margen muy amplio de acu-
sación a los parlamentarios, quienes podían incriminar por cualquier
fallo, error o discrepancia política.19 Cabe resaltar que el delito de alta
traición conllevaba la pena de muerte.
En el siglo xvii se dio la mayor cantidad de impeachments de la historia
inglesa; estos sirvieron como un intento de limitación de la monar-
quía. Los primeros impeachment se basaron en high crimes and misde-
meanours, es decir, en delitos u ofensas comunes consideradas como
«graves» —como corrupción o aceptación de sobornos—, debido a que
habían sido cometidos por un alto funcionario, y adquirieron por ello
un valor «suprapenal».
Sin embargo, la categoría criminal más utilizada fue siempre la alta
traición, que no necesariamente implicaba en rigor imputaciones
criminales. En este período, los Comunes utilizaron la figura de la alta
traición para iniciar luchas faccionarias y declarar errores en la gestión
política, por haber intentado alterar las leyes fundamentales del reino,
por reemplazar la autoridad del Rey o por considerar al gobierno como
18
González Hernández 2002: 38.
19
Ibid., p. 42.
51
Capítulo ii
20
Ibid., p. 38.
21
Ibid., p. 47.
22
Ibid., p. 48.
23
Landa Arroyo 2004: 7.
52
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
24
Véase la nota 25 de González Hernández 2002: 43.
25
Price 2004 punto 236: 65.
26
González Hernández 2002: 42.
53
Capítulo ii
de paridad de rango —según el que toda persona debía ser juzgada por
sus iguales—, al Consejo, constituido por íntegramente por nobles, le
correspondía ser juzgado por la Cámara de los Lores. Si bien la Cámara
de los Comunes no poseía competencia jurisdiccional alguna, e incluso
sus integrantes no eran considerados «pares» de los funcionarios reales
a ser juzgados, se aceptó que esta Cámara fuese el acusador para casos
criminales, en concordancia con los principios penales.
54
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
27
Ibid., p. 63.
28
Ibid., p. 67.
55
Capítulo ii
56
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
32
González Hernández 2002: 71.
57
Capítulo ii
Ibid., p. 72.
33
58
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
59
Capítulo ii
36
González Hernández 2002: 78.
37
Valle-Riestra 2004: 45.
38
En 1997, el Tribunal Supremo, en Clinton vs. Jones, pronunció sentencia en la que
se declaraba que el Presidente no tenía inmunidad civil, aun cuando ocupase un
cargo presidencial.
60
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
61
Capítulo ii
62
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
40
Ibid., p. 94.
63
Capítulo ii
Ibid., p. 98.
41
Loc. cit.
42
64
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
43
García Mahamut 2000: 73.
65
Capítulo ii
Ibid., p. 78.
44
66
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
45
González Hernández 2002: 101.
46
García Mahamut 2000 nota 36: 59.
67
Capítulo ii
La Corte de Casación era la que decidía, caso por caso, cuándo se estaba
ante un supuesto de delito ministerial por motivos políticos o cuándo
se estaba ante un interés privado; ante ello, se sustraía de la jurisdicción
ordinaria a los primeros. En 1907, la Corte declaró la absoluta incom-
petencia del juez ordinario, ya que los delitos cometidos por un minis-
tro en su calidad de tal suponían un daño para el Estado, sin importar
si el ministro había actuado con un interés político o con uno privado.
Correspondía únicamente al Senado la potestad de juzgar.47 Ello se jus-
tificó por la motivación política de los delitos cometidos por ministros,
y los mecanismos procesales debían adaptarse para hacer operante tal
justificación. Bastaba con que el imputado fuese ministro para que el
delito fuese considerado como político y, por lo tanto, como potencial-
mente dañino a la estabilidad del sistema.
Por otro lado, la Constitución de 1947 permitía al Parlamento la acu-
sación del Presidente del Consejo y de los ministros por delitos come-
tidos en ejercicio de sus funciones. Excluía de dicho enjuiciamiento a
los tribunales ordinarios y lo atribuía a la Corte Constituzionale. Dicho
procedimiento es aplicable también al Presidente en virtud del artículo
134° para delitos de traición y en contra de la seguridad del Estado
(artículo 90°).
La Corte Constitucional tenía una composición especial para los casos
de acusación al Presidente y los ministros. Esta debía estar integrada
por quince jueces constitucionales y por dieciséis miembros más, elegi-
dos por sorteo de entre un conjunto de ciudadanos que debían contar
con los requisitos para ser senadores.
