Programa CIEE – FLACSO Argentina- 2010

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MODULO 1 | PARTE 3
Sistema de Salud: Conformación del Sistema de Salud en la Argentina
3.2. Objetivos de aprendizaje
> Comprender el concepto y las funciones de un sistema de salud.
> Conocer las principales características del Sistema de salud en la Argentina.
> Comprender el funcionamiento del Sistema de Salud de un país federal.
> Conocer el funcionamiento de los subsectores en la prestación de los servicios de salud.o.
3.3. Contenidos mínimos
Los subsectores en la prestación de servicios de salud de los diferentes subsectores: público, de las
obras sociales y privado.
> Gobierno nacional y gobiernos provinciales: la organización federal de la prestación de servicios
de salud.
> Importancia de las obras sociales en la Argentina.
> Los seguros privados o entidades prestatarias de medicina pre-paga.
Conformación del Sistema de Salud en la Argentina.
3.4. SISTEMA DE SALUD:
CONCEPTUALIZACIÓN
Un sistema de salud (8) se puede definir como el conjunto de las organizaciones, instituciones y
recursos dedicados a la actividad sanitaria.
Una actividad sanitaria se define como todo esfuerzo desplegado en el ámbito de los servicios de
salud personales o de los servicios de salud pública o bien en el desempeño de una actividad
intersectorial, con el propósito de mejorar la salud humana.
Sin embargo, desde una perspectiva más amplia se pueden considerar otras dimensiones y afirmar
que los sistemas también expresan los siguientes aspectos:
> representan ciertos valores de la sociedad de la cual son parte, como por ejemplo, la solidaridad
y la justicia social;
> están estrechamente relacionados con los objetivos de la política social de un país;
> ponen en evidencia las características de la relación de la población con su Estado;
> son una parte fundamental de la Seguridad Social de amplios sectores de la población, y;
> funcionan como articuladores entre lo político y lo económico en un país.
3.5. OBJETIVOS DE UN SISTEMA DE SALUD (9)
Se considera que el objetivo principal de los sistemas de salud es mejorar las condiciones de salud
de la población.
Según el esquema planteado por la OMS en el año 2000, los sistemas tienen tres objetivos
fundamentales:
> mejorar la salud de la población;
> responder a las expectativas de las personas; y
> brindar protección financiera contra los costos.
3.6. FUNCIONES DE UN SISTEMA
DE SALUD
Un sistema de salud debe ejercer cuatro funciones generales, independientemente de su
estructura, diseño o desempeño:
> Generación de recursos. Los recursos incluyen el capital físico (instalaciones y equipamiento), el
capital humano y los bienes consumibles. La generación de recursos comprende la inversión y la
formación de los mismos.
> Prestación de servicios. La prestación de servicios incluye los servicios asistenciales individuales
así como las acciones de Salud Pública dirigidas a la población general o al medio ambiente.
> Financiamiento. El financiamiento se descompone en tres fases: la recaudación de fondos vía
impuestos, donaciones, seguros sociales o privados y pagos directos; su puesta en común (salvo
para los pagos de bolsillo) con la finalidad de compartir riesgos financieros entre los grupos de
población; y la compra de asistencia y remuneración a los proveedores.
> Ejercer rectoría. La función de rectoría se entiende como el establecimiento de las políticas y
reglas de juego para el sistema en su conjunto. La regulación forma parte de esta función. La
rectoría debe considerarse como la función más trascendental porque su desempeño afecta a las
otras funciones y directa o indirectamente y al logro de cualquier objetivo sistémico. Esta función
se considera irrenunciable por parte del Estado.
3.7. EL SISTEMA DE SALUD ARGENTINO (10)
El Sistema se conformó en el transcurso de nuestra historia sobre la base de la expansión
temprana de los hospitales públicos, el desarrollo del sector médico privado, la ayuda mutua entre
comunidades de inmigrantes, la incorporación de servicios de salud por parte de los sindicatos y la
expansión de las obras sociales.
El desarrollo y las características de este modelo dependieron de determinadas coyunturas
históricas y correlación de fuerzas sociales, de opciones y compromisos entre unos u otros actores
involucrados y de la particular forma de resolución de los conflictos y tensiones en cada momento
histórico. Las reiteradas rupturas institucionales con su impacto sobre la continuidad de las
políticas estatales, el peso de intereses corporativos, la sumatoria de decisiones instrumentales
que buscaron favorecer ya a unos, ya a otros actores del Sistema de Salud, las incompetencias
recurrentes y por supuesto, las políticas acertadas, que en muchos casos persistieron en el tiempo,
contribuyeron a cristalizar el Sistema actual.
