Mobbing o Acoso Laboral Su Regulación en El Marco Del Empleo Público Por Máximo Zin

ISSN 2683-9644
CUINAP
Año 1 • 2020 Cuadernos del INAP
Argentina
2
Mobbing/Acoso laboral: su regulación
en el marco del empleo público
Máximo Zin
Capacitar e investigar para fortalecer las capacidades estatales
INAP Instituto Nacional de la

Administración Pública
CUINAP
Año 1 • 2020 Cuadernos del INAP
Argentina
2
en el marco del empleo público
Máximo Zin
Autoridades
Dr. Alberto Ángel Fernández

Presidente de la Nación
Lic. Santiago Andrés Cafiero
Jefe de Gabinete de Ministros
Dra. Ana Gabriela Castellani
Secretaria de Gestión y Empleo Público
Dr. Alejandro Miguel Estévez
Subsecretario del INAP
Índice
Los Cuadernos del INAP, Ana Castellani 6
1. Introducción 10
2. Nociones conceptuales 13
3. La tipología multidisciplinaria del mobbing en el Estado 15

4. El régimen jurídico actual en el Estado nacional 22
4.1 La legislación específica en materia de violencia laboral 23
5. La cuestión en la actividad privada 27
6. A manera de conclusión final 29
7. Referencias bibliográficas 32
INAP • Secretaría de Gestión y Empleo Público 5

Las organizaciones públicas tienen un saber
Los Cuadernos del INAP

acumulado en los distintos agentes que las
integran y, para poder sistematizar dichos
conocimientos, es necesario articular las
comunidades de práctica que permiten
generar un círculo virtuoso entre los que
«saben» y los que «aprenden». Por ello, el
lanzamiento de los Cuadernos del INAP
persigue ese propósito.
Asimismo, es necesario reconocer que existen
tres niveles diferentes de conocimiento en el
área de la Administración Pública: el macro,
que expone las grandes teorías y los enfoques
epistemológicos de la administración; el
mezzo o medio, que explica el funcionamiento
de las organizaciones públicas en términos de
instituciones, estructuras, comportamientos,
decisiones y normativas; y por último, el
micro, en el cual se contemplan las historias
de la vida cotidiana de los diversos actores.
La intención subyacente en el lanzamiento de
los Cuadernos del INAP es aportar estudios
e investigaciones que permitan construir una
teoría integrada de la Administración Pública
que interconecte los tres niveles precitados.
Queremos brindar un medio dinámico de
publicación a la comunidad de funcionarios
y académicos que producen textos y
materiales vinculados al gobierno, el Estado
y la Administración Pública, que necesitan
ser conocidos por sus colegas y por la
ciudadanía en general, como una forma de
visibilizar sus ideas y de hacerlas interactuar
en un provechoso debate.
Además, creemos que es necesario reorientar
la capacitación para que haya más participación
de los trabajadores y para recuperar el
conocimiento que traen, y que esos resultados
después se apliquen a la gestión cotidiana.
Administrar un Estado no es lo mismo
que administrar una empresa, existen
especificidades muy claras y complejidades
de lo público que no son contempladas
por el enfoque managerialista. Por ello, los
Cuadernos del INAP pretenden construir
conocimiento con ese objetivo.

Dra. Ana Castellani
Secretaria de Gestión y Empleo Público
7
en el marco del empleo público1
Máximo Zin
Abogado-Procurador (UBA). Exalumno
de la Escuela Nacional de Administración
de Francia (ENA). Ex Profesor Titular de la
asignatura Régimen Jurídico del Empleo
Público de la Maestría en Administración
Pública (UBA). Ex Director Nacional del
Servicio Civil de la Nación (1993-2000).
Hasta 2018 se desempeñó en la Dirección
de Investigaciones del INAP. Autor de
numerosos artículos y publicaciones.
Resumen
El propósito de esta entrega es plantear
el marco legal que regula, en el ámbito
nacional, las situaciones vinculadas
con casos de violencia laboral en la
Administración Pública, para descifrar
sus fases, las nociones conceptuales, sus
contenidos, las dimensiones psicológicas y
los alcances terminológicos, sin descartar
en el análisis la comparación con el
tratamiento que se da en el ámbito privado.
1 El presente artículo es una publicación póstuma de Máximo Zin,

quien falleció el 17 de abril de 2018.
Máximo Zin
Palabras clave: violencia laboral, sector público, regulación, normativa.
Abstract
The purpose of this release is to raise the legal framework governing
the domestic sphere today, related circumstances of workplace violence
(mobbing) in Public Administration, decoding stages, conceptual notions,
contents and psychological dimensions, scope and without discarding
terminological in the analysis comparison with the treatment given in
the private sphere.
Key words: mobbing, public administration, regulation.

