curso de

derecho presupuestario
julio roberto
piza rodrÍguez
editor

JUAN JOSÉ ZORNOZA PÉREZ

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
HENRY RODRÍGUEZ SOSA
GABRIEL MUÑOZ MARTÍNEZ
ANDRÉS MEDINA SALAZAR
MAURICIO MARÍN ELIZALDE
 contenido

abreviaturas 13

presentación 17

lección 1
concepto y contenido del derecho presupuestario

I. el concepto del derecho presupuestario en el marco

del derecho fiscal 23
II. contenido del derecho presupuestario 25
III. el derecho presupuestario como parte de la unidad
esencial del fenómeno jurídico-financiero: la conexión
entre ingresos y gastos públicos 35

lección 2
el contexto del proceso presupuestario

I. producto interno bruto –PIB– 44

II. déficit fiscal 48
III. el déficit estructural 50
IV. deuda pública 51
V. inflación 52
VI. algunos indicadores sociales 55
VII. conclusiones 66

lección 3
el sistema normativo del derecho presupuestario

I. aspectos generales 71
II. la constitución financiera como eje del sistema
normativo del derecho presupuestario 71
III. los tratados y convenios internacionales 74
IV. la ley 75
V. actos normativos del poder ejecutivo con valor
y fuerza de ley 84
A. Decretos legislativos 84
B. Decretos leyes 87
C. Los decretos reglamentarios 91
VI. otras disposiciones normativas 93
A. La jurisprudencia 94
B. Disposiciones interpretativas y consultas 95
C. La costumbre y los precedentes administrativos 97
VII. la codificación en el ámbito presupuestario 98
 lección 4
el sistema presupuestario colombiano

I. sistema presupuestario. aspectos generales 103

II. instituciones que integran el sistema presupuestario 106
A. Marco fiscal de mediano plazo 107
B. Plan de inversiones contenido en el plan de desarrollo 126
C. Marco de gastos de mediano plazo 127
D. Plan operativo anual de inversiones 128
E. Presupuesto general de la nación 129
F. Programa anual mensualizado de caja 129

lección 5
los planes de desarrollo

I. introducción 133
II. autoridades de planeación 137
A. Autoridades e instancias nacionales de planeación 138
B. Autoridades e instancias territoriales de planeación 142
III. ciclo para la expedición de los planes de desarrollo 143
A. Plan nacional de desarrollo 143
B. Planes territoriales de desarrollo 148
IV. contenido y vigencia de los planes nacionales
de desarrollo 151
V. valor normativo de los planes de desarrollo 152

lección 6
la teoría jurídica de los presupuestos.
el presupuesto de la nación. concepto y naturaleza

I. el presupuesto como expresión jurídica del plan

de la actividad financiera. ley del plan y ley
de presupuestos. leyes orgánicas y leyes ordinarias 159
II. concepto jurídico del presupuesto. definición legal 162
III. naturaleza jurídica del presupuesto 163
IV. efectos jurídicos del presupuesto respecto a los ingresos
y a los gastos públicos 173
V. estructura del presupuesto 178

lección 7
los principios presupuestarios

I. significado y enumeración de los principios presupuestarios:

principios económico-contables y principios jurídicos 187
A. El principio de competencia y de reserva de ley presupuestaria 189
B. Los principios de unidad, de universalidad y de no afectación
de los ingresos a determinados gastos 192
C. El principio del equilibrio presupuestario 203
D. Principio de especialización, especificidad o especialidad 206
E. Temporalidad del presupuesto 209
F. La planificación y el presupuesto. Principio de planificación
o planeación 224
G. La programación integral 225
H. La inembargabilidad del presupuesto 226
I. La coherencia macroeconómica 227
J. La homeástasis presupuestaria 228
 lección 8
el ciclo presupuestario

I. introducción 231
II. elaboración del proyecto de ley de presupuestos 232
III. estudio, reforma y aprobación por el congreso:
las limitaciones al derecho de reforma y a la iniciativa
del congreso 235
A. Presentación y trámite 235
B. Límites y restricciones a la reforma del proyecto
de ley por el Congreso 241
IV. liquidación del presupuesto 243
V. la ejecución del presupuesto 245
A. Recaudo de ingresos públicos: ingresos corrientes
y recursos de capital 245
B. Afectación del presupuesto 245
C. Programa anual de caja 246
D. Régimen de reservas y cuentas por pagar 247
E. Autorizaciones para comprometer vigencias fiscales futuras 247
VI. las modificaciones presupuestarias 248
VII. el cierre del presupuesto 251
VIII. control fiscal 251
A. Concepto 251
B. Clases 254
C. Contenido 254
D. La Contraloría General de la República 257
E. Sujetos del control fiscal 261
F. El control fiscal en las entidades territoriales 262
G. La Auditoría General de la República 263
IX. el control disciplinario 265
X. vigilancia a la gestión presupuestaria 265
A. La vigilancia política 265
B. La vigilancia social 266
C. La vigilancia administrativa 266

lección 9
presupuesto de las entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios

I. descentralización fiscal 271

II. concepto de entidad territorial 274
A. Categorización de los entes territoriales 276
III. presupuesto de las entidades descentralizadas
territorialmente 280
A. Autonomía fiscal y presupuesto de las entidades territoriales 280
B. Particularidades de los principios presupuestarios
en los presupuestos territoriales 283
C. Clasificación de los ingresos. Fuentes de financiamiento 293
D. Clasificación de los gastos. Limitaciones generales 298
E. Ciclo presupuestario 301
IV. presupuesto de entidades descentralizadas por servicios,
del orden nacional y del descentralizado territorial 303

lección 10
los ingresos de la hacienda pública
I. los ingresos públicos. concepto 309
A. Características 310
B. Fundamento del ingreso público 315
C. Fuente del ingreso y clasificación 316
II. el patrimonio como recurso de la hacienda pública 319
A. Algunas consideraciones históricas y significado actual 319
B. Concepto y contenido del derecho fiscal patrimonial 322
C. Los ingresos patrimoniales: demanialidad y patrimonialidad 324
D. Las regalías 327
E. Los monopolios 328
F. El patrimonio comercial e industrial 330
III. el crédito público: concepto 332
A. Marco constitucional de las operaciones de crédito público 334
B. Concepto y clases de operaciones de crédito público 336
C. Operaciones de manejo de deuda pública 343
D. Operaciones conexas 344
E. Naturaleza jurídica de las operaciones de crédito 345
F. La deuda pública: concepto y características 349
G. Reserva de ley en materia de deuda pública 351

lección 11
sistema tributario colombiano

I. concepto de sistema tributario 357

II. estructura tributaria 358
A. Los impuestos nacionales 358
B. Impuestos departamentales 378
C. Impuestos municipales 382
D. Impuestos distritales 384

bibliografía 385

anexo
Decreto 111 de 1996 389

los autores 645

 abreviaturas

Art(s) Artículo(s)
ACPM Aceite Combustible Para Motor.
ANIF Asociación Nacional de Instituciones Financieras
AO Abgabendordnung (Ordenanza Tributaria)
BDSI Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna
C- Sentencia de Constitucionalidad
CAN Comunidad Andina de Naciones
C. C. Código Civil
CCA Código Contencioso Administrativo
C. Co. Código de Comercio
CE Constitución Española
CEE Comunidad Económica Europea
C. de E. Consejo de Estado
CDI Convenios de Doble Imposición
CDP Certificado de Disponibilidad Presupuestal
C. N. Constitución Nacional
COMFIS Concejo Municipal de Política Fiscal
CONFIS Consejo de Política Financiera y Social
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
C. P. Consejero Ponente
CPC Código de Procedimiento Civil
CRPM Código de Régimen Político y Municipal
CSJ Consejo Superior de la Judicatura
CUN Cuenta Única Nacional
DAS Departamento Administrativo de Seguridad
DAN Dirección de Aduanas Nacionales
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
DNP Departamento Nacional de Planeación
DE Decreto Especial
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIN Dirección de Impuestos Nacionales
D. R. Decreto Reglamentario
DTF Depósito a Término Fijo
DNP Departamento Nacional de Planeación
EPS Empresas Prestadoras de Servicios de Salud
EOP Estatuto Orgánico de Presupuesto
ET Estatuto Tributario
Exp. Expediente
FAEP Fondo de Ahorro y Estabilidad Petrolera
FOPC Fondo de Estabilización de los Precios del Combustible
FONPET Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales
FOPEP Fondo de Pensiones Públicas a Nivel Nacional
FOSYGA Fondo de Solidaridad y Garantía
FSP Fondo de Solidaridad Pensional
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
ICA Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
ICDT Instituto Colombiano de Derecho Tributario
IPS Instituciones Prestadoras de Salud
IVA Impuesto al Valor Agregado
FJ Fundamento Jurídico
GMF Gravamen a los Movimientos Financieros
LGT Ley General Tributaria Española
LGP Ley General Presupuestaria
LOOT Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
LOPD Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
MCOCDE Modelo de Convenio de la OCDE
MCONU Modelo de Convenio de la ONU
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo
M. P.: Magistrado Ponente
Modelo CTAL Modelo de Código Tributario para América Latina
NIF Número de Identificación Fiscal
NIT Número de Identificación Tributaria
n.º Número
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
ONU Organización de Naciones Unidas
PAC Programa Anual Mensualizado de Caja
PAE Patrimonio Autónomo de Ecopetrol
PAT Patrimonio Autónomo de Telecom
PUC Plan Único de Cuentas
PGN Presupuesto General de la Nación
PIB Producto Interno Bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
POAI Plan Operativo Anual de Inversiones
POT Plan de Ordenamiento Territorial
Rad. Radicación
RAO Reichsabgabendordnung (Ordenanza Tributaria del Reich)
RIT Registro de Impuestos Territoriales
RP Registro Presupuestal
RUA Registro Único de Aportantes
RUT Registro Único Tributario
RUI Régimen Unificado de Imposición
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SGP Sistema General de Participaciones
SMLMV Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes
ss. Siguientes
STC Sentencia del Tribunal Constitucional Español
Sent. Sentencia Corte Suprema y Consejo de Estado colombianos
SPNF Sector Público No Financiero
TCE Tribunal Constitucional Español
TES Títulos de Deuda Pública Doméstica
TIDIS Títulos de Devolución de Impuestos
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TUE Tratados de la Unión Europea
T- Sentencia de Tutela
UVT Unidad de Valor Tributario
UE Unión Europea
BVERFG Tribunal Constitucional Federal Alemán
v. gr. Verbigracia
 presentación

Este trabajo es el resultado de un notorio avance con respecto a uno de los objetivos planteados en el
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia cuando, en el año 2007, se
preparó la publicación del Curso de Derecho Fiscal y se logró escindir el Derecho fiscal en dos grandes
vertientes: Derecho tributario y Derecho presupuestario; el objeto de esta publicación es el Derecho
presupuestario, enfocado en el estudio del gasto público y de la institución jurídica del presupuesto, y,
además, de forma lateral, se presentan en él las fuentes de su financiación.
Lo plasmado en las líneas de este libro es tanto un producto del crecimiento profesional de docentes
e investigadores del Departamento de Derecho Fiscal, como la concreción de los vínculos gestados con la
Universidad CARLOS III de Madrid. Es así como hemos recogido algunos capítulos del Curso de Derecho
Fiscal actualizándolos en cuanto a las novedades normativas y jurisprudenciales y hemos incluido nuevos
capítulos, siendo el más relevante, “La noción de derecho presupuestario para Colombia”.
El propósito último de esta obra es brindar un adecuado material de estudio a los alumnos y
asistentes a los programas de pregrado, posgrado y extensión, así como a los demás estudiantes de la
Facultad de Derecho y abogados interesados en una materia caracterizada por la ausencia de
fundamentación teórica y de presentación sistemática. En este contexto también encontramos como
destinatarios a quienes forman parte del mundo de la política, y a todos aquellos que tienen la
responsabilidad de tomar decisiones en las tres ramas del poder público y necesitan herramientas
conceptuales en sus tareas legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales.
El Derecho presupuestario es un concepto novedoso en el país, surgido de la práctica docente en la
Universidad Externado de Colombia, respecto del cual ya se había planteado su reconocimiento como
una rama del Derecho con características propias; retomamos ahora esas reflexiones, dividiendo el
Derecho fiscal en dos grandes vertientes: Derecho tributario, con mayor entidad y tradición y Derecho
presupuestario, más incipiente, más acotado a las funciones y autoridades públicas, pero donde sin duda
intervienen aspectos jurídicos relevantes y sustanciales para el desarrollo de las políticas públicas, y para
los principios y reglas constitucionales. Paradójicamente, como disciplina que regula la gestión del gasto
público, resulta más lejano al ciudadano del común.
Y aunque lo anterior podría resultar una explicación razonable para la poca atención que la dogmática
colombiana ha prestado al Derecho presupuestario (sin pretender desconocer la fortuna con que es
abordado por un número limitado de textos), se convierte en un motivo adicional para presentar un
estudio acucioso del ordenamiento presupuestario colombiano, una propuesta contentiva que involucra
desde la Constitución misma hasta los reglamentos administrativos, con la pretensión de mostrar una
escuela en formación, gestada desde la Universidad Externado de Colombia.
El principal objetivo que se persigue es identificar tanto las bases jurídicas conceptuales del Derecho
presupuestario colombiano, como el elemento que aglutina al conjunto de normas y relaciones que lo
componen.
El resultado de esta publicación obedece a una metodología adoptada en el contexto del Seminario
Aurelio Camacho del Centro de Estudios Fiscales, calificado en 2010 por Colciencias como grupo 1A,
donde, una vez recibido el texto preliminar de las lecciones, fue sometido a una fuerte discusión
colectiva, que permitió llegar a una versión final ajustada, en la que se encuentran plasmadas las
posiciones que con mayor rigor jurídico triunfaron en el debate académico.
El contenido del texto se encuentra dividido en 11 lecciones que consultan el desarrollo de la
temática partiendo de la fundamentación dogmática y finalizan con el tratamiento de problemáticas
específicas.
Así las cosas, la primera lección se ocupa de establecer y describir el concepto y contenido del
Derecho presupuestario, para, a continuación, presentar el desarrollo de las instituciones encargadas de
elaborar, aprobar y ejecutar el presupuesto previstas por las leyes orgánicas y tratadas como un conjunto
estructurado; luego se aborda el análisis de las normas que estructuran el ordenamiento propio del
Derecho presupuestario; en la cuarta lección se da inicio, con los planes de desarrollo, al estudio de los
elementos más importantes del sistema presupuestario, cuyas normas tienen origen en los programas de
gobierno de los candidatos que resultan electos a la Presidencia de la República, a las gobernaciones y a
las alcaldías; posteriormente se estudia el presupuesto como una institución eminentemente jurídica, en
la teoría jurídica de los presupuestos, para después desarrollar los principios presupuestarios como un
conjunto de criterios a los que debe atenerse una actividad presupuestaria correcta, no sólo desde una
perspectiva técnico-financiera, sino también desde su aspecto jurídico; en seguida se aborda el análisis
del ciclo presupuestario, esto es, las etapas sistemáticamente interrelacionadas y delimitadas
temporalmente en relación con la intervención de cada uno de los órganos estatales involucrados en la
existencia y aplicación del presupuesto; en la octava lección se tratan los presupuestos de las entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios; la novena lección se aparta del ámbito jurídico para
realizar una evaluación de la dinámica reciente del gasto público en Colombia dentro de un contexto
general de evolución macroeconómica; la indisolubilidad de la relación ingreso-gasto impone presentar el
sistema de recursos públicos destinado a proveer de manera permanente, estable y suficiente los
ingresos con los cuales se financiarán las actividades políticas y administrativas que deben desarrollarse
para satisfacer las necesidades de la comunidad; la importancia de los impuestos dentro de los ingresos
del Estado se constituye en la justificación para abordar el sistema tributario colombiano desde una
perspectiva general y descriptiva.
El texto termina con un anexo de gran importancia, dada su utilidad práctica, que incluye el Decreto
111 de 1996, la incorporación de la norma orgánica que le dio origen a la redacción compilada y los
reglamentos expedidos que tienen relación específica con el artículo del Estatuto Orgánico.
Esperamos que este Curso de Derecho presupuestario se convierta en una herramienta eficaz para
todos aquellos que necesitan consultar lo relacionado con esta rama del Derecho fiscal.

JUAN JOSÉ ZORNOZA PÉREZ

Universidad Carlos III de Madrid

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

Universidad Externado de Colombia

JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR

Universidad Externado de Colombia
 lección 1
Concepto y contenido del Derecho presupuestario

J U A N J O SÉ Z OR N OZA P ÉREZ
J U L IO R OBERT O P IZ A R O DR ÍG UEZ

SUMARIO: I. El concepto del Derecho presupuestario en el marco del Derecho fiscal. II. Contenido del Derecho
presupuestario. III. El Derecho presupuestario como parte de la unidad esencial del fenómeno jurídico-
financiero: la conexión entre ingresos y gastos públicos.

I. el concepto del derecho presupuestario

en el marco del derecho fiscal

En la segunda lección de este curso, “El contexto del proceso presupuestario”, se presenta la dinámica
reciente y la composición sectorial del gasto público en Colombia desde una perspectiva empírica,
evidenciando, entre otras cosas, las características de las decisiones en este ámbito. Empero, tales
decisiones encuentran su referente en un instituto jurídico que contiene el plan de la actividad financiera
del Estado, el Presupuesto, en el cual son patentes las conexiones entre ingresos y gastos públicos
conforme al principio según el cual los gastos son la medida de los ingresos o, como dice G. JEZE, “puesto
que hay gastos es necesario cubrirlos”. La importancia del Presupuesto dentro de la actividad financiera
pública, justifica la existencia del Derecho presupuestario como disciplina jurídica, razón por la cual nos
ocuparemos de la ubicación de éste en el contexto del Derecho fiscal.
El Derecho fiscal se ocupa de ordenar el desarrollo de la actividad financiera pública, que es la
actuación del Estado y de los demás entes públicos destinada a recabar los recursos económicos con los
cuales financiar los gastos en los que se incurre para la satisfacción de las demandas y necesidades de la
sociedad. De ahí que resulte ineludible la referencia al contenido de esta disciplina, delimitado
tradicionalmente, según RODRÍGUEZ BEREIJO, en sentido amplio por referencia a las dos vertientes
fundamentales de la actividad financiera: los ingresos y los gastos públicos. Dicha delimitación, conduce a
la división del Derecho fiscal en dos grandes sectores o grupos de normas, articulados en torno a las dos
instituciones que han servido de polos de atracción en su desarrollo científico: el tributo y el presupuesto.
Delimitado grosso modo el objeto del Derecho fiscal, se debe poner de presente que la ordenación
jurídica del gasto público gira en torno del Presupuesto público: una institución que sigue en su gestación
y desarrollo un proceso paralelo al de la organización política de un Estado. En este contexto, autores
como NEUMARK, LALUMIERE y RODRÍGUEZ BEREIJO, afirman que el Presupuesto es propio del sistema
democrático parlamentario, porque este instituto en su vertiente jurídico-pública, sólo adquiere su pleno
sentido en tal régimen. Esta conclusión no se comparte, como quiera que la división del poder público en
los regímenes presidencialistas democráticos como el nuestro, donde existe reserva de ley en materia
presupuestaria, garantizan tal sentido; empero, se entiende tal postura porque, a diferencia de lo que
ocurre en Colombia con lo previsto en el artículo 348 de la Constitución, donde en caso de que no se
expida el presupuesto por parte del Congreso regirá el presentado por el Ejecutivo, en España, por
ejemplo, se prorrogará el presupuesto de la vigencia anterior, hasta tanto no se apruebe el presupuesto
por el parlamento.
Por lo anterior, la institución presupuestaria ha sido estudiada a partir del reconocimiento de la
especificidad de su objeto y de sus técnicas de análisis, básicamente desde la perspectiva que ofrece el
Derecho Constitucional. De ahí que convenga aclarar que nuestro estudio del Derecho presupuestario se
efectúa desde su encuadramiento como una de las ramas del Derecho fiscal, lo que, entre otras
implicaciones, supone, como ha señalado SAINZ DE BUJANDA, su apoyo en las reglas y principios que
inspiran la ordenación general de la Hacienda Pública, y su conexión estrechísima con las restantes ramas
del Derecho fiscal.
 Con lo afirmado no se pretende negar las estrechas relaciones del Derecho presupuestario con el
Derecho constitucional, derivadas, tanto de la elevación al rango constitucional de normas y principios
presupuestarios, como del componente político constitucional de las normas delimitadoras de las
competencias de los distintos órganos del Estado en materia presupuestaria y del significado que, desde
esa perspectiva, ofrece el debate presupuestario. Lo que se trata es de advertir la conveniencia de un
análisis estrictamente jurídico-financiero del gasto público, en una línea que, sin abandonar la relación
del presupuesto con los problemas jurídico-políticos y los estrictamente organizativos y competenciales
de los órganos de la Administración del Estado, ha de prestar su atención a otros aspectos, entre los que
destacan los relacionados con la vigencia efectiva de los criterios materiales de justicia que han de
inspirar el desarrollo de esa actividad de erogación de los fondos públicos.
A través de este análisis jurídico-financiero, se propone, desde el punto de vista dogmático, la
elaboración de una auténtica teoría jurídica del gasto público para contribuir a dar una mayor unidad y
homogeneidad de contenido al Derecho fiscal; y, desde el punto de vista práctico, se busca articular
nuevos mecanismos jurídicos para el control de los gastos del Estado, y la garantía de los derechos y
situaciones jurídicas de los ciudadanos ante los procesos de decisión y ejecución de tales gastos; todo
esto con motivo del protagonismo que el gasto público ha adquirido dentro de la gestión de la moderna
Hacienda pública, que viene a acentuar el papel de institución básica, nuclear, que siempre tuvo el
Presupuesto, sobre todo por la modificación de las tradicionales relaciones entre Congreso y Gobierno.
De esta forma, huyendo de cualquier actitud reduccionista y, por tanto, sin desconocer que junto a la
ordenación de los gastos el Derecho presupuestario comprende una amplia normativa, referida, además,
a la contabilidad pública, la tesorería, el control fiscal, disciplinario y político, etc.; entendemos que esta
rama del Derecho fiscal debe concebirse, siguiendo a RODRÍGUEZ BEREIJO, como un Derecho de los gastos
públicos: como el conjunto de normas que regulan la gestión, administración y erogación de los recursos
económicos del Estado y demás entes públicos; en otras palabras, de los caudales públicos.
Para nosotros el hecho de que el Derecho presupuestario tenga como eje la institución del
Presupuesto, permite que se defina como el conjunto de disposiciones jurídicas que regulan la
elaboración, presentación, estudio, aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado y de los
demás entes públicos. Esta definición nos obliga a anticiparnos a señalar qué debe entenderse por
presupuesto desde el punto de vista jurídico; así, se tiene que es una ley mediante la cual se autoriza el
monto máximo para la realización de unos gastos específicos por parte del Gobierno, durante un período
de tiempo determinado, y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos.

II. contenido del derecho presupuestario

Como quedó establecido, la ordenación jurídica del gasto público se realiza a través del presupuesto del
Estado, que a su vez, tiene expresiones diferenciadas en los distintos entes públicos, Nación,
descentralizados territorialmente o por servicios. En este orden de ideas, al margen de los aspectos
económicos y contables, incluso de sus implicaciones políticas, el presupuesto aparece, desde el punto de
vista jurídico, como una institución de carácter normativo que da efectividad y relevancia al plan
económico del ente público.
El contenido del Derecho presupuestario está integrado por dos tipos de disposiciones: las
constitucionales, que establecen algunos de los principios que deben regir la institución presupuestaria y
distribuyen las competencias relacionadas con el ciclo presupuestario (disciplinan la elaboración,
presentación, estudio, aprobación, ejecución y control de los presupuestos públicos), y las legales, que a
su vez se dividen en dos: las orgánicas, con vigencia indeterminada, que, junto con las normas
constitucionales, hacen parte del bloque de constitucionalidad, en las cuales se regulan los principios
constitucionales, se crean algunos más y se desarrolla la distribución constitucional de competencias,
señalando las técnicas presupuestarias y los plazos que rigen interiormente cada una de las fases del ciclo
presupuestario y disciplinan la ejecución del gasto; y las propias leyes de presupuesto, que tienen una
vigencia de carácter temporal, conformadas, fundamentalmente, por dos tipos de mecanismos
tendientes a establecer, por un lado, un conjunto de autorizaciones o habilitaciones de los medios
económicos necesarios a los órganos de las administraciones públicas para el desarrollo de sus funciones
y, por otro, una serie de limitaciones cuantitativas, cualitativas y temporales.
De establecer autorizaciones, por cuanto se dota a la Administración Pública de los recursos
necesarios para atender sus gastos, y limitaciones en un doble sentido: en primer lugar, en la esfera
interna, al disciplinar imperativamente el ejercicio de la potestad financiera de la Administración en
materia de gastos públicos, reglando el ejercicio de sus competencias en el manejo de los caudales
públicos; en segundo lugar, en la esfera externa, por cuanto la Ley de Presupuesto afecta las situaciones
jurídicas de los particulares frente al Estado (fundamentalmente derechos de crédito), cuya efectividad, o
incluso validez, está supeditada al presupuesto, en la medida en que éste es el límite financiero de la
actuación de la Administración o también requisito para la legalidad de los actos administrativos. De ahí
que el bloque de cuestiones de mayor interés esté constituido por el análisis de los efectos jurídicos del
presupuesto y por su contenido jurídico, que ha de ocupar un lugar central en un sistema ordenado de
Derecho presupuestario.
De acuerdo con lo anterior, e insistiendo en la conveniencia del estudio de los efectos jurídicos del
presupuesto con respecto a los gastos públicos, observamos que la discusión sobre los conceptos de
gasto público y de autorización presupuestaria presenta una serie de problemas jurídicos muy
interesantes que afectan no sólo la valoración de las actuaciones del Estado en esta materia sino,
fundamentalmente, la definición y protección de las situaciones jurídicas de los ciudadanos frente al
gasto y, en consecuencia, al régimen del presupuesto y sus obligaciones. De tal forma que resulta
fundamental avanzar en el estudio de la posición jurídica de los particulares en cuanto acreedores del
Estado, frente al gasto público, y analizar el procedimiento administrativo de ejecución del gasto público.
A nuestro entender, el Derecho presupuestario constituye una ordenación jurídica de los gastos
públicos, puesto que la Ley de Presupuestos no implica, en materia de ingresos públicos, ni autorización
ni obligación de recaudar, tampoco un límite que deba respetarse, sino tan sólo una previsión de carácter
indicativo o contable, por cuanto al desconectarse el sistema de impuestos de la Ley anual del
Presupuesto, en lo que se conoce doctrinalmente como la bifurcación del principio de legalidad, esta
última no crea, ni disciplina propiamente el régimen de su establecimiento y exacción. Ello viene
contenido en las leyes tributarias propias de una vigencia incondicionada y permanente.
Esta afirmación no significa, pese a todo, que el presupuesto sea irrelevante en materia de ingresos
públicos. Antes bien, el estado de los ingresos cumple la función de explicar, dar sentido y justificar los
gastos consignados, pues el cálculo o estimación de los ingresos para un ejercicio presupuestario
constituye el punto de conexión necesario e imprescindible para valorar la política de gasto público del
Gobierno y, por consiguiente, un medio muy eficaz de control del Legislativo sobre el Ejecutivo. Además,
debe dejarse claro en este momento, sin perjuicio de un detenido análisis posterior, que en Colombia,
por virtud del artículo 345 constitucional, la Ley de Presupuestos tiene un efecto jurídico concreto sobre
los ingresos públicos, específicamente los tributarios, pues en dicha norma se establece que los mismos
no podrán ser percibidos si no figuran en la respectiva Ley de Presupuestos.
Así las cosas, el Derecho presupuestario es en gran medida el derecho del gasto público, aun cuando,
como ya se ha dicho, no toda la regulación del gasto público se encuentra en él, ni regula solamente lo
relativo al gasto público, donde se contienen las disposiciones jurídicas relativas a la institución del
presupuesto público.
Ahora bien, existe una conexión innegable entre los aspectos jurídico-políticos o constitucionales del
presupuesto, por cuanto en la regulación del ciclo presupuestario ha de incluirse necesariamente un
conjunto de normas dirigidas a regular las relaciones y la distribución de competencias entre los poderes
del Estado. El Derecho presupuestario se presenta, pues, como una rama del Derecho fiscal íntimamente
ligada al Derecho constitucional y capaz de expresar la conexión existente entre Derecho presupuestario
y organización política, que ha conducido a hablar, ya en la obra de MYRBACH-RHEINFELD, de un Derecho
constitucional financiero. Lo afirmado no significa que el presupuesto y, consiguientemente, el Derecho
presupuestario sea materia exclusivamente constitucional, sino que es el texto constitucional el que
regula la distribución de las competencias para su elaboración, aprobación, ejecución y control entre los
distintos órganos del Estado, estableciendo simultáneamente los principios que han de inspirar dichas
tareas.
Paradójicamente, tal circunstancia, que constituyó un estímulo para los estudios jurídico-
presupuestarios, ha supuesto al mismo tiempo un lastre, pues a menudo los especialistas se han limitado
a analizar los problemas constitucionales en materia presupuestaria, en detrimento de otro orden de
cuestiones de enorme interés, como aquellas relativas al estudio jurídico del gasto público, que resulta
imprescindible abordar si se quiere dar una mayor coherencia y homogeneidad de contenido al Derecho
fiscal.
El examen de tales principios y la distribución de competencias conducirá, inevitablemente, a
plantearse los diversos problemas derivados de la ya tópica crisis del control parlamentario sobre el
volumen y distribución del gasto público; un control cuya efectividad parece reducirse en la misma
medida en que el presupuesto ha visto ensanchada su influencia en el marco de la actividad económico-
financiera de los Estados modernos, tal como lo afirma PEDROS ABELLO. Pero no se trata de plantear los
problemas político-constitucionales de dicha crisis, manifestada en el ritualismo y falta de seriedad en el
debate del presupuesto (en palabras de ONIDA y CASSESE), y que no parece ser sino una manifestación más
del declive del legislativo en la generalidad de los sistemas políticos contemporáneos; la propuesta
consiste en analizar las repercusiones que en el orden jurídico-financiero está teniendo o puede llegar a
tener esa crisis en nuestro ordenamiento.
También cabe en el Derecho presupuestario establecer ciertas distinciones: en primer lugar, por razón
de la especial significación que la Constitución colombiana le concede al principio de planificación del
gasto y por sus finalidades políticas, las disposiciones relativas al Plan de Desarrollo tienen especial
relevancia. Esta situación se presenta porque el presupuesto es el resultado de consideraciones de orden
jurídico y económico, las cuales deben surtirse dentro de un marco económico de referencia a efectos de
su viabilidad real financiera. Ese punto de partida de la actividad presupuestaria (la realidad económica o
marco económico de referencia) fue objeto de regulación por decisión del legislador, para que el insumo
a partir del cual se construye el presupuesto entregue una información de calidad en orden a preservar o
alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas; así las cosas, resulta admisible afirmar que el legislador
ha dado una mayor trascendencia jurídica a la planeación presupuestaria plurianual, que al principio de
anualidad, toda vez que la experiencia ha demostrado que la anualidad no es suficiente desde una
perspectiva de sostenibilidad.
De acuerdo con lo anterior, el Derecho presupuestario también tiene dentro de su contenido el
desarrollo de las instituciones previstas en las leyes orgánicas necesarias para la elaboración, aprobación
y ejecución del presupuesto. Estas instituciones apreciadas como un conjunto estructurado se
denominan Sistema Presupuestario, toda vez que la relación ordenada de las mismas contribuye a fines
comunes, los cuales en los términos del artículo 2.º del Decreto Reglamentario 4730 de 2005 son: i.
Equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en
el mediano plazo; ii. Asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las
prioridades de gasto, y iii. Utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia. Este
sistema presupuestario se integra a partir de instrumentos o instituciones que tienen diferentes periodos
de proyección y de vigencia, con características formales también disímiles y leyes establecidas: el
presupuesto y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, los actos administrativos, el Plan Anual
Mensualizado de Caja y otros documentos respecto de los cuales su naturaleza y vinculación jurídica
merece un estudio pormenorizado, como el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Marco Fiscal de
Mediano Plazo y el Marco de Gastos de Mediano Plazo.
Retomando las distinciones en materia de Derecho presupuestario existe, en segundo lugar, una clara
diferenciación, incluso normativa, debido también a su singularidad, en cuanto a las normas
procedimentales, que en estos dos casos (planeación y presupuesto), ocurren por mandato
constitucional de carácter orgánico; y normas sustantivas, que tienen igualmente una vigencia temporal
(cuatrienal la del plan y anual la del presupuesto). Dada la particular cobertura de estas disposiciones,
existe un amplio catálogo de infracciones administrativas de naturaleza fiscal, que a su vez exigen su
propio procedimiento de aplicación por parte de las autoridades competentes, sin perjuicio de que
algunas de ellas puedan configurar delitos cuyo sustrato es en todo caso fiscal. Una tercera perspectiva
que caracteriza el Derecho presupuestario es su manifestación tanto en las entidades de orden nacional,
como departamental y municipal, si bien con similitudes obvias, también con sus diferencias, sobre todo
en sus aplicaciones. En cuarto lugar, dadas sus implicaciones, la actuación presupuestaria está sujeta a
distintos órdenes de control: fiscal, presupuestario, político, financiero y, por supuesto, legal.
Desde otra perspectiva, una vez superada la polémica sobre el carácter formal o material de la Ley de
Presupuesto, tal como se expone en la lección “Teoría jurídica de los presupuestos”, otro grupo de
cuestiones ocupan al Derecho presupuestario: la posición de esta ley dentro del sistema de fuentes del
derecho; la delimitación constitucional de su contenido normativo y, en definitiva, lo que tal ley puede o
no hacer. Problemas que serán abordados desde una perspectiva de estricto derecho positivo, huyendo
de todo apriorismo o de posiciones preconcebidas que, al estimar deseable poner límite al
desbordamiento normativo de la Ley de Presupuestos como un vehículo más de legislación ordinaria,
elaboren construcciones jurídicas para alcanzar tal resultado aún a costa de forzar la interpretación del
precepto normativo. Es necesario, por tanto, partir del texto de la Constitución y de las leyes orgánicas
reguladoras de la materia, para deducir de su correcta interpretación, el lugar que ocupa la Ley de
Presupuesto en el sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico y qué contenido normativo tiene
cabida legítimamente en aquélla.
Finalmente, si bien hemos afirmado que la esencia del Derecho presupuestario es el gasto público y
sus fuentes de financiación, cabe advertir que, además del gasto público como concepto, y del
presupuesto, como instrumento específico, no se excluye la tributación como fuente de financiación, sin
adentrarse, no obstante, en el derecho tributario, al que se reconoce su propio ámbito.
Por esto, la fuente de financiación del gasto público es la parte del ordenamiento que regula la
obtención de los recursos monetarios con los que los entes públicos financian los gastos en los que
incurren para atender las necesidades de la sociedad. Quedan por fuera de la categoría “ingresos
públicos” y, por tanto, también del sector del derecho destinado a regularlos, toda clase de prestaciones
no monetarias, como aquellas personales y en especie (a pesar de que sean susceptibles de valoración
económica); al igual que los caudales dinerarios que ingresan en las arcas públicas en virtud de
finalidades distintas a la financiación de los gastos públicos, como las multas, las sanciones pecuniarias y
cualquier clase de expropiación forzosa o confiscación.
Como es obvio, existen algunas excepciones que llevan a matizar la rotundidad con la que hemos
configurado el concepto de ingreso público porque, en primer lugar, bajo ciertas circunstancias
específicas, se admite el pago de tributos mediante la entrega de bienes, es decir, mediante daciones en
pago y, en segundo lugar, existen figuras tributarias cuya finalidad principal no es financiar el gasto, sino
alcanzar metas de política económica o monetaria en ejercicio de las potestades de intervención general
en la economía que el artículo 334 de la Constitución le reconoce al Estado: los llamados tributos extra
fiscales. Pero en todo caso, a pesar de estas excepciones, los ingresos públicos se caracterizan por ser
sumas de dinero afectas a la satisfacción del gasto público.
Para facilitar el estudio de los ingresos públicos se han propuesto diversos criterios clasificatorios
(destacando especialmente aquel que atiende a su origen o fuente), que a su vez dan lugar a nuevas
parcelaciones temáticas dentro del campo del derecho de los ingresos públicos. Es así como,
dependiendo de si la norma se refiere a un ingreso patrimonial, crediticio o tributario, se hace referencia
al derecho patrimonial público, al derecho del crédito público y al Derecho tributario como principales
subsectores del derecho de los ingresos públicos. Refirámonos a ellos de manera sumaria.
Los ingresos patrimoniales son aquellos que provienen de la explotación y enajenación de los bienes y
derechos que constituyen el patrimonio de los entes públicos, esto es, de los bienes y derechos no
calificables como de dominio o uso público de acuerdo con las normas de nuestro Código Civil. Este tipo
de ingresos se caracterizan porque no llegan al erario de manera directa, sino tras un proceso de gestión
que suele estar regido por disposiciones de Derecho privado o de Derecho administrativo, según el caso;
el ordenamiento fiscal entra en juego sólo en la medida en que es ordenador del procedimiento para la
afectación de esos ingresos patrimoniales a la financiación de los gastos públicos. Son este tipo de
normas las que conforman el llamado Derecho patrimonial público.
Sin embargo, el sector del derecho de los ingresos públicos ha visto disminuida su importancia, por el
hecho de que en la Hacienda contemporánea los ingresos patrimoniales dejaron de ser la principal fuente
de recursos públicos y, por el contrario, se entronizó la tendencia a minimizar las explotaciones
patrimoniales públicas en favor de otro tipo de ingresos estatales, principalmente los tributarios y el
crédito público. Pero, independientemente de la importancia presente o futura de esta clase de ingresos,
el desarrollo del Derecho patrimonial público, como vertiente del Derecho fiscal, se ha visto fuertemente
afectado en Colombia por la carencia de una normativa que establezca el régimen general para la
explotación del patrimonio público y que permita fijar claros criterios jurídico fiscales sobre el particular.
Pasando a los ingresos fiscales por operaciones de crédito, debemos señalar que el concepto de
deuda pública hace referencia a los recursos obtenidos por los entes públicos a cambio de una
retribución (intereses) y con la obligación de devolver las cantidades recibidas. Al ser un préstamo de
dinero, la deuda pública no representa en términos absolutos un ingreso público, porque si bien en un
primer momento efectivamente se refleja como un ingreso en el presupuesto, posteriormente, debido a
la obligación de devolver el capital y pagar intereses, se convierte en un gasto; sin embargo, la traslación
de la carga financiera a las generaciones futuras no es más que una característica económica de esta
fuente de ingresos, con innegables efectos en el análisis político, dada su opacidad para los votantes en
comparación con la mayor transparencia que implica la financiación con recursos tributarios. Desde el
punto de vista jurídico (que es el tipo de razonamiento que ocupa nuestra atención), el llamado Derecho
del crédito público se encarga del estudio de las exigencias constitucionales y legales para que el Estado y
las demás entidades de Derecho público puedan emitir instrumentos de deuda pública, así como de las
consideraciones contractuales referentes a tales emisiones.
El interés por el Derecho del crédito público, como sector del Derecho fiscal y como apartado del
Derecho presupuestario, es creciente, porque igualmente lo es la importancia de la deuda pública en los
ingresos del Estado, tanto por motivos de financiación, como por razones de política fiscal e intervención
en la economía. A su vez la magnitud de los ingresos crediticios está determinada en la ley de
presupuesto, puesto que al preverse el déficit del Estado se deben establecer también los medios para su
financiación, determinando de esta forma el techo del endeudamiento dentro del cual el gobierno
realizará sus emisiones de deuda, que en todo caso requerirán una autorización expresa.
En nuestro país, en los últimos años, el interés por la regulación de la deuda pública se ha
manifestado principalmente en la expedición de cuerpos jurídicos diseñados para evitar el empleo
desmedido del crédito público como instrumento de financiación pública y la consecuente aparición de
posibles factores de desestabilización económica en los ámbitos nacional y territorial.
Finalmente, hemos de referirnos al Derecho tributario el cual presenta en el orden lógico dos ámbitos
institucionales que aparecen claramente diferenciados pese a su unidad funcional y constituyen su
columna vertebral: de una parte las prestaciones patrimoniales coactivas debidas por los particulares al
ente público (tributos), y de otra, el poder de supremacía ejercido por el ente público sobre los
particulares para exigir de ellos dichas prestaciones (poder de imposición).
Sobre los ingresos tributarios resulta oportuno hacer un par de reflexiones: el presupuesto debe
contener una estimación del llamado presupuesto de gastos fiscales en el cual se contemple el monto de
los incentivos fiscales existentes sobre los tributos del Estado, porque tales beneficios suponen una
renuncia a la recaudación o gasto fiscal que, al ser en todo equivalente a un gasto directo, deben constar
explícitamente en los presupuestos, ya sea por expreso mandato del ordenamiento o en atención o
aplicación directa del principio presupuestario de universalidad, como quiera que de no mencionarse ese
gasto indirecto o gasto fiscal se quebrantaría tal principio de forma flagrante.
En este contexto, es comúnmente reconocido, a partir de los trabajos de S. SURREY, que el
establecimiento de beneficios fiscales, en cuanto supone la renuncia a parte de la recaudación esperable,
implica un gasto indirecto de cuantía equivalente, cuyos costos y efectos deben ser objeto de
comparación con los que produciría un gasto directo o subvención. Dicha comparación no resulta posible
cuando los beneficios fiscales que determinan una reducción de la carga fiscal tienen su causa en el
principio de capacidad económica, pues en ese caso no podrá hablarse en propiedad de la renuncia a un
ingreso o gasto fiscal, sino de la aplicación de un tributo acorde a la capacidad del sujeto pasivo. No
obstante, la comparación resultará siempre procedente cuando nos encontremos ante incentivos fiscales
o, por decirlo de otro modo, ante beneficios fiscales orientados a la consecución de fines extrafiscales.
Así, un programa de gasto puede ejecutarse de forma directa, incorporando al correspondiente
presupuesto las partidas necesarias, o bien, de forma indirecta, mediante la concesión de beneficios
fiscales capaces de conseguir la realización del gasto en cuantía equivalente y para los mismos fines. De
ahí que haya de advertirse que los gastos fiscales o gastos indirectos únicamente podrán considerarse
justificados cuando programas de gasto directo equivalentes puedan considerarse igualmente
justificados; de modo que si un gasto directo aparece como injustificado o ineficiente, también lo será –al
menos en línea de principio– el establecimiento de beneficios fiscales que, suponiendo un gasto fiscal
equivalente, se orienten a la consecución de los mismos fines y que, en la normalidad de los casos,
producirán sus mismos o parecidos efectos.
Por lo anterior, la primera comparación entre gastos directos e incentivos fiscales debe establecerse
en términos de justicia, para garantizar que el empleo de una u otra técnica no provoque efectos
indeseados. Un segundo criterio de comparación entre ambos tipos de medidas es el de eficacia, siempre
sujeto a discusión, dado que no es habitual la evaluación, desde esta perspectiva, de los programas de
gasto directo y que, de otra parte, no existen evidencias empíricas suficientes respecto a los efectos de
las políticas de incentivos fiscales, que permitan establecer la inversión o gasto inducido por tales
incentivos.
El tercer criterio que se suele tener en cuenta en la comparación entre las políticas de gasto directo y
aquellas que emplean beneficios tributarios, consiste en que éstos tienden a considerarse más eficientes
debido a su automatismo y facilidad de gestión. En este sentido es común afirmar la superioridad de los
sistemas de beneficios tributarios o incentivos fiscales, cuya aplicación se produce de forma automática,
sin intervención de la Administración que normalmente debe aprobar y fiscalizar los programas de
inversiones o subvenciones. Pero si esta circunstancia puede suponer una ventaja relativa, no cabe
desconocer que las políticas basadas en el establecimiento de beneficios o incentivos no sólo complican
de forma notable la normativa reguladora de los tributos que afectan, sino que adolecen de una cierta
rigidez, pues los beneficios tributarios tienden a consolidarse inercialmente, por el simple paso del
tiempo, generando explicables resistencias frente a cualquier intento de revisión, incluso aunque sus
efectos no sean los deseados. Y ello, entre otra razones, porque las decisiones relativas al
establecimiento de incentivos fiscales se adoptan por parte de la Hacienda Pública, fundamentalmente
desde consideraciones recaudatorias y de política fiscal, sin tener en cuenta su mayor o menor
efectividad desde la perspectiva extrafiscal.
De acuerdo con lo anotado, para seleccionar si en un ámbito concreto resulta más adecuado el
empleo de subvenciones o gasto directo con cargo a los presupuestos públicos, o la concesión de
beneficios o incentivos, con el consiguiente gasto fiscal, convendría también tener en cuenta otros
criterios complementarios. Así, debe tenerse en cuenta que la visibilidad de uno y otro tipo de medidas
es radicalmente diversa, pues el debate presupuestario permite examinar el destino de las distintas
subvenciones o partidas de gasto directo, lo que no sucede con el gasto indirecto que se realiza mediante
la concesión de beneficios fiscales y que, como mucho, puede controlarse sólo en sus grandes líneas,
pero no en su asignación a proyectos o actuaciones concretas.
En conclusión, al señalar la equivalencia del gasto directo y el gasto fiscal, proponiendo distintos
criterios para la comparación entre ambos instrumentos de financiación del gasto público, queremos
destacar la conveniencia de analizar en cada caso concreto, con carácter previo a la decisión de
financiación de un programa o actividad, si resulta más adecuado el empleo de subvenciones o
realización de gastos directos o, por el contrario, establecer sistemas de incentivos tributarios que
ayuden a la captación de financiación privada destinada a los mismos fines, con el correspondiente gasto
fiscal. Se trata, en último extremo, de ponderar, a la vista de los criterios propuestos, cuál de las vías de
financiación posibles resulta más adecuada al caso particularmente considerado.
Pese a todo lo expuesto, el gasto fiscal no tiene una manifestación presupuestaria explícita en
Colombia. Empero, en nuestro ordenamiento orgánico presupuestario, en el capítulo 1.º de la Ley 819 de
2003, se creó el Marco Fiscal de Mediano Plazo, instrumento de planeación que sirve para la formulación
del presupuesto anual de la Nación y de las entidades territoriales, que, en atención a la responsabilidad
y transparencia fiscal, propende por la búsqueda del reflejo de asuntos tales como el costo de las
decisiones políticas en términos del gasto que puede ser efectivamente realizado, o el contenido en los
beneficios tributarios o gasto fiscal.
Uno de los elementos del Marco Fiscal de Mediano Plazo es el relativo a la “estimación del costo fiscal
de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes y de las leyes, ordenanzas y acuerdos
sancionados en la vigencia fiscal anterior”, el cual, desde su denominación, impone limitaciones de
análisis temporal injustificadas, pero permite, pese a ello, que exista un control político, en el sentido de
que se evalúe si es conveniente continuar con el beneficio o no. En todo caso, y como quiera que se
obliga a una estimación del costo fiscal, se tiene un dato de orden cuantitativo para este propósito –
control político del gasto–.

III. el derecho presupuestario como parte de la unidad esencial del fenómeno jurídico-financiero: la
conexión entre ingresos y gastos públicos

El Derecho presupuestario deriva de una característica capital del Derecho fiscal: la unidad esencial de la
actividad financiera (unidad que fue detalladamente expuesta y férreamente defendida por RODRÍGUEZ
BEREIJO), porque de la posición que sobre dicha unidad se sostenga dependerá la homogeneidad o
heterogeneidad de la materia que estudia el Derecho presupuestario y, por consiguiente, el desarrollo de
sus normas.
El Derecho presupuestario tiene una unidad de materia (la actividad financiera del gasto público en
especial) que atiende especialmente al uso de los recursos públicos, sin perjuicio de detenerse en las
fuentes de su financiación, partiendo del hecho de que la exacción o recaudación de tales recursos, y su
erogación o gasto, constituyen momentos unidos de forma inescindible. Ahora bien, el Derecho
presupuestario parte de entender que esta unidad de materia corresponde también a una unidad
conceptual y de lógica jurídica, que es la que configura la homogeneidad de la materia objeto de estudio
y, por tanto, su construcción como disciplina específica.
Aunque el carácter unitario del fenómeno financiero, que ha estado presente desde sus orígenes, no
encontró un adecuado reflejo en la doctrina del Derecho fiscal y, en general, del Derecho público, no
puede desconocerse que ya durante el período histórico de la Hacienda Patrimonial, en la Edad Media, el
impuesto estaba estrechamente unido al gasto, unión que se habría de manifestar más tarde en el
principio de anualidad del impuesto, de acuerdo con el cual era necesario que la Ley de Presupuestos
autorizara cada año el establecimiento y la recaudación de los impuestos. Igualmente, en el período que
corresponde al Estado constitucional, la unidad del fenómeno financiero, expresada en la conexión de los
ingresos con los gastos públicos, era una realidad claramente perceptible, pues, como afirmó SAINZ DE
BUJANDA, la medida de recaudación “queda objetivamente limitada a la estrictamente indispensable para
la cobertura de las necesidades financieras públicas, tal como resulte de las obligaciones asumidas por el
Estado en el presupuesto”.
En la moderna Hacienda Pública la unidad del fenómeno financiero se presenta también de modo
claro, aunque sea sobre bases distintas, no sólo porque en determinados ordenamientos jurídicos rija el
principio de la unión del ingreso con el gasto, es decir, el destino inderogable de ciertos ingresos a ciertos
gastos (regla del appropriation bill en el Derecho presupuestario inglés); sino, sobre todo, porque incluso
en los sistemas en que rige el principio de no afectación de los ingresos a los gastos, en los que todos los
ingresos públicos afluyen a una caja única, la conexión de los ingresos con los gastos es perceptible como
un principio general en el sentido de un destino global, no específico, de los primeros a los segundos,
circunstancia ésta que en el caso colombiano puede constatarse en el artículo 16 del Decreto 111 de
1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), precepto que dispone que “con el recaudo de todas las rentas
y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto
General de la Nación”.
Esa unidad también es afirmada mayoritariamente por la doctrina que, con diversidad de matices,
entiende que el conjunto de normas y relaciones que constituyen la Hacienda, contemplada desde el
plano jurídico, cumple los requisitos que deben concurrir para integrar una disciplina científica
autónoma; concluyéndose que la ordenación de los ingresos y de los gastos públicos, los dos grandes
apartados en que idealmente se puede descomponer el contenido del Derecho fiscal, constituyen un
todo unitario, por razón del ente público sujeto de imputación de sus normas, de la función
administrativa desarrollada y del interés jurídico protegido.
Sin embargo, el desarrollo de estas dos partes y, en especial, las diferencias que pueden apreciarse,
permiten escindir, para efectos de su análisis y estudio, la parte que corresponde esencialmente al gasto
público, cuya institución por excelencia es el presupuesto público, para caracterizarla como la rama del
Derecho fiscal que se concentra en el gasto público y sus fuentes de financiación, en su dimensión
jurídica.
Pero, sobre todo, lo que nos interesa destacar en este momento es que la concepción unitaria del
fenómeno financiero ha adquirido rango constitucional en varios países. En este sentido, la doctrina
italiana hizo referencia a que el nexo entre ingreso y gasto público podía encontrar fundamento
normativo en el principio constitucional de capacidad contributiva o, con mayor precisión, en el
establecimiento de un deber constitucional de concurrir al sostenimiento de los gastos públicos en razón
a la capacidad contributiva; y años después el artículo 31 de la Constitución española de 1978 hizo
explícita la conexión entre ingresos y gastos, al consagrar el deber de contribuir a los gastos públicos
mediante un sistema tributario justo. En Colombia, el texto de la Constitución de 1991 también consignó
de manera inequívoca la unidad del fenómeno jurídico-financiero, toda vez que el artículo 95.9 establece
un deber general de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, sometido a los
principios de justicia y equidad, los que a su vez se encuentran especificados en sus vertientes tributaria y
de gasto público por los artículos 363 y 350 de la Constitución, respectivamente.
Debemos destacar que es de gran importancia la consagración del principio de justicia material
efectuada por medio de las normas indicadas, porque, más allá de sus concretas implicaciones en cada
uno de los campos del Derecho fiscal (ingresos y gastos públicos), aporta un carácter unitario que
permite hablar de un auténtico principio de justicia financiera, que se proyecta sobre la totalidad del
Derecho fiscal, reforzando su concepción unitaria, no sólo a nivel lógico, sino también con una profunda
significación jurídica. Estas consideraciones son aplicables igualmente al Derecho presupuestario, en
cuanto es el mismo Derecho fiscal, con énfasis en el gasto público y sin el Derecho tributario enfocado en
el estudio de la relación jurídico tributaria.
Así, no queda duda de que la ordenación jurídico-constitucional de la Hacienda Pública conlleva un
enfoque total y unitario del fenómeno financiero; un proceso de interdependencia entre los ingresos y
los gastos públicos; lo que no es de extrañar si consideramos que el manejo de la Hacienda Pública se ha
convertido en un aspecto indispensable para la efectiva realización de los principios fundamentales del
orden jurídico del Estado social y democrático de derecho, por lo cual el eje central del Derecho fiscal no
puede ser sólo el de los ingresos tributarios, el de las relaciones entre la Administración y los
contribuyentes, sino que debe abarcar también, y quizá con una perspectiva propia, que es lo que
caracteriza la autonomía del Derecho presupuestario, los problemas relativos al empleo de los recursos
que se detraen de las economías de los particulares. Este aspecto ha sido incluso señalado en nuestra
jurisprudencia constitucional, la cual ha manifestado que los principios jurídicos que operan en el
extremo de los ingresos públicos sólo pueden realizarse si son también desarrollados a la hora de atender
los gastos, motivo por el cual principios como el de progresividad, que se predica del sistema tributario,
exigen valorar el destino dado a los recursos recaudados y el impacto del gasto público en la situación
relativa de los contribuyentes (sents. C-333 de 1993, C-335 de 1994, C-597 y C-637 de 2000, y C-776 de
2003).
Además de las normas a las que nos hemos referido, existen otros preceptos constitucionales que
también se encargan de realzar la indisoluble conexión entre ingreso y gasto público y, por tanto, reiteran
la concepción unitaria del Derecho fiscal y por ende del presupuesto como institución jurídica. Es el caso
del artículo 345 de la Constitución, que establece la institución del presupuesto como punto de conexión
por excelencia de los dos extremos del fenómeno jurídico-financiero, dado que “no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluida en el de gastos”; el artículo 287 pone de relieve la misma conexión,
subrayando el carácter instrumental de la actividad financiera al proclamar que las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y para tal fin cuentan con el derecho de administrar
los recursos y establecer los tributos que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y por
último, para no alargar en exceso una enumeración que no pretende ser exhaustiva, es especialmente
gráfico el artículo 356 (reformado por el art. 2.º del Acto Legislativo 1 de 2001) que establece un Sistema
General de Participaciones de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, con el fin de
proveer los recursos necesarios para financiar adecuadamente los servicios que constitucional y
legalmente se han fijado a cargo de las entidades territoriales; esta misma disposición se encarga de
indicar que no se podrán descentralizar servicios sin la previa asignación de recursos fiscales suficientes
para atenderlos.
Vemos, entonces, cómo las normas constitucionales de carácter fiscal difícilmente pueden ser objeto
de un análisis válido si se parte de un tratamiento disociado del ingreso y del gasto, debido a que el
vigente texto constitucional se ha encargado de robustecer el carácter indisoluble de la actividad
financiera y, por ende, las concepciones unitarias del Derecho fiscal que han quedado expuestas. Pero,
esta indisoluble relación no puede desvirtuar que una perspectiva propia, desde el gasto público, no
contradice, sino que por el contrario, reafirma esta posición de unidad, de enfoque y distinción, ya al
interior del Derecho fiscal, de la vertiente del gasto público, tan diferente como disciplina del Derecho
tributario, en cuanto relación jurídico-tributaria.
La reiteración de la unidad entre estas dos vertientes del Derecho fiscal no impide que se estudien
por separado y que, en efecto, nos concretemos en el Derecho presupuestario, como un Derecho del
gasto público, aunque aun no ha adquirido la suficiente estatura del Derecho tributario, podemos
caracterizarlo de manera separada.
 lección 2
El contexto del proceso presupuestario

H E NRY R O DR ÍG UEZ S OS A *

SUMARIO: I. Producto Interno Bruto –PIB–. II. Déficit fiscal. III. Déficit estructural. IV. Deuda pública. V. Inflación.
VI. Algunos indicadores sociales.

El propósito de este documento es presentar la dinámica reciente del gasto público en Colombia dentro de un
contexto general de evolución macroeconómica. Para tal efecto se presenta una serie del PIB, acompañada de
otros indicadores macroeconómicos, desafortunadamente disponibles para un período más corto. Así mismo, se
presenta la composición sectorial del gasto para una serie que abarca los últimos 20 años1. Con base en esta
información se pretende establecer las tendencias más generales de esa evolución y hacer énfasis en los
problemas que, en materia de gasto público, ocuparon la atención de los especialistas, las medidas adoptadas al
respecto y los resultados obtenidos. El artículo tiene un propósito fundamentalmente pedagógico y busca aportar
alguna evidencia que permita cuestionar ciertos prejuicios bastante generalizados en las discusiones sobre la
materia. Prácticamente no existían trabajos empíricos recientes sobre la materia, desde la publicación de Política
Fiscal y Estado en Colombia (CLAVIJO, 1998) pero justamente acaba de aparecer un trabajo de MAURICIO AVELLA
GÓMEZ (AVELLA, 2009) enteramente dedicado al tema. No es nuestra pretensión rivalizar empíricamente con estos
trabajos. Este modesto esfuerzo hace otros énfasis y aporta algunos datos sobre la composición sectorial del
gasto. El trabajo comienza con una presentación de la evolución de los llamados fundamentales y la descripción
de las principales tendencias macroeconómicas del período. En la siguiente sección se presenta el gasto público
discriminado por sectores desde 1987. Aunque estos estimativos tienen un carácter preliminar, permiten
establecer tendencias y discutir algunas hipótesis sobre las características y naturaleza del gasto público en
Colombia. Como síntesis se presentan al final del artículo algunas conclusiones que, rigurosamente hablando,
deben considerarse hipótesis con fundamento empírico.

I. producto interno bruto –PIB–

Una reflexión inicial: los estimativos más optimistas sobre el ritmo de crecimiento del PIB consideran que
para que un país cambie de estatus y pase de ser considerado subdesarrollado o en vías de desarrollo
para ingresar al mundo desarrollado requiere al menos 15 años con tasas de crecimiento del PIB
superiores al 10%; para citar un ejemplo próximo, Chile creció durante 12 años con tasas entre 10 y 11%,
alcanzó resultados importantes pero no logró incluirse en el llamado Primer Mundo2.

1* HENRY RODRÍGUEZ SOSA es Máster en Development Theory del London School of Economics and Political Science.
Actualmente Consultor e investigador, ha sido Gerente Financiero de la EEAA de Bogotá, Subdirector del DANE y de la
Dirección de Apoyo Fiscal –DAF– del Ministerio de Hacienda. Es profesor del Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia.
El autor quiere destacar su deuda con ÁNGEL FLÓREZ VENEGAS por el tratamiento de los datos macroeconómicos y con
FRANCIA HELENA VARGAS por el tratamiento de los datos de la composición sectorial del gasto.

2 Cfr. Banco Central de Chile. Documento de Trabajo n.º 179 de septiembre de 2002, Santiago de Chile.
 De manera más general, los tigres asiáticos lograron durante cerca de 15 años resultados
impresionantes, al punto de servir de referencia para los demás países en vía de desarrollo, pero las crisis
financieras asociadas a la globalización cortaron tal impulso. Varios autores los ubican en un lugar
intermedio, pero no se sostiene que hayan logrado el estatus de países desarrollados3.
En ese contexto se entiende bien por qué los porcentajes de crecimiento del PIB en Colombia, aún los
mejores, son realmente modestos. El gráfico 1 presenta el crecimiento del PIB ajustado para la serie 1951-
2008.

gráfico 1
PIB 1951-2008

El cenit de la serie corresponde a 1978 con 8,47%. Además de ese año, sólo en tres ocasiones la serie
supera el 7%: 1959 con 7,23; 1972 que alcanzó el 7,67% y 2007 que registró 7,73%. El promedio general
de la serie apenas alcanza el 4,37%, lo cual confirma que nuestra senda de crecimiento es bastante
regular y muy por debajo de la requerida para aspirar a salir del tercer mundo.
Ahora bien, aunque Colombia ha tenido particularidades frente al conjunto de los países
latinoamericanos, es aceptado que durante la segunda mitad del siglo XX desarrolló un proceso de
industrialización, siguiendo el modelo clásico cepalino de sustitución de importaciones. Compartiendo
muchas de las críticas que a esta teoría del desarrollo se han efectuado4, los datos muestran una tasa
promedio correspondiente para el período 1951-1974 de 5,3 % alrededor de un punto por encima del
promedio general. En cambio para el período 1975-2008 el promedio fue apenas de 3,74%. Para matizar
el dato los primeros 7 años del gobierno Uribe presentaron un promedio de 4,92% superior al promedio
de la serie pero inferior al periodo sustitutivo5.
Siguiendo los ciclos, es perceptible un periodo largo que comienza en los años 1950 y se alarga hasta
la década de 1970 que corresponde al período que hemos llamado “sustitutivo”, de industrialización,
jalonado por la urbanización del país y la consecuente expansión del mercado interno. Como es sabido el
motor inicial de este proceso fue la economía cafetera y ella siguió siendo la fuente principal de divisas
durante todo este período. Sin embargo, es bueno recordar que a finales de la década de 1970 se
expandió una crisis generalizada, que rodeó en Latino América el debate sobre el subdesarrollo y la
dependencia, escenario donde se discutía no solo la dificultad estructural o la inequidad del desarrollo
del capitalismo, sino la imposibilidad del mismo6. Lo curioso en el caso colombiano es que sufrió un
traspié en 1967 (4,2%) pero a partir de 1968 y hasta 1974 el promedio de crecimiento del PIB fue superior
al 6,47 %.
Es interesante constatar que, para superar el traspié, CARLOS LLERAS RESTREPO buscó soluciones a las dos
grandes limitantes del modelo: la vinculación al mercado externo mediante el decreto 444, o devaluación
gota a gota, y la búsqueda de la integración regional con el Grupo Andino. El Grupo Andino nunca se
consolidó y hoy sufrimos los estertores de su heredero la CAN; en cambio el decreto 444 marcó nuestras
exportaciones durante 30 años y llamó la atención del premio Nobel de economía DOUGLAS NORTH7.

3 Cfr. datos comparativos en [http://ablog.typepad.com].

4 Debe decirse que el modelo de la CEPAL es reconocido y presentado como aporte latinoamericano a la teoría
económica. Entre sus principales exponentes cabe mencionar a FERNANDO H. CARDOZO, ENZO FALETTO, CELSO FURTADO,
THEOTHONIO DOS SANTOS, RUY MAURO MARINO y OSWALDO SUNKEL.

5 No se incluye el pésimo dato de 2009, que en el mejor de los casos alcanzaría 1% de crecimiento y dejaría el
promedio en menos de 4,5%.

6 La discusión en Colombia la generalizó ANDRÉ GUNDER FRANK (1967, 1968 y 1972) pero tuvo grandes exponentes
propios. Un buen ejemplo de la discusión teórica en KALMANOVITZ. Notas para una crítica a la teoría de la dependencia,
Bogotá, Edit. Pluma

7 DOUGLAS NORTH refiere que siempre quiso conocer el país que había logrado mantener funcionando la mayor
distorsión del libre mercado por tanto tiempo. Cfr. “Entrevista a Douglas North”. Revista Semana, Bogotá.
 La crisis mundial de 1974-1975 marcó un nuevo ciclo que internamente se expresó a través de dos
hechos característicos: i. La industria creció menos que el producto total, indicando que desde ese año
dejó de ser el sector líder de la economía; y ii. Al menos en teoría asumió un gobierno que se esforzó por
liberalizar la economía, como se decía a propósito de las críticas al proteccionismo. Los datos no son
satisfactorios: a pesar de 1978, cuando se registró el más alto PIB de la serie total, el promedio apenas
alcanzó el 4,89% si se excluye 1982 cuando el país vivió la crisis con un PIB inferior al 1%.
La explicación a este resultado no parece obedecer a una lógica interna, sino que más bien es la
consecuencia de la excepcional bonanza cafetera de la segunda mitad de los años 1970 y la nueva crisis
mundial con que se recibieron los años 1980. Según AVELLA el valor de las exportaciones de café se triplicó
en dos años y esto explica, en nuestro criterio el PIB excepcional de 1978.
Con la crisis de 1982 entramos en la llamada “década perdida”. El promedio de crecimiento del PIB
1981-1991 fue un mediocre 3,29%, pero ya para 1983 alcanzó más del 3%. Como veremos más adelante
esta recuperación fue atribuida al primer programa de Ajuste Estructural implantado en el país y tuvo
mucho que ver con el comportamiento prudente, es decir, ortodoxo con el que se manejó la economía
por lo menos hasta la administración Uribe.
Un nuevo ciclo es claramente definible a finales de la década de los 80. Las nuevas circunstancias
políticas, signadas por el fenómeno del narcotráfico y la firma de la paz con el M-19, en un contexto de
mediocre crecimiento económico, dieron paso a la Constitución de 1991 y a la apertura económica como
estrategia económica fundamental. A este acontecimiento le siguió una buena pero breve respuesta
(cuatro años con un PIB promedio de 5,11%), para entrar en el marasmo que nos condujo a la mayor crisis
económica desde que se conocen estadísticas (1999) con un PIB de -4,2%. Otra vez el resultado puede
explicarse más en función de la severa crisis internacional que en factores internos, que en general
reaccionan algunas veces acertadamente, otras… no tanto.
Colombia no había registrado un PIB negativo durante todo el siglo XX y menos de más de 4 puntos. La
contracción fue severa. La más grave desde que se conocen estadísticas. Sin embargo el país no centró la
discusión en el tema económico, la política concentraba su atención y la frustrada mesa vacía de San
Vicente del Caguán era el epicentro. La administración Uribe enarboló la bandera de la Seguridad como
bien público fundamental y el país señaló en las urnas que, para los ciudadanos, el Estado debe cumplir
brindando al menos los bienes públicos fundamentales y, en nuestro caso, la seguridad ocupa el lugar de
privilegio. Esta necesidad le otorgó una primera reelección y extendió hasta el 2010 su mandato. Desde el
punto de vista económico, el país presenció un primer período de buen crecimiento alcanzando el cenit en
2007 con 7,23%, pero seguido de una brusca caída que a este año (2009) no alcanza el 1%. Cabe reiterar
que, otra vez, la explicación de tal comportamiento está más en función de la dinámica internacional que
de nuestra lógica interna: un ciclo de expansión que acompaña el crecimiento y un derrumbe jalonado por
la ruptura de la burbuja especulativa del mercado inmobiliario estadounidense.
En general, cada uno de estos ciclos agitó un problema macroeconómico diferente. El primer periodo
de industrialización sustitutiva dependía estructuralmente de las divisas que reportó el mercado cafetero,
por lo que, ante la debilidad en términos de intercambio, se realizó un primer esfuerzo por lograr una
mayor integración regional y una diversificación de exportaciones. Al cerrar este segundo ciclo se
pretendió una liberalización de la economía que se ahogó en medio de la inesperada bonanza cafetera,
los mejores precios del crudo, nuestro segundo mayor producto de exportación en ese momento y,
curiosamente, los efectos positivos de la diversificación de exportaciones que buscó CARLOS LLERAS. Esta
avalancha de divisas trajo a escena la inflación como problema económico central.
Al cerrar este ciclo con la crisis internacional de los 80, entramos en la dinámica de los ajustes
estructurales y el consenso de Washington. Esta dinámica se cortó con la expansión del gasto que
acompañó la apertura económica de comienzos de los 90.
La crisis de 1999, dejó un retroceso de más del 4% en el PIB marcando el ingreso del país al siglo XXI. La
respuesta a esta crisis estuvo acompañada de un manejo económico heterodoxo que el gobierno
denominó “confianza inversionista”. Este proceso acompañó un crecimiento sostenido que hizo
proclamar al entonces Ministro de Hacienda que había llegado la hora de redefinir los problemas de la
Hacienda Pública en Colombia, pues los tiempos del ajuste estructural como remedio del déficit crónico
de las finanzas públicas habían pasado y sólo nos quedaba enfrentarnos a los retos del crecimiento8.

8 Cfr. la Presentación de ALBERTO CARRASQUILLA en el Seminario de ANIF-Fedesarrollo, Bogotá, 2007.

Apenas un año después el país entraba en recesión y el pronóstico para 2009 fue un crecimiento que no
alcanzó el 1%.

II. déficit fiscal

El gráfico 2 presenta además del PIB anualizado, las cifras del déficit del gobierno Central y las del Sector
Público no financiero, para el período 1981-20079.

gráfico 2
déficit fiscal 1981-2007

La primera observación, aunque obvia, es muy importante: existe una alta correlación inversa entre el
comportamiento del PIB y el del déficit fiscal: déficits de 1992 y 1993, déficit de 1999, cenit de los años
1987, 1994 y 2007. Acorde con la tabla n.º 1 los coeficientes de correlación entre el PIB y el déficit del
Gobierno Central es de 0.54 y con el déficit del SPNF es de 0.60.

tabla 1
coeficientes de correlación
SPNF
PIB Défícit GC Pobreza Indigencia
consolidado

PIB 1

Defícit GC 0,54382625 1

Defícit SPNF
0,60066111 0,51694842 1
consolidado

Pobreza –0,62907653 –0,75626642 –0,83766606 1

Indigencia –0,95118977 –0,57530816 –0,73516861 0,72693639 1

En esta alta correlación descansa la economía ortodoxa cuando sostiene que la mejor herramienta para
impulsar el crecimiento económico es controlar el déficit. La parábola del círculo virtuoso se fundamenta
en la evidente menor presión por recursos que ejerce el sector público sobre la economía al requerir
menor nivel de financiamiento. Formulado de manera negativa es más contundente el argumento: si el
Estado requiere más financiamiento para cubrir un mayor déficit ocurrirán dos cosas: i. Requerirá más
ingresos que deberá obtener por mayores tributos o por venta de activos, y ii. Como requiere más dinero
saldrá al mercado a captarlo. El mercado percibirá la mayor demanda e incrementará los costos, las tasas
de interés subirán y el endeudamiento del gobierno se incrementará.
Este círculo vicioso se genera cuando a un creciente déficit se le enfrenta con mayor endeudamiento
y genera la espiral que hace inviable a las economías. Por ello el nivel de endeudamiento y la capacidad
de pago conforman la discusión central del equilibrio dentro de un enfoque de economía ortodoxa y para
no olvidar los efectos prácticos, es la relación que expresa la sostenibilidad a largo plazo de una economía
y, por tanto el indicador fundamental dentro del análisis financiero.

III. el déficit estructural

9 Como Gobierno Central se clasifican los Ministerios, departamentos administrativos, Superintendencias, Organismos
de Control y los establecimientos públicos, que en su conjunto conforman el Presupuesto General de la Nación. A este
conjunto se suman las entidades descentralizadas territoriales y por servicios y este nuevo agregado constituye el
Sector Público No financiero –SPNF–.
Veamos esto con un poco más de detalle. En teoría el círculo vicioso se genera cuando se presenta una
situación de déficit estructural, es decir un desequilibrio permanente entre los ingresos y los gastos. El
gráfico n.º 3 presenta el comportamiento de los ingresos y los gastos del Gobierno Nacional Central y
refleja bien el problema: una situación de déficit creciente a comienzos de los 80, un esfuerzo de ajuste
con resultados aceptables para 1986 y 1987, un nuevo desbalance que se reduce justamente en el año
que se estrena nuevo ordenamiento constitucional (1991), para a partir de allí, incrementar
sustancialmente el déficit hasta estabilizarse en niveles del 3% del PIB.
En el grafico 3 observamos los ingresos y los gastos para el SPNF. La diferencia fundamental frente al
gráfico anterior, es que en éste se incluye el sector descentralizado tanto el territorial como el funcional.

gráfico 3
ingresos y gastos SPNF

Como se puede observar, aunque existe un GAP que es perceptible desde 1994 y que se ensancha en los
años de la crisis, las curvas se cierran en el año 2006, cuando la Administración proclamó orgullosamente
el “déficit cero”. En general, los informes oficiales acostumbran “sanear” el déficit del Gobierno Central
con los excedentes producidos por las entidades descentralizadas; fue ese el caso del ajuste fiscal de los
80 donde se recurrió al “excedente” de las entidades descentralizadas por servicios, especialmente los
recursos del ISSS, o como en los 90 con los superávits de las entidades territoriales. En cualquier caso el
interés por no presentar el “hueco” del Gobierno Central es obvio, desvía la atención sobre dónde debe
hacerse el ajuste y relaja la presión sobre el nivel de gasto del Gobierno Central.
Sin duda, macroeconómicamente hablando, es consistente hacer las comparaciones con el SPNF, que
representa mejor el total de la Administración del Estado, siempre y cuando no se olvide que en términos
presupuestales y de superávit primario es el déficit del Gobierno Central el que resulta definitivo y por
donde comienza y termina cualquier proceso serio de ajuste.

IV. deuda pública

El gráfico 4 presenta la deuda pública como porcentaje del PIB. Es evidente que la tendencia de
crecimiento era insostenible: de 1994 a 1999 se había más que doblado como porcentaje del PIB, y en
plena crisis subió más de 10 puntos. Es después de esta inflexión, como veremos más adelante, que la
deuda comenzó a superar la inversión como proporción del gasto total. En la década del 80 el techo se
situaba alrededor del 20% del PIB y 15 años más tarde estábamos cerca del 50%. Este dato es el que, a
juicio de los organismos internacionales, refleja mejor la pérdida de sostenibilidad de la economía. Por
ello los mayores esfuerzos se dirigieron, al comenzar el nuevo siglo, a reducir el porcentaje de la deuda
como proporción del PIB. Como complemento se buscó reducir la vulnerabilidad frente al sector externo,
alterando la composición a favor de la deuda interna y estructurando un perfil cada vez de mayor largo
plazo. El conjunto de la economía respondió favorablemente en una primera parte del ejercicio, justo
cuando la bonanza externa aseguraba el flujo de capitales hacia las llamadas economías emergentes.
Cuando el boom llegó a su fin se enfrió la inversión extranjera directa y nuestro nivel de endeudamiento
comenzó nuevamente a crecer.

gráfico 4
deuda pública % PIB

V. inflación

La teoría económica en general considera los altos niveles de inflación como uno de los peores
indicadores posibles en términos de estabilidad macroeconómica. Una inflación creciente derrumba la
credibilidad de la moneda y destruye el sistema de precios. Una inflación alta orienta los agentes
económicos hacia los activos fijos, en particular la tierra, y desestimula al sector productivo y significa una
pérdida del valor de la moneda que afecta de manera estructural a quienes solo tienen acceso a ese
activo, es decir, los asalariados. Por ello se dice, genéricamente hablando, que la inflación es el mayor
impuesto a los pobres. El gráfico 5 presenta el indicador de inflación para el período 1981-2007.

gráfico 5
inflación

La década del 70 trajo, como efecto de la bonanza, junto con el aumento inesperado del circulante y el
incremento de la especulación, las altas tasas de inflación. Este fenómeno fue tan notorio que uno de
nuestros economistas más avisados escribió, en un polémico artículo, que así como el problema del
crecimiento había sido el centro de la discusión en los 60, el tema de la inflación lo sería en los 7010.
BEJARANO hizo sus comentarios en momentos en que el PIB era alto y la inflación alcanzaba los dos dígitos,
por ello preanunciaba la discusión que después de superada la crisis de los 80, llevó a una espiral alcista
que ubicó la inflación en niveles de tres dígitos (1990 al 32,37%). La situación se asimiló a lo que ocurría
en los países vecinos con hiperinflación y/o niveles encadenados desbordándose hacia las temidas
inflaciones “galopantes”11.
En este contexto, los constituyentes de 1991 entendieron que resultaba fundamental separar del
gobierno la política monetaria y, por ello, la Constitución de 1991 otorgó plena autonomía al Banco
Central y le encomendó una función explícita: preservar el valor de la moneda.
Vista desde este ángulo, la labor del Banco de la República está plenamente ajustada a los dictámenes
constitucionales. Los datos no admiten discusión: desde 1991 la tendencia de la inflación es a la baja: la
inflación de un dígito se alcanzó en 1999 y para 2005 se estaba en niveles alrededor del 5%. Aún con el
incumplimiento de la meta de inflación de los años 2006 y 2007, que sin duda afectan la credibilidad del
esquema inflación-objetivo, la tendencia es consistente y para 2009 fue uno de los pocos, si no el único
indicador macroeconómico que estuvo dentro de las proyecciones.
Sin embargo, la discusión debería evolucionar hacia un tópico menos evidente que este irrebatible
logro: la relación que se conoce en macroeconomía como la “curva de Phillips”, es decir, la relación entre
inflación y desempleo.
En un trabajo clásico el profesor A. W. PHILLIPS sugirió que existe una relación inversa entre inflación y
desempleo, y que una política estricta de equilibrio de los precios, es decir, cero inflación, puede producir
un incremento en el nivel de desempleo12. La teoría, de muy buena acogida en la década de los 60, fue
duramente cuestionada en la década siguiente, cuando la experiencia demostró que era posible
encontrarse con economías que presentaban altos niveles de inflación y altos niveles de desempleo,
fenómeno conocido como “estanflación”.
A partir de esa contra-evidencia empírica se desarrollaron nuevos enfoques, como el de las
expectativas racionales, y a su vez nuevas defensas de la Curva de Phillips, entendida ahora como una
relación válida en el largo plazo, sujeta en el corto plazo a un nivel de desempleo conocido como “tasa de
sacrificio” y que expresa lo que una sociedad asume como desempleo a cambio de una reducción de la
inflación.
El gráfico 6 muestra los datos de inflación y desempleo para el caso colombiano desde 1980.

gráfico 6
inflación y desempleo

10 Cfr. JESÚS ANTONIO BEJARANO. La economía colombiana en la década del setenta, CEREC, 1984.

11 Los economistas describen con esta expresión el fenómeno consistente en responder a los incrementos de inflación
con incrementos nominales de salarios que a su vez incentivan nuevos incrementos de los precios que serán
cubiertos con nuevos incrementos nominales de salarios y así sucesivamente.

12 A. W. PHILLIPS. The relation between unemployment and the rate of change of money wage rates in the UK, London,
1958.
Aunque la serie es corta, el coeficiente de correlación es -0,54 significativo como se aprecia en la gráfica.
De hecho, para el periodo 1984-1990 la relación es claramente inversa y lo mismo ocurre de 1993 a 2000.
Sin embargo para los años 2000 y subsiguientes existe correlación positiva entre las dos variables,
situación que vuelve a tono con la Curva de Phillips clásica a partir de 2005. En conclusión, a largo plazo la
tendencia respeta la hipótesis de Phillips pero no se conoce cuál es la tasa de sacrificio que implica para
nuestra economía reducir la inflación, situación que pudo comprometer el papel de la Junta del Banco de
la República en la crisis de 1999, cuando se redujo la inflación pero no se valoró en toda su dimensión la
mayor caída del PIB de que se tenga registro estadístico, con niveles de desempleo superiores al 25%.

Correlaciones Inflación Desempleo

Inflación 1 -0,54842846

Desempleo -0,54842846 1

VI. algunos indicadores sociales

Uno de los motivos centrales de la indiferencia con la que se perciben las discusiones de los economistas
entre el público en general o incluso en la, por definición, mejor informada “opinión pública”, es la
relativa distancia entre los problemas reales de las poblaciones y los análisis y números de las series
macroeconómicas. De hecho, cuando se revisan los fundamentales de la economía es posible encontrar
el PIB, el déficit, la deuda pública, la tasa de interés, la tasa de inflación y la tasa de cambio. De hecho sólo
se incluye, y ello por las razones mencionadas a propósito de la Curva de Phillips, el nivel de desempleo.
Aún más, la economía ortodoxa supone una teoría del desarrollo acorde con la cual los frutos del
desarrollo se esparcen en la población con posterioridad y al ritmo que el crecimiento económico genera
ese desarrollo a la manera como ocurre cuando la cerveza se sirve en un vaso y se produce la espuma.
Esta dicotomía es la que se esconde detrás de la distancia entre crecimiento y desarrollo económico y la
que se entrevé en todas las discusiones sobre la teoría del desarrollo13.
Con el ánimo de ilustrar lo sucedido en Colombia presentamos a continuación el gráfico 7 que
muestra la relación entre PIB, índice de pobreza e índice de indigencia.

gráfico 7
PIB vs. pobreza e indigencia

Estadísticamente la correlación entre PIB y pobreza es inversa con un coeficiente de -0,63; y con
indigencia es aún más contundente -0,95. En otras palabras, los datos confirman el aserto según el cual
en las crisis los más damnificados son los más pobres y entre más pobres peor, como lo demuestra el
dato del crecimiento de la indigencia al ritmo de la crisis en 1999. La relación no parece tener la misma
fuerza en el tramo positivo del PIB, sin embargo la ausencia de los datos de pobreza e indigencia para
2006 y 2007, impiden observar la tendencia. El gráfico indica los últimos valores disponibles para pobreza
e indigencia en 200814. Para terminar esta sección, veamos los datos del indicador clásico de
concentración, el índice de Gini.

13 Para un breve presentación de las consecuencias prácticas de estos enfoques cfr. AMARTYA SEN. “Las teorías de
desarrollo a comienzos del siglo XXI”, en Cuadernos de Economía n.º 29, Bogotá, Universidad Nacional, 1998.

14 No existe dato disponible para 2006 y 2007.

 coeficiente gini. ingreso total per cápita de la unidad
de gasto del hogar 1976-2000
siete ciudades trimestral 15

Marzo Junio Septiembre Diciembre

1976 0,5190 0,5358 0,5173 0,5228

1977 0,5192 0,5154 0,5111 0,4920

1978 0,5013 0,4817 0,5067 0,5021

1979 0,4975 0,5167 0,5008 0,5058

1980 0,5033 0,4888 0,5139 0,5156

1981 0,4730 0,4866 0,4898 0,5111

1982 0,4946 0,4602 0,4646 0,4567

1983 0,4542 0,4545 0,4810 0,4735

1984 0,4660 0,4684 0,4689 0,4757

1985 0,4798 0,4778 0,4667 0,4800

1986 0,4602 0,4610 0,4749 0,4756

1987 0,4659 0,4620 0,4565 0,4689

1988 0,4728 0,4713 0,4667 0,4810

1989 0,4543 0,4761 0,4749 0,4643

1990 0,4600 0,4738 0,4669 0,4735

1991 0,4733 0,4785 0,4825 0,4589

1992 0,4846 0,4823 0,4909 0,4933

1993 0,4776 0,5057 0,4727 0,5119

1994 0,4926 0,4988 0,4980 0,4967

1995 0,4845 0,5032 0,5127 0,4991

1996 0,4845 0,5167 0,5003 0,4923

1997 0,5096 0,5111 0,4990 0,5049

1998 0,5330 0,5174 0,5282 0,5147

1999 0,5316 0,5360 0,5404 0,5323

2000 0,5529 0,5284 0,5514 0,5283

El gráfico 8 nos permite ver la curva correspondiente al Gini estimado para el mes de diciembre:

15 Nota: Correcciones por censuramiento y otros: Metodología DNP-Umacro. Datos corregidos a partir de 1995 por
inconsistencias estadísticas. Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares. Cálculos DNP-Umacro.
 gráfico 8
la composición sectorial del gasto

En breve, el gráfico anterior muestra que en 1976 presentábamos un índice superior a 0,52 y que
quince años después se había incrementado, es decir hemos acrecentado la brecha entre ricos y pobres
en el país.
Veamos en primer lugar unos datos totales de gasto público discriminados por la distinción clásica de
funcionamiento, servicio de la deuda e inversión16:

gráfic0 9
gasto público

Como se puede observar, la dinámica del gasto es claramente positiva con un pequeño descenso en el
año de la crisis 1999 y en el 2003. Los picos mayores del gasto se ubican en 1992 y en 2009. El
comportamiento más relevante se observa entre la inversión y la deuda. A partir de la crisis el servicio de
la deuda es mayor que la inversión y fue así desde entonces. El gobierno había anunciado el logro de
reducir su participación (cfr. gráfico 4); sin embargo, no alcanzó a cerrar la distancia y es probable que
superando la crisis, el servicio de la deuda nuevamente se aleje frente a la inversión.
Para visualizar este comportamiento el grafico 9a presenta la participación por grandes rubros del
gasto: Más de la mitad de los gastos en funcionamiento y un porcentaje superior del servicio de la deuda
sobre la inversión. Esa es la escueta verdad.

gráfico 9 A
gasto público
participación 1990-2009

Ahora bien, para un análisis más detallado de la dinámica del gasto lo hemos agrupado de acuerdo con la
siguiente clasificación:

Sector Composición

Presidencia

Planeación

Empleo público
Administración del Estado
Estadística

Hacienda

Relaciones Exteriores

16 N del A. Los datos con los que se construye esta parte del artículo corresponden a una serie preliminar del Ministerio
de Hacienda. Deben tomarse con criterio indicativo, válido para análisis de tendencia y órdenes de magnitud. La
comprobación de hipótesis exige un trabajo de contrastación de fuentes que excede los propósitos de este artículo.
 Sector Composición

Congreso

Organismos de control Órganos de control

Registraduría

Interior y de Justicia Interior y de Justicia

Defensa y Seguridad Defensa y Seguridad

Transporte
Infraestructura y sector
productivo
Comunicaciones

Minas y Energía

Infraestructura y sector Agricultura

productivo
Comercio, Industri y
Turismo

Protección social

Educación

Acción Social

Sector Social Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial

Cultura, Deporte y
Recreación

Dansocial

Con base en esta clasificación tenemos el siguiente comportamiento sectorial tanto en funcionamiento
como en inversión.

gráfico 10
funcionamiento

El gráfico de funcionamiento presenta un coeficiente de 0.88 positivo para el sector social y una tendencia
más ajustada y constante para el sector de defensa y seguridad con un coeficiente de 0.98. El sector
social se muestra por encima de la línea de ajuste hasta 1994 y luego por debajo de la misma, con un piso
en la crisis de 1999 y una recuperación por encima de la línea de ajuste después de 2007. En cambio el
sector defensa tiene un ajuste permanente más consistente. Llaman la atención las variaciones en el
tercer sector, Administración del Estado, que muestra bien el incremento producto del arreglo
constitucional de 1991, pero ofrece una tendencia más suave de crecimiento con un techo justamente
para los años de crisis 1999 y 2000.
El gráfico 11 presenta la discriminación sectorial para inversión:

gráfico 11
inversión
Como se observa, la dispersión en este caso es mucho mayor. Aparece significativa y positiva para el
sector social que muestra picos en 1997 y 1998 y nuevamente repunta a partir de 2007. Con una
variación mucho mayor pero ligeramente positiva y con tendencia finalmente al alza aparece el sector de
infraestructura. El sector defensa tiene un comportamiento positivo con un claro incremento en los años
2008 y 2009.
Dada la variación vale la pena detenerse no sólo en el comportamiento de los valores absolutos sino
en las variaciones que se han presentado año a año. El cuadro 2 contiene el comportamiento de cada
sector.
cuadro 2
comportamiento de los gastos en inversión.
variaciones 17
Infraestructura y
Administración Organismos Interior y Defensa y Sector
Año sector
del Estado de control de Justicia Seguridad social
productivo

1991 –13,66 –29,73 14,16 –32,39 –3,83 –3,38

1992 276,51 13,20 –24,40 9,56 –14,16 5,29

1993 –73,43 –27,32 24,47 51,01 –1,47 6,65

1994 32,10 113,07 26,90 –48,03 –10,07 –7,95

1995 36,18 10,30 7,80 –1,76 6,34 26,17

1996 16,44 19,37 –10,54 61,07 14,02 19,42

1997 –4,71 –8,71 –12,61 83,62 –27,26 21,42

1998 –47,04 –19,89 5,49 –62,38 –14,97 –1,97

1999 105,92 64,39 –2,02 24,11 –1,33 –16,42

2000 –9,27 19,15 –16,93 –2,62 –23,49 –23,11

2001 59,17 8,63 21,24 70,41 54,86 12,49

2002 –18,70 –30,07 –11,79 6,33 –13,74 –11,98

2003 –26,40 27,77 –35,76 –10,98 –41,19 –1,48

2004 2,57 –12,05 99,17 –10,69 36,29 25,82

2005 9,98 98,24 –24,05 –15,32 18,16 6,67

2006 –56,77 73,15 31,43 40,67 43,38 35,81

2007 11,45 –13,08 75,40 –6,56 76,65 15,53

2008 9,72 5,31 20,06 177,30 –35,72 0,40

2009 38,08 13,84 –4,91 –8,32 121,92 10,75

Acorde con estos datos, el sector Administración del Estado tuvo un impresionante crecimiento 276% en
1992, y en 1999 otro incremento de 106%, aunque en este caso recuperó la fuerte caída de 1998 -47%. El
sector presenta reducciones en el 2002 y 2003 y una más fuerte en 2006 con la reforma administrativa de
la Administración Uribe pero se recupera en los años siguientes y termina 2009 con un incremento del
38%. En cuanto al sector defensa y seguridad, inicia nuestra serie con un descenso del 32%, pero dos

17 Fuente: Planeación Nacional. Cálculos del autor.

años más tarde crece el 51%. Los años 1996 y 1997 superan el 61% y el 83% respectivamente, aunque le
sigue una caída en 1998 que se compensa en 2001 y en 2006 hasta la cota de 2008 donde crece más del
177%. Si se tiene en cuenta lo establecido en funcionamiento, que en este caso significa básicamente
tropa, es indudable el fortalecimiento del sector.
En el caso del sector Infraestructura y Sector Productivo, prácticamente durante toda la década del 90
perdió inversión, acompasando un país que lanzó una la apertura orientada al consumo y no a la
producción, y que recibió la crisis en medio de una profunda discusión política, no económica. La
Administración Uribe ha incrementado el gasto en el sector pero el magro resultado de 2008 obligó al
esfuerzo de incrementar la inversión en 121%. Por contraste el sector social tuvo durante los años 90 dos
períodos de crecimiento, leve durante 1992 y 1993, y más pronunciado durante 1995, 1996 y 1997.
Siguió un período de reducción asociado a la crisis de 1999 y los saltos de inversión de los años 2004 y
2009.
Para finalizar y dada su importancia revisaremos con mayor detalle lo ocurrido en el sector de
Infraestructura y Productivo y en el sector Social.

gráfico 12
infraestructura y sector productivo
inversión

En el gráfico 12 se observa claramente la diferente dinámica entre los subsectores. El correspondiente

a Industria, Comercio y Turismo se comporta como una asíntota frente al eje X desde 1992 y no presenta
tendencia al alza al final del período. El sector de las Comunicaciones, después del boom de ingreso de la
telefonía celular y desde 1994 tiene un comportamiento similar aunque registra tendencia al alza al final
del período. Agricultura se recupera lentamente desde 1991, lo hace hasta 1996 y entra en caída hasta
2003, cuando anuncia una breve recuperación que en el 2008 no alcanza los niveles de inversión de 1996.
Las fuertes variaciones de Minas y Energía tienen un componente estadístico por la clasificación irregular
de los subsidios al combustible (unas veces como funcionamiento, otras como inversión), pero
finalmente destacan la recuperación al final del período. El último subsector Transporte, de
extraordinaria volatilidad con fuertes pisos en 2000 y 2003, culmina el período, como ya hemos visto, con
un fuerte incremento para 2009.
El gráfico 13 nos permite una mirada más detenida al sector social:

gráfico 13
sector social
inversión

En materia de inversión se destaca la tendencia positiva tanto en Salud como en Educación, el primero
hasta 1999 mientras que el segundo hasta 1988. No debe olvidarse que el peso de estos dos sectores en
funcionamiento es determinante. Después de la crisis de 2000 el sector Salud recupera la tendencia
positiva cortada por la caída de 2008 y Educación mantiene una inversión leve pero positiva. Sin
embargo, lo novedoso está en la presencia de 2005 en adelante (los últimos años de la administración
Uribe), de los programas de subsidios a la demanda ejecutados por Acción Social, encabezados por
familias en acción. Finalmente, no debe olvidarse que en 2005 se ejecuta el primer año del Nuevo Plan de
Desarrollo y el presupuesto correspondiente al primer año de reelección.