El procedimiento se dividía en dos fases. En la fase parlamentaria, la
Commissione Inquirente —órgano parlamentario encargado de las
indagaciones necesarias para llegar al convencimiento de la proceden-
cia o no de la acusación— fue la institución que provocó las mayores
críticas, pues sus normas le otorgaban las mismas atribuciones que la
68
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
48
Ibid., p. 106.
49
García Mahamut 2000: 67.
69
Capítulo ii
Ibid., p. 314.
51
70
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
52
García Mahamut 2000: 70.
53
Loc. cit.
71
Capítulo ii
72
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
54
González Hernández 2002: 121.
55
Ibid., p. 120
73
Capítulo ii
Ibid., p. 126.
56
74
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
57
Ibid., p. 132.
58
Ibid., p. 133.
75
Capítulo ii
Ibid., p. 134.
59
Ibid., p. 139.
60
76
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
77
Capítulo ii
78
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
79
Capítulo ii
Ibid., p. 441.
62
80
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
81
Capítulo ii
82
La responsabilidad penal y constitucional de los miembros de gobierno...
68
Ibid., p. 247.
83
Capítulo iii
El Juicio Político en América Latina
86
El Juicio Político en América Latina
1. Colombia
1.1. Antecedentes
La Constitución de 1821 reconocía, en su artículo 89°, que «la Cámara
de Representantes tiene el derecho exclusivo de acusar ante el Senado al
Presidente de la República, al Vicepresidente y a los Ministros de la Alta
Corte de Justicia en todos los casos de una conducta manifiestamente
contraria de las leyes; y juzgar, deponer y castigar según ellas a sus res-
pectivos subalternos».70 El artículo 97° establecía como una atribución
especial del Senado «ejercer el Poder natural de una Corte de Justicia,
para oír, juzgar y sentenciar a los empleados de la República acusados
por la Cámara de Representantes en los casos de los Artículos 89º y
90º». Al actuar el Senado como órgano judicial, la Cámara de Repre-
sentantes elegía a uno de sus miembros para que actúe como acusador,
siguiendo sus instrucciones (artículo 98°).
Con la admisión por el Senado de la acusación, el acusado quedaba
suspendido de su cargo (artículo 100°). La sentencia condenatoria tenía
que ser aprobada con el voto favorable de dos tercios de los senadores
presentes (artículo 101°), y podía imponer únicamente la destitución
del cargo o empleo al acusado y su incapacidad para ejercer cualquier
otro empleo honorífico, remunerado o de confianza en Colombia; el
acusado, pues, quedaba sometido a los procesos judiciales que pudiera
69
Zúñiga Urbina 2006: 6-9.
70
Restrepo Piedrahita 1995: 73-78.
87
Capítulo iii
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El Juicio Político en América Latina
89
Capítulo iii
90
El Juicio Político en América Latina
91
Capítulo iii
92
El Juicio Político en América Latina
93
Capítulo iii
Ibid., p. 22.
72
94
El Juicio Político en América Latina
73
Ibid., pp. 24-25.
95
Capítulo iii
Ibid., p. 43.
74
Ibid., p. 44.
75
96
El Juicio Político en América Latina
2. Chile
2.1. Antecedentes constitucionales
La Constitución de 1828, en su artículo 81°, establecía que «el Presidente
y Vicepresidente no podrán ser acusados durante el tiempo de su gobier-
no, sino ante la Cámara de Diputados y por los delitos señalados en la
76
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-222/96. En Miembros de la Co-
misión Ciudadana de Seguimiento 2004: 103.
77
Ibid., p. 105.
97
Capítulo iii
98
El Juicio Político en América Latina
99
Capítulo iii
100
El Juicio Político en América Latina
80
Este proyecto se convirtió posteriormente en la Ley Orgánica Constitucional del
Congreso Nacional, Nº 18.918.
101
Capítulo iii
102
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81
Canales y Loiseau 1998: 21.
103
Capítulo iii
104
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82
Conca 2000: artículos 35-49.
105
Capítulo iii
106
El Juicio Político en América Latina
Por lo tanto, una vez establecido que existían fundamentos para sospe
char que Pinochet había tenido participación en los hechos delictivos
alegados, la Corte Suprema desaforó a Pinochet por catorce votos
contra seis.