1
Mobbing/Acoso laboral: su
regulación en el marco del empleo
público
Introducción
Destacaba el profesor Márquez (2013), a la hora de encarar la manera
de afrontar el problema del mobbing y acoso laboral, la importancia
de establecer la forma en que se evalúa y, sobre todo, la necesidad de
que se encuentre tanto una solución efectiva del problema como las
consecuencias que se desarrollan en el afectado por estas prácticas.
El tema es uno de los más prominentes en América Latina y,

seguramente, uno de los que más ocupan la atención de los gobiernos,
reconocido, incluso, por la Organización Panamericana de la Salud como
un obstáculo para el desarrollo de las personas y como una amenaza
para la salud pública2.
Nos proponemos analizar cómo se regula esta cuestión en el ámbito

del empleo público, principalmente a nivel nacional, identificando
el problema, estableciendo los objetivos perseguidos y arribando,
2 Puede verse la contratapa del libro de Diana Scialpi (1999).
10 Cuadernos del INAP

Máximo Zin
en definitiva, a conclusiones susceptibles de resultar valederas para

ponderarlas en futuras modificaciones a la legislación vigente.
Coinciden, en general, los autores en que el ámbito del empleo público

—entre otros factores—, por el tipo vertical de organización burocrática,
la deficiencia en la adopción de normas de resolución de conflictos,
el poder manifestado a través de la potestad sancionatoria de la
Administración, el uso ilegítimo del ius variandi, la falta de liderazgo,
o sea, por las responsabilidades diluidas, constituye indudablemente
un terreno fértil para el desarrollo de este tipo de conductas. Es más,
se llegó a denominarlas «violencias político-burocráticas», entre otras
cosas, porque se practican dentro del ámbito de la Administración
Pública que por definición es «una organización burocrática dirigida por
políticos» (Scialpi, 1999, p. 17).
Ahora bien, ¿qué hay del marco regulatorio de estas conductas?

¿Existen normas en la Administración Pública que resulten efectivas,
es decir, medidas que adopten conductas de afrontamiento activo para
solucionar el problema?
Sin perjuicio de ello, convengamos en precisar antes algunas cuestiones

vinculadas con el enfoque metodológico que adoptaremos.
En primer lugar, es importante desentrañar de qué hablamos

cuando se utilizan términos como mobbing, acoso laboral, violencia
laboral, acoso mental, bullying, acoso moral, acoso psicológico, doble
victimización y aun figuras como «ataque» o «amenazas». ¿Encierran
conceptos equivalentes o conviene precisarlos debidamente para evitar
desviaciones a la hora de regularlos?

Mobbing/Acoso laboral: su regulación en el marco del empleo público
Abordaremos, asimismo, una vez precisado el rótulo de las cosas

(Hospers, 1965), un enfoque multidisciplinario del mobbing en el
Estado, que comprenda sus distintas fases, los aspectos que hacen a
la psicopatología, las situaciones y manifestaciones frecuentes que se
presentan y sus consecuencias tanto para el trabajador afectado como
para la propia Administración. Todo ello para establecer las diferencias
con la actividad privada.
La segunda cuestión tiene que ver con las normas que se dicten para
regular los tipos legales de conducta y sus consecuencias jurídicas. Toda
norma general describe un sector social determinado —en este caso,
el Estado— y consta necesariamente de dos partes. Al respecto, decía
Goldschmidt (1973, p. 205): «… la primera parte se llama el tipo legal o el
supuesto de la norma, y la segunda parte se denomina su consecuencia
jurídica o la disposición de ella…». De la conjunción de estos dos elementos
y sus características, dependerá que la norma entre en función.
Analizaremos, en consecuencia, de estos principios el marco jurídico

general del Estado y, específicamente, el tratamiento legal que se ha
dado a la violencia laboral en sus distintas formas, haciendo hincapié
no tanto en la interpretación de los textos, sino en su aplicación al caso
concreto, punto final del funcionamiento de la norma.
En fin, arribaremos a las conclusiones que el instituto amerita, en la

inteligencia de aportar elementos de juicio que contribuyan a generar
conciencia de la importancia de su tratamiento, sea para prevenir estas
conductas o para corregirlas.

2
Nociones conceptuales
Como ya habíamos citado, Hospers (1965) decía que las palabras son los
rótulos de las cosas, y cada rótulo es conveniente en la medida en que
nos pongamos de acuerdo acerca de él y lo usemos en consecuencia. En
la Administración Pública, los términos que citamos en la introducción se
utilizan en una diversidad infinita de sentidos y, como tal, quedan expuestos
a una libertad de estipulación3 que, sin embargo, no debería ser arbitraria.
Comencemos con la expresión mobbing. Heinz Leymann, un psicólogo

alemán radicado en Suecia, parecería ser el primero en acuñar el término a
partir del verbo inglés to mob, que puede significar ‘asedio’, ‘hostigamiento’. La
palabra mob significa ‘muchedumbre’, ‘turba’ y mobbing, ‘asaltar’, ‘atropellar’.
Leymann lo habría aplicado al campo de la psicología laboral en un congreso
celebrado en 1990 en Hamburgo y después lo definió como mobbing o terror
psicológico en el ámbito laboral consiste en la comunicación hostil y sin ética,
dirigida de manera sistemática, por uno o varios individuos contra otro, que es
así arrastrado a una posición de indefensión y desvalimiento, y activamente
mantenido con ella (Leymann, 1996).
Como, en definitiva, el mobbing supone una situación de desgaste

psicológico durante un período de tiempo, que es una forma de acoso
personal, moral y psicológica, resultaría que en rigor estas expresiones
3 Puede verse el libro de Gordillo (1974).