VII. conclusiones

En cierto sentido este artículo solo pretende entregar datos y orientaciones para alimentar una discusión
más profunda y necesaria. Las conclusiones aquí presentadas hacen explicitas las hipótesis de trabajo con
base en las cuales se ha organizado la información.
 1. Nuestro crecimiento económico en el largo plazo apenas alcanza el calificativo de regular, y toda la
literatura y experiencia del desarrollo, nos plantea que si queremos una Colombia distinta debemos
crecer por más de una década al menos al doble del promedio histórico.
2. Más allá de las críticas al modelo sustitutivo, es entre el período de posguerra y la década del 70
cuando tenemos la tendencia creciente más sostenida de nuestra historia económica.
3. No hemos encontrado una nueva forma de vinculación acorde con la globalización y el nuevo orden
mundial surgido en los 70; reaccionamos a los vientos mundiales unas veces con mayor fortuna que
otros, pero lejos de prever consecuencias o de organizar estrategias de respuesta a largo plazo.
4. Desde los 80 hemos hecho la tarea del Ajuste Fiscal: es a esta labor a la que denominamos la
prudencia y la ortodoxia en el manejo de la economía; en ese sentido nuestros fundamentales han
funcionado como sistema de alarmas; sea el déficit o el nivel de la deuda, acompañados por los
organismos multilaterales hemos emprendido, como remedio a las crisis, programas de ajuste fiscal.
5. Sin embargo, los resultados de la tarea son agridulces. En el lado del ingreso, la carga tributaria ha
aumentado considerablemente y aunque se han incrementado los ingresos, también se han desmejorado
profundamente la equidad y la simplicidad del sistema tributario.
6. En cuanto al gasto, la Constitución de 1991 y la noción de Estado Social de Derecho ha impulsado
un crecimiento importante de la administración del Estado. No es claro, sin embargo, si es eficiente o no,
pero ha estado acompañado de un crecimiento burocrático importante, incluyendo aquí el peso de los
organismos de control.
7. Es innegable y sin duda correcto, que Colombia ya ha dedicado parte sustancial de su gasto público
a la salud y a la educación, y aunque su mayor peso se expresa en funcionamiento, también predomina la
inversión en el sector. Las preguntas mayores surgen con respecto a la eficiencia de este gasto: ¿Qué
resultados hemos obtenido? ¿El diseño institucional de estos sectores es adecuado?
8. La administración Uribe puso de relieve la importancia para el Estado colombiano de cumplir con su
obligación primaria fundamental: proveer los bienes públicos esenciales para la sobrevivencia como
Nación. Ofreció seguridad y justicia, por lo que el crecimiento del gasto en defensa es plenamente
consistente con esta tesis. En cambio, el crecimiento de la justicia, según los datos, obedece al
ordenamiento de 1991.
9. Según la información disponible, la industria, el comercio y el turismo apenas registran como
inversión y la agricultura no recupera el nivel que presentó cinco años después de realizada la apertura.
En el campo de la infraestructura, el crecimiento de la inversión es lento y tardío, dada la magnitud de las
obras podría afirmarse sin temeridad que son expectativas o, a lo sumo, comienzo de obras después de 7
años de Gobierno. Resulta paradójico que el Gobierno de la confianza inversionista en términos
económicos muestre tan magro balance.
10. Desde el punto de vista del gasto social, la administración Uribe ha desarrollado programas
basados en la focalización y el subsidio a la demanda. Los datos presentados sugieren que en los últimos
tres años estos dineros han sido importantes; sin embargo, aunque los expertos aceptan que estas
ayudas, cuando están bien focalizadas, pueden ser un buen instrumento de presencia directa del Estado,
son por lo mismo, muy fáciles de desviar, como ocurrió con los subsidios de agricultura, y no solucionan
estructuralmente las situaciones de pobreza. Los índices de indigencia y pobreza que hoy presenta la
sociedad colombiana así lo demuestran.
 lección 3
El sistema normativo del Derecho presupuestario

J U A N J O SÉ Z OR N OZA P ÉREZ
G ABR IE L M U Ñ OZ M A RTÍ NE Z
A N D RÉS M E D I NA S A LA ZAR *

SUMARIO: I. Aspectos generales. II. La Constitución financiera como eje del sistema normativo del Derecho
presupuestario. III Los tratados y convenios internacionales. IV. La ley. V. Actos normativos del poder ejecutivo
con valor y fuerza de ley. A. Decretos legislativos. B. Decretos leyes. C. Los Decretos reglamentarios. VI. Otras
disposiciones normativas. A. La jurisprudencia. B. Disposiciones interpretativas y consultas. C. La costumbre y
los precedentes administrativos. VII. La codificación en el ámbito fiscal.

I. aspectos generales

En este apartado nos ocuparemos del análisis de las normas que estructuran el sistema normativo propio
del Derecho presupuestario. En este contexto, debemos advertir que en nuestra disciplina entendemos
por sistema normativo –expresión que nos parece preferible a la convencional y equívoca de “sistema de
fuentes del derecho”– el conjunto de actos a través de los cuales se manifiesta la voluntad de los órganos
a los que el ordenamiento atribuye la potestad de dictar reglas jurídicas para la ordenación del gasto
público.
Ahora bien, para la realización de este análisis del sistema normativo fiscal asumimos como punto de
partida la advertencia efectuada por SAINZ DE BUJANDA en el sentido de que “no puede hablarse de fuentes
específicas del Derecho financiero, sino sólo de las características específicas que la teoría de las fuentes
tiene en el Derecho financiero”, motivo por el cual omitiremos exponer detenidamente la estructura
general del sistema normativo colombiano, que es general a todas las ramas, para concentrarnos en el
estudio de las particularidades que resultan exclusivas de las normas referidas al gasto público.

II. la constitución financiera como eje del sistema normativo del derecho presupuestario

Los sistemas normativos se estructuran a partir de la interacción de los principios de jerarquía y

competencia; jerarquía, en el sentido de que existe un orden de prevalencia entre las distintas clases de
normas que son proferidas; y competencia, en el sentido de que la regulación de una determinada
materia le es atribuida a un ente dotado de potestad normativa, con exclusión de los demás entes que
cuentan con la misma potestad, ya sean nacionales, supranacionales o territoriales.
En el caso colombiano el principio de presencia más marcado es el de jerarquía. La Constitución lo
establece en el artículo 4.º y se guarda de ubicar a la misma Constitución en el máximo rango jerárquico
normativo. Consecuentemente, la Constitución no sólo es una norma jurídica en sí misma considerada,
inmediatamente aplicable, sino que es también el punto a partir del cual se articula todo el sistema
normativo, al encargarse de atribuir potestades normativas (art. 345), de fijar las formas o vestiduras
externas que han de adoptar las disposiciones jurídicas (leyes ordinarias en unos casos, como en el art.
341, y orgánicas en otros, como en el 342) y de regular el procedimiento para la producción de las
normas (como el que en materia presupuestaria se instituye en los arts. 346 a 352).
 Por lo mismo, cualquier análisis del sistema normativo presupuestario colombiano debe partir de la
Constitución y tener en cuenta que la Constitución de 1991 reguló con amplitud, a diferencia de las que
le precedieron, la actividad económica, y dentro de ella la actividad financiera pública, estructurando un
bloque normativo al cual se le puede caracterizar y denominar, haciendo uso de una expresión acuñada
por la doctrina alemana, como “Constitución financiera” (Finanzverfassung).
Esta evolución del constitucionalismo colombiano se enmarca dentro del desarrollo jurídico propio
del siglo XX en el que los textos constitucionales dejaron de ser simples “Constituciones políticas”, cuyo
objeto exclusivo era la organización del poder político, para pasar a ser “Constituciones jurídicas” a las
que no les es ajena ninguna parcela de la realidad, siendo la ordenación económica una parte importante
del contenido constitucional. Es por lo tanto común que en las Constituciones contemporáneas se
incluyan artículos que consagran los principios rectores del sistema económico y que determinan las
posiciones que ocupan los sujetos privados y los poderes públicos en ese sistema, conjunto de normas al
que la literatura especializada ha llamado “Constitución económica”; y, a su vez, dentro de ésta se
inscribe la Constitución financiera o fiscal, a la que hacíamos alusión, la cual está compuesta por el
conjunto de principios y reglas constitucionales relativos al desarrollo de la actividad financiera pública.
En Colombia, las normas que componen la Constitución financiera se encuentran principalmente en el
Título XII de la Constitución (arts. 332 a 372), destinado a ordenar el “régimen económico y de la Hacienda
Pública”; pero debemos advertir que no todos los preceptos que integran ese Título tienen contenido o
relevancia fiscal. El contenido de nuestra Constitución fiscal abarca la regulación de la estructura y el
reparto del poder financiero entre los distintos niveles de gobierno, los principios formales que ordenan
la producción de normas financieras, y los principios materiales y de justicia en las vertientes de los
ingresos y gastos públicos. También se ocupa de estructurar concretas instituciones financieras (como el
presupuesto) y organismos que desempeñan funciones fiscales (como la Contraloría General de la
República).
Junto a esos artículos de la Constitución hacen parte del bloque de constitucionalidad, y por lo tanto
sirven de parámetro para determinar la constitucionalidad de las leyes, otra serie de normas que, por
mandato expreso de la Constitución (art. 151), rigen el ejercicio de la actividad legislativa, aspecto que ha
sido observado por la Corte Constitucional en varias de sus sentencias (C-015 y C-191 de 1996, C-557 de
2000, C-524 de 2003 y C-072 de 2006, entre otras); nos estamos refiriendo a las normas orgánicas, las
cuales serán objeto de análisis líneas adelante; pero a modo de adelanto, se advierte que en todo caso
tienen rango de ley.
En lo que respecta al principio de competencia, debemos tener en cuenta que éste ordena y
determina las relaciones que se presentan entre los distintos tipos de normas, siendo imprescindible para
comprender la articulación de las potestades normativas del Estado, entendido como Nación y las
distintas entidades territoriales que lo componen. Dada la existencia de tres niveles de Hacienda
(nacional, departamental y municipal), el principio de competencia se encarga de proteger las normas de
cada subsistema frente a las de los demás de igual o superior nivel, para evitar que puedan ser
modificadas o derogadas en detrimento del principio de autonomía territorial que establece y garantiza
la Constitución en sus artículos 1.º, 287, 288, 298, 300 y 311. En este orden de ideas, al no obedecer las
relaciones entre el ordenamiento nacional, el departamental y el municipal al principio de jerarquía
normativa, sino al de reparto material de competencias, la ley no podrá modificar ni derogar
disposiciones que los departamentos y municipios hayan proferido en su ámbito de competencias. Si
hasta la fecha no se ha comprendido con carácter generalizado el papel que desempeña el principio de
competencia en el sistema normativo y no se le ha reconocido la trascendencia que le es propia, se debe,
en buena medida, al hecho de que aun no se ha proferido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –
LOOT–, a la que se refiere el artículo 288 de la Constitución, por medio de la cual debe especificarse el
reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales; conviene afirmar que, en tanto no
se expida esa Ley, no quedará establecida plena y claramente la operatividad del principio de
competencia dentro del sistema normativo colombiano.
En todo caso, lo que nos interesa destacar en este punto es que los preceptos que componen la
Constitución fiscal o financiera representan la mejor expresión del sometimiento del poder fiscal al
imperio del Derecho, característico del actual modelo de Estado, y constituyen un instrumento de
garantía y de control ciudadano, tanto jurídico como político, frente a la Hacienda Pública.

III. los tratados y convenios internacionales

Las normas de Derecho internacional, que fueron objeto de una especial promoción en el artículo 9.º de
la Constitución y en el Capítulo 8.º del Título VII del mismo texto (arts. 224 a 227), constituyen otro factor
de complejidad en la estructuración del sistema normativo colombiano. Este tipo de normas se suman al
ordenamiento interno, siempre que los tratados y convenios hayan sido válidamente celebrados y
aprobados; y no podrán ser modificadas por las leyes nacionales, pero no porque se prediquen relaciones
de jerarquía entre el Derecho internacional y el Derecho interno, sino porque lo impide el principio de
competencia que es el que ordena las relaciones existentes entre las disposiciones dictadas por los
diferentes entes dotados de capacidad normativa.
En Colombia, la incorporación de los tratados internacionales al ordenamiento interno requiere su
aprobación por parte del Congreso de la República (art. 150.16 de la Constitución), y los tratados y las
leyes que los aprueban están sujetos a control automático de constitucionalidad por parte de la Corte
Constitucional (art. 241.10 ibíd.); pero de manera previa a la aprobación parlamentaria, el ejecutivo
podrá disponer la aplicación provisional de tratados de naturaleza económica y comercial, acordados en
organismos internacionales, y si no se obtiene posteriormente la aprobación del Congreso, se suspenderá
el tratado (art. 224 ibíd.). Lo relevante de la cuestión es que por medio de estos tratados el Estado puede
transferir a los organismos internacionales determinadas competencias que tengan por objeto promover
la integración económica de los Estados (art. 150.16), categoría dentro de la que encuadran las
competencias normativas fiscales.
En cualquier evento, sin importar si son o no normas que se adoptan en desarrollo de un esquema de
integración entre Estados, que es el supuesto con el que parece ser más generosa nuestra Constitución,
es un hecho cierto que todos los instrumentos de Derecho Internacional tienen consecuencias fiscales.
Así ocurre, en lo que se refiere con los gastos públicos, porque los instrumentos de Derecho internacional
suelen implicar nuevos compromisos de gasto, incluso si el objeto del tratado o convenio es meramente
simbólico.
Ahora bien, el escenario en el que los instrumentos de Derecho internacional implican mayores
consecuencias para el sistema normativo presupuestario es el de los esquemas de integración económica
y jurídica. Dentro de ellos, el modelo paradigmático es el desarrollado por la Unión Europea –UE–,
organismo en el que a través de normas de Derecho internacional los Estados miembros le han atribuido
a las comunidades europeas el ejercicio de potestades de diverso orden, incluyendo varias de contenido
fiscal; así se puede apreciar en los Tratados de la Unión Europea –TUE– (que son el Tratado fundacional, el
de Roma de 1957, modificado por el Tratado de Maastricht de 1992 y por el Tratado de Ámsterdam de
1997). A pesar de que la comunitaria europea es una normativa ajena a nuestra realidad colombiana,
estimamos que no sobra hacer un repaso sumario de su alcance en lo que a disposiciones fiscales se
refiere porque, al ser la más exitosa experiencia de integración de cuantas se hayan desarrollado,
constituye un esquema a ser emulado.
Las potestades normativas fiscales atribuidas por los Estados a las Comunidades Europeas son muy
extensas. En la órbita del Derecho de los gastos públicos éstas se encuentran habilitadas para regular e
imponer principios presupuestarios (disciplina, equilibrio, buena gestión financiera) a los que deben
someterse los presupuestos de los países que hacen parte de la unión monetaria –la llamada zona euro–,
para mencionar un ejemplo.
A partir de estas potestades se ha configurado en el Derecho comunitario europeo un bloque
normativo de contenido fiscal que se integra al ordenamiento de cada país, compuesto por normas
originarias (las que se encuentran en los Tratados constitutivos y en sus modificaciones) y por normas
derivadas (los actos normativos expedidos por las instituciones comunitarias), a las cuales habría que
agregar las decisiones jurisprudenciales del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas –TJCE–.

IV. la ley

Atendiendo el principio de jerarquía, que constituye el principal criterio de ordenación de las

disposiciones existentes, el segundo grado de valor en la escala normativa le corresponde a la ley y por
ese motivo a ella se encuentran sometidos todos los demás actos jurídicos dispositivos diferentes a la
Constitución. Pero cuando decimos “ley” no nos estamos refiriendo únicamente a los actos con forma de
ley y que son fruto de la labor parlamentaria, sino también a algunas normas que son dictadas por el
poder ejecutivo a las que, no obstante esta circunstancia, la Constitución les reconoce el rango de ley. A
esta última clase de normas nos dedicaremos de manera específica en el siguiente epígrafe de esta
“lección”, en aras de una mayor claridad expositiva; por ahora sólo queremos dejar en claro que en el
ordenamiento colombiano existen varios tipos normativos, con diversa denominación y origen, que
poseen valor de ley.
Para poner de presente el papel central que desempeña la ley en el sistema normativo de nuestra
rama basta con traer a colación el principio de legalidad en el Derecho presupuestario y la proyección
que a la ley se le ha otorgado en la Constitución mediante la técnica de la reserva de ley que cubre las
más importantes instituciones fiscales. Para evitar reiteraciones innecesarias, en este punto sólo nos
emplearemos en establecer el valor que tienen en el sistema normativo presupuestario las diferentes
categorías legales establecidas en la Constitución, fijándonos especialmente en las relaciones existentes
entre las leyes orgánicas y las ordinarias, empeño que resulta trascendental dentro de este curso, porque
la regulación de la preparación, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y de los presupuestos
ha sido reservada por los artículos 151, 342 y 352 de la Constitución a la Ley Orgánica.
En desarrollo de esos mandatos constitucionales, contamos en nuestra legislación con una Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo –LOPD– (Ley 152 de 1994) y con una serie de normas orgánicas sobre el
presupuesto que están compuestas por el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP– (promulgado
mediante el Dcto. 111 de 1996, compilador de las distintas normas orgánicas de presupuesto que hasta
ese momento se encontraban vigentes: las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995), por algunos
artículos de las leyes 617 de 2000 y 819 de 2003, como quiera que estas leyes tienen contenido orgánico,
estatutario y ordinario.
Adicionalmente, no podemos pasar por alto que existe la probabilidad de que la LOOT, a la que se
refieren los artículos 151 y 288 de la Constitución, incorpore también algunas disposiciones orgánicas de
contenido fiscal relacionadas con el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales;
y que, aunque el ámbito de su regulación no sea específicamente fiscal, es de obligatorio cumplimiento,
en todo proceso legislativo, la Ley Orgánica de Reglamento del Congreso (Ley 5.ª de 1992), razón por la
cual no puede ser ignorada dentro de nuestra disciplina.
Ahora bien, contrario a lo que usualmente se cree, el valor normativo de las leyes orgánicas y las
relaciones que ellas tienen con las ordinarias, en nuestro caso particular con las cuatrienales de
planeación y con las anuales de presupuestos, no se fundamenta en el principio de jerarquía, sino en el
de reserva, toda vez que el primero sirve como criterio para ordenar las interrelaciones que surgen entre
los distintos tipos de fuentes normativas, pero no las que surgen entre un mismo tipo de fuente como es
la ley. En efecto, no podemos olvidar que la ley, como categoría, es un concepto unitario que comparte el
mismo rango y las mismas características, circunstancia que no se ve alterada porque algunas de ellas,
como son las orgánicas, cuenten con una denominación particular, con unas mayorías y reglas diferentes
para su aprobación y tengan reservadas para sí una serie de materias. Las orgánicas son leyes, especiales
sí, pero leyes, y por eso sus relaciones con las ordinarias siempre serán horizontales (ordenadas por el
reparto de competencias y la reserva de materias) y no verticales (ordenadas por la jerarquía).
En otras palabras, lo que verdaderamente ocurre es que a esas distintas clases de leyes la
Constitución les ha atribuido ámbitos de normación diferentes: mientras las leyes orgánicas cuentan con
unas competencias propias y exclusivas (las materias que para ellas han reservado los arts. 151, 288, 342
y 352), las leyes ordinarias se encargan de todos los demás asuntos (excepción hecha de los que el art.
152 le confiere a las leyes estatutarias); a partir de aquí, las materias reservadas para un tipo especial de
ley solamente pueden ser reguladas mediante una ley de ese tipo, y en el caso de que las leyes ordinarias
desconozcan la imposibilidad que recae sobre ellas para regular dicho ámbito, serán inconstitucionales
por violar la reserva prevista en el texto supremo y no por transgredir el principio de jerarquía normativa.
Al parecer, la confusión conceptual que nos empeñamos en aclarar tiene su origen en el hecho de
que, al estar relacionadas las materias reservadas a las leyes orgánicas con los procedimientos legislativos
(el general y los específicos para la disposición del gasto público) y con la distribución de competencias
entre el Estado y las entidades territoriales, las orgánicas son normas interpuestas que hacen parte del
bloque de constitucionalidad (no de la Constitución como acertadamente lo advirtió la Corte
Constitucional en la sent. C-423 de 1995) y por lo tanto sirven de parámetro para determinar la
constitucionalidad de las restantes leyes, no pudiendo ser objeto de infracción o desconocimiento; ni
tampoco de derogatoria expresa o tácita por una ley ordinaria posterior, sencillamente porque estas
últimas no pueden invadir la reserva de materia ni cumplen con los requisitos especiales de aprobación
que son exigidos constitucionalmente para la expedición de normas orgánicas. El que sean normas que
hacen parte del bloque de constitucionalidad es, en últimas, la razón que explica que, aunque no sean
jerárquicamente superiores, las leyes orgánicas tengan que ser observadas por las leyes ordinarias.
 De conformidad con estos parámetros, las leyes cuatrienales de planeación y las anuales de
presupuestos deberán acatar respectivamente los mandatos de la LOPD y de las normas orgánicas
presupuestarias, así como, en los dos casos, el reglamento del Congreso (Ley 5.ª de 1992), o de lo
contrario se configuraría una causal de inconstitucionalidad por violación del bloque de
constitucionalidad. Así lo ha recordado la Corte Constitucional en varias de sus decisiones, a manera de
obiter dictum y, lo que es más importante para nosotros, el incumplimiento de esta exigencia fue el
motivo jurídico determinante que llevó a declarar, en la sentencia C-557 de 2000, la inconstitucionalidad
de la Ley 508 de 1999, con la cual se había expedido el PND para el periodo 1999-2002.
Independientemente de las numerosas y profundas críticas que amerita su argumentación, la
sentencia C-557 de 2000 constituye un hito jurisprudencial en el estudio y análisis del valor que en el
Derecho fiscal colombiano tienen las normas orgánicas. En el caso concreto, la actuación legislativa se
encontraba viciada porque se desconocieron las normas constitucionales y orgánicas (arts. 161 de la
Constitución, 22 de la LOPD y 186 de la Ley Orgánica 5.ª de 1992, de Reglamento del Congreso) que
regulan el método que debe emplearse para superar las diferencias existentes en los textos aprobados
por Senado y Cámara de Representantes, toda vez que la comisión de conciliación conformada no
preparó un texto unificado para someterlo nuevamente a la consideración de las respectivas plenarias
sino que adoptó una fórmula de conciliación según la cual se dejaba al Gobierno la determinación del
texto final en aquellos casos en los que persistían las discrepancias entre las dos cámaras.
En los anteriores términos quedan suficientemente explicadas las relaciones que se presentan en el
sistema normativo fiscal entre las distintas clases de leyes; sin embargo, no podemos cerrar aun este
apartado destinado al análisis de la ley como acto normativo, toda vez que nos restan por comentar dos
particularidades que se presentan respecto de las leyes ordinarias. La primera de esas particularidades es
de carácter estrictamente fiscal y se deriva del artículo 341 de la Constitución. Dispone este precepto que
“el plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás
leyes”, lo que nos obliga a preguntarnos qué significa jurídicamente esa prelación que caracteriza a la ley
del PND que, recordemos, es una ley ordinaria.
La prelación es un concepto que sólo ha sido calificado en el ámbito del Derecho privado, campo en el
que, junto al derecho de preferencia, tiene el efecto de romper el principio general de igualdad conforme
al cual se ordena el pago de deudas y obligaciones a los acreedores; pero este sentido del término de
ninguna manera es trasladable al Derecho público. Al tratarse por tanto de una expresión carente de
todo significado en la teoría del Derecho constitucional, el proceso de indagación de su alcance deberá
partir del análisis de las concretas consecuencias jurídicas que a tal condición le atribuye el texto
constitucional, las que son dos. En primer lugar, según el inciso 3.º del artículo 341, los mandatos de la
Ley del PND “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de
la expedición de leyes posteriores” y, en segundo lugar, el contenido de las leyes de presupuestos de
cada año deberá “corresponder al Plan Nacional de Desarrollo” (art. 346), lo que en todo caso no obsta
para que en las leyes anuales de presupuestos se puedan aumentar o disminuir las partidas y recursos
aprobados en la ley del PND (inc. 3.º art. 341).
A la hora de valorar las consecuencias señaladas debemos decir que la primera es una obviedad de
colosales proporciones, toda vez que no es nada distinto al reconocimiento del valor normativo que tiene
toda ley, como es la que aprueba el PND; y que la segunda es un mandato para que la formulación del
contenido de las leyes de presupuestos de cada año sea acorde con las políticas adoptadas en la ley del
PND. Se trata de un mandato que, entendido en sus justas proporciones, no es más que una orientación
general de la política de gasto que no implica una imposición rígida de las cifras concretas previstas en el
PND, puesto que una imposición de esa clase sería contraria a toda lógica económica porque restaría el
margen de acción necesario para enfrentar los cambios que la coyuntura introduce en los escenarios
pronosticados.
De esta suerte entendemos que la prelación de la ley del PND a lo que se refiere es a que las políticas
fijadas en este acto normativo orientarán la decisión del gasto en las leyes de presupuestos del periodo
de vigencia del PND. Nada más. Sin embargo, la Corte Constitucional ha estimado la cuestión en unos
términos muy distintos a los nuestros, fijando una posición que no puede compartirse porque parte de
una confusión de conceptos y las consecuencias en las que deriva son impracticables puesto que
tornarían en inseguro el sistema normativo e ingobernable el ejercicio de la tarea legislativa. No es de
extrañar entonces que la ambiciosa óptica con que la Corte Constitucional ha apreciado la prelación de la
ley del PND en la realidad quede reducida a una mera declaración de principios sin una trascendencia
jurídica concreta.
 Un claro ejemplo del criterio caótico con el que el alto tribunal ha abordado el tema que nos ocupa lo
encontramos en la sentencia C-337 de 1993 en la que se expresó que la ley del plan “es del género de las
orgánicas, pero en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-orgánica, por cuanto por
mandato constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes –incluso las orgánicas–”. Semejante
afirmación, que lamentablemente ha sido reproducida en sentencias posteriores, no puede menos que
rechazarse rotundamente porque confunde la ley del PND con la ley orgánica de planeación y, a partir de
la conjugación de esa confusión con el concepto de prelación, crea una categoría normativa, la de ley
supra-orgánica, que constituye una invención gratuita de la Corte en la medida en que se encuentra
desprovista de todo sustento normativo y conceptual.
En otras ocasiones, se ha proclamado la jerarquía superior de la ley del PND, fundándose en el término
prelación empleado en el artículo 341 de la Constitución, condición en virtud de la cual se ha estimado
que se encuentra sometida al PND la legislación futura de contenido económico, social y ambiental (sent.
C-478 de 1992) y, en casos extremos, se ha planteado que la ley del PND

… vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de leyes anuales del
presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe [...] lo que implica la
necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados (sent. C-015 de 1996).

También estos pronunciamientos ameritan una crítica. Si bien es cierto que en la Constitución se le
otorgó a la ley del PND una especial significación que la distingue y realza, al ser la ley que incorpora los
lineamientos económicos bajo los cuales se ordena la actuación fiscal de cada gobierno, esa significación
de ninguna manera puede extenderse hasta pretender que se someta a la ley del plan toda la legislación
pasada y futura, porque es un entendimiento que resulta contrario al principio democrático en la medida
en que le resta autonomía al legislador en el desarrollo de su labor, al tiempo que desconoce la
estructura de nuestro sistema normativo porque, tal y como ya lo mencionamos, la ley como categoría es
un concepto unitario dentro del cual no es posible predicar relaciones jerárquicas.
A decir verdad, todas las afirmaciones de la Corte Constitucional sobre el alcance de la prelación que
caracteriza a la ley del PND se han realizado valiéndose de la licencia argumentativa que representan los
pronunciamientos obiter dictum, razón por la cual terminan siendo opiniones libres de la Corte, que ella
misma se encarga de dejar desamparadas en razón a que en las mismas jurisprudencias se evade la
responsabilidad de identificar y fijar las concretas consecuencias jurídicas que se deben extraer de la
posición que se asume; consecuencias que en todo caso no tienen cabida en nuestro ordenamiento, ¿o
es que acaso podemos entender que a partir de lo valorado en estas sentencias cualquier juez de la
República queda habilitado para inaplicar, por ejemplo, una ley dictada en 1997 porque estima que es
contraria a la ley del PND dictada en 2007?, o lo que es lo mismo, ¿puede un ciudadano instaurar una
acción de inconstitucionalidad contra una ley dictada en 1997 porque estima que es contraria a la ley del
PND dictada en 2007? Desde luego que la respuesta a estas cuestiones es negativa.
Consecuentemente, reafirmamos que jurídicamente la planeación se articula en Colombia a partir de
dos tipos de leyes, una orgánica y que gobierna el proceso de elaboración y aprobación de los planes de
desarrollo, y otra ordinaria y con prelación, en los términos en que explicamos el alcance de este
concepto, que es con la que se aprueba el PND para un periodo concreto; y ninguna de esas leyes está
dotada de una jerarquía superior sobre las demás.
La segunda particularidad sobre las leyes ordinarias a la que queríamos hacer alusión, surge del
artículo 150.19 de la Constitución que dispone que el Congreso mediante ley dictará las normas
generales a las cuales se deberá sujetar el Gobierno en una serie determinada de materias, dentro de las
que se incluye la organización del crédito público. Este artículo constitucional se corresponde con el
76.22 del anterior texto supremo y las normas que en virtud de él se dictan han sido llamadas
tradicionalmente por la doctrina leyes marco o cuadro.
Esta clase de leyes son en realidad leyes ordinarias y por lo tanto su posición jerárquica dentro del
sistema normativo corresponde con la de las normas de esa categoría. La particularidad que las distingue
se refiere a que con las leyes marco se establece un reparto de competencias normativas entre el
legislativo y el ejecutivo diferente del ordinario, en virtud del cual se limitan las atribuciones reguladoras
del Congreso, cuerpo que deberá restringirse a fijar directrices, y correlativamente se amplían las del
Presidente más allá de las simplemente reglamentarias, al encargarle la tarea de concretar mediante
Decretos las pautas generales que fueron establecidas por el legislativo. En esta medida debemos
entender al artículo 189.25 de la Constitución, según el cual es el presidente quien debe “organizar el
crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas” (entre otras materias); complementa la disposición
del aludido artículo 150.19. Que las leyes marco son una atenuación de la cláusula general de
competencia legislativa del Congreso es un hecho jurídico que ha sido apreciado en varios
pronunciamientos de la Corte Constitucional (sents. C-510 de 1992, C-013 y C-133 de 1993, C-428 de
1997, C-196 de 1998, C-608 y C-700 de 1999 y C-1111 de 2000).
La razón que justifica este esquema anormal de reparto de competencias normativas radica en que se
trata de materias o asuntos altamente técnicos y de naturaleza variable, que requieren una atención muy
rápida y especializada por parte de las autoridades, exigencias que no pueden ser atendidas mediante el
proceso ordinario de toma de decisiones legislativas en sede parlamentaria, pero sí mediante las normas
que la Administración dicta mediante Decreto. Pero para poder conciliar esta realidad con el principio
democrático es que, en todo caso, la Constitución prescribe que será el legislativo quien se ocupará de
determinar los criterios conforme a los cuales tendrán que especificarse las reglas jurídicas que elabore el
ejecutivo.
De lo anterior se derivan dos consecuencias jurídicas. En primer lugar, que los Decretos que dicta el
Presidente en desarrollo de las leyes marco, si bien tienen mayor alcance regulatorio que los Decretos
reglamentarios expedidos en virtud del artículo 189.11 de la Constitución, no alcanzan el rango de
normas con fuerza de ley (circunstancia que fue correctamente advertida por la corte Constitucional en la
sent. C-129 de 1998) razón que lleva a que el juicio de constitucionalidad de esa clase de Decretos le
corresponda al Consejo de Estado y no a la Corte Constitucional, según lo dispuesto en los artículos 237.2
y 241.5 de la Constitución. Y, en segundo lugar, como las potestades legislativas del Congreso se
encuentran limitadas, serán inconstitucionales las leyes marco que abandonen su función rectora para
adentrarse en la especificación de reglas jurídicas sobre la materia, porque invaden la esfera
competencial del ejecutivo, cuestión que también fue observada por la Corte Constitucional en la
sentencia C-608 de 1999.
Como ya lo anotamos, este esquema de regulación a partir de la conjunción de leyes marco y
Decretos del Presidente es relevante en materia fiscal porque es el que opera en el ámbito del derecho
del crédito público (las leyes marco de endeudamiento de la Nación son la 185 de 1995, 533 de 1999 y
781 de 2002, en tanto que las leyes marco del endeudamiento de las entidades territoriales son la 358 de
1997 y 819 de 2003); situación que no deja de plantear importantes cuestionamientos acerca de si esta
disposición de competencias normativas se aviene con el contenido del principio de reserva de ley que
opera en materia fiscal.
Para finalizar nuestro análisis de las leyes en materia fiscal, sólo nos resta poner de presente que en el
trámite legislativo de las leyes ordinarias referidas al gasto público existen reglas especiales, que
diferencian estas leyes respecto de las que versan sobre otras ramas jurídicas. El criterio rector de esas
peculiaridades es el de fijar en cabeza de la Rama Ejecutiva, de manera exclusiva, la iniciativa legislativa
en materia de gasto.
Así, el artículo 154 de la Constitución dispone que diferentes sujetos cuentan con iniciativa legislativa
para proponer proyectos de ley ante el Congreso, pero se guarda de señalar que el Gobierno es el único
competente para hacerlo cuando los proyectos se refieran, entre otras materias, a las siguientes
concernientes al gasto y a los ingresos: i. El PND; ii. Las autorizaciones al ejecutivo para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; iii. La fijación de gastos de la Administración y el
establecimiento de rentas nacionales, concepto que, debemos entender, incluye los impuestos; iv. Las
normas generales de organización del crédito público; v. Las participaciones en rentas nacionales o
transferencias de las mismas; vi. Las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales y comerciales, y vii. Las que decreten exenciones de impuestos, tasas o contribuciones
nacionales. En lo relativo al gasto público, esta iniciativa legislativa, exclusiva del Gobierno, se encuentra
reiterada, para el PND, en el artículo 341 de la Constitución y, para el presupuesto, en el artículo 346 del
mismo texto.
Es claro que estas restricciones a la iniciativa legislativa de los sujetos diferentes al Gobierno de
ninguna manera impiden que durante el trámite parlamentario las Cámaras introduzcan modificaciones a
los proyectos presentados por el Gobierno, pero esas modificaciones, cuando versan sobre el contenido
del PND y de los presupuestos, se encuentran sujetas a las condiciones especiales consagradas en la
Constitución (arts. 341 y 351) y en las respectivas normas orgánicas.
Bajo el mismo interés de que sea el ejecutivo quien detente de manera exclusiva la iniciativa
legislativa fiscal debe entenderse el contenido del artículo 170 de la Constitución que impide que se
realicen referendos que tengan por objeto la revocatoria de la leyes que versen sobre materias fiscales,
en general, y, en particular, sobre la ley de presupuestos y las leyes tributarias.

V. actos normativos del poder ejecutivo

con valor y fuerza de ley

Junto a las disposiciones emanadas del legislativo, la Constitución ha reconocido de forma expresa la
existencia de otros dos tipos de actos normativos que, aunque provienen del poder ejecutivo y no son
leyes, tienen valor y fuerza de ley, posibilidad que sin lugar a dudas resulta disonante en el marco de un
Estado democrático de Derecho. Nos referimos a los Decretos legislativos, que son expedidos por el
Presidente en ejercicio de las facultades con que cuenta para afrontar los estados de excepción, y a los
Decretos leyes, que constituyen una forma de legislación delegada. Veamos cuál es la incidencia de esta
clase de disposiciones en el sistema normativo fiscal colombiano.

A. decretos legislativos

En casos excepcionales, las sociedades se enfrentan a situaciones críticas en las que el concepto de
normalidad se ve desbordado por hechos o coyunturas que hacen necesaria, para la preservación del
orden institucional, una reacción normativa urgente que resulta incompatible con el depurado y
dispendioso trámite legislativo ordinario que se desarrolla al interior del Congreso.
Para enfrentar este tipo de situaciones o estados de excepción, la Constitución colombiana ha
previsto que el Presidente podrá asumir potestades legislativas que le permitan dictar normas con valor y
fuerza de ley, mediante Decretos legislativos, encaminadas a restablecer las condiciones de normalidad
que constituyen el presupuesto de la legalidad ordinaria. Se trata, ni más ni menos, de una excepción
constitucional al monopolio legislativo del Congreso, pero sometida a requisitos, límites y controles,
configurados en los artículos 212 a 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994, estatutaria de estados
de excepción.
Nuestro modelo, acoge una regulación de los estados de excepción que se estructura a partir de la
distinción entre tres supuestos de crisis que ameritan un tratamiento diferenciado: guerra exterior,
conmoción interna y emergencia; y sobre ellos y sus características la Corte Constitucional ha tenido
oportunidad de sentar doctrina jurisprudencial, principalmente en las sentencias C-004 de 1992, C-179 y
C-300 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-876 de 2002 y C-071 de 2009 indicando que para poder
avalar la declaratoria de estados de excepción hecha por el ejecutivo debe verificarse que el marco de
competencias y poderes ordinarios no sea suficiente para prevenir o corregir la grave perturbación
generada por hechos que sean sobrevinientes, configurándose así lo que la misma Corte ha bautizado
como “Regla de subsidiaridad”. En lo que atañe al tipo de medidas legislativas que puede adoptar el
Gobierno una vez efectuada la declaratoria del estado de excepción, se exige constitucionalmente que se
refieran a materias que estén relacionadas directa y específicamente con los motivos que derivaron en la
declaratoria del estado de excepción (es decir, que sean conexas, según la terminología acuñada en las
sentencias de la Corte Constitucional), que estén motivadas, que no suspendan ni modifiquen la
Constitución y que se adopten siguiendo las formalidades prescritas en el texto constitucional.
Como resulta fácil de imaginar, las fiscales ocupan un lugar preponderante dentro de esas medidas
legislativas, porque el repeler una agresión externa, atender perturbaciones del orden público interno o
solucionar calamidades en el orden económico, social o ecológico, demanda usualmente el desarrollo de
una actividad financiera intensiva por parte del Estado, destinada a conseguir los recursos extraordinarios
con los que se financiarán los gastos que implican las medidas para solucionar la crisis. Por esta
circunstancia resulta natural que el mismo artículo 215 de la Constitución se haya ocupado de manifestar
que tratándose de estados de emergencia los Decretos del Presidente podrán establecer, de forma
transitoria, nuevos tributos o modificar los existentes; y que la Corte Constitucional haya otorgado su
visto bueno a la creación de tributos dirigidos a atacar las causas de la perturbación (sent. C-136 de 1999)
y a la realización de modificaciones en los presupuestos para incorporar nuevos ingresos y disponer
nuevos gastos (sent. C-137 de 1999). En igual sentido, es imperativo entender que tampoco reñiría con el
régimen jurídico, a pesar de que la Constitución no se refirió expresamente al asunto, y de que aun no ha
ocurrido un caso en la práctica, que en estados de excepción se dictaran Decretos legislativos que
introdujeran normas sobre los otros dos grandes sectores del Derecho fiscal: el crédito público y los
ingresos patrimoniales.
 Otro aspecto relevante que se debe considerar en relación con este tipo de normas es su vigencia en
el tiempo. Si son dictadas en un estado de guerra exterior o de conmoción interior, su carácter será
transitorio, circunscrito al término de duración del estado de excepción (arts. 212 inc. 3.º y 213 inc. 3.º de
la Constitución); pero si se expiden en un estado de emergencia, su vigencia será indefinida, a menos que
se trate de disposiciones tributarias, caso en el que regirán hasta la terminación de la vigencia fiscal
siguiente, a no ser que el Congreso intervenga para dotarlas de vigencia indefinida (art. 215 de la
Constitución), pero en este evento la correspondiente figura tributaria pasará a regir por virtud de una
ley y no ya de un Decreto legislativo.
A más de ser una alteración al ejercicio de las competencias normativas fiscales, que corresponden al
legislativo y no al Gobierno, el recurso a los Decretos legislativos comporta excepciones a otras reglas
relevantes en la elaboración de disposiciones fiscales. En primer lugar, las rentas derivadas de tributos
creados mediante Decretos legislativos no se encuentran sometidas a la prohibición de tener destinación
específica, consagrada en el artículo 359 de la Constitución, prohibición que, con la más válida de las
lógicas jurídicas, la Corte Constitucional ha estimado que sólo es operativa en épocas de normalidad (C-
136 de 1999); y en segundo lugar, la iniciativa legislativa, exclusiva del ejecutivo en asuntos fiscales, se ve
quebrantada cuando mediante Decreto legislativo dictado en estado de emergencia se abordan materias
fiscales, toda vez que el artículo 215 de la Constitución dispone que el Congreso adquiere, durante el año
siguiente a la declaratoria de emergencia, iniciativa legislativa para derogar, modificar o adicionar esos
Decretos en aquellas materias que normalmente son de iniciativa reservada al Gobierno.
En todo caso es necesario tener siempre presente que adicionalmente a las reseñadas
particularidades en el campo fiscal, para que puedan expedirse Decretos legislativos deben reunirse
requisitos materiales (concurrencia del presupuesto habilitante) y formales (dcto. motivado firmado por
el Presidente y todos sus ministros, etc.); y que estas normas se encuentran sujetas a la valoración
jurisdiccional de la Corte Constitucional y a la política del Congreso, según los artículos 212 a 215 de la
Constitución, aspectos constitucionales en cuyo análisis no es necesario que nos detengamos.

B. decretos leyes

Por medio de los Decretos leyes se expide la llamada legislación delegada, la cual en el ordenamiento
colombiano tiene cabida en dos órdenes de situaciones. En primer lugar, cuando el mismo Congreso de la
República autoriza al ejecutivo, mediante una ley de facultades extraordinarias, para que expida actos
con fuerza de ley de conformidad con el artículo 150.10 de la Constitución; y, en segundo lugar, cuando la
delegación deriva, no de una declaración expresa del legislador, sino de una previsión general y abstracta
contenida en el texto constitucional para que se traslade al ejecutivo la potestad normativa que le
corresponde al legislativo si éste no la ha ejercitado oportunamente y es imprescindible para el
funcionamiento del Estado contar con las normas pendientes de expedición, lo que ocurre
concretamente con la ley del PND y con la ley de presupuestos.
La delegación proveniente del legislativo se encuentra regulada constitucionalmente por el artículo
150.10. Acerca de ella nos interesa destacar que este tipo de autorizaciones del legislativo al ejecutivo no
puede emplearse para decretar impuestos ni para expedir leyes orgánicas, las que como vimos, también
se ocupan de materias fiscales referidas a los procedimientos bajo los cuales deben elaborarse los planes
de desarrollo y las leyes de presupuestos. Esta restricción debemos entenderla como una imposición del
constituyente al legislador para que se ocupe de manera directa de la materia impositiva y de la orgánica,
por considerarla necesitada de un pronunciamiento expreso de la voluntad popular, mandato que por
demás es acorde con el principio de reserva de ley. Bajo este panorama, no podrán existir en el sistema
normativo fiscal disposiciones que ordenen el sistema tributario o la regulación del gasto público que
sean fruto de la delegación legislativa, pero nada impide que existan preceptos con este mismo origen
referidos al crédito público y a los ingresos patrimoniales.
Mayor relevancia para nuestra rama adquiere la delegación que efectúa directamente la Constitución
en materia de planeación económica y presupuesto. En estos casos, bajo la consideración de que la ley
de presupuestos es indefectible para el normal funcionamiento del Estado y de que el contenido de ella
se encuentra sujeto a las políticas de gasto fijadas en el PND, se ha previsto que cuando el ejecutivo
cumpla con el deber que le corresponde de presentar los respectivos proyectos de ley y el legislativo no
los tramite en el término dispuesto, se trasladará al ejecutivo la potestad normativa como fórmula de
solución que garantiza que en todo momento se contará con las leyes de las cuales depende la actuación
estatal.
En el concreto caso del PND dispone el artículo 341 de la Constitución que

… si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de
presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante Decreto con fuerza de ley.

Aunque el asunto parece claro en primera instancia, la literalidad de la fórmula consignada en el artículo
genera grandes cuestionamientos jurídicos porque se refiere a la “no aprobación del plan”, fenómeno
que es más amplio que la mera inactividad parlamentaria, lo cual ha llevado a doctrinantes como SIERRA
PORTO a considerar que el ejecutivo se encuentra habilitado para expedir mediante Decreto ley el PND
incluso si el Congreso tramita y vota negativa y oportunamente el proyecto presentado por el ejecutivo.
Por lo mismo, este autor ve en el procedimiento legislativo al que se somete el PND un, digamos simple si
cabe, control político por parte del Congreso, cumplido el cual, e independientemente de la opinión del
poder legislativo, el Presidente lo convierte en norma con fuerza de ley.
Nuestra opinión jurídica es adversa a esa tesis porque resulta contraria a una interpretación
teleológica de la Constitución. En efecto, a pesar de que el sistema de gobierno bajo el cual está
organizado el Estado colombiano es el de un régimen presidencialista, las actuaciones del Jefe de Estado
y de Gobierno en ningún caso pueden venir en contra de las decisiones adoptadas de manera expresa
por el legislativo, situación que resultaría contraria al principio democrático establecido y protegido por
nuestra Constitución (arts. 1.º y 3.º) y mucho menos si es para expedir normas de especial relevancia
dentro del sistema jurídico, como es el caso del PND. Y si se estudian las normas del capítulo 2 del Título XII
de nuestra Constitución se apreciará que al ejecutivo le corresponde presentar el proyecto de PND al
Congreso, no para que éste lo valore políticamente, sino para que lo someta al trámite legislativo
correspondiente, es decir, para que lo apruebe o impruebe, con todas las consecuencias que tal clase de
decisiones acarrea, de manera que no puede resultar indiferente la opinión emitida por el legislativo; de
ser lo contrario, carecería de todo sentido la exigencia de la Constitución de que se adelante el trámite
legislativo del proyecto de PND, pues bastaría con expedirlo desde el principio mediante Decreto y
someter este Decreto a control político por parte del legislativo.
Consideramos entonces que la habilitación al ejecutivo para expedir el PND mediante Decreto ley
opera única y exclusivamente cuando, habiendo sido presentado el proyecto, el Congreso se abstiene de
pronunciarse respecto de él en el término señalado por el artículo 341 de la Constitución, es decir cuando
hay inactividad legislativa.
Lo que en últimas implica este orden de situaciones es que si el legislativo vota negativamente dentro
del término de tres meses el proyecto de PND presentado por el Gobierno, no existirá PND expedido por
acto con rango de ley para ese periodo presidencial, lo que abrirá la puerta, sin lugar a dudas, a una crisis
política institucional derivada de la falta de acuerdo entre el ejecutivo y el legislativo sobre las políticas
económicas a adoptar. Muchos considerarán que esta posibilidad es inaceptable en nuestro sistema,
debido a que la Constitución asumió claramente una opción a favor de la economía planificada, razón por
la cual siempre debe existir un PND promulgado mediante norma con rango y fuerza de ley; sin embargo,
esta aspiración, que encuentra respaldo constitucional en el artículo 339 que dispone en términos
imperativos que “habrá un Plan Nacional de Desarrollo”, choca con una realidad jurídica insoslayable y es
que en la Constitución no se previeron vías alternativas para dotar al PND con rango de ley en tres
eventos: i. Cuando el Presidente se abstiene definitivamente de presentar al Congreso un proyecto de ley
de PND; ii. Cuando habiendo sido presentado el proyecto de ley es votado negativamente por el
legislativo, y iii. Cuando habiendo sido presentado el proyecto de ley y votado positivamente por las
Cámaras, la ley es declarada inconstitucional, y por tanto retirada del ordenamiento, por la Corte
Constitucional.
Respecto de este tercer evento existe un precedente jurisprudencial, fijado en la sentencia C-1403 de
2000; el caso fue el siguiente: el Congreso mediante la Ley 508 de 1999 expidió el PND para el periodo
1999-2002, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de esa ley por vicios en el trámite
legislativo (a los que ya hicimos alusión en esta misma lección), ante lo cual el ejecutivo procedió,
alegando la habilitación contenida en el artículo 341 de la Constitución, a reexpedir el PND mediante el
Decreto Ley 955 de 2000, cuerpo normativo que fue objeto de un nuevo juicio de constitucionalidad en el
cual se le declaró contrario a la norma suprema, sentencia C-1403 de 2000. Para sustentar su decisión la
Corte Constitucional señaló que la atribución de competencias al ejecutivo para expedir normas con
fuerza de ley debe interpretarse en términos estrictos, razón por la cual, a efectos de expedir mediante
Decreto ley el PND fundándose en el artículo 341 de la Constitución, no puede equipararse la declaratoria
de inconstitucionalidad de la ley del plan con la no aprobación de la misma, que es el requisito fijado en
la norma constitucional; significa esto que habiendo existido ley del PND, si es declarada inconstitucional,
no podrá reexpedirse el PND mediante Decreto ley porque no se cumplen los condicionamientos del
artículo 341 de la Constitución.
Es necesario reconocer que esta argumentación de la Corte Constitucional se comparte porque
evidentemente la habilitación que hace al ejecutivo el artículo 341 de la Constitución no tiene como
presupuesto la declaratoria de inconstitucionalidad del PND, ni se trata de una habilitación que sea
extensible a casos distintos al específicamente previsto, toda vez que lo que en últimas incorpora esa
norma es una excepción al principio democrático y a las potestades normativas ordinarias.
Dicho en otros términos, respecto de éste y de los otros dos casos que párrafos arriba hemos
señalado se configura un vacío constitucional que impide que en ellos el modelo de intervención estatal
en la economía se desarrolle a partir de un PND dotado de rango de ley, porque la no expedición de la
correspondiente ley no puede suplirse con un Decreto ley que contenga el PND. Estamos de acuerdo en
que esta situación es lamentable, pero ocurre que es insalvable jurídicamente, a menos que se acoja
como solución para colmar la carencia regulativa alguna vía de complementación del texto
constitucional, como es por ejemplo el mecanismo propio del Derecho inglés de la “convención
constitucional”, posibilidad que choca con la falta de disposición del Derecho colombiano a las normas de
Derecho constitucional no escrito.
Pasemos ahora a explicar cómo opera la delegación constitucional a favor del ejecutivo para expedir
Decretos con valor y fuerza de ley contentivos de los presupuestos públicos. De acuerdo con el artículo
348 del la Constitución, al Gobierno le corresponde esta atribución en el evento de que habiendo
radicado oportunamente el proyecto de ley de presupuestos, “el Congreso no expidiere el presupuesto”
dentro del plazo fijado en el artículo 349 de la Constitución, es decir, en los primeros tres meses de cada
legislatura (de manera más precisa el art. 59 del EOP, manda que la ley de presupuestos debe aprobarse
antes de la media noche del 20 de octubre del respectivo año).
Desafortunadamente, también aquí la regulación constitucional es inadecuada, lo que puede llevar a
que se planteen innecesarias discusiones jurídicas. En primer lugar, el establecer como presupuesto
habilitante de esta delegación normativa constitucional la no expedición del presupuesto por el Congreso
da lugar al cuestionamiento de si puede expedirse mediante Decreto ley el proyecto de presupuestos que
ha sido tramitado y votado negativa y oportunamente por el legislador, a lo cual es imperioso responder
de manera negativa porque, tal y como lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia C-1645 de 2000
(en la que se enjuició la constitucionalidad del art. 64 del EOP que reproducía, en peores términos, lo
consagrado en el art. 348 de la Constitución), no puede ponerse en duda el poder deliberatorio y
decisorio que tiene el legislador para votar negativamente el proyecto presentado para su estudio, o de
lo contrario se desconocería la autonomía de las Cámaras. Aquí el problema jurídico que se presenta es
análogo al que ocurre con el PND y que ya comentamos suficientemente, por lo cual diremos
sencillamente que entendemos que la expedición del presupuesto por acto normativo del Gobierno
ocurrirá únicamente cuando medie la inactividad legislativa de las Cámaras dentro del plazo perentorio
del artículo 349 de la Constitución. Y a esto debemos añadir que, también como sucede con la
tramitación del PND, carecemos de normas que regulen cuál es la consecuencia jurídica que se deriva de
un voto negativo a la ley de presupuestos y la gravedad de esta circunstancia empeora si tenemos en
consideración que el nuestro es un régimen presidencialista, no parlamentario.
Un segundo debate que puede surgir se deriva de que la Constitución se limitó a disponer que regirá
el proyecto presentado por el Gobierno, sin aclarar mediante qué vía se promulgará y cuál será el valor
normativo de ese acto de promulgación. A pesar del silencio constitucional, el acto de promulgación
necesariamente tendrá que ser un Decreto, pues así se llaman las disposiciones normativas con carácter
general que expide el ejecutivo; y será un Decreto con fuerza de ley porque ese es el rango del que deben
estar investidas las normas dispositivas del gasto público en virtud del principio de legalidad del gasto.

C. los decretos reglamentarios

Así como las disposiciones del poder ejecutivo con fuerza de ley tienen un carácter excepcional y
suponen una verdadera sustitución del poder legislativo ordinario, los reglamentos son, por el contrario,
disposiciones jurídicas de contenido normativo dictadas por el Gobierno, como órgano supremo de la
Administración, en ejercicio de las competencias propias que le han sido atribuidas constitucional y
legalmente. Dentro de nuestro sistema jurídico, a los reglamentos les corresponde el rango normativo
inmediatamente inferior a la ley, pero a diferencia de ésta, no gozan de un ámbito de regulación propio y
autónomo sino que están establecidos para ejecutar la ley, la que por lo mismo determinará los límites
del contenido posible del reglamento.
El ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes le está atribuido constitucionalmente de manera
exclusiva al Presidente de la República (art. 189.11); al tiempo que legalmente se ha dispuesto que le
corresponde al Gobernador reglamentar las ordenanzas proferidas por la Asamblea Departamental (arts.
94 y 95 del Dcto. 1222 de 1986) y al Alcalde reglamentar los acuerdos del Concejo Municipal (art. 91.6 de
la Ley 136 de 1994). De esta suerte, en nuestro sistema normativo coexisten tres tipos de reglamentos,
todos con igual valor, pero en virtud del principio de competencia provienen de una u otra autoridad,
teniendo los reglamentos de los Gobernadores y de los Alcaldes un alcance territorial limitado al de su
jurisdicción, en tanto que los del Presidente, si bien cuentan con vigencia en todo el territorio nacional,
materialmente no pueden regular asuntos cuya competencia le corresponda a las autoridades de las
entidades territoriales; con todo, los Decretos del Presidente son los más relevantes y los que convocan
la mayor parte de la atención.
Los reglamentos desempeñan una función muy importante en la estructuración de todo
ordenamiento jurídico porque, por definición, son el tipo de acto adecuado para introducir las
disposiciones de carácter técnico que no pueden ser dictadas por las Cámaras legislativas, debido a que
su composición es política al igual que lo es la deliberación que al interior de ellas se efectúa;
disposiciones que por demás tampoco conviene que sean promulgadas mediante leyes porque se
necesita que sean susceptibles de una rápida sustitución que haga posible compaginar el ordenamiento
con la evolución técnica, económica o social del campo que se pretende regular.
Considerando esta especial utilidad de los reglamentos, en varias de las legislaciones del Derecho
comparado se ha pasado a admitir que en algunos sectores del ordenamiento altamente especializados,
como es el presupuestario, debe superarse la tradicional concepción del reglamento, según la cual
únicamente es admisible la categoría de los reglamentos ejecutivos o secundum legem, toda vez que se
trata de una concepción que no sirve adecuadamente a las relaciones de colaboración que deben existir
entre la ley y el reglamento. De ahí que sea normal apreciar que junto al tradicional reglamento ejecutivo
cada vez se establecen nuevas modalidades de colaboración reglamentaria con la ley, de mayor alcance e
intensidad, en las que el reglamento se encarga de aspectos no abordados por las disposiciones legales,
fenómeno que algunos han tildado de deslegalización.
Pero en todo caso, así, tras realizar una comparación de sistemas jurídicos, lleguemos a la conclusión
de que no es adecuado fijar como punto de partida y como petición de principio la exclusión de la
colaboración reglamentaria praeter legem, la realidad del Derecho fiscal colombiano es otra y debe
quedar muy clara: sólo se admiten reglamentos ejecutivos de las disposiciones legales, porque se estima
que cualquier otra posibilidad resulta contraria al principio de legalidad. Cuestión distinta es que en el
futuro los operadores jurídicos terminen por revaluar la condición del reglamento y la más intensa
colaboración que éste tiene que prestarle a la ley, porque no es de extrañar que la inflexibilidad bajo la
que se concibe actualmente el principio de legalidad termine por forzar tanto la estructura del sistema
normativo fiscal, que se haga necesario reabrir el debate sobre estos asuntos. De ocurrir esto último, la
única salvedad que habría que hacer es que la potestad reglamentaria no puede convertirse en una
habilitación en blanco para la normación por parte del ejecutivo, ni en terreno para la arbitrariedad
administrativa.
En términos generales, los Decretos operan en el Derecho presupuestario de la misma manera en que
lo hacen en las demás ramas del ordenamiento colombiano, con las únicas salvedades ya anotadas de la
marcada presencia del principio de legalidad y del valor jurídico que le corresponde a los Decretos que
son expedidos en desarrollo de las leyes marco sobre régimen de aduanas y crédito público. Por este
motivo no son necesarios mayores comentarios sobre este tipo de disposiciones en el presente Curso y
sólo bastaría recordar que se trata de normas que, aunque están investidas de la presunción de legalidad,
son susceptibles de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

VI. otras disposiciones normativas

Más allá de la Constitución, la ley y los reglamentos existe una serie heterogénea de actos que contienen
disposiciones y normas a tener en cuenta dentro del ámbito presupuestario. A continuación nos
referiremos sumariamente a los más destacados de esos actos, a saber, la jurisprudencia, las circulares,
las consultas y la costumbre, con el propósito de identificar su concreto valor normativo.

A. la jurisprudencia

De conformidad con el artículo 230 de la Constitución, la jurisprudencia, junto con los principios
generales del Derecho y la doctrina, es un criterio auxiliar de la actividad judicial, razón por la cual es
válido afirmar que, a pesar de que no son preceptos en estricto sentido, las decisiones jurisprudenciales
complementan el ordenamiento. Las sentencias que proyectan efectos sobre el sistema normativo fiscal
son las proferidas por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional.
El Consejo de Estado, como máximo tribunal contencioso-administrativo se encarga de juzgar la
constitucionalidad y la legalidad de los Decretos dictados por el ejecutivo, siempre que no tengan rango
de ley (es decir, siempre que no sean Decretos leyes ni Decretos legislativos); y también de pronunciarse
sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por las autoridades administrativas. En el
primer caso, sus sentencias son de carácter general, con efectos erga omnes, en tanto que en el segundo
se trata de resolver situaciones particulares, motivo por el cual los efectos de esa clase de
pronunciamientos son, en principio, relativos, circunscritos a las partes intervinientes; y decimos en
principio porque, a pesar de que ni la Constitución ni la ley les otorgan un valor normativo especial, se
trata de sentencias que en la práctica son reconocidas y acatadas tanto por los particulares como por los
funcionarios de la Administración y las demás autoridades jurisdiccionales, porque ellas incorporan una
determinada interpretación, o forma de aplicar las normas fiscales en situaciones de la realidad, cuya
importancia radica en la dignidad del órgano que la avala.
Si nos atenemos a lo que las prescripciones legales establecen sobre la jurisprudencia del Consejo de
Estado emitida con motivo de la resolución de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
apreciaremos que en la actualidad esas sentencias carecen de valor normativo o vinculante para la
solución de casos posteriores. El tratamiento que se le ha dado a la jurisprudencia que resuelve
discusiones particulares ha cambiado en varias oportunidades a lo largo de nuestra historia legislativa; a
finales del siglo XIX, las decisiones de los jueces fueron dotadas de trascendencia con el establecimiento,
mediante el artículo 10.º de la Ley 153 de 1886, de la figura de la “doctrina legal más probable” que
buscaba imponer que fuesen uniformes las resoluciones de las altas cortes (la norma se refería
específicamente a la Corte Suprema de Justicia, que era la única que existía para ese tiempo), pero con el
tiempo esa figura fue dulcificada paulatinamente por las leyes 105 de 1890 (art. 371) y 169 de 1896 (art.
4.º) hasta el punto de que se relativizó completamente la obligación de acatar la doctrina extraída de los
pronunciamientos de estos tribunales en casos posteriores. En época más reciente se establecieron
recursos encaminados a garantizar la unificación de la jurisprudencia, función que en el Derecho
contencioso administrativo cumplía el recurso de súplica que, según la configuración que se le dio desde
la Ley 11 de 1975, estaba orientado más en beneficio de la jurisprudencia que de la ley, pero ese estado
de cosas fue alterado definitivamente por la Ley 446 de 1998 que, en su artículo 57 (modificatorio del art.
194 del Código Contencioso Administrativo), transformó el recurso de súplica en un recurso
extraordinario de casación, a pesar de que mantuvo la denominación “recurso de súplica”; recurso que
en todo caso fue derogado definitivamente por el artículo 2.º de la Ley 954 de 2005. En resumidas
cuentas, al día de hoy las sentencias del Consejo de Estado por acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, por fuera de la controversia concreta no tendrán más valor normativo que el que le quiera
reconocer el mismo Consejo de Estado.
Distinto es el análisis que puede efectuarse respecto de la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
porque ella sí, de pleno derecho, tiene valor normativo asimilado al que tiene la ley, es decir con efectos
generales para todos los operadores jurídicos. Ésta corporación se encuentra habilitada por la
Constitución (art. 241) y por la Ley Estatutaria de Justicia (art. 48 Ley 270 de 1996) para actuar como
legislador negativo, retirando del ordenamiento normas con rango de ley; y, por qué no decirlo, también
para actuar como legislador positivo en los casos en los que por propia cuenta prefiere sanear la
inconstitucionalidad advertida en una norma, en lugar de retirarla del ordenamiento, condicionando para
ello la interpretación que del precepto debe hacerse o redefiniendo los elementos normativos fijados por
el legislador.
 Nadie puede poner en duda, dada la estructura del sistema de justicia constitucional, que los fallos de
la Corte Constitucional están dotados de valor normativo, lo que no podría ser de otra manera, pero
igualmente es de esperar que se realice en todo momento un ejercicio responsable de esta atribución.

B. disposiciones interpretativas y consultas

Considerando que a la Administración le han sido atribuidas constitucional y legalmente una serie de
funciones y gestiones, resulta normal que pueda organizar el desarrollo de su actividad por medio de
disposiciones internas (órdenes, circulares, instrucciones, etc.) dirigidas a sus órganos y funcionarios. La
conveniencia de esta clase de disposiciones reside, al menos desde el punto de vista teórico, en que
permiten un mejor conocimiento de las actuaciones administrativas al adelantar los criterios bajo los que
se desenvuelven; pero, en la práctica, generan muchos debates jurídicos dirigidos a determinar su
verdadero valor normativo debido a que su contenido es dispar, limitándose, en algunas ocasiones, a
aspectos meramente informativos y extendiéndose, en otras, a materias que se confunden con las
propias de la normativa reglamentaria, o incluso legal.
Se trata de una cuestión que no tiene fácil solución en términos generales y abstractos, sino que nos
impone atender a cada caso concreto para determinar la verdadera naturaleza jurídica de la disposición
de la que se trate, en función de su contenido y no de la forma o denominación que se le haya dado. Si
llegamos a la conclusión de que se trata de normas reglamentarias lo más probable es que resulten
ilegales en virtud de que las autoridades que las dictan no tienen atribuida la potestad reglamentaria.
Sobre este particular, en materia presupuestaria proliferan las circulares e instrucciones de todo tipo
de órganos, especialmente las emitidas por las direcciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(Presupuesto y Apoyo Fiscal), Contraloría General de la República y Procuraduría General de la Nación, las
cuales tienen por destinatarios a los funcionarios que le están jerárquicamente subordinados o respecto
de los cuales se tiene alguna competencia en términos de control o certificación.
Esta clase de disposiciones las más de las veces carecen de valor normativo, puesto que deben
limitarse a reflejar el entendimiento o interpretación oficial de determinados preceptos, tanto con el fin
de dirigir la actividad aplicadora de los órganos de gestión, como de orientar a los particulares sobre la
postura de la Administración. No obstante en casos como en el que el Ministerio de Hacienda certifica el
cumplimiento o incumplimiento de los límites de gasto fijados por la Ley 617 a las entidades territoriales
(art. 26 de la Ley 617), a través de los informes de viabilidad fiscal, los conceptos interpretativos sí que
tienen valor normativo, toda vez que con base en los mismos se realizará la evaluación. En este contexto,
cuando el concepto, circular, instrucción es expedida por un órgano de control o por una entidad que
tenga tal función, al tener la característica de decisorio, por el alcance normativo que se revela por la
obligatoriedad de su aplicación, en la medida en que se pretende regular la conducta de los destinatarios,
sí que tienen valor normativo y es posible enmarcar tales pronunciamientos dentro de los supuestos de
un acto administrativo.
Características tales como la dispersión, prolijidad, creciente complejidad y tecnicismo de la
normativa fiscal ameritan que a la Administración se le imponga la tarea de esclarecer su sentido, no sólo
frente a sus propios funcionarios (mediante las disposiciones a las que aludíamos en párrafos anteriores),
sino también frente a los administrados o particulares, que demandan información en orden a asuntos
tales como los requisitos presupuestarios para el perfeccionamiento de los negocios jurídicos con las
entidades estatales. En este contexto no se puede dejar de lado que los pronunciamientos interpretativos
y su publicidad, desarrolla el principio de igualdad porque los diferentes órganos de gestión
presupuestaria encuentran un parámetro de aplicación de manera unificada, igualitaria, de las normas
referidas al gasto público.
En este orden de ideas, la consulta en materia presupuestaria constituye una interpretación general
de una norma, y en ese sentido es una declaración abstracta sobre el alcance y sentido de la norma
interpretada, determinando el marco dentro del cual son posibles las decisiones y afirmando sus sentidos
posibles frente a una constelación de casos; en tanto que la interpretación que se incorpora a las
contestaciones a las consultas en materia tributaria estudia las normas seleccionadas pero respecto de
unos hechos específicos. En este contexto, a diferencia de lo que ocurre con las consultas en materia
tributaria, donde la interpretación efectuada en la respuesta a las consultas avanza un paso más en el
proceso de concreción de la normativa jurídica al seleccionar una de esas interpretaciones posibles, las
consultas en materia presupuestaria no tienen efectos jurídicos preestablecidos por el ordenamiento,
como los señalados en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995.
 C. la costumbre y los precedentes administrativos

La costumbre constituye una fuente de Derecho no escrito que es admitida, bajo ciertas limitaciones, en
la mayoría de las ramas jurídicas, posibilidad que no puede predicarse en el caso del Derecho
presupuestario porque lo impide de manera absoluta el principio de reserva de ley que se proyecta sobre
las instituciones de este ámbito.
Sin embargo, eventualmente la costumbre sí puede llegar a tener alguna validez en el Derecho
presupuestario, circunscrita a aquellos eventos en los que como fuente material integra el presupuesto
de hecho normativo. Es decir, la costumbre no tiene relevancia en el sistema normativo presupuestario;
será sólo una fuente material para determinar el contenido de las normas que regulan la actividad
presupuestaria.
De manera similar a como opera la costumbre entre los particulares, la reiteración de conductas y
comportamientos por parte de los órganos administrativos termina forjando los llamados precedentes y
prácticas administrativas. De estos se puede deducir una razón o criterio decisorio aplicable a supuestos
idénticos, pero en la realidad ni los precedentes ni las prácticas administrativas están investidos de valor
normativo en el Derecho presupuestario colombiano.
Sin perjuicio de lo anterior y como quiera que la actividad presupuestaria colombiana no es objeto de
una regulación rigurosa y detallada, muchas prácticas de los funcionarios públicos no obedecen al
desarrollo de una previsión normativa sino a la práctica reiterada de conductas observadas; poner esta
situación de presente, lejos de pretender ser el justificante para otorgarle a la costumbre un valor
vinculante, lo que se propone es advertir cómo gran parte del conocimiento y de las prácticas de los
operadores presupuestarios no gozan de respaldo jurídico, advirtiendo que mucho de esto se encuentra
contenido en disposiciones interpretativas, lo cual, al no tener soporte legal, carece de la posibilidad de
exigir la adecuación del comportamiento por parte de los destinatarios de estas disposiciones.

VII. la codificación en el ámbito presupuestario

La codificación se diferencia de otras formas de ordenación legal, como son por ejemplo las
compilaciones, por el hecho de que trasciende la mera yuxtaposición de preceptos de derecho, que en
ocasiones incluso resultan dispares o contradictorios, para avanzar en el camino de aportar criterios
orgánicos que armonicen y vinculen entre sí las disposiciones agrupadas, proporcionando una mejor base
para conocer, comprender, interpretar y aplicar la legislación; y por ello se considera como la evolución
natural de la legislación.
Si bien es cierto que en otros periodos históricos se debatió profundamente sobre la conveniencia de
adoptar codificaciones, de lo cual da fe la discusión trenzada entre THIBAUT y SAVIGNY en el ámbito del
Derecho privado, la experiencia jurídica vivida durante los siglos XIX y XX llevó a afirmar y reconocer
generalizadamente las bondades de la codificación, razón por la cual se ha procedido a codificar casi la
totalidad de ramas del ordenamiento. En el Derecho presupuestario la aspiración de contar con cuerpos
legislativos sistemáticos y estables se ha manifestado en la adopción de codificaciones parciales.
Son ejemplos de este esquema codificador fiscal los ordenamientos español y alemán: en España
existe una Ley General Presupuestaria (LGP, que actualmente es la Ley 47/2003, aunque la primigenia ley
de este tipo data de 1911).
Lastimosamente este esquema de codificación del ordenamiento fiscal no ha sido acogido en el
ordenamiento colombiano. En la órbita del Derecho presupuestario, la regulación se encuentra recogida
principalmente en el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–, pero él se destina principalmente a los
aspectos relacionados con la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos, siendo evidente la
carencia de un cuerpo normativo, que no sólo acabe con la dispersión de normas de rango legal referidas
al gasto público, sino que además incorpore criterios jurídicos generales y sistemáticos que trasciendan la
elaboración y aprobación de los presupuestos y se ocupen de la ordenación de los derechos y
obligaciones económicas de la Hacienda Pública, del reparto de competencias fiscales entre las
autoridades administrativas, de la gestión presupuestaria, del control del gasto público, de la regulación
de las operaciones financieras de deuda pública, etc.
Lo cierto en todo caso es que, aunque el EOP no es un código en el estricto sentido de la palabra, es el
cuerpo normativo fundamental en el que se recogen las más importantes disposiciones del Derecho
presupuestario y alrededor de sus disposiciones versarán la mayoría de nuestras reflexiones y análisis. El
reconocimiento de esta verdad no implica que renunciemos a nuestra aspiración de que en el corto plazo
se adelanten verdaderos procesos de codificación en este ámbito, dadas las ventajas que para la
jurisdicción, la Administración, los ciudadanos en general y la doctrina se derivan de contar con
verdaderos códigos.

lección 4
El sistema presupuestario colombiano

A N D RÉS M E D I NA S A LA ZAR

SUMARIO: I. Sistema presupuestario. Aspectos generales. II. Instituciones que integran el sistema presupuestario.
A. Marco Fiscal de Mediano Plazo. 1. El plan financiero. 2. Un programa macroeconómico plurianual. 3. Las
metas de superávit primario, nivel de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. 4. Un informe de resultados
macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. 5. Una evaluación de las principales actividades
cuasifiscales realizadas por el sector público. 6. Estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o
descuentos tributarios existentes y de las leyes, ordenanzas y acuerdos sancionados en la vigencia fiscal
anterior. 7. Relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación y de
las entidades territoriales. B. Plan de Inversiones contenido en el Plan Nacional de Desarrollo. C. Marco de
gastos de mediano plazo. D. Plan Operativo Anual de Inversiones. E. Presupuesto General de la Nación. F.
Programa Anual Mensualizado de Caja.

I. sistema presupuestario. aspectos generales

El presupuesto constituye una autorización para la realización de unos gastos específicos, los cuales
deben contar con una fuente de financiación suficiente para su atención. En este contexto, el
presupuesto es el resultado de consideraciones de orden jurídico y económico, las cuales deben surtirse
dentro de un marco económico de referencia a efectos de su viabilidad real financiera. Ese punto de
partida de la actividad presupuestaria, la realidad económica o marco económico de referencia, fue
objeto de regulación por decisión del legislador, para que el insumo a partir del cual se construye el
presupuesto entregue una información de calidad en orden a preservar o alcanzar la sostenibilidad de las
finanzas públicas, y que su contenido, no obedezca al parecer de quien se encuentra frente al manejo de
la actividad financiera del Estado; así las cosas, resulta admisible afirmar que el legislador ha dado una
mayor trascendencia jurídica a la planeación presupuestaria plurianual, que al principio de anualidad,
toda vez que la experiencia ha demostrado que la segunda –la anualidad– no es suficiente desde una
perspectiva de sostenibilidad.
 De acuerdo con lo anterior, esta lección tiene como propósito desarrollar las instituciones previstas
en las leyes orgánicas, para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. Estas instituciones
apreciadas como un conjunto estructurado se denominan Sistema Presupuestario, toda vez que la
relación ordenada de las mismas contribuye a fines comunes, los cuales en los términos del artículo 2.º
del Decreto reglamentario 4730 de 2005 son: i. El equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que
permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; ii. La asignación de los recursos de
acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto, y iii. La utilización eficiente de los
recursos en un contexto de transparencia.
Se habla de leyes orgánicas porque no sólo se tiene en cuenta el Estatuto Orgánico de Presupuesto,
Decreto Ley 111 de 1996, en el cual se compilaron las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, sino
también leyes orgánicas posteriores, tales como la 617 de 2000 (en los apartes expresamente señalados
por el legislador como normas orgánicas de acuerdo con el art. 95) y 819 de 2003 (arts. 1.º a 13), sino
porque además incluiremos dentro del Sistema Presupuestario el Plan de Inversiones del Plan Nacional
de Desarrollo cuyo contenido se encuentra regulado en el artículo 6.º de la Ley 152 de 1994 (ley Orgánica
del Plan de Desarrollo), en atención a la necesidad de integrarlo con motivo del principio presupuestario
de planeación.
Las instituciones a través de las cuales se estructura el sistema presupuestario tienen como propósito
la regulación integral de la actividad financiera pública, pero en un contexto de transparencia. La
transparencia sólo es posible en un escenario en el que la información está disponible y organizada
sistemáticamente, tanto para la Administración como para los órganos de control y los administrados,
toda vez que sólo así se cuenta con parámetros objetivos de evaluación de la gestión.
En la actualidad, un candidato a un cargo de elección popular cuenta con una serie de instrumentos,
todos incorporados dentro del sistema presupuestario, que permiten que su programa de gobierno
pueda construirse a partir de información objetiva que determine cuál es el verdadero campo de acción
de que dispone, para no incurrir en errores tales como promesas de campaña inviables financieramente.
Desde esta perspectiva, el sistema presupuestario se convierte hoy en una buena fuente para efectos de
adelantar los debates políticos, en orden a establecer la seriedad de las propuestas por parte de los
contradictores políticos y del electorado.
En este contexto, no es más una excusa frente al incumplimiento de los programas de gobierno la
ignorancia de la situación financiera de la entidad, toda vez que instrumentos tales como el Marco Fiscal
de Mediano Plazo que tienen una proyección financiera de la entidad a 10 años, muestran la situación en
la que se recibe o recibirá una entidad; tanto es así, que este instrumento se puede utilizar como un
criterio de oportunidad para una candidatura.
En este punto conviene dar una explicación del por qué se estructura el sistema presupuestario en la
forma en que se presenta en los apartes siguientes. Los instrumentos o instituciones que conforman el
sistema presupuestario colombiano tienen diferentes periodos de proyección y de vigencia; esta
circunstancia de carácter temporal, se toma como criterio para la explicación del sistema presupuestario,
como quiera que de esta forma se considera que se logra explicar sistemáticamente cada uno de los
elementos que lo conforman y las relaciones que surgen entre los mismos.
Vamos a tomar como supuesto una persona interesada en participar como candidato en un proceso
electoral para alcanzar un cargo de elección popular, gobernador de un departamento; este candidato
necesita, a partir de la ideología de partido que representa, estructurar un programa de gobierno, a estos
efectos fija los objetivos, metas y estrategias de acción a mediano y largo plazo, y además el plan de
inversiones que realizará a partir de la proyección de los recursos financieros disponibles para su
ejecución en las vigencias en las cuales estará frente a la administración del Departamento.
El insumo fundamental, con miras a presentar una propuesta política viable, no será otro que el
Marco Fiscal del Mediano Plazo, donde este candidato encontrará una proyección, a 10 años, de la
situación financiera de la entidad que pretende gobernar. Una vez que resulta electo, ese programa de
gobierno se materializará a través del plan de desarrollo departamental, el cual será aprobado por la
asamblea a través de una ordenanza, con una vigencia de 4 años, periodo en el que estará la
administración elegida a cargo de la entidad territorial.
Para llevar a cabo ese plan de desarrollo, se deberá tener en cuenta por parte de la administración
departamental el contenido del Marco de Gastos de Mediano Plazo, en el cual aparecerán las
proyecciones de las principales prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, para un período de
4 años. Es decir, se deberá tener en cuenta esos niveles máximos de gasto anual a efectos de establecer
cuáles son las posibilidades de gastos en esas vigencias. Ese Marco de Gastos deberá construirse a partir
de la información que para ese periodo arroje el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Luego, es necesario desagregar los proyectos de inversión contenidos en el Plan de Inversiones del
Plan de Desarrollo y distribuir la realización de los mismos desde una perspectiva anual; esta operación se
realiza a través del Plan Operativo Anual de Inversiones, para posteriormente incorporar las partidas
necesarias en el proyecto anual de presupuesto, el cual, una vez aprobado, es decir, cuando se convierta
en el presupuesto del departamento, será ejecutado a través del Programa Anual Mensualizado de Caja,
instrumento en el que se establece un límite mensual máximo de pagos a partir del flujo de ingresos de la
entidad.
Con el proceso descrito se pretende poner de presente grosso modo la participación de las diferentes
instituciones que hacen parte del sistema presupuestario, la cuales se estudiarán puntualmente en los
apartes siguientes.

II. instituciones que integran

el sistema presupuestario

De acuerdo con lo previsto en el artículo 6.º del Decreto 111 de 1996, el Sistema Presupuestario está
constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual
de la Nación.
No obstante lo anterior, se considera que estos tres no son los únicos instrumentos que hacen parte
del Sistema Presupuestario, toda vez que para la consecución de los objetivos del Sistema (art. 2.º del
Decreto 4730 de 2005) es necesario incorporar el Marco Fiscal de Mediano Plazo en su integridad, el Plan
de Inversiones del Plan de Desarrollo, el Marco de Gastos de Mediano Plazo y el Plan Anual Mensualizado
de Caja –PAC–, como se verá en la exposición de cada uno de ellos.
La necesidad de incorporar instrumentos adicionales a los mencionados en el artículo 6.º del Decreto
111 es reconocida por RESTREPO SALAZAR en su libro Derecho presupuestal colombiano cuando afirma: “La
tendencia actual en todas las legislaciones es la de ampliar el marco de información que precede,
acompaña y sigue el presupuesto nacional”; sin embargo, no se comparte la afirmación de este autor en
el sentido de que el ordenamiento jurídico colombiano reconoce expresamente la inclusión del Marco
Fiscal de Mediano Plazo como parte del Sistema Presupuestario; como quiera que esta conclusión
anuncia como fundamento normativo la previsión contenida en el inciso 2.º del artículo 2.º del Decreto
4730 de 2005:

El Sistema Presupuestal está constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo; el
Presupuesto Anual de la Nación y el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Véase cómo, según la norma trascrita, lo que hace parte del Sistema Presupuestario no es el Marco
Fiscal de Mediano Plazo en su integridad, sino sólo un elemento del mismo, el Plan Financiero, lo que
justifica nuestro disenso frente a la planteado por RESTREPO SALAZAR.
Empero, esta posible discusión académica tiene una salida con una argumentación diferente, la cual
no tiene como supuesto lo expresamente señalado en el ordenamiento como elementos integrantes del
Sistema, sino que harán parte del Sistema Presupuestario todas las instituciones creadas con el propósito
de que haya un equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las
finanzas públicas en el mediano plazo, que la asignación de los recursos se haga de acuerdo con las
disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto, y la utilización eficiente de los recursos en un
contexto de transparencia.
Es en este contexto en el que se justifica la inclusión en el Sistema Presupuestario del Marco Fiscal de
Mediano Plazo en su integridad, el Plan de Inversiones contenido en los Planes de Desarrollo, el Marco de
Gastos de Mediano Plazo y el Plan Anual Mensualizado de Caja –PAC–.

A. marco fiscal de mediano plazo

La Ley 819 de 2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, conocida como la Ley de Responsabilidad Fiscal,
tiene como propósito garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación y de las entidades territoriales
en el corto, mediano y largo plazo.
 Dentro del capítulo I (Normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad
macroeconómica) se creó el Marco Fiscal de Mediano Plazo –en adelante MFMP–. El MFMP es
fundamentalmente un instrumento de planeación que sirve para la formulación del presupuesto anual de
la Nación y de las entidades territoriales, toda vez que para lograr una actividad presupuestaria no basta
con establecer cuáles son los ingresos con que se cuenta para financiar unos gastos específicos, sino que
en atención a la responsabilidad y transparencia fiscal, resulta trascendente que se reflejen asuntos tales
como obligaciones contingentes y los costos de las decisiones políticas en términos de gasto, que pueden
ser el efectivamente realizado o el gasto contenido en los beneficios tributarios.
El Ministerio de Hacienda en la Cartilla de aplicación de la Ley 819 de 2003 para las entidades
territoriales, sostiene que “El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento de referencia con
perspectiva de diez años para la toma de decisiones fiscales, que debe orientar la elaboración de
presupuestos anuales”.
El MFMP debe ser elaborado por el Gobierno Nacional, en el caso de la Nación; por los gobernadores
en los departamentos y por los alcaldes en los distritos y los municipios; y debe ser presentado al
Congreso, antes del 15 de junio de cada vigencia, y a las asambleas y concejos en la fecha de
presentación del Proyecto de Presupuesto.
En la elaboración del MFMP de la Nación participan el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, el
Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES–, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación –DNP–. En los departamentos, municipios y distritos los partícipes
en la elaboración del MFMP estarán dados por la estructura funcional de cada entidad.
La finalidad de la presentación del MFMP a las corporaciones de representación popular no es que sea
aprobado por éstas, es decir, la vigencia del MFMP no depende de una actuación posterior por parte del
Congreso, las asambleas o concejos, toda vez que al ser un documento de carácter técnico-financiero no
reviste el ropaje de ley o acto administrativo; en otras palabras, el MFMP es un documento que como
instrumento de planeación tiene por propósito que tanto el proyecto de presupuesto general de la
Nación y de las entidades territoriales, como cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios, se tramite conociendo las implicaciones fiscales, la viabilidad
financiera, y la congruencia que tendría con la política y los planes económicos adoptados por las
autoridades de ser aprobada la iniciativa. En este contexto, el artículo 1.º de la Ley 819 señala que el
MFMP será presentado, en el caso de la Nación, por el gobierno nacional a las comisiones económicas del
Senado y de la Cámara de Representantes, para ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer
debate de la ley anual de presupuesto. A su vez, el artículo 5.º de la Ley 819 prevé que el Gobernador o
Alcalde deberá presentar el MFMP a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo.
Ahora bien, se plantea la cuestión de si el MFMP tiene un valor vinculante para las corporaciones de
representación popular o si es un requisito de validez, dentro del trámite, la consistencia del proyecto de
presupuesto de la Nación, de los departamentos, distritos y municipios con el MFMP con motivo de lo
dispuesto en los artículos 4.º y 6.º de la Ley 819, en los cuales se anuncia que estos proyectos deben ser
consistentes con el MFMP; más aún, es requisito para la validez en el trámite de una ley, ordenanza o
acuerdo en que se ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, que el impacto fiscal se haga
explícito y que sea compatible con el MFMP, por así disponerlo el artículo 7.º de la Ley 819. ¿Cuál sería la
consecuencia jurídica de que una norma no cumpla con ese requisito?
La temática presentada se debe abordar desde puntos de partida diferentes: el primero, la ley
orgánica de presupuesto, categoría a la que corresponde la Ley 819, puede regular el ejercicio de la
actividad legislativa sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones –art. 151 de la Constitución Política–, y en ese orden de ideas, el no cumplimiento de la
condición de consistencia entre los proyectos de presupuesto con el MFMP dará lugar a la declaratoria de
inexequibilidad de la ley de presupuesto, o de nulidad por inconstitucionalidad de la ordenanza o
acuerdo de presupuesto, por el desconocimiento de la ley orgánica que hace parte del bloque de
constitucionalidad. Sin embargo, se considera que esta situación no se presentará en la realidad, y no
será más que un comentario académico, porque el encargado de preparar el proyecto de presupuesto es
el mismo sujeto que elabora el MFMP.
No obstante lo anterior, el segundo punto de partida encuentra su fundamento en nuevos
cuestionamiento: ¿resultará posible que una ley orgánica de presupuesto establezca requisitos para la
aprobación de otro tipo de normas en las que se ordene gasto u otorguen beneficios tributarios?, ¿es
inconstitucional que en una norma en la que se ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, no se
haga explícito el impacto fiscal y que éste no sea compatible con el MFMP?
 Debemos poner de presente que el artículo 7.º de la Ley 819 de 2003 exige que en todo proyecto de
ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga explícito cuál es su
impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el MFMP que presenta anualmente el Gobierno
Nacional al Congreso de la República. Para el efecto prevé que en las exposiciones de motivos de los
proyectos y en cada una de las ponencias para debate, se deben incluir expresamente los costos fiscales
de los proyectos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados costos. Además, señala que
durante el trámite de los proyectos de ley el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los
costos fiscales que se han estimado para cada uno de los proyectos, así como sobre la fuente de ingresos
para cubrirlos y sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Estas situaciones sí son susceptibles de presentarse en la realidad, de hecho se han presentado, razón
por la cual existen pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional al respecto en las sentencias C-
1113 de 2004; C-500, C-729 y C-874 de 2005; C-072, C-856 y C-929 de 2006; C-502, C-911 y C-955 de
2007; C-315, C- 731, C-1139 y C-1197, y C-1200 de 2008 a partir de las cuales se estructurará la posición a
propósito.
En las sentencias C-1113 de 2004, C-500 y C-729 de 2005 la Corte Constitucional estableció los
criterios de aplicación temporal del requisito referido a que el impacto fiscal de las leyes que ordenen
gasto debe ser compatible con el MFMP; en este sentido se tiene que sólo es posible exigir el
cumplimiento de tal condición en los proyectos de ley cuyo trámite se dio con posterioridad al 15 de
junio de 2004, dado que la Ley 819 entró en vigencia el 9 de julio de 2003 pasada la fecha, 15 de junio de
2003, de exigibilidad al Gobierno Nacional de presentar el MFMP para esa vigencia. Es importante tener
presente este criterio de aplicación para el caso de acuerdos y ordenanzas, puesto que la Ley 819 en el
artículo 5.º señaló que todos los departamentos, y los distritos y municipios de categoría especial 1 y 2,
debían expedir el MFMP a partir de la vigencia de la ley, es decir para 2004, y los municipios de categorías
3, 4, 5 y 6 debían hacerlo desde el año 2005.
La Corte Constitucional en la sentencia C-874 de 2005, después de un análisis del transcurso temporal
del proyecto de ley objetado por el gobierno, determinó que sí eran exigibles las previsiones del artículo
7.º de la Ley 819, y que se debía entrar a resolver si se habían incluido en la exposición de motivos el
costo fiscal y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Este punto se
convirtió en esta sentencia en un asunto de índole probatorio que se corroboró con el contenido de las
exposiciones de motivos del proyecto de ley. Empero, en lo que se refiere con la exigencia del inciso 3 del
artículo 7.º de la Ley 819, según la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, debe rendir concepto, que debe ser
publicado en la Gaceta del Congreso, frente el impacto fiscal y su compatibilidad o no con el MFMP, la
Corte manifestó que, pese a que en los antecedentes legislativos del proyecto de ley objetado no se
encontraba el concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público, el concepto mencionado
… constituye un deber que reposa en cabeza del señor Ministro, y que la ausencia de éste no puede implicar la
paralización ni mucho menos la no aprobación del proyecto de ley cuando ello se debe es al incumplimiento
por el mismo Gobierno del deber impuesto por el artículo 7.º de la Ley 819, que ahora objeta.