3. Venezuela
3.1. La responsabilidad del Presidente de la República en la
Constitución de 1961
En Venezuela, el Poder Ejecutivo Nacional es ejercido por el Presidente
de la República y por sus ministros. El Presidente es el Jefe de Estado
y del Gobierno, lo cual conforma un sistema presidencialista con su-
jeción parlamentaria. En la Constitución de 1961, al igual que en la
actual, el Presidente es elegido directamente por sufragio popular y él
designa directamente a sus ministros. Sin embargo, la Cámara de Di-
putados podría dar un voto de censura a los ministros, lo que implicaría
que el Presidente de la República tendría que removerlos.
Para su validez, todos los actos del Presidente de la República, salvo
el nombramiento y la remoción de los ministros y del comandante
en jefe de las Fuerzas Armadas, debían estar refrendados por el minis-
tro respectivo. En ese sentido, los ministros asumían la responsabilidad
política sobre los actos de gobierno que refrendaban. Adicionalmente,
todo el Congreso, sus Cámaras y sus comisiones, tenían competencia
para apreciar la responsabilidad de los funcionarios públicos, indepen-
dientemente de que ella se hiciera efectiva mediante condena por los
tribunales de justicia. Así, por medio del voto de censura de la Cámara
de Diputados, las dos terceras partes de los diputados presentes podían
decidir la remoción del ministro y, posteriormente, ordenar su enjuicia-
miento ante los tribunales (artículo 153.2).
No obstante, la responsabilidad asumida por los ministros no limitaba
la responsabilidad directa del Presidente, quien también era responsable
constitucionalmente de sus actos (artículo 192°). Los actos de gobierno
107
Capítulo iii
Ibid., p. 162.
86
108
El Juicio Político en América Latina
87
Caso Vladimir Augusto Gessen Rodríguez. Procedimiento de antejuicio de mérito
contra Rafael Antonio Caldera, Presidente de la República y otros. Expediente Nº
994, 12 de marzo de 1998.
88
Sentencia del 3 de marzo de 1998. Loc. cit.
89
Caso José Ángel Filiberto, sentencia del 18 de enero de 1990. Loc. cit.
109
Capítulo iii
110
El Juicio Político en América Latina
91
Loc. cit.
92
Ibid., p. 97 y ss.
111
Capítulo iii
Ibid., p. 104.
93
112
El Juicio Político en América Latina
4. México
4.1. Evolución histórica del Juicio Político en México
En México siempre se ha contemplado la responsabilidad penal de los
altos funcionarios estables del gobierno. La Constitución de 1814 es-
tablecía el juicio de residencia para los miembros del Congreso, del
Supremo Gobierno y del Supremo Tribunal de Justicia. Los delitos por
94
Brewer Carías 1985: 497.
95
Ibid., p. 499.
113
Capítulo iii
114
El Juicio Político en América Latina
Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se re-
putarán como servidores públicos a los representantes de elección po-
pular, a los miembros de los poderes Judicial Federal y Judicial del
Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier na-
turaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal,
quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran
en el desempeño de sus respectivas funciones.
El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, solo
podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden
común.
Los gobernadores de los Estados, los diputados a las legislaturas locales
y los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales, serán
responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales,
así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
El Juicio Político es el procedimiento constitucional para la exigencia
de esta responsabilidad. El artículo 110° de la Constitución enumera
los altos funcionarios susceptibles de ser sometidos a Juicio Político; en
tales juicios, la Cámara de Diputados actúa como acusador y el Sena-
do como jurado de sentencia, mientras que las resoluciones de ambas
cámaras son irrevisables. La sanción que se aplica en el Juicio Político
es la destitución del funcionario, así como su inhabilitación para el
desempeño de cualquier empleo o función pública. Dicho precepto
constitucional dispone:
Artículo 110º– Podrán ser sujetos de Juicio Político los senadores y di-
putados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Depar
tamento Administrativo, los representantes a la asamblea del distrito
Federal, el titular del órgano u órganos de gobierno del Distrito Federal,
el Procurador General de la República, el Procurador General de Justi-
cia del distrito Federal, los magistrados de Circuito y Jueces de distrito,
los magistrados y jueces de fuero común del Distrito Federal, los direc-
tores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados,
115
Capítulo iii
116
El Juicio Político en América Latina
117
Capítulo iii
118
El Juicio Político en América Latina
98
Ibid., p. 517.