son manifestaciones del propio mobbing, que pueden concurrir o

excluirse, pero no transformarse en autónomas.
La otra expresión que suele emplearse es acoso moral. Una especialista

en victimología, Marie-France Hirigoyen (1999, p. 27), cuando aludía al
maltrato psicológico, utilizó este término. Lo graficaba así: «… Por acoso
en el lugar de trabajo, hay que entender cualquier manifestación de
una conducta abusiva y, especialmente, los comportamientos, palabras,
actos, gestos y escritos que puedan atentar contra la personalidad, la
dignidad o la integridad física o psíquica de un individuo, o que puedan
poner en peligro su empleo o degradar el clima de trabajo…».
El término bullying es, en realidad, el que se utiliza —en particular, en Gran

Bretaña— para referirse a una conducta prepotente, arbitraria, ejecutada
por una empresa o responsable frente a grupos de trabajadores, o a uno
en forma individual. Una variable de esta figura es el llamado bossing,
cuando las conductas emergen de la misma empresa.
La llamada doble victimización (Scialpi, 1999) se da cuando al maltrato

ejercido por personas allegadas o no a la víctima, se suman profesionales
y aun instituciones a quienes la víctima recurrió en busca de ayuda y
que validan el maltrato. Las expresiones ataque (intento o consumación
de agresiones físicas), amenazas (anuncios de que algo va a pasar) o
maltratos (en sus distintas manifestaciones) son componentes de una
misma realidad que es la violencia laboral.
En nuestro medio, además de la figura del acoso mental, nacida en Francia a

partir de 2002 y su ulterior desarrollo jurisprudencial, el término más utilizado
es el de violencia laboral —en general como género—, mobbing o acoso moral4.
4 La definición de Marie-France Hirigoyen se transcribe en el caso «Perinetti, Daniel A. c/ MEGRAV S. A. s/

Despido del 4/8/2000. Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala VI».

3
La tipología multidisciplinaria del
mobbing en el Estado
Nos proponemos establecer si las figuras de acoso que se dan en el Estado
difieren o no de las que pueden darse en la actividad privada. Luego,
encaramos la legislación positiva en la Nación y sus reglamentaciones.
Olivares (2004) solía decir que las organizaciones productivas y de

índole laboral presentan, en general, una estructura piramidal, donde
en la cúspide está el que detenta el poder. Ahora bien, cuanto más
complejas son las organizaciones, más grupos y subgrupos generan y,
en consecuencia, aumentan las relaciones interpersonales.
Esto dio lugar a que algunos autores vieran, al menos, tres esquemas de
mobbing: a) el que se da entre pares, b) el que se da entre el superior y
los inferiores jerárquicos, c) la figura inversa a la anterior, los inferiores
que hostigan a los superiores.
La Administración Pública es una organización compleja, compuesta por

infinidad de organismos de distinta naturaleza jurídica, cuyas aperturas
inferiores varían y se multiplican según los entes, pero que mantienen
la estructura piramidal, basada en el poder, que es propicia para generar
situaciones de hostigamiento repetidas en el tiempo. Es factible que,

justamente por esto, la situación que cito en c) sea menos frecuente que
las otras dos referidas.
Veamos, en esta parte, otros ejemplos de la problemática y su tratamiento

comparativo con su alcance en el Estado.
a) El tema del mobbing y su relación con la productividad
Hirigoyen (2001) expresaba algo interesante cuando advertía que,

en la administración pública, el acoso moral no está relacionado
con la productividad, sino con los juegos de poder. En ese caso,
no se puede eximir de responsabilidad a las personas culpando
al sistema. Solo se lo puede asociar a una dimensión psicológica
fundamental: la pulsión que lleva a los individuos a controlar al
otro y a querer avasallarlo.
He aquí una de las diferencias: el mobbing basado en el poder

(Estado) o en la productividad (empresa privada).
b) La cuestión de la responsabilidad
La prestigiosa autora, como recién citamos, hablaba de la

responsabilidad por conductas susceptibles de configurar daños
morales. Nos parece importante dejar aclarado que, en el ámbito
público, existen varias clases de responsabilidad, regladas por
ordenamientos distintos, y según cuál sea el ámbito en que se
desenvuelve la actividad del funcionario y el bien jurídico que se
tutela, estas son susceptibles de diferentes tratamientos.
Habrá, en consecuencia, responsabilidad política cuando lo que

está en juego es el interés general de la sociedad, lesionado en la
especie solo por los funcionarios que mencionan la Constitución