Siguiendo esa línea argumentativa, señaló la Corte que las objeciones presentadas por el Gobierno,
“tienen soporte en la omisión del Gobierno, incumplimiento que no puede servirle de sustento a la
objeción posterior”; estos argumentos sirvieron para declarar infundada la objeción presidencial.
El problema jurídico consistente en si era necesario cumplir con los requisitos establecidos en el
artículo 7.º de la Ley 819 a que se ha hecho mención, cuando en medio del trámite de un proyecto de ley
en el Congreso de la República se presentaba por parte del Gobierno el MFMP, fue resuelto por la Corte en
la sentencia C-072 de 2006 afirmando que como desde el momento en que fue radicado el proyecto de
ley y hasta su aprobación en primer debate en la Cámara de Representantes, no existía Marco Fiscal de
Mediano Plazo, no resultaban procedentes las exigencias previstas en el artículo 7.º. En la sentencia C-
929 de 2006, la Corte fue más allá y estableció que para la procedencia de la exigencia del cumplimiento
de lo consagrado en el artículo 7.º de la Ley 819 es necesario que el MFMP haya sido presentado cuando el
trámite legislativo de un proyecto específico se inicia.
Dentro del fallo C-072 de 2006, se encuentra de forma expresa la posibilidad de que una norma
orgánica de presupuesto establezca requisitos para normas diferentes de la ley anual del presupuesto; en
el texto de la providencia se lee:
 Por expresa disposición del Constituyente de 1991 las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial a las
demás leyes “por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas”. Dado su carácter
superior, la actividad legislativa está sujeta a ellas y constituyen una pauta a seguir en determinadas materias.
En ese orden, el control de constitucionalidad implica que se confronte la norma objeto de reproche no
solamente con los preceptos constitucionales, sino también con la respectiva norma orgánica.

En la Sentencia C-856 de 2006 se estableció que los requerimientos del artículo 7.º de la Ley 819 son
exigibles sólo para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; y que en
ese contexto cuando una norma no ordena un gasto, sino que hace alusiones genéricas sobre el apoyo
financiero del Estado a actividades específicas –en el caso de esta providencia eran teatrales–, no le
resultan aplicables tales condicionamientos. Con base en ese argumento, la Corte encontró fundada la
objeción presentada por el Gobierno por medio de una disposición que determinaba el incremento de una
partida presupuestal, y se concluyó que para la aprobación de esa norma sí se debía haber cumplido con el
procedimiento establecido en el artículo 7.º de la Ley 819.
En la sentencia C-502 de 2007, la Corte Constitucional presenta un cambio radical en relación con la
interpretación del artículo 7.º de la Ley 819, toda vez que aunque lo reconoce como una importante
herramienta para racionalizar el proceso legislativo, para esta corporación, admitir que el artículo 7.º
constituye un requisito de trámite, cercenaría considerablemente la facultad del Congreso para legislar y
le concedería al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley, razón
por la cual concluye que

… en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto
fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y
valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los
congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre
el Ministro de Hacienda.

Complementando lo dicho hasta este punto, anuncia la Corte que si el Ministerio de Hacienda no
participa en el trámite de un proyecto durante su formación en el Congreso de la República, el proceso
legislativo no se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el
artículo 7.º de la Ley 819 de 2003.
Después de la sentencia C-502 de 2007, se han expedido las providencias C-911 y C-955 de 2007, C-
315, C-1139, C-1197 y C-1200 de 2008 en las cuales se establece que la inobservancia u observancia
parcial de los requisitos establecidos en el artículo 7.º de la Ley 819 por parte del órgano legislativo no
puede ser estimada como un vicio de trámite; así las cosas no constituye una causal de
inconstitucionalidad formal de una norma legal que genere gasto. Ahora bien, cuando en el trámite se ha
dado cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 7.º, la Corte los pone de presente con el
ánimo de insistir en la constitucionalidad de la norma, pero sin que el cumplimiento mismo sea el motivo
de la declaratoria de exequibilidad.
En la sentencia C-731 de 2008, la Corte Constitucional llega al punto de afirmar que es al ejecutivo a
quien corresponde el estudio de las consecuencias fiscales de los proyectos de ley que se tramiten, en los
que se genere gasto con cargo al presupuesto:

… el gobierno debió presentar esa valoración para que el Congreso pudiera considerar la conveniencia o
inconveniencia de las obras propuestas desde el punto de vista de su financiación.

Luego en la misma providencia se lee:

… la exigencia de que se conozcan los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el
Congreso de la República, establecida en el artículo 7.º de la Ley 819 de 2003, es una herramienta para la
racionalidad legislativa, que crea una carga inicial sobre el Ejecutivo que éste no cumplió en el presente caso, la
cual no puede constituirse en una barrera insalvable para el ejercicio de la función legislativa de manera
autónoma por parte del Congreso de la República.
Con la doctrina de la Corte descrita, se producen tres efectos: el primero es que no hace falta el análisis
explícito del costo fiscal y la fuente de financiamiento en las exposiciones de motivos de los proyectos de
ley en los que se ordene gasto o se otorguen beneficios tributarios, porque esa es una competencia del
ejecutivo. El segundo está dado porque no es obligatorio que el Ministerio de Hacienda emita el
concepto como requisito de trámite; y el tercero consiste en despejar de todo valor vinculante al
concepto técnico emitido por el Ministerio de Hacienda, convirtiéndolo en un consejo al legislador, que
puede o no ser acogido, dando al traste con el propósito de la Ley 819 de hacer consistente, desde una
perspectiva de obligatoriedad, la legislación que genera gastos o establece beneficios tributarios con el
MFMP.
Sin perjuicio de lo anterior, el obiter dictum contenido en la sentencia C-1197 de 2008, podría ser un
criterio de interpretación en que las competencias del legislador y del ejecutivo se complementan, y
darían lugar al respeto del principio de representatividad y de sostenibilidad de las finanzas cuando se
afirma que
… sólo cuando el Congreso haga caso omiso del llamado que dicho Ministerio, de manera sustentada y
específica, haga en relación con la necesidad de justificar el impacto fiscal de la respectiva propuesta de gasto
público, puede predicarse la existencia de un vicio trascendente.

En lo que atañe con el control y seguimiento del MFMP en el artículo 3.º del Decreto 4730 de 2005 se
establece que el CONFIS velará por el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo, para lo cual hará
un seguimiento detallado, de acuerdo con la metodología que este mismo organismo establezca, de
manera que, si hay cambios en las condiciones económicas, recomiende la adopción de las medidas
necesarias para propender por el equilibrio macroeconómico.
El contenido del MFMP está determinado, en los términos de los artículos 1.º (para la Nación) y 5.º
(para las entidades territoriales) de la Ley 819, por los siguientes elementos:
Para la Nación: i. Plan Financiero; ii. Un programa macroeconómico plurianual; iii. Las metas de
superávit primario, nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; iv. Un informe de resultados
macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior; v. Una evaluación de las principales actividades
cuasifiscales realizadas por el sector público; vi. Estimación del costo fiscal de las exenciones,
deducciones o descuentos tributarios existentes; vii. Costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia
fiscal anterior; viii. Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera
de la Nación; ix. En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestaria y de
resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
Para las entidades territoriales: i. Plan financiero; ii. Metas de superávit primario, nivel de deuda
pública y un análisis de su sostenibilidad; iii. Acciones y medidas específicas en las que se sustenta el
cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución; iv. Informe de
resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior; v. Una estimación del costo fiscal de las exenciones
tributarias existentes en la vigencia anterior; vi. Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos
contingentes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial, y vii. El costo fiscal de los
proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.
A continuación se hará referencia a los puntos más relevantes.

1. el plan financiero

El Plan financiero se encuentra previsto dentro del contenido del MFMP de la Nación y de las entidades
territoriales. Es el eje fundamental del MFMP toda vez que en él se encuentra una proyección financiera
de todos los ingresos y gastos de la entidad que tiene a cargo su elaboración.
El Plan financiero fue introducido al ordenamiento presupuestario en el artículo 4.º de la Ley 38 de
1989, posteriormente fue modificado por el inciso 5.º del artículo 55 de la Ley 179 de 1994, y fue
compilado en el artículo 7.º del Decreto 111 de 1996; este artículo prescribe:

Artículo 7.º El Plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que
tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal
magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit
y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las Políticas Cambiaria y Monetaria.
Ahora bien, el artículo 3.º de la Ley 38 de 1989, señala una proyección mínima del Plan financiero: 2 años;
sin embargo, el hecho de que en el artículo 2.º de la Ley 819 se establezca que “[c]ada año el Gobierno
Nacional determinará […] metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales
siguientes”, implica que el Plan financiero debe dirigirse a 10 vigencias fiscales en el momento de la
elaboración.
Esta proyección a 10 años, en el caso de las entidades territoriales que tengan como objetivo celebrar
operaciones de crédito con duración superior deberá dejarse de lado y se realizará por el período de
vigencia del crédito que se pretenda contratar, con motivo de la necesidad de que la capacidad de pago
sea analizada dentro de ese referente temporal en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la
Ley 819.
Un punto que merece la pena resaltar es que el MFMP de la Nación presentado por el Gobierno en
2009 no contempla una proyección a 10 años; de hecho, sólo hace referencia a una comparación entre
las vigencias 2009 y 2010, lo que impone concluir que el Gobierno Nacional no cumplió con las
previsiones que en ese sentido impone la Ley 819.
Las notas presentadas permiten afirmar que se trata de un instrumento de planificación y gestión
financiera de la Nación y de las entidades territoriales, que tiene como base las operaciones efectivas, lo
que quiere decir que se toman las operaciones de caja, esto es, los ingresos recaudados y los créditos
desembolsados, y los pagos realizados, sin tener en cuenta los ingresos presupuestados, pero sí los
gastos; desde esta perspectiva se establece objetivamente la existencia de un déficit o un superávit y lo
adecuado que resultó la elaboración del PAC.
Llama la atención el hecho de que se establezca una distinción entre entidades que tienen o no
relevancia en términos cambiarios, monetarios y fiscales, como parámetro para su inclusión o no en el
Plan financiero. Lo primero que se debe señalar es que esa distinción no aplica para las entidades
territoriales por la magnitud de las operaciones que, en términos generales, haría que se excluyeran
todas las entidades (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado,
sociedades de economía mixta, establecimientos públicos) de ese nivel territorial y, en ese sentido, en la
elaboración del Plan financiero del nivel local se deben incluir todas las entidades descentralizadas de los
niveles departamental, distrital y municipal.
En el MFMP presentado por el Gobierno en 2009 al Congreso de la República se incluyeron dentro del
Plan financiero, el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEP–, el Fondo de Solidaridad y Garantía –
FOSYGA–, el ISS Pensiones y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales –FONPET–; en el
área de salud se encuentran entidades públicas que prestan servicios de salud como las Empresas
Prestadoras del Servicio de Salud –EPS–, las Instituciones Prestadoras de Salud –IPS–, las Empresas Sociales
del Estado y la Unidad de Gestión General del Instituto de Seguros Sociales, los Fondos Públicos de
Pensiones, el Patrimonio Autónomo de Ecopetrol –PAE–, el Fondo de Solidaridad Pensional –FSP–, el
Patrimonio Autónomo de Telecom –PAT–, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP–, el
Fondo Nacional del Café, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, el Fondo de Estabilización de Precios de
los Combustibles –FEPC–, INVIAS, INCO, INCODER, ICBF, SENA, Banco de la República y FOGAFIN.
En lo que se refiere a la Nación, el Plan financiero, en los términos de RESTREPO SALAZAR,

… permite distinguir cuál es el impacto fiscal del sector público consolidado, y no solamente del Gobierno
Central. De esta manera aparecerá reflejada en términos realistas la situación superavitaria o deficitaria que
tendrá el sector público no financiero tanto a nivel central como a nivel descentralizado.
El contenido del Plan financiero debe iniciar por presentar un diagnóstico que permita identificar la
situación financiera, sus causas, oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades; la estructura de
ingresos y gastos, la cual parte de una evolución o tendencia de los ingresos y los gastos y su
composición; también se debe plantear una gestión financiera con las estrategias, acciones, programas y
metas, y una gestión sectorial desde la perspectiva financiera con los ajustes de las metas sectoriales,
para terminar con las relaciones de los indicadores que arrojan todos los ítems anteriores (p. ej. la
capacidad de endeudamiento).

2. un programa macroeconómico plurianual

Toda vez que el Sistema Presupuestario es, en últimas, un instrumento de política económica, se debe
reflejar en el MFMP de la Nación el impacto (desde la perspectiva macroeconómica) de las políticas que en
este ámbito pretende implementar el Gobierno Nacional; de ahí la exigencia de la presentación de un
programa en este contexto y de carácter plurianual para evidenciar la congruencia y viabilidad de las
decisiones de gasto, no desde una perspectiva jurídica, sino desde una órbita técnico-económica; así las
cosas, los supuestos desde los que se elabora tienen en cuenta los principales choques sobre la economía
y tendencias generales bajo el escenario base, y agregados económicos tales como el PIB, la oferta, la
demanda, la inflación, tasa de cambio, ingresos por exportaciones, remesas, inversión extranjera directa,
desempleo, precio del petróleo.
Por el ámbito de su competencia, la dinámica misma y la magnitud de las finanzas de las entidades
territoriales, y la imposibilidad de éstas de establecer un escenario del orden macroeconómico nacional,
por no contar con la información agregada, el Legislador no previó este elemento en los MFMP de los
departamentos, distritos y municipios.

3. las metas de superávit primario, nivel de deuda pública y análisis de su sostenibilidad

El superávit primario se encuentra definido en el parágrafo del artículo 2.º de la Ley 819 en los siguientes
términos:

Se entiende por superávit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los
ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones,
capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación), y la suma de los gastos de
funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial.

La lectura del apartado trascrito nos permite advertir la naturaleza del superávit primario, es un indicador
de la sostenibilidad de la deuda en la medida en que es necesario que la diferencia entre la suma de los
ingresos y la suma de los gastos sea positiva para contar con recursos que permitan el pago de los
intereses y las amortizaciones de la deuda pública; si este resultado es negativo la deuda pública es
insostenible. Así las cosas, el superávit primario no es el resultado de la ejecución presupuestaria como
podría pensarse intuitivamente.
Véase como el legislador excluyó de los ingresos los desembolsos de créditos, así como el servicio de
la deuda (intereses y amortizaciones), lo que advierte sobre el propósito de llegar a un indicador de
sostenibilidad en este contexto.
La verdad sea dicha, no existe un porcentaje o un parámetro fijado por el legislador como óptimo en
relación con el superávit primario de la Nación, por eso se habla de “meta”, a diferencia de lo que ocurre
con las entidades territoriales, donde sí se encuentra preestablecido en la Ley 358 de 1997. En este orden
de ideas, el artículo 2.º de la Ley 819 se ocupa de señalar unas directrices para que este indicador sea
formulado por el Ministerio de Hacienda y aprobado por el CONPES, previo concepto del CONFIS. Así las
cosas, para la elaboración de la meta superávit primario se tendrán en cuenta supuestos
macroeconómicos, tales como tasas de interés, inflación, crecimiento económico y tasa de cambio,
determinados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación,
y el Banco de la República, además de condicionamientos tales como que las metas de superávit primario
ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural
que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
En el caso de las entidades territoriales, el legislador, en el artículo 2.º inciso 4 de la Ley 819 sólo
estableció para los departamentos, distritos y municipios de categorías especiales 1 y 2 la obligación de
fijar una meta de superávit primario para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su
respectiva deuda; para los demás municipios será optativo. La decisión del legislador parecería odiosa por
la distinción establecida; sin embargo, la capacidad de pago de las entidades territoriales en materia de
deuda pública fue fijada en la Ley 358 de 1997, de modo que sin importar si se establecen metas de
superávit primario o no, todas las entidades, incluidas las que tienen la obligación de establecer una
meta, encuentran un parámetro objetivo para determinar su nivel de endeudamiento, el cual a su vez
permitirá que se celebre una operación de crédito o no.
Para estos efectos el legislador estableció como indicador el ahorro operacional, el cual está definido
en el parágrafo del artículo 2.º de la Ley 358, así:

Parágrafo. El ahorro operacional será el resultado de restar los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento
y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se consideran ingresos corrientes los tributarios, no
tributarios, las regalías y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las
 participaciones en las rentas de la Nación, los recursos del balance y los rendimientos financieros. Para estos
efectos, los salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerarán como
gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de inversión.

Las cifras para la obtención de este indicador son las correspondientes a las ejecuciones presupuestarias
soportadas en la contabilidad pública del año inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a
la meta de inflación establecida por el Banco de la República para la vigencia en la que se realice la
operación.
El ahorro operacional sirve para determinar si existe o no capacidad de pago y se convierte en el
requisito para que una entidad territorial pueda celebrar una nueva operación de crédito; así las cosas,
los intereses de la deuda consolidada y los del crédito que se pretende contratar no pueden superar el
40% del ahorro operacional.
Aunado al hecho de que los recursos provenientes de operaciones de crédito público celebradas por
entidades territoriales sólo se pueden destinar a financiar gastos de inversión, de acuerdo con lo
establecido en el inciso 3.º del parágrafo del artículo 2.º de la Ley 358 de 1997, salvo que se trate de
créditos de tesorería, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de
personal en procesos de reestructuración administrativa, restricción que no existe para la Nación, toda
vez que el artículo 16 del Decreto 111 establece que con el recaudo de todas las rentas y recursos de
capital, dentro de los que se encuentra el crédito, se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones
autorizadas en el Presupuesto General de la Nación; en el caso en que una entidad del orden territorial
celebre operaciones sin el cumplimiento de los requisitos que acrediten su capacidad de pago, constituirá
una causal de sanción disciplinaria para el funcionario responsable, y para el acreedor los créditos
concedidos no tendrán validez y las entidades territoriales beneficiarias procederán a su cancelación
mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago de intereses y demás cargos financieros al
acreedor, de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 819.
La sanción impuesta al acreedor financiero, mencionada en el párrafo anterior, presenta varios vacíos
que conviene poner de presente, toda vez que no se establece: 1. Quién es el competente para la
declaratoria de invalidez; 2. Cuál es término con que se cuenta para tal declaratoria; 3. Cuál es el
procedimiento que se debe adelantar a efectos del respeto al debido proceso y el derecho de defensa, y
4. Cuál es el término para proceder al pago o devolución de la suma desembolsada sin intereses y demás
cargos financieros. Tal cantidad de interrogantes pueden hacer inaplicable la norma y, en todo caso,
exigirán un esfuerzo adicional en la motivación del acto administrativo de carácter particular en el que se
declare la invalidez del contrato. Sin perjuicio de lo anterior, se considera pertinente presentar dos
posibilidades frente al punto 4: la primera es que la cancelación o devolución se produzca una vez se ha
declarado que la operación se celebró sin el cumplimiento de los requisitos, y la segunda es que la
cancelación se produzca en los plazos señalados en el contrato de empréstito. Nos inclinamos por pensar
que la devolución de los recursos desembolsados se tiene que producir una vez se ha declarado que los
créditos concedidos no tienen validez, como quiera que si el contrato no tiene validez, tampoco lo
tendrán los plazos fijados en el mismo.
Para concluir este aparte, merece la pena señalar que cuando las entidades territoriales fijan metas
de superávit primario deben señalar cuáles serán las acciones y medidas específicas en las que se
sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución.

4. un informe de resultados macroeconómicos

y fiscales de la vigencia fiscal anterior

Un primer punto que conviene poner de presente es que, para la Nación, en el MFMP consta un informe
de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior, mientras que para las entidades
territoriales el informe se hará respecto de los resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Al
respecto hacemos la misma anotación del programa macroeconómico plurianual, como quiera que el
ámbito competencial de departamentos, distritos y municipios no permite alcanzar las expectativas que
debe satisfacer una descripción de las características y circunstancias de los efectos y consecuencias que
se presentan en la economía desde una visión macro.
En el MFMP de la Nación el informe de resultados macroeconómicos se desarrolla en un capítulo
denominado “Balance macroeconómico”; se trata de un documento de contenido económico, que en el
MFMP de 2009 ocupa más del 30% del total, el cual se inicia con unos antecedentes donde se presentan la
situación económica mundial, las repercusiones que tiene en la economía nacional, y las estrategias
adoptadas por el gobierno nacional en ese marco base; continúa con una análisis de la actividad
económica centrado en el comportamiento del PIB; sigue una proyección del PIB para la vigencia en la cual
se presenta el MFMP; luego se encuentra una descripción del comportamiento del mercado laboral; con
posterioridad se ocupa de la inflación y la política monetaria, y concluye con el desempeño de sectores
como el externo colombiano y el financiero.
En lo que atañe a los resultados fiscales de la vigencia anterior, debe haber un pronunciamiento
respecto al cumplimiento o incumplimiento de las metas fijadas en el MFMP del año anterior, tales como
déficit o superávit al cierre de la vigencia, superávit primario, sostenibilidad de la deuda, límites y
proyecciones en gastos de funcionamiento e inversión y proyecciones de ingresos. Ahora bien, en los
literales d de los artículos 1.º y 5.º de la Ley 819, se prevé de forma perentoria que en caso de
incumplimiento de las metas fijadas en el MFMP del año anterior, el informe debe incorporar una
explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregir las
situaciones que las generaron.

5. una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público

Como primer punto se debe establecer en qué consisten las actividades cuasifiscales realizadas por el
sector público; en este orden de ideas, las actividades de este ámbito están constituidas por todas las
operaciones financieras con carácter tributario o de subsidio que son realizadas por una entidad pública,
y que tienen incidencia en la asignación de los recursos del presupuesto nacional, de esta forma se afecta
el resultado del balance fiscal. Dentro de estas actividades también se encuentran algunos de los gastos
que realizan las empresas públicas no contabilizados en el balance o las actividades en las que se dejan
de recibir ingresos por cuenta de decisiones del Gobierno Central.
En este contexto encontramos como ejemplo los subsidios a la tasa de cambio y a las tasas de interés,
los cuales no están explícitos en el presupuesto de la Nación, los créditos subsidiados y las operaciones
sin fondos de respaldo o que generan pasivos contingentes.
Dentro del MFMP de la Nación se contemplan como principales actividades cuasifiscales las
desarrolladas por el Banco de la República y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –FOGAFIN–.
La actividad cuasifiscal del Banco de la República corresponde a las operaciones que realiza en los
mercados monetario y cambiario; en tanto que la actividad cuasifiscal en el caso de FOGAFIN se relaciona
con las medidas para solventar al sistema financiero ante una eventual crisis.
La selección de estas dos entidades está dada por las siguientes consideraciones; en el caso del Banco
de la República por la alta proporción de las utilidades que arroja, que son transferidas a la Nación cada
año y que contribuyen a financiar el déficit del Gobierno Nacional, situación que evidencia la importancia
de las actividades cuasifiscales realizadas por el Banco de la República en la sostenibilidad de las finanzas
públicas. Mientras que en el caso de FOGAFIN, la justificación de la inclusión de sus resultados financieros
en el análisis de sostenibilidad de las finanzas públicas, se da por el hecho de que sus actividades generan
pasivos contingentes, como quiera que están relacionadas con los seguros que otorga la entidad para
cubrir eventuales deterioros del sector financiero.

6. estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes y de las
leyes, ordenanzas y acuerdos sancionados en la vigencia fiscal anterior

Este punto de los MFMP es la materialización del principio de transparencia, toda vez que con el mismo se
busca que tanto el gasto público explícito (el que aparece reflejado en el presupuesto), como el implícito
(el gasto público que se produce con motivo de subvenciones o tratamientos preferenciales en materia
tributaria) sea objeto de control político, en el sentido de que se evalúe si merece que se continúe con el
mismo o no. Como quiera que se obliga a una estimación del costo fiscal, se tiene un dato de orden
cuantitativo para este propósito.
Empero, la evaluación política del gasto es difícil de establecer a partir de parámetros objetivos,
porque las consecuencias dependerán de la cosmovisión del evaluador. La idea que se quiere trasmitir es
que siempre habrá una justificación razonable para fundamentar la existencia de una exención en
materia tributaria o la atención por parte del Estado de un servicio público, por poner dos ejemplos
simples.
 De acuerdo con lo anotado hasta el momento, este elemento del MFMP complementa el requisito o
exigencia establecido en el artículo 7.º de la Ley 819 en el sentido de que el impacto fiscal de cualquier
proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá
hacerse explícito y ser compatible con el MFMP. La complementación está fundada en que se convierte en
una forma de controlar y hacer seguimiento a lo establecido en el artículo 7.º.
Como quiera que en este aparte del MFMP se debe estimar el costo fiscal de las exenciones,
deducciones o descuentos, resulta necesario definir qué se entiende por costo fiscal; así las cosas, se
concibe como el ingreso que deja de percibir el Gobierno Nacional, departamental, distrital o municipal
por concepto de cualquiera de los beneficios contemplados, es decir, el valor del impuesto que se habría
generado si el beneficio no se encontrara previsto.
Un ejemplo ilustra lo anterior: en el MFMP de la Nación para el año 2009 se presentó un cálculo de los
principales beneficios tributarios concedidos en el impuesto sobre la renta entre los cuales se encuentran
la deducción por inversión en activos fijos reales productivos, las rentas exentas y los descuentos
tributarios, este ejercicio arrojó un costo fiscal para el año gravable 2008 de $7.399 miles de millones
(mm), suma que equivale al 1,6% del PIB.

7. relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la nación
y de las entidades territoriales

La Ley 819 incorpora dentro de los MFMP, de forma explícita, una valoración de los pasivos contingentes
para que éstos sean reconocidos, y registrados en los balances y estados financieros de las entidades
públicas. Desde esta perspectiva se persigue la identificación, valoración y reconocimiento de los pasivos
contingentes, puesto que como consecuencia de su no previsión la Nación y las entidades territoriales
enfrentan altos costos financieros y sociales, aunados al desbalance de las finanzas públicas.
En este punto hay que hacer un reconocimiento al gobierno nacional toda vez que en los MFMP no sólo
se presenta un análisis de los pasivos contingentes, sino que se incorporan las deudas no explícitas a
cargo de la Nación. En este contexto se tiene que las obligaciones contingentes son las obligaciones
pecuniarias sometidas a condición, es decir, que dependen de la ocurrencia de un determinado evento o
hecho futuro e incierto en contra de la Nación o de las entidades territoriales para la exigibilidad de su
pago; mientras que los pagos cuyo valor es conocido con certeza, obedecen a las deudas no explícitas.
Los pasivos contingentes tienen numerosas fuentes, entre las cuales señalamos i. Los procesos
judiciales en curso (sentencias y conciliaciones); ii. La contratación estatal, por las garantías otorgadas
para la construcción de proyectos de infraestructura desarrollados bajo esquemas de participación
público-privada (el Decreto reglamentario 423 de 2001 define las obligaciones contingentes
contractuales como aquellas en virtud de las cuales una entidad pública estipula contractualmente a
favor de su contratista, el pago de una suma de dinero, determinada o determinable a partir de factores
identificados, por la ocurrencia de un hecho futuro e incierto). iii. Las operaciones de crédito público por
el otorgamiento de garantías ya sea de la Nación o de las entidades territoriales. El Decreto 3800 de 2005
prevé que son pasivos contingentes provenientes de las operaciones de crédito público las obligaciones
pecuniarias sometidas a condición, que surgen a cargo de las entidades públicas, cuando éstas actúen
como garantes de obligaciones de pago de terceros.
En lo que atañe con los elementos principales que se tienen en cuenta para la valoración de la deuda
no explícita, se encuentran la deuda pensional y la deuda por cesantías retroactivas.
Para efectos del MFMP los pasivos contingentes deberán tener una valoración numérica y su existencia
obliga incluso a crear un fondo para contingencias cuyo valor dependerá del monto de las mismas y de la
probabilidad de que se materialicen.
En el artículo 3.º de la Ley 819 se establecen dos criterios para la valoración de los pasivos
contingentes, para lo cual se tiene en cuenta el momento de perfeccionamiento de la contingencia; así
las cosas si el pasivo contingente se perfeccionó con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 448
de 1998 “por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las obligaciones
contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento
público”, esto es el 21 de julio 1998, serán aprobadas por la Dirección General de Crédito Público del
Ministerio de Hacienda y se manejarán de acuerdo con lo establecido en esta ley. Empero, si el pasivo
contingente se perfeccionó con anterioridad a la vigencia de la Ley 448, la valoración será realizada por el
Departamento Nacional de Planeación, con base en procedimientos establecidos por esta entidad.
 Un par de comentarios merecen presentarse: el primero es que la Ley 448 establece en el artículo 1.º
el manejo presupuestal de las contingencias, como quiera que es una norma en la que se establece que
“la Nación, las Entidades Territoriales y las Entidades Descentralizadas de cualquier orden deberán incluir
en sus presupuestos de servicio de deuda, las apropiaciones necesarias para cubrir las posibles pérdidas
de las obligaciones contingentes a su cargo”, se considera que este contenido normativo debió ser
incorporado al ordenamiento a través de ley orgánica, categoría que no tiene la Ley 448, de acuerdo con
el artículo 151 de la Constitución Política, razón por la que se pone de presente su inconstitucionalidad. El
segundo consiste en que la Ley 448 no fijó ningún criterio de valoración y delegó en el reglamento la
fijación de los mismos. De acuerdo con lo anterior, es necesario acudir a los Decretos reglamentarios 423
de 2001 y 3800 de 2005. El Decreto 423 de 2001 regula las contingencias contractuales del Estado,
mientras que el Decreto 3800 de 2005 se ocupa de los pasivos contingentes provenientes de operaciones
de crédito público. Véase cómo las contingencias provenientes de procesos judiciales no son objeto de
reglamentación, lo que tiene efectos jurídicos importantes tales como el hecho de que no es necesaria la
transferencia de recursos por este concepto al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales.
Para cerrar este apartado es conveniente señalar el momento de perfeccionamiento de las
contingencias dependiendo de su naturaleza, toda vez que es necesario fijar un momento a partir del
cual un pasivo contingente, pese a su incertidumbre, debe ser objeto de inclusión en el MFMP. Para las
contingencias cuya fuente sea un proceso judicial, se producirá –el perfeccionamiento– con la
notificación de la demanda. En los casos de las contingencias contractuales, en el momento de
suscripción del contrato, y en los pasivos contingentes provenientes de las operaciones de crédito
público, cuando se suscriba el aval o garantía de pago de terceros.

B. plan de inversiones contenido

en el plan de desarrollo

Los planes de desarrollo son la materialización de los programas de gobierno de los candidatos electos a
la Presidencia de la República, gobernaciones departamentales y a las alcaldías distritales y municipales;
de acuerdo con lo previsto por el artículo 339 de la Constitución Política, tienen dos partes, a saber: una
parte general donde se trazan los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo
plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos
sociales, las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, y los
procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, las estrategias y políticas en materia económica,
social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan
definido, y el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la
planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las
entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en
aplicación de las normas constitucionales vigentes. La segunda parte es un plan de inversiones de las
entidades públicas del orden nacional y territorial.
Una segunda parte que se denomina Plan de Inversiones, en la cual se establece la proyección de los
recursos financieros disponibles para la ejecución de los principales programas y subprogramas de
inversión, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales, y los proyectos
prioritarios de inversión.
Es esta segunda parte la que se incorpora dentro del sistema presupuestario, toda vez que en ella se
establecen las prioridades de gasto, con motivo del programa de gobierno que fue escogido por los
votantes dentro del proceso electoral.
El contenido del Plan de inversiones no es sólo un referente para el Gobierno y para el Congreso en
términos de cuáles van a ser los gastos de inversión que se financiarán con los presupuestos de las cuatro
vigencias que dura el periodo de gobierno, es una camisa de fuerza en términos de los gastos de
inversión que se van a realizar, tanto que como se presenta en la lección de las fuentes del Derecho
presupuestario, la realización de un gasto de inversión no incorporado en el Plan de Inversiones
implicaría la inconstitucionalidad del mismo, acarreando la imposibilidad de su ejecución.
C. marco de gastos de mediano plazo

El Marco de Gastos de Mediano Plazo, es un instrumento de planeación presupuestaria, creado por el

Gobierno Nacional en el Decreto reglamentario 4730 de 2005, situación que pone de presente su
inconstitucionalidad; como quiera que el Gobierno Nacional pretendió someter la validez del
presupuesto y su ejecución a un instrumento que debió ser incorporado en el ordenamiento
presupuestario a través de ley orgánica por el mandato expreso contenido en el artículo 151 de la
Constitución Política, donde se previó que tendrían tal categoría las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
El Gobierno pretendió darle fundamento jurídico a este instrumento afirmando en el artículo 4.º del
Decreto 4730 que “El Gobierno Nacional de conformidad con el artículo 1.° de la Ley 819 de 2003,
desarrollará el Marco de Gasto de Mediano Plazo”; no obstante lo categórico de la previsión, la misma
resulta falsa toda vez que el artículo 1.º de la Ley 819 de 2003 se refiere al MFMP.
Continuando con la redacción del artículo 1.º, el contenido del Marco de Gastos de Mediano Plazo –
en adelante MGMP– está dado por las proyecciones para un período de 4 años de las principales
prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto
del Presupuesto General de la Nación. Véase cómo se pretende establecer niveles máximos de gasto para
ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación a través del MGMP, propósito que aunque
plausible, no es posible establecerlo a través de un instrumento creado por reglamento.
Es posible que se señale que en el artículo 1.º no se condiciona el presupuesto al MGMP, pero la
discusión queda zanjada, en el sentido de que ese sí es el propósito del Gobierno, cuando en el artículo
10.º se establece que “El Proyecto de Presupuesto General de la Nación coincidirá con las metas del
primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del
Marco de Gasto de Mediano Plazo son de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de
la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se
generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de
cálculo relevantes”, es decir, que sólo vincularía en la preparación y aprobación del presupuesto del
primer año del MGMP.
El MGMP se debe elaborar antes del 15 de julio de cada vigencia fiscal; los encargados de su
preparación son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación;
antes del 15 de julio este instrumento se somete a aprobación por parte del Consejo de Ministros. Todo
lo anterior se encuentra previsto en el artículo 10.º del Decreto 4730 de 2005, modificado por el artículo
4.º del Decreto 1957 de 2007.
Sin duda el MGMP no es más que una herramienta de planeación financiera de la que hace uso el
ejecutivo para la preparación del proyecto de presupuesto, pero en ningún caso condiciona la aprobación
del presupuesto por parte del Congreso, toda vez que, sin perjuicio de que no es apto para condicionar
tal aprobación, no es puesto en conocimiento del legislativo, circunstancia que reitera el hecho de que no
tiene ningún carácter vinculante como sí lo tiene el MFMP.

D. plan operativo anual de inversiones

El Plan Operativo Anual de Inversiones –en adelante POAI– se encuentra definido en el artículo 8.º del
Decreto 111 de 1996, en los siguientes términos:

Artículo 8.° El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados por sectores,
órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento
Nacional de Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto de inversión para
discusión en las Comisiones Económicas de Senado y Cámara de Representantes (Ley 38 de 1989, art. 5.°, Ley
179 de 1994, art. 2.°).

El POAI es elaborado por el DNP en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y debe
ser presentado para su aprobación por el CONPES, antes del 15 de julio de cada vigencia. De acuerdo con lo
previsto en el artículo 49 del Decreto 111, una vez aprobado por el CONPES, es remitido a la Dirección
General del Presupuesto Nacional para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación.
Empero, si con motivo de las limitaciones de los recursos no es posible la realización de todos los
proyectos presentados en el POAI, le corresponde a la Dirección General del Presupuesto incorporar al
proyecto de presupuesto los proyectos de inversión de acuerdo al orden de prioridades que establezca
Planeación, en concertación con las oficinas de planeación de los organismos y entidades que sean
secciones presupuestales dentro del PGN.
El POAI tiene por cometido realizar una desagregación de los proyectos de inversión contenidos en el
Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo y distribuir la realización de los mismos desde una perspectiva
anual, es decir, del POAI resultará el monto máximo de gastos que se incorporará al presupuesto de
acuerdo con la meta de inversión fijada en el Plan financiero; desde esta perspectiva se garantiza la
asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto.
El insumo a partir del cual se construye el POAI son las actas de los Comités Sectoriales de
Presupuesto, en los que participan el Director General del Presupuesto Público Nacional, el Director de
Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación y los jefes de los órganos de las
secciones presupuestales que conforman el respectivo sector, incluyendo los proyectos debidamente
inscritos y evaluados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos de Inversión, y guardará
consistencia con el MFMP y el MGMP.
El Banco de Programas de Inversión, es un conjunto de propuestas registradas, sistematizadas y
seleccionadas como viables por el Departamento Nacional de Planeación, al pasar por evaluaciones de
orden social, técnico y económico; el cometido final es que los proyectos que se ejecuten sean los que
mayores externalidades positivas produzcan desde lo económico y lo social.

E. presupuesto general de la nación

El Presupuesto General de la Nación, como elemento central del Sistema Presupuestario, se encuentra
desarrollado extensamente en las lecciones de naturaleza jurídica del presupuesto, los principios
presupuestarios y el ciclo presupuestario; en este contexto y con el ánimo de no hacer mención a lugares
comunes y no caer en reiteraciones injustificadas, nos remitiremos por efectos metodológicos a esas
lecciones.

F. programa anual mensualizado de caja

El Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– es el instrumento de ejecución de los gastos establecido
en el Presupuesto, para regular que dicha ejecución se realice de acuerdo con las disponibilidades de la
tesorería; sin perjuicio de su característica principal –instrumento de ejecución– no puede dejarse de
lado que también es un instrumento de planeación financiera de corto plazo, como quiera que para su
elaboración por los diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación y de las
entidades territoriales, es necesario tener en cuenta los flujos de los ingresos y los momentos en que es
necesario realizar los pagos, garantizando el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos, en la
medida en que sólo se puede realizar pagos cuando se cuente con los recursos en caja. Es decir, en el PAC
se señalan mes a mes el cupo límite máximo de recursos de los que puede disponer un órgano o unidad
ejecutora para realizar pagos de las apropiaciones aprobadas en el presupuesto, característica que
permite prever situaciones de déficit o excedentes de liquidez, para determinar en qué momento se
contratan créditos de tesorería o se colocan esos excedentes.
En los términos del artículo 73 del Decreto 111 de 1996 “La ejecución de los gastos del Presupuesto
General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC”. En el PAC se define
el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, y el monto máximo
mensual de pagos –cupos– con el fin de cancelar las obligaciones exigibles, así las cosas el PAC tiene como
límite máximo el valor del presupuesto de la vigencia que se encuentra en ejecución. Esos cupos se
asignan por órgano, unidad ejecutora, gastos apropiados y fuente de financiamiento. En este orden de
ideas, los pagos se hacen teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él; desde
esta perspectiva se evidencia el rol protagónico del PAC, como quiera que si el pago de una obligación no
está consignado en él, no se podrá realizar.
El monto global del PAC, junto con sus modificaciones, es aprobado por el CONFIS, pero es administrado
por la Dirección del Tesoro, o por quien cumpla las funciones de tesorería en el sector descentralizado.
Esta circunstancia pone de presente que este instrumento de ejecución se aprueba por acto
administrativo, una resolución, lo que a su vez le otorga carácter vinculante y le confiere un grado de
rigidez, atemperado con la posibilidad de que las modificaciones que no afecten los montos globales
aprobados por el CONFIS, pueden ser aprobadas por la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro
Nacional, siempre con sujeción a la disponibilidad de recursos.
 lección 5
Los planes de desarrollo

A N D RÉS M E D I NA S A LA ZAR

SUMARIO: I. Introducción. II. Autoridades e instancias de planeación. A. Autoridades e instancias nacionales de

planeación. 1. Consejo Nacional de Planeación. B. Autoridades e instancias territoriales de planeación. III. Ciclo
para la expedición de los planes de desarrollo. A. Plan nacional de desarrollo. B. Planes territoriales de
desarrollo. IV. Contenido y vigencia de los planes nacionales de desarrollo. V. Valor normativo de los planes de
desarrollo.

I. introducción

Los planes de desarrollo son normas que tienen su origen en los programas de gobierno de los
candidatos que resultan electos a la Presidencia de la República, gobernaciones y alcaldías, con motivo de
la existencia en nuestro país del voto programático. Esta consideración particular tiene implicaciones
importantes, tales como que la iniciativa del proyecto del plan debe provenir del gobierno electo, y
explica la aparente desproporción entre las limitaciones que tienen los cuerpos de representación
popular y las amplias posibilidades que tiene el gobierno de presentar modificaciones en el trámite del
proyecto.
Tal como lo señala la Corte Constitucional en la sentencia C-524 de 2003

… existe una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen presidencial en Colombia, que exige
armonía entre ellos a partir de la incorporación, en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que
 se traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente una característica del régimen
democrático es el voto por un programa de gobierno, que se consolida en el vínculo formado entre la voluntad
popular y la propuesta de gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de reflejarse en el contenido del
Plan de Desarrollo, pues no tendría sentido alguno que el pueblo optara por una idea de país futuro,
representado en las propuestas de campaña electoral, que no fueran de recibo en el Plan de Desarrollo.

Como quiera que los planes de desarrollo deben surtir un proceso de aprobación por parte del Congreso,
asamblea o concejo, dependiendo del nivel de que se trate, serán leyes en el caso de la Nación,
ordenanzas para los departamentos y acuerdos en el ámbito distrital y municipal.
Los planes de desarrollo son la máxima expresión de la función de planeación del Estado, como quiera
que en ellos se plasman las pautas generales para la dirección general de la economía en un gobierno
determinado; de acuerdo con lo expresado en la Asamblea Nacional Constituyente por ESPINOSA FACIOLINCE
“La planeación es el origen y al mismo tiempo la base para la toma de decisiones. Es, igualmente, la
herramienta principal para el logro de los fines que se trazan en cualquier organización. Por lo tanto, ésta
es esencial en el manejo de esa gran organización llamada Estado, por lo que se requiere que su
aplicación sea eficaz y eficiente, y la eficiencia de un proceso de planeación está directamente ligada a la
consecución de sus objetivos, en un tiempo razonable y a un costo racional y posible”, esta característica
determina el contenido de tales instrumentos. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 de la
Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una parte general y un plan
de inversiones de las entidades públicas del orden nacional; mientras que los planes de desarrollo de las
entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a
mediano y corto plazo.
El proceso de preparación, aprobación y ejecución del los planes de desarrollo, está sometido a ley
orgánica, requerimiento constitucional atendido por el legislador con la Ley 152 de 1994.
El principio participativo consagrado desde el preámbulo de la Constitución Política encuentra una de
sus concreciones en los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de
desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales; desde esta perspectiva la
planeación no es sólo una operación técnica, sino también un ejercicio de deliberación democrática, por
medio del cual el Estado y la sociedad interactúan para construir un derrotero que permita orientar las
acciones estatales y sociales de un gobierno. Estos foros de discusión se surten con las autoridades de
planeación, en las cuales hay participación de todos los estamentos de la sociedad.
La planeación debe concretarse a partir de unos principios (conjunto de criterios condicionantes de
un proceso adecuado, que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales)
que se encuentran previstos en el artículo 3.º de la Ley 152 de 1994, y son los siguientes:

– Principio de autonomía: consiste en el ejercicio libre de las funciones en materia de planificación por
parte de la Nación y las entidades territoriales, sin perjuicio de que como se trata de una función pública
deben sujetarse a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya asignado en la Constitución y la ley;
empero, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 339 de la Constitución, los planes de desarrollo de
las entidades territoriales deben ser elaborados y adoptados de manera concertada con el gobierno
nacional, para asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. En cuanto a la concertación y armonización
establecidas para la planeación nacional y la territorial, la Corte Constitucional en la sentencia C-448 de
1997 señaló:

… se evidencia que el diseño y la organización de la gestión administrativa local no es totalmente libre, toda vez
que se imponen los lineamientos político administrativos propios de una República unitaria (art. 1.º C. P. ) con
autonomía de las entidades territoriales dentro de los límites de la Constitución y la Ley (art. 287 C. P.), por lo
cual se deja en manos de las autoridades nacionales la definición de la política económica general (arts. 303 y
315 C. P.).

– Principio de ordenación de competencias: parte del supuesto de que la descentralización territorial

implica un reparto de competencias o funciones entre la Nación, los departamentos, los distritos y los
municipios, para que sean ejercidas bajo su propio nombre y responsabilidad, y garantiza la capacidad
para resolver sus asuntos sin intermediarios; no obstante, en el contenido de los planes de desarrollo se
tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los
criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad en la interrelación de los diferentes
niveles territoriales. La concurrencia se presenta cuando dos o más autoridades de planeación deban
desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común; teniendo facultades de distintos niveles su
actuación deberá ser oportuna, procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros
de competencia de cada una de ellas. La subsidiariedad consiste en el apoyo transitorio que las
autoridades de planeación del nivel más amplio deben dar a aquellas que carezcan de capacidad técnica
para la preparación oportuna del plan de desarrollo. Y la complementariedad, se evidencia en el ejercicio
de las competencias en materia de planeación con la exigencia de colaboración entre las autoridades,
dentro de su órbita funcional con el fin de que haya eficacia.
– Principio de coordinación: pretende que las autoridades de planeación del orden nacional y de las
entidades territoriales, garanticen que exista armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su
interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y
evaluación de sus planes de desarrollo.
– Principios de consistencia y viabilidad: con ellos se busca asegurar la estabilidad macroeconómica y
financiera del Estado y exigir que los gastos derivados de los planes de desarrollo guarden coherencia con
las proyecciones de ingresos y de financiación de las diferentes entidades contenidas en el MFMP, para
que las estrategias, programas y proyectos del plan de desarrollo sean factibles en términos de
realización, de acuerdo con las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en
cuenta la capacidad de administración y ejecución, y los recursos financieros a los que es posible acceder.
Los planes de desarrollo deben asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población, por eso la exigencia de la prioridad del gasto público
social en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las
entidades territoriales.
– Principio de continuidad: propende por la cabal culminación de los planes, programas y proyectos
que se incluyan en los planes de desarrollo; este principio se manifiesta en tres momentos diferentes, en
la formulación del plan (muy ligado al principio de consistencia), en la ejecución y en la evaluación.
– Principio de participación: impone a las autoridades de planeación velar porque se hagan efectivos
los procedimientos de participación ciudadana previstos en el numeral 2 del artículo 12 de la Ley 152, los
cuales consisten en la organización de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de
Planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y
culturales.
Sustentabilidad ambiental: como principio de planeación encuentra su fundamento en el artículo 80
de la Constitución, según el cual el “Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además,
deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados”. En este contexto, las autoridades de planeación deberán considerar
en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios
ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada
oferta ambiental, para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural.
Los planes de desarrollo propenden por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios
como factores básicos de desarrollo de las regiones, y es en este orden de ideas que se estructura el
principio de desarrollo armónico de las regiones.
– Principio del proceso de planeación: parte del hecho de que el plan de desarrollo es en sí mismo un
proceso, por lo cual en él se deben establecer los elementos básicos que comprendan la planificación
como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y
evaluación.
– Principio de eficiencia: los recursos humanos, financieros y técnicos son escasos por definición,
situación que exige la optimización de los mismos e impone la presencia del principio de eficiencia para el
desarrollo de los lineamientos del plan, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos
que se generen sea positiva.
– Principio de coherencia: no se refiere a las posibilidades financieras del Estado en la ejecución de los
programas y proyectos del plan de desarrollo, lo que pretende es que exista una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en él.
Para finalizar, las autoridades de planeación deben respetar la conformación de los planes de
desarrollo, toda vez que su contenido se encuentra dispuesto en el artículo 339 de la Constitución
Política; así las cosas, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados
por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo.

II. autoridades de planeación

Previo al desarrollo del trámite que se surte para la aprobación de los planes de desarrollo, se considera
pertinente determinar inicialmente los sujetos que participan en el mismo.
En este contexto se tiene que hay autoridades de planeación e instancias de planeación; la diferencia
está marcada por el hecho de que las autoridades de planeación son las encargadas de preparar y
elaborar el proyecto de plan de desarrollo, mientras que las instancias de planeación se ocupan de la
discusión del proyecto presentado.

A. autoridades e instancias nacionales

de planeación

Las autoridades nacionales de planeación son:

1. El Presidente de la República, quien es el máximo orientador de la planeación nacional.

2. El Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– y el CONPES Social, creado por la Ley 19
de 1958; es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del
Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. En este
contexto, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el
Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que
son presentados en sesión.
El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la Republica y lo componen los ministros de
Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior, Medio
Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la República y de la Federación
Nacional de Cafeteros, así como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del
Interior y el Director para la Equidad de la Mujer.
El CONPES Social funciona de igual manera que el CONPES, pero varía en su composición: lo dirige el
Presidente de la República y lo componen los ministros de Hacienda, Salud, Educación, Trabajo,
Agricultura, Transporte, Desarrollo, el Secretario General de la Presidencia y el Director del DNP.
El DNP desempeña las funciones de Secretaría Ejecutiva del CONPES y CONPES SOCIAL, y por lo tanto es la
entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en sesión.
3. El Departamento Nacional de Planeación –DNP–, que ejercerá la secretaría del CONPES y así mismo
desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República, y coordinará el
trabajo de formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades
territoriales, las regiones administrativas y de planificación.
El DNP es un Departamento Administrativo que pertenece a la Rama Ejecutiva del poder público y
depende directamente de la Presidencia de la República. Es una entidad eminentemente técnica que
impulsa la implantación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a
través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas, el manejo y asignación de la
inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del Gobierno.
4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que velará por la consistencia de los aspectos
presupuestales del plan con las leyes anuales de presupuesto.
5. Los demás Ministerios y Departamentos Administrativos en su ámbito funcional, conforme a las
orientaciones de las autoridades precedentes.

Las instancias nacionales de planeación son:

1. El Congreso de la República.
2. El Consejo Nacional de Planeación.

1. el consejo nacional de planeación

La importancia del Consejo Nacional de Planeación como instancia de planeación pone de presente la
necesidad de su tratamiento de forma individual.
Esta instancia es la máxima expresión de participación democrática en el proceso de expedición de
una ley prevista en el ordenamiento colombiano, toda vez que la Constitución Política, en su Título XII,
Capítulo 2, establece un sistema de planeación abierto, consistente en que un proyecto de ley, antes de
pasar por el Congreso, sea conocido, estudiado, discutido y evaluado por distintos sectores de la
sociedad, en un foro deliberante y libre, y cuyo concepto debe ser tenido en cuenta por el ejecutivo y el
legislativo al definir los derroteros de la economía durante la vigencia de aquél.
El Consejo Nacional de Planeación fue establecido en el artículo 340 de la Constitución en los
siguientes términos:

Artículo 340. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades
territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá
carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.

Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le
presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior,
quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada
cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley.

En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley.

El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación.

Del contenido del artículo 340 podemos señalar que fija los principios que rigen la organización,
integración y actuación del Consejo Nacional de Planeación frente al proceso de planeación: i. Naturaleza
y propósito. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de
Desarrollo; ii. Composición. Estará integrado por representantes de las entidades territoriales y de los
sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; iii. Designación de los miembros y
calidades. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de
listas que le presenten las entidades y sectores antes referidos, quienes deberán estar o haber estado
vinculados a dichas actividades; iv. Período y renovación de los miembros. Los miembros del Consejo
tendrán un período de ocho años y serán renovados parcialmente cada cuatro años en la forma que
establezca la ley, y v. Sistema Nacional de Planeación. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de
planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación.
El carácter consultivo del Consejo de Planeación fue limitado en la Ley 152 de 1994 a la fase de
preparación del plan como se verá en el apartado del ciclo para la aprobación del plan; sin embargo en la
sentencia C-524 de 2003, la Corte señaló que la realización del principio de participación consagrado en la
Carta Política exige que la actuación del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales,
como instancias para la discusión del Plan de Desarrollo, se garantice no sólo en la fase de preparación,
sino también frente a las modificaciones del Plan, “lo que otorga a dichos consejos sentido de
permanencia institucional para el cumplimiento de su función consultiva”, con lo cual declaró la
constitucionalidad condicionada de la disposición.
Sin llamarnos a engaños, es evidente que el hecho de que el Consejo Nacional de Planeación sea un
órgano de carácter consultivo, convierte su papel en un trámite formal adicional, sin mayor valor, que se
debe satisfacer en el proceso de expedición del PND.
Podría pensarse que el Consejo Nacional de Planeación debería ser una entidad con personería
jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, para garantizar la participación ciudadana; sin
embargo la Corte Constitucional se ocupó del asunto, también la sentencia C-524 de 2003, manifestando
que

… de su papel como foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo y de la conformación del Sistema
Nacional de Planeación no se desprende la exigencia constitucional para que el legislador deba reconocerle
personalidad jurídica ni asignarle presupuesto propio, pues su autonomía funcional como instancia de planeación
no está indisolublemente ligada a este tipo de reconocimiento sino a la garantía de las condiciones necesarias para
atender eficientemente su objeto misional.
El Consejo Nacional de Planeación se convoca por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya
tomado posesión de su cargo, y estará integrado por aquellas personas designadas por el Presidente de
la República, de listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones. Así las cosas
en el Consejo hay representantes de: i. Las entidades territoriales, cuatro por los municipios y distritos,
cuatro por las provincias que llegaren a convertirse en entidades territoriales, cinco por los
departamentos, uno por las entidades territoriales indígenas y uno por cada región que llegare a
conformarse en desarrollo de lo previsto por el artículo 307 de la Constitución Política; ii. Cuatro
representantes de los sectores económicos, escogidos de ternas que elaborarán y presentarán las
organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores
agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas y
entidades de prestación de servicios; iii. Cuatro representantes de los sectores sociales, escogidos de
ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien o
asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales;
iv. Dos personas en representación del sector educativo y cultural, escogido de terna que presenten las
agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones
jurídicamente reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educación primaria y secundaria
de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas, cuyo objeto sea el
desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que agrupen a nivel nacional a los estudiantes
universitarios; v. Un representante por el sector ecológico, escogido de terna que presenten las
organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la protección y defensa de los recursos
naturales y del medio ambiente; vi. Uno en representación del sector comunitario escogido de terna que
presenten las agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con personería jurídica; vii. Cinco
en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las mujeres; de los cuales uno provendrá
de los indígenas, uno de las comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas que presenten las
organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos mujeres escogidas de las
Organizaciones no Gubernamentales.
El Presidente de la República, para la designación de los integrantes del Consejo Nacional de
Planeación, debe tener en cuenta el hecho de que el designado esté o haya estado vinculado a las
actividades del respectivo sector o territorio y posea conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos
del sector o región de que se trate. La designación será para un período de ocho años y la mitad de sus
miembros será renovada cada cuatro años.
Las funciones del Consejo Nacional de Planeación, son: i. Analizar y discutir el proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo; ii. Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales con los Consejos
Territoriales de Planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana; iii. Absolver las
consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás
autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan; iv. Formular recomendaciones a las
demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan, y v. Conceptuar
sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno.

B. autoridades e instancias territoriales

de planeación

Son autoridades de planeación en las entidades territoriales:

1. El alcalde o gobernador, que será el máximo orientador de la planeación en la respectiva entidad

territorial.
2. El Consejo de Gobierno municipal, departamental o distrital, o aquellas dependencias equivalentes
dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de
las normas constitucionales que autoricen su creación.
3. La secretaría, departamento administrativo u oficina de planeación, que desarrollará las
orientaciones de planeación impartidas por el alcalde o gobernador, dirigirá y coordinará técnicamente el
trabajo de formulación del Plan con las secretarías y departamentos administrativos, y las entidades
descentralizadas departamentales o nacionales que operen en la jurisdicción.
4. Las demás secretarías, departamentos administrativos u oficinas especializadas en su respectivo
ámbito funcional, de acuerdo con las orientaciones de las autoridades precedentes.

Son instancias de planeación en las entidades territoriales:

1. Las asambleas departamentales, los concejos municipales, distritales y de las entidades territoriales
indígenas, respectivamente.
2. Los consejos territoriales de planeación municipal, departamental, distrital, o de las entidades
territoriales indígenas, y aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las
entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de las normas constitucionales que autorizan su
creación.
La conformación de los consejos territoriales de planeación del orden departamental, distrital o
municipal, estará dada por las personas que designe el gobernador o el alcalde de las ternas que
presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que
definan las asambleas o concejos, según sea el caso. Sus funciones serán las mismas del Consejo Nacional
de Planeación.

III. ciclo para la expedición de los planes

de desarrollo

A. plan nacional de desarrollo

En el presente aparte nos detendremos en el análisis del ciclo para la expedición del PND, es decir, en las
fases de elaboración, presentación, discusión y aprobación. En este orden de ideas haremos referencia a
una serie de etapas, sistemáticamente interrelacionadas y delimitadas temporalmente en relación con la
intervención de cada una de las autoridades e instancias de planeación involucradas en la expedición del
plan.
El Gobierno Nacional cuenta con seis meses, antes del 7 de febrero, contados a partir de la iniciación
del período presidencial (7 de agosto), para presentar a consideración del Congreso de la República el
proyecto del PND, de acuerdo con lo establecido en los artículos 341 de la Constitución y 13 de la Ley 152.
A este respecto conviene advertir que de pretermitirse el término, no se producirá la prórroga del plan
nacional anterior, como ocurre con el presupuesto, y nos encontraremos frente a la ausencia de 4 años
de plan de desarrollo. Sin perjuicio de que por la magnitud de las consecuencias y de las implicaciones
políticas es muy poco probable que tal situación se verifique.
Pues bien, una vez elegido el Presidente de la República, todas las dependencias de la Administración
y, en particular, las autoridades de planeación, le prestarán el apoyo administrativo, técnico y de
información que sea necesario para que adelante las gestiones indispensables con el fin de iniciar la
formulación del plan de desarrollo. El Director del DNP, tiene a su cargo la coordinación de las labores
requeridas para continuar la formulación del plan de desarrollo, con los ministerios, el Consejo Superior
de la Judicatura a través de su Sala Administrativa y las entidades territoriales.
El Director del DNP presentará a consideración del CONPES el proyecto del plan en forma integral o por
elementos o componentes del mismo. El componente correspondiente al plan de inversiones deberá
contar con el concepto previo relativo a las implicaciones fiscales del proyecto del plan, emitido por el
Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS.
El CONPES aprobará finalmente un documento consolidado que contenga la totalidad de las partes del
plan, conforme a la Constitución y a la Ley 152. Para estos efectos, se realizará un CONPES ampliado con
los miembros del CONPES Social y se invitará a participar en representación de las entidades territoriales, a
cinco gobernadores y cinco alcaldes, en correspondencia con la jurisdicción territorial de cada uno de los
cinco CORPES que existen.
Aunque no hay un plazo preestablecido para adelantar todo lo que hasta aquí se ha mencionado,
debe tenerse presente que el proyecto del plan, como documento consolidado en sus diferentes
componentes, será sometido por el Presidente de la República a consideración del Consejo Nacional de
Planeación a más tardar el 15 de noviembre, para el análisis y discusión del mismo, para que rinda
concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes antes del 10 de enero. Ahora bien,
si llegado el 10 de enero, el Consejo no se ha pronunciado sobre la totalidad o parte del plan, se
considerará surtido este requisito en esa fecha.
También el 15 de noviembre el Presidente de la República enviará al Congreso copia del proyecto del
plan de desarrollo.
Una vez oída la opinión del Consejo, el CONPES efectuará las enmiendas que considere pertinentes,
luego el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentará el proyecto a
consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias.
Véase como parecería que el trámite de presentación del proyecto de plan de desarrollo al Consejo
Nacional de Planeación pudiera omitirse, sin embargo, al respecto la Corte Constitucional C-015 de 1996
anunció:

… ese trámite previo, fijado directamente por la Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno
mismo de las cámaras legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria observancia, para la validez de la
ley mediante la cual se adopte el Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa
repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe sobre la base del proyecto
irregularmente preparado.

El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le dará
primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un
término improrrogable de cuarenta y cinco días.
Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cámaras en sesión plenaria
discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.
El inciso 3 del artículo 341 de la Constitución es categórico, y así lo entendió la Corte en la sentencia
C-380 de 2004, al afirmar:

Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de
presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante Decreto con fuerza de ley.

Similar contenido normativo se encuentra en el artículo 25 de la Ley 152, donde se prevé que

Si el Congreso Nacional no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en el término de tres meses
señalado por la Constitución, el Gobierno podrá poner en vigencia, mediante Decreto con fuerza de Ley, el
proyecto presentado por éste.

El contenido normativo entre la Constitución y la Ley no es el mismo, porque el legislador estableció que
lo que podrá poner en vigencia el Gobierno es el proyecto de Decreto presentado por éste, solucionando
de una vez el vacío referido a si se debían tener en cuenta las modificaciones introducidos en los debates
en el Congreso.
Un comentario debe ser hecho, la redacción de los apartes trascritos sugiere una sanción de pleno
derecho al legislativo por su inactividad o por la negativa en la aprobación bajo cualquier supuesto, tal
como la del artículo 348 para el presupuesto, es decir, no aprobado el plan de desarrollo en el término
señalado, el ejecutivo pone en vigencia su proyecto de plan de desarrollo por Decreto ley. Sin embargo,
se considera que el término de los tres meses fue el margen mínimo de espera que le dio el constituyente
al Gobierno para que expidiera por Decreto ley el plan en caso de mora por parte del Congreso, pero el
gobierno, pasado el término de los tres meses puede no ponerlo en vigencia y permitir que el Congreso
expida la ley del plan con posterioridad al plazo de los tres meses, todo con motivo del verbo podrá.
De haberse realizado la interpretación del inciso 3 del artículo 341 de la Constitución y el 25 de la Ley
152 en el sentido propuesto, se hubiera evitado el vicio en la actuación legislativa que fue el motivo
jurídico determinante que llevó a declarar, en la sentencia C-557 de 2000, la inconstitucionalidad de la
Ley 508 de 1999, con la cual se había expedido el PND para el periodo 1999-2002. Toda vez que en esa
oportunidad frente al vencimiento de los tres meses, para superar las diferencias existentes en los textos
aprobados por Senado y Cámara de Representantes, la Comisión de Conciliación conformada no preparó
un texto unificado para someterlo nuevamente a la consideración de las respectivas plenarias y adoptó
una fórmula de conciliación según la cual se dejaba al Gobierno la determinación del texto final en
aquellos casos en los que persistían las discrepancias entre las dos cámaras.
 Volviendo a la discusión del proyecto de plan de desarrollo en el Congreso, en relación con las
posibilidades de modificación de este órgano de representación popular se debe tener en cuenta lo
establecido en el inciso final del artículo 341 de la Constitución que prevé:

El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del
Gobierno Nacional.

Esta norma fue desarrollada por el artículo 22 de la Ley 152 en los siguientes términos:

Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el
Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se
requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito
Público.

Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el
proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que
esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por
miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente.

En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir.

En relación con el artículo 22, la Corte Constitucional produjo un fallo de exequibilidad mediante la
sentencia C-094 de 1996, en el cual se estableció que de acuerdo con los incisos segundo y tercero del
artículo 154 de la Carta Política, el Plan Nacional de Desarrollo sólo puede ser dictado o reformado por el
Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. En ese contexto, el Congreso puede introducir modificaciones al
proyecto presentado por el Gobierno, pero para el caso específico del Plan de Inversiones Públicas se
requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que se tenga el visto bueno del Gobierno, tal como lo
desarrolló el artículo 22, en el que sólo se agregó que el aval fuera por escrito; esta exigencia, consideró
la Corte, no crea una restricción que implique tacha constitucional.
En las sentencias C-177 de 2007, C-1062 y C-714 de 2008 la Corte dio aplicación concreta a la
sentencia C-094 de 1996, estableciendo que no en todos los casos en que a un proyecto de iniciativa
gubernamental se le introducen propuestas de origen parlamentario es necesario contar con el
respectivo aval del Gobierno Nacional, esa restricción se refiere únicamente, en el caso del plan de
desarrollo, al contenido del Plan de Inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que
integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir
modificaciones sin contar con la opinión del Gobierno Nacional.
Según la Corte esta regla es reiterada y desarrollada por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo con la
previsión del artículo 22 que dispone que: “En cualquier momento durante el trámite legislativo, el
Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga
el equilibrio financiero”.
Con motivo de lo presentado, concluyó la Corte que incluso en relación con el contenido del Plan de
Inversiones Públicas, los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo
inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el
equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constitución le
atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras
que deberá asumir para la ejecución del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio. Así las cosas, cualquier
posible incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto original, o la
inclusión de proyectos de inversión que no hubieren sido contemplados, afectará el equilibrio financiero
calculado por el Gobierno previamente a la presentación del proyecto, lo que justifica el requisito del
aval.
Desde la perspectiva del Gobierno Nacional, éste en cualquier momento durante el trámite
legislativo, puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.
 B. planes territoriales de desarrollo

En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo

de las entidades territoriales, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en la
Ley 152 de 1994 para el Plan Nacional de Desarrollo.
Con motivo de la diferencia entre la estructura de la Nación y de las entidades territoriales, se
estableció una regla de modificación de las autoridades e instancias de planeación para los efectos del
procedimiento de preparación, presentación y aprobación; así las cosas en lugar del Departamento
Nacional de Planeación actuará la Secretaría, Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la
entidad territorial o la dependencia que haga sus veces; en lugar del CONPES, actuará el Consejo de
Gobierno, o la autoridad de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales; en
lugar del Consejo Nacional de Planeación lo hará el respectivo Consejo Territorial de Planeación que se
organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente Ley; en lugar del Congreso, la Asamblea, Concejo o
la instancia de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales.
A efectos de la elaboración del proyecto de plan territorial de desarrollo, se deben observar, en
cuanto sean compatibles, las normas previstas para el plan nacional; sin perjuicio de las reglas especiales
que a continuación se presentan.
El alcalde o gobernador elegido impartirá las orientaciones para la elaboración de los planes de
desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.
Al igual que como ocurre para el PND, una vez elegido el alcalde o gobernador respectivo, todas las
dependencias de la administración territorial y, en particular, las autoridades y organismos de
planeación, le prestarán a los candidatos electos y a las personas que éstos designen para el efecto, todo
el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan.
El alcalde o gobernador, presentará por conducto del secretario de planeación o jefe de la oficina que
haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo
que haga sus veces, el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo.
Dicho Consejo de Gobierno consolidará el documento que contenga la totalidad de las partes del
plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesión del respectivo alcalde o gobernador.
Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del Consejo de Gobierno o el
cuerpo que haga sus veces, la respectiva administración territorial convocará a constituirse al Consejo
Territorial de Planeación.
El proyecto de plan como documento consolidado, será presentado por el alcalde o gobernador a
consideración de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos meses siguientes
a la fecha de su posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito de que rinda su concepto
y formule las recomendaciones que considere convenientes.
En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa deberá enviar copia de esta
información a la respectiva corporación de elección popular.
El Consejo Territorial de Planeación deberá realizar su labor antes de transcurrido un mes contado
desde la fecha en que haya recibido el documento consolidado del respectivo plan. Si transcurre el plazo
sin que el Consejo Territorial se hubiere reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto
del plan, se considerará surtido el requisito en esa fecha.
Tanto los consejos territoriales de planeación, como los concejos y asambleas, verificarán la
correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de
la inscripción como candidato por el alcalde o gobernador electo.
Los proyectos de planes de desarrollo territorial serán sometidos a la consideración de la asamblea o
concejo dentro de los primeros cuatro meses del respectivo período del gobernador o alcalde para su
aprobación. La asamblea o concejo deberá decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su
presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá
adoptarlos mediante Decreto. para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo gobernador o
alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente asamblea o concejo. Toda modificación
que pretenda introducir la asamblea o concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del
gobernador o alcalde, según sea el caso.
Sobre este último punto, hay una diferencia entre los planes de desarrollo nacional y territoriales que
vale la pena destacar: el requisito para la procedencia de toda modificación que pretenda introducir el
concejo o la asamblea requiere la aceptación previa y por escrito del alcalde o gobernador. Al respecto se
pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-538 de 1995, donde encontró exequible la restricción,
toda vez que no hay desconocimiento del principio de separación de poderes, por cuanto éste no es
aplicable en el interior de las entidades territoriales, en las cuales las corporaciones de elección popular,
si bien son organismos de representación popular, no tienen el carácter de “legisladores locales”.
IV. contenido y vigencia de los planes
nacionales de desarrollo

El contenido de la ley del PND se encuentra establecido en el inciso 1.º del artículo 339 de la Constitución,
este aparte normativo prevé:

Artículo 339. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones
de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El
plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos
de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

La pregunta que surge de la lectura del inciso transcrito es: ¿cuál es el límite temático de la ley del PND?.
Este interrogante tiene como propósito establecer una cortapisa a la utilización que actualmente se le
está dando al PND como mecanismo a través del cual se canalizan todas la necesidades legislativas tanto
del Gobierno Nacional ejecutivo como del Congreso de la República.
El punto inicial de análisis es la consideración de la Corte Constitucional de que la ley del PND es
multitemática, tal como lo ha planteado en un número muy importante de sentencias, entre ellas, la C-
535 de 1995; C-501 de 2001; C-795 y C-305 de 2004; C-926 de 2005; C-459, C-1062 y C-1084 de 2008, y C-
307 de 2009.
En el desarrollo de la jurisprudencia constitucional sobre los principios de unidad de materia en la
expedición de la ley del plan, se ha dado una significación especial derivada del principio llamado “de
coherencia”, recogido en el artículo 3.° de la Ley 152 de 1994. Según este principio “los programas y
proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación
de conexidad teleológica directa, es decir, de medio a fin, con los planes o metas contenidos en la parte
general del plan, de tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas
propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de
materia.
Así las cosas, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales
contenidas en la ley del plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas
que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del plan y con aquellas otras
que especifican los recursos para su ejecución.
Se considera que este es un criterio demasiado flexible para determinar el contenido de la ley del plan
de desarrollo, como quiera que depende de una evaluación que no tiene en cuenta la vigencia de las
medidas introducidas, que incluso pueden modificar el ordenamiento jurídico de forma permanente,
establecer tributos, ordenar beneficios tributarios, crear o liquidar instituciones, establecer funciones a
organismos y entidades, modificar el régimen de las universidades, fijar tarifas a servicios, etc. En este
orden de ideas se propone como criterio para determinar el contenido de estas leyes lo que el ejecutivo
estaría en capacidad de establecer a través de Decreto con fuerza ley.

V. valor normativo de los planes de desarrollo

El Plan Nacional de Inversiones, de acuerdo con el inciso 3.º del artículo 341 de la Constitución, declara:

… se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos
constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de
leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y
recursos aprobados en la ley del plan.
Como se explicó en la lección sobre el Sistema normativo del Derecho presupuestario, la prelación que
caracteriza a la ley del Plan Nacional de Inversiones debe tomarse a partir del alcance atribuido por el
mismo texto constitucional: en primer lugar, según el inciso 3.º del artículo 341, los mandatos de la ley
del Plan Nacional de Inversiones “… constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”; y, en segundo lugar, según el artículo 346
constitucional, el contenido de las leyes de presupuestos de cada año deberá “corresponder al plan
nacional de desarrollo”.
Al momento de hacer la valoración de las consecuencias señaladas debemos decir que la primera es
una consecuencia lógica de toda disposición jurídica, toda vez que no es nada distinto al reconocimiento
del valor normativo que tiene toda ley, como es la que aprueba el Plan Nacional de Inversiones, a no ser
que el Constituyente haya querido reafirmar tal condición con la consecuencia ya anotada, previniendo
posibles discusiones en torno a la naturaleza jurídica de tal ley; y que la segunda es un mandato para que
la formulación del contenido de las leyes de presupuestos de cada año sea acorde con las políticas
adoptadas en la ley de inversiones comentada, que es lo que nos interesa destacar en esta lección: la
prelación del Plan Nacional de Inversiones implica que las leyes anuales de Presupuesto de Inversión
reflejen la primera o correspondan a ella. En estos términos, se trata de un mandato que, entendido en
sus justas proporciones, no es más que una orientación general de la política de gasto que no implica una
imposición rígida de las cifras concretas previstas en el Plan Nacional de Inversiones, pues la misma
norma constitucional así lo contempla al expresar que en las leyes anuales de presupuesto se podrán
“aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados”.
Lo anterior quiere decir, que al momento en que el Departamento Administrativo de Planeación
Nacional realiza el anteproyecto de presupuesto de inversión, la Dirección General de Presupuesto lo
revisa para presentarlo al Congreso, y este último lo debate y aprueba, deben tenerse presentes, de
manera obligatoria, las directrices de inversión fijadas en la ley que aprobó el Plan Nacional de
Inversiones, no las sumas fijadas en aquellas que tal como se prevé no obligan; pero, insistimos, las
decisiones de inversión no pueden desbordar el marco establecido en el Plan. En otras palabras, la
prelación de la ley del PND a lo que se refiere es a que las políticas fijadas en este acto normativo
orientarán la decisión del gasto de inversión en las leyes de presupuestos del período de vigencia de
dicho plan.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha interpretado, en nuestro sentir, de manera errónea las
disposiciones que hasta el momento hemos analizado, estableciendo una confusión de conceptos con
consecuencias impracticables porque tornarían en inseguro el sistema normativo y en ingobernable el
ejercicio de la tarea legislativa. Veamos:

– En la sentencia C-337 de 1993, se indicó que la ley del plan “es del género de las orgánicas, pero en
estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-orgánica, por cuanto por mandato
constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes –incluso las orgánicas–”. Esta afirmación, que
lamentablemente es reiterada en sentencias posteriores, confunde la ley del Plan Nacional de Inversiones
con la ley orgánica de planeación y, a partir de la conjugación de esa confusión con el concepto de
“prelación”, crea una categoría normativa, la de ley supra-orgánica, que constituye una invención
gratuita de la Corte en la medida en que se encuentra desprovista de todo sustento normativo y
conceptual.
– En la sentencia C-478 de 1992, se proclamó la jerarquía superior de la ley del PND, fundándose en el
término “prelación” empleado en el artículo 341 de la Constitución, condición en virtud de la cual se ha
estimado que se encuentra sometida al PND la legislación futura de contenido económico, social y
ambiental.
– En la sentencia C-015 de 1996, se plantea que la ley del PND “… vincula de manera expresa al
legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de leyes anuales del presupuesto, sino, en
términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe”, lo que implica la necesaria
adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados.

Según observamos, partiendo de nuestros argumentos y los de la Corte es posible llegar a una conclusión
concordante de los dos análisis: la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones manifiesta su
prelación constitucional vinculando a la Ley de Presupuestos de Inversión, que necesariamente deberá
ser un reflejo de aquella.
 Pero, ¿qué sucede si por alguna razón no existe una disposición normativa que contenga el Plan
Nacional de Inversiones? ¿Podrán existir gastos de inversión en las leyes anuales de presupuesto?
Estos cuestionamientos, pueden ser abordados desde dos perspectivas.
La primera plantea que al ser la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones, una ley con
prelación sobre la ley que contiene el Presupuesto Anual de Inversión, la cual debe corresponder a
aquella, no podrá existir ningún gasto de inversión en las leyes anuales de presupuesto sin soporte
jurídico en el PND. Es decir, que al no existir ley o Decreto ley, contentivo del Plan Nacional de Inversiones,
no podrá haber gastos de inversión en la vigencia fiscal en la que éste falte.
La segunda entiende, que los gastos de inversión deben realizarse siempre, pues corresponden a una
función social del Estado que no puede desconocerse ni obviarse en ninguna circunstancia, y considera
que en caso de faltar la norma jurídica que contenga el Plan Nacional de Inversiones, las leyes anuales de
presupuesto se convierten en el instrumento que permite al Gobierno el cumplimiento y desarrollo de los
programas y obligaciones que en materia social le impone la Constitución.
Esta última posición, fue asumida por nuestra Corte Constitucional en la sentencia C-1065 de 2001, en
donde se esbozó que la inexistencia de la norma que contiene el Plan Nacional de Inversiones no es un
argumento que permita declarar la inconstitucionalidad de la ley de presupuesto en donde se apropien
los gastos para la inversión en la respectiva vigencia fiscal. Dijo la Corte:

La inexistencia de la norma que contiene el Plan Nacional de Inversiones no puede tener el efecto jurídico de
impedir al Congreso de la República la expedición del presupuesto anual de rentas y gastos y la ley de
apropiaciones, pues de esa manera resultaría cercenada una función cara a la organización democrática del
Estado que se expresa en el principio jurídico-constitucional de la legalidad del gasto, expresamente
establecido por el artículo 345 de la Carta, y, porque aunque ese plan tiene carácter normativo para servir de
guía al accionar del Estado, su inexistencia por decisión judicial no puede enervar el funcionamiento normal de
las ramas del poder público.

Frente a esta argumentación valen las siguientes consideraciones:

Es una decisión más política o de conveniencia que jurídica, pues en realidad lo que se presenta en
este evento es un vacío constitucional que debe ser subsanado, y que en principio no puede resolverse
por la falta de disposición constitucional que permita aplicar el Derecho constitucional no escrito, como
sucede, por ejemplo, en el Derecho inglés a través de la convención constitucional.
Esta posición únicamente es válida para el caso de la inexistencia de norma jurídica que contenga el
Plan, pero en ningún caso podría darse aplicación a esta interpretación cuando exista una ley o un
Decreto ley que contenga el Plan Nacional de Inversiones, pues en tal caso, indefectiblemente, el
Presupuesto Anual de Inversión debe estar coordinado y reflejar las políticas de gasto establecidas en el
PND. Sobre este punto en particular, la Corte Constitucional en las sentencias C-537 de 1999 y C-324 de
1997 estableció que

… si bien el Congreso puede decretar una inversión que no se encuentra en el plan de desarrollo, lo cierto es
que esa nueva inversión debe ser compatible con el Plan, lo cual tiene una dimensión cualitativa y cuantitativa.
De un lado, la nueva inversión nacional no sólo no puede contradecir las orientaciones del plan de desarrollo
sino que debe encontrar algún sustento en las opciones políticas adoptadas por el mismo. De otro lado, la
nueva inversión no puede ser de tal magnitud que modifique las propias prioridades definidas en el plan, pues
estaríamos en frente no de una inversión cualquiera sino de aquellas que, obligatoriamente, por su carácter
principal, tiene que estar contenida en el plan de inversiones. Estas exigencias son necesarias pues admitir que
cualquier ley puede decretar una inversión de enorme magnitud, o un gasto incompatible con las orientaciones
y estrategias del plan, convertiría en irrelevante la noción misma de planificación, y eliminaría la prevalencia
que la Carta reconoce a la ley del plan.

Amén de lo anteriormente dicho, el presupuesto de inversión deberá estar acorde con el Plan financiero,
que se realizará en coordinación por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación. Este plan debe someterse a consideración del CONPES, previo concepto del CONFIS.
 lección 6
La teoría jurídica de los presupuestos.
El presupuesto de la Nación. Concepto y naturaleza

M AUR I C IO M A RÍ N E LI ZA L DE
A N D RÉS M E D I NA S A LA ZAR

SUMARIO: I. El presupuesto como expresión jurídica del plan de la actividad financiera. Ley del plan y ley de
presupuesto. Leyes orgánicas y leyes ordinarias. II. Concepto jurídico del presupuesto. Definición legal. III.
Naturaleza jurídica del presupuesto. IV. Efectos jurídicos del presupuesto respecto a los ingresos y a los gastos
públicos. V. Estructura del presupuesto

I. el presupuesto como expresión jurídica del plan de la actividad financiera. ley del plan y ley de
presupuestos. leyes orgánicas y leyes ordinarias

Al margen de los aspectos económicos y contables, el presupuesto se nos presenta como una institución
jurídica que tiene un carácter normativo: constituye la expresión jurídica del Plan financiero del Estado –
esto es, el programa racional y ordenado de las necesidades del ente público y de los medios con que
cuenta para cubrirlas–, para un período de tiempo determinado.
El significado de considerar al presupuesto expresión jurídica del Plan financiero del Estado reside en
que la institución presupuestaria no es únicamente una mera relación contable de las cantidades que el
Estado prevé que se realizarán en concepto de ingresos y de gastos en un período de tiempo, sino que,
sobre todo, el presupuesto constituye un conjunto de disposiciones jurídicas que dan efectividad y
relevancia jurídica al Plan financiero y económico del ente público. Normas jurídicas que consisten
primordialmente, como ya se dijo, en una técnica de autorizaciones y habilitaciones de medios y una
técnica de limitaciones.
Pero al mismo tiempo, el presupuesto es la institución en que históricamente se han plasmado las
luchas políticas de las representaciones nacionales (parlamentos, congresos, asambleas, cortes) por
conseguir el derecho a fiscalizar y controlar el ejercicio de la actividad financiera, primero en su vertiente
de los ingresos y después en la de los gastos. Por eso el presupuesto presenta un aspecto jurídico político
o constitucional innegable, por cuanto es la institución del Derecho público que con mayor claridad
expresa el carácter de compromiso entre dos de las ramas del poder público (Legislativo y Ejecutivo) de
cualquier régimen estatal, especialmente si este es parlamentario o presidencial.
En este marco conceptual, una institución tan importante y definitiva en el devenir de un Estado,
requiere de un procedimiento especial de elaboración, presentación, estudio, aprobación, ejecución y
control, razón por la cual existen disposiciones en la cuales se determinan los caracteres dentro de los
cuales se desarrolla la actividad presupuestaria. En Colombia tenemos la Ley o Estatuto Orgánico del
Presupuesto, que se encuentra contenida en cinco leyes, en una forma de técnica legislativa que por la
envergadura del asunto tratado debería ser más consistente: leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995 (agrupadas en el Decreto 111 de 1996), 617 de 2000 (modificada a su vez por las leyes 633 de 2000,
821 de 2003 y 1148 de 2007), y 819 de 2003. Esta ley debe ser tramitada de conformidad con lo
expresado en el artículo 151 de la Constitución, en donde se establece el marco y los procedimientos que
deben seguirse para efectos de la elaboración, presentación, estudio, aprobación, ejecución y control del
presupuesto.
Esta ley orgánica, como se analizó en la lección correspondiente al Sistema normativo del gasto
público, con la consideración hecha de que son varias leyes, es eso, una ley, que por tal razón no tiene
una jerarquía superior a las otras leyes, pero que en virtud de los temas específicos para los cuales fue
establecida debe ser respetada por las leyes ordinarias que la desarrollen. En otras palabras, si la ley
anual de presupuesto (ley ordinaria), vulnera alguno de los mandatos contenidos en la Ley Orgánica de
Presupuesto, deberá ser retirada del ordenamiento jurídico por considerarse que vulnera la Constitución
al no sujetarse a la normatividad orgánica creada para la regulación de su elaboración, presentación,
estudio, aprobación, ejecución y control, toda vez que, en consideración de la Corte Constitucional (sent.
C-442 de 2001) el presupuesto tiene una

… trascendencia jurídico-política, social y económica que la obliga a someterse a una Ley Orgánica. De esta
suerte, si la Ley de Presupuesto se tramita con desconocimiento o violación de las normas a las cuales se
encuentra sujeta la actividad legislativa para su expedición, se quebranta así la Constitución.

Debe mencionarse, a pesar de lo anteriormente dicho, que la Corte Constitucional en algunas

oportunidades ha indicado que la ley orgánica es jerárquicamente superior a la ley ordinaria, como en las
sentencias C-1113 de 2004, C-500, C-729 y C-874 de 2005, C-072, C-856 y C-929 de 2006, C-502, C-911 y
C-955 de 2007 y C-315 de 2008; pero reiteramos nuestra posición en el sentido de entender que las leyes
orgánicas no son jerárquicamente superiores a las leyes ordinarias, pues el valor normativo de las leyes
orgánicas y las relaciones que ellas tienen con las ordinarias, específicamente con las anuales de
presupuestos, no se fundamenta en el principio de jerarquía, sino en el de reserva, toda vez que el
primero sirve como criterio para ordenar las interrelaciones que surgen entre los distintos tipos de
fuentes normativas, pero no las que surgen entre un mismo tipo de fuente como es la ley.
Pero la Ley de Presupuesto no sólo ésta ligada a su respectiva Ley Orgánica, sino que por el diseño
constitucional asumido en el año 1991, se encuentra supeditada a la ley que consagra el PND en todo lo
relativo a las inversiones.
Para efectos de entender con claridad el significado de la anterior afirmación, se debe indicar que
para encauzar el creciente intervencionismo del Estado en la economía, se consagró constitucionalmente
la aprobación de una ley planificadora o de programación, en la cual se contienen determinados
programas de gasto, generalmente de carácter plurianual.
Así las cosas, el artículo 346 de nuestra Constitución consagra la obligación de que la Ley de
Presupuestos corresponda al Plan Nacional de Desarrollo, pues, como lo ha dicho la Corte en la sentencia
citada anteriormente:

… el Plan Nacional de Desarrollo sería inane si no se reflejara luego en las leyes anuales de presupuesto. Los
planes de desarrollo trazan metas y propósitos de largo, mediano y corto plazo, que precisamente se cumplen
por etapas, que requieren presupuesto. De no ser así, se tornarían en ineficaces, servirían tan sólo como
catálogos de lo que podrían haber sido las políticas del Estado. La planeación del desarrollo, lo sería sólo de
nombre. Se constituiría en una ilusión momentánea y coyuntural carente de seriedad y de propósitos
definidos.

