realiza comportamientos materiales para cumplir las decisiones de los funcionarios.

(Gordillo, Agustin, Tratado de Derecho Administrativo, pág. XIII-1).

Esta diferenciación ha sido duramente criticada por las doctrinas internacionales,

tanto desde el punto de vista conceptual como legal, especialmente la argentina y

rdsilena. Por lo que, mejor es denominar esas relaciones funcionales -EstadO-particulares-

la de funcionarios-empleados públicos por la de agentes publico0S.

La doctrina brasilerña, especialmente es donde a los servidores públicos se les denomina

gentes publicos, para este efecto el autor Celso Antonio Bandeira de NMello, señala que: Los

es publcos son una especie dentro del género "agentes públicos. (Bandeira de

vello, elso Antonio, Curso de Derecho Administrativ0, pág. 203). Para distinguir bien esta

cspecie, apartándola claramente de los demás, primeramente es util examinar el

panorama dentro del cual se encierre.

La expresión -agentes públicos- es, dice Bandeira, la más amplia que se puede

Concebir para designar genérica e indistintamente a los sujetos que sirven al poder

puoiico como instrumentos expresivos de su voluntad o acción, aún cuando lo hagan

apenas Ocasional o episódicamente. (Ibídem). Para esta corriente brasileña, quien quiera

que desempeñe funciones estatales, mientras la ejercita, es un agente público. Por esto,

la nocion comprende tanto al superior jerárquico del Organismo Ejecutivo (en cualquier

esfera) como a los diputados y concejales municipales, a quienes ocupan cargos o empleos

públicos de la administración directa de los tres poderes, a los servidores de las entidades

descentralizadas y autónomas, de las fundaciones gubernamentales, de las empresas

públicas, de las sociedades de economía mixta, etc.

7.3 Características del servicio civil

El servicio civil, tiene algunas características especiales, las que se pueden resumir

de la siguiente forma:

1.

De conformidad con la teoría bilateral tiene por su parte un acto administrativo

de nombramiento o investidura;

Concurren la voluntad del Estado que decide el nombramientoy la voluntad

del particular que acepta el cargo;

La relación funcional genera efectos jurídicos entre el Estado y el particular

nombrado, derechos y obligaciones;

2.

3.

Todos los derechos y obligaciones se encuentran previamente

7.4 Naturaleza jurídica

Mucho se ha discutido dentro los diferentes autores, sobre la naturaleza jurídica de

la relación funcional.

Fraga, establece dos teorías en cuanto a la relación funcional, 1la primera la teorífa

del derecho privado y la segunda la Teoría de derecho público, expresa el autor: Que

las teorías del derecho privado, encontrando que de ambas partes se exige la capacidad

y el consentimiento y que además existen prestaciones reciprocas al proporcionar el

empleado sus servicios a cambio de la compernsación pecuniaria que recibe del Estado,

pretenden encajar las relaciones que surjan de la función pública dentro de los moldes del

derecho civil tradicional y consideran que o se trata de un contrato de locación de obra o de un

contrato de mandato, según se tråte de prestación de servicios materiales o de

realizar en nombre y representación del Estado los actos jurídicos. (Fraga Gabino, Derecho

Administrativo, Pág. 130).

Estas teorías se les critica en primer lugar porque el régimen que en principio de

una manera natural conviene a las relaciones en que el Estado interviene es el régimen

de derecho público y en segundo lugar porque los agentes públicos son titulares

de las diversas esferas de la competencia en las que se dividen las atribuciones de la

administración pública.

Las segundas teorías, expresan que el régimen jurídico de la función administrativa,

como lo sostiene Fraga, deben adaptarse a la exigencia que las referidas atribuciones

sean realizadas de una marnera eficaz, regular y continúa sin que el interés particular del

personal empleado llegue a adquirir importancia jurídica para obstruir la satisfacción del

interés general. Como las normas que están inspiradas en tales exigencias sorn normas
de derecho público, también de derecho público tendrán que ser las relaciones que

constituye la función pública.

Se han sustentado en cuanto a la relación funcional tres teorías fundamentales

a)

b)

c)

Las que sostienen que la relación funcional es un acto unilateral del Estado;

Otras teorías que afirman que la relación funcional es un acto contractual;y

c) Las teorías que consideran a la relación funcional como un acto condición.

Con respecto a la primera corriente, o sea la teoría unilateral, los autores que la

sostienen señalan que la relación del servicio no solamente no es contractual, sino que ni

siquiera requiere del consentimiento del particular; sino que se ve como una obligación

que el Estado en forma imperativa se impone.