Máximo Zin
Nacional y los preceptos concordantes de las Constituciones

Provinciales. El examen de este género de responsabilidad
pertenece al derecho constitucional. Los efectos del juicio
político al que se encuentran sujetos un limitado número de
funcionarios políticos o judiciales se ciñen a la remoción del
empleo y, eventualmente, a una accesoria de inhabilitación para
el desempeño de cargos públicos.
Tendrá responsabilidad civil cuando el accionar u omisión

del funcionario público causa un daño a terceros o a la propia
Administración. La norma de aplicación en este caso es el Código
Civil o, a partir de la Ley 26944, el derecho local.
Existirá responsabilidad penal cuando su accionar constituya un

delito tipificado como tal en el Código respectivo y en las leyes
especiales, y se regirá por esa legislación.
En lo que más interesa a nuestro análisis, habrá responsabilidad

disciplinaria o administrativa cuando el funcionario viola los
deberes y prohibiciones que consagran las normas reglamentarias
y convencionales vigentes. De forma que, si el funcionario incurre
en conductas tipificadas como mobbing, deberá instruirse el
sumario correspondiente para deslindar las responsabilidades del
caso y, en consecuencia, aplicar las sanciones que correspondan.
No mencionamos autónomamente la responsabilidad patrimonial,

porque si el hecho, la conducta o la omisión del funcionario
causan un perjuicio susceptible de apreciación pecuniaria,
eso no enerva que siga integrando el concepto genérico de
responsabilidad administrativa. A lo sumo, habrá intervención
de otros organismos y aplicación de normas diferenciadas, pero

siempre dentro del contexto jurídico que regula la responsabilidad

administrativa.
Esta es otra de las diferencias con la violencia laboral en el

sector privado. El mobbing en el Estado, cuya comprobación
debería canalizarse a través del Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por el Decreto 467/1999, tiene varios
inconvenientes. En primer lugar, si bien es abarcativo y aun
supletorio, no se aplica a todos los empleados del Estado. En
segundo lugar, frente a hechos de conductas abusivas, los
instructores sumariantes se encuentran con dos problemas
recurrentes: uno, es que resulta muy dificultoso tipificar la
conducta denunciada como de violencia laboral. En muchos casos,
se trata de hechos aislados que, para enmarcarlos en las normas
vigentes, deben probarse y establecer si las pruebas obtenidas
justifican o no el encuadre legal. Dos, la obtención de la prueba
suele ser testimonial y, muy rara vez, se encuentran testimonios
en contra del superior jerárquico, aún más porque, en gran parte
de los casos, el acoso pasa por conductas sutiles para terceros.
c) La escala Cisneros
No queríamos descartar el aporte de Piñuel (2001), de la

Universidad de Alcalá de Henares, quien elaboró un cuestionario
individual sobre mobbing, que entendemos —con relación a
otros similares— que tiene la ventaja de reducir la influencia de
la opinión personal y subjetiva del entrevistado. De hecho, este
puede autoadministrarse o hacerlo a través de un observador
externo, que cuenta con elementos objetivos de valoración.

Máximo Zin
Los cuarenta y dos ítems de consulta y su interpretación juzgamos

podrían aplicarse —con ciertas adecuaciones— en esferas
estatales. Es cierto que el cuestionario ha sido objeto de diversas
correcciones —sobremanera desde una óptica psicológica—, lo
que no obsta a su debida consideración.
d) Las fases del mobbing
Las fases tradicionales del mobbing, salvo la última, creemos

que se compadecen con la realidad de la Administración Pública.
Se habla de fases porque nunca el mobbing es un fenómeno
ocasional o aislado. Nace, a veces, casi desapercibido y luego se
expande. De ahí, la expresión fases.
En efecto, el fenómeno se ha sistematizado en cuatro etapas

(Leymann, 1996):
La primera nace con los conflictos. Siempre los hay en las

organizaciones. La cuestión es que algunos se resuelven y otros
evolucionan en su magnitud. Hasta aquí no podría hablarse
propiamente de mobbing.
En la segunda etapa, llamada de estigmatización, el acoso se va

instalando en el tiempo. Leymann hablaba de una vez por semana
y con una duración de seis meses. Vale decir, el conflicto inicial,
solucionable desde luego en la faz inicial, empieza a estigmatizarse
cuando la solución no se encuentra y, en consecuencia, da paso
para entrar en la etapa siguiente.
Cuando el nivel del conflicto estalla, la cuestión llega a la

organización. Seguramente, un superior jerárquico intercede
en el problema y trata de minimizarlo, argumentando que

los problemas entre seres humanos son comunes, que están

exagerando y, en muchos casos, que la solución pasa por la
víctima y no por el acosador.
La víctima, en esta etapa, ve al acosador como alguien, bajo una

aparente legitimidad, con un perfil muy personológico y una
motivación personal marcada, e intrigas ocultas (Márquez, 2013).
Estas circunstancias, y frente a la imposibilidad de resolver

el problema, se disparan dos cuestiones: la agudización del
mobbing y la cuarta fase.
La cuarta llega cuando la solución que queda es la marginación

del acosado de la organización. Esta puede darse despidiendo
al empleado con o sin indemnización, otorgándole licencia por
enfermedad —el caso más frecuente en la Administración Pública—,
generando cambios continuos del puesto de trabajo, etcétera5.
Esta secuencia es perfectamente aplicable al Estado, con la salvedad

de que los empleados —aunque no todos— gozan de estabilidad.
Ese derecho constitucional hace que, al no encontrarse mecanismos
alternativos de separación, se incrementen las conductas abusivas.
Eso provoca, para el trabajador afectado, manifestaciones de patología

psicosomática, que van desde dolores y trastornos funcionales hasta
orgánicos. A nivel psíquico, la sintomatología tiene un eje principal
en la ansiedad y en los trastornos emocionales, como sentimientos
de fracaso, impotencia, baja autoestima o apatía, sin descartar que la
excesiva duración del mobbing pueda dar lugar a patologías más graves
5 Ver la escala Cisneros.