En este orden de ideas, no tiene cabida en nuestro país la interpretación según la cual, la Ley del Plan
sólo obliga al ejecutivo al momento de realizar el proyecto de ley de presupuesto, más no al legislativo
que en ejercicio de su potestad legislativa podría excluir de la Ley de Presupuestos dichos gastos,
privando así de efectividad a los programas contenidos en la ley planificadora, pues, como se advirtió, es
la propia Constitución la que obliga tanto al ejecutivo, como al legislativo, a adaptarse a los programas de
gastos establecidos en dicho plan en lo relacionado con las inversiones.
¿Qué sucedería entonces si el presupuesto no cumple con esta obligación?, ¿si las inversiones que se
realizan no corresponden a los programas de gastos establecidos en la Ley del Plan? Como se
profundizará en la lección del Ciclo presupuestario de este curso, la respuesta no podrá ser distinta a la
de considerar tales presupuestos como inconstitucionales.
II. concepto jurídico del presupuesto.
definición legal

El artículo 10.º del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico, define al presupuesto como “… el
instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social”, y en
diversas oportunidades la Corte Constitucional, tal como en la sentencia C-685 de 1986, lo ha calificado
como “… el mecanismo de racionalización de la actividad estatal e instrumento de gobierno y de control
en las sociedades democráticas”.
Además de estas conceptualizaciones de carácter legal y jurisprudencial, existen un sinfín de
enunciaciones realizadas por diversos doctrinantes en la materia, tanto nacionales como extranjeros.
Sólo a manera de ejemplo citaremos algunas de ellas.
Para RESTREPO SALAZAR, el presupuesto es considerado un

… estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos que, normalmente cada año,
efectúa el órgano de representación popular en ejercicio del control político que en materia fiscal le
corresponde.

Para MIRANDA TALERO, el presupuesto es una

… ley sui generis, muy especial, inclusive desde el punto de vista formal diferente a las otras que puede
producir efectos jurídicos porque no es meramente una relación de cantidades sino que va acompañada de
una serie de disposiciones de carácter normativo.

Por otra parte, para PLAZAS VEGA es

… un acto del Estado, considerado como un todo, que halla su expresión final en una ley o cuerpo normativo
emanado del órgano de representación popular competente, mediante el cual se atiende un plan de actuación
económica, se informa sobre los recursos parafiscales administrados por las entidades que cobija, se autoriza el
monto máximo de los gastos que el Estado puede realizar durante un lapso determinado, con las atenciones
que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos.

La definición de este último autor, conlleva una equivocación en su formulación, pues pretende
separar el presupuesto de la ley que lo contiene, cuando el presupuesto no podrá tener valor jurídico
alguno si no se encuentra aprobado en una ley. En otras palabras, no puede afirmarse que el Presupuesto
sea una cosa distinta de la ley que lo aprueba.
En nuestro sentir, el presupuesto es una ley, tanto en sentido formal como material, mediante la cual
se autoriza al Gobierno a realizar unos gastos específicos, limitados cuantitativa, cualitativa y
temporalmente y, se faculta el recaudo de unos ingresos tributarios estimados que se prevén para la
atención de tales gastos así como se prevé la obtención de otros ingresos en una vigencia fiscal
determinada, todo ello de conformidad con los planteamientos económicos expresados en los planes y
programas de desarrollo económico y social.

III. naturaleza jurídica del presupuesto

La naturaleza jurídica del presupuesto ha sido puesta en duda a lo largo de la historia, especialmente por
la doctrina iuspublicista alemana del siglo XIX, aun cuando en nuestros días el conflicto ha sido superado
en forma más o menos definitiva.
El problema suscitado, consiste en la determinación de naturaleza formal o material de la Ley de
Presupuestos, considerando como ley formal aquella que, revistiendo dicha forma y siendo aprobada por
el órgano legislativo, no contiene disposiciones jurídicas, preceptos generales y abstractos tendentes a
regular situaciones jurídicas. Siendo, a contrario sensu, ley en sentido material aquella en la que concurre
la forma de ley aprobada por el legislativo y contenido jurídico en cuanto preceptos delimitadores de
derechos y deberes. Los efectos que se van a derivar de aceptar una u otra posición serán: aceptando el
presupuesto como ley material, consentimos que contiene disposiciones jurídicas de carácter general –
que crean nuevos ingresos o nuevos gastos o modifican el ordenamiento jurídico vigente–; y de aceptar
el presupuesto como mera ley formal, constituiría una simple autorización del legislativo al Gobierno
para que éste realice determinados cobros y pagos.
La cuestión sobre la naturaleza jurídica del presupuesto surge con la negación del carácter de ley
material a dicha ley, por considerar que el presupuesto no contiene disposiciones jurídicas, sino un mero
cálculo, una estimación previa de los ingresos y los gastos, una cuenta. A consecuencia de esta valoración
del presupuesto, la Ley de Presupuesto no es concebida como una ley material –por no representar
ejercicio del poder legislativo– sino de funciones propiamente ejecutivas, es, por tanto, un mero acto
administrativo.
PAUL LABAND, autor de esta doctrina, elaboró esta construcción en 1871 pretendiendo reducir las
potestades del poder legislativo frente al poder ejecutivo en materia fiscal, pues, si el presupuesto era,
materialmente, sólo un acto administrativo, a pesar de su forma de ley, estaba necesariamente vinculado
por las leyes tributarias anteriores cuya ejecución no podía impedirse por el Parlamento negando los
ingresos o recursos necesarios. En tal situación, el alcance de la intervención del legislativo no era otra
que descargar al Gobierno de toda responsabilidad ante las cámaras por la ejecución de su plan de
gestión.
La doctrina del presupuesto como ley formal apareció, por otra parte, en un contexto histórico
determinado, en donde se buscaba justificar dogmáticamente la supremacía del poder ejecutivo
encarnado en el Monarca, y vino a respaldar teóricamente la solución que dio BISMARCK en 1866 al
llamado “conflicto constitucional prusiano”. Éste se explica solamente, a su vez, en el marco político de la
denominada “monarquía constitucional”.
El sistema político de la “monarquía constitucional” estuvo vigente en lo sustancial en Alemania hasta
la Constitución de Weimar. Inicialmente se había establecido en las constituciones de algunos Estados
alemanes de principios del siglo XIX y para la Confederación Alemana en el Acta Final de la Conferencia de
Viena del 15 de mayo de 1820. Sin embargo, su origen se sitúa en la Carta Constitucional otorgada por
LUIS XVIII en 1814.
El fundamento del sistema era el principio monárquico, según el cual la soberanía correspondía al
Príncipe, rechazándose la soberanía popular. Se trataba, por consiguiente, de una continuación del
absolutismo que no excluía, sin embargo, una participación del Parlamento (representación del pueblo)
en la adopción de decisiones en determinadas materias. Estas materias, para cuya regulación era
necesario el concurso del Monarca y el Parlamento, y en las que éste disponía, por consiguiente, de un
derecho de veto, eran, según la fórmula tradicional, las relativas a la libertad y la propiedad. En este
ámbito no podía el soberano penetrar en uso exclusivo de su poder. El Monarca era, en cambio, dueño
absoluto del poder ejecutivo, es decir, de la esfera interior del Estado, que se consideraba como no
derecho, por contraposición al ámbito del derecho. Aquél era precisamente el campo reservado a la ley y,
el concepto de ley en sentido material tenía por finalidad determinar los límites de las competencias
parlamentarias. La noción de ley en sentido formal tenía, entonces, el sentido de señalar una
extralimitación del Parlamento fuera del ámbito de sus facultades naturales. Se revela así con toda
claridad el significado de la atribución de esta cualidad a la Ley de Presupuestos: aprobar los gastos
públicos era en realidad función propia del ejecutivo, es decir del Monarca, acerca de la cual la
representación popular no tenía una verdadera competencia.
La distinción entre ley formal y ley material, es, pues, consecuencia del dualismo, característico de la
monarquía constitucional, entre el Estado, encarnado por el Monarca, y la sociedad, representada por el
Parlamento. Se explica fácilmente que las tensiones que esta dualidad de poderes originaba se
manifestasen de forma especialmente aguda en relación con el presupuesto. Los Parlamentos habían ido
adquiriendo el derecho de aprobar los gastos públicos como un reflejo de su antigua facultad de
consentir a los impuestos; ahora bien, ésta implicaba en realidad un poder de control sobre todas las
actividades del Estado, incluidas las propias del Monarca como titular del poder ejecutivo. Por eso ha
señalado con acierto FRIAUF que el derecho del Parlamento a aprobar el presupuesto era un cuerpo
extraño en el sistema de la monarquía constitucional. De haberse reconocido plenamente se habría dado
el paso hacia el sistema político parlamentario. De ahí que un conflicto entre el gobierno designado por el
Monarca y el Parlamento, acerca de la aprobación de los presupuestos, careciese de solución jurídica en
el marco del sistema presidido por el principio monárquico, decidiéndose políticamente a favor del
Monarca, que tenía en sus manos el poder efectivo. Estos conflictos se produjeron en diversas ocasiones
en los Estados alemanes, pero destaca entre todos por su importancia histórica el que surgió en Prusia
entre los años 1862 y 1866.
El conflicto prusiano se originó por la negativa de la Cámara baja a incluir en el presupuesto los gastos
necesarios para una reforma militar, con lo cual éste no llegó a aprobarse, planteándose el problema de
si el Gobierno podría realizar o no gastos públicos sin autorización parlamentaria. Nombrado BISMARCK
primer ministro, se enfrentó abiertamente con el Parlamento, alegando que de no llegarse a un
compromiso entre las dos cámaras y el Gobierno, no previendo la Constitución una solución, el problema
se convertiría en una cuestión de poder. Ante esta laguna constitucional, y teniendo en cuenta la
necesidad de que el Estado siguiera funcionando, resultaba legítima la actuación del Gobierno de realizar
los gastos sin aprobación parlamentaria. Basándose en estos argumentos, BISMARCK continuó gobernando
sin presupuestos en los años siguientes. En 1866 Prusia obtuvo la victoria sobre Austria y la Cámara baja
cedió en su postura ratificando los gastos realizados hasta entonces mediante una ley de indemnidad.
La teoría de LABAND viene, entonces, a respaldar doctrinalmente la solución del conflicto
presupuestario prusiano. Ya la hemos visto en sus aspectos esenciales, consistentes en la atribución al
Presupuesto de la naturaleza de ley formal y el verdadero carácter de acto administrativo.
De la naturaleza de acto administrativo del presupuesto se deduce que éste se halla sometido a las
leyes anteriores: el Parlamento no puede negarse a autorizar los gastos necesarios para su ejecución.
Respecto de los gastos que no vengan impuestos por otras leyes, el Parlamento está vinculado también
por sus propias decisiones anteriores, que no puede alterar sin un nuevo acuerdo con el Gobierno. Los
efectos jurídicos de la Ley de Presupuestos no son, por otra parte, constitutivos de la facultad de realizar
gastos del Gobierno, sino meramente declarativos de la misma. El Gobierno puede, en consecuencia,
gastar sin autorización parlamentaria, ésta lo único que hace es eximir a aquél de responsabilidad de
posibles gastos innecesarios. El vaciamiento de las competencias parlamentarias se completa con la
consideración de que la responsabilidad del Gobierno por infracciones presupuestarias era, en el sistema
de la monarquía constitucional, prácticamente inexistente.
Esta teoría representa la racionalización dogmática de la solución política que se dio en el contexto
histórico de la monarquía constitucional al problema de las competencias parlamentarias en materia
presupuestaria, y por tal razón, la misma quedó superada al abandonarse el sistema político en el que
había nacido por el avance de las ideas democráticas. Es posible, sin embargo, hacerle una crítica desde
las normas constitucionales vigentes en dicho sistema, que no apoyaban en modo alguno el despojo al
Parlamento de sus funciones. Esas normas reconocían las facultades que las representaciones populares
habían ido asumiendo en materia financiera pública y querían realmente que el Parlamento tuviese una
efectiva participación junto con el Príncipe en la aprobación de los gastos públicos. Confiaban en que se
llegaría a un compromiso entre ambos poderes, si bien no daban una solución institucional para el caso
de que este compromiso no se alcanzara. La doctrina de los primeros tiempos del constitucionalismo
intentó esta solución (sin éxito) mediante la distinción, obviamente inviable, entre gastos necesarios que
los parlamentos han de aprobar, y gastos no necesarios, transformando, como observa FRIAUF, lo que en
realidad era una cuestión de competencia, en una distinción aparentemente material. Se ha dicho con
razón que la tesis de LABAND, al hacer tabla rasa de estas facultades de los parlamentos, carece de
fundamento histórico. Para conseguir el resultado político que se proponía, recurre LABAND, no en vano
perteneciente a la escuela dogmática alemana de Derecho público, a una inversión conceptual,
consistente en incluir en la naturaleza jurídica postulada las consecuencias a las que se trataba de llegar.
En este caso, la afirmación de que el presupuesto tenía naturaleza de acto administrativo sólo tenía en sí
misma, como certeramente ha puesto de relieve FRIAUF, un contenido negativo: el de que en el mismo no
estaba comprendido el concepto común de ley. En tal sentido dicha afirmación estaba muy difundida en
la doctrina alemana de la primera mitad del siglo XIX, pero de ella no se deducía ninguna consecuencia en
orden a un menor efecto vinculante respecto del Gobierno o a la sujeción del Parlamento a limitaciones
en cuanto a su aprobación. LABAND, sin embargo, utiliza esta calificación para someter el presupuesto al
principio de legalidad de la Administración, inaplicable fuera del ámbito administrativo en sentido
estricto.
A la tesis de LABAND se contrapone la que sostiene la naturaleza de verdadera ley material del
presupuesto, que tiene su máxima representación en ALBERT HAENEL (1888). Según él tal naturaleza venía
determinada por la forma de ley, que tenía como contenido necesario normas jurídicas. No obstante, se
reconocía la eficacia vinculante que para el presupuesto tenían las leyes vigentes, puesto que en otro
caso vendría a reconocerse al Parlamento la potestad de derogarlas en la práctica. Este no estaba
obligado, en cambio, a aprobar los gastos ya reconocidos en ejercicios anteriores. Por otra parte, se
atribuye al Estado el efecto constitutivo de habilitar al Gobierno para realizar el gasto, el cual no puede,
por tanto, llevarse a cabo legítimamente sin autorización presupuestaria. Observa acertadamente FRIAUF
que HAENEL plantea el problema en el mismo plano abstracto que LABAND, es decir, en el de la naturaleza
jurídica de la Ley de Presupuestos, limitándose a sustituir una construcción conceptual por otra. En
ambas los aspectos políticos del problema –las tensiones entre el principio monárquico heredero del
absolutismo y el principio democrático encarnado en la representación popular– quedan ocultos por el
velo dogmático: no le preocupa a HAENEL el hecho de que su tesis afecte al sistema de la monarquía
constitucional en un punto decisivo y que, por tanto, sea, en el fondo, irreconciliable con él.
Por otra parte, la doctrina francesa construyó otras teorías en las que se acentuó el carácter de acto
administrativo de la Ley de Presupuesto. Parten los autores franceses (DUGUIT, JEZE, TROTABAS) de dos ideas
que condicionaron la concepción del presupuesto durante muchos años: por una parte la idea de
presupuesto como acto de autorización, lo que lógicamente negaba su naturaleza legal y, la otra la
consideración del presupuesto como acto jurídico complejo, cada uno de cuyos elementos constitutivos
responde a una naturaleza jurídica diversa.
Los autores franceses distinguían entre el acto-regla, aquel que establece situaciones jurídicas
generales e impersonales (por ejemplo una ley), y el acto-condición, aquel que no crea, modifica o
extingue una situación jurídica general, condicionando tan sólo su eficacia. Para ellos, el presupuesto
constituía un acto de autorización del legislativo, en funciones de control jurídico-político que no
propiamente legislativas, cuyos efectos jurídicos son los de un acto-condición que autoriza a la
Administración en el ejercicio de las facultades financieras.
No obstante, para superar la objeción que podría hacerse a la tesis de la ley en sentido formal cuando
la Ley de Presupuestos contuviera preceptos de carácter general que alteraran el ordenamiento jurídico,
mantenían que el presupuesto es un acto jurídico complejo en el que pueden distinguirse dos actos
perfectamente distintos y separables: por una parte, el presupuesto, como previsión de ingresos y
gastos; de otra, la aprobación, que es un acto de autorización del Parlamento, que hace del presupuesto
un acto de administración con forma legislativa.
Esta concepción del presupuesto como un conglomerado de actos de naturaleza jurídica diversa, en
un mismo documento formal, se reforzaba al separarse el presupuesto de gastos, que no es nunca una
ley sino un acto administrativo, del presupuesto de ingresos, que, en algunos casos (en aquellos
ordenamientos en que rige la regla de la anualidad del impuesto), constituye una ley propiamente dicha
en el sentido material.
Fue este planteamiento dogmático, aparentemente aséptico, el que permitió su perpetuación en la
doctrina posterior (alemana, francesa, italiana, española, y también en la colombiana), hasta hace poco
tiempo, con unos u otros matices que no interesa excesivamente exponer aquí, sin advertir, lo cual no
deja de producir sorpresa, la estrecha dependencia de tal planteamiento de la estructura política de la
monarquía constitucional.
 La concepción de la Ley de Presupuestos como ley plena, arranca de MYRBACH-RHEINFELD, quien
defendía que toda ley, por el mero hecho de haber sido proferida según el iter legislativo previsto en la
Constitución, contiene necesariamente un precepto jurídico, y, en consecuencia, las disposiciones del
presupuesto, establecidas en forma legislativa, constituyen reglas de derecho obligatorias tanto para la
Administración pública como para los particulares. En su defensa de la consideración de la Ley de
Presupuestos como ley plena, le apoyan VITAGLIANO, INGROSSO, GIULIANI FONROUGE, y GARCÍA AÑOVEROS.
Como dice FONROUGE, la Ley de Presupuesto es una ley en sentido pleno, una ley perfecta, con efectos
jurídicos materiales y contenido normativo pleno, y ello con base en las siguientes razones:

a. El Presupuesto constituye un acto unitario, en el que los estados de previsión y el texto articulado
no constituyen elementos jurídicamente independientes, sino que son partes de un todo orgánico.
b. La función legislativa en materia de presupuesto no queda limitada a “aprobar” o “autorizar” lo que
propone el ejecutivo, sino que es ejercitada en toda su plenitud. Las Cámaras no reciben un acto
concluido o definitivo, sino un proyecto de presupuesto, que pueden rechazar o modificar total o
parcialmente, según las reglas que sobre el particular dispongan las normas jurídicas pertinentes.
c. Tampoco es exacto, en términos absolutos, decir que la Ley de Presupuestos tenga unos efectos
materiales mínimos, porque se limita a autorizar al ejecutivo a efectuar gastos hasta un límite máximo, ya
que en determinados casos el Gobierno tiene el “deber jurídico” de ejecutar los gastos.
d. Puesto que la aprobación del presupuesto constituye una manifestación normal y no excepcional
de la función legislativa (como ejercicio de un auténtico poder normativo creador), la Ley de
presupuestos puede contener disposiciones jurídicas que creen o modifiquen el derecho objetivo
preexistente. La Ley de Presupuestos no puede considerarse, por tanto, como un ejemplo típico de
legislación vinculada, como sostienen los defensores de la tesis de la ley formal.

A pesar de lo anterior, esta discusión sólo puede resolverse a la vista del marco constitucional vigente en
cada Estado, puesto que en los modernos sistemas constitucionales de democracia parlamentaria o
presidencialista, cuyas constituciones atribuyen al Parlamento o al Congreso la competencia para la
aprobación del presupuesto, es indiscutible el carácter de la Ley de Presupuestos como ley en sentido
material y formal.
Actualmente, en Colombia, la doctrina no tiene dudas en cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley de
Presupuesto, y partiendo de la misma base conceptual, se afirma que el presupuesto es una ley, tanto en
sentido material como formal. A manera de ejemplo vemos cómo RESTREPO SALAZAR afirma que el proceso
establecido constitucionalmente para la aprobación anual de la Ley de Presupuesto en el artículo 346,
está destinado a la creación de una ley, que además, no está excluida del control de constitucionalidad
reservado a las normas con fuerza material de ley.
En nuestro sentir, no puede existir hoy en día la más mínima duda en cuanto a la naturaleza jurídica
de la Ley de Presupuestos, ya que es claro que la misma es una ley desde todos los puntos de vista, y
contiene mandatos abstractos y generales que deben ser cumplidos por las autoridades públicas, y en
algunos casos por los particulares si ellos administran recursos públicos.
En cuanto a los ingresos, específicamente los tributarios, como se verá, la Ley de Presupuestos no es
simplemente una previsión carente de importancia jurídica, sino que es la habilitante para el recaudo de
los mismos, a pesar de que estos surjan del cumplimiento de otras leyes anteriores vigentes. Y en cuanto
a los gastos, es la que establece los parámetros y lineamientos que no permiten el exceso cualitativo,
cuantitativo ni temporal de los egresos a realizar por el Gobierno, lo que en palabras de la Corte
Constitucional colombiana, en sentencia C-201 de 1998, configura la “… fuerza jurídica restrictiva del
presupuesto en materia de gastos, lo cual es consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley”, en
donde el Congreso “… debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público”.
Tales confirmaciones del carácter de ley plena de la Ley de Presupuestos, quedan así mismo
refrendados, entre otras, en la sentencia de la Corte Constitucional C-357 de 1994, que califica superada
la cuestión del carácter material o formal de la Ley de Presupuestos y prescinde, en consecuencia, de ella
para resolver el litigio, diciendo:

La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, en razón de lo dispuesto por el numeral
4 del artículo 241 de la Constitución, pues el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones es una ley.
A pesar de lo anterior, la ley anual de presupuestos no es una ley idéntica a las demás, pues por la
especial materia que desarrolla posee unas características exclusivas que la hacen propia dentro del
universo de leyes que se expiden por el órgano legislativo. Dichas particularidades son:

a. Vigencia temporal. La ley anual de presupuestos tiene una vigencia determinada, es decir, su vida
jurídica está referida a la vigencia fiscal para la cual se ha aprobado, en virtud del principio de
temporalidad (art. 14 del Dcto. 111 de 1996 de la Ley Orgánica de Presupuesto), según el cual, después
de fenecido el año fiscal no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal
que se cierra en tal momento.
Pero esta explicación no es suficiente, en la medida en que además del presupuesto de rentas y de la
ley de apropiaciones, sujetos a tal principio de temporalidad, existe dentro del presupuesto una sección
dirigida a establecer las disposiciones generales de la ley, la cual necesitaba de norma expresa que
consagrara su vigencia temporal, pues estas normas no contienen cifras numéricas ni autorizaciones
concretas de gastos, sino normas que buscan la correcta ejecución del presupuesto.
Pues bien, el literal c del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, Ley Orgánica de Presupuesto, establece
con total precisión que estas normas regirán únicamente para el año fiscal en el cual se expidan. No
obstante, la Ley de Presupuestos puede tener otros contenidos, pues al ser una ley plena, en sentido
formal y material, es apta para introducir modificaciones en el ordenamiento jurídico; modificaciones que
no tienen necesariamente carácter temporal, sino que pueden ser de carácter indefinido como es normal
que ocurra.
Dicho con otras palabras, como ha sostenido RODRÍGUEZ BEREIJO, el presupuesto y las normas dictadas
para su ejecución tienen carácter temporal, vinculado al ejercicio fiscal del que se trate; pero el resto del
contenido normativo de la Ley de Presupuestos tendrá carácter temporal o vigencia indefinida, según el
caso, en función de la decisión que adopte al respecto el legislador.
Siendo esto así, la pregunta que a continuación surge consiste en determinar qué clase de contenido
normativo podría incluirse en la Ley de Presupuestos sin vulnerar el principio de unidad de materia y,
especialmente, la legislación orgánica que establece que las disposiciones generales tan sólo pueden
estar referidas a la correcta ejecución del presupuesto en cuestión, como se indica a continuación en las
limitaciones al contenido de la ley.
b. Limitaciones a su contenido establecidas por la Corte Constitucional. En la medida en que en las
disposiciones generales se establecen disposiciones que buscan la correcta ejecución del presupuesto, de
conformidad con el literal c, artículo 11 (anteriormente citado), ha entendido la Corte Constitucional,
entre otras, en la sentencia C-685 de 1996, que el contenido de tales leyes es puramente instrumental, ya
que tan sólo buscan que el presupuesto sea ejecutado adecuadamente. Dijo la Corte:

Igualmente, el artículo impugnado también viola el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto, el cual señala el contenido propio de la Ley del Presupuesto y establece que éste se compone de
tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los
gastos, y las llamadas “disposiciones generales”, entre las cuales se encuentra precisamente el artículo
impugnado, y que “son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación,
las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Esto significa que estas disposiciones
generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada
ejecución del presupuesto, por lo cual sólo se pueden introducir en la ley del presupuesto artículos que busquen
ya sea estimar los ingresos (presupuesto de rentas), autorizar los gastos (ley de apropiaciones) o permitir la
debida ejecución de lo aprobado (disposiciones generales).

Sobre esta base conceptual, se ha entendido por este órgano judicial, en la sentencia C-201 de 1998, que
no puede el legislador en la ley anual de presupuestos mudar o anular reglas de carácter sustantivo, pues
le está “… vedado […] recurrir a ellas para producir mandatos legales en sentido material, o para
modificar o derogar normas de carácter sustantivo”.
Esta tesis de la Corte Constitucional representa una prueba adicional de su activismo judicial, carente
de fundamento normativo y dogmático, con el que no estamos, ni podemos estar, de acuerdo. Como ya
hemos dicho en repetidas ocasiones y consideramos demostrado, la Ley de Presupuesto es una ley tanto
en sentido material como formal, razón por la cual nada impide que a través de ella se modifiquen o
deroguen otras leyes con las cuales tenga unidad de materia. Las decisiones de la Corte Constitucional
sobre este particular únicamente tendrían cabida si existieran normas constitucionales u orgánicas que
establecieran tales límites materiales a la Ley de Presupuesto; pero como no existe esa normatividad, los
razonamientos de la Corte son posiciones jurídicas desprovistas de fundamento normativo y de
justificación jurídica.
Lo que en la realidad colombiana sucede, a partir de las disposiciones jurídicas vigentes, es que la
unidad de materia de la Ley de Presupuesto está ligada a las leyes orgánicas de presupuesto, las cuales
no pueden ser modificadas por una ley ordinaria, y a las leyes ordinarias de presupuesto que tienen una
vigencia temporal, con lo cual la nueva ley no podría modificar una ley que no tiene vigencia en el
ordenamiento jurídico. No consideramos entonces apropiado afirmar que las disposiciones jurídicas
contenidas en la Ley de Presupuesto no son aptas para modificar o derogar otras normas de carácter
sustantivo, pues ello negaría su carácter de ley material que aquí hemos defendido, pero sí evidenciamos
la imposibilidad de realizar tal modificación o derogación según la legislación que regula hoy la materia.

IV. efectos jurídicos del presupuesto respecto

a los ingresos y a los gastos públicos

Como se esbozó en la primera parte de esta lección, en muchos ordenamientos jurídicos comparados los
efectos jurídicos de la Ley de Presupuesto son diferentes respecto de los ingresos y respecto de los gastos
públicos, pues en aquellos ordenamientos jurídicos que tienen establecido su sistema tributario de forma
permanente y no rige el principio de anualidad de los tributos, el Derecho presupuestario debe
considerarse –desde el punto de vista de los efectos y del valor jurídico de la institución presupuestaria–
como un derecho de los gastos públicos: como conjunto de normas que regulan la gestión,
administración y erogación de los recursos económicos del Estado y demás entes públicos. Pero, como
también se advirtió al inicio de la lección, la situación en Colombia debe ser analizada con más
detenimiento en virtud de las normas constitucionales vigentes, lo cual se realizará más adelante.
En este orden de ideas, a la hora de estudiar los efectos jurídicos del presupuesto, es preciso partir de
la gran división interna de ingresos y gastos, por ser distintos los efectos jurídicos que para una u otra
actividad financiera va a tener la vinculación jurídica al presupuesto.
Respecto a los ingresos, ya ha quedado visto que el estar recogidos en el presupuesto no tiene sino
los efectos propios de una previsión, un mero cálculo que –lógicamente– no puede vincular a los poderes
públicos debido a la alta posibilidad de apartamiento del cálculo inicial al resultado final. No obstante, no
conviene desdeñar su inclusión en los presupuestos, ya que permite conocer la previsión económica del
ejercicio presupuestario indicadora de déficit o de superávit, y, todavía más importante, nos indica en
qué medida y de qué manera va a ser financiado el gasto público, instrumento fundamental para
enjuiciar la actividad política del Gobierno. Esta afirmación sobre el efecto de la Ley de Presupuesto
respecto a los ingresos y la configuración del Derecho presupuestario como un derecho de los gastos
públicos no implica necesariamente que el presupuesto en materia de ingresos públicos sea irrelevante y
carezca de toda significación.
Efectivamente, en nuestro parecer, el estado de ingresos del presupuesto cumple la función de
explicar, dar sentido y justificar los gastos, no entendiendo que los ingresos justifican los gastos, porque
ocurre exactamente lo contrario: puesto que hay unos gastos, es preciso cubrirlos, sino más bien en el
sentido de que el cálculo o estimación de los ingresos para un ejercicio presupuestario constituye un
punto de conexión necesario e imprescindible para valorar la política de gasto público del Gobierno, y,
por tanto, medio imprescindible del control político-financiero del poder legislativo sobre el ejecutivo.
Ahora bien, lo que hasta aquí se ha dicho en relación a la vinculación jurídica del presupuesto
respecto a los ingresos públicos debe ser analizado en torno a las disposiciones constitucionales
colombianas, para lo cual es preciso estudiar el artículo 345 de la Constitución, puesto que allí se
establece que para que, en época de normalidad institucional, la Administración pueda recaudar y
percibir aquellos tributos previamente establecidos, es necesario que los mismos figuren en la respectiva
ley anual de presupuesto.
El artículo expresamente indica que “… en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas…”.
Así las cosas, existe una contradicción en nuestro ordenamiento constitucional y legal. En efecto,
históricamente a medida que los tributos se configuraron como el principal instrumento de financiación del
Estado, las leyes que los creaban y detallaban dejaron de ser, en la mayoría de los ordenamientos,
extraordinarias o excepcionales y ya no se encontraban limitadas a períodos concretos de tiempo, razón
por la cual se promulgaban por el legislativo con la vigencia indefinida que le es propia a las leyes (piénsese
específicamente, por ejemplo, en el Estatuto Tributario). Eso supuso y supone que la legitimidad del
tributo, con su consecuente exacción y cobro, radica en dicha ley creadora y aprobatoria del mismo, sin que
exista necesidad de que anualmente se autorice por el legislativo su recaudación, puesto que tal
autorización ya se encuentra realizada en el momento de la aprobación y la promulgación de la ley del
tributo.
Siendo esto así, no resulta coherente que, a pesar de que nuestro sistema tributario se encuentre
estructurado sobre la base de leyes creadoras y aprobatorias de tributos, independientes de la ley de
presupuesto, la Constitución vincule la autorización de recaudo, ya realizada en tales leyes, a la inclusión
de tales tributos en el presupuesto, pues se estaría realizando una doble autorización que simplemente lo
que hace es dotar al presupuesto de una eficacia jurídica en cuanto a los ingresos ya superada por los
ordenamientos constitucionales actuales, en donde, como se ha dicho, los ingresos son simplemente una
mera previsión de lo que se espera recaudar.
En conclusión, de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional, la eficacia jurídica del
presupuesto respecto de los ingresos no pierde relevancia, y no es simplemente una previsión contable y
explicativa de cómo se financian los gastos, sino que por el contrario, añade fuerza y vinculación jurídica
adicional a la ley tributaria respecto de los ingresos.
Es por estas razones que no compartimos la opinión de RESTREPO SALAZAR cuando manifiesta que el
presupuesto es “… en primer lugar, un estimativo de los ingresos fiscales. Más no siempre fue así:
inicialmente el presupuesto autorizaba el recaudo de los impuestos. El título para cobrar un determinado
tributo provenía de la autorización anual, o en todo caso de la autorización periódica y precaria que en el
presupuesto se otorgaba para su recaudo”, puesto que como ya ha quedado explicado, según la propia
Constitución colombiana, no podrán recaudarse tributos que, aunque estén establecidos en leyes
anteriores, no figuren en el respectivo presupuesto anual de la Nación.
A pesar de ello, la inclusión de tales tributos en el presupuesto de rentas es tan sólo a título
nominativo, pues como indica PLAZAS VEGA, “… es necesario que estén previstos en el presupuesto desde
el punto de vista nominal, como condición para que puedan recibirse a lo largo del ejercicio fiscal”, con lo
cual, la recaudación que se presente en la realidad podrá ser mayor o menor a la proyectada en la
respectiva ley. Esta afirmación debe explicarse para evitar equívocos: ¿qué sucede si en una vigencia
fiscal determinada se recaudan más tributos de los inicialmente proyectados en la Ley de Presupuesto?
Ya hemos dicho que los tributos podrán recaudarse pues la ley de presupuesto no tiene carácter
limitativo, de modo que pueden recaudarse los tributos autorizados en una cantidad mayor de la
inicialmente prevista; en otras palabras, no será necesaria la modificación del presupuesto para percibir
los ingresos que exceden del cálculo inicial.
Ahora bien, siendo esto así, debe aclararse que si la mayor recaudación de ingresos implica la
realización de unos gastos no incluidos en la Ley de Presupuesto, o la realización de unos gastos mayores
de los autorizados en la Ley de Presupuesto, en tal caso será necesaria la modificación de la Ley, pues,
como ya explicaremos, frente a los gastos la Ley de Presupuestos tiene un carácter limitativo.
En efecto, en lo que se refiere a los gastos, el presupuesto es una auténtica autorización y, al mismo
tiempo una limitante para su ejecución; por lo mismo, la existencia de créditos presupuestarios un
requisito de habilitación a la Administración para adoptar y ejecutar las decisiones del gasto; sin la
previsión del gasto en el presupuesto la Administración carece de facultades para realizarlos.
Además de ser requisito de validez, el presupuesto tiene para el gasto efectos limitativos, derivados
del principio de especificidad o especialidad, en su triple dimensión cuantitativa, cualitativa y temporal,
que impiden a la Administración, en su orden, realizar gastos por cuantía superior a la asignada, destinar
los recursos a otros fines distintos de los previstos o llevar a cabo los gastos autorizados en un período de
tiempo diferente a la vigencia fiscal en el que están contemplados.
Es indispensable todavía hacer una precisión adicional referente a los efectos jurídicos del
presupuesto: consiste en valorarlos con respecto a terceras personas; cuáles son estos en sus aspectos
externos, es decir, de qué manera puede afectar a los particulares la existencia del presupuesto.
La necesidad de su estudio deriva de las constantes relaciones jurídicas entre el Estado y los
particulares, normalmente originadas por contratos jurídicos, que, a su vez, pueden estar afectados de
inexistencia como consecuencia de una falta de crédito presupuestario correctamente ejecutado.
En efecto, al tenor de lo establecido en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto:

Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados
de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
 Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él
financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo
de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso
del saldo disponible…

Lo que el artículo 71 establece, no es, pese a su dicción, una condición de exigibilidad de estas
obligaciones, sino un requisito para que las mismas puedan ser pagadas. La exigibilidad propiamente
dicha, es decir, la posibilidad de que el acreedor reclame el cumplimiento, es independiente de la
existencia del crédito presupuestario y viene determinada por las normas sustantivas (privadas o
administrativas) aplicables a la obligación de que se trate.
Una manifestación de tal exigibilidad es la facultad del acreedor del Estado de demandar judicial o
extrajudicialmente el reconocimiento de su derecho, lo cual no depende, como es lógico, de la existencia
de un crédito presupuestario.
En otras palabras, es necesario diferenciar, por un lado, la fuente de la obligación y, por otro, la
fuente del gasto. Lo anterior significa que hay que dejar bien claro que la Ley de Presupuestos contiene la
autorización para gastar, pero que independientemente de esa autorización, tales gastos representan
obligaciones del Estado que tienen su propia y autónoma fuente, razón por la cual es necesario separar
los efectos del crédito presupuestario de la fuente de las obligaciones, permitiéndonos concluir que los
derechos de terceros no dependen del presupuesto, sino de la fuente de su respectiva obligación (v. gr.,
un contrato estatal).
Para ser más claros en relación con este aspecto, debemos decir que el no cumplimiento de los
requisitos de carácter presupuestario no produce como consecuencia la inexistencia del contrato, sino la
imposibilidad de pago del mismo.
Para finalizar, es preciso hacer referencia a los efectos jurídicos que los presupuestos tienen en la
ejecución de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales que establecen condena pecuniaria al Estado.
La declaración del principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de
la Nación, así como de los bienes y derechos de los órganos que lo conforman (art. 19 Ley Orgánica de
Presupuesto), hace dudar de la posibilidad de hacer efectivo el cumplimiento de la misma, a pesar de la
existencia de la obligación impuesta en el artículo 45 del mismo Estatuto Orgánico a los servidores
públicos, en el sentido de responder patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se
causen al Tesoro Público por el incumplimiento en el pago de estas obligaciones.
En otros ordenamientos, como en el caso del español, la ejecución de las sentencias forma parte de la
tutela judicial efectiva, protegida constitucionalmente, por lo que constituye una institución
independiente y no confrontada con el principio de inembargabilidad del presupuesto. En desarrollo de
esa tutela judicial efectiva se han establecido concretos sistemas legales destinados a garantizar la
inscripción en el presupuesto de los créditos necesarios para garantizar los fallos judiciales, previsión que
no es incompatible con la inembargabilidad, la cual se entiende que se limita a los bienes y derechos de
Derecho público y a los bienes y derechos patrimoniales afectados a funciones públicas.

V. estructura del presupuesto

Llamamos estructura del presupuesto a la manera de ordenarse en el mismo los ingresos y los gastos. En
especial, la ordenación de estos últimos puede hacerse con arreglo a diversos criterios, cada uno de los
cuales suministra determinada información acerca de la naturaleza y destino del gasto e incluso de las
finalidades que se pretenden lograr por medio del mismo.
La estructura presupuestaria no es, pues, una cuestión simplemente formal, sino el reflejo de los
factores que influyen en las decisiones de gasto y por consiguiente, de las concepciones que se tiene
acerca del presupuesto en su conjunto, y permite establecer equilibrios, déficit o superávit; identificar
fuentes prioritarias de financiación; observación de la justicia en el gasto, etc.
Como ha quedado señalado, el presupuesto se contiene en un texto legal, cuya estructura está
predeterminada en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Presupuesto, en donde se establece que la
organización de tal ley es bipartita y está formada por las disposiciones generales y el presupuesto como
tal, conformado a su vez por el presupuesto de rentas y la ley de autorizaciones. Veamos:

a. Las disposiciones generales tendientes a la correcta ejecución del presupuesto, las cuales tienen
una vigencia temporal determinada y no tienen la capacidad de modificar o derogar normas sustantivas
promulgadas con anterioridad por el legislativo.
b. El presupuesto como tal, en donde tenemos un presupuesto de rentas conformado por: i. Los
ingresos del Presupuesto Nacional, en donde encontramos la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación, de los recursos de capital, de las contribuciones parafiscales cuando son administradas por un
órgano que hace parte del presupuesto, y de los fondos especiales, y ii. Los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
Según el artículo 27 de este mismo cuerpo legal, los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y
no tributarios, y los primeros se subdividen en impuestos directos e indirectos; mientras los no tributarios
comprenden las tasas y las multas.
Varias cuestiones deben ser resueltas en este momento.

– Considerar las tasas como un recurso no tributario implica un desconocimiento total y absoluto de
la dogmática jurídica que gira en torno a la institución tributaria. Las tasas son una de las especies del
tributo que tienen como hecho generador la prestación de un servicio o la utilización de un bien público
que se brinda en exclusividad por el Estado.
– Los ingresos corrientes no se encuentran definidos ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica de
Presupuesto, pero la Corte Constitucional en la sentencia C-066 de 2003, a falta de tal definición indicó
que en cada momento será esta última norma, la Ley Orgánica, la que debe dar contenido al concepto
estableciendo que se considera como ingreso corriente, siempre teniendo en cuenta las siguientes
características:
Su titular es la Nación como persona jurídica. No pertenecen a la Nación en este sentido, no obstante
que se trata de recursos públicos del orden nacional y que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación, las rentas de los establecimientos públicos, por lo tanto las rentas de estos últimos pueden ser
consideradas recursos de capital por el legislador orgánico.
En dicha oportunidad la Corte indicó que corresponde a

… la ley orgánica del presupuesto, regular, dentro de los parámetros constitucionales, las materias que se han
reseñado en el acápite anterior. Específicamente, esta Corporación ha puntualizado que la Constitución no
establece expresamente cuáles son los ingresos corrientes y cuáles son las rentas de capital que hacen parte
del Presupuesto General de la Nación y que tal definición se delegó por el constituyente en el legislador.

Más concretamente señaló la Corte, en relación con una demanda por violación de los artículos 356, 357 y 358
de la Carta, que “... es bueno observar que ni antes del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos
347, 356 y 357, ni ahora, bajo la vigencia del mismo (1.º de enero de 2002), la Constitución ha señalado en qué
consisten los recursos corrientes y los ingresos de capital.
La regularidad en su percepción. Criterio que, aunque admite excepciones, permite excluir de los
ingresos corrientes, aquellos que se perciben de manera ocasional o son inciertos. En cuanto a esta
característica debemos hacer referencia a las rentas contractuales, pues ellas podrán ser ingresos
ordinarios si el objeto sobre el cual recaen las mismas no se agota en un solo negocio jurídico, o recursos
de capital si el objeto sobre el cual recae el contrato se agota con ese negocio jurídico, sin importar la
regularidad en la percepción de la renta. Esta situación se definió por la Corte Constitucional en la
sentencia C-423 de 1995 al estudiar los ingresos percibidos por el Estado colombiano al dar en concesión
el espectro electromagnético a los operadores de la telefonía móvil celular.
Se trata de recursos disponibles de la Nación para la atención de sus gastos ordinarios, con sujeción al
principio de no afectación. No puede hablarse de recursos corrientes cuando los mismos, por virtud de la
ley y en armonía con la Constitución, están afectados a un fin determinado.
– Los recursos de capital, al tenor del artículo 31 del Decreto 111 de 1996, están compuestos por los

… recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo
con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial
cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en
 moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden
nacional, y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de
economía mixta con el régimen de aquellas sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Ley les otorga,
y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.

– Las contribuciones parafiscales sólo se incluyen para efectos de control mediante el registro de la
estimación de la cuantía que se espera percibir por los órganos que las administran y que pertenecen al
Presupuesto General de la Nación.
– Los fondos especiales son fondos sin personería jurídica pertenecientes o adscritos a una entidad
que forma parte del Presupuesto General, mediante los cuales se canalizan recursos para la atención de
servicios específicos en el presupuesto.
El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones que incluye las apropiaciones de las distintas ramas
del poder público, compuesto por los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y los
gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos debe presentarse clasificado en diferentes secciones como se deduce la
lectura del artículo 36 del Decreto 111 de 1996:

Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la rama
judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría
del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el
Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos
públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de
Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión,
clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.

Además de ello, se consagra en el artículo 346 constitucional la obligación de que los gastos que formen
parte de la ley de autorizaciones correspondan a:

– Créditos judicialmente reconocidos;

– Gastos decretados conforme a la Ley;
– Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social, y a las
de las obras públicas, y
– Las que organizan las distintas ramas del poder público.

Se consagra en este artículo, como ya se explicó en lecciones anteriores, el principio de reserva de Ley del
Gasto Público en su primera acepción y, es por ello que dentro de estas cuatro posibilidades deben
encuadrarse todos los gastos que realice el Estado con el objeto de poder ser incluidos en la Ley de
Presupuestos: así, por ejemplo, las obligaciones contractuales podrán estar encuadradas dentro de los
gastos encaminados a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo o dentro de los gastos
que organizan las distintas ramas del sector público.
A pesar de ello encontramos situaciones en donde se ordenan gastos públicos que no se acomodan
en una primera instancia a las cuatro situaciones referidas y, estamos hablando concretamente de las
decisiones judiciales proferidas en desarrollo de acciones constitucionales como la tutela o las populares,
en donde los jueces ordenan la realización de alguna obra, por ejemplo, por parte del Estado, lo cual
implica lógicamente la realización de gasto público. Pues bien, a priori, la decisión de realizar el gasto
público no es un crédito judicialmente reconocido, ni se encuentra en una ley, ni es un gasto destinado a
cumplir los planes y programas de desarrollo, ni organiza las ramas del poder público.
No obstante esa lectura inicial, si nos detenemos a analizar un poco más la situación, podríamos llegar
a la conclusión de que ese tipo de decisiones se convierten en créditos judicialmente reconocidos, y allí
reposaría la legalidad del gasto que se realice por parte de las entidades públicas en dichas situaciones,
pues de no ser así, no podrían incluirse en la Ley de Presupuestos tales gastos a pesar de la orden del juez
contenida en una sentencia, ya que deberían cumplirse otros pasos adicionales, como por ejemplo,
justificar la existencia del gasto en la ley que contenga los planes y programas de desarrollo. La otra
posibilidad de interpretación consiste en considerar que la sentencia no sea el título de la incorporación
presupuestal sino que se maneje propiamente como un proyecto de inversión por la entidad pública,
donde la sentencia será la que imponga la materialización del mismo.
 Ahora bien, un componente importante de este gasto es el denominado gasto público social, que da
vida y sentido al principio de justicia material del gasto público, y que se considera como aquel cuyo
objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, agua potable, vivienda, y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados
tanto en funcionamiento como en inversión.
Este gasto público social se encuentra establecido en los artículos 350 de la Constitución y 41 del
Decreto 111 de 1996, que recoge el artículo 17 de la Ley 179 de 1994, que a la letra dice:

Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas
de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.

El Acto Legislativo 01 de 2001, al modificar el artículo 52 de la Constitución, estableció que el gasto

destinado al deporte también debía considerarse como gasto público social.
Vemos que se trata de un concepto jurídico demasiado amplio en su definición, que sitúa no sólo al
legislador, sino a los operadores jurídicos en la tesitura de tener que definir año a año qué es y qué no
gasto social, comprometiendo al legislador futuro, que tropezará con obvias dificultades si desea eliminar
o reducir un gasto que ha sido considerado como social. Y ello no es razonable ni en términos jurídicos,
por afectar el principio democrático y al pluralismo político, ni en términos financieros, pues esa
consolidación del gasto social puede llegar a comprometer la sostenibilidad financiera del Estado. Dicha
amplitud en la definición del concepto de gasto público social ha mostrado ya sus efectos perniciosos, en
la medida en que la Corte Constitucional, en las sentencias C-141 de 1995 y T-235 de 1997, en otra
muestra de su activismo judicial, se ha permitido sustituir la libertad de configuración del legislador
definiendo lo que debe, o no, considerarse como tal, incluyendo en el rubro de gasto público social
gastos de funcionamiento como los salarios y prestaciones sociales de los profesores.
Ahora bien, entre nosotros ha sido habitual entender que este gasto, que debe identificarse en un
anexo de la Ley de Apropiaciones señalando las partidas que en él se incluyen, no puede disminuir a
futuro en su proporción respecto al gasto total. Sin embargo, esa extendida opinión es errónea porque
carece de fundamento normativo. En efecto, si nos fijamos en el contenido del artículo 350 de la
Constitución, veremos que en él se disponen tres cosas diferentes: i. Que el gasto público social tiene
prioridad sobre los demás conceptos de gasto; ii. Los criterios de distribución territorial del gasto público
social, y iii. Que el presupuesto de inversión no puede disminuir en términos porcentuales respecto del
año precedente, es decir, que el señalado artículo únicamente prohíbe que el presupuesto de inversión
disminuya porcentualmente en relación con el año anterior, concepto dentro del que no puede
considerarse parte, al menos no en todas sus partidas, el gasto público social, motivos por los que es
imperativo corregir la errada opinión que ha hecho carrera.

lección 7
Los principios presupuestarios

M AUR I C IO M A RÍ N E LI ZA L DE
A N D RÉS M E D I NA S A LA ZAR *

SUMARIO: I. Significado y enumeración de los principios presupuestarios: principios económico-contables y

principios jurídicos. A. El principio de competencia y de reserva de ley presupuestaria. 1. Principio de
competencia. 2. La reserva de ley presupuestaria. B. Los principios de unidad, de universalidad y de no
 afectación de los ingresos a determinados gastos. 1. Principio de unidad en sentido estricto. 2. Principio de
universalidad. 3. Principio de unidad de caja. 4. No afectación. 5. Fondos especiales, excepción a los principios
de unidad de caja y no afectación. 6. Alternativa para evitar la prohibición de destinación específica en la
Nación en lo que se refiere a impuestos. C. El principio del equilibrio presupuestario. D. Principio de
especialización, especificidad o especialidad. E. Temporalidad del presupuesto. 1. La anualidad. 2. Anualidad en
la aprobación y sus excepciones. a. La prórroga del presupuesto. b. Los gastos plurianuales y la planificación
económica. c. Vigencias futuras. d. Compromiso de vigencias excepcionales. 3. Anualidad en la ejecución y sus
excepciones. a. Reservas presupuestarias o de apropiación. b. Cuentas por pagar. c. Diferenciación de las
instituciones de las vigencias futuras y las reservas presupuestarias. F. La planificación y el presupuesto.
Principio de planificación o planeación. G. La programación integral. H. La inembargabilidad del presupuesto. I.
La coherencia macroeconómica. J. La homeóstasis presupuestaria.

I. significado y enumeración de los principios presupuestarios: principios económico-contables

y principios jurídicos

La primera cuestión que se debe abordar es determinar qué entendemos por principios presupuestarios.
A ellos nos referiremos considerándolos como el conjunto de criterios, algunas veces llevados a reglas, a
los que debe atenerse una actividad presupuestaria correcta, no sólo desde una perspectiva técnico-
financiera, sino también desde lo jurídico. En este contexto, los principios presupuestarios no son sólo
recomendaciones sino que constituyen mandatos que deben ser observados por su claro valor
normativo, toda vez que de lo contrario se desprenderán no sólo consecuencias de orden disciplinario y
fiscal para los funcionarios, sino que el conjunto de la actividad de la entidad se verá afectada, en
ámbitos tan sensibles como el de la contratación y el de las obligaciones laborales.
Los principios presupuestarios no pueden confundirse con los principios del gasto público, toda vez
que éstos se refieren a la función del gasto en su totalidad, mientras que aquellos tienen como finalidad
la regulación del presupuesto como categoría conceptual y como institución jurídica.
En palabras de la Corte Constitucional, en Sentencia C-337 de 1993:

… los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la
validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.
No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de
presupuesto.

Para conocer los principios presupuestarios, es necesario acudir a un doble proceso: deductivo e
inductivo. Deductivo, porque de las grandes formulaciones teóricas existentes sobre el presupuesto
como institución, hay que trasladarlas al presupuesto en particular mediante un proceso de concreción. E
inductivo porque, analizando detalladamente los presupuestos, podemos extraer las grandes líneas en las
que se inspira.
Ahora bien, con un ánimo eminentemente académico, se han catalogado los distintos principios
presupuestarios, según su naturaleza, perspectiva científica y metodología, en tres grandes bloques:
principios económicos, contables y jurídicos; pero ese criterio clasificador no nos puede llevar a perder de
vista que se trata de principios positivizados en normas de la máxima jerarquía, ya sea en la Constitución
(arts. 345 y ss.) o en normas orgánicas que se incorporan en el bloque de constitucionalidad (recopiladas
en el Dcto. 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, leyes 617 de 2000 y 819 de 2003), que en no
pocas ocasiones más que principios se presentan como reglas de contenido bien establecido.
Así las cosas, por más que los principios provengan de diferentes disciplinas científicas, al ser objeto
de previsión normativa, siempre estaremos en presencia de principios jurídicos; empero, la distinción
trasciende la simple exposición, como quiera que la naturaleza del principio determinará cuáles serán los
instrumentos de que se tendrá que valer el operador jurídico para efectos del proceso de interpretación-
aplicación de la norma.
Englobamos dentro de los principios económico-contables aquéllos que aluden i. A los datos
económicos del presupuesto, es decir, los referidos a cuantificar y valorar pecuniariamente el
presupuesto, y ii. A establecer la forma y contenido del presupuesto (v. gr. el principio de equilibrio
presupuestario, coherencia macroeconómica, homeostasis presupuestaria, unidad de caja,
especialización).
 Vale decir que la formulación de estos principios se llevó a cabo en el siglo XIX, coincidiendo con el
apogeo de la concepción liberal del Estado; es por esto que la mayoría de los principios, tendientes a
garantizar la neutralidad del Estado en la economía, entran en crisis tras las aportaciones de JOHN
MAYNARD KEYNES imponiendo la conveniencia de la intervención activa del Estado en el mundo económico
para paliar los desajustes propios de un mercado de competencia perfecta. Es este cambio de mentalidad
en la consideración del rol económico del Estado lo que ha llevado a hablar de la “crisis de los principios
presupuestarios, o crisis del Derecho presupuestario Tradicional”. Esta afirmación busca poner de
presente que la actividad presupuestaria y los criterios con base en los cuales se desarrolla son dinámicos
y necesariamente tienen que tener en cuenta las circunstancias puntuales tanto de la forma de Estado
que se pretende desarrollar, como de la situación económica que se afronta.
Por el contrario, son principios jurídicos aquéllos que disciplinan las relaciones jurídicas entre los
partícipes del proceso presupuestario, además de las conexiones que es preciso establecer entre
presupuesto y ordenamiento jurídico (v. gr. los principios de competencia, reserva de ley y no
afectación).
A pesar de esta diferenciación, debe dejarse claro que algunos de los principios económico-contables
han sido juridificados, bien sea en la propia Constitución o en las Leyes Orgánicas de Presupuesto, con lo
cual han adquirido un valor normativo con consecuencias jurídicas muy precisas.

A. el principio de competencia y de reserva

de ley presupuestaria

1. principio de competencia

El principio de competencia ya ha quedado perfilado al estudiar la naturaleza jurídica del presupuesto, y

consiste en la determinación de cuál de los distintos poderes del Estado ha de ser el encargado de llevar a
cabo la aprobación del presupuesto, de conformidad con el sistema político adoptado por cada Estado en
su estructura política. Por regla general se establece que el presupuesto debe ser aprobado por el titular
del poder legislativo; en otras palabras, el órgano al que se atribuye la competencia de aprobar el
presupuesto es el legislativo (Congreso, Parlamento, Asamblea).
El principio de competencia tiene reflejo en el Derecho colombiano, con rango constitucional por la
positivización de dicho principio, concretamente en el artículo 346, el cual indica que:

… el gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones […] y lo presentará al

Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.

También en el artículo 52 del Estatuto Orgánico de Presupuesto se esta-blece:

… el gobierno nacional someterá el Proyecto de Presupuesto General de la Nación a consideración del

Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de cada
legislatura el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal.

Al atribuirse la competencia para la aprobación del presupuesto al poder legislativo se genera una
reserva de ley en materia presupuestaria puesto que el presupuesto sólo puede ser aprobado mediante
ley.
Sin perjuicio de lo anterior y del planteamiento de la regla general, conviene poner de presente que
en lo que atañe con el principio de competencia se presentan excepciones con motivo de la prórroga del
presupuesto, cuando el Gobierno Nacional no lo presenta dentro de los términos establecidos para el
efecto, y en el supuesto de que el presupuesto no sea aprobado por el legislativo, casos en los cuales el
presupuesto se expide por el ejecutivo a través de Decreto.

2. la reserva de ley presupuestaria

El principio de reserva de ley presupuestaria contiene la exigencia de que los Presupuestos Generales de
la Nación sean aprobados mediante Ley votada en el Congreso, y consecuentemente que ningún gasto
pueda realizarse si no es decretado por el Legislativo – reserva de ley del gasto público–, lo cual es una
consecuencia derivada del principio de competencia al repartir las funciones de las distintas ramas del
poder público en relación con la aprobación del presupuesto.
Este principio, subyace en el artículo 346 constitucional, en donde claramente se impone la obligación
al Gobierno de presentar al Legislativo el proyecto de ley que contenga el presupuesto, con lo cual, como
se dijo en la lección sobre la Naturaleza jurídica del presupuesto, el Presupuesto General de la Nación
deberá ser una ley. La única excepción expresa a esta orden, es el caso de no expedición contemplado en
el artículo 348, donde por inactividad del Congreso, el Presupuesto General de la Nación resulta expedido
por el Ejecutivo a través de un Decreto Ley. En este punto vale la pena poner de presente que el Decreto
Ley que expide el Gobierno debe tener en cuenta las modificaciones que hayan sido aprobadas en el
primer debate en el legislativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 del Decreto 111 de 1996.
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 348 de la Constitución prevé otro supuesto de expedición por
Decreto Ley del Presupuesto General de la Nación cuando faculta al Gobierno para reducir gastos
“cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”, para el caso de no presentación del
Ejecutivo al Legislativo dentro de los plazos del artículo 347.
En este caso el presupuesto también tendrá que expedirse por Decreto Ley toda vez que aunque rija
“el del año anterior”, es necesario, para dar aplicación a la norma, realizar una nueva estimación de
ingresos y aprobación de gastos, porque aunque sólo se faculta para reducir los aprobados para la
vigencia anterior, en todo caso se trataría de una aprobación donde no participa el legislativo. En otros
términos, nos encontramos frente a una facultad de aprobación limitada.
En este orden de ideas, es obligado conectar el principio de reserva de ley con la cuestión ya
estudiada de la Naturaleza Jurídica del Presupuesto, que no es otra que la de una Ley, así como con el
principio de competencia que acabamos de ver, puesto que aquellos autores que aún defienden la
naturaleza de mera ley formal del presupuesto, van a negar, consecuentemente con sus posiciones, este
principio; y otros autores, en función de su consideración particular de la naturaleza jurídica del
presupuesto, van a formular así mismo diferentes teorías sobre el principio de reserva de ley.
Como explica RODRÍGUEZ BEREIJO, la reserva de ley en esta materia tiene históricamente la función de
proteger los valores de propiedad y libertad, por ello, la legalidad o reserva no es una simple
consecuencia del principio de competencia, sino algo más, el reconocimiento de un área cuya protección
jurídica era indispensable para preservar a los ciudadanos de los ataques a la esfera de la propiedad.
Por su parte, en el artículo 345 de nuestra Constitución, claramente se establece que en tiempos de
paz “… no se podrá percibir contribución o ingreso que no figure en el presupuesto de rentas”, ni “…
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales”.
En este mismo sentido, la Corte Constitucional ha establecido que no podrá modificarse el
presupuesto sin la intervención del Legislador, a menos que, nos encontremos en algún estado de
excepción, caso en el cual, se faculta al Ejecutivo a modificar el presupuesto para solventar las causas que
han dado origen a la declaratoria de tal estado excepcional. Así lo expresó en la sentencia C-772 de 1998:

El presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de
declaratoria de estados de excepción, en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como
lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el
presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden
económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción, tiene legítimas facultades para
hacerlo.

B. los principios de unidad, de universalidad

y de no afectación de los ingresos
a determinados gastos

El artículo 15 del Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé:

Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto.
El principio de unidad presupuestaria, no previsto expresamente en el EOP pero contenido implícitamente
en el aparte trascrito, significa que todos los gastos y todos los ingresos deben incluirse en un solo
presupuesto, es decir, que se prohíben los ingresos y gastos fuera del presupuesto y la multiplicidad del
mismo; en otros términos, el principio de unidad lleva implícita la prohibición de que existan varios
presupuestos.
La razón para la consagración de este principio es la de posibilitar un eficaz y adecuado control por
parte del Legislativo a la ejecución del presupuesto, puesto que la confusión que introduce la
multiplicidad de presupuestos hace que tal control sea difícil de materializarse. Como dice GARCÍA NOVOA:

La aprobación de unas determinadas cifras en un presupuesto resultaría intrascendente si después las mismas
pudieran verse afectadas por la proliferación de presupuestas especiales o singulares.

Además de ello, este principio tiene su fundamentación en la creciente intervención del sector público en
la economía –lo que conllevaba el aumento progresivo del tamaño del presupuesto–, y también el
creciente interés estatal por manifestarse de forma beligerante en la economía. Lógicamente, habiendo
multiplicidad de presupuestos es mucho más difícil armonizar la intervención estatal en la economía,
máxime cuando además de muchos, son de extenso contenido. Se observa en la actualidad que la
utilización eficaz del presupuesto como instrumento de política económica del Estado se realiza tanto
más fácilmente cuanto más atentamente se observa la regla de la unidad.
La unidad presupuestaria es esencial no sólo para controlar la actividad financiera, sino para que ésta
tenga el grado de eficacia deseable. No obstante, hay que recordar aquí el ya citado en varias ocasiones
escape de los entes públicos al control derivado de los principios presupuestarios, a través
fundamentalmente de la conversión de organismos de Derecho público en organismos regulados por el
Derecho privado, constituyendo sociedades anónimas de capital eminentemente público, que les
permite actuar sujetos a normas de Derecho privado y escapando consecuentemente del control
presupuestario. Igual situación se presenta con la clasificación de algunas rentas como parafiscales,
conllevando con tal situación a una huida del control presupuestario.
En este sentido el artículo 3.º del Estatuto Orgánico de Presupuesto establece que la cobertura del
mismo, es decir, de las normas establecidas en él, consta de dos niveles:

… un primer nivel corresponde al presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los
Establecimientos Públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional.

El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría
General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía
mixta.

Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de
excedentes financieros…

Desde esta perspectiva se delimita el ámbito de regulación de la ley anual de presupuesto, toda vez que
se señala expresamente cuáles serán los componentes del mismo. Así las cosas, el principio de unidad no
implica que exista un único presupuesto que cobije la totalidad de las entidades públicas, como quiera
que se desconocería la organización territorial del Estado, sino que existirá un único presupuesto para las
entidades que se encuentren sometidas al régimen presupuestario del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, esto es, la Nación, los departamentos, distritos y municipios, y las entidades
descentralizadas por servicios que sean empresas industriales y comerciales del Estado, empresas
sociales del Estado y sociedades de economía mixta con régimen de empresas industriales y comerciales
del Estado.
De acuerdo con lo anterior el principio de unidad no se encuentra en contra posición de la realidad de
que existan entidades con personalidad jurídica, que hacen parte de la estructura administrativa del
Estado y que tienen sus propios presupuestos.
Este principio, suele frecuentemente confundirse con otros principios como el de universalidad del
presupuesto o el de unidad de caja. Sin embargo, tal y como ha puesto de manifiesto PASCUAL GARCÍA, ellos
serían diversos aspectos del principio de unidad, que nos permiten así hablar, dentro del mismo, de
distintas manifestaciones: unidad en sentido estricto, universalidad, unidad de caja y no afectación.

1. principio de unidad en sentido estricto

El principio de unidad en sentido estricto significa la existencia y exigencia de un único presupuesto; pero
único para cada entidad con personalidad jurídica independiente, siempre que, por supuesto, la ley
orgánica no ordene que haga parte del Presupuesto General de la Nación. Tal y como se concibe hoy en
día la intervención estatal en la economía, la existencia de un único presupuesto, se convierte en un
instrumento de política fundamental para la utilización eficaz de los gastos e ingresos públicos. Es
también denominado, entre otros por RESTREPO SALAZAR, Principio de Unidad Presupuestaria.
No obstante, hay que precisar una especial característica de este principio en el Derecho colombiano;
característica derivada del reconocimiento de personalidad jurídica a distintos órganos de la
Administración, con lo cual cada ente público elabora un proyecto de presupuesto que posteriormente se
consolidad en la Ley de Presupuestos y de esta forma todos estos órganos han de sujetar su actividad a
un único presupuesto. En este contexto, se mantienen presupuestos formalmente diferenciados para
cada ente público con personería jurídica independiente, pero que se integran en el Presupuesto General
de la Nación.
Un ejemplo ilustra lo anterior: el Instituto Colombiano Agropecuario –ICA– es un establecimiento
público del orden nacional, que aunque tiene personería jurídica independiente, su presupuesto se
incorpora, por hacer parte del mismo, en el Presupuesto General de la Nación en el apartado de rentas.

2. principio de universalidad

A diferencia del principio de unidad en sentido estricto, que tiene una proyección hacia la forma del
presupuesto, el principio de universalidad se ocupa del contenido; en éste se establece la necesaria
constancia de todos los gastos e ingresos públicos en el presupuesto; su razón de ser y fundamento es el
control; su consagración, en el sentir de la Corte Constitucional en Sentencia C-337 de 1993:

… obedece a que se vio la necesidad de una concepción total, puesto que el control político-fiscal exige la
universalidad y no la parcialidad, en aras de la objetividad, controlando el todo, se controlan las partes, pero no
lo contrario. El control político y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente, siempre y cuando
todos los ingresos y gastos figuren allí. La finalidad, pues, no es otra que la efectividad del control.

Lo que pretende este principio, es que se conozcan absolutamente todos los gastos e ingresos del sector
público, lo que supone que no sea posible la existencia de fondos ocultos o manejados por fuera del
presupuesto. Véase cómo el énfasis de la Universalidad presupuestaria se refiere a una medida que
permite el control en todas sus manifestaciones.
Con base en lo anterior, uno de los propósitos es evitar, o mejor prohibir la compensación contable o
minoración entre gastos o ingresos. Imaginemos cómo, de no establecerse tal principio, se podría hacer
constar en los presupuestos, por ejemplo, los ingresos derivados de la imposición una vez descontados
los gastos necesarios para su obtención, ello nos alejaría de uno de los fines del presupuesto que es el
control de eficacia, pues no podríamos determinar si la cuantía de ingresos obtenidos es menor como
consecuencia de una aplicación inadecuada o como consecuencia del establecimiento de unos tipos
impositivos bajos. Es por ello por lo que también se conoce a este principio con el nombre de principio de
presupuesto bruto.
En el Derecho presupuestario colombiano, este principio quedó recogido en el artículo 347 de la
Constitución que indica que el “… proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. Pudiendo apreciar también
la existencia de tal principio en el artículo 15 del Estatuto Orgánico del Presupuesto que establece que el
“… presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia
fiscal respectiva”.
Sobre la base de estas dos normas, la Corte Constitucional ha interpretado que este principio está
vigente en Colombia tan sólo en lo relacionado con los gastos, y así lo manifestó en la sentencia C-478 de
1992:
 La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual artículo 347 de la Constitución.
El mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas.

Así las cosas, y teniendo como soporte esta interpretación constitucional, tendríamos dos posibilidades:
la primera, que en Colombia sería posible que los ingresos figuraran en diferentes presupuestos, lo cual
no se compadece con la existencia del principio de unidad, también predicable de nuestro sistema
presupuestario para los ingresos y que por lo extraño del planteamiento resulta casi un imposible; y la
segunda, con resultados prácticos que se pueden evidenciar, consistente en que los ingresos no tienen
que ser expresamente señalados en el presupuesto, toda vez que la no inclusión no tiene implicaciones
jurídicas para la Administración, resultado interpretativo que no resulta admisible por el efecto jurídico
que proyecta la ley de presupuesto en nuestro ordenamiento jurídico, pues tal como se estableció en la
Lección sobre la Teoría jurídica del presupuesto, con fundamento en el artículo 345 constitucional, no es
posible “… percibir contribución que no figure en el presupuesto de rentas”, y este es uno y solamente
uno.

3. principio de unidad de caja

En el inciso 1.º del artículo 16 del EOP se encuentra definido este principio en los siguientes términos:

Artículo 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación…

Debemos iniciar por advertir la confusión del legislador colombiano al mezclar el principio de unidad de
caja con el principio de no afectación, que es el que en verdad se encuentra establecido en el aparte
normativo trascrito.
El principio de unidad de caja significa que todos los fondos públicos han de afluir a una única Caja, a
un único Organismo, el Tesoro Público y sus dependencias, de donde han de salir todos los pagos que con
ellos se realicen. Es el manejo centralizado de los entes públicos en la Tesorería.
Lógicamente, no se refiere a una unidad física, sino a una unidad contable y de dirección que permita
la máxima economía en los flujos financieros públicos, su intervención y control unitarios y su
administración coordinada. La unidad de caja se materializa operativamente, de acuerdo con lo previsto
en los artículos 98 y 103 del Decreto 111, en la Cuenta Única Nacional –CUN–, a través de la cual la
Dirección del Tesoro actúa como caja única de todas las disponibilidades del presupuesto. En la CUN se
acumulan todos los recursos recaudados y se realizan todos los pagos de las apropiaciones
presupuestarias, que en la práctica impone un giro periódico de los recursos, con base en el PAC, a cada
entidad, organismo o unidad ejecutora que haga parte del presupuesto general de la Nación.
El principal propósito de la CUN es organizar el manejo de los recursos del presupuesto nacional
mediante la centralización de la liquidez en la Dirección del Tesoro, de esta forma se suprime la existencia
de recursos no utilizados por la multiplicidad de cuentas individuales de los organismos y unidades
ejecutoras.
En muchas oportunidades, como se anunció y como se desarrollará, suele confundirse este principio,
que es de los denominados económico-contables, con el principio jurídico de no afectación de los
ingresos públicos. Esto es lo que sucede en nuestro país, y por ello nuestra legislación y la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, al referirse a este principio, lo que hacen es describir los fundamentos del
principio que a continuación se estudiará.
Entendido en este sentido el principio, en Colombia se refleja en que todos los dineros del
presupuesto son manejados por la Dirección General del Tesoro.

4. no afectación

El Principio de no afectación busca que todos los ingresos recaudados por el Sector Público, vayan
destinados a sostener todos los gastos públicos. Si bien en principio se asimila al de unidad de caja, lo
cierto es que entre éste y aquél podemos encontrar una diferenciación de peso: el principio de unidad de
caja es de naturaleza económico-contable; mientras que el principio de no afectación es de naturaleza
jurídica. Por aquél se impone la obligatoriedad de que todos los recursos confluyan en una caja única, y
por éste se obliga a que todos los ingresos sean destinados a la sufragación de todos los gastos públicos,
sin posibilidad de adscribir lo recaudado por un ente público al gasto del mismo ente, o la destinación de
un ingreso para la satisfacción de un gasto concreto. Podríamos matizar un poco más y decir que el
principio de no afectación implica el principio de unidad de caja, si bien, el principio de unidad de caja no
implica el de no afectación.
La importancia de este principio es de primera magnitud, pues permitirá a los gobernantes
categorizar el gasto, y establecer la jerarquía del mismo, estableciendo qué gastos son inexcusables,
cuáles son importantes, cuáles convenientes y cuáles prescindibles, pudiendo priorizar los primeros sin
ningún condicionante derivado de una afectación de determinados ingresos a determinados gastos.
Es necesario precisar que el principio de no afectación se debe entender en las distintas esferas de la
Administración. Es decir, que existe un presupuesto de la Nación en el que impera el principio de no
afectación, y otro de los departamentos, distritos y municipios en donde dicho principio no opera, lo cual
no es óbice para que pueda haber transferencias de dinero entre las distintas esferas de la
administración, transferencias intergubernamentales, que estarán normalmente a cargo de la Nación y a
beneficio de las citadas entidades territoriales, y tales transferencias hay que entenderlas como una
excepción al principio que venimos expresando, por expresa manifestación de la carta constitucional en
este sentido.
En efecto, el artículo 359 de la Constitución es claro al establecer el principio de no afectación y sus
excepciones, así:

No habrá rentas nacionales de destinación específica.

Se exceptúan:
1) Las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios.
2) Las destinadas para inversión social
3) Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas
intendencias y comisarías”.

Algunas conclusiones que se derivan de la lectura del artículo trascrito: i. Como habíamos indicado, el
principio tan sólo opera a nivel nacional, mas no territorial, pues se establece tan sólo en relación con las
rentas nacionales; ii. Debe entenderse por “rentas nacionales” tan solo los impuestos de carácter
nacional, pues las tasas y las contribuciones parafiscales están fundamentadas y justificadas por la
actividad o servicio específico que brinda el Estado, y por tal razón pueden tener una destinación
específica, y las contribuciones especiales y rentas parafiscales por su propia naturaleza están destinadas
a gastos específicos y concretos; iii. Las excepciones son lo suficientemente amplias como para que el
principio se desvirtúe, especialmente la consagrada en el numeral 2, toda vez que por el rubro de
“inversión social” pueden tener cabida un sinfín de gastos.
Otro supuesto en el que se presenta afectación inevitable de los recursos, se encuentra en los estados
de excepción, toda vez que las medidas legislativas que puede adoptar el Gobierno, una vez efectuada la
declaratoria del estado de excepción, deben referirse a materias que estén relacionadas directa y
específicamente con los motivos que derivaron en la declaratoria del estado de excepción, y que tengan
la aptitud y estén orientadas exclusivamente a conjurar la crisis. Así las cosas, las rentas derivadas de
impuestos creados mediante Decretos legislativos no se encuentran sometidas a la prohibición de tener
destinación específica, consagrada en el artículo 359 de la Constitución, prohibición que, con la más
válida de las lógicas jurídicas, la Corte Constitucional ha estimado que sólo es operativa en épocas de
normalidad.
De igual forma, tal principio queda recogido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el artículo 16
para la Nación, aún cuando erróneamente calificado como de Unidad de Caja, que al tenor dice: “Con el
recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones
autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”.
Obsérvese que el principio recogido en el Estatuto dispone la no afectación de ningún ingreso de la
Nación a un gasto en particular o, en otras palabras, que la totalidad de los ingresos, tanto los corrientes
como los recursos de capital, se destinen al pago oportuno de los gastos establecidos en el respectivo
presupuesto, y no se dirige a manifestar que todos los ingresos afluyan a una caja única, con lo cual existe
una confusión a nivel legal de los principios estudiados.
Y esta confusión también se refleja en la jurisprudencia de la Corte, que en diversas oportunidades,
entre otras en la sentencia C-337 de 1993, expresó en relación con el principio de Unidad de Caja que el
mismo consistía “… en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin previa destinación a un
fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público”, es decir, lo ya referido al
principio de no afectación.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expresado, el caso colombiano nos permite presentar una propuesta
para entender lo que en verdad ocurre en nuestro país. En este contexto se considera que la destinación
que, desde la ley o la Constitución se da a una determinada categoría de ingresos, implica una afectación
de los mismos, toda vez que independientemente de que el gasto se dirija a un sector o a un tipo de
gasto y no a la financiación de un gasto concreto, el ingreso se encuentra afectado. Toda vez que una
cosa es la afectación de una renta o ingreso a un tipo de gasto y otra cosa muy diferente es la afectación
como ejecución presupuestal que se lleva a cabo a través del CDP y el RP.
Un ejemplo ilustra lo que se afirma: los recursos de capital, dentro de los cuales se encuentra la venta
de activos, deben estar destinados a inversión en el caso de las entidades territoriales, toda vez que el
artículo 3.º de la Ley 617 de 2000 establece que los gastos de funcionamiento de estas entidades deben
ser cubiertos con sus ingresos corrientes de libre destinación; empero, no están destinados a un proyecto
de inversión concreto, lo que sólo ocurrirá cuando se inicie la ejecución presupuestaria. En otras
palabras, los recursos de capital sólo se pueden utilizar para financiar gastos de inversión en estas
entidades, pero todos los gastos de inversión desde esta perspectiva se encontrarán afectos a un gasto
aunque no a una apropiación puntual.
Así las cosas, los ingresos de recursos de capital no hacen unidad de caja con los ingresos corrientes
en las entidades territoriales lo que sí ocurre en la Nación, como quiera que con éstos se pueden
financiar todos los gastos del presupuesto, pero con aquellos sólo los gastos de inversión en las entidades
territoriales. Desde esta perspectiva el principio de no afectación tiene implicaciones en el momento de
la ejecución presupuestaria, la expedición del certificado de disponibilidad presupuestaria y del registro
presupuestario; mientras que el principio de unidad de caja hace referencia a los pasos para la expedición
del Presupuesto.

5. los fondos especiales como excepciones

a los principios de unidad de caja y no afectación

Los principios de unidad de caja y de no afectación no aplican para los recursos que tienen destinación
específica y cuyo manejo exige que se dé por separado de los ingresos ordinarios y de capital. En este
contexto, a continuación se presenta una de las principales excepciones a estos principios: los fondos
especiales, que se suman a la amplia lista conformada por las contribuciones fiscales y parafiscales, las
tasas y los estados de excepción, que ya fueron objeto de mención.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación está conformado por dos apartes: los ingresos
del Presupuesto Nacional y los ingresos de los Establecimientos Públicos. Aquellos –los ingresos del
Presupuesto Nacional– a su vez, están conformados por ingresos corrientes, recursos de capital, rentas
parafiscales y fondos especiales. Esta clasificación de ingresos genera una pregunta automática, ¿qué son
los fondos especiales?, respecto de la cual se incrementa su interés por la importancia cuantitativa que
tienen en la composición de las rentas del Presupuesto General de la Nación. En el presupuesto de 2009,
Ley 1260 de 2008, sobre los fondos especiales se estimaron ingresos por la suma de $6,048,544,790,128;
esta cifra equivale al 4,63% del total de ingresos del presupuesto.
La definición de fondos especiales la encontramos en el artículo 30 del Decreto 111, en el que se
compiló el artículo 27 de la Ley 225 de 1995, que prevé:
Artículo 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la
prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica
creados por el legislador.

Los fondos especiales tienen dos significados o connotaciones diferentes en la legislación presupuestaria,
que contribuyen a la confusión sobre el concepto por la estrecha relación que hay entre ellos. El primer
significado es el fondo especial como ingreso o recurso; la segunda connotación para fondo especial es
un sistema de manejo de cuentas. En este contexto un fondo especial como ingreso, puede pertenecer a
un fondo especial como sistema.
Los fondos especiales vistos desde la perspectiva de ingresos, obedecen según PLAZAS VEGA, a la
necesidad que se presentó de excluir ciertos recursos del agregado de ingresos corrientes para que no
hicieran base de liquidación de la transferencia constitucional a las entidades territoriales (Ley 60 de
1993, Situado fiscal y Participación en los ingresos corrientes de la Nación, leyes 715 de 2001 y 1176 de
2007 Sistema General de Participaciones).
Los fondos especiales, cuando son ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio
público específico, son fundamentalmente tasas, siempre que correspondan al pago que tiene que
realizar el beneficiario del servicio con motivo de una exigencia de ley, por ejemplo, las contribuciones a
las Superintendencias; porque de lo contrario, al provenir de una fuente de carácter impositiva, se
convertirá en una forma de evitar la prohibición constitucional de ingresos con destinación específica, tal
como ocurre con la contribución para la financiación del sector justicia que realizan los notarios.

6. alternativa para evitar la prohibición

de destinación específica en la nación
en lo que se refiere a impuestos

La prohibición constitucional prevista en el artículo 359 de la Carta Política, en el sentido de que no habrá
rentas nacionales de destinación específica en la práctica es muy fácil de ser evitada, toda vez que la
ejecución presupuestal a través del PAC necesariamente implica la financiación de gastos a partir de
ingresos específicos. Es decir, el encargado de expedir el PAC debe tener en cuenta el flujo de los recursos
de tesorería por cada concepto para dirigirlos a la atención de pagos puntuales. Un ejemplo ilustra lo
anterior: el pago de las primas de servicios de los empleados y trabajadores de una alcaldía se sabe que
se atiende con los pagos del impuesto predial del segundo periodo con descuentos. Con lo anterior se
quiere poner de presente que la ejecución de tesorería implica atribuir destinación específica a los
ingresos a fin de establecer un cronograma de pagos.
Así las cosas, aunque un ingreso no tenga una destinación específica o no esté afecto a la financiación
de un gasto en su creación, desde la perspectiva de tesorería sí que es posible destinarlo a ese fin
exclusivo. Vamos a utilizar como ejemplo el Impuesto al Patrimonio que en la actualidad se destina a la
financiación de la política de seguridad democrática, la cual no corresponde precisamente a la categoría
de gasto público social establecido en la Constitución Política. Este impuesto fue introducido a nuestro
ordenamiento en el siglo XXI, con motivo de la declaratoria del estado de conmoción interior en el 2002 a
través del Decreto 1838 de ese mismo año; tal como lo hemos presentado, en ese momento tenía que
tener una destinación específica, en razón a las circunstancias y propósitos por los que fue creado el
gravamen; sin embargo, cuando se incorporó dentro de la legislación ordinaria con las leyes 863 de 2003
y 1111 de 2006 con vigencias temporales, ya no podía tener más esa destinación; ¿cómo se hace
entonces para financiar un gasto preciso con un ingreso que hace unidad de caja?, la respuesta es fácil:
grosso modo, la operación consiste en que desde la etapa de preparación del presupuesto se debe tener
un estimativo de cuánto se va a recaudar y sobre ese estimativo se incorpora un gasto, después, en
tesorería, se efectúan las operaciones necesarias para que de acuerdo con el flujo de ingresos se vaya
financiando el gasto con ese recaudo estimado. Este comportamiento presupuestal no puede
considerarse inconstitucional y lo único que evidencia es la debilidad de la prohibición establecida por el
constituyente.

C. el principio del equilibrio presupuestario

El principio de equilibrio presupuestario nació en un momento de apogeo de la llamada “Hacienda

pública clásica”, inspirada fundamentalmente en la concepción liberal de que el Estado debe inmiscuirse
e intervenir lo menos posible en la economía.
Propende este principio del equilibrio presupuestario en su concepción original, tal y como su nombre
indica, porque se igualen los gastos y los ingresos públicos, de tal manera que no se produzcan
situaciones de déficit público ni tampoco de superávit. El Estado debe perturbar lo menos posible la
actividad económica de los particulares (laissez faire, laissez passer), y, por tanto, el presupuesto
deseable es aquél en que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para sufragar los gastos ordinarios;
y los ingresos extraordinarios sólo deben procurarse para financiar gastos extraordinarios (guerras por
ejemplo) o para la realización de ciertas inversiones autoliquidables (v. gr. deuda pública, autopistas,
etc.).
Así, para los clásicos, tan indeseable es el déficit que supone más gastos que ingresos, como
injustificado es el superávit que supone la recaudación superior a las necesidades públicas. Lo que implica
que, en situaciones de expansión económica, el gasto público será considerablemente superior al
efectuado en épocas de recesión económica.
El principio del equilibrio presupuestario entró en crisis, a comienzos del siglo XX, cuando KEYNES
concibió la conveniencia del Estado intervencionista. Para este autor la situación del Estado es
privilegiada en orden a corregir los desequilibrios que se producen en la economía, por tanto, propuso
que el presupuesto estuviera equilibrado cuando la comunidad presentara situación de equilibrio
económico, pero que, en situaciones de recesión económica, el Estado debería intervenir aumentando el
gasto público para mantener así, en la medida de lo posible, la actividad económica; por el contrario, en
situaciones de expansión económica, el Estado debería intervenir detrayendo dinero circulante para
evitar la lógica consecuencia inflacionista.
Ahora bien, hacia finales del mismo siglo, el principio resurgió y se hizo evidente en el hecho de que
en muchos países se han venido estableciendo leyes denominadas “de estabilidad presupuestaria” o de
responsabilidad fiscal que, precisamente, por lo que propugnan es por el establecimiento de límites
cuantitativos a los presupuestos, imponiendo demarcaciones, en el sentido de no superar ciertos
porcentajes de déficit fiscal, o en algunos casos como el español, expresando que no puede existir déficit.
Este resurgir se ha dado principalmente en el ámbito de la Unión Europea, como consecuencia de la
necesidad de igualar las magnitudes macroeconómicas (fundamentalmente déficit y endeudamiento
público) de los países que pretendían constituir la unión económica y monetaria (la llamada “zona euro”),
según lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo Europeo de
Ámsterdam en junio de 1997.
En la actual Constitución colombiana y en el Estatuto Orgánico de Presupuesto no quedó
aparentemente recogido este principio. Es más, nuestra Corte Constitucional, en sentencia C-478 de
1992, llegó a considerar que sería inconstitucional la inclusión de tal principio en nuestro ordenamiento,
en los siguientes términos:

El principio de equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el Estado pretende realizar
durante la vigencia presupuestal respectiva no corresponde a lo preceptuado en el artículo 347 de la
Constitución. En esta última disposición queda establecida la obligación para el Gobierno Nacional de incluir en
el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar en el período fiscal. Esta
flexibilidad que indudablemente representa un avance en la técnica legislativa presupuestal, desvirtúa sin
embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal.

Ahora bien, si se analiza con más detenimiento el asunto, podría llegarse a conclusiones contrarias a las
establecidas por la jurisprudencia constitucional, pues existen normas orgánicas que hacen pensar que en
Colombia sí existe tal principio. Para efectos de sustentar esta posición, recordemos que la Constitución
colombiana permite que el Proyecto de Ley de Presupuestos se presente por el Gobierno en forma
desequilibrada y también permite que dicho Proyecto sea aprobado y convertido en Ley con unos
ingresos menores a los gastos autorizados. Pero al mismo tiempo, establece la misma norma
constitucional, artículo 347, que si los ingresos proyectados no fueren suficientes para cubrir los gastos
autorizados, deberá presentarse un proyecto de ley que contenga la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes con el objeto de financiar dicho faltante. También es clara la Constitución
cuando manifiesta que el proyecto de Ley de Presupuestos puede ser aprobado sin que se haya aprobado
el proyecto que pretende obtener rentas para cubrir el faltante.
Una vez se aprueba el proyecto de Ley de Presupuesto, en todos los casos, antes de proceder a su
ejecución en la vigencia fiscal correspondiente, debe expedirse el Decreto de Liquidación del
Presupuesto, y según el artículo 30 de la Ley Orgánica 179 de 1994, si al momento de realizar tal
liquidación previa a la ejecución, no se encuentran equilibrados los ingresos con los gastos, deberán
reducirse las partidas, y consecuentemente los gastos, que el Gobierno considere oportunas pues se
prohíbe ejecutar el presupuesto en tales condiciones. En otras palabras, el Presupuesto puede aprobarse
desequilibrado, pero no puede ejecutarse en tales condiciones.
En este contexto, es claro que no puede compartirse la posición asumida por la Corte Constitucional,
pues habría que matizar la afirmación que realiza el alto tribunal, en el sentido de indicar que el principio
de equilibrio presupuestario no existe para efectos de la presentación y aprobación de la Ley de
Presupuestos, pero que sí existe para efectos de ejecutar el presupuesto, pues como ya se dijo, el mismo
no podrá ejecutarse sin que exista paridad entre ingresos y gastos.
 Ahora bien, lo cierto es que la normatividad señalada lo que prevé es que el presupuesto de
apropiaciones no puede ser inferior al presupuesto de ingresos, pero en ningún caso se puede hablar de
que el principio de equilibrio presupuestario tenga como conclusión la imposibilidad de generar un
superávit. En este orden de ideas, el principio de equilibrio presupuestario sólo rechaza el déficit y aboga
por la generación de superávit.
El principio del equilibrio presupuestario incumbe al momento en que se elabora el presupuesto y
antes de comenzar su ejecución, porque como presupuesto no puede asegurar que el cierre
presupuestario no termine con un déficit, toda vez que el presupuesto puede programarse y aprobarse
de manera equilibrada, pero una situación inesperada de depresión económica, por ejemplo, puede
disminuir de forma dramática los ingresos y dar un resultado deficitario, donde sin duda se verá
comprometida la responsabilidad de los encargados de participar en todo el proceso que termina con la
expedición de la Ley de Presupuesto.
Para concluir, este principio no se predica de la aprobación sino de la ejecución.

D. principio de especialización,
especificidad o especialidad

Este principio, conocido en otras legislaciones como principio de especialidad, es definido por RODRÍGUEZ
BEREIJO, así: “El presupuesto es un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los
gastos que el Gobierno puede realizar durante un periodo de tiempo determinado en las atenciones que
detalladamente se especifican y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”; definición en la que se
recoge la necesidad de que los distintos gastos que se realizarán deben quedar especificados.
El principio de especialización, especificidad o especificación propugna porque la autorización
legislativa de los gastos no se dé de una manera global, sino de forma agregada para cada crédito, al así
disponerlo el literal b del artículo 11 del Decreto 111, “distinguiendo entre gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos”. Por consiguiente, el crédito autorizado para un gasto determinado no puede realizarse
más que para cubrir ese gasto, y no para ningún otro.
La justificación del principio la encontramos en el significado político de dicha institución, en su
naturaleza de control de los distintos órganos del Estado. Resulta evidente que si el voto parlamentario
de aprobación del presupuesto fuera de carácter general y se limitara a aprobar una cantidad global de
dinero que le estuviera permitido gastar al Estado, quedaría a elección del Gobierno el destino del Gasto,
y consecuentemente, quedaría vacío de contenido el control legislativo.
El principio de especificidad tiene una cuádruple dimensión: cualitativa, cuantitativa, temporal y
funcional o estructural.
Especialidad cualitativa: pretende que todos los recursos destinados a un fin, deben inexorablemente
ser invertidos en la satisfacción de dicha necesidad para la que fueron aprobados, o bien, no llevar a cabo
tal gasto, pero en ningún caso se podrán dedicar partidas presupuestarias a un pago distinto de aquél
para el que fueron aprobados.
Especialidad cuantitativa: sólo se podrán realizar gastos por valor del importe fijado para cada
finalidad. El montante de las partidas dinerarias aprobadas para cada finalidad opera como límite a la
realización de dicho gasto: podrá gastarse una cantidad inferior a la autorizada, pero nunca una cantidad
superior.
Especialidad temporal: los gastos deben realizarse dentro del periodo para el que han sido
autorizados; en tal sentido se confunde con el principio de temporalidad del presupuesto.
Especialidad funcional o estructural: el Estatuto Orgánico del Presupuesto en el artículo 18 consagra
este principio manifestando que las “… apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas”; desde esta perspectiva es evidente que los gastos que genere una sección presupuestal
tendrán que ejecutarse por esta, es decir, no es posible que una sección presupuestal asuma gastos de
otra sección, sin que se dé el trámite de modificación de adición presupuestal. Un ejemplo, la Nación es
condenada por un daño cometido por un policía en ejercicio de sus funciones, pero el rubro de
sentencias y conciliaciones de la sección presupuestaria Policía Nacional se agotó; empero, hay recursos
disponibles en el rubro sentencias y conciliaciones en la sección presupuestaria Departamento
Administrativo de la Presidencia, en este contexto no se podría indemnizar a las victimas a través de la
sección presupuestal Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, porque el gasto fue
generado por la sección presupuestal Policía Nacional. Para poder hacer ese pago con esos mismos
recursos, será necesario modificar el presupuesto general del Nación por parte del Congreso, como
quiera que se están incrementando-disminuyendo los montos agregados autorizados.
La Corte Constitucional sobre la especialización ha manifestado, en la sentencia C-1168 de 2001, que
este principio es “… una obvia consecuencia de la legalidad del gasto […] según el cual, el Gobierno no
puede utilizar una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para
la cual ésta fue apropiada”, pues no tendría sentido “… el principio de legalidad si, una vez aprobado el
presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o la destinación de las
mismas”.
A pesar de lo anterior, la misma Corte Constitucional en la sentencia C-772 de 1998, permitió que
fuera el Gobierno, sin acudir al Legislativo, el que modificara los presupuestos a través de los
denominados traslados presupuestarios internos. Veamos:

De acuerdo con la regulación orgánica de presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y sus normas
reglamentarias, cuando se trata de traslados presupuestales internos, esto es de operaciones a través de las
cuales simplemente se varía la destinación del gasto entre numerales de una misma sección (rubros
presupuestales de una misma entidad), el jefe del organismo o la Junta o consejo directivo si se trata de un
establecimiento público del orden nacional, están autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo
respectivamente […] Habilitar a las autoridades administrativas de las mismas para efectuarlos, tal como lo hizo
el legislador a través de la norma impugnada, en nada contraría el ordenamiento superior.