El acto de nombramiento o de investidura para un cargo público no es ni un acto

unilateral, ya que no se puede imponer obligatoriamente, ni un contrato porque él no

origina situaciones jurídicas individuales. Entonces es necesario considerarlo como un

acto diverso cuyas características son: las de estar formado por la concurrencia de las

voluntades del Estado que nombre y el particular que acepta el nombramiento, y por el

efecto jurídico que origina dicho concurso de voluntades, que es, no de fijar los derechos

y obligaciones del Estado y del empleado, sino el de condicionar la aplicación a un caso

individual (el particular que ingresa al servicio) de las disposiciones legales preexistentes

que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que corresponden

a los titulares de los diversos órganos del poder público.

A este respecto cabe señalar que se considere más adecuado para nuestro medio,

una posición doctrinaria nmás moderna, que abandone la teoría unilateral y plantea la

teoría bilateral, que recoge los elementos anteriores, la naturaleza jurídica de la relación

funcional tiene dos momentos diferentes: en primer lugar, un acto administrativo de

nombramiento o de investidura (es unilateraly concreto), en donde concurren la voluntad

del Estado que decide; en segundo lugar, la del particular que acepta el cargo, generando
efectos jurídicos entre ambos de conformidad con los derechos y obligaciones previamente

establecidos en la ley y el propósito de servicio a la colectividad y el fiel cumplimiento

de las atribuciones plenamente establecidas en el ordenamiento jurídico establecido. Esta

posición doctrinaria determina los dos momentos del que se infiere y supone la relación

funcional, por un lado un acto administrativo y por otro el segundo momento el de un

contrato; el primero es una declaración de voluntad unilateral y concreta, y el segundoes

una declaración del Estado y la del particular, por lo que supone la bilateralidad. 7.5 Definición de
servicio civil

Se puede definir a la relación funcional como:

"El vinculo jurídico-laboral que une al Estado con los particulares que pasan a formar parte

del seroicio civil desde el momento que inician en el ejercicio del cargo, hasta la entrega del
mismo,

En esta relación funcional hay que tomar en cuenta los derechos y las obligaciones de

las partes que concurrena formar la relación funcional o servicio civil.

7.6 Derechos y obligaciones mínimas del agente público

Derechos del agente público a que le paguen las remuneraciones y prestaciones a que

legalmente tiene derechos y el derecho del Estado de exigir al agente püblico a que ejerza

las funciones a que por mandato legal está obligado; y

Obligación del Estado a pagar las remuneraciones y prestaciones a que legalmente tiene

derecho el agente público y obligación del agente a ejercer las competencias y funciones

que la ley le otorga y a que queda obligado. Lo analizaremos con más detenimiento más

adelante.

7.7 Sistemas de ingreso al servicio civil

Existen varios sistemas para el ingreso al servicio civil y estos pueden ser:

1.

Ingreso libre: esto significa que cualquier ciudadano puede ingresar al

servicio civil;

Ingreso por selección: sistema por el cual se ingresa al servicio civil, a través

del examen de oposición; yy

Ingreso mixto: todos los ciudadanos tienen el derecho de ingresar al servicio

civil, siempre y cuando demuestren sus capacidades para el ejercicio del

cargo, mediante el examen.

3.

De conformidad con el artículo 113 de la Constitución Política, se establece que los

guatemaltecos tienen derecho a optar a empleos o cargos públicos y su otorgamiento no

se atenderá más que a razones fundadas en méritos de capacidad, idoneidad y honradez.

Nótese que la Constitución hace una diferencia muy especial entre empleos y cargos

públicos, por lo que distingue una diferencia empleos públicos como si se tratara de

agentes de menor jerarquía que las de cargo público, diferencia que habrá que analizar en

el futuro, para establecera que se refiere esta distinción constitucional.

7.8 Designación de agentes públicos

Existen varios sistemas para la designación de agentes públicos.

a) Ingreso por elección

Muchos son los agentes públicos que tienen que ser elegidos democrática y

popularmente, por ejemplo, el Presidente y Vicepresidente de la República, el Alcalde

y los miembros del Concejo Municipal, el Rector de la Universidad de San Carlos de

Guatemala, los decanos de las facultades de la Universidad de San Carlos, etc., por

supuesto hay que observar los requisitos y las prohibiciones para optar a tales cargos. b) Ingreso
por nombramiento

Este se da cuando el superior jerárquico del órgano administrativo tiene la facultad

de nombrar a sus subordinadosy en este caso existen varias modalidadesS:

1.