119
Capítulo iii
5. Argentina
5.1. Breve evolución histórica del Juicio Político
La Constitución de 1853 plasmó el procedimiento para la determina-
ción de la responsabilidad de los funcionarios mediante el Juicio Políti-
co. En el artículo 45°, establecía como sujetos enjuiciables al Presidente,
Vicepresidente, ministros, miembros de la Corte Suprema de Justicia y
tribunales inferiores, gobernadores, senadores y diputados nacionales.
La reforma de 1860 introdujo algunas modificaciones en la Constitu-
ción: suprimió el Juicio Político para los legisladores, que estaba a cargo
de cada cámara, y para los gobernadores, con el objetivo de evitar la
intervención en las autonomías provinciales. El Juicio Político era pro-
cedente por mal desempeño o por delitos cometidos en el ejercicio de
las funciones y por delitos comunes. La Cámara de Diputados realizaba
la acusación ante el Senado, instancia que aprobaba la decisión sobre
haber lugar a la formación de causa con el voto favorable de dos tercios
de los senadores presentes.
120
El Juicio Político en América Latina
121
Capítulo iii
122
El Juicio Político en América Latina
101
Campi 2006.
102
Reglamento del H. Senado constituido en tribunal para el caso de juicio político.
Dado en la Sala de Sesiones del Senado argentino en Buenos Aires, 30 septiembre
1992.
123
Capítulo iii
este será absuelto y, una vez redactado el fallo definitivo, quedará ter-
minado el juicio (artículo 12°). Si resultase mayoría de dos tercios sobre
todos los cargos o sobre alguno de ellos, se declarará al acusado incur-
so en la destitución de su empleo, conforme con el artículo 60° de la
Constitución (artículo 13°).
Por su parte, el artículo 60° de la Constitución establece que el fallo del
Senado «no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aun declararle
incapaz de ocupar ningún empleo de honor; de confianza o a sueldo en
la Nación […]». Así, luego de destituido el acusado, el Presidente del
Senado constituido en tribunal pregunta a cada senador si el acusado
es incapaz de ocupar empleos de honor, de confianza o a sueldo de la
Nación. Si hubiese dos tercios por la afirmativa, así se declararía en la
sentencia. Asimismo, se pregunta a cada senador si la declaración de
inhabilidad es por tiempo determinado o indeterminado —se entiende
que es por tiempo determinado si no han concurrido con los dos tercios
para establecer lo contrario— (artículo 15°).
Si la inhabilitación es por tiempo determinado, una Comisión de tres
miembros nombrada por el Presidente del tribunal propondrá el lap-
so en la misma sesión; para aceptarla, se requerirán dos tercios de los
votos, bien entendido que, si se desechase el proyecto de la comisión,
se votaría enseguida según el orden en que se hicieren las modifica-
ciones que se propusieran sobre el término. Si aun en este caso no se
obtuviesen los dos tercios requeridos, deberá entenderse que, para el
fallo definitivo, prevalece el término menor.
Se formará entonces otra comisión de tres personas para la redacción
de la sentencia; aprobada esta por simple mayoría, será firmada por el
Presidente y el secretario, se agregará el original al proceso y se notifi-
cará a la Cámara de Diputados, al acusado, al Poder Ejecutivo y a la
Corte Suprema.
Por último, el artículo 60° de la Constitución establece también que
«la parte condenada quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y
124
El Juicio Político en América Latina
castigo conforme con las leyes ante los tribunales ordinarios». De modo
que, si el hecho que originó el Juicio Político fuese un delito penal, el
acusado debe ser sometido a proceso ante los tribunales ordinarios de
acuerdo con los cargos por los cuales haya sido destituido. En ese sen-
tido, si la destitución se debió a delitos cometidos en el ejercicio de sus
funciones o a crímenes comunes, será necesario someter al acusado a
los tribunales ordinarios. Si la condena solo fue por mal desempeño, no
correspondería dicho sometimiento a la justicia ordinaria.
Como mencionamos líneas arriba, en la Argentina nunca se ha some-
tido a Juicio Político a un Presidente de la Nación. Este procedimiento
solo se ha puesto en marcha contra magistrados de la Corte Suprema.
Los últimos procesos que se han reportado fueron contra los ministros
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Antonio Boggiano, Car-
los Fayt, Guillermo A. F. López, Eduardo Moliné O´Connor, Julio Na-
zareno, Augusto César Belluscio, Enrique Santiago Petracchi, Gustavo
Bossert y Adolfo R. Vázquez (expediente 7944-D-01).