Tal interpretación corresponde a una postura intermedia que busca no vincular en extremo al ejecutivo
en relación con la ejecución de los gastos, estableciendo el nivel de vinculación conforme las distintas
categorías de gastos y su ordenación dentro del presupuesto. En otras palabras, la interpretación hecha
por la Corte Constitucional permite una excepción al principio con el objeto de flexibilizarlo, evitando así
la excesiva rigidez del mismo, y dando vía libre a situaciones como la de los traslados presupuestarios
internos.
Además, la interpretación de la Corte Constitucional se aviene con la realidad presupuestaria
colombiana, debido a que en nuestro país el presupuesto se aprueba agregado y no desagregado de
acuerdo con lo previsto en el artículo 11 del EOP que después de enlistar las secciones presupuestarias
que hacen parte del presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones consagra:

b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones […] distinguiendo entre gastos
de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que
indiquen los reglamentos.

El Decreto reglamentario 568 de 1996 en el inciso 1.º del artículo 14 dis-pone:

El proyecto de presupuesto de gastos se presentará al Congreso clasificado en secciones presupuestales

distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de
inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en programas y subprogramas.

Así las cosas serán las unidades ejecutoras las que realizarán la desagregación del presupuesto en gastos
de funcionamiento (personal, gastos generales, transferencias corrientes, transferencias de capital,
gastos de comercialización y producción), servicio de la deuda (externa e interna, divididos en i.
Amortización y ii. Intereses, comisiones y gastos de deuda pública), gastos de inversión y déficit fiscal.
Respecto de la desagregación realizada por las unidades ejecutoras es que se permite realizar los
denominados traslados presupuestarios internos, dado que sobre esta desagregación no hay una
aprobación por parte del Congreso y la modificación de la misma no afectaría el principio de reserva de
ley del presupuesto.

E. temporalidad del presupuesto

1. la anualidad
La anualidad del presupuesto es consustancial a esta institución, pues el control político del gasto público
exige que la autorización para llevarlo a cabo tenga una duración limitada, tanto para poder evaluar las
necesidades económicas del Estado con suficientes elementos de juicio, como para poder someter, en
plazos no muy dilatados de tiempo, a control al Poder Ejecutivo.
Tiene así mismo una doble manifestación: i. La anualidad de aprobación, que exige que cada año sea
sometido al control del Congreso el examen y, en su caso, aprobación del presupuesto y ii. La anualidad
de ejecución, consistente en que los gastos autorizados en un presupuesto, han de llevarse a cabo en el
mismo año para el que se ha aprobado tal presupuesto, so pena de quedar anulada la autorización. La
anualidad coincide con el año natural, esto es del 1.º de enero al 31 de diciembre, sin perjuicio de que
esos términos de inicio o corte se sitúen en momentos diferentes, tal como ocurre en la actividad
presupuestaria estadounidense que inicia el 1.º de octubre de cada año y termina el 30 de septiembre
del siguiente año natural.
El problema que se presenta con la exigencia de anualidad de ejecución estriba en que siempre
transcurren lapsos entre la contracción de obligaciones de pago y el pago mismo. Para solventar de
alguna manera tal problema contable, se arbitran distintos sistemas de llevar la contabilidad
presupuestaria, de los cuales, reseñamos:

– Sistema de ejercicio o causación, consistente en computar los gastos en el momento en que la

obligación es exigible, sin hacer consideración a si se ha hecho efectivo o no el pago.
– Sistema de gestión o de caja, consistente en anotar realizados los gastos en el momento en que se
realiza el pago efectivo de las obligaciones contraídas. Este sistema presenta como problemas la facilidad
de falsear el presupuesto, por una parte, y la dificultad de cerrar ejercicios por otra.

En Colombia el artículo 346 de la Constitución establece el principio de anualidad del presupuesto desde
la perspectiva de su aprobación, indicando que la formulación del mismo se realizará “anualmente”. De la
misma forma el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto establece la connotación de
temporalidad en la ejecución, señalando que el “… año fiscal comienza el 1.º de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las
apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por
compromisos caducarán sin excepción” asumiendo en nuestro país en lo relacionado con los gastos, el
sistema de ejercicio o de devengo.
Sobre este particular, RESTREPO SALAZAR indica que nuestro sistema, en lo que tiene que ver con los
gastos, es de “competencia limitada”, entendiendo como sistema de competencia o jurídico, aquél en el
cual al terminar el período fiscal “… no sólo se toman como factores los ingresos y los gastos efectuados,
sino que se deja abierta la cuenta del ejercicio por un lapso adicional para incorporar en ella […] el pago
de las obligaciones pendientes del año anterior”, es decir, el sistema de ejercicio o causación, en donde
se admite “… que gastos comprometidos contra las apropiaciones de un determinado año fiscal que no
alcancen a ejecutarse efectivamente en dicho año, podrán ejecutarse en el año siguiente”. Respecto de lo
anterior, vale la pena advertir que el pago efectivo de las obligaciones no está incorporado dentro de la
ejecución presupuestaria en el gasto, toda vez que como se verá en el apartado de las reservas
presupuestarias y cuentas por pagar, la ejecución se refiere exclusivamente a la expedición del certificado
de disponibilidad presupuestaria y el registro presupuestario; de esta forma merece la pena advertir que
no es cierto que una apropiación pueda ejecutarse en la vigencia siguiente; lo que permite el
ordenamiento es pagar obligaciones en una vigencia siguiente de la cual se ejecutó la apropiación.
Por las razones anotadas no podemos compartir la posición que sobre el particular asume MIRANDA
TALERO, quien de manera categórica afirma que el sistema vigente en Colombia, tanto para los ingresos
como para los gastos es el de caja, pues tal afirmación solo es parcialmente cierta, ya que, como vimos,
en lo tocante a los gastos el sistema adoptado es diferente al que indica este autor. Ahora bien, en lo
relativo a los ingresos, es claro que el sistema vigente en Colombia es el de caja, desde la perspectiva
presupuestal, pues el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículo 35, establece el reconocimiento de los
ingresos con base en el “recaudo” de los mismos.
Así las cosas, siguiendo a PLAZAS VEGA, el sistema configurado en Colombia es mixto, “… en virtud del
cual el presupuesto es de caja en lo que concierne a los ingresos pero de competencia limitada o
‘atemperada’, en lo que toca con los gastos”.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-337 de 1993, define este principio, abarcando tan solo una
de las connotaciones que dimanan del mismo, la de la temporalidad de la aprobación, así:
 La estimación de los ingresos y la autorización de los gastos públicos se debe hacer periódicamente cada año,
del 1.º de enero al 31 de diciembre, integrando la unidad de cómputo determinada temporalmente en un
período de tiempo. Es la renovación anual de la intervención del Congreso en las materias fiscales, de modo
que sientan la permanencia y continuidad de la potestad legislativa en tales asuntos. Este principio hace parte
de nuestro ordenamiento jurídico debido a la función de control político integral del Congreso, pues a medida
que éste se consolidó, reclamó para sí la intervención en los asuntos fiscales, de manera periódica y continua.
Su objetivo principal es facilitar la labor de armonizar la gestión presupuestal con otras actividades que tienen
lugar también dentro del marco anual. El principio de la anualidad tiene, pues, la ventaja de acomodar la
gestión.

2. anualidad en la aprobación y sus excepciones

a. la prórroga del presupuesto

Dada la configuración del presupuesto como expresión jurídica del plan de la actividad financiera, y dado
que sin previsión presupuestaria no hay autorización legal para la contracción de gastos, era preciso idear
un sistema que impidiera que un retraso en la aprobación de los Presupuestos desembocara en un vacío
legal o, lo que es lo mismo, en una falta de autorización para llevar a cabo gastos, lo que se equipararía a
una paralización de la actividad política del Estado.
Las soluciones que se han arbitrado para evitar tal situación son varias:
Sistema alemán: el artículo 111 de la Ley Fundamental de Bonn autoriza al Gobierno a realizar los
gastos autorizados por Ley, aquellos necesarios para cumplir las obligaciones del Estado o aquellos para
los que ya existan créditos en el presupuesto anterior. Es pues una opción de confianza, en la que los
gastos considerados ineludibles pueden ser llevados a cabo por el Gobierno sin previa autorización del
Parlamento.
Sistema francés: se concede al Gobierno la facultad de realizar ciertos gastos ineludibles, con carácter
provisional, y a cuenta del futuro presupuesto. Consiste en la aprobación mensual por el Parlamento a
cuenta del futuro de los créditos necesarios, de ahí el nombre de doceavos provisionales (douzièmes
provisoires). Dado que este sistema, por su comodidad tendía a generalizarse y a perder su carácter
excepcional, y en él la discusión parlamentaria era mínima, fue sustituido por otro más complejo en la
Constitución de 1958, en el cual si el Parlamento no se ha pronunciado en el plazo de setenta días sobre
el proyecto de presupuestos, el Gobierno puede ponerlo en vigor por medio de una ordenanza; si por el
contrario, el Gobierno no hubiese presentado a tiempo el proyecto, deberá solicitar al Parlamento
autorización para recaudar los impuestos, y una vez obtenida ésta, abrir por Decreto créditos para cubrir
los “servicios dotados”, es decir los gastos que ya han sido aprobados por el Gobierno con anterioridad.
Sistema español: la opción adoptada por el legislador español consiste en la prórroga automática de
los presupuestos del año anterior, recogida en el artículo 134.4 de la Constitución Española en donde se
lee:

Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se
considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los
nuevos.

No obstante hay que precisar que dicha prórroga presupuestaria tiene una limitación, por demás
bastante lógica, establecida en los artículos 64, 65 y 66 de la Ley General Presupuestaria, que dispone
que:

… la prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a servicios o programas que deban
terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan.

En nuestro país, la eventual ausencia de ley de presupuesto para un período fiscal determinado se
soluciona dentro de dos posibles escenarios:
En primer lugar, se consagra la posibilidad de que el Gobierno haya presentado el Proyecto de Ley de
Presupuesto y el mismo no haya sido aprobado por el Congreso dentro de los términos perentorios que
constitucionalmente se establecen, es decir, en los tres primeros meses de la legislatura. En este caso,
según el artículo 348 constitucional, rige para la vigencia fiscal, “el presentado por el gobierno dentro de
los términos del artículo precedente”, es decir, dentro de los primeros diez días de cada legislatura, en
donde en estrictu sensu no se da una prórroga del presupuesto, pues se recaudarán los ingresos y se
ejecutarán los gastos con base en un proyecto de presupuesto nuevo que ha presentado el Gobierno,
incluyendo las modificaciones aprobadas en el primer debate en sesión conjunta de las Comisiones del
Senado y Cámara de Representantes, de acuerdo con lo previsto en los artículos 57 y 59 del EOP.
En segundo lugar, se prevé la posibilidad de que el Gobierno no presente el proyecto de ley dentro de
los términos ya indicados, con lo cual, y de conformidad con el mismo artículo constitucional, “regirá el
del año anterior, pero el gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos,
cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”. En este segundo escenario sí se da
una prórroga del presupuesto, configurándose una clara excepción a la anualidad en la aprobación de la
Ley de Presupuestos.

b. los gastos plurianuales y la planificación económica

La anualidad del presupuesto parecería, en un primer momento, claramente inoperante en aquéllas

previsiones de gastos que por su propia naturaleza (cuantía de las mismas y periodo de ejecución)
precisan de una duración superior al año; sin embargo, como se verá al final de este aparte, tal
circunstancia no afecta el principio de anualidad del presupuesto, al contemplar los “gastos plurianuales”
como presupuesto de una planificación económica a mediano y largo plazo.
La legislación prevé que tratándose de la ley que fija el Plan Nacional de Desarrollo es posible la
conciliación de los gastos plurianuales con el principio de anualidad presupuestaria, consagrándose en
dicha ley presupuestos de carácter plurianual. Así lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-490 de
1994:

Salvo el caso de la ley que adopte el plan de inversiones públicas –que contendrá presupuestos plurianuales de
los principales programas y proyectos de inversión–, a la cual se refiere el artículo 339 de la CP, el principio de
anualidad del presupuesto se impone de conformidad con distintas disposiciones de la Carta.

De la misma forma, la Ley de Responsabilidad Fiscal establece la posibilidad de comprometer vigencias

futuras de los presupuestos, con lo cual se configura legalmente la existencia de este tipo de
presupuestaciones plurianuales. Veamos:

c. compromiso de vigencias futuras ordinarias

Conforme al artículo 10.º de la Ley 819 de 2003 (Ley de Responsabilidad Fiscal), el cual es orgánico del
presupuesto, el CONFIS, puede autorizar a los órganos que hacen parte del presupuesto “… la asunción de
obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas”,
pero bajo la condición de que se cumplan los siguientes requisitos:

– Los montos máximos de autorización de compromiso de las vigencias futuras debe estar acorde con
las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo;
– Se debe contar con un mínimo del 15% del valor total de la obligación en la vigencia fiscal en la que
se autoriza el compromiso futuro de las vigencias;
– Si se trata de inversiones de carácter nacional, deberá existir un concepto previo y favorable del
Departamento Administrativo de Planeación Nacional y del Ministerio respectivo, y
– Las autorizaciones para comprometer vigencias futuras no pueden extenderse a vigencias que
superen el respectivo período de gobierno, a no ser que se consideren de importancia estratégica por el
CONPES.

d. compromiso de vigencias futuras excepcionales

El artículo 11 de la ya citada Ley 819 de 2003, también orgánico del presupuesto, consagra las vigencias
futuras excepcionales “para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y
seguridad, así como para las garantías a las concesiones”, facultando al CONFIS para que autorice la
asunción de “obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el año en
que se concede la autorización”.
Ahora bien, en otros ordenamientos jurídicos el ajuste entre presupuesto y programas plurianuales
de inversiones públicas se resuelve por vía de legislación ordinaria a través de lo que la doctrina francesa
llama “autorizaciones de programa”. Cuando la Administración pretende llevar a cabo un plan de
inversiones públicas cuya ejecución se haya de prolongar por un tiempo muy superior al del presupuesto
anual, y para soslayar el peligro que podría suponer la discusión y aprobación del mismo todos los años
por el Parlamento, se recurre a la técnica de aprobar de una sola vez, mediante Ley, el montante global
de los créditos que se autoriza a comprometer (autorización de programa) a los Ministros para todo el
periodo del programa de inversión, pero cuya realización se fraccionará en varias anualidades. De este
modo, cada año el Parlamento sólo ha de discutir y aprobar, en el momento del voto de la Ley de
Presupuestos, el montante máximo de créditos que podrán pagarse (pagarse y no comprometerse, pues
el compromiso del gasto ya se ha hecho para la totalidad del gasto) en dicho año para la ejecución de la
fracción correspondiente del programa total.
De esta forma, la intervención del Congreso en el presupuesto resulta profundamente limitado, pues
al votar las autorizaciones del programa el Legislativo se compromete implícitamente a inscribir
automáticamente en los presupuestos sucesivos los créditos necesarios para la ejecución de las
inversiones emprendidas. Como dice LALUMIERE, el Congreso “está condenado a aprobarlos”.
Lo señalado respecto de la doctrina francesa es lo que ocurre en verdad en Colombia, toda vez que
con el presupuesto plurianual del Plan Nacional de Desarrollo y con las vigencias futuras no se produce
una excepción al principio de anualidad, porque en cada vigencia será necesario incorporar el gasto que
se ejecutará. Lo que ocurre es que hay un compromiso previo para realizar el gasto, pero la fuente de
financiación del mismo podrá variar dependiendo de los recursos que presupuestariamente se
consideren. Un ejemplo ilustra lo anterior: se autoriza una vigencia futura para un contrato de
construcción de infraestructura, el cual, en la primera vigencia, se financiará con recursos del crédito,
pero para la segunda lo hará con los recursos provenientes del aumento en los impuestos, motivo por el
cual la fuente de financiación no será el crédito sino recursos corrientes; para la tercera vigencia podría
ocurrir que el gasto se financiara con recursos de capital proveniente de la venta de un activo; es decir,
para cada vigencia se respetará el principio de anualidad. Lo que ocurre es que la autorización de
vigencias futuras es un compromiso del Estado de que se incorporará el gasto en presupuestos futuros,
sin afectar de antemano tales presupuestos.
Lo anterior puede corroborarse si se analiza la regulación de las vigencias futuras, puesto que siempre
estaremos en presencia (o mejor, en ausencia) de una apropiación presupuestaria que permita el
cumplimiento del compromiso adquirido en una única vigencia, o, en otras palabras, la autorización
máxima de gasto en tal vigencia fiscal no es suficiente o no existe, para el cumplimiento de la obligación
que se asume.
Sin embargo, lo importante es tener claridad sobre la legitimidad de utilizar esta figura dentro de la
planeación presupuestaria de las entidades públicas, pues tal y como lo ha sostenido la Corte
Constitucional en la sentencia C-357 de 1994, “… en nada viola la Constitución el que se contraigan
compromisos que cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las
apropiaciones correspondientes”.

3. anualidad en la ejecución y sus excepciones

En virtud del sistema de ejercicio o devengo, o competencia o jurídico, asumido en Colombia en relación
con los gastos públicos, existen algunas figuras que permiten el pago de dineros en la vigencia fiscal
posterior para la cual dichos gastos han sido autorizados. En este orden de ideas tenemos:

a. reservas presupuestarias o de apropiación

Reglamentadas en el artículo 89 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, consisten en la posibilidad de que

al cierre de cada vigencia fiscal se constituyan reservas presupuestarias “con los compromisos que al 31
de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el
objeto de la apropiación”. Estas reservas solo pueden utilizarse para el pago de las obligaciones que les
han dado origen. Es por esto que las reservas son fundamentalmente un instrumento a través del cual el
Estado garantiza que al cierre de la vigencia atenderá las obligaciones que se encuentren en curso.
La lectura del artículo 89 del EOP nos pone de presente una circunstancia evidente y fundamental: nos
encontramos con el pago de una apropiación presupuestaria de la vigencia en la que se adquirió un
compromiso, pero que se hará efectivo en la vigencia siguiente; aquí hay un elemento característico de la
institución: no se permite trascender la vigencia siguiente para la que fue aprobada la apropiación, por la
previsión expresa al respecto del legislador, complementada por lo prescrito en el artículo 38 del Decreto
reglamentario 568 de 1996.
Esta circunstancia se presenta porque se contaba con una apropiación que permitía el cumplimiento
total del compromiso en la misma vigencia en que se adquirió éste.
Vale la pena llamar de antemano la atención en el sentido de que el contenido de la norma no es
restrictivo ni excepcional, es decir, no se establecen las causales taxativas por las cuales no se ha
cumplido el compromiso en una vigencia específica, es decir puede presentarse –el no cumplimiento en
una vigencia– con motivo de una circunstancia atribuible tanto a la Administración, como al contratista,
o, como debe ser lo normal, al plazo o término de realización del objeto contractual. En otros términos,
en las reservas presupuestarias nos encontramos en el supuesto de que una apropiación se paga en una
vigencia posterior a la aprobada, porque la obligación no fue exigible en la vigencia para la que se aprobó
tal apropiación.
Para entender lo hasta aquí presentado, se debe tener presente que el principio de anualidad en la
ejecución presupuestaria se encuentra estructurado en nuestro ordenamiento bajo la prohibición de
asumir compromisos presupuestarios que afecten el presupuesto de una determinada vigencia con
posterioridad al 31 de diciembre de la misma. En este orden de ideas, si la obligación o, en palabras del
legislador, la asunción del compromiso es anterior al 31 de diciembre no se afecta el principio de
anualidad.
Ahora bien, el problema que se presenta con la exigencia de la anualidad en la ejecución radica en la
disparidad temporal entre los momentos en que se aprueban las apropiaciones, se asumen las
obligaciones, se realiza la ejecución presupuestaria y se produce el pago mismo o cumplimiento de la
obligación pecuniaria por parte del Estado por los bienes o servicios suministrados. Esta disparidad exige
la delimitación conceptual y temporal de estos fenómenos.
De acuerdo con lo establecido en el libro Aspectos generales del proceso presupuestal colombiano del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación se entienden ejecutadas cuando con éstas,
en la respectiva vigencia fiscal o en la inmediatamente siguiente, previa la constitución de reservas
presupuestales y cuentas por pagar respectivas, se ha desarrollado el objeto de la apropiación para el cual
fueron programadas.

Así las cosas, la ejecución presupuestaria inicia con la expedición del Certificado de Disponibilidad
Presupuestaria –CDP–, acto con el cual se afecta provisionalmente el presupuesto y se garantiza la
existencia de la apropiación para atender el gasto que se pretende realizar; posteriormente se realiza el
Registro Presupuestario –RP–, operación con la cual se producen dos efectos: uno jurídico-obligacional,
por medio del cual se perfecciona el compromiso adquirido por la entidad pública y, otro jurídico-
presupuestario, con el que se afecta definitivamente la apropiación, con lo que se garantiza que ésta no
será objeto de financiación de un gasto diferente.
Dentro de la ejecución presupuestaria se contempla la constitución de las reservas presupuestarias y
las cuentas por pagar, instituciones que serán objeto de análisis en líneas posteriores, sin embargo, el
pago efectivo de la obligación a cargo de la entidad pública no hace parte de la ejecución presupuestaria,
como quiera que se produce en un momento posterior y se concreta en una operación de tesorería;
ahora bien, es necesario tomar como referente normativo forzoso para el análisis de la reserva
presupuestaria, el artículo 8.º de la Ley 819, para proponer una interpretación frente al planteamiento de
que éstas desaparecieron del ordenamiento presupuestario colombiano; esta norma prevé:

Artículo 8. Reglamentación a la programación presupuestal. La preparación y elaboración del presupuesto

general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales
de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la república,
las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
 En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de
selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su
perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última
vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes (cursiva fuera de texto).

El inciso 1.º, después de una lectura desprevenida, sugiere que todos los contratos que celebre una
entidad estatal deben ejecutarse en su totalidad dentro de la misma vigencia para la cual se aprobó la
apropiación, toda vez que, de otra forma, se debería realizar el trámite para la autorización de vigencias
futuras.
Es por ello que se hace imprescindible tener presente en qué consiste la ejecución presupuestaria,
que no la ejecución del contrato, que es a lo que hace referencia el artículo 8.º cuando habla de la
ejecución total de la apropiación presupuestaria: como se verá en la ejecución del presupuesto, no queda
duda de que según la norma orgánica de presupuesto la ejecución presupuestaria termina con la
expedición del RP, con la afectación definitiva del correspondiente presupuesto.
En este contexto, independientemente de que la prestación del contrato se entregue a satisfacción en
una vigencia posterior, desde la perspectiva presupuestaria, se entiende ejecutada una apropiación
dentro de la vigencia aprobada si en la misma se adelanta el trámite contractual y presupuestario, para lo
cual es requisito la expedición del CDP y que se produzca el perfeccionamiento del contrato con la
expedición del correspondiente RP, toda vez que, como ya se dijo, el pago efectivo de la obligación es una
operación de tesorería que no de presupuesto.
Ahora bien, en lo que atañe con las vigencias futuras y su exigencia, la normatividad siempre trae dos
supuestos: el primero, que el contrato se perfeccione (expedición del RP) en una vigencia fiscal siguiente,
o, el segundo, que las obligaciones que se asuman estén a cargo de presupuestos de vigencias futuras.
Así las cosas, en el caso en que una entidad pública contrate un objeto contractual que trascienda la
vigencia en la que se perfeccionó el contrato, pero que el presupuesto “afectado” no sea el de una
vigencia siguiente no se presentarán los elementos para encontrarse en la necesidad de adelantar el
trámite de autorización de vigencias futuras, sino que simplemente bastará con la de constituir la reserva
presupuestaria.
Un punto que merece una fuerte crítica, por la imposibilidad de aplicación, es el hecho de que se
piense que las reservas presupuestarias tienen que incorporarse en el presupuesto de la vigencia
siguiente. Para empezar, en la Nación es imposible que para el primer mes del año se realice una
incorporación presupuestaria de esos recursos por parte del Congreso de la República, lo que haría
imposible su ejecución hasta que tal acto no se produzca. En segundo lugar, porque se desnaturalizaría la
figura de las reservas, como quiera que las mismas son una excepción al principio de anualidad en lo que
atañe con la ejecución del presupuesto. Exigir su incorporación al presupuesto de la vigencia siguiente
sería convertir a las reservas en una excepción al principio de anualidad pero en lo que tiene que ver con
la aprobación.
Para que se entienda mejor, desde una perspectiva práctica: ¿cómo se incorporarían esos recursos?,
la única posibilidad que permite el ordenamiento, en gracia de discusión, es como superávit de la
vigencia anterior, circunstancia que impide que contratos de funcionamiento, sean financiados con
recursos que tienen que ser destinados a inversión como el superávit.
Aunado a todo lo anterior, la lectura de la norma parecería sugerir la intención de la desaparición de
las reservas presupuestarias; empero, a tal conclusión no es aceptable arribar, debido a que el legislador
no estableció tal consecuencia; es más, después de pasado el periodo de transición, al no haber una
consecuencia expresa, la regulación de las reservas presupuestarias volvió a su estado anterior –antes de
la Ley 819–.
Un punto final para tener en cuenta: cuando en el Decreto reglamentario 1957 de 2007 se establece
que “… los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de
contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el
cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago”, además de constituir un exceso en la
potestad reglamentaria del Presidente, en el inciso 2.º del mismo artículo 1.º se establece que “… para
pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se
debe contar previamente con una autorización por parte del CONFIS o de quien éste delegue, de acuerdo
con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras”;
nuevamente en el reglamento se deja de lado la posibilidad de que en estas circunstancias se asuman
obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras, razón de más para insistir en la posibilidad de
aplicar las reservas presupuestarias para estos eventos.
Por todo lo anterior, es necesario concluir que actualmente se encuentra vigente la excepción al
principio de anualidad presupuestaria, en atención a que las reservas presupuestarias no se manifiestan
como contrarias a la Constitución, ni existe norma alguna que las haya derogado de manera expresa o
tácita.

b. cuentas por pagar

Igualmente reglamentadas en el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, se establecen como la
posibilidad otorgada a los órganos que conforman el presupuesto de que al finalizar la vigencia fiscal se
constituyan “cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los
contratos y a la entrega de bienes y servicios”.
En este caso nos encontramos en presencia de la exigibilidad de la obligación respecto de la cual es
deudora la entidad pública, toda vez que se recibió a satisfacción el bien o servicio contratado dentro de
la vigencia en la cual se aprobó la apropiación, pero queda pendiente el pago según el compromiso
adquirido por el ente estatal, o se trata de pagar el anticipo en un contrato en donde se haya pactado
esta forma de financiación y pago del mismo.
En palabras de la Corte Constitucional, sentencia C-502 de 1993, estas cuentas por pagar, también
denominadas en algún momento “reservas de caja”

… corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos y entidades que forman parte
del Presupuesto General de la Nación, exigibles a 31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del
gasto se haya realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la obra se haya recibido, etc.; y
que la obligación respectiva esté incluida en el Acuerdo Mensual de Gastos.

Como se puede concluir de la exposición efectuada, las semejanzas entre la reserva presupuestaria y las
cuentas por pagar son básicamente que ambas corresponden a apropiaciones que deben pagarse con
cargo a un presupuesto cuya vigencia expiró el 31 de diciembre anterior y tienen vigencia de un año.
Aunado a lo anterior, Las cuentas por pagar y las reservas presupuestarias correspondientes a una
vigencia fiscal, que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre de la vigencia siguiente, expiran sin
excepción; en consecuencia, deben reintegrarse a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro
Nacional.
Por su parte, las diferencias expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C-502 de 1993, a la
que se hizo referencia anteriormente, son:

– Las reservas presupuestarias corresponden a un compromiso, por ejemplo un contrato celebrado

pero no ejecutado, o a una obligación, en tanto que las cuentas por pagar obedecen siempre a una
obligación.
– Las reservas presupuestarias no cuentan con un Acuerdo Mensual de Gastos que las respalde, en
tanto que las cuentas por pagar sí lo tienen.
– Las reservas presupuestarias generalmente no representan un pasivo en el balance, por no ser
exigible; las cuentas por pagar, por el contrario siempre representan un pasivo corriente exigible en el
balance.
– Las cuentas por pagar se pagan con base en el Acuerdo Mensual de Gastos del año anterior, en el
cual fueron incluidas y, las reservas presupuestarias requieren un nuevo acuerdo mensual de gastos18.

Así como tienen diferencias las dos figuras, también tienen un punto en común: en las dos situaciones
deberá existir el RP respectivo, el cual deberá estar configurado en la vigencia fiscal que fenece, es decir,
se considera que el presupuesto ha sido ejecutado.

c. diferenciación de las instituciones

de las vigencias futuras y las reservas presupuestarias

18 Diferencias expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C-502 de 1993, a la que se hizo referencia.
El desarrollo conceptual presentado nos permite llegar a los siguientes rasgos diferenciadores de las
instituciones y sus ámbitos de aplicación:

– Las vigencias futuras se encuentran dentro de la fase de aprobación de un presupuesto, mientras

que las reservas presupuestarias obedecen a un estadio posterior: la ejecución presupuestaria.
– En las vigencias futuras, la entidad pública que se encuentra autorizada para comprometer
apropiaciones de presupuestos siguientes no cuenta con una apropiación que permita cumplir con la
totalidad del compromiso adquirido; mientras que en las reservas presupuestarias, en la vigencia en la
que se adquiere el compromiso se cuenta con la apropiación suficiente para el cubrimiento de éste.
– Cuando se ejecuta el presupuesto respecto del cual se comprometieron con anterioridad sus
apropiaciones, se ejecuta el mismo presupuesto, es decir, no se ejecuta un presupuesto anterior como el
de la vigencia en la que se autorizaron las vigencias futuras; en cambio, cuando se ejecuta una reserva
presupuestaria, no se ejecuta el presupuesto de la vigencia presente sino el de la vigencia anterior.

Un ejemplo permite aclarar lo anterior: en 2009 se autorizaron vigencias futuras para un contrato que
se desarrollará entre 2009 y 2010, toda vez que la entidad no cuenta con la apropiación para el
cubrimiento del mencionado compromiso; cuando se ejecuta el gasto en 2010 se estará ejecutando una
apropiación correspondiente al presupuesto 2010.
En las reservas presupuestarias se realiza una contratación para 2009 y 2010, empero, la apropiación
en el año 2009 cubre la totalidad del monto del contrato; así las cosas, cuando se ejecutan las reservas
presupuestarias constituidas en el 2010, se estará ejecutando el presupuesto de 2009.

– Las reservas presupuestarias como las vigencias futuras están limitadas en el tiempo, sin embargo,
las reservas sólo pueden ejecutarse hasta el año siguiente de la vigencia en la que se adquirió el
compromiso, mientras que las vigencias futuras no tienen una limitación temporal ex ante.

F. la planificación y el presupuesto.
principio de planificación o planeación

La Corte Constitucional en la Sentencia C-337 de 1993, define el principio de planificación como aquél
consistente en que “el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y
corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los planes y
programas de desarrollo económico y social, el Plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y
la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto
Orgánico y en su reglamento”, reiterando lo que sobre el particular dispone el artículo 12 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
El presupuesto colombiano, por expresas disposiciones constitucionales, debe ser un reflejo de los
planes y programas de desarrollo económico y social que se elaboran por el Gobierno, de una manera
democrática y participativa, y las citadas leyes de planes son obligatorias tanto para el Ejecutivo como
para el Legislativo.
En opinión de RODRÍGUEZ BEREIJO, debe existir esa subordinación de la Ley de Presupuestos al Plan de
Inversiones, pues es la única manera de dar sentido y efectividad a la planificación económica; si bien
reconoce que dicha solución dogmática, en España, no tiene correspondencia en el Derecho positivo,
pues el rango de ley formal de la planificación y de los presupuestos puede dejar sin efectividad la
planificación. Tampoco aboga por el reconocimiento expreso a nivel constitucional de la primacía de la
planificación de inversiones, pues, además de limitar aún más las escasas potestades presupuestarias del
Parlamento, podría derivar en situaciones ineficientes en el evento en que cambiaran las circunstancias
que aconsejaron la aprobación del plan de inversiones.

G. la programación integral

Este es un principio establecido en el artículo 17 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, del que no se
conocen muchas referencias en el Derecho comparado, consistente en obligar a que todo
 … programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento
que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de
conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.

Sobre el particular ha dicho la Corte Constitucional, en Sentencia C-337 de 1993, que el mismo se ha
establecido con el fin de

… contemplar la relación causal entre inversión y funcionamiento, de suerte que deben considerarse
simultánea e integralmente y no como fases aisladas. Su consagración se fundamenta en el hecho de que sin
este principio no hay unidad en el gasto público, el cual, si bien es cierto contempla distintos fines, éstos se
hallan vinculados armónicamente, de suerte que la inversión, en última instancia, se hace con miras a un
eventual funcionamiento; y el funcionamiento supone una inversión. Con la programación integral se pretende
evitar que los programas de inversión omitan contemplar explícitamente los compromisos de funcionamiento
que ellos acarrean, lo que se ha convertido, con el correr de los años en un factor de desestabilización de las
finanzas públicas.

Desde esta perspectiva el gasto puede sufrir una variación, toda vez que, independientemente de que
nos encontremos frente a un gasto de funcionamiento, éste podrá ser un gasto de inversión si se
encuentra dentro de un proceso de inversión.

H. la inembargabilidad del presupuesto

Principio establecido en el artículo 19 del Estatuto Orgánico de Presupuesto que a la letra indica que son
“inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y
derechos de los órganos que lo conforman”.
Este principio encuentra justificación, en opinión de la Corte Constitucional, sentencia C-337 de 1993,
en el hecho de que se

… cuenta con esas rentas y recursos para una inversión o funcionamiento que requiere la Nación para
satisfacer el interés general. Con ello se logra la efectividad del cumplimiento presupuestal.

Ahora bien, este principio no es absoluto, pues como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, sentencia C-546 de 1992, la “… inembargabilidad absoluta de los recursos del Presupuesto
General de la Nación afecta particularmente el derecho que tienen las personas al pago de las pensiones
legales”, lo cual, de acuerdo con la providencia, desconoce lo prescrito por el artículo 53 del Estatuto
Superior, que establece en su inciso tercero:

El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Y en el inciso final, el mismo artículo 53 agrega:

La ley […] no puede menoscabar […] los derechos de los trabajadores.

Igualmente, la Corte considera que en materia laboral,

La inembargabilidad desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el

ejercicio del derecho. Esta situación, que hipotéticamente puede ser la de cualquier trabajador vinculado con el
Estado, se pone de manifiesto de manera más dramática en los siguientes eventos:

A) Un pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de
Previsión Social.

B) Un pensionado de una entidad pública con liquidez (Caja de Previsión del Congreso, Presidencia, Militares),
estaría también en mejor posición que un pensionado de la Caja.
 C) Un acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en
virtud de una resolución administrativa que le reconoce una pensión.

Es decir, el principio de la inembargabilidad es un criterio de seguridad presupuestaria que vela por la

existencia de los recursos de interés general, pero nunca puede atentar, ni ser causa del desconocimiento
de cualquier derecho fundamental, pues no hay título jurídico contra la validez y eficacia de los derechos
fundamentales.

I. la coherencia macroeconómica

El principio presupuestario de coherencia macroeconómica se encuentra consagrado en el artículo 20 del

Estatuto Orgánico de Presupuesto en donde se prevé que el presupuesto “… debe ser compatible con las
metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la
República”. Este mismo contenido se encuentra reproducido en el artículo 9.º del Decreto reglamentario
115 de 1996.
El Presupuesto es una ley mediante la cual el Congreso autoriza al Gobierno a realizar unos gastos
específicos y limitados, y se faculta el recaudo, en una vigencia fiscal determinada, de unos ingresos
estimados para la atención de tales gastos; el presupuesto es, por tanto, el resultado de consideraciones
que trascienden el orden jurídico y deben surtirse dentro de un marco económico de referencia con el
propósito de evaluar su viabilidad real financiera. Toda vez que el presupuesto es un instrumento de
política económica, se debe tener en cuenta el impacto desde la perspectiva macroeconómica de las
políticas que en este ámbito pretende implementar el Gobierno Nacional, para evidenciar la congruencia
y viabilidad de las decisiones de gasto, no desde una perspectiva jurídica, sino netamente económica.
Tal como lo señala RESTREPO SALAZAR, este principio encuentra su materialización en el inciso 1.º del
artículo 56 del Decreto 111, cuando exige que una vez se ha presentado el Proyecto de Presupuesto por
parte del Gobierno Nacional, las comisiones de Senado y Cámara de Representantes, durante su
discusión, oirán a los representantes del Banco de la República para conocer su opinión sobre el impacto
macroeconómico y sectorial del déficit y el nivel de gasto propuesto.

J. la homeóstasis presupuestaria

Con motivo de lo extraño del nombre de este principio debemos decir que homeóstasis proviene del
griego homos que significa similar, y estasis que significa posición o estabilidad.
Este principio encuentra su fundamento legal en el artículo 21 del Estatuto Orgánico de Presupuesto,
cuando expresa que

… el crecimiento real del presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier
naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere
desequilibrio macroeconómico.

Como se observa, los contenidos de este principio podrían identificarse dentro del principio de
coherencia macroeconómica; sin embargo, debe resaltarse que la importancia del mismo está dada por
el mandato a los intervinientes en la aprobación del presupuesto de la responsabilidad que tienen en el
momento de estimar los ingresos, como quiera que de lo contrario por más que la programación del
presupuesto sea equilibrada, el cierre presupuestario estará condenado a arrojar un resultado deficitario.
En otros términos, de considerarse que se va a producir un incremento en los ingresos que se estiman,
esta premisa debe ser soportada con suficientes elementos que no pongan en duda tal meta de recaudo.
PLAZAS VEGA considera que el propósito de este principio consiste en “evitar excesos en la estimación
de los ingresos que puedan dar origen a déficit estructural”.
MENDOZA HERNÁNDEZ señala que cuando, por circunstancias de carácter extraordinario, la Nación
obtenga recursos que puedan generar desequilibrio macroeconómico, el Gobierno y el Congreso tienen
la alternativa, a partir del principio de homeóstasis, de apropiar una parte del monto que garantice la
normal evolución de la economía y, con los excedentes, capitalizar un fondo de recursos o generar un
superávit; este fue el manejo que se le dio a las exportaciones petroleras de Caño Limón y Cupiagua a
través del Fondo de Ahorro y Estabilización petrolera.
 lección 8
El ciclo presupuestario

M AUR I C IO M A RÍ N E LI ZA L DE

SUMARIO: I. Introducción. II. Elaboración del proyecto de ley de presupuestos. III. Estudio, reforma y aprobación
por el Congreso: las limitaciones al derecho de reforma y a la iniciativa del Congreso. A. Presentación y trámite.
B. Límites y restricciones a la reforma del proyecto de ley por el Congreso. IV. Liquidación del presupuesto. V.
La ejecución del presupuesto. A. Recaudo de ingresos públicos: ingresos corrientes y recursos de capital. B.
Afectación del presupuesto. C. Programa Anual de Caja. D. Régimen de reservas y cuentas por pagar. E.
Autorizaciones para comprometer vigencias fiscales futuras. VI. Las modificaciones presupuestarias. VII. El
cierre del presupuesto. VIII. Control Fiscal. A. Concepto. B. Clases. C. Contenido. D. La Contraloría General de la
República. 1. Fundamento político de la autonomía. 2. Fundamento financiero de la autonomía. 3. Control
desarrollado por la Contraloría General de la República. 4. Control Macro. E. Sujetos del control fiscal. F. El
control fiscal en las entidades territoriales. G. Auditoría General de la República. IX. El control disciplinario. X.
Vigilancia a la gestión presupuestaria. A. La vigilancia política. B. La vigilancia social. C. La vigilancia
administrativa.

I. introducción

La presente lección se detiene en el análisis del ciclo presupuestario, es decir, en las fases de elaboración,
presentación, discusión, aprobación, ejecución y control del presupuesto. Pero antes de analizar las
características de cada una de ellas, debemos establecer qué entendemos por esta clase de ciclo,
observando que al hablar de él estaremos haciendo referencia a una serie de etapas, sistemáticamente
interrelacionadas y delimitadas temporalmente en relación con la intervención de cada uno de los
órganos estatales involucrados en la existencia y aplicación de tal presupuesto.
Surge en este contexto un ordenamiento jurídico cuyo objetivo es la regulación de la preparación o
elaboración del documento presupuestario, su aprobación mediante el correspondiente debate, su
ejecución y su respectivo control. Entendidas así las cosas, el asunto sería meramente técnico, lo cual es
cierto, aun cuando no lo es menos que, de una forma menos explícita, y en palabras de GONZÁLEZ MÉNDEZ,
el ciclo presupuestario es la expresión de circunstancias y propósitos de naturaleza absolutamente
esenciales que explican su actual configuración, pues su estudio nos permite auscultar el núcleo de
algunos asuntos constitucionales sumamente importantes, de los cuales el más trascendental es el
relativo a las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo.
Es más, como ya se había establecido en lecciones anteriores, el presupuesto, una vez configurado
como instrumento jurídico moderno, refleja la división de poderes, pues como dice QUERALT, hallándose
este instituto

… en los orígenes del Parlamento y siendo la ocasión para que comenzara a articularse una cierta relación de
control entre el Monarca de una parte, como titular de lo que podría llamarse hoy poder ejecutivo, y las cortes
de otra, en cuanto representantes de los súbditos, es lógico que el advenimiento del constitucionalismo
suponga un refuerzo a esa división de competencias que antes de su aparición venía regulando la vida del
presupuesto.
En otras palabras, el ciclo presupuestario es una expresión del principio de competencia y refleja el
sistema político del país y el reparto de funciones entre las distintas ramas del poder público en materia
presupuestaria.
Así las cosas, dentro de este contexto se consolida el ciclo presupuestario, basado en tres principios,
que concretan la división del poder público: 1. Separación de funciones entre el legislativo y el ejecutivo;
2. Coordinación de los dos para desarrollar el ciclo presupuestario, y 3. Irrenunciabilidad de las
competencias atribuidas a cada uno en las distintas fases. Es así como la realización de las actividades
que integran las sucesivas fases del ciclo presupuestario se encuentran conferidas a diferentes instancias.
El ejecutivo tiene atribuida la elaboración del presupuesto, el legislativo su aprobación, el ejecutivo
nuevamente, su ejecución, y un órgano autónomo y distinto de los anteriores, su control.

II. elaboración del proyecto de ley

de presupuestos

La elaboración del proyecto de ley de presupuestos se encarga al ejecutivo según la disposición

constitucional contenida en el artículo 346, que a la letra dice:

El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al
Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.

En otras palabras, existe una reserva de iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno, quien es el único
facultado para presentar el proyecto de ley que contenga el Presupuesto General de la Nación.
En desarrollo de este artículo constitucional, el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto 111 de
1996 –arts. 47 a 50–, la Ley 819 de 2003 Orgánica de Presupuesto y de Responsabilidad Fiscal, y los
Decretos 568, 2260 de 1996 y 4730 de 2005, reglamentaron la preparación del presupuesto,
estableciendo los siguientes pasos:

a. Las oficinas de planeación de los distintos organismos que conforman las secciones del Presupuesto
deben enviar antes del 15 de marzo de cada año su anteproyecto de presupuesto para la vigencia fiscal
siguiente. Este anteproyecto incluye todos los gastos que dichos organismos pretendan realizar en la
vigencia fiscal correspondiente.
b. Sobre esta base, la Dirección General del Presupuesto Nacional debe enviar, antes de finalizar la
primera semana de abril de cada año, el anteproyecto de presupuesto al Congreso de la República,
específicamente a las comisiones económicas de Senado y Cámara.
c. Antes del 15 de abril, la Dirección General de Presupuesto debe enviar a la Dirección General de
Crédito Público la relación del servicio de la deuda de los establecimientos públicos para su verificación.
d. Antes del 30 de abril la Dirección General de Crédito Público debe presentar a la Dirección General
de Presupuesto el anteproyecto de presupuesto del servicio de la deuda para el próximo año y la
evaluación efectuada al servicio de la deuda de los establecimientos públicos nacionales.
e. Antes del 15 de junio el Gobierno Nacional debe presentar a las comisiones económicas de Senado
y Cámara, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, para ser estudiado y discutido durante el primer debate de
la Ley Anual de Presupuesto.
f. De otro lado, antes del 20 de junio de cada año, el Departamento Nacional de Planeación debe
enviar a la Dirección General de Presupuesto el anteproyecto del presupuesto de inversión.
g. Antes del 30 de junio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el
Departamento Nacional de Planeación, elaborará y someterá el Marco de Gasto de Mediano Plazo para
aprobación por parte del Consejo de Ministros.
h. Antes del 15 de julio, el Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y las secciones presupuestales, presentarán el Plan Operativo Anual de
Inversiones para su aprobación por el Conpes.
i. El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público somete a
consideración del Congreso de la República el proyecto de ley que contiene el Presupuesto General de la
Nación con el respectivo informe económico, dentro de los primeros diez días de cada legislatura, es
decir, antes del día 30 de julio de cada año.
Si el Gobierno pretermite este término, de conformidad con el artículo 348 constitucional, “regirá el del
año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos,
cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”, es decir, que se da una prórroga del
presupuesto.
Esta prórroga automática del presupuesto no es, ni mucho menos, una sanción jurídica al
incumplimiento del Gobierno en la presentación del proyecto de ley, pues se permite el funcionamiento
normal del Estado incluyendo los recortes a que haya lugar con los cálculos actualizados de rentas para la
nueva vigencia fiscal, pero sí podría acarrear un juicio político al Gobierno, a través de la moción de
censura que se haga al Ministro de Hacienda y Crédito Público, responsable de la elaboración y
presentación de dicho proyecto.
El proyecto de ley que contiene el Presupuesto General de la Nación se presenta al Congreso
clasificado en secciones presupuestarias, con la distinción en cada una de los gastos de funcionamiento,
el servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Estos últimos deben dividirse en programas y
subprogramas.
Los programas se encuentran constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades
homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa, mientras que los
subprogramas son el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo
específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que
realizan los distintos órganos que componen el presupuesto.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 14 del Decreto reglamentario 4730 de 2005, el proyecto
de presupuesto se deberá presentar al Congreso de la República antecedido con un Mensaje Presidencial
que deberá incluir: i. Resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado al Congreso de la
República, bajo la premisa de que si en la programación del presupuesto dicho marco fue actualizado, se
debe hacer explícita la respectiva modificación; ii. Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia
fiscal anterior; iii. Informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de junio; iv.
Informe donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que han autorizado la
creación de rentas de destinación específica; v. Anexo de la clasificación económica del presupuesto, y vi.
Resumen homologado de las cifras del presupuesto y del Plan financiero.

III. estudio, reforma y aprobación por el congreso: las limitaciones al derecho de reforma
y a la iniciativa del congreso

A. presentación y trámite

El proyecto de ley de presupuesto elaborado según las directrices enunciadas, se presenta dentro del
término indicado a consideración del Congreso de la República en la Cámara de Representantes, según la
disposición contenida en el artículo 154 constitucional, para que sea deliberado por las comisiones de
asuntos económicos de Senado y Cámara en forma conjunta, dando así el primer debate al proyecto de
ley de presupuesto, con lo cual, por expresa disposición constitucional, no surte los cuatro debates que
normalmente debe surtir todo proyecto de ley; esto es lógico, pues como argumenta RESTREPO SALAZAR, el
proceso legislativo de este proyecto de ley está diseñado de tal manera que se pueda adelantar de forma
expedita y ágil.
Cuando hablamos de comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara, hacemos referencia a
las comisiones tercera y cuarta de cada una de las cámaras legislativas, pues como acertadamente
estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-353 de 1995, cuando la Constitución se refiere a las
comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras, debe entenderse que tales comisiones las
conforman la reunión de las comisiones tercera y cuarta de cada cámara, y no se refiere únicamente a las
comisiones cuartas, como indebidamente se había señalado en la Ley 179 de 1994, orgánica del
presupuesto.
Ahora bien, para algunos tratadistas como PALACIOS MEJÍA, la expresión deliberación conjunta
establecida en la Carta Constitucional implica que las comisiones económicas de Senado y Cámara
pierden su individualidad y se convierten en una comisión accidental para efectos del estudio del
proyecto de ley de presupuestos, teniendo no sólo que deliberar y discutir el proyecto en forma
conjunta, sino también debiendo realizar la votación como un solo cuerpo. Esta posible interpretación
constitucional no fue acogida por el legislador orgánico, y en el artículo 57 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto claramente estableció que a pesar de que las comisiones se reúnen para deliberar en forma
conjunta, todas las decisiones se toman en votación de cada cámara por separado, lo cual significa que
las comisiones tercera y cuarta de la Cámara de Representantes votan en forma separada de las
comisiones tercera y cuarta del Senado. Dentro de este marco legal, por demás incoherente, puede darse
la situación de que la votación de las comisiones en cada una de las cámaras sea distinta la una de la otra;
en otras palabras, en este primer debate una de las cámaras vota negativamente el proyecto de ley y la
otra lo vota en forma positiva. ¿Qué sucedería dentro de este escenario propuesto y qué puede
presentarse por la legislación actualmente existente? ¿Tendrían que reunirse nuevamente las comisiones
para deliberar el proyecto de ley y luego votar nuevamente por separado? ¿El proyecto de ley
simplemente no tendría más trámites y se archivaría? Lo que queremos evidenciar es que la indebida
reglamentación del asunto puede provocar situaciones de difícil resolución legal.
Los cuestionamientos anteriormente planteados, aunados al hecho de la importancia que reviste para
el Estado este proyecto de ley, nos permiten afirmar que la regulación realizada por el legislador orgánico
es inconveniente, pues sería mucho más lógico que si lo que se quiere es dar agilidad al proceso de
discusión del proyecto de ley, todas las comisiones económicas involucradas en el primer debate del
mismo no sólo deliberarán tal proyecto sino que lo votarán en forma conjunta, tal y como lo ha sugerido
PALACIOS MEJÍA. Una vez el proyecto de ley es radicado y se inicia su discusión en las comisiones
económicas del Congreso, debe citarse al representante del Banco de la República para conocer su
opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit, y del nivel de gasto propuesto.
Antes del 15 de agosto las comisiones de asuntos económicos pueden resolver que el proyecto de ley
no se ajusta a los preceptos del EOP, caso en el cual lo devolverán al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para que sea revisado y corregido, si es necesario, para ser presentado nuevamente al Congreso
antes del 30 de agosto.
Antes del 15 de septiembre las comisiones de asuntos económicos deben decidir sobre el monto
definitivo del presupuesto de gastos, y deberán aprobar el proyecto en su totalidad antes del 25 de
septiembre, con el objeto de que las plenarias inicien su estudio el 1.º de octubre de cada año.
Una vez finalizado de manera positiva el primer debate, deben designarse los ponentes que revisarán
el proyecto y presentarán el informe respectivo en segundo debate, tanto en la Cámara de
Representantes como en el Senado. El segundo debate podrá realizarse en plenarias simultáneas y de
forma inmediata; finalizado éste, el Congreso deberá aprobar el proyecto de ley de Presupuesto General
de la Nación antes de la medianoche del 20 de octubre, pues así se consagra en el artículo 349 de la C. N.,
que indica que durante los tres primeros meses de cada legislatura el Congreso debe discutir y expedir el
presupuesto general de rentas y la ley de apropiaciones.
Pero, ¿qué sucede si el proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación no es aprobado por el
Congreso antes de que finalice el plazo perentorio establecido por la Constitución? El artículo 348
constitucional nos da la respuesta al manifestar que regirá el proyecto de ley presentado por el Gobierno,
en donde en strictu sensu no se da una prórroga del presupuesto, pues se recaudarán los ingresos y se
ejecutarán los gastos con base en un proyecto de presupuesto nuevo que ha presentado el Gobierno.
A pesar de que el asunto parece claro en primera instancia, la literalidad de la fórmula consignada en
el artículo citado genera grandes cuestionamientos jurídicos porque se refiere a la no expedición del
presupuesto, fenómeno que en nuestro concepto hace referencia a la mera inactividad legislativa.
Desafortunadamente, la regulación constitucional es inadecuada, lo que puede llevar a que se planteen
innecesarias discusiones jurídicas: en primer lugar, el establecer como presupuesto habilitante de esta
delegación normativa constitucional la no expedición del presupuesto por el Congreso da lugar al
cuestionamiento de si puede expedirse mediante Decreto ley el proyecto de presupuestos que ha sido
tramitado y votado negativa y oportunamente por el legislador. Las respuestas a este interrogante son
dos:
Una primera es positiva, es decir, que el Gobierno expedirá mediante Decreto ley el presupuesto
siempre que el Congreso no lo vote de manera positiva, bien sea por la inactividad legislativa o por la
decisión de votar desfavorablemente el proyecto. En este contexto, la no expedición del presupuesto,
establecido en la norma constitucional como requisito para que proceda la expedición del Decreto ley, se
entiende de una manera amplia y se asimila a la no aprobación.
Así lo ha entendido nuestra Corte Constitucional, cuando en la sentencia C-1645 de 2000, estableció
que:

En el segundo, es decir, cuando el proyecto ha sido presentado por el Gobierno en tiempo, pero no es
expedido o aprobado por el Congreso rige el presentado por el Gobierno.
Vemos, cómo la Corte entiende como sinónimos las expresiones no expedición con no aprobación, con lo
cual en cualquier evento en que el Congreso, por la razón que fuere, no aprobase el proyecto de ley que
contiene el presupuesto podrá ser decretado por el Gobierno utilizando la fórmula constitucional.
Más adelante, en la misma sentencia se dice que la repetición del presupuesto y la aprobación del
proyecto de ley de presupuesto presentado pero no aprobado, no son sanciones que se impongan al
ejecutivo o al legislativo, sino previsiones constitucionales, o mecanismos procedimentales fiscales,
previstos por el constituyente para, en situaciones de crisis, hacer frente a las mismas, así:

La no aprobación por parte del Congreso de un proyecto de ley, siempre y cuando se efectúe dentro de los
términos constitucionales y obedezca a la libre determinación de ese órgano de representación popular, no
constituye el incumplimiento de un deber, sino el ejercicio autónomo de una facultad constitucional que le ha
sido encomendada: “hacer la ley” y, en consecuencia, de aprobar o no un proyecto de esa índole.

En este contexto, pues, la decisión del Congreso de no aprobar el proyecto de ley de presupuesto no es
un incumplimiento de sus deberes y puede hacerlo, pero como tal situación generará una crisis política,
económica y fiscal, se debe entender que en dicho caso se aprobará el proyecto de presupuesto
mediante un Decreto ley.
En segundo lugar, la respuesta es negativa, porque no puede ponerse en duda el poder deliberatorio
y decisorio que tiene el legislador para votar negativamente el proyecto presentado para su estudio, o de
lo contrario se desconocería la autonomía de las cámaras. Además, esta interpretación resultaría
contraria a una interpretación teleológica de la Constitución.
En efecto, a pesar de que el sistema de gobierno bajo el cual está organizado el Estado colombiano es
el de un régimen presidencialista, las actuaciones del Jefe de Estado y de Gobierno en ningún caso
pueden venir en contra de las decisiones adoptadas de manera expresa por el legislativo, situación que
resultaría contraria al principio democrático establecido y protegido por nuestra Constitución (arts. 1.º y
3.º) y mucho menos si es para expedir normas de especial relevancia dentro del sistema jurídico, como es
el caso del Presupuesto General de la Nación. Y si se estudian las normas del capítulo 3.º del título XII de
nuestra Constitución se apreciará que al ejecutivo le corresponde presentar el proyecto de presupuesto
al Congreso, no para que éste lo valore políticamente, sino para que lo someta al trámite legislativo
correspondiente, es decir, para que lo apruebe o impruebe, con todas las consecuencias que tal clase de
decisiones acarrean, de manera que no puede resultar indiferente la opinión emitida por el legislativo; de
ser lo contrario, carecería de todo sentido la exigencia de la Constitución de que se adelante el trámite
legislativo del Proyecto de Presupuesto, pues bastaría con expedirlo desde el principio mediante Decreto
y someter este Decreto a control político por parte del legislativo. Es más, una interpretación en otro
sentido implicaría desconocer el carácter de ley formal y material de la norma que contiene el
Presupuesto.
Como nos indica el tratadista ESTEBAN JARAMILLO, la facultad constitucional del Congreso de negar el
presupuesto es innegable como principio general:

… desde el momento en que los representantes de la nación tienen el derecho de votar los ingresos y los gastos
públicos, se hallan, por consecuencia necesaria del mismo principio, investidos de la facultad de no votarlos, ya
que no se puede concebir el derecho de autorizar, sin su contrapuesto lógico, el derecho de no autorizar.

Consideramos entonces que la habilitación al ejecutivo para expedir el presupuesto mediante Decreto ley
opera única y exclusivamente cuando, habiendo sido presentado el proyecto, el Congreso se abstiene de
pronunciarse respecto de él en el término señalado por el artículo 348 de la Constitución, es decir,
cuando hay inactividad legislativa.
Lo que en últimas implica esta situación es que si el legislativo vota negativamente, dentro del
término de tres meses, el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno, no existirá presupuesto
expedido por acto con rango de ley para ese período presidencial, lo que abrirá la puerta, sin lugar a
dudas, a una crisis política institucional derivada de la falta de acuerdo entre el ejecutivo y el legislativo
sobre los gastos y las políticas económicas a adoptar.
Aquí el problema jurídico que se presenta es análogo al que ocurre con el Plan Nacional de Desarrollo.
En efecto, el artículo 341 de la Constitución dispone que “si el Congreso no aprueba el plan nacional
de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo
en vigencia mediante Decreto con fuerza de ley”. Como acabamos de manifestar en relación con el
proyecto de ley de presupuesto, aunque el asunto parece claro en primera instancia, la literalidad de la
fórmula consignada en el artículo genera grandes cuestionamientos jurídicos porque se refiere a la “no
aprobación del plan”, fenómeno que es más amplio que la mera inactividad parlamentaria, lo cual ha
llevado a doctrinantes como SIERRA PORTO a considerar que el ejecutivo se encuentra habilitado para
expedir mediante Decreto ley el PND incluso si el Congreso tramita y vota negativa y oportunamente el
proyecto presentado por el ejecutivo. Por lo mismo, este autor ve en el procedimiento legislativo al que
se somete el PND un, digamos, simple, si cabe, control político por parte del Congreso, cumplido el cual, e
independientemente de la opinión del poder legislativo, el Presidente lo convierte en norma con fuerza
de ley.
Nuestra opinión jurídica como ya se advirtió es adversa a esa tesis.
Conforme con lo anterior, entendemos que la expedición del presupuesto por acto normativo del
Gobierno ocurrirá únicamente cuando medie la inactividad legislativa de las cámaras dentro del plazo
perentorio del artículo 348 de la Constitución. Y a esto debemos añadir que, también como sucede con la
tramitación del Plan Nacional de Desarrollo, carecemos de normas que regulen la consecuencia jurídica
que se deriva de un voto negativo a la ley de presupuestos.
Un segundo debate que puede surgir se deriva del hecho de que la Constitución se limitó a disponer
que regirá el proyecto presentado por el Gobierno, sin aclarar mediante qué vía se promulgará y cuál será
el valor normativo de ese acto de promulgación. A pesar del silencio constitucional, el acto de
promulgación necesariamente tendrá que ser un Decreto, pues así se llaman las disposiciones normativas
con carácter general que expide el ejecutivo; y será un Decreto con fuerza de ley porque ese es el rango
del que deben estar investidas las normas dispositivas del gasto público en virtud del principio de
legalidad del gasto.
Además de lo anterior, surge una situación distinta cuando habiendo sido presentado el proyecto de
ley de presupuestos y votado positivamente por las cámaras, la ley es declarada inconstitucional, y por
tanto retirada del ordenamiento, por la Corte Constitucional. En este caso, el artículo 114 del EOP prevé
que continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, es decir, que se presentaría una “repetición o
prórroga del presupuesto”.
A pesar de la existencia de esta norma orgánica, existe, en nuestro concepto, un vacío constitucional
sobre el particular que no puede ser llenado en esta forma por el legislador, pues le está dando las
consecuencias jurídicas asignadas por el constituyente a una situación no prevista, pues es claro que la
“repetición o prórroga del presupuesto” sólo es viable cuando el Gobierno omite el deber de presentar el
respectivo proyecto de ley.

B. límites y restricciones a la reforma

del proyecto de ley por el congreso

En todos los ordenamientos jurídicos existen límites y restricciones al legislativo al momento de estudiar
el proyecto de Ley de Presupuesto, pues normalmente se atribuye al ejecutivo la dirección de la política
fiscal, y se entiende que gobernar es gastar, y es por ello que esta rama del poder público es la que debe
establecer las prioridades en cuanto al destino del gasto a través de la elaboración del Proyecto de Ley de
Presupuesto, que luego, no puede ser desnaturalizado mediante la introducción de enmiendas o
modificaciones por parte del legislativo. A pesar de lo anterior, estos límites y restricciones reconocen la
existencia de especialidades en el proceso de la ley, pero no implican, como ya se explicó en la lección
sobre la naturaleza jurídica del Presupuesto, el desconocimiento del carácter de ley que le asiste al acto
mediante el cual se aprueba.
En este orden de ideas, en Colombia, las facultades del Congreso respecto del proyecto de ley de
presupuestos para su reforma o modificación son muy limitadas. Podríamos decir, que la Constitución
colombiana no permite la real y efectiva participación del legislativo en la configuración del presupuesto.
Para confirmar esta afirmación, veamos las reglas de restricción que existen a la iniciativa del
legislativo.

1. en lo referente a los ingresos

Los artículos 349 y 373 constitucionales, y el artículo 62 del EOP, claramente tipifican las situaciones de
restricción a la iniciativa legislativa en relación con los ingresos, al establecer las siguientes órdenes:

a. El Congreso no puede aumentar los cómputos de rentas, sin el concepto previo y favorable del
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
b. El Congreso no puede aumentar los recursos del crédito, sin el concepto previo y favorable del
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
c. El Congreso no puede aumentar los recursos provenientes del balance del tesoro, sin el concepto
previo y favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
d. El Congreso no puede asignar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.

Podría deducirse, entonces, que el Congreso sí puede disminuir los cómputos de rentas, los recursos del
crédito o los provenientes del balance del tesoro, pero consideramos que tal posibilidad en la práctica es
imposible de realizar por dos razones:

– El Congreso no cuenta con los elementos de juicio necesarios y obligatorios para establecer el
cálculo de los ingresos, pues quien cuenta con tales elementos es el gobierno.
– Si el Congreso disminuye los ingresos, al no poder disminuir los gastos como ya veremos,
tendríamos un presupuesto desequilibrado que obligaría al Gobierno a presentar un proyecto de ley con
el objeto de obtener los ingresos necesarios para sufragar los gastos que se aprobaren en la ley de
apropiaciones.

2. en lo referente a los gastos

El artículo 351 de la Constitución claramente limita la posibilidad de que el Congreso aumente las
partidas de gastos propuestas por el Gobierno, o de que se cree una nueva, a no ser que exista la
aceptación escrita del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Ahora bien, lo que sí es posible realizar por parte del Congreso sin necesidad de acudir a la
autorización del Ejecutivo, por lo menos en principio y conforme a las normas constitucionales, es la
reducción o eliminación de partidas de gastos que han sido propuestas por el Gobierno en el proyecto de
ley de presupuestos. Pero esta facultad se encuentra, a su vez, limitada por el Estatuto Orgánico de
Presupuesto, para los siguientes casos:

a. El Congreso no puede reducir ni eliminar las partidas de gasto destinadas al servicio de la deuda
pública (servicio de la deuda).
b. El Congreso no puede reducir ni eliminar partidas de gasto destinadas y necesarias para la atención
completa de los servicios ordinarios de la Administración (funcionamiento).
c. El Congreso no puede reducir ni eliminar las partidas de gasto destinadas y necesarias para las
inversiones autorizadas en los planes y programas de desarrollo económico y social (inversión).
d. El Congreso no puede reducir ni eliminar partidas de gasto destinadas para las demás obligaciones
contractuales del Estado (inversión).

Después de revisadas las limitaciones a la, prácticamente inexistente, facultad del Congreso para reducir
o eliminar partidas de gasto, podemos llegar a la clara y contundente conclusión de que tal facultad es
inexistente en la realidad, pues las excepciones contempladas hacen prácticamente nugatoria la
posibilidad de que el legislativo la ejerza. Y en este contexto, es claro que la norma orgánica ha
sobrepasado el límite impuesto por la norma constitucional.

IV. liquidación del presupuesto

Aunque en otros ordenamientos jurídicos la liquidación del presupuesto hace referencia al cierre del
mismo una vez ha fenecido la vigencia fiscal respectiva, en el ordenamiento colombiano la liquidación es
una fase previa al proceso de ejecución.
Entendemos por liquidación del presupuesto la operación por medio de la cual el Gobierno ordena de
manera continua, clara y metódica las ordenaciones presupuestarias votadas por el Congreso y fija los
cómputos líquidos de las rentas y gastos que se van a realizar en la vigencia fiscal, a través del Decreto de
Liquidación del Presupuesto, lo cual se constituye en un paso previo a la ejecución del mismo.
Este Decreto, además de cumplir los objetivos antes señalados, es el medio por el cual se sanciona la
ley que contiene los Presupuestos Generales de la Nación, con lo cual se convierte en una excepción al
normal procedimiento de sanción de leyes, consistente en la firma del Presidente de la República.
Dicho Decreto, debe basarse para su elaboración en:

– El proyecto original de presupuesto.

– Los créditos y contracréditos efectuados por el Congreso, con las limitaciones y autorizaciones ya
vistas.
– La corrección de los errores aritméticos que puedan presentarse.
– La reproducción de las disposiciones especiales.

Al hacerse la liquidación del presupuesto es necesario que el ejecutivo tenga presente el proyecto que ha
presentado, teniendo en cuenta todas y cada unas de las modificaciones que dicho proyecto haya tenido
en el trámite legis-lativo.
El Decreto de liquidación debe ir acompañado de dos anexos, uno correspondiente a gastos y otro
correspondiente a rentas.
El anexo del Decreto de liquidación del presupuesto en lo correspondiente a gastos incluirá una
clasificación en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán, a su vez, en
programas y subprogramas. Además se debe clasificar el gasto en i. Unidades Ejecutoras Especiales y ii.
Cuentas y sus respectivas subcuentas que comprenden: gastos de personal, gastos generales,
transferencias corrientes, transferencias de capital, gastos de comercialización y producción, servicio de
la deuda interna, servicio de la deuda externa, y programas de inversión.
Aunado a lo anterior, de acuerdo con lo establecido con el artículo 15 del Decreto 4730 de 2005, el
Decreto de liquidación del presupuesto debe ser acompañado de un anexo que incluirá el detalle
desagregado de la composición de las rentas y apropiaciones aprobados por el Congreso de la República.
Adicionalmente, se podrá incluir un documento con las metas que deben cumplir las entidades con las
apropiaciones asignadas.
El Decreto de liquidación debe ser expedido antes del 20 de diciembre siguiente a la aprobación del
proyecto de ley de presupuesto.

V. la ejecución del presupuesto

La ejecución presupuestaria se encuentra reglamentada en los artículos 68 a 89 del Estatuto Orgánico de

Presupuesto, los artículos 19 al 39 del Decreto 568 de 1996, los artículos 1.º al 15 del Decreto 630 de
1996, los artículos 15 al 34 del Decreto 4730 de 2005 y las denominadas disposiciones generales
establecidas en las leyes de Presupuesto.
Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación se entienden ejecutadas cuando
con éstas, en la respectiva vigencia fiscal o en la inmediatamente siguiente, de conformidad con las reglas
ya vistas en el principio de temporalidad en la lección correspondiente, se desarrolla el objeto de la
apropiación para la cual fueron programadas.

A. recaudo de ingresos públicos:

ingresos corrientes y recursos de capital

Constitucionalmente el Presidente de la República tiene el deber de velar por el debido recaudo de las
rentas establecidas en el Presupuesto General de la Nación. En cuanto a los recursos de la Nación, es
competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y consiste en el recaudo a través de la
Dirección General del Tesoro, de las rentas y recursos de capital que permitan efectuar la situación de
fondos para atender los compromisos adquiridos por cada órgano del Presupuesto General de la Nación.
Las rentas parafiscales y los fondos especiales se recaudan conforme a las normas específicas que los
regulan y los recursos del crédito de acuerdo con las cláusulas pactadas en los respectivos contratos.
 Los ingresos propios de los establecimientos públicos nacionales son recaudados y ejecutados por
ellos mismos, de conformidad con las normas que sobre el particular existen, especialmente el artículo 34
del Estatuto Orgánico de Presupuesto.

B. afectación del presupuesto

La afectación del presupuesto constituye un procedimiento de ejecución presupuestaria llevado a cabo

por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, en virtud de la autonomía
presupuestaria otorgada por la Constitución y la Ley.
Cualquier acto administrativo que afecte las apropiaciones presupuestarias debe contar previamente
con un Certificado de Disponibilidad Presupuestaria que garantice la existencia de la apropiación
suficiente para atender el compromiso que se pretende adquirir. Esta actuación afecta el presupuesto
provisionalmente hasta tanto se perfeccione el acto que respalda el compromiso y se efectúe el
correspondiente Registro Presupuestario.
Para ello, y como mecanismo de control interno, los órganos pueden reglamentar internamente la
vigencia de los CDP y llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación
disponibles para adquirir nuevos compromisos. Cuando estos certificados no son utilizados o expira su
vigencia, deben cancelarse para dejar libre la apropiación y permitir la expedición de nuevas
disponibilidades.
Una vez culminado el proceso administrativo se perfecciona el compromiso asignando el RP, que
garantiza que los recursos con él financiados no serán utilizados en ningún otro fin; este debe indicar
claramente el valor y el plazo en que se recibirán las prestaciones a que haya lugar.
El órgano respectivo, en forma oportuna y consistente, debe contabilizar los Registros
Presupuestarios que afectan las apropiaciones, de tal forma que permitan observar los saldos de
apropiación libres de compromisos.
En razón de lo anterior, los actos administrativos asumidos sin el cumplimento de estos requisitos se
constituyen en hechos cumplidos y la responsabilidad personal y pecuniaria estará a cargo del
funcionario que los ordenó, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que haya lugar.

C. programa anual de caja

El Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–, es el instrumento mediante el cual se define el monto
máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional para efectuar el pago de los
compromisos adquiridos en desarrollo de las apropiaciones presupuestarias incorporadas en el
Presupuesto y financiadas con recursos de la Nación.
En los establecimientos públicos, unidades administrativas especiales y otras dependencias que
constituyen una sección presupuestaria, el CONFIS define el monto de pagos con sus propios ingresos y las
juntas o consejos directivos aprueban el PAC.

D. régimen de reservas y cuentas por pagar

El régimen de reservas y cuentas por pagar, se encuentra reglamentado en el EOP, tal y como se
estableció en la lección anterior de este curso cuando se habló del Principio de temporalidad o anualidad
del presupuesto. Tal régimen se puede resumir así:

a. Reservas presupuestarias o de apropiación, consistentes en la posibilidad de que al cierre de cada

vigencia fiscal, se constituyan reservas presupuestarias “… con los compromisos que al 31 de diciembre
no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la
apropiación”. Estas reservas sólo pueden utilizarse para el pago de las obligaciones que les han dado
origen.
b. Reservas de caja o cuentas por pagar, reglamentadas como la posibilidad otorgada a los órganos
que conforman el presupuesto, de que al finalizar la vigencia fiscal se constituyan “cuentas por pagar con
las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y
servicios”. Las cuentas por pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año y deben
remitirse a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional al día siguiente de la constitución. Estas
serán constituidas por los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del
ordenador del gasto.

E. autorizaciones para comprometer

vigencias fiscales futuras

Las autorizaciones para comprometer vigencias fiscales futuras, pueden ser:

a. Compromiso de vigencias futuras ordinarias: cuando el CONFIS, autoriza a los órganos que hacen
parte del presupuesto “la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras
cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve
a cabo en cada una de ellas”, pero bajo la condición de que se cumplan los siguientes requisitos: i. Los
montos máximos de autorización de compromiso de las vigencias futuras debe estar acorde con las
metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo; ii. Se debe contar con un mínimo del 15% del total
valor de la obligación en la vigencia fiscal en la que se autoriza el compromiso futuro de las vigencias; iii.
Si se trata de inversiones de carácter nacional, deberá existir un concepto previo y favorable del
Departamento Administrativo de Planeación Nacional y del Ministerio respectivo, y iv. Las autorizaciones
para comprometer vigencias futuras no pueden extenderse a vigencias que superen el respectivo período
de gobierno, a no ser que se consideren de importancia estratégica por el CONPES.
b. Compromiso de vigencias futuras excepcionales: consagrada “para las obras de infraestructura,
energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las
concesiones”, facultando al CONFIS para que autorice la asunción de “obligaciones que afecten el
presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el año en que se concede la autorización”.

VI. las modificaciones presupuestarias

Es claro que el Presupuesto General de la Nación, no puede ser inmodificable, pues debe adaptarse a las
diversas circunstancias económicas en las que se desenvuelve el Estado durante la respectiva vigencia
fiscal. Es factible que durante la ejecución del presupuesto se presenten cambios en el contorno
económico que hagan necesarias modificaciones a las partidas de ingresos o de gastos del presupuesto
inicial.
El régimen de modificaciones al Presupuesto General de la Nación es el establecido en el capítulo XI
del Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 a 88, y se sintetiza en los siguientes términos:
Las adiciones y traslados presupuestarios que modifican los montos aprobados por el Congreso
exigen del trámite de una ley, pues es una modificación a la Ley de Presupuesto que mal podría hacerse
por acto administrativo, pues vulneraría el sistema jerárquico de las fuentes del derecho. En otras
palabras, los créditos adicionales que incrementen el valor del presupuesto aprobado por el Congreso, se
efectúan mediante ley. Sin embargo, el Gobierno Nacional podrá hacerlo cuando se hayan decretado
estados de excepción, conforme las normas establecidas en los artículos 83 y 84 del EOP. Este tipo de
modificaciones requiere de la información al Congreso de la República dentro de los ocho días siguientes
a su realización; si el Congreso no estuviere reunido, se informará dentro de los ocho días siguientes a la
iniciación del período de sesiones. En estos términos se ha pronunciado la Corte Constitucional, como
sucedió en la sentencia C-357 de 1994, en donde se indicó:
Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es decir, la
apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual
Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad. La
Corte aceptó la modificación por Decreto legislativo, dictado durante los estados de excepción. Pero, se repite,
en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues,
los créditos adicionales por Decreto, en tiempo de normalidad. La ley estatutaria que regula los estados de
excepción, reconoció al Gobierno Nacional la facultad que le otorga el artículo 345, para percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluidas en el de gastos. Y le otorgó, además, la que ya la Corte le había reconocido: reformar el Presupuesto,
por medio de Decretos legislativos. Mal puede, en consecuencia, la Ley de Presupuesto, conferir al Gobierno
Nacional una facultad que la Constitución no le otorga. Si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones
presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el
Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios.
A pesar de esto, existen algunas operaciones presupuestarias que el Estatuto Orgánico del Presupuesto y
sus Decretos reglamentarios prevé que pueden hacerse mediante actos administrativos, con el objeto de
facilitar el manejo presupuestario, tales como traslados en el anexo del Decreto de liquidación, sin
exceder los montos totales aprobados por el Congreso, y los del Fondo de Compensación Interministerial,
las reducciones y los créditos adicionales en estados de excepción, como se lee de la sentencia transcrita.
Para el caso de las modificaciones al anexo del Decreto de liquidación del presupuesto, que no
excedan los montos aprobados por el Congreso en la ley anual para funcionamiento, servicio de la deuda
o los subprogramas de inversión, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano
respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo
del Decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Es lo que
se conoce como traslados presupuestarios internos, los cuales fueron analizados por la Corte
Constitucional en la sentencia C-772 de 1998, y a los que se hizo referencia al analizar el principio de
especialidad.
Los traslados en los cuales se utilizan los recursos del Fondo de Compensación Interministerial, se
efectuarán para atender faltantes de funcionamiento, previo estudio de los requerimientos presentados
por los órganos a la Dirección General del Presupuesto. Para cubrir otro tipo de faltantes, se requiere
además previa calificación de excepcional urgencia por parte del Presidente de la República y del Consejo
de Ministros.
En la sentencia C-442 de 2001, la Corte Constitucional dejó sentada de manera clara la forma en que
opera este fondo, en los siguientes términos:

La figura prevista por el legislador orgánico al crear el Fondo de Compensación Interministerial, corresponde a
un mecanismo de ejecución presupuestal y no a un mecanismo de modificación del presupuesto. Por ello, es
decir, por cuanto no conlleva modificación alguna, no se requiere la autorización ulterior de la operación. No
obstante, la Corte entiende que la utilización de los recursos del Fondo para los objetos descritos, debe llevarse
a cabo atendiendo ciertos parámetros que emergen de las normas superiores y de la propia disposición
acusada. a. La utilización de los recursos del Fondo, es una facultad que compete al Presidente de la República
y al Consejo de Ministros, y que como tal debe ejercerse mediante acto administrativo motivado, sujeto a
control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. b. La utilización de los recursos del Fondo
debe atender el principio de razonabilidad en el ejercicio de la función pública. Dicho principio en materia
presupuestal impone un límite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios de
prudencia y moderación, que eviten la arbitrariedad en el ejercicio de la facultad. c. La utilización de los
recursos del Fondo, procede únicamente para completar faltantes de apropiación en gastos de
funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente
de la República y el Consejo de Ministros. d. La utilización de los recursos del Fondo de Compensación
Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los costos originados por nóminas paralelas o contratación de
empleados supernumerarios en forma indefinida, pues la autorización legal de esta práctica ha sido encontrada
inconstitucional por esta Corporación.

Las reducciones y aplazamientos de apropiaciones del presupuesto están consagradas en los artículos 76,
77 y 78 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Cuando ocurren este tipo de modificaciones se podrá
reformar, si fuere el caso, el PAC para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de
las apropiaciones reducidas o aplazadas; por lo tanto las autorizaciones que se expidan con cargo a estas
apropiaciones, no tendrán valor alguno.

VII. el cierre del presupuesto

Una vez finalizada la respectiva vigencia fiscal se realiza el cierre del presupuesto, y tal y como se ordena
en el parágrafo del artículo 354 de la Constitución, el Gobierno deberá enviar al Congreso, seis meses
después de concluida la vigencia fiscal, el balance de la Hacienda, el cual deberá estar auditado por la
Contraloría General de la República.
Con base en tal información, el Contador General de la República elabora el Balance General de la
Nación, consolidado con el de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Ahora bien,
debe hacerse claridad sobre el hecho de que la contabilidad relativa a la ejecución del presupuesto es
competencia exclusiva de la Contraloría General, que audita el balance que realiza el Gobierno y certifica
la situación de las finanzas del Estado.

VIII. control fiscal

A. concepto

La idea de control va íntimamente ligada a la institución presupuestaria. En efecto, todo el régimen

relativo al presupuesto se halla concebido sobre la idea de control del legislativo sobre la actividad
financiera del ejecutivo. Es más, la institución presupuestaria surge históricamente como una forma de
controlar el poder del ejecutivo, por parte del legislativo. Ahora bien, modernamente se ha desarrollado
un control de carácter técnico para asegurar un buen desempeño fiscal, por parte del Estado,
denominado “control fiscal” y desarrollado por entes de carácter técnico especializados en la materia que
deriva en una responsabilidad por parte de quienes incumplan las disposiciones presupuestarias, pues es
de la esencia misma del control el que exista una responsabilidad.
Según CLAROS POLANCO la evolución del concepto de control fiscal ha estado acompañada por las
siguientes características: i. La sujeción del control a un interés soberano: cuando está en juego la
protección de las necesidades de la comunidad por medio de la administración de los bienes públicos, es
la comunidad misma que detenta el poder soberano a través de sus representantes, y quien legitima las
normas y la autoridades encargadas de su control; ii. La existencia de un objeto de control, pues los
bienes públicos representan el medio para alcanzar los objetivos, que garantizan el ejercicio de la
autoridad y la legitimidad, y en este contexto el control se dirige a la protección, conservación y custodia
de los caudales, y su utilización con arreglo a los reglamentos y las disposiciones impartidas por los
depositarios de la autoridad suprema, y iii. La existencia de un delegado que ejerce el control.
En el contexto del Estado Social de Derecho y de la gestión fiscal, nuestra Constitución, en el inciso 1.º
del artículo 267, indica que el control fiscal está dirigido a la vigilancia de la gestión fiscal, concebida
como las actividades, operaciones y procesos que despliegan la Administración o los particulares cuando
administran fondos o bienes públicos para cumplir con los fines generales del Estado, configurándolo
además como una función pública dentro del ejercicio de los poderes públicos y la función
administrativa, establecida en la Constitución, en el capítulo 2.º del Título V, y en el capítulo 5.º del Título
VII, para alcanzar los fines del Estado. En este contexto, el control fiscal se erige como una función
constitucional especializada, en cabeza de un órgano superior con carácter autónomo e independiente, la
Contraloría General de la República.
El artículo 4.º de la Ley 42 de 1993 define el control fiscal como una función pública que vigila la
gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del
Estado en todos sus órdenes y niveles.
Parafraseando a MARTÍNEZ LAGO, el control podría definirse como aquel juicio expresado mediante una
manifestación de voluntad productora de efectos jurídicos tales como medidas desaprobadoras o
represivas. Así las cosas, tenemos que el control a la ejecución del presupuesto se plantea como una
función en cabeza de un órgano autónomo del Estado, cuyas funciones se encuentran taxativamente
señaladas en la ley, que en desarrollo de su actividad emite pronunciamientos que producen efectos
jurídicos.
Conviene señalar que se ha tendido a confundir el concepto de control con el de vigilancia, a pesar de
sus múltiples diferencias. Las más importantes de ellas son señaladas por GARCÍA DE LA MORA:

1. El control se sustancia en pronunciamientos necesarios, mientras que podría darse la hipótesis del
ejercicio de una vigilancia que no dé lugar a pronunciamiento de ninguna clase, a causa, por ejemplo, de
la regularidad y eficiencia de la actividad vigilada.
2. El control se exterioriza en un juicio objetivo, mientras que los pronunciamientos de vigilancia no
excluyen, sino incluso postulan, una dialéctica constructiva entre órgano vigilante y órgano vigilado, en
vista de la comunión del elemento teleológico de ambas actividades.
3. Los medios formales de control son taxativamente señalados en la ley, lo que no ocurre con la
vigilancia.
4. El objeto del control puede ser sólo una exteriorización de actividad positiva. La vigilancia, en
cambio, se extiende a todo el comportamiento del órgano, incluso el omisivo.
5. El control expresa juicios, la vigilancia diagnósticos.
 6. El control presupone una posición neutral del controlador, la vigilancia una primacía jerárquica o
funcional.

Entonces, resulta claro que las actividades desarrolladas por órganos distintos del encargado del ejercer
el control fiscal, en procura de verificar una adecuada gestión presupuestaria, constituyen actividades de
vigilancia aun cuando su función haya sido denominada con el carácter de control. Nos referimos a los
denominados controles político, social y administrativo.
Una precisión se hace necesaria respecto de la distinción hecha por GARCÍA DE LA MORA cuando habla
de los juicios de control, pues se atiende a que en muchos países el control fiscal ha sido delegado a
órganos con autonomía propia, con rasgos propios de la rama judicial, como ocurre en España y
Alemania, en cambio, en Colombia, el órgano encargado no tiene funciones jurisdiccionales sin perjuicio
de que emita juicios no jurisdiccionales sobre la gestión presupuestaria que tengan carácter vinculante.
Por último, es preciso señalar que el control fiscal se hace en aras de proteger no simplemente la
legalidad, entendida ésta como el respeto a las formalidades establecidas para el desarrollo de la
actividad presupuestaria, sino que además se exige la verificación del cumplimiento de los principios
orientadores del gasto público, tales como la eficacia y la eficiencia, dejando en un segundo plano el
rígido control formalista. De acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-529 de
1993 el control fiscal

… se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y

materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las
autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el
Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos
públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período
determinado, las metas y propósitos inmediatos de la Administración.

B. clases

La distinción más importante en esta materia es la que diferencia entre diversos tipos de control, en
función de la relación existente entre quien lo realiza y quien se somete al mismo. Desde este punto de
vista se distinguen un control interno y uno externo. Sin embargo, como anotamos, en Colombia este
control interno no forma parte del control fiscal sino de un tipo de vigilancia de la gestión presupuestaria
denominada control administrativo.
De igual forma el control puede ser previo, simultáneo o posterior a la gestión. Los dos primeros
tienen como objetivo la corrección y prevención de eventuales irregularidades que puedan producirse y,
normalmente se desarrollan por los órganos internos de la Administración. El posterior, por su parte, va
dirigido a la depuración de responsabilidades y a la valoración de la ejecución del presupuesto, siendo
encomendado a los órganos de control externo: este tipo de control fue introducido en nuestro nuevo
marco constitucional, pues, bajo la vigencia de la Constitución de 1886, el control ejercido por la
Contraloría General de la República era previo y simultáneo; desde esta perspectiva se prohibió el dañoso
escenario de la coadministración entre controlado y controlador.

C. contenido

El Control Fiscal que realiza la Contraloría General de la República es la inspección y vigilancia respecto de
la gestión fiscal: es, por lo tanto, una función Pública de vital importancia, que como regla general se
realiza de forma posterior y selectiva, no circunscrita únicamente al control numérico legal sino también
a un análisis financiero de control de gestión y de resultados, respetando además principios
constitucionales establecidos para tal función por el artículo 267 de la C. N. los cuales son: eficacia,
economía, eficiencia, equidad y valoración de costos ambientales o ecología, como lo señaló la Corte
Constitucional en la sentencia C-648 de 2002. El factor teleológico del control fiscal es coadyuvar en la
realización de los fines perseguidos por el Estado. Asignar responsabilidades por la defraudación de tales
fines de la Hacienda Pública a quien corresponda en la búsqueda de una armonía sistemática del aparato
estatal.
Si el control fiscal recae sobre la gestión fiscal, debemos establecer en qué consiste tal gestión; y
como plantea OSSA ESCOBAR, es un
 … conjunto de actividades técnico-jurídicas relacionadas con la adquisición, conservación, explotación,
enajenación, consumo o disposición de los bienes del Estado, así como la recaudación, manejo o inversión de
sus rentas en orden a cumplir los fines de éste y realizados por los órganos o entidades de naturaleza jurídica
pública o por personas naturales o jurídicas de carácter privado.

La gestión fiscal encuentra una definición en el ordenamiento jurídico, plasmada en el artículo 3.º de la
Ley 610 de 2000, donde se describe como

… el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las
personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada
y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e
inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de
legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y
valoración de los costos ambientales.