Máximo Zin
o agravar las existentes6. A nivel social, es posible que los afectados

de acoso moral sean hipersensibles, con actitudes de desconfianza,
conductas de aislamiento y otras manifestaciones de inadaptación social
(Márquez, 2013).
Algunos autores señalan que cuando el mobbing se configura, en

muchos casos, se vincula con la cuestión de la jerarquía y es eso lo que
provoca la influencia en la salud de las personas, es decir, puede existir
un proceso subyacente causal correlacionado con la jerarquía que se
expresa a través de enfermedades concretas7.
6 Las licencias por largo tratamiento pueden extenderse por cuatro años (Decreto 3413/1979).
7 El trabajo de Evans, Marmor y Barer (1996) cuenta con el capítulo 15 dedicado a las consecuencias de la
violencia.

4
El régimen jurídico actual en el Estado
nacional
Planteadas las nociones conceptuales, veamos cómo la legislación nacional
receptó los casos de violencia laboral. Conviene, en tal sentido, analizar
previamente el contexto jurídico en que las normas que regulan la materia
se encuentran inmersas para facilitar la comprensión de los textos.
Centraremos el análisis en la Administración Pública Nacional. Justamente,

para comprender el esquema legal que rige las prestaciones, es inevitable
hacer referencia a las normas que regulan las negociaciones colectivas en
el Sector Público. Esto es así porque del marco estatutario/escalafonario
propio de la República hasta fines de los noventa, en el cual el sector
gremial intervenía en calidad de veedor del proceso, se pasa a un sistema
convencional de derecho público, en el que los representantes gremiales
forman parte de las decisiones que se adopten en la materia, incluso, las
vinculadas con la violencia laboral.
El origen de esa transformación es la ratificación, por parte de nuestro país,

del Convenio 151 de la OIT sobre la Protección del Derecho de Sindicación
y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la
Administración Pública, de 1978 (Ley 23328) y el Convenio 154, de junio de
1981, sobre Fomento de la Negociación Colectiva (Ley 23544). A los fines
de este trabajo, interesa el análisis del segundo de ellos. En ese orden de

Máximo Zin
ideas, en noviembre de 1992, se sancionó la Ley 24185, reglamentada por

el Decreto 447/1993, por la que se establecen las bases necesarias para
iniciar el proceso de negociación en el Sector Público. Corolario de esa ley
—y a manera de síntesis— es el Primer Convenio Colectivo de Trabajo
General para la Administración Nacional y los sectores gremiales, que
fue homologado por el Decreto 66/1999.
La sucesión normativa culmina con la sanción de la Ley Marco de

Regulación de Empleo Público Nacional (Ley 25164, en octubre de 1999),
y del Segundo Convenio Colectivo de Trabajo General, homologado por
el Decreto 214/2006, que naturalmente deja sin efecto el anterior.
En suma, la relación de empleo en el orden nacional está dada por la

Ley Marco y su reglamentación aprobada por el Decreto 1421/2002 y por
el Decreto 214/2006 y normas relacionadas.
De la compulsa de estos ordenamientos, y desde luego analizándolas

dentro del contexto jurídico en que se insertan, se encuentran las normas
que regulan la violencia laboral en el Estado.
4.1 La legislación específica en materia de violencia

laboral
Entre 1984 y 1989, se realizaron una serie de Seminarios Tripartitos
Nacionales, cuyos informes incluyeron el tema que tratamos en distintas
actividades, aunque no en el Sector Público. En uno de ellos, respecto
del sector de la Industria de Cerámica Roja, Pisos y Revestimientos
Cerámicos, por ejemplo, se refiere concretamente a la discriminación que
se establece sobre las mujeres trabajadoras.

En la Administración, hay antecedentes primarios del tema en el

Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, aprobado por la
Ley 22140, sancionada en 1980, en la que se establecen los mecanismos
para instaurar las denuncias o acciones que corresponda ejercer cuando
situaciones de este tipo se produjeran8.
En 1999 —como consecuencia de las normas antes citadas—, aparece

el Primer Convenio Colectivo de Trabajo General que homologó el
Decreto 66/1999. El texto tenía un artículo (el 131) que garantizaba los
principios que se habían enunciado en la Ley 23179 sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. En el artículo
132, se explicita, a efectos del Convenio, qué significa la expresión
«discriminación contra la mujer». Resulta importante mencionar lo que
planteaba el artículo 137. En el Capítulo III, del Título XIV, se incorpora
un texto con la mención de «Erradicación de la violencia laboral». El
artículo citado dice: «Los agentes que incurran con su accionar en la
figura de acoso sexual, quebrantando las prohibiciones del inciso e) del
artículo 28 del Régimen Jurídico Básico, o la norma que lo reemplace
en el futuro, serán sancionados con cesantía de acuerdo a lo normado
en el artículo 32 inciso f) del mismo ordenamiento legal. La agente
afectada por el accionar descripto en el párrafo precedente podrá
denunciar los hechos ante el responsable del área de recursos humanos
del organismo». Este artículo había sido criticado —y con acierto— por
Scialpi (1999), quien se preguntaba, entre otros interrogantes: «¿Solo
el acoso sexual constituye violencia laboral?».
La sucesión normativa continúa con la sanción de la Ley Marco de Empleo

Público, como ya hemos visto. La norma incorpora en su articulado del
Anexo, y dentro de las Prohibiciones de los agentes, este texto:
8 Ver Decreto 1798/1980 reglamentario del texto.