Diversas fueron las causales por las que se los denunció: primero, por
mal desempeño en el ejercicio de sus funciones (artículo 53° de la Cons-
titución Nacional), acusación fundada en la violación del orden jurí-
dico vigente del Código Electoral de Corrientes, en desconocimiento
del Sistema Federal de Gobierno impuesto por el artículo primero de la
Constitución Nacional y de la autonomía provincial a la que hacen re-
ferencia los artículos 5°, 121°, 122° y 123° de la Constitución Nacional;
segundo, por haber intervenido en la decisión adoptada por el Tribunal
Superior de Corrientes que ratificaba la sentencia del Juzgado Electoral
de Corrientes. Asimismo, se les imputó el apartamiento de sus propios
precedentes jurisprudenciales y el delito de prevaricato de acuerdo con
el artículo 269° del Código Penal.
El 7 de febrero de 2002, la Comisión de Juicio Político resolvió declarar
la admisibilidad y la apertura del sumario de investigación, por consi-
derar que se daban las condiciones subjetivas y objetivas de la causa y
125
Capítulo iii
6. Bolivia
6.1. El juicio de responsabilidades
La Constitución de Bolivia de 1967, reformada en 1994 y en el 2004,
contempla en su artículo 118°, numeral 5, el proceso de acusación pe-
nal contra el Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros
de Estado y los prefectos de Departamento bajo la denominación de
juicio de responsabilidades. Este es procedente por los delitos cometidos
en el ejercicio de sus funciones. El requerimiento de acusación penal
corresponde al Fiscal General de la Nación, y para dar curso al juicio se
requiere la autorización y la aprobación del Congreso con el voto favo-
rable de dos tercios del total de sus miembros. El proceso judicial está
a cargo de la Corte Suprema, cuya Sala Penal se encarga del sumario;
además, de pronunciarse por la acusación, el juzgamiento se sustancia
ante las restantes salas, sin que se admita recurso ulterior frente a la
sentencia que se dicte.
La ley 2445, del 13 de marzo de 2003, promulgada por el presiden-
te Gonzalo Sánchez de Lozada, es la norma que actualmente regula
este proceso y desarrolla la Constitución. Contiene como aspectos
relevantes la enumeración de los delitos cometidos en el ejercicio de
las funciones por las autoridades sujetas a este procedimiento especial,
susceptibles de ameritar el juicio de responsabilidad (artículo primero).
Se trata de los delitos de traición a la patria, violación de los derechos
y garantías individuales consagrados en la Constitución, uso indebido
de influencias y negociaciones incompatibles, genocidio, soborno y co-
hecho, concusión, exacciones, dictamen de resoluciones contrarias a la
Constitución, etcétera.
126
El Juicio Político en América Latina
127
Capítulo iii
128
El Juicio Político en América Latina
129
Capítulo iv
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
y privada. Tras los cargos presentados y probados, los descargos del resi-
denciado o su procurador, el juez precedía a dictar sentencia. Las penas
que se podían imponer en un juicio de residencia eran las de multa,
inhabilitación temporal o perpetua, y destierro. La finalidad del Juicio
de Residencia era hacer responsable al funcionario, de modo que el juez
debía limitarse a declarar si el enjuiciado obró bien o mal, revocar las
disposiciones equivocadas o injustas.106
Lamentablemente, como anota Valle-Riestra, el inmenso poder que ha-
bía ostentado el virrey o alguna alta autoridad «provocaba en el pueblo
temor reverencial, que veía en el Virrey la imagen misma del Monar-
ca. Este temor subsistía después del período de gobierno, provocando
autorepresiones y silencios que condenaban a la impunidad muchos
atropellos oficiales de virreyes sospechosos tanto por su vida privada
como por su honestidad económica. Realmente se hacía difícil para un
cortesano colonial acusar a quien hasta la víspera había sido represen-
tante del Príncipe».107
Jorge Basadre señala que, tras la independencia, la ideología liberal que
inspiraba la nueva república tuvo una orientación anti-española y quiso
acabar con el pasado colonial, por lo que se proscribió el Juicio de Re-
sidencia junto con otras instituciones de filiación hispánica. Además,
el caudillaje, que no toleraba controles legales, también influyó en la
desaparición de esta institución.108 En 1821, luego de declarada la inde-
pendencia, se promulgó el Estatuto Provisional, cuyo artículo segundo
decretaba que los ministros, «bajo su responsabilidad y única firma, ex-
pedirían las comunicaciones oficiales a nombre del Protector». Aunque
introducía el refrendo para las órdenes y los reglamentos que diese el
Protector para la reforma de la administración, no establecía responsa-
bilidad expresa para él, por lo cual esta recaía en el ministro.109
106
Ibid., p. 132.