Nombramiento discrecional: Cuando el superior jerárquico puede hacer el

nombramiento, observando más que los requisitos que debern cumplir.

Nombramiento condicionado: Normalmente quedana condición a una persona

entre varios candidatos.

2.

3.
Nombramiento reservado: Toma en cuenta la carrera administrativa y el

sometimiento obligatorio al examen de oposición.

Ingreso por contrato: Este se verifica normalmente para las consultorias,

8eneralmente profesionales y técnicos, por tiempo definido o por trabajos

especificos y al finalizar el tiempo o concluido el trabajo para los que

fueron contratados el contrato finaliza y se contrata a base de honorarios

profesionales. En esta clase de contrato hay que tomar en cuenta la experiencia

del contratado en consultoría o por medio de examen de oposición.

4.

7.9 Los agentes públicos

Como ya dijimos que la tendencia de la mayoría de doctrinas internacionales es

denominar agentes públicos a todas las personas que realizan una actividad dentro de la

administración pública. En consecuencia, podremos encontrar dentro de la administración

pública agentes públicos superiores, agentes públicos intermedios y agentes públicos

menores.

a) Agentes públicos superiores

Los agentes públicos superiores son los encargados de gobernar y tomar las decisiones

de carácter político y además son los superiores jerárquicos de la administración y en el

caso del Presidente, recordemos que ejerce una doble función, como superior jerárquic0

de la administración pública y como Jefe de Estado.

b) Agentes públicos intermedios

Que coordinan y controlan la ejecución de los planes, programas y proyectos de la

administración pública. Superiores e intermedios representan al Estado por medio de

los órganos de los cuales son titulares, ante otros órgarnos y entidades del Estado, ante

los particulares y ante sus propios subordinados. Son agentes de confianza y pueden

ser nombrados o destituidos en cualquier momento, salvo que se trate de funcionarios

electos popularmente o que la ley señale que deben ejercer el cargo para determinado

período. En ese caso, sólo pueden ser removidos por las causas señaladas en la propia ley.

c) Agentes públicos menores o subordinados

Llamados trabajadores o empleados públicos del Estado, burócratas y hasta

servidores, son los ejecutores de la actividad administrativa. Realizan tareas intelectuales o

manuales; permanecen dentro del servicio civil más tiempoy hacen carrera administrativa. Son
nombrados por oposición (salvo los meros operativos -peones- y, unicarnente pueden

ser removidos con causa justificada. Se rigen principalmente por la Ley de servicio Civil

7.10 La carrera administrativa

a carrera administrativa significa, el derecho que tienen los agentes publicos de pasar a

desemperiar un puesto de grado o ciase superior, por capacidad, conocimiento y experiencia

dentro de la función administrativa.

e encuentra regulado dentro del artículo 57 de la Ley de Servicio Civil, el cual regula

que la promoción o puestos de grado superior pueden ser acordados por la autoridad

nominadora a solicitud del jefe inmediato respectivo y debe ser notificado aa Oficina

Nacional de Servicio Civil y procede cuando el candidato llene los requisitos fijados para

el puesto a que ascienda.

Las promociones a clases superiores se harán mediante solicitud del interesadoy con

la aprobación y examen de prueba que practicará la Oficina Nacional de Servicio Civil.

La carrera administrativa implica el estímulo que se pueda dar a los agentes públicos

que desarrollan una labor dedicaday eficiente del cargo que desempeñan, aunque como

bien lo sabemos normalmente dentro de la administración pública guatemalteca, los

cargos a nivel de dirección siempre son de naturaleza política o de partido politico.

7.IT Derechos y obligaciones de los agentes públicos

Los derechos y obligaciones de los agentes públicos, se podran establecer

forma muy general y aplicable a todos en general.

a) Obligaciones

Son deberes y obligaciones de los agentes públicos las siguientes:

1. Ejercer las competencias del órgano administrativo

Por mandato legal deben ejercer las competencias atribuidas al órgano administrativo,

hay que recordar que la competencia administrativa es de obligatorio cumplimiento

y es su principal obligación ejercerla, la competencia no puede dejarse de ejercer, el

funcionario que no desarrolle la competencia puede incurrir en responsabilidades de

carácter jurídico, entre otras incumplimiento de deberes.

2. Respeto y obediencia al superior jerárquico

Existen varios poderes que otorga la jerarquía administrativa y uno de ellos

se manifiesta en la obediencia que debe tener el agente público subordinado hacia el

superior, siempre que las ordenes sean con apego a la ley y que las ordenes giradas estén

en las esferas de la competencia del órgano administrativo, de lo contrario el subordinado

tiene el derecho de desobedecer la orden que fue otorgada de manera ilegal o fuera de las

competencias, hay que recordar que los agente públicos no son superiores a la ley. 3. Ejercitar
personalmente la competencia

Todo agente público debe ejercer la competencia en forma personal, estrictamente

al agente que le corresponde, puesto que hay que recordar que la competencia no es

improrrOgable, salvo el caso de la avocación y la delegación.