Máximo Zin
«Art. 24.- El personal queda sujeto a las siguientes prohibiciones, sin

perjuicio de las que en función de las particularidades de la actividad
desempeñada se establezcan en las convenciones colectivas de trabajo:
…h) Desarrollar toda acción u omisión que suponga discriminación por
razón de raza, religión, nacionalidad, opinión, sexo o cualquier otra
condición o circunstancia personal o social».
Este artículo, que tiene raigambre constitucional, debe relacionarse con los
convenios internacionales —con vigencia supralegal—, como la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial (Ley 17722), la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer (Ley 23179), el Convenio sobre Igualdad
de Oportunidades y de Trato entre Trabajadores y Trabajadoras (Ley 23451),
el Pacto de San José de Costa Rica (Ley 23054), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo (Ley 23313), entre otros.
Parece claro que el texto, además de su contenido, remite a lo que se

disponga en los convenios colectivos.
Aquí debe tenerse presente que, por el artículo 1° del Anexo a la Ley
Marco, en los convenios colectivos que se celebren, las partes no podrán
pactar cuestiones que sean menos favorables al trabajador, dado que los
principios de la ley constituyen mínimos que no pueden ser desplazados
por voluntad negocial.
Siguiendo esa línea jurídica, el Convenio Colectivo de Trabajo General

para la Administración Pública Nacional (CCTGAPN), homologado por el
Decreto 214/2006, acuerda dos cláusulas referidas al tema que nos ocupa.

La primera, que es casi reproducción del artículo 24 que hemos

analizado, es la que contiene el artículo 37, inciso h) del Anexo al
CCTGAPN, que dice:
«Art. 37.- Sin perjuicio de las prohibiciones que en función de las
particularidades de la actividad desempeñada pudieran agregarse en
los respectivos convenios sectoriales, todos los agentes quedan sujetos
a las siguientes prohibiciones:
…inciso h) Desarrollar toda acción u omisión que suponga discriminación
por razón de raza, religión, nacionalidad, opinión, sexo, género, orientación
sexual, condición social o económica, caracteres físicos, o cualquier
circunstancia que implique menoscabo, segregación y/o exclusión.
La segunda, el inciso i) del mismo artículo establece:

…inciso i) Realizar mediante el uso de su cargo, función, influencia o apariencia
de influencia cualquier acto, comentario o conducta en forma reiterada con
connotación sexual no consentida por quien la recibe u hostigamiento moral,
sea en beneficio propio o de un tercero; bajo posibles formas de maltrato
físico o psíquico, acoso sexual u homofóbico y/o que perjudique el desempeño
del agente afectado, su salud, relación, dignidad o futuro laboral, o consentir
dichas conductas en el personal a su cargo sin hacerlas cesar».
Existen, además, normas que resultan casi complementarias de esas

reglas que fueron sancionadas por distintos Departamentos de Estado
en uso de facultades reglamentarias9.
Hasta aquí presentamos el panorama que, a nuestro juicio, muestra,

con alcance general en el Estado, el problema del mobbing. Veamos,
seguidamente, lo que entendemos como casos indicadores en el derecho
laboral común.
9 Verbigracia, el Ministerio del Interior en 2006, por la Resolución 314 de marzo de ese año, creó el Programa de
Asistencia a las Víctimas de la Violencia y el Ministerio de Trabajo en 2007, por la Resolución 5, creó la Oficina de
Asesoramiento sobre Violencia laboral.

5
La cuestión en la actividad privada
Ya tuvimos oportunidad de analizar, en los apartados anteriores, las
diferencias que en nuestra opinión tiene el tratamiento de las situaciones
vinculadas con la violencia laboral en el ámbito público y privado.
Convengamos ahora que la Ley de Contrato de Trabajo (LCT), en realidad,

no tiene normas expresas que se refieran al tema de la violencia laboral.
Hay, sí, previsiones y reglas que hacen a la relación laboral que no pueden
desconocerse y de ahí surge la jurisprudencia que sobre la materia se ha
dictado. Está claro, en tal sentido, que existe un poder de dirección, pero
este poder debe indefectiblemente, en el contexto legal, ejercitarse de
manera razonable y no afectar la dignidad del trabajador, ni ser abusivo,
ni implicar en caso alguno desvío.
De darse estos supuestos, la propia ley abre al trabajador una serie de

variantes de vías susceptibles de que el empleador repare la situación,
que van desde el despido indirecto, el restablecimiento de las condiciones
alteradas por el ilícito hasta la reparación del agravio moral.
En materia jurisprudencial, los fallos de las distintas instancias judiciales

varían en sus argumentos y conclusiones. Se reconoce el mobbing como
causal de despido indirecto (Dufey); se llegó a anular el despido de un
empleado y además reincorporarlo por entender el Juzgado Nacional del
Trabajo que el trabajador había sido separado por discriminación (Arecco);

la Sala III de la Cámara del Trabajo aceptó un reclamo por mobbing de

una empleada de una universidad privada y le concedió, además de la
indemnización del artículo 245 de la LCT, una suplementaria por daño
moral (Parals).
Un caso similar es el de Rybar, en el que la Sala VII de la Cámara