107
Ibid., pp. 136-137.
108
Citado por Valle-Riestra 2004: 138.
109
Ibid., p. 139.
132
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
110
Ibid., p. 140.
133
Capítulo iv
134
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
111
Ibid., p. 149.
135
Capítulo iv
136
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
112
Ibid., p. 156.
137
Capítulo iv
138
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
113
Paniagua Corazao 1995: 131.
139
Capítulo iv
140
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
115
Paniagua Corazao 1995: 125.
141
Capítulo iv
142
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
143
Capítulo iv
Ibid., p. 135.
116
144
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
117
Bernales Ballesteros 1996: 406.
145
Capítulo iv
146
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119
Ibid., pp.142-144.
147
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148
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120
Hechos establecidos en el voto singular del magistrado Nugent, expedientes Nº
340-98-AA/TC y 358-98-AA/TC.
159
Capítulo iv
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122
Expediente Nº 340-98-AA/TC, FJ 6.
161
Capítulo iv
b) Puede haber casos en los que el Congreso, sin estimar que hubo
conductas de tipo penal por parte del alto funcionario —quien,
por lo tanto, no será sometido a juicio—, le imponga sanciones
de suspensión, inhabilitación o destitución por haber infringido
la Constitución.
c) Puede haber casos en los que el Congreso de la República, ade-
más de sancionar al funcionario por infringir la Constitución,
disponga concurrentemente, como consecuencia de haberse de-
terminado su responsabilidad penal, que se lo ponga a disposi-
ción del Fiscal de la Nación, a efectos de promover la denuncia
correspondiente en la vía judicial penal.123
– Frente a las tres hipótesis, el caso de los demandantes encaja
dentro de la segunda. Por lo tanto, el Tribunal Constitucional
considera que la acción del Congreso fue legítima, pues tiene
competencia para sancionar al demandante con la destitución,
dentro de las consideraciones de infracción a la Constitución
previstas expresamente en ella.124
– Por otro lado, el Tribunal Constitucional entiende que el ejerci-
cio de la potestad de sanción, específicamente la de destitución
de altos funcionarios, no puede ser evaluada en sede jurisdiccio-
nal, pues constituye un acto privativo del Congreso de la Repú-
blica, una cuestión política no justiciable. Dicha potestad, sin
embargo, no es totalmente discrecional, sino que se encuentra
sometida a ciertos parámetros, uno de ellos —y quizás el princi-
pal— el de su ejercicio conforme con el principio de razonabili-
dad. De no respetarse el principio de razonabilidad, el Tribunal
Constitucional deberá pronunciarse sobre ello.
162
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163
Capítulo iv
125
Ibid.
Ibid.
126
164
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127
Ibid.
165
Capítulo iv
166
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167
Capítulo iv
168
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
73. Esta Corte considera que uno de los objetivos principales que tiene
la separación de los poderes públicos, es la garantía de la independencia
de los jueces y, para tales efectos, los diferentes sistemas políticos han
ideado procedimientos estrictos, tanto para su nombramiento como
para su destitución. Los Principios Básicos de las Naciones Unidas Re-
lativos a la Independencia de la Judicatura, establecen que:
La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y pro-
clamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las ins-
tituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la
independencia de la judicatura.
74. En cuanto a la posibilidad de destitución de los jueces, los mismos
Principios disponen:
Toda acusación o queja formulada contra un juez por su actuación
judicial y profesional se tramitará con prontitud e imparcialidad con
arreglo al procedimiento pertinente. El juez tendrá derecho a ser oído
imparcialmente. En esa etapa inicial, el examen de la cuestión será con-
fidencial, a menos que el juez solicite lo contrario.
En otras palabras, la autoridad a cargo del proceso de destitución de un
juez debe conducirse imparcialmente en el procedimiento establecido
para el efecto y permitir el ejercicio del derecho de defensa.
75. Esta Corte considera necesario que se garantice la independencia
de cualquier juez en un Estado de Derecho y, en especial, la del juez
constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su
conocimiento. Como lo señalara la Corte Europea, la independencia
de cualquier juez supone que se cuente con un adecuado proceso de
nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una
garantía contra presiones externas.