El resultado de esos procesos se visualiza en las siguientes notas distintivas del Sistema:
> Multiplicidad de jurisdicciones;
> Superposición de prestaciones;
> Sub y sobre utilización de recursos;
> Estratificación en el acceso a los servicios y las dificultades para definir prioridades.
No obstante la amplia cobertura territorial alcanzada y la calidad de sus profesionales, la
heterogeneidad y la fragmentación del Sistema de Servicios de Salud han traído aparejado,
inevitablemente, un nivel apreciable de inequidad social.
3.8. EL SISTEMA DE SALUD ARGENTINO: ¿ES UN SISTEMA DE SALUD?
Se trata en verdad de un sistema, en el sentido literal, ya que la situación, configuración o estado
de cada uno de los componentes depende de su relación con los otros. Los subsectores están
fuertemente vinculados, lo cual no necesariamente indica coordinación o articulación.
Las obras sociales contratan servicios al subsector privado y el subsector público atiende a la
población no cubierta, compensando los desequilibrios de la economía y la situación social. Los
hospitales públicos brindan cobertura a la población que lo solicite y, de hecho, actúan como un
reaseguro para las obras sociales pues mantienen un flujo de atención sin cargo para la población
asegurada.
3.9. ¿CÓMO ESTÁ INTEGRADO EL SISTEMA?
Las instituciones vinculadas a la prestación de servicios de salud se pueden agrupar tres
subsectores:
a- subsector público,
b- subsector de las obras sociales y
c- subsector privado.
Una característica del Sistema es que estos tres grandes componentes, que en estado de pureza
estarían destinados a la atención de los indigentes el primero, a los trabajadores el segundo y a la
población adinerada el tercero, tienen entre sí notable intercambio tanto de usuarios como de
profesionales, con los consecuentes efectos en los campos funcional, normativo legal y económico
financiero.
A continuación vamos a describir esquemáticamente cada uno de estos subsectores, en los que,
como veremos, pueden a su vez identificarse fraccionamientos de distintos tipos.
A- EL SUBSECTOR PÚBLICO
El subsector público responde a la organización política federal de la República Argentina,
constituida por el Gobierno Nacional, 23 provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
aproximadamente 2.400 Municipios.
El subsector público constituye la columna vertebral del Sistema de Salud argentino.
Desde época temprana el Estado Nacional fue un claro ejemplo de intervención activa en el área
de la Salud Pública, puesto de manifiesto en la creación y expansión del servicio hospitalario. Los
procesos migratorios, las guerras y las epidemias fueron factores que intervinieron directa e
indirectamente en los procesos de definición de políticas estatales en el campo de la Salud, en la
institucionalización y la normativización de procedimientos y funciones, y en la expansión de los
servicios y las coberturas. Los avances tecnológicos del siglo XX fortalecieron la tendencia
resolutiva creciente de los hospitales públicos.
Su mayor eficacia significó mayor fe en la capacidad recuperadora de los hospitales y también
mayor demanda.
Desde la segunda mitad del siglo XX se inicia un proceso de descentralización inspirado en los
principios de la centralización normativa y la descentralización ejecutiva propiciados por el
Gobierno nacional.
Estos principios fueron enunciados por el Dr. Ramón Carrillo, médico santiagueño, quien a partir
de 1946 promovió la transformación de la, por entonces Secretaría de Salud Pública, en el primer
Ministerio de Salud de la Argentina. Carrillo, era en esa época un eminente neurólogo de fama
internacional, pero su compromiso con la salud pública lo llevó a convencer al Presidente Juan D.
Perón para jerarquizar la salud pública y darle rango de Ministerio.
De este modo, se transformó en el primer y más importante sanitarista argentino.

B- EL SUBSECTOR DE LAS OBRAS SOCIALES: SEGURIDAD SOCIAL

Está conformado por aproximadamente 300 entidades nacionales y por 23 obras sociales
provinciales.
Las obras sociales nacionales constituyen un conjunto muy diverso (11), con entidades de distinta
magnitud e importancia, ya que 20 de ellas cubren poco más del 40% de los beneficiarios de su
universo.