Nacional del Trabajo en 2007 aceptó un reclamo por mobbing de un
empleado del Banco Nación que se consideró despedido por la presión
psíquica y moral sufrida en su trabajo. Así, el Tribunal ordenó el pago de
la indemnización del artículo 245 de la LCT y, además, una reparación
económica por daño moral.
En fin, en el caso «Perinetti, Daniel A. c/ MEGRAV S. A. s/Despido», la Sala

VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en agosto de 2005,
dijo que el acoso moral en el trabajo consiste en cualquier manifestación
de una conducta abusiva y, especialmente, los comportamientos, palabra,
actos, gestos y escritos que puedan atentar contra la personalidad, la
dignidad o la integridad psíquica o física de un individuo, o que pueden
poner en peligro su empleo, o degradar el clima de trabajo.

6
A manera de conclusión final
En distintas partes del trabajo, expresamos nuestra opinión respecto
del fenómeno del mobbing y su inserción en la Administración Pública
Nacional y sus diversas implicancias en la gestión cotidiana.
Resumiendo lo dicho, empecemos por recordar la importancia de ser

cuidadosos con las palabras que se usan. Hospers (1965, p. 14) decía
algo interesante: «… Cualquiera puede usar el ruido que le plazca para
referirse a cualquier cosa, con tal de que aclare qué es lo que designa el
ruido en cuestión».
Obsérvese que, en materia de mobbing, los primeros textos (por

ejemplo, el Convenio 66/1999) solo hablaban de «acoso sexual», como
si fuera casi el único elemento que configura la violencia laboral. Pero
las cosas, desde el plano normativo y con una terminología adecuada,
fueron adaptándose a la realidad. Y para bien.
Por ejemplo, la Ley Marco de Empleo Público innovó respecto de sus

predecesores en materia de prohibiciones. Inexplicablemente, el texto
no se reglamentó, con lo cual la posibilidad de desagregar los institutos
relacionados se diluyó, pero aun así la norma es valiosa y obliga a
relacionarla con las normativas de discriminación en el ámbito nacional.

Tomemos, por su parte, el ejemplo del CCTGAPN. Además de los artículos

que antes citamos, el Convenio acuerda el artículo 124 del Anexo I del
Decreto 214/2006, que dice así:
«Erradicación de la violencia laboral.- Las partes signatarias acuerdan en
reconocer que la violencia laboral impide la consecución del principio de
no discriminación e igualdad de oportunidades, contraponiéndose a los
principios éticos que rigen el empleo regulado en el presente convenio,
y concuerdan en que esta se refiere a toda acción, omisión, segregación
o exclusión realizada en forma reiterada por un agente que manifieste
abuso de la autoridad que le confieren sus funciones, cargo o jerarquía,
influencia o apariencia de influencia, que tenga por objeto o efecto la
degradación de las condiciones de trabajo susceptibles de afectar los
derechos, la dignidad de los trabajadores, de alterar su salud física
y mental y/o comprometer su futuro laboral; o al consentimiento de
dichas conductas en el personal a su cargo sin hacerlas cesar; pudiendo
ser estas acciones de naturaleza sexual o moral, para beneficio propio o
de un tercero, bajo posibles formas de maltrato físico, psíquico o social,
acoso u hostigamiento moral, acoso sexual, homofóbico o discriminación
por género».
Es más, se aclaró que cualquier violación a estas prescripciones

configurará «falta grave», con lo cual el funcionario involucrado —de
comprobarse— sería pasible de sanciones disciplinarias expulsivas.
Asimismo, hasta se crearon comisiones destinadas al seguimiento y

control del problema, integradas además por representantes gremiales10.
10 CIOT-Art. 124 del Anexo I del Convenio Colectivo Homologado por el Decreto 214/2006.

Máximo Zin
Como puede observarse, los textos son comprensivos desde todas

las situaciones que pueden configurar la violencia laboral hasta los
mecanismos de control, las disposiciones procesales y la eventual
responsabilidad de los funcionarios. Pero, en el fondo, estas normas
son géneros de casos que, necesariamente, deben culminar en su
funcionamiento con la aplicación al caso concreto11.
11 Ver Hospers (1965) y Goldschimdt (1973, p. 300).