76. En el mismo sentido los Artículos 93º y 201º de la Constitución
peruana vigente (supra 42.C.b) y, particularmente, el Artículo 13º de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establecen que los m iembros
de dicho Tribunal «no están sujetos a mandato imperativo, ni reciben
instrucciones de ninguna autoridad. Gozan de inviolabilidad. No res-
ponden por los votos u opiniones emitidas en el ejercicio de su cargo.
También gozan de inmunidad».
169
Capítulo iv
170
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Sentencia del Tribunal Constitucional, expediente Nº 0006-2003-AI/TC. Antece-
dentes.
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Antejuicio y Juicio Político en el Perú
Permanente, la votación favorable deberá ser la mitad más uno del nú-
mero de congresistas, sin contar en tal cómputo a los miembros de la
referida comisión.
130
Sentencia del Tribunal Constitucional, expediente Nº 0006-2003-AI/TC, funda-
mento 15.
179
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los delitos que pudieran cometerse en el cargo, que en este caso, lo lle-
varían los tribunales comunes».134
Explicando la recepción del impeachment en los Estados Unidos de
Norteamérica y su ulterior traducción en Latinoamérica, comenta tam-
bién el profesor García Belaunde que, según sostiene en su importante
tratado Joseph Story, quien fuera juez de la Suprema Corte:
es un proceso político, que sin embargo, podía acabar en el Poder Judicial
[…]. Y tiempo más tarde, la obra se traduce al castellano en forma casi
simultánea: en Argentina en 1860 y en México en 1879, ambas traduc-
ciones con varias ediciones. Y en ambos casos, los dos traductores al ver
la palabra impeachment, la traducen como «Juicio Político», haciendo
caso de la indicación de Story de que esa era la naturaleza del instituto.
Un gran estadista brasileño, Ruy Barbosa, a poco de inaugurarse la Re-
pública en 1891, introdujo el mismo vocabulario, conjuntamente con
la literatura jurídica norteamericana. En el Uruguay, un eminente cons-
titucionalista de fines del siglo xix, Justino Jiménez de Aréchaga, en su
célebre estudio sobre el Poder Legislativo, lo traduce de igual manera.
Y en el Perú, lo hacen varios de esa época, como Luís Felipe Villarán.
Sin embargo, tiempo después hubo algunos comentaristas que optaron
por traducir impeachment por «acusación», lo cual era una traducción
casi literal. Y otros lo llamaron Antejuicio, precisamente porque era la
antesala de un proceso en forma. Esto es, una sola palabra dio lugar a
tres traducciones distintas, que en el fondo significan lo mismo. La doctrina
peruana la ha usado como equivalentes, pero con preferencia por el último,
o sea, por Juicio Político, que es la traducción más englobante. Y que es de
uso pacifico en la doctrina constitucional latinoamericana.135
Por ello Domingo García Belaunde discrepa de quienes, como el Tri-
bunal Constitucional, interpretan el artículo 100° de la Constitución
de 1993 y las variaciones que introduce a nuestro tradicional Ante-
juicio Político, en el sentido de establecer una diferencia o distinción
entre Antejuicio y Juicio Político. Para el distinguido maestro peruano,
134
García Belaunde 2005: 173.
135
Ibid., p. 174. El énfasis es agregado.
183
Capítulo iv
Loc. cit.
136
184
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
185
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Antejuicio y Juicio Político en el Perú
187
Capítulo iv
188
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
140
Montoya Chávez 2005: 241.
141
Ibid., p. 243.
189
Capítulo iv
190
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
143
Montoya Chávez 2005: 261-262.
191
Capítulo iv
192
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
147
Loc. cit.
148
Ibid., p. 300.
193
Capítulo iv
Ibid., p. 308.
149
194
Antejuicio y Juicio Político en el Perú
195
Capítulo iv
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Capítulo v
La responsabilidad penal y constitucional del
Presidente de la República
198
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
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201
Capítulo v
202
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
203
Capítulo v
Ibid., p. 2444
155
204
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
156
Valle-Riestra 2004: 202.
157
Ibid., pp. 202-203.
158
Ibid., pp. 201-202.
205
Capítulo v
Ibid., p. 204.
159
206
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
161
Ibid., pp. 211-212.
207
Capítulo v
Ibid., p. 16.
162
208
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
163
aa.vv.1979 tomo iv: 15-18.
209
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210
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
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212
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
167
Ibid., pp. 258-259.
213
Capítulo v
214
La responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República
215
Capítulo v
Ibid., pp.1599-1623.