Cabe señalar que la Constitución del 91 impregnó esta función con los prudentes principios de planeación
y evaluación, y que jurisprudencialmente se estableció que el Control Fiscal debe examinar la gestión
fiscal en función de la materialización de varios principios, como se indicó en la Sentencia C-623 de 1999:
En el control de gestión se analiza la eficiencia y la eficacia de las entidades en la administración de los
recursos públicos, lo cual se lleva a cabo mediante la evaluación de los procesos administrativos, la
utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño, y la identificación de la distribución del
excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.
Como vemos, el juez constitucional amplió el catálogo teleológico que debe regir el desempeño del
control fiscal, incluyendo varios de los principios que la normatividad constitucional predica de la función
pública como son la transparencia, la moralidad, la imparcialidad y la publicidad.
En este contexto, La Ley 42 de 1993, definió los principios orientadores del control fiscal así:

La eficiencia, entendiendo por ella que la asignación de los recursos sea la más conveniente para maximizar sus
resultados. La economía, en el sentido de que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se
obtengan al menor costo. La eficacia, como que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden
relación con sus objetivos y metas. La equidad, que permite identificar los receptores de la acción económica, y
analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales, y entre entidades
territoriales. Mediante la valoración de los costos ambientales se cuantifica el uso o deterioro de los recursos
naturales y el medio ambiente y se evalúa la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los
mismos, es decir, el desarrollo sostenible.

El contenido de la función de control viene determinado, por los siguientes aspectos:

a. Ámbito: la función de control se extiende a toda la gestión administrativa de fondos públicos. Así,
puede afirmarse que el control sigue al gasto, de manera que aquél ha de alcanzar a cualquier empleo de
recursos públicos. Ello con independencia del sujeto que intervenga en su manejo. De esta forma, los
destinatarios del control presupuestario serán todos aquéllos que manejen recursos públicos: los órganos
de la Administración central, los establecimientos públicos, la Seguridad Social, las sociedades de
economía mixta, e incluso, organismos privados que sean beneficiarios de subvenciones o transferencias
con cargo al presupuesto.
Llegados a este punto es importante señalar que las entidades administrativas que dependen de la
Administración central y los órganos autónomos son vigilados por la Contraloría General de la Nación,
mientras que las entidades descentralizadas territorialmente y las adscritas a éstas están vigiladas por
contralorías departamentales y municipales; en defecto de estas últimas ejerce la función de control la
Contraloría Departamental. Las contralorías de los diferentes niveles no tienen dependencia jerárquica, y
es destacable especialmente el hecho de que los contralores departamentales y municipales sean
elegidos por la asamblea y por el concejo respectivamente. A pesar de lo anterior, la Contraloría General
de la República puede, en cualquier momento, en virtud del principio de prevalencia, asumir
investigaciones que estén siendo adelantadas por las contralorías departamentales y municipales.
 b. Carácter: la función de control del presupuesto presenta un doble carácter: constitucional y
objetivo. Constitucional, en tanto que el fiel cumplimiento de la Ley de presupuesto constituye un
elemento esencial en el esquema de división de poderes diseñado por la Constitución colombiana. Y
objetivo, en la medida que esta función constituye requisito indispensable para su buen funcionamiento,
pues se pretende asegurar el buen manejo de los fondos públicos corrigiendo eventuales abusos que
puedan producirse. En nuestro caso, el control se ejerce por un órgano ajeno al Ejecutivo, encasillado
dentro de los denominados órganos de control: la Contraloría General de la República. En otros países,
como es el caso español, dicho control se designa a un órgano que pertenece a la Rama Judicial del Poder
Público, y ello caracteriza un sistema con consecuencias disímiles a las que actualmente ocurren en
Colombia, y cuyo análisis se realizará más adelante.
c. Objeto: la vigilancia de la gestión fiscal se ejerce de manera integral puesto que ahora incluye el
conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta
adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como la recaudación, manejo e
inversión de sus rentas, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado.

D. la contraloría general de la república

En términos constitucionales la Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía

administrativa y presupuestaria. Tal autonomía se fundamenta esencialmente en:

1. fundamento político de la autonomía

Debe ejercer el control un ente totalmente independiente a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial,
por cuanto sería un contrasentido que quien vigilase la ejecución de los bienes públicos fuese la misma
institución que los aprueba. Lo segundo, toda vez que por regla general el Ejecutivo es el agente de la
gestión fiscal. Y finalmente, autónomo en relación con el poder judicial por ser éste el llamado a la
solución de conflictos; claro, salvo en lo concerniente a la revisión a que tenga lugar por parte del
contencioso administrativo tratándose de juicios de cuentas de la contraloría. Ahora bien, esta afirmación
debe ser matizada en lo que concierne a la autonomía de la entidad respecto del poder legislativo, pues
es frente a éste que la Contraloría debe rendir el informe sobre las cuentas del Estado.

2. fundamento financiero de la autonomía

En la medida en que la Contraloría General de la República se encarga de controlar la actuación

presupuestaria de todas las entidades del Estado, no puede depender de ninguna de ellas en cuanto a la
financiación y manejo de los recursos necesarios para desarrollar tal control, pues tal dependencia podría
generar dependencias inconvenientes para el desarrollo de la función constitucionalmente asignada.

3. el control desarrollado por la contraloría general de la república

Dos son las notas que caracterizan el control externo que realiza la Contraloría General de la República.
En primer lugar, es desarrollado por un órgano ajeno a la propia Administración. En segundo lugar, se
trata de un control efectuado con posterioridad a la ejecución del presupuesto. Esta segunda
circunstancia determina que se trata de un tipo de fiscalización poco apta para la prevención y corrección
de irregularidades o deficiencias en la actividad financiera del sector público. Por el contrario, va más
dirigida a la exigencia de eventuales responsabilidades y a la emisión de un juicio de valor sobre el
desarrollo de la ejecución del presupuesto.
Como ya se ha dicho, la Contraloría General de la República se ha constituido en nuestro
ordenamiento como el supremo fiscalizador de las cuentas del Estado, sin embargo, dicha función tan
solo es fiscalizadora, ya que no tiene poderes jurisdiccionales y los actos administrativos en donde
determina la responsabilidad fiscal son susceptibles de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Este control externo, puede ser macro o micro, dependiendo de si el análisis se realiza en relación con
el conjunto global de la actuación de las entidades sometidas a control, o si por el contrario, la función
fiscalizadora se encuadra en la búsqueda de responsabilidades personales de los funcionarios o
particulares encargados de la gestión fiscal.

4. control macro

Es un control de grandes magnitudes tendiente a dar una idea o balance general de desenvolvimiento del
Estado en las actuaciones que comprometen recursos de la Hacienda Pública; por consiguiente, está
compuesto por evaluaciones globales que comprenden una noción técnica del estado de las finanzas
públicas. Así, este control macro se concretiza en cuatro informes principalmente:

Informe de deuda pública. La Contraloría General de la República tiene la función de llevar el registro
tanto de la deuda pública externa como de la nacional o interna, con el objeto de expedir anualmente un
certificado real y minucioso del estado de deuda. En este orden de ideas, tal informe recoge la relación
de la deuda interna del gobierno central y de todos los entes territoriales, al igual que el registro
minucioso y detallado de la deuda externa nacional.
Informe de contabilidad presupuestal. La naturaleza de este informe es de tipo contable, teniendo
como cometido dar información confiable y veraz del estado de ejecución presupuestaria. Este informe
se rinde en dos intervalos de tiempo: uno trimestral y otro anual que, lógicamente, contiene los demás.
Informe de estadísticas fiscales. Tiene como objetivo dar a conocer en términos económicos y
prácticos el estado general del desenvolvimiento de los bienes públicos de acuerdo al fin al que está
afecto cada cual. Su periodicidad es anual y se rige por el manual de estadísticas financieras del Fondo
Monetario Internacional, en donde se indica que debe tenerse como objeto del informe no sólo el flujo
de efectivo, como última fase del ciclo presupuestario, sino todas las etapas del mismo.
Informe de la auditoría al balance general de la Nación. En cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales, tanto el sector central como los entes descentralizados, deben rendir un informe al
Contador General de la República, para que este a su vez consolide el balance general de la Hacienda. De
la certificación de este balance se encarga la contraloría, a través de una certificación que evalúa
conceptos tales como la calidad del control interno de las entidades vigiladas, la racionabilidad de los
estados financieros y, por último, las recomendaciones que puedan sobrevenir sobre el procedimiento y
manejo de los datos afines.

5. control micro

Este control está enfocado a la inspección sobre la gestión fiscal propiamente dicha, y busca establecer la
coincidencia entre las metas trazadas y los resultados obtenidos por los responsables de la misma; por
consiguiente se evidencia en él la necesidad de unos mecanismos que sean útiles para la concretización
de los principios del control.
En este contexto, por mandato legal, emergen los sistemas de control fiscal así: control financiero,
encargado de verificar la racionabilidad de los actuaciones y estados financieros de los responsables de
bienes públicos; control de legalidad, que verifica la adecuación de las normas directrices y el devenir del
los entes sujetos a control; control de gestión, que hace un examen de eficiencia y eficacia sobre la
administración de los recursos públicos, tomando como puntos de referencia vectores como rentabilidad,
distribución de excedentes y beneficios, etc.; control de resultados, que, en últimas, hace un examen de
eficacia respecto de los bienes y de la actuación de los sujetos pasivos del control, y revisión de cuentas,
que es el examen disciplinado y especializado de los documentos que soportan técnica, financiera y
contablemente el ejercicio de la gestión fiscal.
La finalidad en la aplicación de todos estos sistemas es la identificación de falencias y la
correspondiente asignación de responsabilidades fiscales que le competen a los gestores fiscales, con la
consecuente comunicación a las autoridades pertinentes de los hechos generadores de otras sanciones
que, en razón de su naturaleza, no le compete imponer a la Contraloría General de la República, como las
disciplinarias en manos de la Procuraduría y las penales encargadas a la rama jurisdiccional.
La competencia, entonces, de la Contraloría General de la República, se concreta en la imposición de
sanciones como resultado de los juicios de responsabilidad fiscal a través de actos administrativos, cuyo
control de legalidad se adelanta ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Esta situación
puede conducir a situaciones de ineficiencia, en la medida en que los principios constitucionalmente
establecidos para el ejercicio de la gestión fiscal chocan con el procedimiento al que debe sujetarse la
función que intenta salvaguardarla, pues los actos administrativos que emanan del ente de control se
someten a un proceso jurisdiccional, por demás bastante dispendioso en el tiempo, que puede enervar el
verdadero objetivo del control, que no es otro que la recuperación de los dineros malgastados en
desarrollo de la gestión fiscal.
En otros ordenamientos jurídicos, como el caso del español, la situación es distinta, pues el órgano
encargado de ejercer el control fiscal pertenece a la rama jurisdiccional, caso en el cual su decisión es
definitiva. Es el Tribunal de Cuentas cuyo objeto de control no varía mucho del realizado por la
Contraloría General de la República, pero con una significativa diferencia: que optimiza el mismo ejercicio
de la gestión, pues, como lo dice HUMBERTO PETREI, “los exámenes de su competencia se visten de matiz
formal y judicial”, brindando un envidiable poder de fijación de responsabilidades fiscales, que ya no
tendrán un examen de legalidad frente a otros órganos estatales.

E. sujetos del control fiscal

Los sujetos sometidos a vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República se
encuentran establecidos en el artículo 4.º del Decreto Ley 267 de 2000: los órganos que integran las
ramas legislativa y judicial del Poder Público; los órganos que integran el Ministerio Público y sus
entidades adscritas; los órganos que integran la organización electoral y sus entidades adscritas o
vinculadas; la Comisión Nacional de Televisión y sus entidades adscritas o vinculadas; las corporaciones
autónomas regionales o de desarrollo sostenible; las universidades estatales autónomas que administren
bienes-recursos nacionales o que tengan origen en la Nación; el Banco de la República cuando administre
recursos de la Nación, ejecute actos o cumpla actividades de gestión fiscal y en la medida en que lo haga;
los demás organismos públicos creados o autorizados por la Constitución con régimen de autonomía; las
entidades u organismos que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público tanto del sector central como
del descentralizado por servicios, del orden nacional, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley
489 de 1998; las demás entidades públicas y territoriales que administren bienes o recursos nacionales o
que tengan origen en la Nación; las corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas cuando quiera que
administren recursos de la Nación; los particulares que cumplan funciones públicas, respecto de los
bienes públicos que obtengan o administren o cuando manejen bienes o recursos de la Nación.
Respecto de los organismos con régimen constitucional de autonomía (entre los que se encuentran el
Banco de la República, la Auditoría General de la República, el Consejo Nacional de Planeación, las
Corporaciones Autónomas Regionales, las universidades, la Comisión Nacional del Servicio Civil, los
partidos políticos, la Comisión Nacional de Televisión) debemos tener presente que en el marco jurídico
establecido por la Constitución Política ninguna entidad que maneje o administre de forma directa o
indirecta ingresos, recursos o bienes públicos puede estar al margen del control fiscal; así lo ha
manifestado la Corte Constitucional en las sentencias C-529 de 1993, C-084 y C-547 de 1994, C-167 y C-
469 de 1995, C-566 de 2000 y C-1176 de 2004, entre otras.
Lo anterior también resulta predicable para las empresas industriales y comerciales del Estado, las
sociedades de economía mixta, las empresas de servicios públicos domiciliarios, conclusión que se puede
apreciar en las sentencias C-534 de 1993, C-320 de 1994, C-167 de 1995, C-065 de 1997 y C-065 de 1998.
En lo que se refiere a los particulares, debe tenerse presente que el concepto de gestión fiscal no
establece distinción con motivo de la naturaleza del sujeto que la adelante; en este orden de ideas,
siempre que los privados tengan relación con recursos o bienes públicos estarán sometidos al control
fiscal por la cláusula general de competencia de la contralorías. Así las cosas, a título enunciativo, se
encuentran sometidas al control fiscal las cámaras de comercio, las cajas de compensación familiar, las
entidades que manejen recursos parafiscales, los contratistas del Estado.

F. el control fiscal en las entidades

territoriales

El artículo 272 de la Constitución, en desarrollo de la descentralización y autonomía de las entidades

territoriales establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas. De tal forma que desde la Constitución se establece un
marco competencial en materia de control fiscal.
Las asambleas y los concejos distritales y municipales son quienes organizan las contralorías al
interior de cada una de las entidades; en el caso de los departamentos, la presencia de las contraloría es
obligatoria, lo que permite afirmar, como lo hace GÓMEZ LEE, que el modelo de control fiscal territorial
está soportado en las contralorías departamentales, como quiera que controlan la gestión fiscal en todas
las entidades territoriales que hagan parte de su circunscripción, con excepción de aquellos municipios y
distritos en donde la ley permite la creación de una contraloría distrital o municipal, para lo cual se debe
atender lo establecido en el artículo 21 de la Ley 617, que modificó el artículo 156 de la Ley 136 de 1994,
donde se establece que sólo los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera, y
aquellos de segunda categoría que tengan más de 100.000 habitantes, podrán crear y organizar sus
propias contralorías. En todo caso, no basta con cumplir el requisito de población para que las
contralorías permanezcan dentro de la estructura de una entidad, como quiera que estas entidades
deben suprimirse cuando se establezca la incapacidad económica del municipio o distrito para financiar
los gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal.
La contralorías departamentales, distritales y municipales ejercerán las funciones atribuidas a la
Contraloría General de la República en el ámbito de su jurisdicción, salvo lo que al respecto determine la
ley, según lo prevé el artículo 272.
De acuerdo con lo anterior, la Contraloría General de la República tiene facultades para ejercer
control sobre los recursos exógenos de las entidades territoriales, con motivo de la existencia de una
competencia concurrente, que surge de una interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos
267, inciso 1.º, 272 y 286 de la Constitución. Esta competencia concurrente no puede ejercerse
simultáneamente porque la Contraloría General de la República ejerce su función de forma prevalente.
Este control excepcional lo surte por solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, o de una
comisión permanente del Congreso o de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas
territoriales; y, a solicitud de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación, de acuerdo con
lo establecido en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993.

G. la auditoría general de la república

El artículo 274 de la Constitución consagra que la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General
de la República se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de
terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. Con esta norma se materializa uno de los postulados del
Estado social de derecho, en cuanto que la gestión fiscal que realiza el máximo órgano de vigilancia y
control fiscal, respecto de los recursos públicos que le asigna el presupuesto general de la Nación, no
queda por fuera de la vigilancia fiscal a que están sujetos todos los organismos y entidades del Estado, y
que el ejercicio de dicho control se lleve a cabo por un órgano diferente.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en
el numeral 2 del artículo 1.º de la Ley 573 de 2000, expidió el Decreto 272 de 2000, “por el cual se
determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República”. En el artículo 1.º se
estableció que se trata de un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica,
administrativa, contractual y presupuestal.
El Decreto 272 fue declarado exequible en la Sentencia C-1339 de 2000; en esta providencia la Corte
consideró, que en desarrollo del artículo 274 de la Constitución no resulta contrario a la misma que se
institucionalice en la referida norma el órgano de control, con la denominación de Auditoría General de la
República y que, dado su carácter técnico, esté dotado de autonomía administrativa, presupuestal y
jurídica, y posea una estructura y organización administrativa propias, que lo habiliten para ejercer sus
competencias, con la misma intensidad y de acuerdo con los principios que regulan el control fiscal.
Estas características fueron ratificadas en la sentencia C-402 de 2001, donde la Corte declaró
inexequible la expresión “adscrita al Despacho del Contralor General de la Nación” contenida en el
artículo 81 de la Ley 106 de 1993, norma que consagraba que la Auditoria era una dependencia de
carácter técnico adscrita al Despacho del Contralor General; y condicionó la exequibilidad del citado
artículo, bajo el entendido de que la expresión “dependencia” se refiere a un órgano de fiscalización
autónomo de origen constitucional.
Para cerrar este aparte debemos concluir que entre la Contraloría General de la República y la
Auditoría General de la República existe un control fiscal recíproco, donde cada una es a su vez
controlada y controlante, o vigilada y vigilante. Situación que, pese a los inconvenientes que pueden
presentarse, fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia C-1176 de 2004.
 IX. el control disciplinario

El control disciplinario es ejercido por la Procuraduría sobre la gestión de los empleados públicos,
respecto de las actuaciones definidas como faltas disciplinarias. Se trata de un control concomitante con
la actuación, desarrollado por el funcionario y ejercido por la procuraduría; este control no es numérico,
sino que busca establecer si se han producido faltas disciplinarias y suele ejercerse previa denuncia, o de
oficio, cuando la falta disciplinaria es evidente.

X. vigilancia a la gestión presupuestaria

Como habíamos expresado con anterioridad, el ejercicio del control se diferencia de la vigilancia
especialmente por las consecuencias que de cada una de ellos se deriva, pues en el primero habrá lugar a
responsabilidades, mientras que en la segunda no. En este orden de ideas, en nuestra opinión, la
Contraloría es el único órgano estatal que desempeña funciones de control sobre la gestión
presupuestaria, pues las actividades que realizan otras instituciones corresponden, en estricto sentido, a
una vigilancia de la gestión presupuestaria. Así las cosas, en Colombia existen los siguientes tipos de
vigilancia que no corresponden al concepto propio de control fiscal, pero que coadyuvan al desarrollo
este.

A. la vigilancia política

Es el tipo de vigilancia que ejerce el Congreso sobre el gasto en el momento de la aprobación del
presupuesto. Por ende, esta vigilancia es externa y ex-ante, pues evalúa por medio de una comisión
permanente variables como la oportunidad y conveniencia del gasto definida por el ejecutivo, también
un análisis de acierto presupuestario con la realidad social, e incluso llega a influir seriamente en la
conducta de los funcionarios mediante juicios de responsabilidad política como la citación o la moción de
censura.
La vigilancia del Congreso tiene un fundamento de tipo político, y esta entidad, como bien sabemos,
participa en la formación y aprobación del presupuesto y en la vigilancia de su ejecución, según las pautas
de oportunidad, conveniencia y eficiencia, que ejercerse de manera directa.
Así lo señala el artículo 90 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, al indicar que el Congreso desarrolla
esta vigilancia a través de los siguientes instrumentos:

a. Citación de los Ministros de Despacho a las sesiones de plenarias o a las comisiones

constitucionales.
b. Citación de los jefes de Departamento Administrativo, a las comisiones constitucionales.
c. Examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros de Despacho y los Jefes de
Departamento Administrativo, presenten a consideración de las Cámaras, en especial el mensaje sobre
los actos de la Administración y el informe sobre la ejecución de los planes y programas a que se hace
referencia en el numeral 12 del articulo 189 de la Constitución.
d. Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la Cuenta
General de Presupuesto y del Tesoro, que presente el Contralor General de la República.

B. la vigilancia social

Es la impresión generada en la comunidad acerca del manejo de la cosa pública, que se reviste de gran
importancia ya que es el pueblo soberano quien en principio debería decidir directamente acerca de la
destinación de esos recursos. Esta vigilancia se ejerce especialmente a través de las veedurías
ciudadanas.

C. la vigilancia administrativa

Es de dos tipos: en primer lugar, la vigilancia interna, que es la que realizan los directores de las entidades
sobre el gasto propio, que se confunde con el poder de dirección y buena marcha, pero con un matiz más
contable-jurídico y de asesoría, por cuanto es promotor de políticas que tienen como meta mejorar o
redireccionar la actividad de la entidad pública. Se hace a priori del gasto. Y en segundo lugar, la vigilancia
administrativa, realizada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Esta vigilancia es externa (viene de fuera de la entidad, pero está sujeta al Ministerio), y
administrativa puesto que es una institución de naturaleza administrativa perteneciente a la misma rama
del poder público que la realiza.
Este seguimiento financiero del presupuesto se encuentra reglamentado en los artículos 91, 92, 93 y
94 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, y se ejerce sobre el Presupuesto General de la Nación, las
empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de
empresas industriales y comerciales dedicadas a actividades no financieras y, además, sobre el
presupuesto de las entidades territoriales en relación con el sistema general de participaciones.
De igual forma tanto la vigilancia interna como la externa están vinculadas directamente con la
programación y ejecución del presupuesto de cada órgano, en cuanto permite evaluar las tendencias de
gasto de cada rubro presupuestario, para tener elementos de juicio en la formulación de operaciones
presupuestarias de la vigencia y en el presupuesto del año siguiente.
Esta vigilancia también puede servir para la toma de decisiones de carácter global y sectorial, que
serían aplicadas en un momento dado al evaluar las políticas macroeconómicas o de austeridad en el
gasto. En cuanto al aspecto global, éste sirve en forma consolidada para analizar el comportamiento del
gasto público total y su impacto en las variables macroeconómicas. Desde el punto de vista sectorial, el
seguimiento se orienta a analizar los resultados y efectos de las actividades o programas de un área en
particular, actividad que puede utilizarse también para discutir futuros presupuestos con el jefe del
ministerio u órgano respectivo.
En síntesis, el seguimiento financiero busca comparar, en términos financieros, lo ejecutado con lo
presupuestado o programado, y esta actividad se realiza a través de: i. Los informes de ejecución
presupuestaria en donde se reportan las apropiaciones programadas a cada órgano; ii. El análisis de los
informes sobre movimiento de plantas de personal y vacantes, y iii. Las visitas de seguimiento en donde
se obtiene un conocimiento integral y fundamentado de la evolución de la ejecución presupuestaria del
órgano correspondiente.
 lección 9
Presupuesto de las Entidades Descentralizadas
Territorialmente y por servicios

M AUR I C IO M A RÍ N E LI ZA L DE
A N D RÉS M E D I NA S A LA ZAR *

SUMARIO: I. Descentralización fiscal. II. Concepto de Entidad Territorial. A. Categorización de los entes
territoriales. III. Presupuesto de las entidades descentralizadas territorialmente. A. Autonomía fiscal y
presupuesto de las entidades territoriales. B. Particularidades de los principios presupuestarios en los
presupuestos territoriales. 1. Principio de planeación. 2. Principio de competencia. 3. Principio de reserva de
ley. 4. Principios de unidad, universalidad y de no afectación de los ingresos a determinados gastos. 5.
Equilibrio presupuestario. 6. Principio de especialización o especificidad. 7. Temporalidad del presupuesto. La
anualidad. 8. La programación integral. 9. La coherencia macroeconómica. 10. La homeóstasis presupuestaria.
C. Clasificación de los ingresos. Fuentes de financiamiento. 1. Sistema general de participaciones. D.
Clasificación de los gastos. Limitaciones generales. E. Ciclo presupuestario. IV. Presupuesto de entidades
descentralizadas por servicios, del orden nacional y del orden descentralizado territorial.

I. descentralización fiscal

La descentralización es un concepto de carácter constitucional y administrativo referente a la

organización política del Estado que aparece, en palabras de VELÁSQUEZ TURBAY, como “término medio” de
las formas clásicas de Estado. Es así como la descentralización encuentra su sustento en dos modelos de
Estado contrastantes e imperantes en el siglo XIX, cuales son el Estado federal y el unitario, que se
encuentran caracterizados, el primero por contener dos niveles, uno federal y uno estatal, en los que se
establecen competencias concretas y separadas con una casi nula injerencia de un nivel en otro, y el
segundo, por la existencia de un centro predominante de impulsión política.
Surge entonces la descentralización como respuesta a la rigidez expuesta por las formas de Estado
predominantes, entendiéndose como una fórmula ecléctica, consecuente con unas necesidades que
exigen reglas dúctiles en la organización interna de los Estados, pues como indica HERNÁNDEZ BECERRA, se
manifestó la “necesidad de organizar política y administrativamente el territorio del Estado, y de
racionalizar así las prácticas del gobierno”, definiendo la importancia de la organización territorial y
distribuyendo las competencias en los distintos niveles de gobierno. Esta idea puede complementarse
con la afirmación de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-957 de 2007, según la cual la
descentralización

… constituye una forma de ejercer la administración, basada en la búsqueda de una mayor eficiencia en el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, a partir de los principios de
especialización y proximidad.

Esta forma de organización política se desarrolla a partir del principio de autonomía de las entidades
territoriales, que tiene manifestaciones puntuales en el ámbito fiscal, toda vez que ésta no se limita a la
transferencia de competencias, sino que implica la transferencia de recursos, siendo éste, como nos dice
RUIZ ALMENDRAL, “el principio estructural básico de los Estados descentralizados”, pues todos los estudios
sobre la descentralización fiscal parten de la base de “un reparto de materias [que] debe ir seguido de un
reparto de medios financieros, tanto en la vertiente de los ingresos (posibilidad de obtenerlos), como en
la del gasto (posibilidad de decidir sobre su asignación)”.
La autonomía de las entidades territoriales, se encuentra consagrada como principio en el artículo 1.º
de la Constitución Política cuando anuncia que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”; no obstante,
la resolución de la previsión incluyó un elemento de ambigüedad al ordenamiento constitucional, como
quiera que no se previó a qué tipo de autonomía hace referencia; por esto, la autonomía de las entidades
territoriales es un concepto que debe ser desarrollado por el ordenamiento colombiano, como quiera
que hoy se entiende la autonomía en un sentido semejante al de descentralización administrativa; según
SIERRA PORTO una comprensión de este tipo poco aporta a potenciar las facultades de los entes
territoriales, no explica la introducción del principio de autonomía y viene a ser, más bien, un caso de
reiteración constitucional.
Como ejemplo de lo anterior, se señalarán pronunciamientos de la Corte Constitucional cuyo
propósito es desarrollar características específicas de la autonomía de las entidades territoriales:
Cabe destacar la sentencia C-346 de 1997:

La conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que según lo
establece el art. 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos,
competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado
que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte,
aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas
entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce…

En la sentencia C-535 de 1996 anunció esta Corporación que la autonomía de las entidades no se agota
en la dirección política sino que éstas deben además gestionar sus propios intereses, lo que se concreta
en un poder de dirección administrativa.
En providencias entre las que se encuentran la C-643 de 1999, C-579 de 2001, C-568 de 2003, C-105
de 2004 la Corte Constitucional ha indicado que, dado el carácter unitario de la República, es necesario
armonizar los principios de unidad y autonomía, garantizando el manejo por los municipios y
departamentos de los intereses locales, pero sin desconocer la supremacía del ordenamiento nacional.
En los fundamentos de fallos, como los contenidos en las sentencias C-1112 de 2001 y C-1114 de
2003, la garantía de la autonomía de las entidades territoriales se concreta

… a través de un contenido básico que debe ser defendido por toda autoridad pública y muy especialmente en
el ejercicio de la potestad legislativa. Dicho contenido está configurado por unos derechos mínimos
reconocidos a esas entidades para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, así como para participar en las rentas nacionales…

Ahora bien, en los artículos 151 y 288 de la Constitución se consagró la expedición de una Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial en la cual se debería establecer la distribución de las competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, texto que permitiría dar desarrollo efectivo al alcance del principio de
autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo, la importancia de este texto normativo, por los
intereses en juego, ha impedido su materialización.
Puesta de presente la ambigüedad conceptual, y bajo la consideración de que la autonomía fiscal es el
pilar fundamental de la descentralización fiscal, nos permitimos proponer como definición de la
autonomía fiscal aquel reparto u otorgamiento de competencias que se hace a los entes descentralizados
en los distintos niveles de gobierno, por parte de la Constitución y la Ley, tanto para obtener como para
asignar recursos dentro del mismo ente territorial, con motivo de la capacidad de gestión que incluye la
planeación, programación, dirección, organización, ejecución, coordinación y control de sus actividades
en aras del cumplimiento de las funciones del Estado. Siempre será necesario insistir en que la autonomía
de las entidades territoriales no tiene carácter absoluto y debe ponderarse, en cada caso, con el principio
de República Unitaria.

II. concepto de entidad territorial

Como quiera que este apartado se ocupa del presupuesto de las entidades territoriales, uno de los
primeros asuntos que deben ser objeto de atención es la delimitación de los sujetos destinatarios, esto
es, definir qué se entiende por entidad territorial, a partir de una descripción jurídica general.
La organización del Estado colombiano presenta dos niveles en la Administración pública: el nacional
y el seccional o local, de acuerdo con el artículo 1.º de la Constitución y del desarrollo específico en este
mismo texto normativo previsto en el título XI “De la organización territorial”.
En los términos del artículo 286 de la Constitución, “Son entidades territoriales los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indígenas”. Aunado a lo anterior señaló el constituyente que “La
ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los
términos de la Constitución y de la ley”.
Los departamentos son creados por el Congreso de la República

… siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial (norma que
no ha sido expedida) y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta
Constitución (art. 297 CP).

Las funciones de los departamentos se encuentran establecidas en los artículos 298, 300 y 305 de la
Constitución y son desarrolladas en el artículo 7.º del Decreto Ley 1222 de 1986; consisten grosso modo
en el ejercicio de funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción
municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que
determinen la Constitución y las leyes.
Como personas jurídicas de Derecho público tienen autonomía financiera, es decir cuentan con su
propio patrimonio y presupuesto, situación que también se predica de los municipios.
La administración del departamento está a cargo de la asamblea departamental y del gobernador; la
primera es una corporación de representación popular, el segundo es un órgano ejecutor. Ambos de
elección popular.
Hoy existen en nuestro país 32 departamentos.
Los municipios son creados o suprimidos por la asamblea departamental y su territorio puede ser
segregado o agregado por esta misma entidad. Sin embargo, y no se tiene certeza si por fortuna o
desgracia, el constituyente no sometió la creación de municipios a la expedición de la Ley de
Ordenamiento Territorial, sino a los requisitos que señale la ley los cuales se encuentran en el artículo 15
de la Ley 617 de 2000. Eso explica la proliferación en la creación de estas entidades, de las cuales hoy
existen en nuestro país cinco distritos y 1.192 municipios.
En el artículo 311 de la Carta Política se define al municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado, y se le asigna funciones de prestación de los servicios públicos que
determine la ley, construcción de las obras que demande el progreso local, ordenación del desarrollo de
su territorio, promoción de la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. El desarrollo legal de
estas funciones se encuentra en el artículo 3.º de la Ley 136 de 1994. La administración del municipio es
de elección popular y está a cargo del concejo municipal, corporación de representación popular, y del
alcalde, órgano ejecutor.
 Ahora bien, existe una categoría especial de municipios que se denominan distritos, son de creación
constitucional y tienen un tratamiento especial de acuerdo con la regulación específica que establezca la
Constitución y las leyes especiales que para los mismos se dicten. Lo anterior justifica, por ejemplo, que el
Distrito Capital tenga un régimen tributario que difiere del régimen general de los demás municipios.
Las regiones, las provincias y los territorios indígenas al no haberse expedido la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, no tienen aplicación en la actualidad.

A. categorización de los entes territoriales

En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, la Ley 617 de 2000 estableció un sistema de
categorización presupuestal de los departamentos teniendo en cuenta su capacidad de gestión
administrativa y fiscal, su población e ingresos corrientes de libre destinación. En este contexto se señala
que antes de la entrada en vigencia de la Ley 617 los departamentos no tenían la obligación de
categorizarse.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 617 existen cinco categorías de departamentos:
una especial y cuatro en orden descendente de población y de ingresos.
A la categoría especial pertenecen los departamentos que tienen una población superior a 2.000.000
de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a 600.000 salarios
mínimos legales mensuales.
En la primera categoría se encuentran los departamentos con población comprendida entre 700.001 y
2.000.000 de habitantes, con ingresos corrientes de libre destinación anuales que igualen o superen los
170.001 salarios mínimos legales mensuales y hasta 600.000 salarios mínimos legales mensuales.
A la segunda categoría pertenecen aquellos que tienen una población entre 390.001 y 700.000
habitantes, con ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a 122.001 y
hasta de 170.000 salarios mínimos legales mensuales.
En la tercera categoría se incluyen los departamentos con población comprendida entre 100.001 y
390.000 habitantes y que cuentan con ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a
60.001 y hasta de 122.000 salarios mínimos legales mensuales.
En la última categoría se encuentran los departamentos con población igual o inferior a 100.000
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a 60.000
salarios mínimos legales mensuales.
La redacción del artículo parece ofrecer un valor para la categorización de los departamentos igual a
la población y a los ingresos corrientes de libre destinación, empero, cuando no se cumplen los requisitos
de población y de ingresos la ley privilegia los ingresos como criterio para el establecimiento de la
categoría de la entidad, toda vez que si un departamento, de acuerdo con su población, debe clasificarse
en una determinada categoría, pero supera el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales
señalados para ésta, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Es decir que en el hipotético
caso en que un departamento por su población pertenezca a la categoría 3, pero cuenta con ingresos de
categoría 1, se deberá clasificar en la segunda.
En el caso en que un departamento que por población se encuentra en una categoría determinada,
pero sus ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcanzan el monto señalado para la misma,
se deberá clasificar en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Para efectos de la utilización de parámetros objetivos el número de habitantes del respectivo
departamento será el que corresponda a la certificación que expida el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística –DANE– para el año anterior. En lo que se refiere a los ingresos de libre
destinación, éstos serán los certificados por el Contralor General de la República y corresponderán a los
recaudados efectivamente en la vigencia anterior. Estas dos certificaciones deben ser remitidas al
gobernador a más tardar el 31 de julio de cada año. Así las cosas, un departamento que se va a
categorizar en 2011 para la vigencia 2012, utilizará la certificación de población y de ingresos
correspondiente a la vigencia 2010. Esto es apenas lógico, porque la clasificación debe ser establecida a
través de Decreto expedido por el gobernador antes del 31 de octubre de cada vigencia, momento en el
cual no hay un cierre de la misma. El valor de los salarios mínimos para realizar la operación
corresponderán a los de la vigencia que se utiliza como parámetro, en nuestro ejemplo serán los de la
vigencia 2010.
A esta altura es necesario señalar qué se entiende por ingresos corrientes de libre destinación, toda
vez que el concepto es fundamental para la operación que aquí se describe. Para estos efectos en el
parágrafo del artículo 3.º, los ingresos corrientes de libre destinación se definieron como aquellos
recursos que se perciben de forma regular pero que no tienen destinación específica por ley o por acto
administrativo proveniente del órgano de representación popular de la respectiva entidad, en este caso
la asamblea.
¿Qué ocurre si el gobernador no expide el Decreto de categorización antes del 31 de octubre de cada
vigencia? En este caso la certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de
noviembre. En el supuesto en que el Contador General no expida tal certificación en el mes de
noviembre, con motivo de la ausencia de información para hacerlo, ¿cuál sería la consecuencia como
quiera que perdería –la Contaduría– la competencia temporal para hacerlo? La Dirección de Apoyo Fiscal
–DAF– del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concluyó que dada la importancia del acto de
categorización para el normal funcionamiento de la entidad, el gobernador podrá expedir de forma
extemporánea el Decreto de categorización, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias por el
incumplimiento de sus funciones.
Se plantea un nuevo interrogante: ¿cuál es la consecuencia de una categorización realizada que no
corresponda con la realidad?, como quiera que se trata de un acto administrativo gozará de presunción
de legalidad en los términos del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, y desde esa
perspectiva no se podrán desconocer las consecuencias presupuestales que se generen para esa
categoría por ninguna entidad pública hasta que no se declare la nulidad o suspensión del acto por parte
de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, toda vez que a partir de la toma de la decisión se
someterá al departamento a diferentes límites de gastos de funcionamiento y se definirán salarios,
honorarios y remuneraciones. Esta conclusión no deja de lado la responsabilidad disciplinaria y fiscal del
funcionario que estableció la categoría errada.
Ahora bien, la certificación del Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre
destinación incluye también la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos
corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior; desde esta perspectiva la
categorización también se utiliza como una forma de sanción, para departamentos, distritos y municipios,
toda vez que de no cumplirse con los límites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617
para una vigencia específica, se deberá clasificar en la categoría inmediatamente anterior en el momento
en que se vaya a utilizar ese resultado.
En el caso de los distritos y municipios, el artículo 2.º de la Ley 617 modificó los criterios de
categorización empleados en el artículo 6.º de la Ley 136 de 1994, que privilegiaban la población y
utilizaban los ingresos anuales del presupuesto sin consideración a su naturaleza. Hoy los parámetros
para la categorización son la población y los ingresos corrientes de libre destinación, igual que para los
departamentos, privilegiando los ingresos sobre el número de habitantes.
Con base en lo establecido en el artículo 2.º de la Ley 617 existen siete categorías de distritos y
municipios, que van desde la especial hasta la sexta.

– A la categoría especial pertenecen los distritos o municipios con población superior o igual a los
500.001 habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen 400.000 salarios
mínimos legales mensuales.
– En la primera categoría se encuentran los distritos o municipios con población comprendida entre
100.001 y 500.000 habitantes, con ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
100.000 y hasta de 400.000 salarios mínimos legales mensuales.
– A la segunda categoría pertenecen aquellos que tienen una población entre 50.001 y 100.000
habitantes, con ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a 50.000 y hasta de
100.000 salarios mínimos legales mensuales.
– En la tercera categoría se incluyen los distritos o municipios con población comprendida entre
30.001 y 50.000 habitantes y que cuentan con ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores
a 30.000 y hasta de 50.000 salarios mínimos legales mensuales.
– En cuarta categoría se deben clasificar los que tienen un número de habitantes entre 20.001 y
30.000 y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a 25.000 y de hasta de
30.000 salarios mínimos legales mensuales.
– Los distritos o municipios con población comprendida entre 10.001 y 20.000 habitantes, con
ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a 15.000 y hasta 25.000 salarios mínimos
legales mensuales, pertenecen a la quinta categoría.
 – En la última categoría, la sexta, se encuentran los distritos o municipios con población igual o
inferior a 10.000 habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a 15.000
salarios mínimos legales mensuales.

Al igual que como ocurre con los departamentos, los distritos o municipios que de acuerdo con su
población deban clasificarse en una categoría, pero si sus ingresos corrientes de libre destinación anuales
son inferiores a la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos corrientes de libre
destinación anuales. Expresamente el legislador previó que ningún municipio podrá aumentar o
descender más de dos categorías entre un año y el siguiente.
Todo lo mencionado para la categorización de los departamentos resulta aplicable para los distritos y
municipios, sustituyendo al gobernador por el alcalde.
La categorización de las entidades tiene efectos en los siguientes elementos: salarios de Gobernador,
Alcalde, Contralor, Personero; remuneración de Diputados, honorarios de los Concejales, límites de
gastos de funcionamiento, porcentaje de recursos de libre inversión del SGP, períodos de sesiones,
número de sesiones permitidas y calidades para desempeño de cargos.

III. presupuesto de las entidades

descentralizadas territorialmente

A. autonomía fiscal y presupuesto

de las entidades territoriales

La autonomía fiscal de las entidades territoriales debe entenderse dentro de la concepción de República
Unitaria consagrada en el artículo 1.º de la Constitución; en otras palabras, debe entenderse que cada
entidad territorial pertenece al Estado, por lo cual operan los principios constitucionales de solidaridad
(el cual es base del Estado Social de Derecho) y de coordinación (que debe cumplirse dentro de todos los
entes para que se respeten las competencias y potestades propias de todos y cada uno, y adicionalmente
para que se cumplan los fines del Estado en materia de equidad horizontal y vertical).
Dentro de este contexto, la Constitución, en el artículo 287, reconoce autonomía fiscal a las entidades
territoriales, lo cual se mide en la posibilidad de contar con recursos propios o transferidos por la Nación
para el cumplimiento de sus responsabilidades, y con potestad para su manejo, de conformidad con las
normas presupuestarias del capítulo III del título XII de la Constitución en lo pertinente, de donde se
evidencia que la autonomía fiscal de las entidades territoriales tiene un desarrollo constitucional y legal
más marcado en lo referente al gasto que en lo que respecta a los ingresos.
De igual forma, para todas las entidades territoriales de cualquier nivel aplica lo regulado por la Ley
Orgánica de Presupuesto, toda vez que en lo referente al proceso presupuestario, y al establecimiento y
desarrollo de los principios, el legislador tiene la competencia. Si bien podrían surgir dudas sobre algunos
entes autónomos dada la redacción del artículo 352 de dicha Ley, resulta claro, con el contenido del
artículo 151, que la regulación general del proceso presupuestario para todo el Estado colombiano debe
realizarse a través de Ley Orgánica. A pesar de ello, a las asambleas departamentales y a los concejos
distritales y municipales les corresponde expedir normas orgánicas de presupuesto, de acuerdo con lo
previsto en los numerales 5.º de los artículos 300 (competencias de las asambleas) y 313 (competencias
de los concejos) en donde se adapten y reglamenten los preceptos establecidos por la Ley Orgánica de
Presupuesto.
La interpretación armónica de los aspectos constitucionales relacionados anteriormente nos lleva a
concluir que las entidades territoriales se rigen, en materia presupuestaria, por la Constitución, las leyes
orgánicas de presupuesto 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, las cuales conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996; las leyes 617 de 2000, 819 de 2003 y leyes concordantes
como la 715 de 2001 (“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias”), y
los Estatutos Orgánicos de Presupuesto del respectivo ente territorial.
No obstante lo anterior, los criterios que enmarcan la pertinencia de aplicación están dados por el
análisis de la norma y su propósito para confrontarla con las particularidades de la realidad territorial, y
de esta manera establecer la viabilidad de cumplir estos propósitos del Constituyente en las condiciones
particulares del ente territorial. Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia C-478 de 1992, analizó
la posibilidad de aplicación en las entidades territoriales de los principios establecidos en el capitulo 3.º
del Título XII de la Constitución (arts. 345 a 355), determinando su completa viabilidad.
 Aparte de la misma Constitución, la Ley Orgánica y los Estatutos de Presupuesto de los
departamentos, distritos y municipios, la Constitución no faculta ningún otro órgano o tipo de norma
para regular aspectos presupuestarios.
El Capítulo XV del Estatuto Orgánico de Presupuesto regula específicamente el proceso presupuestario
de las entidades territoriales; se inicia con el artículo 104 en donde se compiló la fecha prevista en el
artículo 32 de la Ley 225 de 1995 como límite para la expedición del Estatuto de Presupuesto por parte
de las entidades territoriales (la cual fue el 31 de diciembre de 1996). Sin embargo, el límite temporal no
impide su expedición después de dicha fecha, ya que la facultad es permanente de conformidad con lo
previsto en los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución. El propósito del límite legal era regularizar en
corto tiempo la normatividad presupuestaria territorial, generando responsabilidades a los servidores
que incumplieron el deber legal a la fecha indicada.
El artículo 109 del EOP desarrolla lo previsto en los artículos 300-5 y 313-5 así como en los artículos
352 y 353 de la Constitución, al establecer el marco dentro del cual se deben expedir los estatutos de
presupuesto de las entidades territoriales y prevé la aplicación directa de la Ley Orgánica de Presupuesto
en lo que fuere pertinente mientras se expiden las normas orgánicas de presupuesto de las entidades
territoriales. Adicionalmente, establece un trámite excepcional para los Acuerdos de presupuesto de los
Municipios, ordenando al Alcalde enviar directamente al Tribunal Contencioso Administrativo
correspondiente el proyecto de presupuesto cuando fuere objetado por ilegalidad o inconstitucionalidad,
y poner en ejecución, bajo su directa responsabilidad el proyecto presentado oportunamente, mientras
se pronuncia el Tribunal. El propósito de esta norma que establece una excepción al trámite de
objeciones previsto en la Ley 136 de 1994, y que no fue previsto para los Gobernadores es, por un lado,
evitar la discusión jurídica en una corporación administrativa de elección popular, y de otro, evitar la
paralización del Municipio dado que tanto el Concejo Municipal o Distrital como la Rama Judicial entran
en receso en el mes siguiente a la aprobación del presupuesto.
El artículo 110 del mismo estatuto, establece de forma específica los órganos tanto del nivel nacional
como territorial con capacidad de ordenación de gastos y vincula dicha ordenación con la capacidad para
contratar, lo cual denomina como autonomía presupuestaria. Para el caso de las entidades territoriales,
además de la capacidad de contratar y ordenar gastos de los entes descentralizados del orden territorial
en cabeza de su representante legal, establece capacidad de contratación y ordenación en las asambleas,
concejos, contralorías y personerías y por supuesto como parte de la entidad territorial, de las
gobernaciones y alcaldías. Ahora bien, esto no quiere decir que necesariamente cada una de estas
secciones presupuestales, dependencias u organismos, tengan que tener una tesorería independiente de
la perteneciente al nivel central, puesto que dependerá de la decisión de la entidad territorial plasmada
en su norma de presupuesto y en las normas de estructura funcional crear tal subdependecia; en este
contexto y en términos generales, sin perjuicio de que tengan la capacidad de contratación y de
ordenación de gasto, existirá una única tesorería para todas las dependencias de la entidad territorial.
En el artículo 120 se obliga a los municipios a manejar por fuera de su presupuesto los recursos de los
resguardos indígenas, que deben administrar en virtud de convenios y de conformidad con lo previsto en
la Ley 715 de 2001, y sus Decretos reglamentarios; puesto que los resguardos no tienen competencia
para elaborar y ejecutar un presupuesto, existen recursos públicos (ingresos y gastos) ejecutados por
fuera de los presupuestos vulnerando entre otras normas, el artículo 345 de la Constitución.
Por último, el artículo 124 del EOP recuerda la obligación de incorporar en el presupuesto, tanto de la
Nación como de las entidades territoriales, los recursos obtenidos como producto de la enajenación de
todo tipo de activos.
De todo lo señalado se desprende la necesidad de que las entidades territoriales adopten una norma
orgánica de presupuesto propia, la cual debe ser producto de la aplicación directa de las normas
constitucionales y legales que lo rigen, y de la adaptación de las normas cuya aplicación se encuentra
condicionada a las características de organización y funcionamiento de dichas entidades. Sin embargo,
mientras se expiden los estatutos se aplica la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que sea pertinente con
la dificultad de la dinámica propia del proceso presupuestal de la Nación.
Se insiste en la idea de que la ausencia de la norma propia es un factor generador de múltiples
controversias y dificultades, ya que la ley orgánica fue construida pensando en las características de
organización y funcionamiento de la Nación, y su aplicación directa presenta innumerables dificultades.

B. particularidades de los principios presupuestarios en los presupuestos territoriales

En primer lugar, encontramos que los principios de los presupuestos territoriales son los mismos de la
Nación (estudiados en la Lección relativa a los Principios presupuestarios), debido, como ya se dijo, a que
las haciendas territoriales se rigen, en lo pertinente, por las normas constitucionales del Título XII y la Ley
Orgánica de Presupuesto. Así las cosas, los principios que se analizarán serán los siguientes: competencia,
reserva de ley presupuestaria, unidad, universalidad, no afectación, equilibrio presupuestario,
especialización o especificidad, temporalidad (anualidad), planificación, programación integral e
inembargabilidad del presupuesto.
Como consecuencia de que la planeación en las entidades territoriales cobra una mayor importancia
en virtud las reformas introducidas por la Ley 819 de 2003, y por los distintos marcos a los que debe
ceñirse el presupuesto haremos, en primer lugar, una breve referencia al principio de planeación y sus
distintos desarrollos.

1. principio de planeación

En el ámbito territorial existe, al igual que en la Nación, un Plan de Desarrollo Económico y Social y de
Obras Públicas según lo estipulan los artículos 300.3, 305.4, 313.2 y 315.5 de la Constitución. Los
gobernadores y alcaldes tienen la atribución de presentar oportunamente a las asambleas y concejos,
respectivamente, los proyectos de ordenanzas y acuerdos sobre planes y programas de desarrollo
económico y social y de obras públicas.
Para elaborar el Plan o Programa de Desarrollo se deben tener en cuenta los lineamientos del Plan de
Ordenamiento Territorial –POT–, en el caso de los municipios y distritos, y las propuestas del candidato
electo. El POT, según DOMÍNGUEZ y RESTREPO, es una herramienta de gestión

… compuesta por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, metas, programas, actuaciones y normas que
determinan las clases y el uso del suelo, la localización de la población, la vivienda, las actividades
socioeconómicas, las vías, los servicios, las áreas protegidas de amenazas naturales, por el término de nueve
años o tres periodos de gobierno.

Además, el programa de gobierno representa el querer del pueblo, ya que en la democracia actual no
ganan los candidatos sino los programas, de ahí que este sea punto de referencia obligatorio para la
elaboración de los planes y programas de desarrollo.
Los planes y programas de desarrollo constituyen un marco de obligatorio desarrollo por parte del
sistema presupuestario territorial que comprende, además, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan
financiero, contenido en el MFMP, el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI–, el Presupuesto Anual y el
PAC. Es de aclarar que el principio de planeación implica también que debe existir concordancia entre el
Presupuesto Anual y todo el sistema presupuestario. Como señala MENDOZA SAAVEDRA,

… el presupuesto es una herramienta para ejecutar decisiones teniendo en cuenta: las metas financieras para la
vigencia señaladas en el Plan financiero, las prioridades y metas de la inversión establecidas en el POAI, y las
estrategias y objetivos fijados en el Plan de Desarrollo.

Lo anterior se manifiesta en el momento de programar el presupuesto, esto es, en el momento de la

elaboración del proyecto.
El Plan de Desarrollo, que tiene hoy una vigencia de cuatro años, en los municipios debe ser
formulado por el Consejo de Gobierno, antes del 28 de febrero, para la vigencia siguiente en que el
candidato resultó electo, luego pasa a un análisis del Consejo de Planeación, en donde se reúnen
diferentes sectores de la sociedad, antes del 31 de marzo, una vez es revisado el Alcalde debe presentarlo
antes del 30 de abril al Concejo Municipal para su aprobación, la cual debe ser antes del 1.º de junio. A
partir de esta última fecha empieza la ejecución del Plan de Desarrollo en cabeza de las secretarías y su
correspondiente seguimiento y evaluación por parte de planeación.
Por disposición de la Constitución en su artículo 300 inciso 2, los planes y programas de desarrollo y
de obras públicas serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y
nacionales.
Una vez establecidas las anteriores consideraciones, es necesario hacer referencia a las relaciones
existentes entre los planes de desarrollo puestos en vigencia mediante los respectivos acuerdos u
ordenanzas, y los presupuestos departamentales y municipales aprobados por las respectivas
corporaciones públicas territoriales. En este contexto, diremos que las reglas aplicables son las mismas a
las que se hizo referencia en el ámbito nacional, cuando en las lecciones relativas al Sistema normativo
del Derecho fiscal y el Ciclo presupuestario se analizaron las situaciones que podrían presentarse en
torno a las relaciones de estas dos instituciones.
Unido al Plan de Desarrollo se encuentra el MFMP, en el cual se encuentra contenido el Plan financiero.
El MFMP es un instrumento de planeación que sirve para la formulación del Plan de Desarrollo de las
entidades territoriales, que tiene en cuenta no sólo cuáles son los ingresos con que se cuenta para
financiar unos gastos específicos, sino que, en atención a la responsabilidad y transparencia fiscal,
también refleja asuntos tales como obligaciones contingentes y los costos de las decisiones políticas en
términos de gasto, que pueden ser el efectivamente realizado o el gasto contenido en los beneficios
tributarios.
El MFMP debe tenerse en cuenta en el momento de la elaboración de presupuestos plurianuales (arts.
6.º y 7.º Ley 152 de 1994) y para analizar la viabilidad del Plan de Desarrollo. Además con base en el MFMP
se miden las necesidades de financiamiento y el déficit, lo cual sirve de base al Concejo Municipal de
Política Fiscal –COMFIS–, para que fije las metas financieras y las metas de pago del municipio. Su
elaboración corresponde a las Secretarías de Hacienda o quien haga sus veces en coordinación con la
oficina de Planeación Municipal y la aprobación corresponde al COMFIS quien debe ajustarlo anualmente
para la elaboración del presupuesto.
El MFMP debe ser presentado anualmente por el alcalde o gobernador, a título informativo, a los
concejos o asambleas, respectivamente. Dicho marco contendrá: el costo fiscal de los acuerdos
sancionados; el Plan financiero contenido en el artículo 4.º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso
5 de la Ley 179 de 1994: las metas de superávit primario, así como el nivel de deuda pública y un análisis
de su sostenibilidad; las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las
metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución; un informe de resultados fiscales de la
vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el
MFMP del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas
necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo
MFMP tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública; una estimación
del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior; una relación de los pasivos
exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial
y el costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.
El POAI es el instrumento jurídico mediante el cual se materializa el Plan de Desarrollo en las metas y
objetivos propuestos; RESTREPO y DOMÍNGUEZ señalan que con el POAI se permite “operacionar” los
objetivos y metas del Plan de Desarrollo. En el POAI se definen los proyectos que son financiables de
acuerdo con los recursos con que espera contar la entidad en cada vigencia; para ello se examinan las
fuentes y la disponibilidad de los recursos para la respectiva vigencia, siendo cuidadosos de analizar los
gastos que se prevean tener en funcionamiento, servicio de la deuda y déficit. Adicionalmente se estiman
las fuentes de ingresos y se cuantifican para, finalmente, poder llegar a una de dos conclusiones: hacen
falta saldos por financiar o no. En el caso de sectores de inversión donde existen destinaciones especiales
como salud y educación, debe mirarse si estas últimas son suficientes o no, pues si no lo son es necesario
buscar otra fuente de financiación. A partir de lo anterior debemos concluir que el POAI determina los
proyectos que se pueden realizar en la próxima vigencia y además determina los recursos máximos para
la ejecución de cada proyecto.
El POAI debe ser elaborado por la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y debe ser aprobado
por algún organismo del Municipio o Departamento, dicho organismo debe ser determinado por el
Estatuto Orgánico de Presupuesto de la respectiva entidad, una vez elaborado y aprobado debe ser
incluido en el presupuesto para su aprobación por el Concejo o Asamblea.

2. principio de competencia

Como se vio en la lección de principios presupuestarios, su objetivo es la interdicción de la arbitrariedad

al establecer competencias presupuestarias a varios órganos para que existan unos frenos y contrapesos
entre ellos. En el ámbito territorial se desarrolla de manera similar al ámbito nacional, estableciéndose
que la elaboración y presentación del presupuesto anual deberá ser realizada oportunamente por el
gobernador o alcalde, teniendo en cuenta lo dicho anteriormente en el principio de planeación (arts.
305.4 y 315.5 de la Constitución) y corresponde a las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales
la aprobación de dichos presupuestos (arts. 300.5 y 313.5 de la Constitución)

3. principio de reserva de ley

Sería ilógico predicar el principio de reserva de ley en materia de presupuestos territoriales, puesto que
no existen órganos de carácter legislativo en estos niveles de gobierno, en este contexto no sobra
advertir que las asambleas y concejos son cuerpos administrativos. De ahí que lo que se propone es
denominarlo como principio de representación popular o democrática, lo cual significa que sólo por
medio de un acto normativo que haya tenido deliberación y examen en el seno de la corporación de
representación popular territorial, definida constitucionalmente, puede expedirse o modificarse el
correspondiente presupuesto anual.

4. principios de unidad, universalidad

y de no afectación de los ingresos
a determinados gastos

El principio de unidad en sentido estricto implica que sólo debe existir un presupuesto, y este debe
contener las partidas para todos los órganos y entes de la entidad territorial, presentados en secciones
presupuestales, estableciéndose para su elaboración una coordinación entre ellos.
El principio de Universalidad establece la necesaria constancia de todos los gastos e ingresos públicos
en el presupuesto; en otras palabras, este principio busca conocer absolutamente todos los gastos e
ingresos del sector público, proscribiendo la compensación o minoración de gastos o ingresos que le
impidan al cuerpo de representación popular conocer y votar sobre la totalidad de los gastos e ingresos
del periodo.
El principio de unidad de caja significa que todos los fondos públicos han de afluir a una única caja, a
un único organismo: la tesorería y sus dependencias. Íntimamente ligado a éste se encuentra el principio
de no afectación que implica que todos los ingresos se destinen a sostener los gastos de la entidad. En el
ámbito territorial estos principios se ven matizados ya que por expresa disposición legal (arts. 18, 57 y 94
de la Ley 715 de 2001 con las modificaciones introducidas por la Ley 1176 de 2007) los recursos
provenientes del Sistema General de Participaciones para salud, educación, saneamiento básico y agua
potable, y propósito general, deben manejarse en cuentas especiales, separadas contablemente.
Tampoco hacen parte de la unidad de caja los dineros obtenidos de créditos o trasferencias de otros
niveles cuyo propósito sea específico y exista un condicionamiento en su manejo. Es necesario aclarar
que el artículo 359 de la Constitución sólo se aplica para rentas de carácter nacional, razón por la cual no
existe impedimento para que a nivel territorial existan tributos con destinación específica.

5. equilibrio presupuestario

El equilibrio presupuestario es un principio que propugna porque se igualen los gastos y los ingresos
territoriales, sin que se genere déficit. Conforme a lo dicho con anterioridad en este Curso, este principio
no cuenta hoy con un respaldo normativo expreso. En nuestro sentir su contenido es más flexible que la
fórmula Y (ingresos) = G (gastos), puesto que actualmente debemos entenderlo como una regla técnica
que desarrolla el principio de racionalidad en el gasto, al imponer que deben existir unos rangos dentro
de los cuales el presupuesto esté equilibrado. Por ejemplo, determinar niveles máximos de déficit o
superávit (leyes de estabilidad presupuestaria o de responsabilidad fiscal).
Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre con el presupuesto general de la Nación, el presupuesto de
las entidades territoriales encuentra numerosos límites al gasto: véase cómo la Ley 617 de 2000 permite
destinar a gastos de funcionamiento sólo unos porcentajes o cifras específicas a partir de los ingresos
corrientes de libre destinación; aunado a lo anterior, los recursos del crédito y en general todos los
ingresos de capital, sólo pueden destinarse a inversión. Desde esta perspectiva el Legislador contempló
implícitamente el principio de equilibrio presupuestario para las entidades territoriales, no a partir de la
ecuación de ingresos y gastos, sino a partir de la limitación a los gastos.

6. principio de especialización o especificidad

El principio de especialización en materia presupuestal cobra especial importancia en lo que atañe con el
presupuesto de las entidades territoriales, toda vez que la Ley 617 de 2000 estructuró los límites a los
gastos de funcionamiento a partir del establecimiento de límites de gasto a cada una de las secciones que
hacen parte del presupuesto de la respectiva entidad, de acuerdo con su categoría, la cual se determina
teniendo en cuenta los criterios fijados en los artículos 1.º, para los departamentos y 2.º, para los
municipios y distritos.
La consideración del legislador presenta limitaciones, y también problemas, en orden a la aprobación
y ejecución del presupuesto de las entidades del orden territorial, toda vez que, en no pocas ocasiones, el
límite fijado por el legislador genera el incumplimiento por parte de las entidades de la ley orgánica,
debido a la superación del techo fijado, con las consecuencias previstas en materia disciplinaria y fiscal, la
imposibilidad de recibir apoyo financiero de la Nación, y (la de mayor gravedad) la desaparición del
municipio como entidad territorial por determinación de la asamblea departamental a iniciativa del
gobernador. La desaparición se presenta por la fusión del municipio a otro municipio o municipios,
agregando el territorio de la entidad que se fusiona, así como la distribución de los activos, pasivos y
contingencias, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la forma en que se distribuye a la población, la
ubicación y destinación de los activos y el origen de los pasivos, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley
617 de 2000.
Vale la pena poner de presente que la desaparición por fusión no resulta aplicable para los distritos
porque estos son de creación constitucional, y la fusión se realizaría a través de ordenanza, aclaración
realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-313 de 2009.
El principio presupuestario de especialización se encuentra previsto en el artículo 18 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, el cual establece:

Artículo 18. Especialización. Las operaciones deben referirse en cada órgano de la Administración a su objeto y
funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.

En este contexto, las asambleas, lo concejos, las contralorías y las personerías, aunque sean órganos de
control de los entes territoriales con autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de
sus funciones, por mandato de la Constitución Política, no son personas jurídicas independientes al
municipio; son secciones del presupuesto del respectivo departamento, distrito y municipio, y la
totalidad de los gastos deben ser cubiertos estrictamente con la transferencia aprobada.
En caso de que los gastos de la sección presupuestal más el déficit generado en vigencias anteriores
no puedan ser cubiertos con la transferencia asignada en el presupuesto, el departamento, municipio o
distrito deberá iniciar los trámites tendientes a la suscripción de un programa de saneamiento fiscal y
financiero en los términos establecidos en el artículo 12 de la Ley 617 de 2000 y en los artículos 6.º y 11
del Decreto reglamentario 192 de 2001.
De acuerdo con lo señalado, los gastos generados en una sección no pueden ser cubiertos por el nivel
central, gobernación o alcaldía, como quiera que se estaría vulnerando el principio que nos ocupa en este
aparte.

7. temporalidad del presupuesto. la anualidad

Respecto de este principio nos remitimos al contenido a propósito desarrollado en la lección de los
principios presupuestarios, toda vez que de lo contrario se incurriría en una repetición del todo
innecesaria.

8. la programación integral

Los límites en materia de gasto de funcionamiento establecidos por la Ley 617 de 2000 hacen que el
principio de programación integral tenga una importancia particular en el ámbito territorial, toda vez que
las entidades territoriales tienen interés en que el menor número de gastos se computen como gastos de
funcionamiento y, al contrario, se pretende que la mayor parte del gasto se refleje como inversión.
En este orden de ideas, el principio previsto en el artículo 17 del Estatuto Orgánico de Presupuesto,
consistente en que “todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de
inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios
para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”, hace
que la naturaleza del gasto pueda sufrir una variación, toda vez que, independientemente de que nos
encontremos frente a un gasto de funcionamiento, éste podrá ser un gasto de inversión si se encuentra
previsto dentro de un proyecto de inversión.
Lo señalado pareciera constituirse en la forma ideal de superar las limitaciones fijadas en el
ordenamiento para los gastos de funcionamiento, toda vez que se pensaría que en un proyecto de
inversión se podría incorporar cualquier gasto de funcionamiento y de esta manera no se computaría
para los límites. Sin perjuicio de que no existe un criterio fijado por ley, o reglamento o jurisprudencia
para este comportamiento presupuestal (clasificación de los gastos), se considera que existen unas
restricciones que impone la razón, las cuales estarán dadas por un análisis particular de cada situación.
Un ejemplo puede ilustrar la idea contenida en los párrafos anteriores: una entidad territorial tiene
dentro de sus competencias la gestión de sus tributos, de esta forma en principio todos los gastos en que
incurra en esta “actividad” constituirán gastos de funcionamiento por su recurrencia y por tratarse del
cumplimiento de una competencia de carácter permanente. Sin embargo, una entidad puede adelantar
un programa de fortalecimiento de ingresos, que con base en el Plan de Desarrollo, haga parte de los
programa de inversión en lo que atañe con el fortalecimiento institucional.
Resulta innegable que el cobro de recursos por parte de una entidad pública acreedora tiene una
cuantía importante en términos de gasto, toda vez que es necesario contar con personal capacitado para
adelantarlo, además de poner a disposición del recurso humano las herramientas que permitan llevarlo a
cabo. Piénsese en el caso de un municipio que para estos efectos contrata: i. Actualización catastral; ii.
Estructuración de normas idóneas para el desarrollo de las competencias (estatuto tributario, estructura
funcional, reglamento interno de recuperación de cartera); iii. Capacitación del personal; iv. Compra de
equipos de sistemas (computadores, impresoras) y software; v. Contratación de personal de planta y de
órdenes de prestación de servicios; vi. Compra de papelería, tinta para impresoras; vii. Compra de
vehículos automotores para adelantar fiscalización en terreno y notificaciones de actos administrativos;
viii. Suministro de combustible para los vehículos y ix. Asesorías permanentes, y que además para
disminuir gastos decide no contratar la interventoría a todos estos contratos sino que fija en cabeza del
secretario de hacienda tal función. Todos estos gastos son por naturaleza gastos de funcionamiento; no
obstante, todos ellos, analizados desde una perspectiva finalista, hacen parte de un proyecto de
inversión. La pregunta que surge es si todos estas erogaciones pueden ser consideradas inversión. La
verdad sea dicha sólo aquellos gastos como los de nómina, que no las órdenes de prestación de servicio,
serán en todos los casos gastos de funcionamiento, porque so pretexto del principio de programación
integral no se podría incorporar el salario y las prestaciones sociales del secretario de hacienda al
proyecto de inversión.
Como se afirmó, no hay una calificación preestablecida del gasto desde el ordenamiento que permita
señalar en términos generales cuál es la naturaleza de un gasto cuando nos encontramos en presencia de
un proyecto de inversión, porque en ese contexto y como regla general, todo gasto incorporado en un
proyecto de esta índole será de inversión; sin embargo, el análisis específico puede conducir a la
necesaria inclusión o exclusión de un rubro particularmente considerado.

9. la coherencia macroeconómica

Este principio adquiere importancia en el ámbito territorial ya que éste propugna por la compatibilidad
entre las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del
Banco de la República. Su implicación en los presupuestos territoriales se ve reflejada en la planeación,
de ahí que su contenido tienda a confundirse con el principio de planeación.

10. la homeostasis presupuestaria

Significa que las rentas deben guardar relación con el crecimiento de la economía, para garantizar así que
la estimación de los ingresos se ajusta a la realidad, en términos de prudencia y responsabilidad fiscal,
como quiera que de lo contrario por más que la programación del presupuesto sea equilibrada, el cierre
presupuestal estará condenado a arrojar un resultado deficitario.
Este punto es definitivo para las entidades territoriales, como quiera que una sobrestimación de los
ingresos puede generar el incumplimiento de los límites de la Ley 617, debido a que los indicadores con
los cuales se evalúa una entidad no son sobre la base de lo aprobado en el presupuesto, sino que se toma
el cierre de la ejecución presupuestal.
 El párrafo anterior debe ser explicado: las transferencias a las secciones presupuestales
correspondientes a los órganos de control (asambleas, concejos, contralorías, personerías) se hacen a
partir de la estimación de ingresos de libre destinación realizada en el presupuesto de la entidad
territorial; en este contexto, a mayor ingreso estimado también será mayor la transferencia; empero, la
verificación de los límites al gasto de funcionamiento de las entidades territoriales no tiene que ver con el
proceso de aprobación del presupuesto, sino sobre la ejecución del mismo; así las cosas, de no verificarse
el recaudo de los ingresos proyectados en su totalidad se producirá un incumplimiento de la Ley 617 con
las consecuencias anunciadas párrafos atrás.

C. clasificación de los ingresos.

fuentes de financiamiento

De conformidad con las normas constitucionales y legales, las entidades territoriales se financian con los
siguientes ingresos:

a. Ingresos propios, tributarios y no tributarios, artículos 287.3, 294, 300.4, 313.4, 317, 338 y 362 de la
Constitución
b. Regalías, artículo 361 de la Constitución
c. Deuda pública, artículo 295 de la Constitución
d. Transferencias intergubernamentales, artículos 356 y 357 de la Constitución

Algunos de estos ingresos son propios de las entidades territoriales, teniendo plena disponibilidad sobre
ellos, mientras que otros, en particular las transferencias, son ingresos condicionados con destinación
específica, predeterminados por la instancia territorial que los realiza. A esta distinción pretende aludir,
de algún modo, la teoría de las fuentes endógenas y exógenas elaborada por la Corte Constitucional para
determinar sobre qué ingresos existe total disponibilidad de los entes territoriales; sobre el particular se
afirmó en la sentencia C-219 de 1997:
Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento –recursos de crédito–, con dos
mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del Derecho constitucional a participar de las rentas
nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios,
las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a
título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador.
Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que, como será estudiado, admiten un mayor grado
de injerencia por parte del nivel central de gobierno.

Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden
denominarse recursos propios. Se trata, fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la
explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud
de fuentes tributarias –impuestos, tasas y contribuciones– propias. En estos eventos, se habla de fuentes
endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador.

En resumen, ha sido criterio constante de esta Corporación considerar ajustada a la Constitución la

intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las entidades territoriales deben
destinar los recursos provenientes de rentas de propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas
que, constitucionalmente, merecen especial atención.

La extensa reproducción de la doctrina de la Corte Constitucional permite observar que la distinción

entre fuentes endógenas y exógenas, que no es más que una rebuscada denominación para distinguir
entre los recursos propios y los procedentes de transferencias, respectivamente, es tan confusa como
inútil, ya que si prescindimos de las transferencias procedentes del sistema general de participaciones y
de las regalías, debería ser obvio que los entes territoriales tienen capacidad de decisión respecto a sus
ingresos propios, tributarios y no tributarios, y respecto a los procedentes del endeudamiento que
asuman.

1. sistema general de participaciones

Con la vigencia de la Constitución de 1991 los entes territoriales tenían derecho a las participaciones de
las entidades territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, el Situado Fiscal y las transferencias
complementarias al Situado Fiscal, pero con el Acto Legislativo 001 de 2001 se sustituyeron por el
Sistema General de Participaciones.
Como lo señala la Corte en las sentencias C-871 de 2002 y C-568 de 2004, el acto legislativo
mencionado modificó la situación, por que la base ya no es la suma de los ingresos corrientes de la
Nación, sino que establece un monto preciso a apropiar y girar por concepto del sistema general de
participaciones de acuerdo con lo previsto en el artículo 357 de la Constitución Política, flexibilizando el
manejo presupuestal para la Nación y otorgando seguridad al monto que, por concepto del sistema
general de participaciones, reciben las entidades territoriales.
En este contexto, el Sistema General de Participaciones corresponde a los recursos que la Nación
transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, los cuales han sido
reformados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, a las entidades territoriales, para la
financiación de los servicios a su cargo en salud, educación, agua potable y los definidos en el artículo 76
de la Ley 715 de 2001.
El artículo 356 de la Constitución, modificado por el artículo 1.º del Acto Legislativo 4 de 2007,
dispone que los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán prioritariamente

… a la financiación de los servicios […] de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y
media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la
ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

También establece los criterios para la distribución de los mencionados recursos, consagrando que

[l]a ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades…

De otro lado esta norma establece límites para asegurar la coherencia entre la descentralización de
competencias y la asignación de recursos necesarios para el real y efectivo cumplimiento de
competencias: “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas”.
Por su parte el artículo 357, modificado por el Acto legislativo 4 de 2007, establece los lineamientos
concernientes al monto inicial del Sistema General de Participaciones y los criterios que deben ser
tenidos en cuenta para su variación anual.
A partir del marco constitucional mencionado, el legislador expidió la Ley 715 de 2001, que en su
artículo 2.º estableció los valores del Sistema General de Participaciones remitiendo al artículo 357 de la
Constitución y determinando que no formarán parte del mismo los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6.ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de
las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución.
Del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, previamente se deducirá
cada año un monto equivalente al 4%, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la
liquidación anual, antes de la distribución del Sistema General de Participaciones. Dicha deducción se
distribuirá así: 0.52% para los resguardos indígenas, el 0.08% para distribuirlos entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena en proporción a la ribera de cada municipio, según
la certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 0.5% a los distritos y municipios para programas
de alimentación escolar; y 2.9% al FONPET, creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de cubrir los pasivos
pensionales de salud, educación y otros sectores.
En el caso de los recursos de los resguardos indígenas, su destino va en su totalidad a los sectores de
educación, salud, agua potable, desarrollo agropecuario y vivienda. Los recursos de alimentación escolar
están destinados para la compra de alimentos, contratación de personal para la preparación de
alimentos, transporte de alimentos, menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación
escolar y reposición de dotación, aseo y combustible para la preparación de los alimentos y contratación
con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar.
Los recursos para los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena se
destinarán a la recuperación del río, al desarrollo de la actividad portuaria, la adecuación y la
conservación de tierras, el aprovechamiento y la preservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables.
La conformación del sistema general de participaciones está establecido por el artículo 3.º de la Ley
715 de 2001, modificado por el artículo 1.º de la Ley 1176 de 2007, en los siguientes términos: 1. Una
participación con destinación específica para el sector educativo, que se denominará “participación para
educación”; 2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará
“participación para salud”; 3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y
saneamiento básico, que se denominará “participación para agua potable y saneamiento básico”, y 4.
Una participación de propósito general.
La distribución se hace de la siguiente forma: i. La participación para el sector educativo
corresponderá al 58.5%; estos recursos se utilizarán para el pago del personal docente y administrativo
de los establecimientos educativos, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales,
la construcción de infraestructura, el mantenimiento, el pago de servicios públicos y el funcionamiento
de las instituciones educativas; además, la provisión de la canasta educativa, los sistemas de información,
las actividades destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa, la contratación de la
prestación del servicio educativo, el transporte y la alimentación escolar; ii. La participación para el sector
salud corresponderá al 24.5%; con este porcentaje se financiará la prestación del Régimen Subsidiado en
las modalidades de continuidad y ampliación de la cobertura, y la prestación de servicios a la población
pobre no asegurada; con los recursos de salud pública la Nación, los departamentos y los municipios
financiarán actividades específicas; iii. La participación para agua potable y saneamiento básico
corresponderá al 5.4%; la cual tendrá como prioridad la financiación de los planes departamentales de
aguas, y iv. La participación de propósito general corresponderá al 11.6 %; esta participación en los
municipios y distritos de categorías especial, primera, segunda y tercera, se destinará a libre inversión en
un 83%, cultura 3%, deporte 4% y FONPET 10%; en los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta hay
un 42% de libre destinación (porcentaje con el que estas entidades normalmente solventan sus gastos de
funcionamiento), 41% para libre inversión, 10% con destino al FONPET, 4% a deporte y 3% a cultura. La
libre inversión está prevista para realizarse en los siguientes sectores: vivienda, agropecuario, transporte,
ambiental, prevención y atención de desastres, promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables,
equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, promoción del empleo,
justicia y centros de reclusión.
El SGP es distribuido en cada vigencia en un documento COMPES, donde consta el monto de los recursos
que recibirá cada entidad por componentes, lo cual permite proyectar una programación presupuestaria
de acuerdo con el flujo de recursos que se recibirán.
Se debe tener presente que los recursos de las asignaciones especiales, esto es, alimentación escolar,
resguardos indígenas, municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, el FONPET y participación de
propósito general, son girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la cuenta autorizada para
la participación de propósito general por cada entidad territorial. Ahora bien, los recursos de las
participaciones para salud, educación, agua potable y saneamiento básico, son girados por los ministerios
del ramo, es decir, por los ministerios de Protección Social, Educación y Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 17, 53, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001 y 13 de la Ley
1176 de 2007, el giro de los recursos de las asignaciones especiales, participaciones de salud, agua
potable y propósito general se realizan por mes vencido, los diez primeros del siguiente mes, por eso a
cada giro se le denomina doceava. Así las cosas, el giro de la última doceava, la que corresponde a
diciembre, se lleva a cabo en los diez primeros días del mes de enero del año siguiente. En el caso del
componente de educación, la regla de giro es especial y se encuentra prevista en el artículo 29 de la Ley
1176 de 2007, de acuerdo con el cual se debe efectuar en los diez últimos días del mes al que
corresponde la transferencia.

D. clasificación de los gastos.

limitaciones generales

En el proyecto de presupuesto de las entidades territoriales los gastos se dividen en gastos de

funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión de manera general. Sin embargo, resulta
necesario que los alcaldes o gobernadores anexen al proyecto del presupuesto el Decreto de liquidación,
donde se deberán clasificar y desagregar los gastos de acuerdo con la siguiente clasificación:
 1. Gastos de funcionamiento: comprende todos los gastos necesarios para el funcionamiento cabal de
los órganos municipales, de tal manera que se les permita cumplir las funciones establecidas por la
Constitución y la Ley. Dentro de estos encontramos los gastos de i. Personal (servicios personales
asociados a la nómina, salarios, prestaciones sociales, contribuciones sobre la nómina); ii. Servicios
personales indirectos; iii. Gastos generales (adquisición de bienes y servicios, impuestos y multas, entre
otros); iv. Transferencias corrientes; v. Transferencias de capital, y vi. Gastos de comercialización y
producción.
Los gastos de funcionamiento han sido especialmente limitados por la Ley 617 de 2000 que desarrolla
de manera impecable el principio de racionalidad económica del gasto, según el cual los gastos deben
hacerse (y es nuestra opinión), de acuerdo con los criterios de eficiencia, eficacia, economía y calidad, y
por tal razón todos los municipios y departamentos del país, en palabras de DOMÍNGUEZ y RESTREPO,
“deben ajustar sus gastos de funcionamiento a los porcentajes de los ingresos corrientes de libre
destinación según su categoría”.
La Ley 617 de 2000, en el artículo 4.º trae la regla para los departamentos, indicando que este tipo de
gastos no podrán superar “como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes
límites:

Categoría Límite

Especial 50%

Primera 55%

Segunda 60%

Tercera y cuarta 70%

En cuanto a los distritos y municipios, el artículo 6.º señala que “no podrán superar como proporción de
sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:

Límite de los ingresos que pueden ser

Categoría
gastados en funcionamiento

Especial 50%

Primera 65%

Segunda y tercera 70%

Cuarta, quinta y sexta 80%

Una vez analizados los límites a los gastos de funcionamiento, veremos que comprenden.

a. Los gastos de personal comprenden todas las remuneraciones pagadas por servicios personales
asociadas a la nómina como los sueldos y demás factores salariales que no son prestaciones sociales y las
prestaciones sociales. También se incluyen, como gastos de personal, las remuneraciones por servicios
personales indirectos que son, como nos dicen DOMÍNGUEZ y RESTREPO,

… gastos destinados a atender la contratación de personas jurídicas y naturales para que presten servicios
calificados o profesionales, cuando no puedan ser desarrollados con personal de planta.

Son ejemplos de estos últimos los pagos a personal supernumerario, honorarios, las remuneraciones por
servicios técnicos y los jornales.
b. Los gastos generales son todas aquellas erogaciones correspondientes a la compra de bienes y
servicios, cuya finalidad sea permitir a las entidades cobijadas por el presupuesto cumplir con sus
funciones. Se incluyen también dentro de estos gastos todos los tributos y multas a que esté sujeta la
entidad.
c. El tercer rubro son las transferencias corrientes que se deben hacer por mandato de una ley a entes
privados o públicos, nacionales e internacionales, incluyéndose las contribuciones por nómina como, por
ejemplo, los aportes a pensiones, cajas de compensación, Sena, etc.

2. El servicio de la deuda se clasifica en dos: interna y externa. En ambos rubros se encuentran dos
elementos: los intereses y la amortización o pago del capital. Además, se suman las erogaciones
realizadas para cubrir los bonos pensionales.
3. Los gastos en inversión son aquellos que al realizarse no se consumen (como los de
funcionamiento) sino que por el contrario generan rendimientos o productividad económica o social. La
inversión está determinada en el POAI y por tanto dentro del rubro gastos de inversión se plasmará el POAI
aprobado por el Concejo o Asamblea.

Con el Sistema General de Participaciones los entes territoriales deberán financiar la inversión en salud,
educación, agua potable y saneamiento básico, recreación y cultura (gasto público social). Con sus otros
recursos pueden invertir en los demás sectores que la Constitución y las leyes les demanden.

E. ciclo presupuestario

En primer lugar las secretarías de hacienda y la oficina de planeación deben definir las metas fiscales
antes del 1.º de agosto de cada año, y antes del 5 del mismo mes, deben solicitar a las unidades
ejecutoras que presenten su presupuesto consolidado antes del 15 de agosto.
El CONFIS antes del 20 de agosto revisa las metas financieras y antes del 1.º de septiembre las ajusta al
Plan financiero. Luego, antes del 10 de septiembre, las secretarías de hacienda y la oficina de planeación
consolidan el POAI, que deberá ser analizado por el CONFIS antes del 20 de septiembre. Pero antes del 15
de septiembre las secretarías de hacienda deben consolidar el presupuesto de funcionamiento y de
servicio a la deuda. Teniendo lo anterior el Consejo de Gobierno consolida el proyecto de presupuesto
antes del 25 de septiembre.
Culminadas estas etapas, el alcalde o el gobernador debe presentar el presupuesto al concejo o
asamblea, respectivamente, durante los diez primeros días del último periodo de sesiones ordinarias, que
en las alcaldías dependiendo de la categoría será el 5 de octubre o noviembre, de acuerdo con lo
establecido en los artículos 266 del Decreto 1333 de 1986 y 23 de la Ley 136 de 1994.
Si el alcalde o gobernador no presenta el proyecto, o el concejo o asamblea no aprueba el proyecto
de presupuesto, el alcalde o gobernador mediante Decreto repetirá el presupuesto de la vigencia
anterior realizando los ajustes que le permite la ley en concordancia con los artículos 64, 65 y 66 del
Decreto 111 de 1996. Lo mismo ocurre en el supuesto de que el Tribunal Contencioso Administrativo
declare todo el presupuesto ilegal o inconstitucional, según lo previsto en el artículo 114 Decreto 111 de
1996. En las hipótesis de declaratorias parciales de ilegalidad o inconstitucionalidad de presupuestos de
entidades territoriales nos regiremos por lo preceptuado para la Nación en los artículos 114 a 117 del
Decreto 111 de 1996.
Una vez presentado en tiempo el proyecto de presupuesto al concejo o asamblea estos deberán
discutirlo según lo establecido en su reglamento. Los órganos de representación popular territorial no
podrán, en los términos de los artículos 349 y 351 de la CP y artículos 60, 62 y 63 del Decreto 111 de
1996, y según DOMÍNGUEZ y RESTREPO,

… aumentar el cálculo de los ingresos corrientes y recursos de capital ni los gastos, ni incluir nuevas partidas sin
aceptación escrita del alcalde o secretario de hacienda. Podrá eliminar o disminuir las partidas de gastos
presentadas por el alcalde excepto las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las obligaciones
contractuales, la atención completa de los servicios ordinarios de la Administración, las autorizadas en el plan
operativo anual de inversiones y en el plan de desarrollo.

Una vez discutido y presentadas las modificaciones, los concejos y asambleas deberán aprobar el
presupuesto antes de la media noche del día 10 de diciembre o del día fijado en los reglamentos. Al
aprobarse debe remitirse, dentro de los 5 días hábiles siguientes, al alcalde o gobernador para su
posterior objeción o sanción. Una vez sancionado y publicado el acuerdo u ordenanza, el gobernador o
alcalde expedirá el Decreto de liquidación.
La fecha máxima para expedir el Decreto de liquidación del presupuesto es el 20 de diciembre. Para
esa misma fecha el CONFIS deberá tener listo el PAC y para el 15 de enero cada unidad ejecutora tiene la
obligación de entregar los ajustes anuales al Plan de Acción.
EL PAC es la autorización máxima de pagos que tiene una entidad, a diferencia del presupuesto que es
una autorización máxima de gastos. El Decreto 111 de 1996 lo define como

… un instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta
Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la nación, y el monto máximo mensual de pagos
de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de
cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los
montos aprobados en él.

El plan de acción está desarrollado en la Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan), que en su artículo 41
señala:

Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por el correspondiente concejo o
asamblea, cada secretaría y departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de
planeación, su correspondiente plan de acción y lo someterá a la aprobación del respectivo consejo de
gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de los sectores financiados con transferencias
nacionales, especialmente educación y salud, estos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas
para dichas transferencias.
Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente ley, contarán con
un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y
los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de
ordenamiento territorial.

La ejecución, el cierre presupuestario y el control fiscal se realizan de la misma forma que en la Nación,
en los términos ya explicados en la lección de ciclo presupuestario.

IV. presupuesto de entidades descentralizadas

por servicios, del orden nacional
y del descentralizado territorial

Dentro de los presupuestos generales de los municipios, los departamentos y la Nación se encuentran
incorporados los presupuestos de los establecimientos públicos del Estado adscritos a cada uno de ellos.
Ha dicho la Corte en Sentencia C-592 de 1995, que

… [e]l principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones
estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal (art. 347
CN), por lo que no es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los
gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado”.

El artículo 352 superior señala que

[a]demás de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan
nacional de desarrollo...

y en desarrollo de este precepto se encuentra el artículo 3.º Decreto 111 de 1996.

El artículo 34 del Decreto 111 de 1996 señala que en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
se identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los Establecimientos Públicos. En
cuanto a sus gastos, se encuentran sometidos a las reglas del mencionado Decreto 111. La variación
estriba en que la preparación del proyecto de presupuesto se encuentra en cabeza del director, gerente o
quien hagas sus veces, y la aprobación depende de la junta directiva de la entidad.
El título XIII del Decreto 111 de 1996 regula lo atinente a las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado, así:

Artículo 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con
Régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables
los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con excepción del de
inembargabilidad.

Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos órganos deben cumplir en la
elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes.

El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y las Sociedades de Economía Mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la
elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser delegada en el
Superintendente Bancario (art. 43 Ley 179 de 1994).

Con base en las normas presentadas se expidió el Decreto reglamentario 115 de 1996, e....n el cual se
reguló la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas
a actividades no financieras, y en sus artículos 12 y 13 estableció:

Artículo 12. El Presupuesto de ingresos comprende la disponibilidad inicial, los ingresos corrientes que se
esperan recaudar durante la vigencia fiscal y los recursos de capital. El presupuesto de las empresas podrá
incluir la totalidad de los cupos de endeudamiento autorizados por el Gobierno.

Artículo 13. El Presupuesto de gastos comprende las apropiaciones para gastos de funcionamiento, gastos de
operación comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión que se causen durante la vivencia fiscal
respectiva.

La causación del gasto debe contar con la apropiación presupuestal correspondiente, así su pago se efectúe en
la siguiente vigencia fiscal. El pago deberá incluirse en el presupuesto del año siguiente como una cuenta por
pagar.

El CONFIS o quien éste delegue podrá suspender, reducir o modificar el presupuesto de estos entes cuando
la Dirección General del Presupuesto Nacional estime que los recaudos del año pueden ser inferiores al
total de los gastos presupuestados; o cuando no se perfeccionen los recursos del crédito; o cuando la
coherencia macroeconómica así lo exija; o cuando el Departamento Nacional de Planeación lo determine,
de acuerdo con los niveles de ejecución de la inversión.
En cuanto a las plantas de personal, sus modificaciones requerirán de viabilidad presupuestaria
expedida por la Dirección General del Presupuesto Nacional, para lo cual podrá solicitar la información
que considere necesaria.
Los excedentes financieros, entendidos como las utilidades generadas por las empresas industriales y
comerciales del Estado así como de las empresas de economía mixta, de acuerdo con los artículos 16
parágrafo 1 y 97 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, pertenecen a la Nación, entrando a su
presupuesto como recursos de capital, sin embargo estas normas al unísono señalan que una parte no
inferior al 20% debe ser reasignada a la entidad que produjo el excedente financiero, dicha cuantía será
determinada por el CONPES conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación competencia
atribuida a este ultimo por el artículo 85 del mismo cuerpo normativo.
Ahora bien, en el artículo 1.º del Decreto 115 de 1996 se establece su ámbito de aplicación; en este
contexto se tiene que se aplica a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de
economía mixta sujetas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no
financieras, y a aquellas entidades del orden nacional a las que la ley les establezca, para efectos
presupuestales, el régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado. La lectura del mencionado
artículo evidencia que las entidades descentralizadas por servicios del orden territorial no están dentro
de su cobertura, y en este sentido el Decreto 115 será sólo un parámetro de referencia para el desarrollo
de la actividad presupuestaria de ellas, la cual debe estar regulada en la norma orgánica del nivel
departamental, distrital o municipal. No obstante, frente a la ausencia de dicha regulación y frente a la
improcedencia de realizar una actividad presupuestaria no reglada, se considera que será de obligatoria
aplicación en el nivel descentralizado por servicios del orden territorial.

lección 10
Los ingresos de la Hacienda Pública

G ABR IE L M U Ñ OZ M A RTÍ NE Z

SUMARIO. I. Los ingresos públicos. Concepto. A. Características. 1. Naturaleza dineraria. 2. Disponibilidad. 3.