4. El cumplimiento debido y dedicado

Dentro del procedimiento administrativo, el agente público debe cumplir su

obligacIón fiel al Estado y dedicada, por estar dirigido a servir a los particulares, para

lograr la finalidad estatal, el bien común,v para hacer una administración más eficiente

y pronta.

5. Fidelidad del agente público

Todo funcionario debe fidelidad al Estado, como todo trabajador a su patron0, pero

los agentes püblicos deben fidelidad principalmente a la Constitución de la kepublica y

a las leyes administrativas

6. Principio de imparcialidad

No obstante el agente público debe fidelidad al Estado, debe actuar con imparcialidad

cuando en el expediente administrativo hay conflicto de intereses entre particulares,

cuando hay prestación de servicios públicos hay que tomar en cuenta que la prestación

del mismo de carácter general y recordar un principio que el interés general prevalece

sobre el interés particulaar.

7. En muchos casos es obligatorio que el agente público resida en el lugar

Hay casos en los que es un requisito indispensable que el agente público resida en el

lugar cede del órgano administrativo, tal es el caso de los concejos municipales, alcaldes,

los gobernadores departamentales.

8. Contribución a la seguridad pública

Como principio es importante que los órganos administrativos contribuyan a la

seguridad ciudadana, pero esto hay que verlo desde punto de vista de hasta donde

pueden actuar los órganos y agentes públicos, puesto que la administración como tal es la

encargada de la seguridad ciudadana y las competencias son muy especiales (de seguridad),

cual es la forma en la que pueden contribuir todos los agentes, en la obligatoriedad de

denunciar los delitos que se puedan cometer dentro de las esferas de sus competencias,

puesto que de lo contrario pueden incurrir en omisión de denuncia, cuando los órganos

nos son competentes en seguridad pública.

9.Oposición a las órdenes ilegales

Hay que recordar que ningún agente público, está obligado al cumplimiento de

órdenes manifiestamente ilegales, establecido en la Constitución Política de la República. b)

Derechos de los funcionarios públicos

Tambien en forma muy general se establecen las funciones generales, de los agentes

Publicos, pues se puede establecer que cada institución en especial, en materia laboral

se establecen otros derechos, principalmente dentro de las entidades descentralizadas yy

autónomas.

1. La estabilidad laboral

Se trata del derecho a hacer una carrera administrativa, esto significa que el agente

público tiene el derecho a los ascensos de acuerdo a las capacid ades que va desarrollando

en su runción desarrollada y no que cuando hay un cambio de autoridades de elección,

especialmente cuando hay cambio de gobierno, los agente ya especializaaos se van por

cuestiones de carácter político.

2. El derecho a la defensa

Uno de los principios fundamentales de

es el derecho a la defensa, lo que implica el derecho a ser escuchado y la audiencia

previa; este derecho debe ser respetado, especialmnente cuando hay procedimientos de

despido de agentes públicos. En los procedimientos por medidas disciplinarias que el

superior jerárquico puede imponer, esto ya lo declaró mediante sentencia la Corte de

Constitucionalidad. Tres son los principios que argumenta la Corte que deben respetarse

en todo procedimiento administrativoy proceso judicial, la audiencia previa, el derechoa

la legítima defensa y el derecho de ser escuchado. Hoy ya es una garantía inviolable este

principio, que al violarse pueden ser motivo de amparo ante un órgano jurisdicCional.

los procedimientos administrativos

3. El derecho a participar en la carrera administrativa

Para garantizar que el Estado va ir prestando un servicio público más técnico debe

garantizarse a los agentes públicos la estabilidad laboraly la plena garantía que el

esfuerzo y la preparación personal del agente debe dar como consecuencia que puede

escalar a puestos de mayor responsabilidad en la administración, con ello se garantiza la

carrera administrativa.

4. Descansos semanales

De conformidad con las jornadas de trabajo establecidas en el Código de Trabajo y

Previsión Social, existe el derecho de todo trabajador de gozar de los descansos semanales

que se encuentran garantizados por el derecho laboral.

5.A los asuetos

El la legislación laboral existen asuetos y feriados, los que tienen que otorgar los

superiores de la administración y que se encuentran plenamente establecidos en la

legislación.