169
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Es claro que estos casos de incapacidad moral tienen relación con las
buenas costumbres, y entre las buenas costumbres, con la forma como
deben administrarse las rentas públicas, es decir, con la debida honra-
dez, con la necesaria honorabilidad, tal como deben acatarse los princi-
pios constitucionales y el principio de las libertades […].
El señor Cuculiza– Refiriéndome a la ampliación propuesta por el
señor Escardó Salazar, para que se diga: «incapacidad psíquica, física
y moral», debo manifestar que, en mi concepto, el término psíquico
comprende la incapacidad moral, puesto que dicho vocablo compren-
de todo el espíritu, con sus tres facultades bien definidas, que son:
pensamiento, sentimiento y voluntad. Por consiguiente, encuentro que
estaría de más la palabra moral.
El señor Presidente– […]. Se va a votar el Artículo, tal como ha sido
propuesto en el proyecto de la Comisión del Constitución. […]. [Vo-
tación]. Ha sido aprobado.170
Como puede observarse de este debate, algunos congresistas conside-
raban que la incapacidad física englobaba aquella incapacidad mental
que impedía el ejercicio de las funciones (Tirado). Otros, más bien,
consideraban que la incapacidad moral englobaba la incapacidad men-
tal, pues se rehusaban a creer que la incapacidad física debía referirse,
también, a la incapacidad mental (Arca Parró). Queda claro que los
congresistas reconocían que el término incapacidad moral resultaba bas-
tante «elástico», lo que preocupaba justificadamente a Arca Parró, pues
podía ser una salida frente a ciertos casos pero un riesgo de manipula-
ción política en otros. Se entendió que la «incapacidad moral», por un
lado, aludía al aspecto mental (enajenación mental), pero por otro lado
aludía básicamente a la conducta del mandatario (Guevara).
Obviamente, esta fórmula más «elástica» que correspondía a la inca-
pacidad moral, en lugar de utilizar incapacidad mental, daba mayor
amplitud para la interpretación y el juego político del Congreso. Así,
el artículo 144° de la Constitución de 1933 quedó aprobado en los
170
aa.vv. 1932 tomo 3: 2414-2417.
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172
Ibid., tomo vii, pp. 175-176.
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Capítulo v
«salida política» —más que jurídica o penal—. Así, el inciso 6 del artí-
culo 189° del anteproyecto contemplaba como una causal de vacancia
presidencial la «conducta incompatible con la dignidad del cargo o in-
capacidad moral», lo cual abría la posibilidad de su eventual destitución
por el Congreso ante graves casos de inconducta personal o de delitos
comunes dolosos. Sin embargo, en la versión final del proyecto, se re-
toma como causal de vacancia presidencial, en el inciso 6 del artículo
168°, la fórmula de la Constitución vigente y de sus antecesoras, es
decir, la «permanente incapacidad moral, declarada por el Congreso»,
aunque se precisa que esta tendrá que ser aprobada con el voto favora-
ble de dos tercios del número legal de congresistas.
Como ya hemos indicado, los riesgos políticos de esta causal de va-
cancia por incapacidad moral son notorios y preocupantes. Habilita la
destitución del Presidente por una decisión política del Congreso, sus-
tentada en su evaluación de la conducta y el desempeño presidencial,
una suerte de «censura» o de «golpe de Estado parlamentario» al Presi-
dente, como sucedió con Bucarán y Maguad en Ecuador. Pero además
contiene deficiencias e incongruencias de orden técnico y conceptual.
En efecto, el inciso 5 del proyecto prevé como causal de vacancia «la
incapacidad permanente física o mental declarada por el Congreso,
previo dictamen médico», lo que permitiría deducir que la incapacidad
moral del inciso 6 siguiente se refiere a una valoración de la conducta
y actuación personal del Presidente. Sin embargo, no parece razonable
que la exigencia del voto favorable de dos tercios de los congresistas, re-
querida para aprobar dicha incapacidad moral, porcentaje elevado que
busca atenuar los riesgos de una decisión politizada o insuficientemente
concertada entre los parlamentarios, se extienda también a los casos
de vacancia por causales aparentemente objetivas como un dictamen
médico de incapacidad física o mental permanentes o la sanción por la
aprobación de una acusación constitucional en contra del Presidente.
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y propuestas de reforma
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Reflexiones finales, conclusiones y propuestas de reforma
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setiembre 2007, Lima - Perú