Se rigen por las leyes 23.660 y 23.661 y las modificaciones posteriores.
Las obras sociales provinciales tienen a su vez leyes propias de creación, que les asignan
responsabilidades y funciones particulares, según la provincia en la que asientan. Están dirigidas
principalmente a la atención de salud de los trabajadores asalariados y sus grupos familiares y a
los trabajadores del Estado.
La clase pasiva está cubierta por el Servicio Social para Jubilados y Pensionados, conocido por la
sigla PAMI (Programa de Atención Médica Integral), que se rige por la ley 19.032.
“La obra social es una modalidad criolla de la seguridad social contemporánea, bastante primitiva
en su estructura pero totalmente asimilable al histórico mutualismo de origen gremial, fundada en
el agrupamiento colectivo de la gente en base al oficio que desempeña, con el objetivo de
satisfacer necesidades sociales dentro de una doctrina de solidaridad de grupo”. (Neri, 1983).
Las obras sociales han sido y continúan siendo un sector clave en la conformación del Sistema, por
la magnitud de la población involucrada, los fondos movilizados y la participación clave del
sindicalismo.
C. EL SUBSECTOR PRIVADO
El subsector privado tiene en su interior una gran diversidad organizacional. Sin embargo pueden
distinguirse dos grupos:
> el trabajo de los profesionales en su ejercicio privado, en los consultorios o laboratorios propios,
y,
>Las actividades institucionalizadas empresariales, desarrolladas en clínicas y sanatorios con
internación, institutos especializados, centros ambulatorios de diagnóstico y/o de atención, entre
los más habituales, de muy diversos portes y complejidades.
La situación del subsector privado fue adaptándose a los cambios habidos en la seguridad social y
a los vaivenes del contexto social y económico argentino. Puede decirse que acompañó el
crecimiento de la capacidad financiera de las obras sociales.
Durante la década del setenta y como producto de la ley 18.610, la incorporación tecnológica y el
crecimiento de la capacidad instalada fueron grandes y abrieron paso al desarrollo empresarial.
El seguro acabó prácticamente con la clientela privada.
La puja por los costos y ganancias se manifestó en el nomenclador nacional de prestaciones y en la
búsqueda de una mayor eficiencia aparecieron en el escenario nuevos actores. Algunas obras
sociales delegaron en entidades privadas la organización de la atención de sus afiliados y a la vez
los riesgos económicos emergentes del gerenciamiento, transfiriendo carteras fijas de lo
recaudado. Las gerenciadoras privadas a su vez, contrataron servicios por cápitas o aranceles
globalizados, trasfiriendo así los riesgos a las entidades prestadoras, las que en muchas
oportunidades terminaron por transferirlos a los usuarios bajo la forma de co-seguros o
suspensión de servicios.
Cada intermediación aseguraba sus ingresos por el trabajo realizado, con la consecuente
disminución de los fondos a distribuir.
Forman también parte del subsector privado: las Entidades Prestatarias de Medicina
Prepaga, conocidas como “seguros privados”. La ley 1517/04, sancionada por la Legislatura de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, incluye bajo esta denominación a las sociedades comerciales
de cualquier naturaleza, las sociedades cooperativas y mutuales, los hospitales privados, las
Fundaciones, las asociaciones y colegios de profesionales, las obras sociales cuando ofrezcan
planes a adherentes voluntarios y los comerciantes debidamente matriculados que suscriban un
contrato con el objetivo de brindar servicios de prestaciones de salud o establecer las condiciones
en que se prestarán los servicios conforme a un plan aprobado, asumiendo el riesgo económico y
la obligación asistencial como contrapartida de un pago periódico de monto determinado a cargo
del beneficiario, durante el período de tiempo establecido en el contrato.
Dentro de la medicina prepaga funcionan unas 200 empresas que cubren estimativamente a tres
millones de beneficiarios.
Un porcentaje importante son empleados, incluidos en los denominados “planes corporativos”,
que representan un beneficio adicional ofrecido por las empresas contratantes a un precio
sensiblemente menor que si fueran convenidos individualmente.
Existe una notable tendencia a la concentración dentro de los seguros privados.
En este recorrido institucional, corresponde hacer una mención especial acerca de las asociaciones
mutuales, cuyos hospitales constituyen un componente importante del actual Sistema de Servicios
de Salud.