Pérdida del signo de procedencia. 4. Finalidad financiera. 5. Percepción por un ente público. B. Fundamento del
ingreso público. C. Fuente del ingreso y clasificación. II. El patrimonio como recurso de la Hacienda Pública A.
Algunas consideraciones históricas y significado actual. B. Concepto y contenido del Derecho fiscal patrimonial.
C. Los ingresos patrimoniales: demanialidad y patrimonialidad. D. Las regalías. E. Los monopolios. F. El
patrimonio comercial e industrial. III. El crédito público: concepto. A. Marco constitucional de las operaciones
de crédito público. B. Concepto y clases de crédito público. 1. Contratos de empréstito. 2. Títulos de deuda
pública. 3. Créditos de proveedores. 4. Otorgamiento de garantías para obligaciones. 5. Operaciones
asimiladas. C. Operaciones de manejo de deuda pública. D. Operaciones conexas. E. Naturaleza jurídica de las
operaciones de crédito. F. La deuda pública: concepto y características. G. Reserva de ley en materia de deuda
pública.

I. los ingresos públicos. concepto

En los modelos modernos de organización política, los Estados deben asumir numerosas funciones que
repercuten en la realización de una cantidad ingente de gastos públicos, circunstancia que se acentúa en
los Estados Sociales de Derecho, categoría dentro de la que se inscribe el colombiano por expresa
decisión consignada en el artículo segundo de la Constitución. Tener que enfrentar esos compromisos de
gasto implica inevitablemente para los Estados la necesidad de establecer un sistema de recursos
públicos destinado a proveer de manera permanente, estable y suficiente los ingresos con los cuales se
financiarán las actividades políticas y administrativas que deben desarrollarse para satisfacer las
necesidades de la comunidad; sistema de recursos que adicionalmente suele emplearse para atender
otras finalidades de orden extrafiscal, relacionadas con la política macroeconómica (v. gr., lograr el
desarrollo y la estabilidad económica, controlar la inflación, redistribuir la riqueza, etc.).
A lo largo de la presente lección nos centraremos en describir y comentar el lado activo de la
Hacienda Pública, constituido por los recursos previstos legalmente para la financiación del gasto, objeto
de estudio que bien amerita una aclaración inicial: de manera generalizada se emplea el término “ingreso
público” para designar las fuentes de financiación del gasto público; no obstante, nosotros,
conscientemente, preferimos denominarlas en primera instancia “recursos públicos” porque, siguiendo
las reflexiones de SAINZ DE BUJANDA, entendemos que el término “ingresos” denota el momento de liquidez
o de entrada efectiva en las Cajas del Tesoro del producto resultante de los distintos recursos, en tanto
que estos son los institutos jurídicos cuya aplicación genera derechos activos de contenido económico
para la Hacienda Pública. Así, en estricto sentido el término ingreso tendría que reservarse para los casos
en los que se hace concreto un recurso y se materializa una entrada de dinero público que debe verse
reflejada en el presupuesto. Sin embargo, hemos de reconocer que nuestros deseos de alcanzar una
conveniente precisión terminológica se ven superados por la manera en que el legislador, la
jurisprudencia y la doctrina emplean de forma indistinta vocablos como “derechos”, “ingresos” y “rentas”
para referirse a los elementos que componen el haber de la Hacienda Pública; por ese motivo, y para
evitar confusiones innecesarias, aquí aludiremos a los recursos de la Hacienda pública bajo su
denominación más extendida de “ingresos públicos”, lo que de ninguna manera puede entenderse como
una renuncia al esfuerzo por distinguir entre los institutos jurídicos y su efectiva concreción en
prestaciones patrimoniales que perciben el Estado y los demás entes públicos.
A nadie se le escapa que al ser los ingresos públicos un medio para la realización de la actividad
estatal, existe una fuerte vinculación entre la concepción de estos y la configuración que tiene el
correspondiente modelo de Estado, circunstancia que a veces queda plasmada en la definición que de los
ingresos públicos realiza el derecho positivo. En el caso colombiano no contamos con definiciones de ese
tipo, sino tan sólo con la enumeración de las distintas clases de recursos que componen el llamado
“presupuesto de rentas o recursos de capital” que realiza el Capítulo IV de nuestra normativa orgánica del
presupuesto (arts. 27 a 35 Dcto. 111 de 1996,); sin embargo, a partir de ella y del estudio pormenorizado
de cada uno de esos recursos podemos identificar las características más salientes del concepto “ingreso
público”, las cuales repasaremos a continuación para una mejor comprensión de la figura que nos ocupa.

A. características

1. naturaleza dineraria

Las prestaciones que constituyen ingresos públicos se expresan, y deben satisfacerse, en unidades
monetarias, de manera que sea posible destinarlas inmediatamente al cubrimiento de los gastos
públicos. Puede suceder, sin que constituya una negación de la anterior exigencia, que el pago de la
prestación –previamente cuantificada en unidades monetarias– se realice en especie, de manera
excepcional. Así sucede, por ejemplo, cuando la satisfacción de una deuda tributaria se consigue como
resultado de un procedimiento ejecutivo de cobro coactivo en el cual se le adjudican bienes a la
Administración para que sean rematados; dichos bienes, si bien no son una suma de dinero, son objeto
de una valoración pecuniaria y su posterior enajenación traerá como resultado una suma efectiva de
dinero (cfr. art. 840 ET). Excepciones de esta índole cuentan con un mayor desarrollo en otras
legislaciones, de las que vale citar la mexicana y la española, en las que está contemplada la posibilidad
de que el pago de tributos se realice mediante la entrega de bienes pertenecientes al patrimonio
histórico o artístico nacional.
 Siendo necesario que el ingreso obtenido por el ente público tenga naturaleza dineraria, quedarán
por fuera de la categoría “ingresos públicos” los bienes cuya titularidad adquiere el Estado a través de
procesos de expropiación y confiscación, procesos que por demás no obedecen en ningún caso a la
necesidad de financiar el gasto público, sino que están orientados a otras finalidades como puede ser el
castigo del infractor, dato que confirma la negación de la naturaleza fiscal de esta clase de adquisiciones
patrimoniales por parte del Estado (pero en el evento de que los bienes confiscados o expropiados
llegaran a ser valorados y enajenados por la entidad estatal, los caudales obtenidos constituirán un
ingreso a contabilizar en el presupuesto). En este mismo sentido, tampoco serán ingresos públicos las
prestaciones de servicios personales no pecuniarios (i. e., prestaciones in natura) que se le puedan deber
a un ente público por imposición establecida en normas de Derecho público, de lo cual son los ejemplos
más representativos el servicio militar forzoso y la prestación personal de transporte que en algunos
sistemas comparados se ha establecido a cargo de los sujetos que tengan elementos de transporte
afectos a explotaciones empresariales en la jurisdicción de pequeños municipios (de esto último vale
como botón de muestra la prestación de transporte existente en el ordenamiento español, por virtud de
los arts. 128 a 130 del Texto Refundido de Ley de Haciendas Locales, Real Decreto Legislativo 2/2004, del
5 de marzo).

2. disponibilidad

Tal y como en su día lo apuntó INGROSSO, las entradas se convierten en ingresos cuando pasan a formar
parte de la disponibilidad financiera del Estado, configurándose una plena apropiación del ente público
que le haga posible aplicar, sin ningún impedimento, los caudales a la atención de gastos públicos. La
disponibilidad a la que nos estamos refiriendo hay que entenderla como la aptitud para decidir el empleo
que se dará al bien recibido, sin plantearse la cuestión de su posterior devolución, y sin que esto implique
que deba tratarse de una entrada patrimonial neta o definitiva, como no lo son los dineros provenientes
de los empréstitos. Carecen de disponibilidad, y por tanto resulta imposible tener por ingresos públicos,
los depósitos que son entregados al ente público en calidad de garantía del cumplimiento de
determinadas obligaciones.

3. pérdida del signo de procedencia

Se refiere esta característica a que, independientemente de su origen, los ingresos públicos afluyen a una
caja común o general, en la que se confunden todos y desde la cual se aplican para el pago de los
distintos conceptos de gasto, según la decisión democrática que efectúe el legislador. Esta condición de
los ingresos públicos cuenta con varias manifestaciones en el Derecho positivo: en primer lugar, en el
principio presupuestario de “unidad de caja”, establecido en los artículos 12 y 16 del EOP, de acuerdo con
el cual con la suma de todas las “rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas por el Presupuesto General de la Nación”, principio cuyos alcances han sido
detalladamente expuestos en otra lección de la presente obra; y, en segundo lugar, en la regla especial
de no afectación de los ingresos públicos prevista en el artículo 359 de la Constitución, según la cual no
pueden existir “rentas nacionales de destinación específica”, regla sobre la cual tendríamos que precisar
que no se proyecta sobre los ingresos de las entidades territoriales ni sobre los recursos de capital, ni
sobre los ingresos corrientes que están destinados a la inversión social .
De este modo, ningún ingreso determinado podrá estar atado a un específico concepto de gasto,
perdiéndose el signo de procedencia del ingreso desde el mismo momento en que el ente público
adquiere su disponibilidad, lo cual constituye una consecuencia directa de la unidad patrimonial que
preside todo el fenómeno financiero de la Hacienda Pública. La indiferencia del signo de origen de los
ingresos opera en relación a la actividad financiera de cada ente público, siendo, en teoría, la
personalidad jurídica de cada uno de ellos el único límite a la destinación que puede hacerse de los
ingresos; lo cual no obsta para que se establezca algún tipo de excepción mediante regla de rango legal.

4. finalidad financiera

Tradicionalmente se ha subrayado como un rasgo definitorio del ingreso público la finalidad o causa que
justifica su establecimiento: la financiación del gasto público; lo cual ha dado para afirmar el carácter
instrumental de los ingresos públicos. Amén de tal finalidad, es perfectamente posible que la regulación
de los recursos de la hacienda pública se emplee para la consecución de otros propósitos no financieros o
extrafiscales, encaminados a alcanzar objetivos de política económica o monetaria como pueden ser la
redistribución de la riqueza, el desarrollo económico, la contención de la inflación o el estímulo del
ahorro privado, circunstancias que como un todo se encuentran perfectamente previstas y autorizadas
en el artículo 334 de nuestra Constitución. Dada la orientación preeminentemente financiera (y
eventualmente de intervención macroeconómica) que marca a los ingresos públicos, es posible
distinguirlos de otras instituciones jurídicas que, aunque tengan un resultado monetario que se refleja en
las cuentas de las entidades públicas, persiguen finalidades muy alejadas de la financiación del Estado,
como ocurre con las multas y sanciones pecuniarias cuya razón de ser radica en la represión de un
comportamiento antijurídico.
El postulado de la instrumentalidad del ingreso público ha llevado a autores como ABBAMONTE a
sostener que la obtención de ingresos por los entes públicos se encuentra gobernada por una prohibición
de atesoramiento, porque al no ser el ingreso un fin en sí mismo, únicamente se puede detraer de las
economías privadas para gastar y no para acumular en el Tesoro, idea que no compartimos plenamente.
Si bien reconocemos el carácter instrumental del ingreso público –por razones que han sido largamente
desarrolladas a través del presente curso de Derecho presupuestario– estimamos que no puede
confundirse esa condición con una subordinación del ingreso respecto del gasto, lo que sería
incompatible con una concepción patrimonial de la Hacienda Pública y con la función de orientación de la
política económica en cabeza del Estado a la que se refiere el artículo 334 constitucional. En nuestra
opinión, la prohibición de atesoramiento es un prejuicio relativo al destino que debe otorgársele al
ingreso público una vez que se ha obtenido, prejuicio que resulta incompatible con las necesidades
financieras del Estado y con las funciones atribuidas por el Derecho a la Hacienda Pública. Por eso
estimamos que al día de hoy, de exigirlo la coyuntura económica, nada impide que el atesoramiento
pueda adoptarse como una meta a realizar si se estima conveniente en el momento de elaborar y
aprobar el presupuesto.
En realidad, la defensa del forzoso destino del ingreso al gasto público se desprende de la creencia en
la existencia de un ciclo cerrado de ingresos y gastos, y de la constatación de que, al menos en la
generalidad de los casos, los ingresos se destinan a ser gastados en las atenciones que precisa el ente
público receptor. Sin embargo, es, cuando menos, discutible que el destino constituya una característica
esencial del ingreso público, ya que las relaciones jurídicas que se agrupan en el instituto jurídico del
ingreso público no están precisadas en su totalidad (y esencialmente) por el destino que el ente público
vaya a dar al objeto de esa relación. El carácter finalista del ingreso le vendrá dado, no por su fin o
destino específico, sino por participar del elemento teleológico común a toda manifestación de la
actividad financiera que es la satisfacción de las necesidades públicas. Son estos motivos los que nos
llevan a proclamar que la finalidad primordial del ingreso público es la financiación del gasto, en lugar de
hacer eco de la idea tradicional de acuerdo con la cual la única finalidad que justifica la existencia de
ingresos públicos es la financiación del gasto.

5. percepción por un ente público

La calificación como público del tipo de ingresos a los que nos estamos refiriendo, viene dada por la
naturaleza del ente que los percibe y no por el tipo de relación jurídica que los genera. Significa esto que
los ingresos públicos se distinguen por la naturaleza pública del sujeto activo de las relaciones
patrimoniales, siendo indiferente para la calificación el ordenamiento jurídico –público o privado– que
rija el mecanismo de obtención del ingreso. Es así como existen ingresos públicos regulados por normas
de Derecho público (v. gr., los ingresos tributarios) al igual que ingresos públicos en los que el régimen
aplicable es el Derecho privado, como sucede con aquellos que se obtienen por la enajenación de activos
de titularidad estatal –aun cuando algunos aspectos relativos a la obtención de esta clase de ingresos se
rigen por normas de naturaleza pública (v. gr., la autorización para la venta del bien o derecho, etc.)–.
Está claro por demás, que la percepción pública de un ingreso no se ve desvirtuada por el hecho de que el
organismo perceptor se apoye, para efectos del recaudo de las sumas, en entidades privadas,
circunstancia que de ninguna manera pone en duda la titularidad de las sumas conseguidas; así ocurre,
por ejemplo, con los impuestos nacionales, cuya recaudación se consigue con la colaboración de las
entidades del sistema bancario.
 Ahora bien, atendiendo a la titularidad de los ingresos que se perciben, estamos en condiciones de
negar la naturaleza de ingresos públicos a aquellos obtenidos por entes privados, aunque estén
destinados al cumplimiento de finalidades públicas. Esa clase de ingresos son privados y como tales se
registran en el presupuesto del ente receptor. Tal es el caso de los ingresos obtenidos por las curadurías,
las cámaras de comercio, y las notarías, los cuales, si bien provienen del ejercicio de funciones
administrativas –otorgamiento de licencias de urbanización y construcción previa verificación del
cumplimiento de las normas urbanísticas, llevar el registro mercantil, y ser depositarias de la fe pública,
respectivamente–, no se incorporan al erario público, sino que son propiedad del particular que ejerce la
respectiva función y que los recauda.

B. fundamento del ingreso público

Tomando en consideración las características antes anotadas del régimen jurídico común de los distintos
ingresos públicos, podemos identificar como tales a las prestaciones pecuniarias de carácter dinerario
que son percibidas por un ente público para que, independientemente de cual sea su origen, disponga de
ellas a través del presupuesto, aplicándolas a la financiación de los gastos públicos.
Puestos a estudiar el fundamento que justifica la existencia de este instituto jurídico, la idea rectora
de las explicaciones doctrinales ha sido su conexión con los gastos dentro del fenómeno financiero
público. Así puede observarse en los autores tradicionales de la doctrina de distintos países –JEZE,
INGROSSO, VICENTE-ARCHE, etc.–, para quienes los gastos constituyen la justificación política, económica y
jurídica de los ingresos públicos. Sin embargo, frente a esta opinión claramente mayoritaria, surgen
algunas propuestas alternativas que buscan el fundamento del ingreso público en un principio de
solidaridad social; o que rechazan la postura tradicional tras constatar la evolución producida en el
comportamiento económico del sector público en los últimos años por cuanto, en la actualidad, debe
determinarse previamente la cantidad de medios financieros disponibles a la que vendrá después
referida la entidad del gasto público a efectuar, lo cual comporta, forzosamente, un proceso de selección
en la determinación de este último.
En lo que a nosotros respecta, pensamos que la relación entre ingresos y gastos no satisface
totalmente una explicación del fundamento del ingreso público porque, si bien es cierto que
determinados gastos (principalmente los de inversión) encuentran su fundamento en el volumen de
ingresos a percibir por los entes públicos y la afirmación puede ser correcta en un planteamiento lógico
de la cuestión, no es menos cierto que determinados ingresos, los tributos, encuentran su justificación
jurídica en la existencia del gasto ya que la contribución al sostenimiento de los gastos públicos supone,
por imperativo constitucional (art. 95.9), un reparto de las cargas públicas que es, en definitiva, una
distribución del gasto público. Por consiguiente, consideramos que, prescindiendo de los fundamentos
mediatos y específicos de determinados ingresos, se puede afirmar con carácter general para todos los
ingresos públicos que éstos encuentran su fundamento en la capacidad patrimonial de los entes públicos,
expresión de la personalidad jurídica atribuida, en cada caso, por el ordenamiento jurídico. Deberá cada
Hacienda, por mandato de ese mismo ordenamiento, destinar dichos ingresos a la financiación de los
gastos públicos pero, en definitiva, el instituto jurídico del ingreso público encuentra su fundamento en
aquella capacidad de la Hacienda Pública.

C. fuente del ingreso y clasificación

En cuanto tiene que ver con la fuente del ingreso puede afirmarse, en primera instancia, que los ingresos
pueden provenir de las propias fuentes de riqueza (que vienen a ser los llamados ingresos patrimoniales),
de la utilización del crédito público (ingresos procedentes de la deuda pública) o del ejercicio de la
coactividad para detraer un parte de la riqueza de los particulares (ingresos tributarios). A partir de este
punto, pueden proponerse infinidad de clasificaciones de los ingresos. Así, autores como DI RENZO
proponen distinguir entre dos tipos de ingresos atendiendo a su origen, toda vez que en ocasiones las
sumas provienen de bienes cuya titularidad ostenta el ente público y, en otros casos, provienen de
derechos de crédito que no se basan en la titularidad dominical de bienes (v. gr., el crédito público). Otra
clasificación muy extendida distingue entre los que proceden de fuentes normativas y los que proceden
de fuentes contractuales; los primeros, a su vez, pueden tener origen en normas tributarias (los tributos),
en normas penales o represivas (las multas que, como ya explicamos, son ingresos públicos aunque en
sentido impropio por carecer de una finalidad financiera), o en normas administrativas; en tanto que la
diversa configuración de los ingresos contractuales vendrá dada por los diferentes objetos de los
negocios jurídicos, siendo los más frecuentes el empréstito publico, la participación en los beneficios de
una empresa, la adquisición a título gratuito o la enajenación de bienes.
Desde otras perspectivas metodológicas, también se han ensayado variadas clasificaciones:

Clasificaciones en función del ente perceptor. En función de este criterio, la doctrina (SAINZ DE BUJANDA)
ha distinguido entre ingresos estatales, locales e institucionales; si bien, atendiendo a nuestra realidad y
actualidad, empleando el mismo criterio, podríamos diferenciar entre ingresos de la Hacienda Pública
Estatal –constituidos por los ingresos de contenido económico cuyo titular es el Estado o cualquiera de
sus organismos autónomos– y los ingresos de las Haciendas territoriales –que son los percibidos por los
entes que conforman la organización territorial del Estado, que comprenden en primer lugar las
Haciendas departamental y municipal y, eventualmente en segundo lugar, las Haciendas regionales y
provinciales si llegaran a establecerse–.
Clasificaciones en función de la periodicidad. Tradicionalmente ha existido una división de los ingresos
públicos en ordinarios y extraordinarios: los primeros se obtienen de modo regular en el tiempo, en tanto
que los segundos se producen de modo excepcional e irregular. Verdaderamente se trata de un criterio
que acusa un importante grado de relatividad, en la medida en que al día de hoy la Hacienda Pública se
nutre de manera permanente de las distintas fuentes de financiación, lo que permitiría afirmar que ha
perdido sentido o actualidad esta clasificación; con todo, aunque obsoleto, debemos prestarle atención a
este criterio que, en últimas, es el que se proyecta sobre la principal distinción económica de los ingresos
empleada en nuestro sistema presupuestario según la cual los ingresos se dividen en corrientes, que son
de carácter ordinario (v. gr., los tributarios) y de capital, de naturaleza extraordinaria (v. gr., los que son
producto de un empréstito o de una enajenación de bienes), lo cual puede constatarse en el Capítulo IV
del EOP (D. 111/1996) que dispone que al interior del presupuesto de ingresos debe distinguirse entre
ingresos corrientes (a los cuales dedica el art. 27) y recursos de capital (identificados en el art. 21).
Clasificación según la naturaleza de la relación jurídica que da origen al ingreso. Esta es la clasificación
más significativa desde el punto de vista del Derecho porque responde, en últimas, al régimen jurídico
aplicable a los ingresos públicos. Bajo esta óptica, podemos hablar de ingresos de Derecho público –a los
que resulta aplicable un régimen jurídico de Derecho público y suelen distinguirse por el uso de la
coactividad– y de ingresos de Derecho privado –que suelen estar originados en relaciones jurídicas
contractuales y les es aplicable un régimen jurídico de Derecho privado–. Es fácil apreciar que los
diferentes criterios de clasificación, previamente referidos, a los que acude la doctrina presentan puntos
de contacto con el régimen jurídico aplicable, circunstancia que realza para nosotros la validez e
importancia de esta clasificación.

Sin embargo, algunos autores se muestran críticos de esta distinción. D’AMATI, por ejemplo, señala que la
tradicional división del ordenamiento jurídico en público y privado se ha traducido, en el ámbito fiscal, en
la identificación histórica y dogmática de la potestad de imperio –y con ella de toda connotación
iuspublicista– con la figura del tributo; al tiempo que aclara que si la regulación de un determinado
ingreso se completa o desarrolla en normas de Derecho privado, es una situación que se explica por un
fenómeno de remisión normativa que el Derecho público efectúa a un sector del Derecho privado para
intervenir en la ordenación de un determinado instituto que, no por ello, pierde su naturaleza jurídico-
financiera. COCIVERA, por su parte, atendiendo al sentido de estas críticas asume una posición
profundamente pragmática y postula sustituir cualquier distinción de los ingresos por la división entre
ingresos tributarios y no tributarios.
Hemos de reconocer que este criterio jurídico de distinción trae al ámbito financiero las dificultades
inherentes a la propia distinción entre Derecho público y Derecho privado, y que el origen legal o
contractual de la relación no es, necesariamente, un dato indicativo de lo público y lo privado. Sin
embargo, si bien suscribimos las críticas formuladas por los citados autores italianos, abogamos por
acoger la distinción, de carácter instrumental, a la que nos estamos refiriendo, que está establecida sobre
la forma o procedimiento en que los ingresos son obtenidos y, en concreto, atendiendo a la presencia o
ausencia de coctividad en la relación jurídica de la que derivan. Por consiguiente, con fundamento en ella
pasaremos a categorizar y estudiar los diferentes ingresos de la Hacienda Pública.

II. el patrimonio como recurso

de la hacienda pública
 A. algunas consideraciones históricas
y significado actual

Son ingresos patrimoniales aquellos provenientes de la explotación y enajenación de los bienes que
constituyen el patrimonio de los entes públicos, así como también los que derivan de la actividad
empresarial desarrollada por dichos entes; todo lo cual puede agruparse genéricamente dentro de la
categoría de recursos obtenidos mediante la gestión del patrimonio público. Caracterizados de forma
negativa, en palabras de FALCÓN Y TELLA, se trata de “derechos cuyo titular sea un ente público, que no se
hayan generado en la dinámica aplicativa de otros recursos (tributo, deuda pública)”.
En principio, estos ingresos no tienen un carácter coactivo, es decir, no se obtienen forzosamente,
aun cuando sí se cuentan dentro de ellos los obtenidos en virtud del ejercicio de actividades
empresariales enmarcadas bajo la figura de los monopolios, en tal caso, podrá afirmarse una cierta
naturaleza coercitiva por la falta de opciones similares en el mercado que permitan elegir libremente
dentro de ellas. Por otro lado, la doctrina ha destacado que se trata de rendimientos generados con
cierta periodicidad aunque también pueden ser de carácter extraordinario (la venta de una empresa
estatal de servicios públicos); y, además, su producción implica una actividad del hombre-Estado,
consistente, como ya se anunció, en la gestión de los elementos integrantes del patrimonio estatal; vale
decir, estos recursos no se generan espontáneamente, sino como resultado de dicha actividad de gestión,
por ejemplo, el desarrollo de una actividad económica propia por parte del Estado.
Como un antecedente histórico del concepto de patrimonio puede mencionarse la distinción
manejada en Roma entre el patrimonio público y el patrimonio privado del emperador –que sería
absorbido luego por el concepto de aerarium– con arreglo a la cual, como reseña D’ORS, el patrimonio
familiar del emperador se separa del patrimonio imperial, y se somete este último a un régimen jurídico
público. En cuanto a la evolución de esta categoría desde ese entonces, vale la pena resaltar que la
incidencia o importancia de los ingresos patrimoniales en las finanzas públicas ha estado siempre ligada a
la concepción del Estado y a las funciones que se le han asignado en cada época. En este sentido,
consideramos que un repaso por la historia de las ideas políticas vigentes en la Edad Media y la etapa del
liberalismo hasta llegar a la era del Estado social arrojará luces sobre cuál ha sido la percepción de los
ingresos patrimoniales imperante en cada momento, y cuál la relación entre uno y otro fenómeno. Por
esta razón, a ello estarán dedicadas las siguientes líneas.
Durante la Edad Media y hasta el siglo XVIII, el sistema de financiación público se encontraba
soportado casi en su totalidad en las rentas que fuera capaz de producir la Hacienda patrimonial; bajo
este esquema, por ejemplo, la explotación de los latifundios –junto con la producción de algunas
incipientes industrias– era la principal fuente de recursos económicos para el sostenimiento del
andamiaje estatal o, simplemente, del soberano de turno cuando aún no se había consolidado el Estado
como forma de organización política.
No se discutía entonces la finalidad fiscal de los ingresos patrimoniales; por el contrario, precisamente
esa era su razón de ser: solventar las necesidades económicas del reino. Además, como el patrimonio del
monarca se confundía con el de la comunidad, pocas veces respondía realmente al calificativo de erario
público y, por tanto, era dudosa la existencia de cualquier finalidad de interés general –no fiscal– en la
gestión de los bienes públicos (sin pretender desconocer que la finalidad fiscal en sí misma hace parte del
interés general).
Más adelante, los ingresos patrimoniales perderían su importancia frente a los recursos tributarios,
como quiera que los primeros, además de no ser suficientes para el financiamiento de las crecientes
necesidades públicas, adolecían de mínimas garantías en el ámbito jurídico; tal era el caso de la reserva
de ley tributaria ideada originalmente para salvaguardar los derechos de propiedad y de libertad de los
ciudadanos mediante una forma legal que cobijara la definición y la aplicación de tales derechos.
Sucesos de orden histórico trajeron consigo una redefinición del concepto de Estado y de la idea del
derecho enfrentándonos a la juridización –legalización– de la actividad estatal, y así, la diferenciación
entre el patrimonio del monarca y el patrimonio del ente público generó consecuencias en el marco de la
Hacienda: el Estado de Derecho exige que el soberano también se someta al ordenamiento jurídico; en
adelante, la adquisición, explotación, enajenación y, en general, la gestión de propiedades por parte de
los Estados cuya producción estará destinada al sostenimiento de las cargas públicas, igualmente, se
sujetará al derecho en todas sus fases.
 En este contexto, a finales del siglo XVIII y durante el siglo XIX, la importancia de los ingresos
patrimoniales decayó como consecuencia del auge de la filosofía liberal clásica, poco gustosa de Estados
con grandes patrimonios e incapaces de administrarlos y, en esa medida, según esta corriente ideológica,
verdaderos obstáculos para el libre juego económico. Por consiguiente, durante este período los recursos
patrimoniales tuvieron una significación menor en las finanzas públicas; por lo demás, destinadas
preponderantemente a garantizar la libertad y la propiedad privada de los ciudadanos.
Este modelo fue replanteado con ocasión de la crisis del ideario liberal, acaecida en una época en la
cual las condiciones socioeconómicas determinaron la necesidad de intervención del Estado, llamado
ahora a garantizar un mínimo vital a los ciudadanos desposeídos, y no sólo a velar por las libertades
clásicas de la clase propietaria. La fórmula del Estado social se materializará en empresas dirigidas a la
prestación de servicios públicos y a la explotación de ciertos ámbitos de la economía anteriormente
reservados al sector privado. Sin embargo, como lo recuerda MARTÍN QUERALT, la intensa actividad estatal
no implicó necesariamente un afán por obtener ingresos sino más bien “intervenir en la vida económica,
con unos fines determinados” o, en otros términos, la finalidad fiscal de los ingresos patrimoniales no fue
muy clara durante este período.
De esta manera, ante el creciente aumento de las funciones estatales, se hizo necesaria la
consecución de nuevos recursos diferentes a los tributarios, por lo cual los ingresos patrimoniales,
aunque nunca alcanzaron el peso de antaño, en la actualidad, han venido a ocupar un lugar importante
en la financiación de las necesidades públicas. Justamente, sobre el particular, JARACH destaca la nueva
significación de los ingresos patrimoniales, cuya proyección se aprecia tanto cualitativa como
cuantitativamente.
En el ámbito cualitativo, los ingresos patrimoniales han servido para ampliar la visión sobre los
recursos del Estado, puesto que no se fijará la atención sólo en los de naturaleza coercitiva –tributos–,
sino que ahora los recursos patrimoniales reclamarán su lugar y permitirán apreciar cómo el Estado es
capaz directamente de generar recursos en desarrollo de una actividad económica propia. De otro lado,
desde un punto de vista cuantitativo, puede afirmarse que actualmente la participación de los recursos
patrimoniales en los presupuestos públicos ha crecido en comparación con el que fuera su aporte en el
siglo XVIII, sin que por esto, claro está, haya logrado desplazar de su posición preeminente a los recursos
tributarios y, actualmente, a la deuda pública.
Con todo, a pesar de que se evidencie un resurgimiento de los ingresos patrimoniales, siguiendo a
BAYONA DE PEROGORDO, debe recordarse que la clasificación presupuestaria de los ingresos es ante todo
una clasificación económica en la cual, por tanto, no es muy clara la adopción de criterios jurídicos. En
consecuencia, no todos los recursos patrimoniales incluidos expresamente como tales en el Presupuesto
nacional lo son en realidad, ni tampoco son ingresos patrimoniales todos los que están registrados bajo
esta rúbrica.

B. concepto y contenido del derecho

fiscal patrimonial

Con base en el desarrollo histórico expuesto es fácil entender el carácter secundario que
tradicionalmente se ha predicado de este tipo de recursos: en efecto, es recurrente en la doctrina
especializada la calificación de los ingresos patrimoniales como una categoría residual –cuando no se le
niega su carácter de ingreso público– consecuencia, algunas veces, del poco peso que tienen en el
conjunto global de los ingresos estatales, y otras tantas, de la real o aparente falta de finalidad fiscal en
su gestión.
Las razones que explican el poco interés generado por el concepto bajo análisis, tanto en la doctrina
como en la elaboración de los presupuestos estatales, se evidencian cuando se recuerda que en otras
épocas, incluso hoy día –no obstante el resurgimiento reseñado– los ingresos patrimoniales fueron
cuantitativamente insignificantes al lado de otras categorías de ingreso (tributos, crédito público), y en
determinado momento histórico, como también parecería estar sucediendo actualmente, se puso en
duda que el propósito perseguido con la gestión del patrimonio público fuera en realidad el de obtener
ingresos para financiar las cargas públicas.
A pesar de estas posiciones escépticas, como se dijo, los ingresos patrimoniales son aquellos que el
Estado obtiene por la explotación y enajenación de su patrimonio; la participación en empresas
industriales y comerciales o sociedades de economía mixta que desarrollan actividades empresariales y,
eventualmente, con fundamento en monopolios fiscales. En este sentido (se trata de un verdadero
recurso de la Hacienda Pública) constituye un ingreso público, y puede afirmarse también su finalidad
fiscal, si bien, como señala FALCÓN Y TELLA, subordinada a exigencias extrafiscales y sujeta a ciertos límites
materiales (imposibilidad física de algunos bienes para producir ingresos, por ejemplo, una instalación
militar) y jurídicos (el principio de reserva de ley y el de capacidad contributiva que podrían resultar
burlados si detrás de la obtención de un ingreso patrimonial se esconde una exacción pecuniaria).
De hecho, la finalidad fiscal siempre ha sido inherente a los patrimonios estatales, desde la época en
la que las grandes haciendas patrimoniales constituían la principal fuente de ingresos públicos hasta
nuestros días, no obstante su reducción cuantitativa, pues si bien es cierto que los ingresos patrimoniales
paulatinamente han perdido peso frente a los ingresos tributarios y crediticios, también es verdad que no
se trata de un fenómeno uniforme en todos los países y, en cambio, son varios los Estados actuales que
aún basan sus economías en los ingresos derivados de la explotación de sus patrimonios; tal es el caso,
por ejemplo, de los grandes productores de petróleo (monarquías árabes, Venezuela).
En este sentido, es importante no perder de vista la finalidad fiscal del patrimonio estatal, esto es, su
calidad indiscutible de fuente de producción de ingresos públicos, como su razón de ser y no
simplemente como un objetivo apenas secundario o, peor aún, como un propósito ajeno a la gestión del
patrimonio público. Se repite, el patrimonio estatal per se implica una finalidad fiscal, está llamado a
generar ingresos públicos patrimoniales y, por ende, su explotación debe estar encauzada a la producción
de tales recursos. Olvidar dicha finalidad fiscal puede conducir a una gestión ineficiente del patrimonio,
auspiciada por ideas liberales ya revaluadas y, por contera, a la socialización de las pérdidas que arroje el
manejo “extrafiscal” del patrimonio público, a la par que paradójicamente los beneficios sí se privatizan.
Pues bien, tomando como base los conceptos de patrimonio y de ingresos patrimoniales esbozados,
se enfoca el análisis de esta categoría de ingresos, desde el punto de vista jurídico, como objeto de
estudio del Derecho fiscal patrimonial. Esta rama del Derecho fiscal se justifica por la naturaleza jurídica
del titular de los bienes y la finalidad a la que son destinados, aspectos que indudablemente determinan
la incidencia del Derecho público en la materia, esto es, la naturaleza jurídico pública de los ingresos
patrimoniales, a pesar de que las actividades susceptibles de generarlos estén reguladas prioritariamente
por normas de Derecho privado.
En este punto hace su aparición el Derecho fiscal como la disciplina jurídica encargada del estudio de
las normas y principios aplicables a los recursos –y del fenómeno financiero en su conjunto– destinados a
la financiación de los gastos del Estado. Más concretamente, el Derecho fiscal patrimonial se ocupa de los
procedimientos presupuestales de afectación de los ingresos de origen patrimonial a la financiación del
gasto público.
Al respecto, redondeando esta idea, SAINZ DE BUJANDA señala que las vías en las que se desarrollan las
relaciones que dan lugar a la explotación de los bienes del Estado son de naturaleza privada, pero
terminan adquiriendo fisonomía y régimen jurídico propio cuando son recogidas por el Derecho fiscal y
puestas al servicio de los intereses de la comunidad. Es así como podemos verificar el surgimiento del
Derecho fiscal patrimonial, otras veces denominado Derecho patrimonial del Estado.
No obstante, en el caso colombiano, la consolidación de esta disciplina jurídica y, por ende, el
aprovechamiento colectivo que debería derivarse de los bienes patrimoniales, se han visto
obstaculizados por la inexistencia de un régimen constitucional del patrimonio público a partir del cual
pueda configurarse el régimen jurídico propio del que habla el profesor SAINZ DE BUJANDA; situación que a
su vez conlleva consecuencias indeseadas para el manejo de los bienes patrimoniales: por un lado, las
relaciones emanadas de la explotación del patrimonio estatal originariamente de carácter privado,
continúan siéndolo ante la inexistencia de una regulación jurídico pública, lo que consecuentemente
implica la regulación del tema mediante las estipulaciones previstas en los respectivos contratos; y por
otro, se concede de esta manera un amplio margen de discrecionalidad para que el Congreso legisle en la
materia, con lo cual se corre el riesgo de comprometer al legislador futuro, se repite, por la ausencia de
una regulación constitucional que establezca los límites y el derrotero a seguir en la materia.

C. los ingresos patrimoniales:

demanialidad y patrimonialidad

Al estudiar el patrimonio del Estado, la doctrina y el ordenamiento jurídico-positivo tradicionalmente han

diferenciado dos clases de bienes respecto de los cuales el Estado deriva ingresos: los bienes demaniales
o de dominio público y los bienes patrimoniales. Según ha explicado la doctrina, como lo hace FALCÓN Y
TELLA, esa heterogeneidad del patrimonio público, es decir, la variedad de categorías que lo componen no
obedece a un mero capricho doctrinal o legislativo sino que se debe a “una real disparidad de régimen
jurídico”.
Así, en cuanto al primer grupo, el término demaniales deriva del sustantivo masculino demanio que
significa dominio público. De allí que los bienes demaniales sean también llamados bienes de uso público;
denominación bajo la cual son definidos por el Código Civil colombiano en el inciso 2.º de su artículo 674
como aquellos en cabeza de la Nación o de otros entes estatales y cuyo uso pertenece a todos los
habitantes, como las calles, plazas, puentes y caminos.
Valiéndonos de la definición legal podemos extraer las características más importantes de esta clase
de bienes; reconocidas, por lo demás, por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 31 de mayo de
1961, al señalar que la calidad de bienes de uso público depende de dos factores: que pertenezcan a una
entidad de Derecho público y que sean destinados al uso común de los habitantes. El primer requisito no
suscita mayor reflexión, se refiere a la propiedad del bien en cabeza del Estado; respecto del segundo,
resulta muy diciente la expresión ideada por VILLEGAS para ilustrarlo: “son (bienes) sociales antes que
estatales, por cuanto están destinados al disfrute de toda la comunidad”.
La propiedad que ejerce el Estado frente a esta clase de bienes es diferente de la propiedad
particular, pues lo que existe, en palabras de VELÁSQUEZ JARAMILLO, es un cierto “derecho de guarda,
tuición o supervigilancia”; por esta razón la posibilidad de obtener algún tipo de ingreso por la
explotación de estos bienes es limitada, atendiendo la naturaleza o vocación que los caracteriza y los
hace imprescriptibles (el transcurso del tiempo en el uso o posesión particular de estos bienes no da
derecho a la propiedad), inembargables e inalienables.
Con todo, excepcionalmente, el Estado puede reglamentar el uso de estos bienes y permitir en ellos la
realización de actividades como el estacionamiento de vehículos, letreros en las vías, zonas de restricción,
etc. Además por medio de figuras contractuales como la concesión, puede autorizar a un particular la
explotación de un bien de uso público. Con todo, sobre esta forma de explotación del patrimonio público
existe una discusión doctrinal en torno a la real naturaleza jurídica de los ingresos así obtenidos, pues no
es claro si corresponden a tasas (ingresos tributarios) o a ingresos patrimoniales propiamente dichos.
Admitiendo que es una discusión no superada aún, por lo pronto seguimos la opinión de FALCÓN Y TELLA,
según la cual cuando el ingreso derive “de la utilización privativa por un particular” se tratará de tasas, a
pesar de que “en cierto sentido derivan del patrimonio público” pues “el hecho generador está
constituido precisamente por la utilización de un elemento integrante de este patrimonio”.
Tratándose de los bienes patrimoniales, el concepto cobijaría lo que en la doctrina colombiana se
denomina bienes fiscales, cuya principal característica es que respecto de ellos se predica un derecho de
dominio semejante al de la propiedad privada que detentan los particulares. Puede ser ejercido por la
Nación o por las entidades territoriales, y su uso no pertenece generalmente a todos los habitantes;
ejemplo de esta clase de bienes son el suelo, subsuelo y la riqueza mineral que en ellos se encuentre, el
espectro electromagnético, las instalaciones, maquinaria y equipos de las empresas industriales y
comerciales del Estado; igualmente, en general, las empresas estatales dedicadas a la explotación de
recursos naturales o a otro tipo de actividades industriales o comerciales, y las empresas públicas que se
desenvuelven en el sector financiero como entidades fiscales o compañías de seguros.
Por otra parte, también entrarán a hacer parte del dominio patrimonial del Estado, con la calidad de
verdaderos ingresos patrimoniales, aquellos recursos que sean producto de la explotación del patrimonio
artístico, cultural y natural, concepto que abarca, por ejemplo, los ingresos obtenidos por las entradas a
reservas naturales, museos, templos, y los que reporten la Nación o las entidades territoriales por su
participación en sociedades de economía mixta.
Igualmente, debe mencionarse el caso de la participación en plusvalía como un recurso patrimonial,
es decir, como un ingreso derivado de la explotación del patrimonio público. Aun cuando
tradicionalmente la doctrina nacional ha visto en ella un tributo, bien sea porque la entienden como una
contribución especial o ya porque consideran que se trata de un impuesto; en realidad, teniendo en
cuenta que se produce por una decisión administrativa sobre el uso del suelo (un bien propiedad del
Estado) que beneficia a un particular, es evidente que goza de la naturaleza de renta patrimonial, se
repite, derivada de la explotación o gestión del patrimonio estatal.
Así mismo, dentro de los ingresos patrimoniales encontramos las denominadas rentas contractuales
recibidas por el Estado en virtud de los contratos que celebra (p. ej., los de arrendamiento) y las
concesiones que hace a los particulares para la gestión de ciertas empresas. Presupuestalmente, este
tipo de rentas se encontraban clasificadas dentro de los ingresos corrientes no tributarios de la Nación
(Ley 38 de 1989), pero con ocasión de la expedición de la Ley 179 de 1994 desaparecieron como una
clasificación autónoma de los recursos del presupuesto.
No obstante, la Corte Constitucional, en la sentencia C-423 de 1995, al referirse precisamente a la
clasificación de los recursos del presupuesto contenida en la Ley 179 de 1994, concluyó que de la misma
no se desprende que el concepto “rentas contractuales” haya desaparecido como configurativo de los
ingresos corrientes no tributarios de la Nación, sino que deberá la ley, en cada caso y atendiendo a la
naturaleza de los recursos, hacer la clasificación respectiva, y “serán las características de los bienes
objeto de negociación, entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitirán
definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital”.
De manera que cuando las rentas contractuales tengan carácter extraordinario y eventual (no de un
ingreso regular), o cuando de acuerdo con las demás características inherentes a su naturaleza no
puedan catalogarse como ingresos corrientes de la Nación, en la respectiva ley anual de presupuesto
pueden incorporarse como ingresos de capital.

D. las regalías

La categoría de los ingresos patrimoniales, igualmente, comprende las regalías, definidas en la

Constitución (art. 360 inc. 2 C. N.); norma a partir de la cual nuestra Corte Constitucional ha entendido
esta categoría como una contraprestación económica que percibe el Estado por parte de las personas a
quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables, consistente en un
porcentaje sobre el producto bruto explotado, y destinado al Estado como propietario de los recursos
naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales del
Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producción (C-567 de 1995).
Respecto de este subtipo de ingresos se discute si encuentran fundamento en la ley o en el negocio
jurídico. Sobre el particular, la Corte Constitucional despejó el punto al señalar que se trata de un negocio
jurídico sinalagmático, en el cual la prestación del Estado consiste en permitir que los particulares
exploten el subsuelo, por ser propietario de éste y de todas las riquezas que en el se encuentran, y el
particular debe como contraprestación darle un porcentaje de la renta bruta que se genere con la venta a
terceros de los frutos generados.
Por su parte, defendiendo una posición contraria, RAMÍREZ CARDONA, advierte que en la explotación de
los recursos naturales no renovables del Estado efectuada mediante contratos (de asociación o de otra
índole) celebrados con empresas privadas, las utilidades o beneficios que le correspondan al primero son
distintas de la contraprestación que le pagan a título de regalías. De acuerdo con este argumento, las
regalías están destinadas única y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural
producido por la explotación de los recursos naturales no renovables y, en esa medida, constituyen una
especie de tributo.
En este sentido, el canon que se comprometen a pagar los particulares con quienes el Estado celebra
contratos de concesión para la gestión de ciertas empresas o la explotación de sus reservas territoriales
del suelo o subsuelo –que en el fondo, según el autor citado, constituye una participación de utilidades
(precios)– será una renta contractual, distinta de las regalías, las cuales por destinarse a financiar
servicios públicos de las entidades territoriales donde se adelantan las explotaciones y de los puertos por
donde se transportan, y a la promoción de la minería y preservación del medio ambiente, insiste el autor
citado, configuran una categoría de contribuciones especiales.
Sobre el particular, disentimos de la posición del autor, toda vez que el objeto de los tributos nunca es
indemnizar ni compensar, como afirma. En realidad, las regalías, como explicó la Corte, se originan en el
negocio jurídico del cual es parte el Estado, por ser propietario del subsuelo y de las riquezas que en él se
encuentran y, en consecuencia, constituyen una contraprestación que surge de la celebración de un
contrato con el Estado, o la concesión de una licencia o permiso de explotación por parte del mismo; no
de la realización de un hecho previsto por la ley, como sí lo es el supuesto que da lugar al nacimiento de
las obligaciones tributarias respecto de las cuales el Estado, como titular del poder fiscal, puede ejercer
su poder de coacción para obtener su cobro.
Dilucidada la controversia en cuanto a si las regalías tienen fundamento en la ley y, entonces,
ostentan el carácter de ingresos tributarios, y habiéndose desvirtuado esta opción; debemos referirnos
ahora a su naturaleza de ingresos patrimoniales. Esta última afirmación encuentra respaldo en el hecho
de que este tipo de ingresos proviene de la explotación de bienes que hacen parte del dominio
patrimonial del Estado, tales como oro, plomo, carbón, hierro, zinc, hidrocarburos etc., es decir, bienes
de uso público, que al ser explotados por un particular generan para el Estado ingresos patrimoniales
consistentes precisamente en las regalías.

E. los monopolios

En fin, otra clase de recursos que parte de la doctrina ha considerado como ingresos patrimoniales son
los derivados de monopolios fiscales; en los cuales, según señaló la Corte Constitucional en la sentencia
C-256 de 1998, M. P.: FABIO MORÓN DÍAZ, deben estar presentes dos elementos, a saber: el carácter de
arbitrio rentístico y la finalidad de interés público y social constatable, cual es, generar rentas para
atender la prestación de servicios públicos esenciales a cargo del Estado. Se trata en este caso de una
verdadera fuente de ingresos estatal, por oposición a otros monopolios denominados no fiscales, creados
con el objetivo de optimizar o, simplemente, de ofrecer la prestación de algún servicio público.
Es el caso de ámbitos económicos en los cuales el Estado se reserva la producción, elaboración y
comercialización de determinados bienes, los juegos de suerte y azar, y los licores, por ejemplo. En estos
eventos el Estado puede percibir por el ejercicio de dicha actividad ingresos de diversa naturaleza, como
son los recursos patrimoniales, derivados de la máxima ganancia obtenida en razón de la posición
exclusiva en el mercado, bien sea, como expone MARTÍN QUERALT, porque

… gestione directamente […] [e]l monopolio o tenga una participación en el capital social de la entidad a la que
se ha atribuido su gestión; y los recursos impositivos, alcanzados por el Estado en virtud de su poder de
imposición, correspondientes a los recaudados por concepto de los impuestos al consumo que gravan dichas
actividades.

Como se observa, el precio obtenido en estos casos por las empresas del Estado, se integraría por el
costo de producción más las ganancias normales del empresario, lo cual, aunado a lo percibido por
concepto de impuesto al consumo, daría lugar a un recurso final global, aunque en la práctica sea
complejo delimitar estas sumas.
Ahora, si lo obtenido fuera simplemente el impuesto, podría plantearse la inconveniencia del
monopolio, pues permitiendo que los particulares comercialicen el bien, igualmente puede recaudarse
una cantidad de recursos importantes por impuesto al consumo. Por esto, acogiendo el planteamiento de
DE VITTI DE MARCO, podemos afirmar que la elección de dejar en manos de empresas privadas la
explotación industrial y comercial de áreas que el Estado puede reservarse, depende del nivel de costo
que deba asumirse para ejecutar tal actividad.
En este orden de ideas, si el costo para el Estado es igual o mayor que el costo para la empresa
privada puede ser recomendable dejar la explotación a los particulares y limitarse a establecer el
impuesto al consumo. Si, por el contrario fuera menor, entonces sería conveniente crear el monopolio
fiscal, ya que esta reserva de mercado está instituida precisamente para cumplir un papel: ser
generadora de rentas.
En cualquier caso, es importante tener clara la distinta naturaleza de unos y otros ingresos: son rentas
tributarias las que derivan del recaudo del impuesto al consumo, mientras que son ingresos propiamente
patrimoniales aquellos percibidos como participación del ente público en la venta de licores en su
jurisdicción. De hecho, en Colombia ha habido cierta confusión respecto de los ingresos derivados del
monopolio de licores, debido a que la regulación legal pertinente (Ley 788 de 2002) dispuso que los
departamentos podrían optar por una de dos alternativas: o bien, gravar la venta de licores en su
jurisdicción con el impuesto al consumo (lo cual no implica la renuncia al monopolio), o bien, establecer
una participación sobre la venta de licores en su territorio por parte de otros departamentos. A partir de
esta norma, en la práctica, algunos departamentos al fijar la participación dispusieron una tarifa igual a la
que resultaría aplicable si se hubiera gravado con el impuesto al consumo, lo cual ha generado equívocos
sobre la verdadera naturaleza de los recursos obtenidos por el ejercicio del monopolio, al equipararlos a
los ingresos tributarios, cuando en realidad se trata de auténticos ingresos patrimoniales.
Finalmente, vale la pena anotar que algún sector doctrinal, específicamente EINAUDI, ha ampliado la
escala de los recursos patrimoniales hasta abarcar bajo el nombre de precios políticos a las tasas,
fundamentado en el hecho de que las tasas son reconocidas por la prestación de servicios, en algunos
eventos, ejecutados por empresas estatales. Sin embargo, la mayor parte de la doctrina incluye estos
recursos en el género de los tributos, posición con la que nos identificamos, puesto que se trata de una
manifestación del poder fiscal del Estado exigible de forma coactiva por el mismo.
 F. el patrimonio comercial e industrial

Siendo consecuentes con la caracterización de los ingresos patrimoniales presentada, corresponde ahora
finalizar la exposición con uno de los recursos de este género que mayor relevancia ha adquirido en las
finanzas de los Estados actuales. Si es verdad que en razón de las crecientes e insatisfechas finalidades a
cargo del Estado la actividad empresarial pública experimentó un auge después de años de
aletargamiento y, por ende, así sea sólo cualitativamente, ha venido a ocupar un lugar destacado como
generadora de ingresos, sin duda, está más que justificada la consideración de la empresa estatal como
actividad productora de recursos patrimoniales.
Los ingresos que es posible derivar de la participación estatal en los rendimientos de las empresas,
según la explicación de BAYONA DE PEROGORDO, se dividen en tres categorías: aquellos obtenidos mediante
la producción y venta de bienes por la Administración; los recursos captados por el ente público como
accionista en el capital social de una compañía; y, finalmente, los recursos exigidos sin participación ni
contraprestación, cuya naturaleza, por tanto, se acerca más a la de los ingresos tributarios.
La segunda categoría es la que puede considerarse parte de los ingresos patrimoniales, esto es,
aquella actividad que permite al Estado percibir recursos en razón de su participación (acciones, cuotas o
partes de interés) en empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; y
ello por cuanto la primera categoría puede entenderse comprendida dentro de la expresión enajenación,
al paso que la tercera, como se dijo, puede ubicarse más adecuadamente dentro de la tipología
tributaria.
En opinión de JARACH, estos recursos se distinguen por su carácter esporádico y aleatorio, lo cual es
apenas lógico considerando que este tipo de empresas pueden dar ganancias o pérdidas dependiendo de
una amplia confluencia de factores. Además, cabe resaltar que la finalidad fiscal característica de los
ingresos patrimoniales, también puede resultar limitada cuando la empresa no persiga la generación de
ingresos, a pesar de que eventualmente puede obtenerlos indirectamente al desarrollar una actividad
dirigida a tutelar el interés general.
Por lo demás, sólo una fracción de estas participaciones va con destino al Presupuesto General; lo
demás se dirige a refinanciar la entidad pública de crédito o inversionista. También podemos anotar que,
según la clasificación del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los ingresos recibidos por este concepto
corresponden a Recursos de Capital. Así lo hace manifiesto el artículo 31 del Decreto 111 de 1996, según
el cual en el presupuesto de rentas se contabilizarán como recursos de capital los excedentes financieros
de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las
sociedades de economía mixta.
Las ganancias de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional se incluyeron
en el Presupuesto Público Nacional, a partir de la Ley 38 de 1989 (art. 26), como ingresos de capital al ser
consideradas de propiedad de la Nación. Así mismo, la Ley 38 de 1989, en el parágrafo 2 de su artículo 12
preveía la posibilidad de incorporar como ingreso de la Nación el superávit fiscal que liquidaran los
establecimientos públicos al cierre de la vigencia fiscal, con libertad de asignación presupuestal.
Sin embargo, debido a su carácter eventual u ocasional, debían incorporase como rentas de capital,
pues, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-066 de 2003, los ingresos de los
establecimientos públicos no forman parte de los ingresos corrientes de la Nación, no sólo porque nunca
han estado clasificados en esa categoría, sino, además, porque pertenecen a una persona jurídica distinta
de la Nación, con autonomía administrativa, financiera y patrimonial, y cuyos recursos están destinados a
atender las funciones administrativas y los servicios públicos que les correspondan según la ley.
La Ley 179 de 1994 modificó el concepto de “superávit de establecimientos públicos y ganancias de
empresas industriales y comerciales del Estado”, por el de “excedentes financieros de los
establecimientos públicos de las empresas industriales y comerciales del Estado” (art. 55) e incluyó en
esta categoría de recursos, los de las sociedades de economía mixta con el régimen de empresas
industriales y comerciales del Estado (art. 13).

III. el crédito público: concepto

El Estado, según el modelo adoptado, está llamado a realizar los fines de orden social, político,
económico y jurídico impuestos en la Constitución, tendientes a promover el progreso de la comunidad.
Para ello, el ente estatal puede actuar en el tráfico jurídico –por medio de la Nación, como ente dotado
de personalidad jurídica– asumiendo derechos u obligaciones en el seno de vínculos jurídicos
caracterizados por su contenido económico.
Por esto los entes públicos con frecuencia realizan comportamientos de orden financiero, mediante
los cuales buscan obtener los recursos económicos necesarios para el cumplimiento de los fines
estatales. De allí que CARRERA RAYA resalte el carácter instrumental de este tipo de comportamientos en
cuanto constituyen medios que procuran ingresos para el normal desarrollo de las actividades de los
entes públicos.
En este sentido, afirma el citado autor, todas las obligaciones económicas que asume el Estado o
cualquier ente público, originan un endeudamiento, el cual, entendido en un sentido amplio, es el
resultado del conjunto de los compromisos financieros del sector público, tales como los procedentes del
cumplimiento de contratos, deudas por expropiaciones y, en general, toda clase de obligaciones
derivadas de responsabilidades económicas. Así, el endeudamiento público propiamente dicho es el que
dimana de obligaciones de contenido económico de origen contractual que tienen por causa una
prestación pecuniaria voluntariamente realizada por otro sujeto de derecho, a título de crédito.
El crédito público es una de las fuentes de ingresos a la cual pueden acudir los entes públicos, según
lo explica SAINZ DE BUJANDA, debido a la posibilidad que tienen de aprovechar la confianza de que gozan
frente otros sujetos de derecho (públicos o privados), tanto en la solvencia como en la buena disposición
para cumplir sus obligaciones, con el fin de obtener los recursos necesarios para subvenir sus
necesidades.
Al respecto, CARRERA RAYA sostiene que la prestación pecuniaria es entregada por el sujeto que la
realiza, pero aquélla está basada en el crédito que le inspira el ente público recipiendario de los fondos,
esto es, en la confianza de que cumplirá sus obligaciones de devolución y/o pago de intereses en la forma
convenida.
Debemos estudiar, entonces, el alcance de la expresión crédito público. Etimológicamente, la palabra
crédito deriva del término latino creditum, que a su vez proviene del verbo credere, que significa tener
confianza o fe. A partir de estas consideraciones SAINZ DE BUJANDA sostiene que la palabra crédito alude a
la posibilidad de aprovecharse de la confianza. Si al término crédito le agregamos el adjetivo público,
tendremos una clara delimitación del concepto, ya que nos referimos entonces –afirma este autor–, a
que esa confianza inspirada en otros –que pueden ser sujetos de Derecho público o privado–, es
aprovechada por un ente público, para lograr los medios con que subvenir sus necesidades. Por tanto, el
crédito público alude al utilizado por el Estado representado por la Nación, como sujeto de derechos y
obligaciones, al de los entes territoriales y al de las entidades descentralizadas del orden nacional o
territorial.
Este tipo de recursos cobra especial importancia en la hacienda moderna, dada la creciente carga
obligacional adquirida por el Estado en su evolución y particularmente, en el modelo de Estado social, en
el cual, el suministro de bienes colectivos ha sufrido una mutación cuantitativa, en el sentido de que
exige mayores recursos para el financiamiento y el cumplimiento de sus fines. Así, uno de los
instrumentos más importantes para la financiación del gasto público en el contexto económico actual es
el endeudamiento. Ahora bien, es preciso advertir que los entes públicos tienen diversas vías jurídicas
por las que pueden canalizar la utilización del crédito, mediante las cuales obtienen sumas de dinero: el
conjunto de estos medios integran la noción de deuda pública.
En consecuencia, a pesar de que la deuda pública constituya la principal fuente de recursos de
crédito, este tipo de ingresos no siempre procede de contratos de préstamo celebrados por los entes
públicos. De allí que SAINZ DE BUJANDA afirme que el recurso del crédito no es la única forma como el
Estado puede endeudarse, y por ello su situación de deudor puede derivar de los más diversos títulos.
Además de los contratos de empréstito, en el ordenamiento jurídico se reconocen otras operaciones
de crédito público, como las señaladas en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 (Estatuto
General de Contratación), en el cual se definen como aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad de
recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión,
suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de
garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. En igual sentido, el artículo 295 de
la C. N. expresa que “las entidades territoriales podrán emitir títulos y bonos de deuda pública […] e
igualmente contratar crédito externo…”.
En este orden de ideas, el crédito se ha posicionado no sólo en la esfera privada, sino también en el
ámbito de lo público, en el cual se proyecta en una doble perspectiva: en primer lugar, en la corriente del
ingreso, y luego, como un gasto que debe ser incluido obligatoriamente en el ejercicio presupuestal
respectivo y que se compone por una parte de un gasto inmediato (pago de intereses) y otro mediato
(devolución del capital), característica esta última que será desarrollada en un apartado posterior.

A. marco constitucional de las operaciones

de crédito público

La Constitución Política de 1991 contiene varias disposiciones que constituyen el marco constitucional al
cual debe sujetarse la regulación legal o reglamentaria en materia de crédito público. En primer lugar, el
literal a del numeral 19 del artículo 150, establece que el Congreso dictará las normas generales y
señalará en ellas los objetivos y criterios para organizar el crédito público, con lo cual se autoriza al
órgano legislativo a expedir una ley marco a la que debe ceñirse el Gobierno en esta materia.
Para autores como RESTREPO SALAZAR, cuando el constituyente de 1991 sujetó el crédito público a la ley
marco que expida el Congreso dejó un marco más amplio comparado con el que las leyes ordinarias
normalmente ofrecen a la facultad reglamentaria del Gobierno, en atención a la baja densidad normativa
de las leyes marco, lo cual ciertamente resulta conveniente por tratarse de un tema tan cambiante.
Otra disposición constitucional que regula la materia es el artículo 364, según el cual “el
endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su
capacidad de pago. La ley regulará la materia”. Este precepto constitucional estableció un límite a la
capacidad de endeudamiento de la Nación y de los entes territoriales, con el fin de evitar excesos que
desbordaran su capacidad de pago, y facultó al legislador para determinar los criterios generales que
permitieran establecer cuál sería el nivel de endeudamiento que podrían soportar la Nación y los entes
territoriales, tema desarrollado mediante la Ley 358 de 1997.
Un tercer precepto constitucional que integra el marco obligatorio de referencia en esta materia es el
inciso 2.º del artículo 373, por el cual se restringió la posibilidad al Banco Central de otorgar créditos al
Gobierno para financiar gasto público. Señala este artículo:

El Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se
trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito o
de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado
requerirán la aprobación unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado
abierto. El Estado en ningún caso podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.

Esta disposición implicó un cambio importante respecto del comportamiento observado por el Gobierno
antes de 1991. En efecto, cuando requería recursos de crédito podía acudir al crédito externo o al Banco
de la República en busca de financiamiento doméstico. Con todo, cabe destacar que fue la Ley 51 de
1990 la que primero estableció esta limitación, y luego se hizo en forma definitiva en la Constitución, en
los términos señalados.
Este régimen constitucional tan sucinto seguramente obedece a que el constituyente no tuvo
presente las implicaciones de los ingresos crediticios, como la asunción de compromisos de gasto futuro
para el pago de los intereses y la devolución del capital, lo cual ha permitido que algunos autores
consideren equivalente el endeudamiento a un impuesto sobre las generaciones futuras. De ahí también
que se haya tratado de establecer límites al endeudamiento público, primero en algunas constituciones
de Estados de Estados Unidos y luego en el ámbito de la Unión Europea con motivo de la implantación
del euro como moneda única.

B. concepto y clases de operaciones

de crédito público

Las entidades estatales pueden celebrar operaciones de crédito público con el fin de obtener los recursos
necesarios para el desempeño de sus funciones y, en este sentido, están igualmente habilitadas por la ley
para celebrar operaciones propias del manejo de la deuda que tengan por objeto reducir su valor o
mejorar su perfil, así como las de capitalización con ventas de activos, titularización y operaciones de
similar naturaleza.
El artículo 3.º del Decreto 2681 de 1993 Reglamentario de la Ley 80 de 1993 (Estatuto de
Contratación) define las operaciones de crédito público como los actos o contratos que tienen por objeto
dotar a las entidades estatales de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago y aquellas mediante
las cuales las entidades actúan como deudor solidario o garante de obligaciones de pago.
Las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas: las primeras son aquellas que, de
conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebran exclusivamente entre los residentes del
territorio colombiano –definidos estos por el artículo 2.º del Decreto 1735 de 1993– para ser pagaderas
en moneda legal colombiana; y las externas son todas las demás que se celebren sin el cumplimiento de
estas condiciones.
Dentro de este tipo de operaciones podemos citar, entre otras, la contratación de empréstitos, la
emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el
otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales, las cuales fueron
reguladas mediante el Decreto 2681 de 1993, así:

1. contratos de empréstito

Son aquellos contratos que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en
moneda nacional o extranjera con plazo para su pago y pueden ser celebrados por las entidades en forma
directa, sin necesidad de someterse al procedimiento de licitación o concurso de méritos.
La Nación puede celebrar a su nombre contratos de empréstito externos o internos. Para la
celebración de contratos de empréstito externo se requiere la autorización para iniciar gestiones,
impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual puede otorgarse una vez se cuente con
el concepto favorable del CONPES y de la Comisión de Crédito Público, si tiene plazo superior a un año, y la
autorización para su suscripción expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en la
minuta definitiva del mismo.
En este punto es importante tener en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-264 de 2004, en cuanto a la vinculatoriedad de los conceptos que otorga la Comisión de Crédito
Público, en la cual aclaró que si bien la función que la ley otorga a la comisión para emitir concepto sobre
la respectiva operación crediticia es de carácter obligatorio para dicho organismo, su contenido no es
vinculante para el Gobierno, pues cuando sea desfavorable puede apartarse de dicho concepto.
No obstante, la Corte aclaró que el Gobierno no puede en ningún caso abstenerse de convocar
previamente a la comisión para informarla, pues en tal evento afectaría la validez del contrato de crédito
externo celebrado o garantizado, tal como lo prescribe el parágrafo del artículo 2.º de la Ley 18 de 1970.
En consecuencia, para que el Gobierno o la entidad estatal pueda proceder a gestionar una operación de
crédito público externo, debe informar a dicha comisión, y en caso de que éste organismo no emita
concepto favorable el ejecutivo puede apartarse de sus recomendaciones, debido a su no
vinculatoriedad.
Los recursos del crédito externo revisten especial importancia en el estudio de las operaciones de
crédito y del endeudamiento público en Colombia, puesto que la inversión pública se ha financiado en
gran parte con este tipo de recursos, lo cual, por demás, ha llevado a que autores como RESTREPO SALAZAR
consideren que este tipo de gastos son un resultante residual determinado por las disponibilidades de
crédito externo, de manera que la inversión pública sigue de cerca los ciclos del crédito externo: cuando
éste es abundante hay buenas tasas de inversión pública, y cuando es estrecho la inversión pública se
constriñe.
Otra razón que permite destacar la importancia de los recursos del crédito externo hace referencia a
la consideración según la cual, siempre que éste sea bien invertido es un factor positivo para el desarrollo
económico, pues justamente una de las dificultades que enfrenta éste es la falta del denominado ahorro
doméstico, y el crédito externo es considerado como una modalidad de canalizar ahorro externo hacia el
interior y que, además, permite generar internamente fuentes de repago de la deuda, en la medida en
que sea invertido satisfactoriamente.
Por su parte, la celebración de contratos de empréstito interno a nombre de la Nación requiere
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para suscribir el contrato, previo concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación cuando se trate de proyectos de inversión, y la
revisión de la minuta definitiva del contrato.
Así mismo, las entidades descentralizadas del orden nacional –distintas a las entidades con
participación estatal superior al 50% e inferior al 90% de su capital– las entidades territoriales y sus
descentralizadas pueden celebrar contratos de empréstito externos e internos. Para la celebración de los
primeros se exige autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para iniciar gestiones, que le
puede conceder, previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación; y la autorización
para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista, impartida por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, con base en las minutas definitivas.
Los contratos de empréstito interno que celebren estas entidades deben registrarse en la Dirección
General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Adicionalmente, las entidades
descentralizadas del orden nacional requieren autorización de este Ministerio para suscribir el contrato y
otorgar garantías al prestamista, que será concedido una vez se cuente con el concepto favorable del
Departamento Nacional de Planeación y las correspondientes minutas. Por su parte, los contratos de las
entidades territoriales y sus descentralizadas se rigen por lo señalado en los Decretos 1222 y 1333 de
1986 y sus normas complementarias y en cuanto a los primeros, en ningún caso pueden exceder los
montos individuales máximos de crédito de las entidades territoriales.
Dentro de la categoría de empréstitos, como operaciones de crédito público, es posible diferenciar los
llamados créditos de presupuesto de los créditos a corto plazo o de tesorería de la siguiente forma:

1. Créditos de presupuesto. Son los empréstitos que las entidades estatales celebran con la Nación y
se cargan a apropiaciones en los términos de la Ley 38 de 1989 o de las normas que la modifiquen o
sustituyan. Estos créditos requieren autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la
puede expedir previo concepto favorable del DNP cuando tales empréstitos se efectúen para financiar
gastos de inversión, excepto si son celebrados por la Nación para la transferencia a determinadas
entidades estatales de recursos de créditos externos contratados por ésta, caso en el cual no se exige el
concepto mencionado.
Así las cosas, resulta imperioso tener en cuenta, que los créditos deben tener vencimientos mayores a
un año y estar autorizados por ley para que con ellos puedan abrirse apropiaciones, ya que si tiene un
plazo igual o menor, será un recurso de tesorería, no apto para financiar nuevo gasto público. Esto
responde, en consideración de RESTREPO SALAZAR, a una antigua norma de prudencia hacendística, según la
cual, si el gasto presupuestal se pudiera financiar contra ingresos crediticios que deben cancelarse dentro
del mismo año, es evidente que se estarían sembrando semillas del déficit crónico pues, al cancelar la
operación crediticia, la operación que originalmente respaldó se vería desprovista de una fuente sana de
financiamiento.
Anteriormente, para que procediera la incorporación de los recursos de crédito al presupuesto, se
exigía como requisito adicional su previo desembolso, lo cual acarreaba demoras en el financiamiento de
la inversión, que como antes se señaló, suele depender en gran parte de este tipo de recursos y hacía
necesaria la realización de presupuestos adicionales una vez se desembolsaban los créditos, debido a que
el trámite de desembolsos de los créditos externos era excesivamente dispendioso y, frecuentemente, al
momento de la preparación del presupuesto no estaban aún desembolsados.
La Ley 38 de 1989 facilitó el proceso y señaló la autorización de ley como único requisito para que los
recursos de créditos mayores de un año puedan incluirse como ingresos al momento de presentar el
presupuesto básico.
2. Créditos de corto plazo. Son los empréstitos que celebren las entidades estatales con plazo igual o
inferior a un año. Estos créditos a su vez pueden ser transitorios o de tesorería. Los créditos de corto
plazo transitorios son los pagaderos con créditos de plazo inferior a un año, respecto de los cuales existe
oferta en firme del negocio. Los créditos de corto plazo de tesorería son aquellos que deben ser pagados
con recursos diferentes del crédito y en ningún caso pueden convertirse en fuente para financiar
adiciones en el presupuesto de gastos, sino que deben tratarse como operaciones de caja.
A pesar de ello, RESTREPO SALAZAR advierte que el manejo de este tipo de operaciones debe hacerse con
mesura, pues así no se pueda financiar gasto público con estos recursos, sí pueden generar distorsiones
en las finanzas de las entidades públicas. Esta es la filosofía seguida por el legislador en la Ley 819 de
2003, que en su artículo 15 condicionó el otorgamiento de créditos de tesorería por parte de entidades
financieras a las entidades territoriales, para atender exclusivamente insuficiencias de caja de carácter
temporal durante la vigencia fiscal y estableció que toda contratación de un crédito de tesorería debía
cumplir con los siguientes requisitos:

a. Los créditos de tesorería no podrán exceder la doceava parte de los ingresos corrientes del año
fiscal;
b. Serán pagados con recursos diferentes del crédito;
 c. Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la misma
vigencia en que se contraten, y
d. No podrán contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o sobregiros.

Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de lo dispuesto por el Decreto 2681 de 1993, el cual dispone
que la celebración de créditos de corto plazo de entidades estatales diferentes de la Nación, con
excepción de los créditos internos de corto plazo de las entidades territoriales y sus descentralizadas,
requiere autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

2. títulos de deuda pública

Los títulos de deuda pública son los bonos y demás valores de contenido crediticio, con plazo para su
redención, que pueden emitir las entidades estatales.
No se consideran títulos de deuda pública los valores que, en relación con las operaciones del giro
ordinario de las actividades propias de su objeto social, emitan los establecimientos de crédito, las
compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal.
La emisión y colocación de títulos de deuda pública están sujetas al cumplimiento de los requisitos
establecidos por el Decreto 2681 de 1993, según se trate de títulos de deuda pública a nombre de la
Nación, de entidades descentralizadas del orden nacional, entidades territoriales o sus descentralizadas.
Es así como los títulos de deuda pública a nombre de la Nación requieren autorización impartida por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez se cuente con el concepto
favorable del CONPES y de la Comisión de Crédito Público, si se trata de títulos de deuda pública externa
con plazo superior a un año.
Los requisitos para la emisión y colocación de títulos de deuda pública de las entidades
descentralizadas del orden nacional, y de las entidades territoriales y sus descentralizadas, se diferencian
según sean títulos de deuda externa o interna. En cuanto a los títulos de deuda externa, deben cumplirse
los siguientes requisitos (art. 21):

a. Autorización para iniciar gestiones, impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
cual podrá otorgarse una vez se cuente con el concepto favorable del Departamento Nacional de
Planeación, y
b. Autorización de la emisión y colocación, incluida la suscripción de los contratos correspondientes,
impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se determine la
oportunidad, características y condiciones de la colocación de acuerdo con las condiciones del mercado.

Por su parte, los títulos de deuda pública interna requieren una autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en la que se determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación, la
cual puede otorgarse una vez se cuente con el concepto favorable del Departamento Nacional de
Planeación, para el caso de las entidades descentralizadas del orden nacional o con el de los organismos
departamentales o distritales de planeación, si quienes los emiten y colocan son entidades territoriales o
sus descentralizadas.

3. créditos de proveedores

Son los créditos mediante los cuales se contrata la adquisición de bienes o servicios con plazo para su
pago, y están sujetos a las disposiciones previstas según se trate de empréstitos internos o externos y la
entidad estatal que los celebre, explicadas en el aparte anterior, sin perjuicio del cumplimiento de los
requisitos establecidos en la Ley 80 de 1993 para la adquisición de bienes o servicios.

4. otorgamiento de garantías para obligaciones

de pago a cargo de entidades estatales

Las entidades estatales que busquen obtener la garantía de la Nación, deberán constituir las
contragarantías adecuadas, a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Nación podrá
otorgar dichas garantías si se cumplen los siguientes requisitos:
 a. Concepto favorable del CONPES respecto del otorgamiento de la garantía y el empréstito o la
obligación de pago, según el caso;
b. Concepto de la Comisión de Crédito Público respecto del otorgamiento de la garantía de la Nación,
si ésta se otorga por plazo superior a un año, y
c. El cumplimiento de lo dispuesto por el Decreto 2186 de 1993 en cuanto a la celebración de
empréstitos o la emisión y colocación de títulos de deuda pública, según se trate de operaciones internas
o externas y la entidad estatal que las celebre, sin que en este caso se requiera del concepto del
Departamento Nacional de Planeación.

La Nación no puede otorgar garantía respecto de obligaciones internas de pago de las entidades
territoriales y sus descentralizadas, ni obligaciones de pago de particulares. Así como tampoco podrán
contar con esta garantía los títulos emitidos por los establecimientos de crédito, compañías de seguro y
entidades financieras del Estado que emitan en relación con las operaciones del giro ordinario de sus
negocios, salvo, cuando la emisión corresponda a títulos de mediano y largo plazo, esto es, con plazo
superior a un año, para ser colocados en el exterior.
Tampoco podrá la Nación garantizar obligaciones de pago de entidades estatales que no se
encuentren a paz y salvo en sus compromisos con la misma, ni podrá extender su garantía a obligaciones
ya contratadas, si originalmente fueron contraídas sin garantía de la Nación.

5. operaciones asimiladas

Las operaciones asimiladas a las de crédito público son aquellos actos o contratos análogos a las
operaciones de crédito, mediante los cuales se contraen obligaciones con plazo para su pago. Como
ejemplo de estos actos tenemos los créditos documentarios, cuando el banco emisor de la carta de
crédito otorgue un plazo para cubrir el valor de su utilización y la novación o modificación de
obligaciones, cuando la nueva obligación implique el otorgamiento de un plazo para el pago.

C. operaciones de manejo de deuda pública

Son operaciones que pueden celebrar las entidades estatales con el fin de mejorar el perfil de su deuda
sin incrementar el endeudamiento neto, en tanto no constituyen un nuevo financiamiento. Dentro de
estas operaciones se encuentran, entre otras, la refinanciación, reestructuración, renegociación,
reordenamiento, conversión o intercambio, sustitución, compra y venta de deuda pública, los acuerdos
de pago, el saneamiento de obligaciones crediticias, las operaciones de cobertura de riesgos, la
titularización de deudas de terceros y las relativas al manejo de la liquidez de la Dirección del Tesoro.
En todo caso, cabe destacar que el legislador condicionó la realización de las operaciones de
intercambio o conversión de deuda pública, al disponer que sólo podrán ejecutarse si tienen por objeto
reducir el valor de la deuda, mejorar su perfil o incentivar proyectos de interés social o de inversión en
sectores prioritarios.
Las operaciones propias del manejo de la deuda pueden ser celebradas directamente por la entidad
estatal, sin someterse a procedimientos de licitación o concurso de méritos o indirectamente a través de
contratos de agencia u otras formas de intermediación.
Como requisito para la celebración de operaciones de manejo de deuda externa de la Nación,
entidades descentralizadas del orden nacional, entidades territoriales o sus descentralizadas se exige la
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que puede ser otorgada una vez se demuestre
la conveniencia y justificación financiera de la operación y sus efectos sobre el perfil de la deuda, lo cual,
tratándose de entidades descentralizadas del orden nacional, entidades territoriales o sus
descentralizadas, debe realizarse mediante documento justificativo de la operación, elaborado por la
entidad estatal con base en las instrucciones de carácter general que imparta el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.

D. operaciones conexas

Las operaciones conexas a las operaciones de crédito público, las asimiladas o a las de manejo de la
deuda pública son los actos o contratos relacionados que constituyen un medio necesario para la
realización de tales operaciones. Ejemplo de estas operaciones son los contratos para el otorgamiento de
garantías o contragarantías a operaciones de crédito público; los contratos de edición, colocación
(incluida la colocación garantizada), fideicomiso, encargo fiduciario, garantía y administración de títulos
de deuda pública en el mercado de valores, así como los contratos para la calificación de la inversión o de
valores, requeridos para la emisión y colocación de tales títulos en los mercados de capitales.
Las operaciones de crédito público, sus asimiladas, las operaciones de manejo de la deuda y las
conexas con las anteriores, explicadas en el aparte anterior, pueden ser contratadas en forma directa, sin
someterse a procedimientos de licitación o concurso de méritos, pero en todo caso, deben aplicarse los
principios de economía, transparencia y selección objetiva contenidos en la Ley 80 de 1993.
El régimen jurídico aplicable para estas operaciones podrá ser el dispuesto en las leyes extranjeras si
son celebradas en Colombia para ser ejecutadas en el exterior o la ley del país en donde se hayan suscrito
si son celebradas en el exterior para ser ejecutadas en el exterior. Para tales efectos, debe entenderse
que la ejecución de los contratos se verifica en el país donde deban cumplirse las obligaciones esenciales
de las partes; no obstante, cuando una de tales obligaciones esenciales deba cumplirse en el exterior,
para efectos de este artículo, debe considerarse que se ejecuta en el exterior.
La entidad estatal que celebre este tipo de operaciones deberá realizar el registro de endeudamiento
respectivo en la forma, plazos y condiciones que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Así, dicho empréstito deberá registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público cuando se trate de empréstitos internos de entidades territoriales y sus
descentralizadas, con antelación al desembolso de los recursos del crédito.
Adicionalmente, estos contratos deben ser publicados en el Diario Oficial si se trata de operaciones a
nombre de la Nación y sus entidades descentralizadas. Para las operaciones a nombre de la Nación este
requisito se entiende cumplido en la fecha de la orden de publicación impartida por el Director General
de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, para los contratos de las
entidades descentralizadas del orden nacional, el requisito se entiende surtido en la fecha de pago de los
derechos correspondientes por la entidad contratante.
Los contratos de las entidades territoriales y sus descentralizadas se publicarán en la Gaceta Oficial
correspondiente a la respectiva entidad territorial, o a falta de dicho medio, por algún mecanismo
determinado en forma general por la autoridad administrativa territorial, que permita a los habitantes
conocer su contenido.
El desequilibrio existente entre el rigor de las normas que rigen para las entidades territoriales, y las
que aplican para la contratación de créditos internos o externos por parte de la Nación, es manifiesto y
por ello procederemos a estudiar el régimen jurídico aplicable en materia de endeudamiento de los entes
territoriales, con las respectivas leyes de responsabilidad fiscal.

E. naturaleza jurídica de las operaciones de crédito

La naturaleza jurídica de las operaciones de crédito, o para ser más precisos, el vínculo que une al ente
público con el tercero, ha suscitado variadas propuestas doctrinales que pueden agruparse en tres
categorías: las teorías que consideran que la emisión del empréstito público es un acto derivado de la
soberanía del Estado, las que tratan de explicar su naturaleza jurídica por medio del concepto de
soberanía legislativa del Estado y las que le atribuyen naturaleza contractual.
La tesis del acto de soberanía niega el carácter contractual de los empréstitos públicos. Su exponente
L DRAGO, jurista argentino, sostiene que el Estado realiza o suspende el servicio de la deuda por medio
UIS
de actos de soberanía y, en consecuencia, las relaciones que se establecen entre el Estado que emite la
deuda y sus suscriptores no constituyen vínculos contractuales, sino relaciones de soberanía.
Adicionalmente, este autor considera que en el empréstito público no hay posibilidad de acuerdo de
voluntades, habida cuenta de que los títulos se colocan en el mercado con las condiciones que determina
el legislador, sin que pueda intervenir la voluntad de los prestamistas en el proceso formativo de la
obligación.
Por otra parte, esta tesis considera que no existen personas determinadas a favor de las cuales se
establezcan obligaciones: son personas inciertas quienes adquieren los títulos por su valor de mercado,
que es variable y ello demuestra la inseguridad y riesgos de los servicios prometidos. Sin embargo, según
DRAGO, ello no puede dar lugar a la interposición de acciones judiciales porque los bonos o fondos
públicos que constituyen la deuda salen a circulación como papel moneda, y su servicio se atiende o es
suspendido en virtud de actos de soberanía.
 En este sentido, GUSTAVO INGROSSO afirma que la relación de deuda pública es de Derecho público
porque sus condiciones son fijadas por la ley –una manifestación de soberanía del Estado, y de carácter
unilateral–, puesto que la fuente de la obligación es la voluntad unilateral del Estado manifestada en el
momento de la emisión, de manera que la obligación nace antes e independientemente del
consentimiento del primer adquirente del título.
La segunda tesis es la que trata de explicar la naturaleza jurídica de las operaciones de crédito
mediante el concepto de soberanía legislativa del Estado y, para ello, diferencia entre las operaciones de
orden interno y las de orden externo. En las de orden interno, sostienen sus partidarios, el prestamista se
somete a la potestad legislativa del Estado prestatario de forma plena, de modo que este último puede
modificar sus condiciones en cualquier momento, por lo que su carácter contractual aparecería
desvirtuado. En cuanto a las de orden externo, la situación varía debido a que el Estado no puede
modificar las condiciones de la emisión unilateralmente: se obliga como si celebrara un tratado
internacional, puesto que el prestamista externo goza de protección del Derecho internacional.
Una tercera orientación, prevalente en la doctrina, es la que atribuye naturaleza contractual a las
operaciones de crédito. Los partidarios de esta tesis, como FERREIRO LAPATZA, sostienen que es preciso
diferenciar la manifestación de voluntad del Estado dirigida a quien quiera entregar una suma de dinero
en préstamo (oferta de contrato) y la manifestación materializada en la entrega y aceptación de esta
suma, que es una declaración de voluntad de dos sujetos tendiente a producir efectos jurídicos, es decir,
un contrato.
En este orden de ideas, SAINZ DE BUJANDA sostiene que la indeterminación de la persona con que se
contrata en el momento de la emisión y la fijación de las condiciones por una de las partes, deben
mirarse como condiciones connaturales de la oferta de contrato y del contrato de adhesión,
respectivamente.
Adicionalmente, en las operaciones de deuda pública es preciso diferenciar las funciones que el
Estado despliega como ente público soberano, esto es, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, bajo
un sistema de tridivisión del poder propio de los Estados de Derecho. Así, cuando el Estado actúa como
legislador crea normas jurídicas, quedando fuera y por encima de ellas, reservándose en consecuencia la
facultad de modificarlas. Pero cuando actúa como Administración (Ejecutivo), entabla relaciones jurídicas
de la misma forma que los particulares y por tanto se somete al derecho como cualquier otro sujeto.
Entonces, cuando el Estado ejerce estas funciones está sometido a las condiciones contractuales y no
puede modificarlas, lo cual no implica que mediante ley se puedan anular los efectos del contrato o
modificar los derechos del prestamista sin que ello influya en su naturaleza contractual, pues quien lo
hace no es el deudor, sino el Estado actuando como legislador.
Según esta teoría, la deuda pública es un acuerdo de voluntades generador de efectos jurídicos que
no pueden producirse sin el concurso del prestatario. Ahora bien, este contrato se aprecia claramente
cuando el crédito es concertado con un sujeto determinado, como un Estado o un banco, pero cuando la
colocación se da en masa, teóricos como PALAO TABOADA han señalado que se estaría, en primera
instancia, ante un acto unilateral ejercido en el marco del poder fiscal del Estado, que sólo adquiere
naturaleza contractual en el momento de suscribirse los títulos. En nuestro ordenamiento jurídico esta
tesis encuentra apoyo en la misma Constitución Política cuando en su artículo 150 inciso 9.º dispone que
“corresponde a la ley conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos
y enajenar bienes nacionales”.
Así mismo, la Ley General de Contratación Pública (Ley 80 de 1993) reconoció el carácter contractual
de este tipo de operaciones al establecer en el parágrafo 2 del artículo 41 que

… se entienden como operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos
con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y
colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para
obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.

La Corte Constitucional colombiana también ha reconocido el carácter contractual de este tipo de

operaciones. Es así como en la sentencia C-149 de 1993, M. P.: JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ, en la cual analizó
la constitucionalidad de los artículos demandados de la Ley 6.ª de 1992, la cual autorizó al Gobierno
Nacional para emitir “títulos de deuda pública interna”, denominados Bonos para Desarrollo Social y
Seguridad Interna –BDSI–, afirmó el alto tribunal que de la literalidad de los preceptos demandados podía
deducirse que se consagraba un empréstito interno, en cuanto se establecía que personas privadas,
sometidas al imperio de la ley tributaria, debían suscribir cierta cuantía en bonos (documentos de deuda
pública) emitidos por el Gobierno Nacional y redimibles en un término de seis años, lo cual resulta acorde
con las disposiciones constitucionales, específicamente el inciso 9.º del artículo 150 que otorga facultades
al legislador para autorizar al Gobierno para negociar empréstitos, en este caso, la modalidad de la oferta
de bonos.
Sin embargo, luego del análisis de fondo de las normas atacadas, la Corte consideró que la
denominación legal no correspondía al contenido material de la figura en estudio, pues tales normas
creaban un impuesto por cuanto prescindían totalmente de la voluntad de los sujetos pasivos –natural en
el caso de celebrarse un contrato de empréstito–, estableciendo a su cargo la obligación de trasladar a
favor del Estado una suma de dinero, calculada sobre las mismas bases y por el mismo período de un
tributo, sin que tuvieran correspondencia en beneficios o compensaciones particulares a su favor, como
quiera que el traslado de los recursos sería definitivo, puesto que, si bien se estipulaba un término de
redención de los bonos, éste se haría por su valor con el pago de impuestos, retenciones, sanciones y
anticipos durante el año 1998, sin reconocer siquiera la pérdida de poder adquisitivo de la moneda
durante los seis años en que estos recursos permanecieran en poder del Estado.
El legislador, en este caso, obró en uso de las facultades constitucionales que le permiten autorizar al
Gobierno para negociar empréstitos, es decir, para celebrar contratos de crédito, lo cual no se desvirtúa
por el hecho de tratarse de un contrato de adhesión, pues si bien el suscriptor no tiene margen de
negociación para definir las condiciones financieras del título, él decide voluntariamente si las acepta o
no, de manera que en todo caso deben concurrir las voluntades de las partes contratantes.