7
Referencias bibliográficas
Evans, R.; Marmor, T. y Barer, M. (1996). ¿Por qué alguna gente está sana y otra no? Los
determinantes de la salud de las poblaciones. Madrid: Díaz de Santos.
Goldschmidt, W. (1973). Introducción Filosófica al Derecho. La teoría trialista del mundo
jurídico y sus horizontes. Cuarta edición. Buenos Aires: Ediciones Depalma.
Gordillo, A. (1974). Tratado de Derecho Administrativo. Parte General, Tomo 1, Capítulo I.
Buenos Aires: Ediciones Macchi.
Hirigoyen, M. (1999). El acoso moral. El maltrato psicológico en la vida cotidiana.
Barcelona: Paidós.
-------- (2001). El acoso moral en el trabajo. Distinguir lo verdadero de lo falso. Barcelona:
Paidós.
Hospers, J. (1965). Introducción al Análisis Filosófico. T I. Buenos Aires: Ediciones Macchi.
Leymann, H. (1996). La persécution au travail. París: Seuil.
Márquez, M. (2013). La violencia psicológica en el trabajo, acoso laboral. Buenos Aires:
Universidad de Belgrano - Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
Olivares, F. J. (2004). Mobbing. Acoso psicológico en el ámbito laboral. Buenos Aires:
Lexis Nexis, Depalma.
Piñuel y Zabala, I. (2001). Mobbing: Cómo sobrevivir al acoso psicológico en el trabajo.
Santander: Ed. Sal Terrae.
Scialpi, D. (1999). Violencias en la Administración Pública. Casos y miradas para pensar
la Administración Pública como ámbito laboral. Buenos Aires: Editorial Catálogos.

CUINAP | Argentina, Cuadernos del INAP
Año 1 - N.° 2 - 2020
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ISSN 2683-9644
Editor responsable
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Idea original
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Edición y corrección
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Arte de tapa
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Federico Cannone
Diseño y diagramación
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Mobbing o Acoso Laboral Su Regulación en El Marco Del Empleo Público Por Máximo Zin

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Capacitar e investigar para fortalecer las capacidades estatales

INAP Instituto Nacional de la

Dr. Alberto Ángel Fernández

Los Cuadernos del INAP, Ana Castellani 6

3. La tipología multidisciplinaria del mobbing en el Estado 15

5. La cuestión en la actividad privada 27

6. A manera de conclusión final 29

INAP • Secretaría de Gestión y Empleo Público 5

Los Cuadernos del INAP

1 El presente artículo es una publicación póstuma de Máximo Zin,

Palabras clave: violencia laboral, sector público, regulación, normativa.

Key words: mobbing, public administration, regulation.

INAP • Secretaría de Gestión y Empleo Público 9

El tema es uno de los más prominentes en América Latina y,

Nos proponemos analizar cómo se regula esta cuestión en el ámbito

2 Puede verse la contratapa del libro de Diana Scialpi (1999).

10 Cuadernos del INAP

en definitiva, a conclusiones susceptibles de resultar valederas para

Coinciden, en general, los autores en que el ámbito del empleo público

Ahora bien, ¿qué hay del marco regulatorio de estas conductas?

Sin perjuicio de ello, convengamos en precisar antes algunas cuestiones

En primer lugar, es importante desentrañar de qué hablamos

INAP • Secretaría de Gestión y Empleo Público 11

Abordaremos, asimismo, una vez precisado el rótulo de las cosas

Analizaremos, en consecuencia, de estos principios el marco jurídico

En fin, arribaremos a las conclusiones que el instituto amerita, en la

12 Cuadernos del INAP

Comencemos con la expresión mobbing. Heinz Leymann, un psicólogo

Como, en definitiva, el mobbing supone una situación de desgaste

3 Puede verse el libro de Gordillo (1974).

INAP • Secretaría de Gestión y Empleo Público 13

son manifestaciones del propio mobbing, que pueden concurrir o

La otra expresión que suele emplearse es acoso moral. Una especialista

El término bullying es, en realidad, el que se utiliza —en particular, en Gran

La llamada doble victimización (Scialpi, 1999) se da cuando al maltrato

En nuestro medio, además de la figura del acoso mental, nacida en Francia a

4 La definición de Marie-France Hirigoyen se transcribe en el caso «Perinetti, Daniel A. c/ MEGRAV S. A. s/

14 Cuadernos del INAP

Olivares (2004) solía decir que las organizaciones productivas y de

La Administración Pública es una organización compleja, compuesta por

INAP • Secretaría de Gestión y Empleo Público 15

Veamos, en esta parte, otros ejemplos de la problemática y su tratamiento

a) El tema del mobbing y su relación con la productividad

Hirigoyen (2001) expresaba algo interesante cuando advertía que,

He aquí una de las diferencias: el mobbing basado en el poder

La prestigiosa autora, como recién citamos, hablaba de la

Habrá, en consecuencia, responsabilidad política cuando lo que

16 Cuadernos del INAP

Nacional y los preceptos concordantes de las Constituciones

Tendrá responsabilidad civil cuando el accionar u omisión

Existirá responsabilidad penal cuando su accionar constituya un

En lo que más interesa a nuestro análisis, habrá responsabilidad

No mencionamos autónomamente la responsabilidad patrimonial,

INAP • Secretaría de Gestión y Empleo Público 17

siempre dentro del contexto jurídico que regula la responsabilidad

Esta es otra de las diferencias con la violencia laboral en el

No queríamos descartar el aporte de Piñuel (2001), de la

18 Cuadernos del INAP