F. la deuda pública: concepto y características

La deuda pública, en sentido estricto, hace referencia a un préstamo conseguido por el Estado utilizando
su crédito, en virtud del cual asume la obligación de restituir los capitales tomados a préstamo y abonar
los intereses pactados. En este sentido, podemos citar la definición presentada por CARRERA RAYA, quien
sostiene que la deuda pública es un recurso financiero de los entes públicos, integrado por todos aquellos
institutos jurídicos basados en el crédito que resulten eficaces para la obtención de ingresos.
Estas definiciones nos permiten hacer una puntual diferenciación entre el concepto de deuda pública
y endeudamiento, en su sentido estricto, destacada por CARRERA al señalar que mientras la primera se
refiere a los procedimientos jurídicos –basados en el crédito público– utilizados para la obtención de
recursos económicos, el segundo es el resultado del conjunto de obligaciones de origen contractual y
contenido económico que tienen por causa una prestación pecuniaria realizada voluntariamente por un
tercero a título de crédito.
La deuda pública constituye un recurso financiero conceptualmente autónomo de los restantes
recursos del Estado, en virtud del cual éste se endeuda para obtener ingresos que, según lo afirma SAINZ
DE BUJANDA, son el lado activo de la operación y no pueden generarse sin la contracción de débitos,
aspecto que permite diferenciarlos de los ingresos tributarios y en general de los patrimoniales, los
cuales, como advierte CARRERA, dan lugar a vínculos jurídicos en los que el ente público ocupa una
posición activa, bien al ejercitar los derechos nacidos a su favor por la realización de hechos generadores
o porque pone en juego los derechos reales sobre bienes públicos o los poderes de dirección que le
competen en el seno de empresas públicas, pero la esencia de estos recursos, es su vocación de generar
ingresos sin la contrapartida de un pasivo ligado a las cantidades percibidas.
En la línea discursiva seguida, cabe resaltar que la deuda pública genera ingresos con cargo a futuros
gastos, ya que el ingreso que se produce en el momento de la toma de capitales a préstamo viene
seguido de un gasto en el momento del abono de los intereses y de la posterior amortización de esos
capitales. Ello justifica la existencia del principio de legalidad en materia de deuda, en este sentido resulta
pertinente citar a FERRERO LAPATZA, quien considera que el órgano que ostenta la supremacía en el campo
tributario y presupuestario debe asumir también la responsabilidad de emitir deuda, pues ésta repercute
sobre el presupuesto como ingreso y como gasto (intereses y amortización), y sobre los ingresos
tributarios puesto que eventualmente puede comprometer parte de los ingresos futuros del ente público
para el pago de los acreedores.
En consecuencia, si el Ejecutivo tuviera la facultad de emitir y autorizar la emisión de deuda, se
anularía la eficacia del principio de legalidad en los otros aspectos que comprende la regulación de la
actividad financiera. Por ello el principio según el cual no puede existir deuda sin previa ley que lo
autoriza goza de consagración en el Derecho positivo.
Así las cosas, el concepto de deuda pública se caracteriza por tener una doble proyección: sugiere por
un lado la obtención de un ingreso por el ente público, y por otra parte, la asunción de un gasto. Esta
peculiaridad inicialmente no suele tener trascendencia desde el punto de vista jurídico, si no fuera por el
hecho de que al estudiar el condicionamiento que tiene el gasto, encontramos la necesidad de una
autorización plasmada en normas jurídicas.
Establecidas estas premisas en cuanto al concepto de deuda pública, procederemos a analizar algunas
de sus características, con el fin de clarificar el panorama conceptual de esta modalidad de ingresos. Una
primera característica hace referencia a que los recursos de deuda generan ingresos públicos que
tradicionalmente han sido clasificados como extraordinarios, en virtud de la concepción del equilibrio
presupuestario, regla de oro de la Hacienda liberal, en la que sólo de forma excepcional y para cubrir
gastos extraordinarios, generadores de eventuales déficit, habría de acudirse al endeudamiento.
Sobre el particular, cabe destacar que, actualmente, la remisión a la deuda para la financiación de
todo tipo de gastos públicos (funcionamiento, inversión, deuda), ha llevado a que estos recursos sean
una constante dentro de los ingresos previstos en los presupuestos estatales. Por ello, la mayor parte de
la doctrina actual afirma que los ingresos provenientes de deuda pública constituyen un recurso
ordinario, entendido como aquel que tiene cierta regularidad en el tiempo y no está ligado a
circunstancias anormales.
Tampoco puede afirmarse el carácter extraordinario de los ingresos provenientes de la deuda,
atendiendo a los gastos que se buscan financiar con estos, ya que, como lo afirma SAINZ DE BUJANDA, estas
entradas del Estado se emplean indistintamente en los gastos a los que tiene que hacer frente.
Adicionalmente, existen motivos distintos a los puramente económicos que pueden determinar que el
Estado acuda a los recursos de deuda, tales como razones de índole política (por ejemplo por las ventajas
que puede tener el endeudamiento frente a otro Estado) o social (por el objetivo del reparto de las
cargas públicas).
Otra característica de la deuda pública, que permite diferenciarla de los ingresos provenientes de los
impuestos, es su carácter voluntario, aunque vale la pena señalar que en países como el nuestro y ante
circunstancias que exigen recursos inmediatos para sufragar situaciones excepcionales se ha utilizado con
un talante forzoso, el cual en otras latitudes, como es el caso de Europa, ha prácticamente desaparecido,
dado que se considera que estas suscripciones obligatorias suponen limitación a la libre circulación de
capitales y chocan con los principios que dan forma a los procesos de integración económica.
Además, debe tenerse en cuenta que la emisión de deuda pública, junto a la función financiera de
obtención de ingresos, cumple otras funciones relacionadas con el manejo de la política monetaria e
incluso la política económica, toda vez que la administración irresponsable que se haga de la misma
conlleva desequilibrios fiscales que en algunos casos pueden paralizar el desarrollo económico e incluso
crear situaciones de zozobra social nada despreciables.
Es por ello que autores como GARCÍA VILLAREJO y SALINAS SÁNCHEZ advierten que una adecuada
administración de la deuda requiere tener en cuenta tres aspectos: por un lado, definir con
responsabilidad el tipo de deuda a ser utilizada en cada momento (tener en cuenta plazos de
amortización y destinatarios), el tipo de interés –para lo cual es imperioso tener en cuenta la situación
económica del país– y por último los plazos de amortización de la deuda.

G. reserva de ley en materia de deuda pública

Entendida la reserva de Ley como aquel principio que propende porque el órgano de representación
popular regule determinadas materias de acuerdo a los mandatos constitucionales, en lo relacionado con
las operaciones de crédito público se habla del principio de reserva legal, el cual tiene en esta materia
una dimensión especial destacada por autores como SAINZ DE BUJANDA, NAVARRO FAURE, GARCÍA VILLAREJO y
SALINAS SÁNCHEZ, en consideración al fundamento democrático y de preservación del principio de igualdad
que se proyecta sobre la reserva.
Este principio sufre una transformación en materia de endeudamiento, pues antes que evitar un
exceso del poder fiscal por parte del ejecutivo –como en los tributos–, lo que se pretende es armonizar la
actuación del ente público en el mercado de capitales. Ello, por cuanto este escenario requiere de actores
que participen bajo pautas de equilibrio que no afecten su carácter universal, no sólo en el sentido de
admitir el libre juego de la oferta y la demanda de todos los sectores de la economía, sino también en el
de evitar que una participación mayoritaria del sector público pueda afectar importantes variables como
las tasas de interés, se genere con ello un impacto negativo en la demanda de capitales del sector
privado, y se ocasionen, entre otros, el llamado efecto crowding out o repulsión. Así mismo, un aumento
discriminado en las tasas de interés generado por un fuerte endeudamiento estatal puede ocasionar
efectos nocivos en otros cometidos de la política fiscal, como en el desarrollo económico.
En estos términos, cuando se habla de reserva de ley en materia de crédito público, necesariamente
debemos buscar su fundamento en la necesidad de establecer en primera instancia unos límites máximos
al endeudamiento, lo cual se da en el momento en que es aprobado el presupuesto en la respectiva
legislación. Así mismo, la reserva de ley se proyecta en materia de deuda en el sentido de evitar que el
Estado tenga una posición excesivamente dominante en el mercado de capitales, puesto que, como lo
advierte MARTÍN QUERALT, es necesaria la coordinación de las políticas de endeudamiento del nivel central
con la de las entidades públicas territoriales.
Este carácter especial de la reserva, que se traduce en un mayor grado de flexibilidad, no es otra cosa
que el reconocimiento de la necesidad de fijar pautas para que un recurso esencial del Estado en tiempos
modernos pueda ejercerse sin afectar con ello la interacción de los otros actores involucrados en
escenarios como el mercado de capitales y la captación de recursos financieros.
De esta forma, como bien lo advierte FERREIRO LAPATZA, no podemos aspirar a que la fundamentación
de la reserva en materia de deuda sea la protección de unos hipotéticos derechos o intereses de los
ciudadanos y ni siquiera en la necesidad de que sea la máxima representación de la voluntad colectiva
quien debe adoptar la decisión de obtener los ingresos públicos para garantizar el principio de igualdad,
que aquí no puede tener aplicación. Por ello, haciendo eco de lo señalado por NAVARRO FAURE, los límites
de la deuda deben ser a lo sumo de carácter formal y no de carácter sustancial, como sucede con los
tributos.
Sentadas estas consideraciones, queda claro que la participación del ejecutivo en la regulación de
varios aspectos de la deuda cobra mayor importancia. Por ello, la mayoría de constituciones exigen que
en materia de crédito público se emitan leyes marco, en las cuales se fijen pautas y directrices que
determinen unas fronteras amplias bajo las que pueda navegar el ejecutivo en el momento de regular la
materia. Esta regulación estará sujeta a límites concretos, por ejemplo, que en el proyecto de
presupuesto –tanto en la vertiente de ingresos como en lo relacionado en los gastos– se reserve a los
órganos de representación popular la posibilidad de establecer limitantes y debatir en el foro
democrático las bondades o falencias de una política de deuda pública.
Visto lo anterior, y ya entrando en el caso colombiano, es necesario tener en cuenta en primera
instancia los preceptos constitucionales que establecen los criterios bajo los cuales se desarrolla el
crédito público. Es así como el artículo 150 de la Constitución en su numeral 9 establece que es función
del Congreso conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y
enajenar bienes nacionales, exigiéndole que rinda informes periódicos sobre tales aspectos al congreso.
De igual forma, en el numeral 19 literal a se prescribe que el Congreso debe dictar las normas generales
tendientes a señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno en lo relacionado con
la organización del crédito público.
Por su parte, el artículo 364 de la Constitución Política establece que el endeudamiento interno de la
Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago, obligando a la Ley a
reglamentar la materia, lo cual se ha hecho a través de la Ley 80 de 1993, el Decreto 2681 de 1993 y la
Ley 358 de 1997 en lo relacionado con el endeudamiento de los entes territoriales.
De este marco jurídico se infiere que la deuda pública en Colombia se sujeta a una reserva legal que
propende por la fijación de un saldo vivo de la deuda incluido en la Ley de Presupuestos, en la cual se
establece un límite máximo y la autorización de emisión de deuda por parte del Gobierno, por lo cual
puede concluirse que la reserva se ha interpretado por el legislador ordinario y por el ejecutivo con un
carácter laxo, lo cual refuerza las tendencias señaladas por la doctrina y a las cuales ya nos hemos
referido.
 lección 11
Sistema tributario colombiano

J U L IO R OBERT O P IZ A R O DR ÍG UEZ

SUMARIO. I. Concepto de sistema tributario. II. Estructura tributaria. A. Impuestos nacionales. 1. Impuesto sobre
la renta y complementarios. 2. Impuesto de patrimonio. 3. Impuesto al Valor Agregado –IVA–. 4. Arancel de
aduanas. 5. Impuesto de timbre. 6. Gravamen a los Movimientos Financieros –GMF– B. Impuestos
departamentales. 1. Impuestos selectivos al consumo. 2. Impuestos sobre la propiedad. 3. Otros impuestos
departamentales. C. Impuestos municipales. 1. Impuesto predial unificado. 2. Impuesto de Industria, Comercio,
Avisos y Tableros –ICA–. D. Impuestos distritales.

I. concepto de sistema tributario

La idea de un sistema puede entenderse de distinta manera; en materia tributaria, supone una
arquitectura comprensiva y estructural que coordine, ordene y armonice las distintas fuentes de los
recursos tributarios; por lo tanto, no es suficiente la simple yuxtaposición de los diferentes tributos, se
requiere un enlace lógico entre cada uno de ellos que permita la realización de todos los principios de la
imposición, una adecuada distribución de las cargas tributarias, y, sobre todo, certeza en cuanto a las
obligaciones y deberes de los contribuyentes. Además de ello, también debe procurar la ausencia de
lagunas técnicas así como la doble imposición no coordinada.
En términos jurídicos, constituye el Derecho sustancial, procedimental y sancionatorio; en tal sentido,
abarca los tributos, los procedimientos tributarios que permiten el recaudo y control de los tributos
mediante unas facultades administrativas y el ejercicio correlativo de los derechos de los contribuyentes.
En términos económicos, el sistema tributario constituye la pieza nuclear de las finanzas públicas,
representa el 60% de los recursos del presupuesto nacional, y, más allá de esto, constituye
históricamente la fuente de los ingresos públicos por excelencia. Esto revela el grado de sustentación de
los impuestos a nivel de gasto público; ello sin contemplar la financiación de servicios esenciales a cargo
del Estado, como son el sistema de salud, los servicios de aprendizaje, subsidio familiar y atención a la
niñez y a la vejez mediante los tributos parafiscales que gravan la nómina. Asimismo, otra serie de
tributos que gravan determinados productos se utilizan para cubrir algunos servicios a cargo del Estado,
como los combustibles y las obras públicas, entre otros.
Ahora bien, dejando a un lado la parte sustancial, el procedimiento tributario se concreta en reglas
jurídicas mediante las cuales el contribuyente cumple sus obligaciones tributarias, siendo la principal el
pago, cuyo incumplimiento configura una infracción sujeta a sanciones administrativas de carácter
tributario. En cuanto al pago, por lo general los impuestos se caracterizan por recaudarse mediante el
mecanismo de autoliquidación siendo una peculiaridad propia dentro del Derecho administrativo, puesto
que la gestión tributaria está dada por el recaudo, a partir de una actuación del contribuyente, pero
sujeta a verificación y comprobación posterior, fruto de lo cual puede trabarse un procedimiento
administrativo sobre las facultades de liquidación y sanción que posee la administración tributaria.

II. estructura tributaria

Para analizar la estructura tributaria se pueden utilizar diferentes enfoques. Podría verse a la luz de la
tipología tributaria (esto es, impuestos tasas y contribuciones), conforme a la materia imponible
(patrimonio, renta y consumo), o por la configuración tributaria más reconocida conceptualmente
(impuestos directos e indirectos). Otra opción es realizar un análisis a partir de su importancia en las
finanzas públicas y en tal caso, podemos establecer por lo menos tres grandes grupos. Los impuestos
nacionales, los impuestos de las entidades territoriales, municipios y departamentos y las demás figuras
tributarias.

A. los impuestos nacionales

El presupuesto clasifica los ingresos tributarios en directos e indirectos. Desde ese punto de vista, los
impuestos directos son renta y patrimonio, e indirectos los demás.

1. impuesto sobre la renta y complementarios

Concepto. Este es el impuesto directo por excelencia, puesto que grava las utilidades empresariales y las
rentas personales; de hecho, en algunos países se le configura como un impuesto dual, que grava rentas
de trabajo personal (personas naturales) y rentas de capital o mixtas (empresas, tanto personas jurídicas
como naturales). Incluso, en algún momento se admitía un impuesto a la unidad familiar que integraba el
impuesto personal de los miembros de la familia, para adoptar reglas de base y exenciones con carácter
familiar. El concepto de renta que adopta Colombia es el que surge a partir de HAIG y SIMON, que supone
consumo más ahorro; en el Estatuto Tributario se expresa como “ingresos susceptibles de incrementar el
patrimonio”.
En Colombia, el impuesto de renta y complementarios comprende el impuesto de renta propiamente
dicho y sus complementarios que inicialmente eran tres tributos (remesas al exterior, patrimonio y
ganancias ocasionales), pero ahora sólo el último subsiste como un impuesto complementario, ya que el
de remesas fue eliminado en 2006 y el de patrimonio se suprimió en 1991, reapareciendo como un
impuesto transitorio, ya no complementario sino independiente en el año 2002, como una fuente de
financiación del programa de seguridad democrática del gobierno del Presidente ÁLVARO URIBE VÉLEZ.
El impuesto se caracteriza ser global, en cuanto grava las rentas de todas las fuentes de manera
indistinta; vale decir, no es un impuesto cedular. Es un impuesto de periodo anual porque grava los
ingresos obtenidos durante el año calendario, de donde derivan consecuencias jurídicas particulares
sobre este aspecto temporal como la vigencia de sus normas, atendiendo precisas reglas
constitucionales; grava de manera integral las utilidades empresariales y las rentas personales.
En todo caso, por la depuración de la base gravable y las tarifas aplicables, sin que el estatuto lo
indique expresamente, en realidad hay cuatro regímenes distintos: el tributario especial, el de no
residentes, las rentas de trabajo y el régimen ordinario que aplica a todos los demás. Finalmente, su
complementario, el impuesto de ganancias ocasionales, como su nombre lo índica, grava las rentas
obtenidas por fuentes extraordinarias y tiene el propósito de ser más equitativo con la tarifa de las
personas naturales.
Evolución. El impuesto surgió en Inglaterra, inicialmente con carácterísticas transitorias para financiar
gastos extraordinarios como las guerras (igual ocurrió en Estados Unidos en el siglo XIX), para convertirse
en el gran aporte conceptual de los sistemas tributarios en el siglo XX, cuando se instaló como el impuesto
mejor diseñado (teóricamente), y con un mayor potencial de progresividad.
En Colombia, se adoptó en 1918 teniendo un avance en las reformas de los años 30; posteriormente,
en el comienzo del Frente Nacional, se aprobó la reforma más relevante en la Ley 81 de 1960, que si bien
fue la primera con una estructura jurídica bien concebida, tuvo un impacto recaudatorio negativo,
porque se utilizó con toda suerte de incentivos, como correspondía a la política económica proteccionista
de una industria nacional de sustitución de importaciones. A finales de los años 60, RICHARD MUSGRAVE,
profesor de la Universidad de Harvard, realizó un estudio sobre el sistema tributario colombiano
(adoptado en la reforma de 1974), aprobado a raíz de la emergencia económica, validada por la Corte
Suprema, en una decisión histórica, como excepción al principio de legalidad. Posteriormente, en el año
1986, se acogió una profunda reforma en la línea de reducir los impuestos, desmontar la tributación a los
dividendos e introducir un sistema de ajustes integrales por inflación. En la última década, se
incorporaron los precios de transferencia como una medida para controlar las operaciones de las
compañías multinacionales, se empezaron a celebrar los convenios para evitar la doble tributación
internacional y, en el orden interno, se aprobaron incentivos a la inversión, en particular la deducción del
40% de la inversión en activos fijos productivos, la eliminación del impuesto de remesas y la tarifa
reducida para zonas francas del 15%.
Estructura. El impuesto tiene la siguiente estructura:
Elemento objetivo. El aspecto material está constituido por la percepción de ingresos que generan los
incrementos del patrimonio, entendiendo como tales los flujos de entrada de recursos, en forma de
incrementos del activo o disminuciones del pasivo o una combinación de ambos, devengados por la
venta de bienes, por la prestación de servicios o por la ejecución de otras actividades durante un periodo
(Dcto. 2649 de 1993). Ahora bien, estos ingresos producirán un incremento neto en el patrimonio de la
persona una vez se hayan deducido todos los gastos en los que se ha incurrido para obtener dichos
recursos.
El aspecto temporal, en este caso, por tratarse de un impuesto periódico, comprende los ingresos
obtenidos durante el año calendario, y, para quienes llevan contabilidad de causación, comprende los
ingresos causados en el año.
En relación con el aspecto espacial, el impuesto sólo grava las rentas de fuente nacional definidas
como las provenientes de la explotación de bienes materiales e inmateriales y de la prestación de
servicios dentro del territorio, de manera permanente o transitoria, con o sin establecimiento propio; y
las obtenidas por la enajenación de bienes materiales e inmateriales, a cualquier título, que se
encuentren dentro del país al momento de la enajenación. El artículo 24 del ET, enuncia los principales
ingresos que califican como de fuente nacional.
El aspecto cuantitativo es el más complejo, puesto que la base gravable representa un concepto de
utilidad fiscal que no es exactamente utilidad comercial, con el que se busca afectar los ingresos
obtenidos con los costos y las deducciones fiscalmente aceptables. En general, los costos tienen un
carácter contable, es decir, se refieren a todo egreso imputable directamente a los bienes y servicios por
los cuales se obtienen los ingresos. El concepto de deducción tiene un carácter más general, pues son
aquellos gastos relacionados de una manera genérica; sin embargo desde el punto de vista tributario
debe cumplir con ciertas condiciones para que sean tenidos en cuenta; deben ser proporcionados,
necesarios y tener relación de causalidad con la actividad productora de renta, por lo cual, estas
condiciones son las que ofrecen un margen de interpretación más discutible, como en efecto ocurre por
las posiciones doctrinarias de la DIAN en esta materia.
El proceso de depuración parte de incluir todos los ingresos ordinarios y extraordinarios obtenidos
por el contribuyente durante el año, que no hayan sido expresamente excluidos como ingresos no
constitutivos de renta ni ganancia ocasional, categoría especial que utiliza el legislador colombiano para
excluir algunas rentas del impuesto como, por ejemplo, los dividendos, la prima en colocación de
acciones, las utilidades producto de la enajenación de acciones bajo ciertas condiciones, el componente
inflacionario de los rendimientos financieros, algunas indemnizaciones, y los aportes a los fondos
pensionales.
Una vez excluidos estos ingresos, se restan los descuentos, las devoluciones y las rebajas para obtener
los ingresos netos; de éstos se restan los costos imputables a dichos ingresos arrojando la renta bruta.
Existen algunas rentas brutas especiales, en cuanto tienen una forma particular de determinar sus costos,
como los dividendos y las participaciones que tengan el carácter de gravados, esto es, cuando
excepcionalmente exceden el límite que puede considerarse libre de impuestos, las rentas pecuarias, las
ventas a plazos, las actividades de seguros y capitalización, las rentas vitalicias, las rentas de fiducia
mercantil y las rentas de trabajo.
De la renta bruta se restan las deducciones, que son todos aquellos gastos que tengan relación de
causalidad con la actividad productora de renta, que sean proporcionales y necesarios, tales como los
gastos laborales, los intereses, las depreciaciones y amortizaciones sobre bienes e inversiones usados en
el negocio, las pérdidas, los impuestos y las donaciones bajo ciertas condiciones, para arribar al concepto
de renta líquida. El Estatuto califica de manera especial algunas rentas líquidas, tales como el transporte
internacional, la explotación de películas, los programas de computador y los certificados de desarrollo
turístico.
Una renta líquida especial es la renta presuntiva; según CORREDOR ALEJO es el monto mínimo estimado
de rentabilidad del patrimonio del contribuyente, sobre el cual se espera recaudar y cuantificar el
impuesto sobre la renta; en este escenario, el legislador presume que el patrimonio del contribuyente
produce cierta rentabilidad, por lo tanto la renta reportada en la declaración no puede ser inferior a ese
monto. Así las cosas, la renta presuntiva funciona como una renta mínima, es decir, que si un
contribuyente no genera la renta esperada sino que obtiene una renta inferior, o más aun arroja
pérdidas, debe liquidar su impuesto a partir de la presunción establecida; en caso contrario, si el monto
de la renta ordinaria es mayor al que se presume, el impuesto se liquidará con base en la renta ordinaria;
en todo caso, la diferencia entre la renta presuntiva y la renta real se podrá tomar como deducción
dentro de los cinco años siguientes.
De cualquier manera, este sistema de presunción de renta mínima es opuesto a la realidad económica
del contribuyente, separándose de nuevo la realidad de los negocios de la realidad fiscal, ya que si al
hacer la correspondiente depuración de la base gravable resulta un valor inferior no hay justificación para
que tenga que pagar un valor mayor; este sistema lleva a una contradicción lógica, pues el contribuyente
debe liquidar su impuesto sobre ingresos que no ha obtenido; pero si ha obtenido más de lo que la
Administración espera, allí tiene relevancia la realidad financiera del administrado; por cualquier lado que
se analice este sistema es contrario a los intereses del contribuyente.
El monto de rentabilidad establecido por el legislador es el 3% del patrimonio líquido; en sus inicios la
renta presuntiva se calculaba sobre una doble base patrimonial que comprendía tanto el patrimonio
líquido como los ingresos; a partir de 1990 se calculó sólo con base en el patrimonio líquido pero,
posteriormente, entre los años 1996 y 1998 se volvió a instaurar la doble base a partir del patrimonio
líquido y bruto; a partir de allí la única base para su cálculo es el patrimonio líquido.
En todo caso, como la renta se determina a través del patrimonio líquido, al momento de calcularlo la
ley excluye el valor patrimonial neto de ciertos bienes, tales como las acciones y los aportes en
sociedades nacionales, los bienes vinculados a empresas en periodo improductivo, los bienes afectados
por casos de fuerza mayor y caso fortuito, los bienes vinculados a empresas cuyo objeto social exclusivo
sea la minería distinta a la explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos, los bienes destinados a la
actividad agropecuaria con un tope máximo de 19.000 UVT y las primeras 13.000 UVT de la vivienda del
contribuyente.
Así mismo, existen ciertas entidades a las que no aplica este método de determinación, entre ellas las
del régimen especial contemplado en el artículo 19 ET, las empresas de servicios públicos domiciliarios y
aquellas que realizan la actividad complementaria de generación de energía, los fondos de inversión, de
valores, comunes de pensiones o cesantías, las empresas de servicio público urbano de transporte
masivo (también se incluyen las del sistema de tren metropolitano), las entidades oficiales prestadoras
del servicio de tratamiento de aguas residuales y aseo, sociedades en concordato, sociedades en
liquidación durante los tres primeros años, Bancos de tierras de las entidades territoriales destinadas a
vivienda de interés social, las cajas de compensación familiar y los fondos de empleados.
Determinada la renta líquida, sea a través de la presunción o por la base ordinaria, se le pueden restar
las rentas exentas, que se encuentran expresamente consagradas en la ley, para obtener la renta
gravable. Las exenciones tienen en general dos tipos de propósitos: equidad (como es el caso de las
rentas laborales), y fines extra fiscales de política tributaria (como el fomento de algunas actividades
económicas o regionales: actividades editoriales, derechos de autor, hotelería, leasing inmobiliario,
nuevas plantaciones forestales, innovaciones medicinales y de software, servicios de sísmica, energía
eólica, transporte fluvial y ecoturismo de producción).
Renta gravable. El Estatuto contempla una renta gravable especial, llamada “renta por comparación
patrimonial”; se trata de una herramienta de control administrativo en virtud de la cual, si el
contribuyente incrementa de manera injustificada su patrimonio, dicha diferencia se toma como renta
gravable, luego de los ajustes correspondientes y por supuesto siempre que sea superior a la renta
gravable ordinaria. Otra renta gravable especial, por vía de facultades administrativas, es el método de
precios de transferencia, aplicable a las transacciones entre compañías vinculadas y por el cual se
pretende utilizar precios de referencia del mercado para evitar la manipulación con el fin de trasladar
rentas a paraísos fiscales o países de menor tributación y que, por la misma razón, exige un ajuste
internacional en los países de domicilio del contribuyente.
Por último, a la renta gravable se le aplica la tarifa para obtener el impuesto básico de renta. Las
tarifas tienen cuatro aplicaciones: para las personas jurídicas es un tipo fijo del 33%; para las personas
naturales es una tarifa progresiva diseñada en torno a tres tarifas marginales: las rentas inferiores a 1.090
UVT gravadas con tarifa 0, aquellas entre 1.090 y 1.700 UVT con una tarifa marginal de 19%, entre 1.700 y
4.100 UVT con una tarifa marginal de 28% más 116 UVT, y las rentas superiores a 4.100 UVT con una tarifa
marginal de 33% mas 788 UVT; las rentas de los no residentes (personas naturales y jurídicas) con una
tarifa general del 33%, calculada sobre el monto de sus ingresos brutos (salvo excepciones, como en el
caso de las rentas provenientes de la explotación de películas, que toma sólo el 60%, la explotación de
programas de computador con el 80%), pero, además, existen casos en los cuales se aplican tarifas
diferenciales, vía tarifas de retención en la fuente (profesores extranjeros contratados por periodos no
superiores a cuatro meses con una tarifa del 7%, el arrendamiento de maquinaria para construcción 2%,
la consultoría, la asistencia técnica y los servicios técnicos 10%, los contratos llave en mano y confección
de obra material 1%, transporte internacional 3% y los demás casos no especificados con el 14%); por
último, están las tarifas aplicables a las personas naturales residentes en Colombia que tienen la
categoría de no declarantes, para quienes se aplican las tarifas de retención según el tipo de renta
(honorarios, servicios, rendimientos financieros, ingresos laborales), y que, por expresa disposición legal,
se convierten en su impuesto definitivo.
 Para los declarantes residentes (personas jurídicas y naturales), al impuesto básico de renta se le
pueden aplicar los descuentos tributarios, una figura que media entre los incentivos extrafiscales
(inversiones en sociedades agropecuarias, en reforestación, en colocación de acciones o conversión de
bonos) y la técnica de desgravar lo que se ha pagado por otra vía (impuestos pagados en el exterior y
empresas colombianas de transporte internacional).
Dentro de la estructura del impuesto existe un régimen tributario especial para estimular las
actividades privadas realizadas por entes que no distribuyen sus utilidades y que por sus objetivos
complementan los fines del Estado: las entidades sin ánimo de lucro. Su gran diferencia radica en el
aspecto cuantitativo, tanto en la determinación de la base gravable como en la tarifa aplicable de la renta
exenta que les reconoce el Estado.
Respecto a la depuración de la base gravable, el impuesto se causa igualmente por los ingresos
susceptibles de incrementar el patrimonio, obtenidos de cualquier fuente durante el año calendario, y se
pueden deducir todos los egresos, bien porque tengan relación de causalidad con la actividad productora
de renta, o con el objeto social de la entidad, para permitir que estas entidades desarrollen actividades
productivas que tengan por finalidad destinar el producto de tales actividades al objeto social que
establece la ley, entre ellos, las inversiones. El excedente que resulte constituye su renta líquida, pero la
ley establece una renta exenta por los excedentes anuales que destinen al cumplimiento de su objeto
social, con lo cual, si una entidad sin ánimo de lucro dedica todos sus excedentes al cumplimiento de un
objeto social de los que prevé la ley no debería tener, en principio, renta gravable, pues el régimen
tributario no tiene un propósito recaudatoria con estas entidades sino más bien de vigilancia y control
implícito a través de su régimen tributario.
Por último, la tarifa aplicable en caso de que exista renta gravable es del 20%. Otras características del
régimen especial se explican en razón de que si cumplen con su objeto social no están destinadas a pagar
impuesto de renta presuntiva, ni a liquidar anticipo, ni a la retención en la fuente, salvo en el caso de los
rendimientos financieros.

– Impuesto complementario de ganancias ocasionales

El impuesto complementario de ganancias ocasionales está previsto en esencia para corregir la carga
tributaria de las personas naturales que en una vigencia tienen ganancias de capital, constituyendo, para
ser equitativo, una base separada del impuesto básico de renta, puesto que si se tratara como renta y se
sumara a la renta ordinaria, por efecto de la tarifa progresiva se pagaría un impuesto más alto. Por esto,
en las personas jurídicas su tratamiento es irrelevante, salvo el caso de las rentas provenientes de juegos
y loterías, pero solo en razón de la tarifa especial aplicable en estos casos.
El aspecto material se concreta en cuatro tipos de rentas: las que provienen de la utilidad en la
enajenación de activos fijos poseídos por más de dos años, la utilidad distribuida al momento de liquidar
las sociedades en exceso de sus aportes, las provenientes de herencia, legados y donaciones y, por
último, las que proviene de loterías, rifas, apuestas y similares.
En el primer tipo los aspectos espacial y temporal responden a los mismos parámetros del impuesto
sobre la renta, esto es, corresponden a un impuesto de periodo anual sobre rentas de fuente nacional y
extranjera, según lo visto anteriormente. La diferencia radica en la determinación de la base gravable,
pero solo en razón de la naturaleza de los ingresos, por lo cual procede, en primer lugar, calificar las
rentas; por ejemplo, la utilidad en la enajenación de activos fijos se determina por la diferencia entre el
precio de venta y el costo fiscal, con la posibilidad de ajustar el costo de los activos fijos anualmente,
conforme al índice anual de precios, según el tipo de bien; para tal fin, se entiende por activo fijo aquel
que está destinado al uso del contribuyente, puesto que no está destinado a su venta como ocurre con
los activos movibles; en todo caso, el bien debe haber estado en posesión del contribuyente durante dos
años para que califique en esta renta en el momento de su enajenación.
El segundo es la distribución de utilidades en el momento de la liquidación de una sociedad, en
exceso del capital aportado, que no corresponda a utilidades o reservas distribuibles como dividendos,
siempre que la sociedad hubiere tenido una existencia superior a dos años.
En tercer lugar, las donaciones, herencias y legados, y la porción conyugal, que son todas figuras
propias del Código Civil que se explican naturalmente como rentas ocasionales; las donaciones, en cuanto
se reciben a título gratuito por el valor de lo recibido, y las herencias, los legados y la porción conyugal
que surgen por la muerte de un contribuyente. Su valor se determina en general por el costo fiscal
declarado por el declarante. En el caso de las loterías, premios, concursos, rifas, apuestas y similares, su
valor se determina por las sumas recibidas.
 En los casos de asignaciones recibidas por los legitimarios y la porción conyugal con ocasión de una
sucesión, tienen el carácter de ganancia ocasional exenta hasta 1.200 UVT, sin perjuicio del primer rango
gravado con tarifa cero, que es igual a los primeros 1.200 UVT. Para quienes no tienen el carácter de
legitimarios, o el cónyuge, y también para las donaciones recibidas, la exención es asimismo de 1.200 UVT
sin que sobrepase el 20% de la suma recibida.
De las ganancias ocasionales se restan las pérdidas ocasionales para obtener las rentas ocasionales
gravables; no se acepten las pérdidas originadas en operaciones sobre derechos sociales o acciones de
sociedades de familia o entre personas vinculadas económicamente o por parentesco.
A las ganancias ocasionales gravables se les aplica la la misma tarifa del impuesto sobre la renta, salvo
en el caso de las loterías, rifas, apuestas y similares que tienen una tarifa general del 20% aplicable tanto
a personas naturales como jurídicas.
Elemento subjetivo. El elemento subjetivo del impuesto sobre la renta, y su complementario de
ganancias ocasionales ha sido citado, pero conviene precisar algunos elementos: el sujeto activo es la
Nación, dado que se trata de un impuesto del orden nacional y por tanto, le corresponde funcionalmente
al Ministerio de Hacienda, y en razón de su especialización le compete específicamente a la Unidad
Administrativa Especial de la DIAN, que a su vez tiene una estructura regional, para efectos de definir su
jurisdicción y competencia en los
procesos de liquidación oficial del impuesto y la aplicación de las sanciones correspondientes.
El sujeto pasivo, como ya dijimos, son las personas jurídicas, las cuales se asimilan a las personas
naturales, las sucesiones ilíquidas, y los bienes y asignaciones modales. Las personas jurídicas son sujetos
pasivos, independientemente de su forma, es decir, las sociedades anónimas, limitadas colectivas,
comandita, etc.
No son contribuyentes ni las entidades territoriales, ni los establecimientos públicos y algunas
entidades de naturaleza privada expresamente señaladas en el estatuto, tales como los sindicatos, los
hospitales o las instituciones de educación superior aprobadas oficialmente, entre otras. Tampoco los
fondos de valores, comunes, pensionales, de cesantías, de inversión, ni los consorcios o uniones
temporales.
Sin embargo, una connotación relevante es la fuente de la renta, puesto que las personas residentes
en Colombia son gravadas simultáneamente sobre la renta de fuente nacional y de fuente extranjera,
mientras las personas naturales no residentes solo están gravadas sobre su renta de fuente nacional. A su
vez, las personas naturales extranjeras empiezan a tributar sobre su renta de fuente extranjera a partir
del quinto año de residencia en Colombia. Por residencia en Colombia se entiende la permanencia en el
país por seis meses continuos o discontinuos, que se completen durante el periodo. En este contexto es
importante resaltar que con la entrada en vigencia del Convenio para evitar la Doble Imposición –CDI–,
Colombia-España, la noción de residencia toma aún mayor importancia en el sentido que sólo los
residentes de los Estados contratantes pueden solicitar la aplicación del tratado; ante dicha situación la
DIAN, mediante la resolución 3283 del 31 de marzo de 2009, reguló todo lo concerniente a la expedición
del certificado de acreditación de residencia fiscal; dicha función está en cabeza de la Subdirección de
Gestión de Fiscalización Internacional de la Dirección de Gestión de Fiscalización que debe acreditar que
el solicitante cumple con los requisitos para ser considerado residente en el territorio nacional –art. 10.º
ET– y con aquellos previstos en el CDI celebrado con el país donde se piensa demostrar esta condición.

2. impuesto de patrimonio

Concepto y evolución. El impuesto al patrimonio es el más antiguo; sin embargo, con el curso de la
historia ha ido desapareciendo, por cuanto grava el capital o la riqueza acumulada que, en todo caso, al
momento de su obtención se ha tomado como un ingreso, por lo que se considera que gravar el
patrimonio significa una doble tributación y un desestímulo al ahorro.
En Colombia, después de su desaparición como impuesto complementario al de renta, surgió de
nuevo como una contribución a la “seguridad democrática” en virtud de la declaración de conmoción
interior del año 2002 y quedó transformado en un impuesto independiente a partir del año 2006, con un
destino, no explicito, de financiar los recursos destinados a la “seguridad democrática”, para no
contrariar la restricción constitucional que prohíbe las rentas de destinación específica.
El impuesto, tal como existe en la actualidad, es transitorio en la medida que sirve a una política del
gobierno, y por eso solo rige hasta 2010, ante lo cual y dado el consenso sobre la necesidad de mantener
una inversión en seguridad, el debate que se abre es si se prorroga el impuesto y bajo la misma forma; en
este punto es importante tener en cuenta que el gobierno ha celebrado contratos de estabilidad con
varios inversionistas, en virtud de los cuales, por un determinado tiempo, 3 a 20 años, se mantienen las
condiciones legales que fueron determinantes para realizar la inversión, dentro de las cuales
encontramos los impuestos directos, por lo que, basándose en ello, los inversionistas (que por el monto
de la inversión exigida para firmar el contrato son considerados sujetos pasivos del impuesto al
patrimonio) quedarían exonerados del pago de dicho impuesto; hasta la fecha se han celebrado 43
contratos, lo cual representa un grupo significativo de contribuyentes.
Como su base es alta, el número de contribuyentes es reducido, pero con una concentrada capacidad
contributiva, pues se estima que unos 8.000 contribuyentes pagan el equivalente al 1% anual del PIB, de
los cuales, el 75% son personas jurídicas y el 25% personas naturales.
Estructura. El aspecto material del elemento objetivo del impuesto es la posesión de riqueza a 1.º de
enero del 2007 por un valor igual o superior a 3.000.000.000, entendiendo por riqueza el patrimonio
líquido.
El elemento temporal es algo peculiar, puesto que el impuesto es anual y se causa el 1.º de enero de
los años 2007, 2008, 2009 y 2010.
El aspecto espacial grava la riqueza poseída en Colombia, y para los residentes y las sociedades
nacionales la riqueza poseída en el exterior, en cuanto se aplican las disposiciones del anterior impuesto
complementario de patrimonio, contenidas en el Estatuto.
El aspecto cuantitativo se basa en las reglas del estatuto relativas al valor patrimonial al 1.º de enero
del 2007 que, en general, corresponden al costo fiscal de los bienes. Ahora bien, del valor total de los
bienes que constituyen el patrimonio bruto se excluye el valor de las acciones y participaciones en
sociedades nacionales, para no generar una doble tributación, así como los primeros $220.000.000 de la
casa o apartamento de habitación. Posteriormente, se descuentan las deudas vigentes en la misma fecha
para obtener el patrimonio líquido, que es la base gravable sobre la cual se aplica la tarifa que es del 1.2%
por cada año.
El elemento subjetivo corresponde a un impuesto del orden nacional, por tanto, la Nación, a través del
Ministerio de Hacienda a través de la DIAN es el sujeto activo del impuesto.
El sujeto pasivo es cualquier persona jurídica y natural que encuadre en el hecho generador, esto es,
que posea riqueza al 1.º de enero del 2007 igual o superior a la citada anteriormente.
La ley establece que no son sujetos pasivos las entidades que pertenecen al régimen tributario
especial, pero sólo las que no se encuentran señaladas en el numeral 1 del artículo 19, esto es, las
asociaciones, fundaciones y corporaciones sin ánimo de lucro: pero, por ejemplo, sí están sujetas al
impuesto las cooperativas, los fondos mutuos de inversión y las asociaciones gremiales con actividades
industriales y de mercadeo. Tampoco son contribuyentes las entidades que no está sujeto del impuesto
de renta, esto es, las entidades públicas y las entidades privadas que están expresamente señaladas en
los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 (es decir, los fondos que ya señalamos), entre otras cosas para evitar una
suerte de doble tributación, puesto que finalmente este patrimonio le pertenece al contribuyente que es
titular del mismo.
Este impuesto no es deducible del impuesto de renta y los aspectos administrativos se regulan
mediante una declaración anual, sujeta a la revisión posterior por la DIAN para verificar y comprobar su
liquidación y con la posibilidad de sancionar las infracciones que prevé el estatuto tributario para todos
los declarantes.

3. impuesto al valor agregado –IVA–

Concepto y evolución. El IVA es el impuesto más importante en Colombia como quiera que representa el
42% de los ingresos tributarios y constituye la evolución de los impuestos típicos sobre la venta de bienes
que tienen sus antecesores en impuestos antiguos, por ejemplo, entre nosotros, la alcabala durante La
Colonia. Los impuestos que gravaban las operaciones comerciales fueron haciéndose nefastos en el
desarrollo comercial, por cuanto se convertían en parte significativa del precio al ser impuestos
acumulativos que en procesos largos de distribución producían un efecto piramidal de proporciones
lamentables. Por esto, el gran avance en la tributación durante la primera mitad del siglo XX fue
establecer (por parte del sistema tributario francés) este impuesto sobre el valor agregado, que
justamente resuelve el problema acumulativo al gravar sólo el valor agregado, manteniendo su amplia
cobertura pero resolviendo el efecto nocivo en el precio.
 El IVA puede ser causado por las ventas o por la renta. En el primer caso no se admite el descuento por
la adquisición de los activos fijos, mientras en el segundo sí, semejando por tanto un impuesto sobre las
utilidades. Por otro lado, en administraciones muy limitadas opera en su fase industrial, pero, por
supuesto, tiene un mayor alcance en base gravable y en operaciones cuando es plurifásico, en cuanto
que abarca todas las fases de comercialización. Sin embargo, en economías con altos índices de
informalidad es preciso considerar la necesidad de que los agentes económicos lleven contabilidad y
puedan responder por los tributos recaudados; por esto, en algunos países se diferencia el tipo de
responsabilidad, estableciendo formas menos exigentes, como en el caso colombiano con el régimen
simplificado. En nuestro país se adoptó el IVA en 1963 con aplicación a partir de 1965; sólo en 1983 se
extendió al comercio y en 1992 a todos los servicios.
Estructura. El elemento objetivo del impuesto se diseña con un aspecto material que grava cuatro
hechos: la venta y la importación de bienes corporales muebles, la prestación de servicios y la operación
de los juegos.
La ley tributaria entiende por venta toda transferencia de dominio a cualquier título, por lo cual, las
donaciones y los retiros para consumo propio están igualmente gravados. La técnica legislativa es de una
cobertura muy amplia puesto que se gravan todos los bienes corporales muebles, con lo cual, ni los
bienes incorporales ni los inmuebles quedan cobijados por el impuesto. Sin embargo, los demás bienes
quedan excluidos por expresa disposición legal; esto es, un bien que tenga la calidad de corporal mueble
queda gravado salvo que se encuentre en la lista taxativa del artículo 424 del estatuto que cobija, en
general, los productos agrícolas con toda su cadena de producción (fertilizantes, abonos, etc.), los
medicamentos y otra serie de bienes de primera necesidad en la canasta familiar, de forma que, por regla
general, todo bien corporal mueble está sujeto al impuesto a menos que se encuentre excluido
expresamente. Ahora bien, la fórmula utilizada es el arancel de aduanas, con lo cual se adopta una
técnica apropiada para definir con claridad el tipo de bienes (dado que el arancel está organizado bajo la
forma del reino al cual pertenecen los bienes) y resolver cualquier controversia que se plantee. Sin
embargo, las leyes tributarias han ido incorporando exclusiones que no siguen la técnica del arancel, sino
que se definen de manera general, dando pie a litigios difíciles de zanjar.
Otro problema que surge de nuestro sistema es que la existencia de esta categoría de bienes
excluidos ocasiona que quienes los producen y los venden no tienen derecho a descontar el IVA pagado
en sus insumos, con lo cual este impuesto produce un impacto directo en el precio. Por último, aunque
los bienes incorporales quedan excluidos de la configuración del hecho generador, en la reforma de 1995
se incorporaron los derechos de autor como una forma de gravar esta operación cuando el beneficiario
sea residente colombiano, que, por extensión, por vía doctrinaria aplica igualmente para este tipo de
operaciones en Colombia.
Frente a la importación, se trata de conservar una de las características que hacen de éste un
impuesto neutral para intercambio internacional toda vez que se gravan las importaciones y se desgravan
las exportaciones, con lo cual los bienes compiten en igualdad de condiciones con los de otros países.
En relación con los servicios, se gravan conforme a una definición reglamentaria que comprende toda
obligación de hacer a cambio de una remuneración sin subordinación laboral. Bajo la misma técnica de
los bienes, toda actividad que quede encuadrada en esta definición queda gravada con el impuesto, pues
los servicios no gravados se encuentran excluidos de manera taxativa en el artículo 476 del estatuto y
corresponden a los de primera necesidad, como la educación, la salud, el transporte público, los servicios
públicos domiciliarios, los intereses y los espectáculos públicos, entre otros.
Por último, los juegos, excepto las loterías, se encuentran gravados de manera expresa para eliminar
las controversias que se habían planteado sobre el carácter de servicio o de bien por la venta del billete.
En cuanto al aspecto temporal, cabe precisar que se trata de un impuesto instantáneo en la medida
en que se causa cada vez que se realiza el hecho generador y en particular la norma indica que se causa
en la fecha de la factura o cuando se haya prestado el servicio o entregado el bien antes de su
expedición. En el caso de la importación se causa cuando se nacionalizan los bienes.
Frente al aspecto espacial, el impuesto grava las ventas, los servicios, los juegos y las importaciones al
país. Sin embargo, en relación con los servicios, y considerando que no existe propiamente un concepto
de importación y exportación de servicios, grava algunos servicios prestados desde el exterior, cuyo
beneficiario sea residente en Colombia, con el fin de darle el trato de importación de servicios. Para tal
fin, la ley tributaria establece como regla general que los servicios se entenderán prestados en la sede de
prestador del servicio, salvo cuando se refieran a inmuebles en cuyo caso se considerarán prestados
donde se encuentre ubicado el inmueble; cuando se refiera a servicios culturales, de carga y descarga,
donde se realicen materialmente, y aquellos que se presten desde el exterior cuyos beneficiarios se
encuentre en Colombia, se entenderán prestados en el país y por tanto, estarán gravados: consultoría,
asesoría y auditoría, arrendamiento de bienes corporales muebles, licencias de uso y explotación de
intangibles, traducción, composición y corrección de textos, los seguros, la televisión satelital y el acceso
satelital, entre otros.
Sobre el aspecto cuantitativo, como regla general su base gravable es el valor total de la venta o
servicio y, en el caso del juego, el valor de la apuesta, rifa o similares, salvo excepciones muy concretas
como el servicio de construcción de obra, que es un concepto que comprende la administración, los
imprevistos y la utilidad.
La tarifa general es del 16%; sin embargo, existen tarifas diferenciales: para servicios de empleo
temporal, aseo y vigilancia la tarifa es del 1.6%; tratándose de servicios personales y juegos es del 5%;
para algunos bienes y servicios tales como medicina prepagada, hotelería, café, azúcar, chocolate, entre
otros, 10%. No obstante, también existen tarifas superiores como la de la telefonía móvil con el 20% y los
vehículos con tarifas que van desde el 20% al 35%. Por último, la tarifa 0% se reserva para las
exportaciones, y los bienes y servicios exentos con lo cual se generan saldos a favor de los responsables,
por efecto del IVA pagado en las compras de bienes y servicios, que tengan relación de causalidad con las
ventas de bienes y servicios gravados con la tarifa cero o con las exportaciones. La ley concede,
excepcionalmente, la categoría de bienes y servicios exentos a la carne, la leche, los huevosy el queso,
entre los más importantes; en el caso de los servicios, quedan exentos tan sólo aquellos que estén
soportados en contratos escritos y que no se utilicen en el país.
La determinación del impuesto a pagar se obtiene de restar de los impuestos generados por las
ventas de bienes y servicios, los impuestos descontables por las compras o importaciones de bienes y
servicios gravados. Por supuesto, quien vende bienes y servicios exentos o exporta bienes, tendrá
derecho al saldo a favor que surja por esta razón.
El elemento subjetivo revela que el sujeto activo es la Nación, y que el sujeto pasivo es quien realiza el
hecho generador; nuestra legislación lo denomina de manera equívoca “responsable”, aludiendo a su
carácter indirecto, pero en realidad se trata del vendedor y del importador de los bienes, del prestador
de los servicios y del operador de juegos. En el caso de los servicios prestados por no residentes, o de los
bienes y servicios prestados por quienes tengan la calidad de responsables del régimen simplificado o no
inscritos, el responsable es el comprador, pues se invierte la sujeción.
Los sujetos pasivos se clasifican en función del monto de sus ingresos: en régimen simplificado, para
las personas naturales con ingresos anuales inferiores a 4.000 UVT, y régimen común para los demás
contribuyentes; las obligaciones tributarias de los primeros consisten en su inscripción y llevar una cuenta
simplificada de contabilidad, los segundos, en cambio, deben llevar una cuenta donde acrediten el IVA por
las ventas y debiten el IVA por las compras; sin embargo, el más importante de sus deberes es declarar
bimestralmente el impuesto determinado, amén de facturar sus operaciones con la discriminación del
IVA. El incumplimiento de estas obligaciones constituye una infracción que da lugar a las sanciones
administrativas y, eventualmente, penales.

4. arancel de aduanas

Concepto y evolución. Este es uno de los tributos más antiguos, como quiera que su desarrollo ha sido
consustancial al progreso de las relaciones comerciales entre los países; en una primera época dicho
tributo se utilizó como una barrera, atendiendo a la idea de un Estado proteccionista; empero, en una
etapa de globalización, de neutralidad en el comercio internacional, frente a procesos de integración
económica, tienden a perder importancia.
En Colombia, hasta comienzos de los 90 dependíamos fuertemente de los tributos aduaneros que
representaban la tercera parte del recaudo tributario; sin embargo, la introducción de políticas
neoliberales (apertura económica), obligaron a reducir drásticamente los aranceles, que pasaron en
promedio del 31 al 11% y como compensación se elevó el IVA para sostener el recaudo tributario.
Estructura. Dentro del elemento objetivo, el aspecto material está claramente definido: la
nacionalización de los bienes importados, y para tal fin se utiliza la clasificación NANDINA del arancel de
aduanas.
Se trata de un impuesto instantáneo que se causa en el momento de la nacionalización; en lo que
corresponde al aspecto espacial no hay mayores dificultades puesto que grava justamente la
introducción o nacionalización de bienes al territorio nacional.
 La base gravable es el valor de la factura y sobre ella se aplica el respectivo arancel, según el tipo de
bien y en algunos casos del país de origen, dados los acuerdos de integración, como el caso de la
Comunidad Andina, y otros acuerdos de libre comercio, que en algunos casos aplican exenciones
arancelarias.
El sujeto activo es la Nación y el sujeto pasivo es el importador. Sin embargo, este tipo de actividades
suele ser realizado por intermediarios: agentes de aduanas que importan para un tercero, es decir, obran
como simples intermediarios.

5. impuesto de timbre

Concepto. Este es un impuesto de origen colonial asociado al uso del papel sellado para la solemnidad de
algunos contratos y documentos, lo cual explica su nombre, que se refleja en una especie de sello oficial
sobre algunos documentos; por eso se le entiende como un impuesto a la seguridad jurídica y a la
constitución de pruebas documentales, cuyo cumplimiento puede luego ser exigido judicialmente. En
sucesivas ocasiones ha intentado eliminarse, pero por razones recaudatorias no se logrado. Sin embargo,
en la última reforma se logró aprobar una desgravación progresiva que prácticamente lo eliminará a
partir de 2010, cuando la tarifa sea cero. Hasta 1992 era realmente un timbre que se estampaba sobre el
documento, pero ante la propuesta gubernamental de eliminarlo, la contrapropuesta del Congreso, que
finalmente quedó aprobada fue desligarlo completamente del documento y recaudarlo vía retención en
la fuente como existe actualmente.
Estructura. El elemento objetivo lo define como un impuesto que grava los instrumentos públicos y
privados en los cuales se hace constar la constitución, existencia, modificación o extinción de
obligaciones, sin perjuicio de otros hechos generadores específicos, que subsisten por fuera de éste que
es su ámbito más comprensivo, tales como las visas y pasaportes, las concesiones de explotación de
bosques naturales, las licencias para comercializar en municiones y explosivos, entre otros.
Se trata de un impuesto instantáneo en la medida en que cada vez que se otorgue, celebre o acepte
un instrumento se causa el impuesto. Si bien se trata de instrumentos otorgados o aceptados en
Colombia, por efecto de una situación particular con un contrato sobre transacciones de derecho de
explotación de recursos naturales en Colombia celebrado fuera del país, a partir de 1986 se estableció
que aun cuando los instrumentos se otorguen o acepten fuera del país, si se ejecuta o genera
obligaciones en Colombia, se causa el impuesto, con lo cual podría decirse que de alguna forma hay
cierta extraterritorialidad.
En los otros casos señalados específicamente no hay dudas sobre los aspectos temporal y espacial,
porque son autorizaciones o documentos expedidos por autoridades colombianas, aunque en el caso de
visas y pasaportes se incluyen las autoridades consulares colombianas en los distintos países.
El aspecto cuantitativo es muy importante y ha sido parte de la reducción de la influencia de este
impuesto, en la medida en que la cuantía del documento se convierte en parte del aspecto material del
hecho imponible. En efecto, solo se causa el impuesto si la cuantía del instrumento supera los 6.000 UVT,
es decir documentos inferiores a esta cuantía no causan el impuesto. Por tanto, el asunto de determinar
la cuantía se convierte en sustantiva, por lo que en el Estatuto Tributario se encuentran normas al
respecto; en los contratos de ejecución sucesiva la cuantía será el valor de los pagos periódicos durante la
vigencia del contrato; en los contratos de cuantía indeterminada se tendrán en cuenta las normas del
estatuto antes que la estimación de los interesados: el impuesto se hace exigible cada vez que se efectúe
un pago a cuenta del contrato; en todo caso, el valor del impuesto se ajustará cuando inicialmente fue
indeterminado su valor y luego se va determinando.
La tarifa del impuesto es de 0.5% para 2009 y 0% a partir de 2010, por lo cual, en la práctica,
desaparecerá como un impuesto que grava los contratos y se mantendrá exclusivamente para los actos
gravados de manera específica. El Estatuto establece múltiples exenciones, dentro de las cuales vale
mencionar por su reiterado uso las órdenes de compra y venta de bienes y servicios, así como las ofertas
mercantiles que se acepten con ocasión de la expedición de la orden de compra y venta. En todo caso,
este gravamen a los contratos, más allá de sus finalidades recaudatorias, se refleja en que quien no
celebre un contrato podrá evitar el impuesto pero, asimismo, quedará desprotegido en caso de
incumplimiento contractual.
El sujeto activo del impuesto es la Nación y el sujeto pasivo es quien celebra, otorga o acepta el
documento respectivo. Empero, el sujeto pasivo tiene implicaciones con el aspecto material, puesto que
sólo se causa el impuesto si en el otorgamiento o celebración del contrato interviene por lo menos un
agente retenedor del impuesto, por lo cual corresponde, además, definir si alguno de los contratantes es
agente de retención del impuesto, que, como se advirtió, es la forma de recaudarlo. Son agentes de
retención en orden de prelación: las personas naturales que tengan la calidad de comerciantes con
30.000 UVT de ingresos o patrimonio el año anterior, y las personas jurídicas que intervengan en el
documento como contratantes, aceptantes, emisores o suscriptores, los notarios por las escritura
públicas, las entidades públicas, los agentes diplomáticos, las entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera, entre otros. De forma que si se celebra un contrato entre dos personas naturales, por
ejemplo, pero ninguna tiene la condición de agente de retención, aun cuando supere la cuantía, el
impuesto no se causa. El Estatuto establece una exención subjetiva para las entidades de Derecho
público, las cuales define con carácter restrictivo toda vez que no incluye a las empresas industriales y
comerciales del Estado.
Ahora bien, aunque la ley no lo especifica, los sujetos pasivos son las dos partes que usualmente
celebran un contrato; pero en la práctica, la parte fuerte del contrato le traslada implícitamente el
impuesto a la parte débil. Como se advirtió, el impuesto se recauda a través de la figura de la retención
en la fuente con todas las demás obligaciones inherentes a la calidad de agente de retención.

6. gravamen a los movimientos financieros –GMF–

Concepto y evolución. El gravamen a los movimientos financieros surge como una variante de la
propuesta de TOBIN para gravar los capitales golondrinas en el concierto mundial, por su poderosa
capacidad de recaudo a través del sistema financiero que, por supuesto, genera críticas por sus efectos
macroeconómicos sobre la desintermediación y su medida de la capacidad económica, en cuanto sólo
grava flujos de dinero que administra el sistema financiero; de ahí su enorme poder recaudatorio y su
eficacia.
En Colombia fue adoptado en la década del 90 cuando se convirtió en una moda en los países
latinoamericanos, como fuente alterna de recursos. Surgió a partir de la declaratoria de emergencia
económica en el año 2000 como una contribución del sistema financiero, ante la crisis de las cooperativas
que captaban ahorro del público; sin embargo, una sentencia modulativa memorable de la Corte
Constitucional (C-136 de 1999) le cambió su naturaleza, de contribución a impuesto, e igualó la tarifa de
los usuarios del sistema y de sus agentes, las entidades financieras. Posteriormente el impuesto se
transformó en una fuente de recursos para recuperar la zona del terremoto de Armenia y finalmente,
tomó su actual nombre y se convierte en un tributo permanente, ante la imposibilidad de sustituir su
recaudo por otra vía.
Estructura. Este gravamen tiene como aspecto material del hecho generador la disposición de
recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorro. Sin embargo, para combatir formas de elusión
se amplió el hecho generador a otras formas de disposición de recursos, como las carteras colectivas y los
convenios de recaudo, entre otras.
Es un impuesto instantáneo que se causa en el momento de la disposición de los recursos y opera
dentro de la jurisdicción colombiana. La base gravable es el valor de los recursos de los cuales se
disponga, o sea, los retiros, y su tarifa es el 4 por mil, como se le conoce popularmente.
La ley establece, en general, varias exenciones para los recursos públicos, incluidos los recursos de la
seguridad social, para atender a los pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance
del artículo 48 de la Constitución. La exención de mayor cobertura que, por lo demás, tiene un propósito
de equidad, excluye los movimientos de una sola cuenta del beneficiario por valor inferior a 350 UVT
mensualmente.
El impuesto se recauda mediante la retención que efectúan las entidades financieras, que, por lo
mismo, deben cumplir con todas las obligaciones de los agentes de retención, entre ellas la declaración y
consignación semanal, de ahí sus cualidades como el prototipo de un impuesto con alto índice de
eficiencia recaudatoria. Solamente puede deducirse en el impuesto sobre la renta el 25% del impuesto
pagado.
Otros. La gasolina y el ACPM son los combustibles que figuran en el presupuesto como tributos, pero
cabe advertir que la gasolina está gravada con varios impuestos de distintos ordenes: el impuesto global,
que aparece como una renta nacional, pero que en realidad se redistribuye por la nación a las entidades
territoriales; el IVA, que figura como tal; la sobretasa, que es del orden departamental y cuyo recaudo se
comparte con los municipios. Todos estos impuestos gravan la gasolina en el momento de su venta y
forman parte del precio al consumidor final. En el presupuesto nacional figuran otros tributos de muy
baja representación económica, además de los recursos de los fondos públicos, las contribuciones
parafiscales y los del sector descentralizado, que no tienen en estricto sentido el carácter de impuestos y
por ello, no los desarrollamos en este apartado.

B. impuestos departamentales

Los departamentos tienen un sistema por medio del cual comparten recursos no tributarios, como las
rentas de los monopolios de juegos y licores, las regalías por los recursos naturales no renovables dentro
de su jurisdicción y desde luego las transferencias del Sistema General de Participaciones
Su sistema tributario propio se compone de recursos provenientes de los impuestos selectivos al
consumo que representan aproximadamente el 70% de sus ingresos tributarios; es el caso de los
impuestos al consumo de licores, cerveza y cigarrillos.
Otro impuesto importante es el impuesto de registro. Los demás impuestos, si bien los recauda y
aparece como el sujeto activo, comparte su renta con los municipios, este es el caso de los impuestos
sobre los vehículos y la sobretasa a la gasolina, amén de su sistema de tasas y contribuciones que no son
muy explotadas por los departamentos.

1. impuestos selectivos al consumo

Los impuestos selectivos al consumo han constituido una renta tributaria tradicional de los
departamentos desde cuando Colombia tuvo su periodo federal en el siglo XIX. Son impuestos de
cobertura muy reducida en cuanto a los sujetos pasivos aunque de gran importancia recaudatoria; en
relación con el consumo de productos importados, su talón de Aquiles es el contrabando, cuyo control le
corresponde a la DIAN, los Departamentos y el Distrito capital (para cervezas y cigarrillos importados).
Se trata de tres impuestos específicos diseñados de manera similar en la medida en que se causan en
la importación o en la salida de fábrica: cigarrillos y tabaco elaborado, licores, aperitivos, vinos y
similares, y cerveza,
Como todo impuesto monofásico gana en control relativo, pues los contribuyentes son pocos, pero
pierde en cobertura, pues su base gravable sólo comprende el precio inicial y no el precio final al
consumidor. Aunque los departamentos tienen algunas funciones de control en los grandes centros de
distribución comercial, para el propósito sus limitaciones administrativas son ostensibles. Estos
impuestos gravan la producción, distribución, importación y comercialización de licores y cigarrillos en
una sola fase: producción o importación.
Son impuestos instantáneos en cuanto se causan con la entrega en fábrica o en planta para su
distribución, venta o permuta, publicidad, promoción, donación, comisión o destinación para
autoconsumo en el país; sin embargo su liquidación es quincenal mediante declaración que hacen los
productores.
En cuanto al elemento subjetivo, los sujetos activos son los departamentos donde finalmente se va a
consumir el producto. Los sujetos pasivos son los productores e importadores, pero distribuidores y
transportadores pueden ser responsables solidarios cuando no puedan demostrar que el impuesto se ha
pagado o que se transporta bajo la tornaguía que demuestra su tránsito legal. Los aspectos
administrativos son también similares: los productores deben inscribirse, declarar, liquidar y pagar el
impuesto por periodos (mensual en la cerveza y quincenal en licores y cigarrillos). En todo caso, por
razones de unidad y de simplificación administrativa, todos los elementos de estos impuestos son fijados
directamente por la ley, sin que las asambleas puedan variarlos siendo iguales para todos los
departamentos.
Reseñadas las características comunes a estos impuestos, cabe destacar las diferencias: las principales
están enmarcadas en su aspecto cuantitativo, puesto que desde 2002 el impuesto para licores se liquida
con una suma fija por grado de contenido alcohólico, estableciendo tres rangos: hasta 20°, entre 20° y
35° y más de 35°; estas sumas se ajustan anualmente según el IPC. En el caso del impuesto al consumo de
cigarrillos, desde 2006 se adoptó una fórmula similar con dos rangos según el valor: inferiores a $2.000 y
superiores a esa suma; sin embargo se cometió el error de no prever en la ley el ajuste del precio, con lo
cual, por el incremento natural de los precios por efecto de la inflación, en la práctica solo existe la tarifa
más alta. Estos mecanismos se han adoptado con la finalidad de disminuir los impuestos sobre los
productos extranjeros, con el argumento de que si son altos fomentan el contrabando; por lo tanto, tal
liquidación representa actualmente un mayor impacto sobre los productos nacionales de alto contenido
alcohólico (como el aguardiente o el ron) que cuando se liquidaba sobre el precio. El efecto fue la
disminución de los impuestos para los productos importados de alto contenido alcohólico y un aumento
para los nacionales similares, lo cual se ha visto reflejado en cambios en el consumo; sin embargo estas
medidas no han sido suficientemente eficaces para disminuir el contrabando que sigue teniendo
incentivos en el mayor consumo de licores y cigarrillos extranjeros en especial en las zonas de frontera.
En el caso de la cerveza, el impuesto se liquida sobre el precio de venta en la capital donde se
encuentre la fábrica, pero se excluyen de la base gravable las etiquetas y los envases. La tarifa
comprende un 48% como impuesto al consumo y un 3% como IVA.

2. impuestos sobre la propiedad

El impuesto de vehículos automotores. Con relación al aspecto material, el actual impuesto es un típico
impuesto sobre la propiedad que resulta de la fusión de dos impuestos antiguos: el que afectaba la
propiedad bajo la fórmula de gravar con el impuesto nacional de timbre la matrícula y con el municipal la
circulación (impuesto de rodamiento). El actual impuesto grava la propiedad del vehículo y es un
impuesto de carácter departamental; pero, al ser la matrícula municipal, comparte el recaudo (el 80%
corresponde al municipio de la dirección del propietario), con lo cual introduce un elemento personal
para su distribución.
Es un impuesto de periodo anual que se causa el 1.° de enero de cada año; sin embargo, para los
vehículos nuevos el impuesto se causa en la fecha de solicitud de la inscripción en el registro terrestre
automotor, que deberá corresponder con la fecha de la factura de venta (art. 114 Ley 488 de 1998) .
La base gravable se determina oficialmente por el valor comercial que establece, mediante
resolución, el Ministerio de Transporte, y la tarifa la fija el Ministerio de Hacienda por Decreto teniendo
en cuenta los rangos de valor comercial mencionados anteriormente.
En cuanto al aspecto subjetivo, ya indicamos que el sujeto activo es el departamento, el Distrito
capital o las unidades especiales de desarrollo fronterizo donde se encuentre matriculado el vehículo, y el
sujeto pasivo es quien aparece como propietario o poseedor; por eso, cuando hay traspasos sin que se
efectúe el cambio en el registro o cuando el vehículo es hurtado, mientras no se modifique el sujeto, el
propietario sigue siendo responsable del impuesto. Este impuesto se liquida mediante una declaración
anual, por parte del propietario.

3. otros impuestos departamentales

Dos son los impuestos más representativos: registro y sobretasa a la -gasolina.

El primero es un impuesto que grava los documentos sujetos a registro; los más relevantes por su
importancia recaudatoria son los relativos a la propiedad inmobiliaria, que se causan con ocasión de la
respectiva operación (compraventa, hipoteca), sobre el valor del movimiento y con una tarifa que debe
fijar la asamblea, no superior al 1%. Son importantes también los registros en la Cámara de Comercio, así
como todas las operaciones relativas a las sociedades, su creación, fusión y aumentos de capital, entre
otros. Los sujetos pasivos son responsables de efectuar el registro; la liquidación y el recaudo
generalmente se efectúan a través de las entidades que deben participar en estas transacciones, es decir,
las cámaras de comercio y las oficinas de registro.
La sobretasa a la gasolina surgió como una fuente de financiación para los sistemas de transporte
masivo y el mantenimiento vial, a cargo de los municipios. Sin embargo, su recaudo y control le
corresponde actualmente a los departamentos, aun cuando el mayor porcentaje de sus recursos queda
en poder del municipio donde se ha vendido la gasolina.
En su origen era una sobretasa de libre elección por el municipio, sin embargo, su actual diseño le
impone a las entidades territoriales adoptar la sobretasa pues, de no hacerlo, de todas maneras se causa
y se convierte en un tributo nacional. Actualmente la base gravable es el precio fijado, y dentro del
precio, la sobretasa corresponde al 6.5% para los departamentos y 18.5% para municipios, y la tarifa
especial para zonas de frontera y el Distrito Capital que participa con el 25%.
El sujeto activo es el Departamento y el sujeto pasivo son los productores e importadores de gasolina
extra y corriente, y ACPM, además del distribuidor mayorista; sin embargo, también se ha establecido que
son responsables los distribuidores minoristas, y Ecopetrol cuando suscriba contratos o convenios de
distribución con otros no considerados distribuidores mayoristas del combustible en zonas de frontera.
Este impuesto se liquida y paga mediante declaración mensual dentro de los 18 primeros días calendario
del mes siguiente al de causación, aun cuando no se hayan realizado operaciones gravadas en la entidad
territorial en donde tengan operación.

C. impuestos municipales

Los municipios tienen un sistema tributario más fuerte que los departamentos, pero la gran mayoría
financia sus gastos con las transferencias del SGP. Dentro de los tributos sobre la propiedad inmueble, que
es la materia imponible más importante para los municipios, se encuentran tres figuras relevantes: el
impuesto predial unificado, la contribución de valorización para financiar la construcción de obras.

1. impuesto predial unificado

Este es el típico impuesto sobre la propiedad inmobiliaria con un origen muy remoto y se causa
anualmente para los predios de la jurisdicción municipal. Su punto más relevante es la determinación de
la base gravable que, como regla general, es el avalúo catastral; sin embargo, como quiera que el catastro
no tiene la capacidad de seguir la dinámica del mercado, su rezago tiene un impacto recaudatorio
importante para los municipios. La ley permite que los municipios adopten el autoavalúo como base
gravable y a partir de la experiencia de Bogotá en 1994, algunos lo han hecho, con resultados más
modestos.
Las tarifas pueden ser fijadas por los concejos dentro de un rango entre 1 y 16 por mil, salvo para los
lotes urbanos y los predios urbanizables no urbanizados para los cuales se puede aplicar una tarifa que
desaliente la falta de uso productivo (puede llegar hasta el 33 por mil). Las tarifas se deben fijar con
criterios de progresividad atendiendo a tres factores: el uso, la antigüedad de la formación catastral y el
estrato.
Las exenciones son de competencia del consejo municipal, que normalmente tienen en cuenta fines
extrafiscales, como el fomento de actividades productivas o culturales.
El impuesto se liquida por el propio municipio (y allí está la gran deficiencia, a juzgar por la cartera por
cobrar), salvo en Bogotá y en los municipios que han adoptado el autoevalúo los cuales exigen una
declaración y la autoliquidación del propio contribuyente para determinar su autoavalúo, el cual no
puede ser inferior al avalúo catastral.

2. impuesto de industria, comercio, avisos y tableros –ICA–

Este es el impuesto más importante para las grandes ciudades dado su desarrollo industrial y comercial.
Surgió a comienzos del siglo XX como una patente para desarrollar negocios, pero en 1983 mutó a
hacia un impuesto por su volumen, con algunas dificultades en su diseño, siendo el más relevante su
carácter acumulativo que discrimina aquellos negocios de alta rotación y bajos márgenes de utilidad y los
productos con largos procesos de distribución, en la medida en que el impuesto puede causar un impacto
en el precio final.
El aspecto material es la realización de actividades industriales, comerciales y de servicio dentro de la
jurisdicción municipal. El entendimiento sobre dónde se entiende realizada la actividad, dado su carácter
municipal, ha suscitado litigios en la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que la ley deja
abierta la posibilidad de que los concejos interpreten el alcance de esta expresión y la jurisprudencia del
Consejo de Estado no ha sido uniforme sobre este punto. Es un impuesto que puede ocasionar
fenómenos de doble tributación, como se ha demostrado por los numerosos litigios a partir de la
interpretación de estas normas. En efecto, los industriales que desarrollan sus actividades comerciales en
otro municipio bajo la misma razón social o, en el caso de los servicios, cuando se prestan en un
municipio distinto al de la sede. En particular, el desarrollo tecnológico y de las telecomunicaciones ha
exacerbado los litigios sobre la determinación del lugar donde se han prestado los servicios, más aun
porque la actividad gravada se puede prestar con o sin establecimiento de comercio y con sede habitual
o sin ella.
Es un impuesto de periodo anual, salvo en Bogotá que es bimestral, y se causa por periodos vencidos.
La base gravable del impuesto es el total de ingresos netos, lo cual significa una base gravable muy
amplia; esto explica que las tarifas sean inferiores al 1%, que es el rango que establece la ley para que los
concejos las adopten conforme a sus características locales, así como las exenciones. Generalmente, se
diferencian las tarifas según las distintas actividades y se exige una declaración con la autoliquidación del
impuesto. La retención en la fuente se ha ido extendiendo como un mecanismo muy eficiente para el
recaudo del impuesto, pero también suscita problemas sobre la realización del hecho generador dentro
de un determinado municipio, dado que los agentes de retención prefieren actuar de manera
conservadora para evitar el riesgo de responder solidariamente por el impuesto. El sujeto activo es el
municipio donde se realiza la actividad gravada y el sujeto pasivo es quien realiza la actividad gravada.
Sin perjuicio de la existencia de otros impuestos municipales como los que gravan los espectáculos
públicos y algunos juegos localizados, la columna vertebral del sistema tributario municipal está
conformada por los dos impuestos antes reseñados

D. impuestos distritales

Los Distritos en general tienen el régimen tributario municipal; sin embargo, en el caso del Distrito
Capital, dado que su fuente normativa es especial en virtud de que el artículo 322 de la Constitución le
permite un régimen fiscal propio, el Estatuto Orgánico de Bogotá, tiene particularidades, puesto que
combina impuestos municipales con algunos impuestos departamentales, que administra o comparte
con el Departamento de Cundinamarca, donde está ubicado. En efecto, Bogotá, además de los impuestos
municipales, ICA y predial, es titular de impuestos departamentales, vehículos y sobretasa a la gasolina y,
además, del impuesto al consumo de cerveza, tiene una participación sobre los cigarrillos extranjeros y
sobre el impuesto de registro.
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VICENTE-ARCHE, FERNANDO. “Hacienda pública y Administración pública”, Hacienda Pública Española, n.º 26, 1974.
 Anexo

El presente anexo tiene como propósito presentar el texto del Decreto 111 de 1996, las leyes
que fueron compiladas en él (Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) y los decretos que
lo reglamentan.

Para efectos metodológicos se presentan los artículos del Decreto 111 en recuadros, las leyes
compiladas en cursiva y los reglamentos en letra normal.

decreto 111 de 1996

(enero 15)

Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996

Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales,
en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y

Considerando:

Que la Ley 225 de 1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de 1994, Orgánicas del
Presupuesto, y en su artículo 24 autorizó al Gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin
cambiar su redacción ni contenido;
Que la compilación que el Gobierno efectúa mediante el presente Decreto será el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley 225 de 1995,

Decreta:

Artículo 1.º Este Decreto compila las normas de las leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1991 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Para efectos metodológicos al final de cada artículo del Estatuto se
informan las fuentes de las normas orgánicas compiladas.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto, será el siguiente:

capítulo i
del sistema presupuestal

Artículo 1.º La presente ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto

General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución
Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal
deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el
sistema presupuestal (arts. 1.º Ley 38/89 y 55 inc. 1.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 1.º La presente Ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el
inciso 1.º del artículo 210 de la Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia
presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así:

“Modifícase en los siguientes artículos de la Ley 38 de 1989 las referencias a la Constitución Política que en éstos se
hacen, así:

Artículos de la Constitución Política que deben

Artículos de la Ley 38 de 1989
citarse

Artículo 1.º Artículo 352

Literal c del artículo 24 Artículos 339 y 341

Parágrafo del artículo 40 Artículos 163 y 164

Artículo 48 Artículo 150 num. 3.º

Artículo 51 Artículo 348

Artículo 52 Artículo 348

Artículo 76 literal c Artículo 189 num. 12

Artículo 2.º Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las

disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo
señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y
ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la
definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos
atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se
dicten no tendrán ningún efecto. (art. 64 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 64. Nuevo. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta
expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la
capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a
estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto.

Artículo 3.º Cobertura del estatuto. Consta de dos niveles: un primer nivel
que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los
presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el
presupuesto nacional.
El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el
Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización
electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los
establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta.
Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el
sector público y la distribución de los excedentes financieros de las
empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de
economía mixta con régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que
la Constitución y la ley les otorga.
A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta con régimen de aquéllas se les aplicarán las normas que
expresamente las mencione. (arts. 2.º Ley 38/89 y 1.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 2.° Cobertura del Estatuto. Comprende el sistema presupuestal que abarcará dos niveles: El Presupuesto
General de la Nación que incluye las tres Ramas del Poder Público, el Ministerio Público, la Contraloría General de la
República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los Establecimientos Públicos Nacionales, a quienes se
aplicarán todas las normas del presente Estatuto. Un segundo nivel que incluye la fijación de metas financieras a
todo el sector público y la distribución de las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución Política y la Ley le otorgan.

ley 179/94

Artículo 1.°. El artículo 2.° de la Ley 38 de 1989, quedará así:

“Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de
la Nación, compuesto por los Presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional y el Presupuesto
Nacional.
El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría
General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva el nivel nacional, con excepción de los
establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta.
Un segundo nivel, que incluye la fjación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los
excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía
Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.
A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas, se les aplicarán las normas que expresamente las mencione”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 1.° En desarrollo de las normas consagradas en la Ley 38 de 1989, la cual constituye el Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación, los Ministerios, los departamentos administrativos, las unidades
administrativas especiales, las superintendencias, los establecimientos públicos del orden nacional, el Congreso
Nacional, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Registraduría
Nacional del Estado Civil, están sujetos en la preparación, presentación, ejecución y control de sus presupuestos, a
los preceptos que se establecen en el presente Decreto.
Los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por ley o con su autorización
expresa, son un sistema de manejo de cuentas de parte de los recursos de organismos y entidades de la
Administración pública nacional, y están sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la ley normativa y
en el presente Decreto.
Las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta que funcionen con
régimen de empresa industrial y comercial del Estado y las entidades privadas que administren fondos públicos del
orden nacional, se sujetarán al cumplimiento de las normas específicas que sobre las mismas prevén la ley y el
presente Decreto.

decreto 2406 de 1989

Artículo 1.° Para el cumplimiento de los objetivos previstos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva, las Ramas Legislativa y Jurisdiccional, el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de sus
dependencias pertinentes, desarrollarán además de las funciones establecidas en normas legales anteriores, las
siguientes:

1. Preparar y consolidar los anteproyectos de presupuesto de funcionamiento e inversión del organismo y de

sus entidades adscritas y vinculadas conforme a las instrucciones impartidas por la Dirección General del
Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación.
2. Estudiar, analizar y evaluar los planes, programas y proyectos que en razón de las funciones asignadas por
normas legales, le corresponde al sector respectivo y presentar propuestas para que se considere su inclusión en el
Plan financiero.
3. Coordinar la programación, ejecución y control del presupuesto tanto del propio organismo como de sus
entidades adscritas y vinculadas.
4. Contribuir con la Dirección General del Presupuesto en la unificación de los diversos sistemas de información
fiscal y presupuestal para facilitar el seguimiento y evaluación de la ejecución del Plan financiero del sector público,
a nivel central y descentralizado.
5. Solicitar a las entidades adscritas y vinculadas toda la información relacionada con la preparación
programación y ejecución presupuestal, a fin de que se verifique el logro de los objetivos que se sustentaron para
la aprobación de sus presupuestos.
6. Estudiar y evaluar las solicitudes de créditos y contracréditos suplementales y extraordinarios que el
organismo y sus entidades adscritas y vinculadas requieran durante la ejecución de la vigencia.
7. Velar porque se lleven los registros de carácter presupuestal que indique la Dirección General del
Presupuesto y los que prescriba la Contraloría General de la República para lo de su competencia.
8. Establecer y aplicar los mecanismos necesarios para controlar la correcta destinación de los recursos
apropiados en el presupuesto.
9. Informar a la Dirección General del Presupuesto a la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales, las
presuntas irregularidades que se detecten tanto en el organismo como en sus entidades adscritas y vinculadas, en
el cumplimiento de los procedimientos y demás requisitos establecidos en la norma orgánica, y en las normas que
la complementen y reglamenten.
10. Presentar a la Dirección General del Presupuesto las solicitudes de acuerdos mensuales de gastos del
organismo y sus entidades, debidamente sustentadas y de conformidad con los requisitos establecidos para tal
efecto en el sistema presupuestal.
11. Coordinar con la Dirección General del Presupuesto el diseño, evaluación, control y actualización de la
información, comunicación y sistematización necesaria en los procesos de programación, ejecución y seguimiento
del Presupuesto General de la Nación.
12. Prestar el apoyo requerido por la Dirección General del Presupuesto, para la cumplida aplicación de las
normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y demás normas que lo complementen y
reglamenten.
13. Velar por la exactitud de los registros y el cumplimiento del suministro de la información periódica
requerida para la elaboración de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, de que trata el artículo 77 de la
Ley 38 de 1989.
14. Brindar apoyo y colaboración a los funcionarios que la Dirección General del Presupuesto destaque ante
cada organismo y entidad para el cumplimiento de funciones originadas de la Ley 38 de 1989.

Artículo 2.° Modificar y adecuar la estructura orgánica de algunos Ministerios, Departamentos Administrativos de
la Rama Ejecutiva, la Dirección Nacional de Carrera Judicial de la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público y la
Registraduría Nacional del Estado Civil, incrementando las funciones y dependencias administrativas en
cumplimiento de la Ley 38 de 1989, y en los términos del presente Decreto.

decreto 3077 de 1989

Artículo 1.° En desarrollo de las normas consagradas en la Ley 38 de 1989, la cual constituye el Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación, los Ministerios, los departamentos administrativos, las unidades
administrativas especiales, las superintendencias, los establecimientos públicos del orden nacional, el Congreso
Nacional, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Registraduría
Nacional del Estado Civil, están sujetos en la preparación, presentación, ejecución y control de sus presupuestos, a
los preceptos que se establecen en el presente Decreto.
Los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por ley o con su autorización
expresa, son un sistema de manejo de cuentas de parte de los recursos de organismos y entidades de la
Administración pública nacional, y están sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la ley normativa y
en el presente Decreto.
Las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta que funcionen con
régimen de empresa industrial y comercial del Estado y las entidades privadas que administren fondos públicos del
orden nacional, se sujetarán al cumplimiento de las normas específicas que sobre las mismas prevén la ley y el
presente Decreto.

Artículo 4.º Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas

públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos
públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o
sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la ley de la
República, se les aplicarán las disposiciones que rigen para los
establecimientos públicos del orden nacional (art. 63 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 63. Nuevo. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo
patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o
sociedades de economía mixta o asimilada a estas por la Ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que
rigen los establecimientos públicos del orden nacional.

Artículo 5.º Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital

la Nación sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para
efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y
comerciales del Estado.
Para los mismos efectos, las empresas sociales del Estado del orden
nacional que constituyan una categoría especial de entidad pública
descentralizada, se sujetarán al régimen de las empresas industriales y
comerciales del Estado (art. 11 Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 11. Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades
descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales
y comerciales del Estado.
Para los mismos efectos, las empresas sociales del Estado del orden nacional que constituyan una categoría
especial de entidad pública descentralizada, se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del
Estado.

Artículo 6.º Sistema presupuestal. Está constituido por un Plan financiero,

por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la
Nación (arts. 3.º Ley 38/89 y 55, inc. 5.º Ley 179/94).
ley 38/89

Artículo 3.° Sistema Presupuestal. Está constituido por un Plan financiero a dos o más años de plazo, por un Plan
Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto Anual de la Nación.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 5.º. Eliminar las referencias de plazo al Plan financiero que se hacen en los artículos 3.º y 4.º de la
Ley 38 de 1989.

decreto 4730 de 2005

Artículo 1.° Campo de aplicación. El presente Decreto rige para los órganos nacionales que conforman la cobertura
del Estatuto Orgánico del Presu-puesto.

Artículo 2.° Objetivos y conformación del sistema presupuestal. Son objetivos del Sistema Presupuestal: el
equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el
mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de
gasto y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.
El Sistema Presupuestal está constituido por el Plan financiero, incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo; el
Presupuesto Anual de la Nación y el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Artículo 3.° Seguimiento al Marco Fiscal de Mediano Plazo. El confis velará por el cumplimiento del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, para lo cual hará un seguimiento detallado de manera que, si hay cambios en las condiciones
económicas, recomiende la adopción de las medidas necesarias para propender por el equilibrio macroeconómico.
El seguimiento se realizará de manera independiente y detallada de acuerdo con la metodología que para el
efecto establezca el Confis.

Artículo 7.º El Plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión

financiera sector público, qe tiene como base las operaciones efectivas de
las entidades cuyo eje cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que
amerite incluirlas en el plan. Tomen consideración las previsiones de
ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual
de Caja y las políticas cambiaría y monetaria (arts. 4.º Ley 38/89 y 55, inc.
5.º Ley 179/94)

ley 38/89

Artículo 4.° El Plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera de mediano plazo del sector
público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal
sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el Plan. Tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos,
déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaria y monetaria.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 5.º Eliminar las referencias de plazo al Plan financiero que se hacen en los artículos 3.º y 4.º de la
Ley 38 de 1989.

decreto 568 de 1996

Artículo 2.º El Plan financiero es un programa de ingresos y gastos de caja y sus posibilidades de financiamiento. El
plan define las metas máximas de pagos a efectuarse durante el año que servirán de base para elaborar el
Programa Anual de Caja, PAC.
El Plan financiero del sector público consolidado tiene como base las proyecciones efectivas de caja del
Gobierno Nacional, de las entidades descentralizadas dedicadas a actividades no financieras del orden nacional, de
las entidades territoriales y sus descentralizadas y de las cuentas sectoriales que por su magnitud ameriten ser
incluidas en éste.
El plan deberá ser aprobado antes de la presentación del Presupuesto General de la Nación al Congreso y su
revisión definitiva se hará antes del 1 0 de diciembre de cada año.

Artículo 8.º El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de

inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El
Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y
departamental del presupuesto inversión para discusión en las comisiones
económicas de Senado y Cámara de Representantes (arts. 5.º Ley 38/89 y
2.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 5.° El Plan Operativo Anual de Inversiones. Indicará la inversión directa e indirecta y los proyectos a
ejecutar, clasificados por sectores, organismos, entidades, programas y regiones con indicación de los proyectos
prioritarios y vigencias comprometidas especificando su valor.

Ley 179/94 Artículo 2.° El artículo 5.° de la Ley 38 de 1989 quedará así:

“El Plan operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y
programas. Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento Nacional de
Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto de inversión para discusión en las
Comisiones Económicas de Senado y Cámara de Representantes”.

decreto 841 de 1990

Artículo 1.º Cubrimiento. El presente Decreto reglamenta el procedimiento que se debe seguir en relación con
todos los proyectos de inversión que hayan de ser eventualmente financiados o cofinanciados con recursos del
Presupuesto General de la Nación, ya sea a través de la Contraloría, la Procuraduría, la Registraduría, la Rama
Jurisdiccional, los Ministerios, los Departamentos Administrativos Nacionales, las Unidades Administrativas
Especiales, la Policía Nacional, los Establecimientos Públicos del orden nacional, las Superintendencias, o los
Fondos Especiales o Fondos Cuenta sin personería jurídica, o mediante transferencias específicas que se hagan a
través del Presupuesto de Inversión de cualquiera de los anteriores para proyectos ejecutados por terceras
personas, públicas o privadas.
El mismo procedimiento se aplica a aquellos proyectos de inversión adelantados por terceras personas,
públicas o privadas, financiados con recursos de crédito respecto de los cuales la Nación otorgue garantía.
Parágrafo. Dado que no forman parte del Plan Operativo Anual de Inversiones, quedan exentos de este
trámite, en la parte relativa a su inclusión en el Presupuesto General de la Nación, los proyectos de inversión para
el apoyo regional autorizados por la ley y aquellos que se financien con recursos del Fondo de Compensación
Interministerial que establece el artículo 70 de la Ley 38 de 1989 para los casos que el Presidente de la República y
el Consejo de Ministros califiquen como de excepcional urgencia.
Dichos proyectos, una vez incorporados al Presupuesto General de la Nación, deben ser registrados en el Banco
de Proyectos de Inversión Nacional con el fin de hacerles seguimiento en las condiciones establecidas en el
Capítulo iv de este Decreto. Para ello, deberán ser evaluados de acuerdo con las metodologías establecidas en el
Manual de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional por las Unidades Técnicas del
Departamento Nacional de Planeación que correspondan al tipo de actividad de que trate cada proyecto o entidad.
Artículo 2.º Proyecto de inversión. Se entiende por proyecto de inversión el conjunto de acciones que requiere de
la utilización de recursos para satisfacer una necesidad identificada, por los cuales compite con otros proyectos.
Los proyectos de inversión pueden ser de cinco clases:

a) Proyectos que generan beneficios directos o indirectos bajo la forma de bienes o servicios;
b) Proyectos que cumplen una función de recuperación de la capacidad generadora de beneficios directos,
tales como actividades de alfabetización, capacitación, nutrición, erradicación de enfermedades, vacunación, de
atención a la mujer, a la niñez o a la tercera edad;
c) Proyectos que no generan beneficios directos ni indirectos, pero permiten identificar futuros proyectos.
Estos son los estudios básicos o de investigación;
d) Proyectos que cumplen una función crediticia, por oposición a financiación o transferencias directas, que
tienen como finalidad financiar proyectos de los tipos contemplados en los literales a), b) y c) de este artículo, en el
transcurso del año de ejecución. Para éstos se aprueban montos globales y corresponderá al organismo o entidad
ejecutora definir los proyectos que se habrán de financiar así;
e) Excepcionalmente se podrán registrar como proyectos de inversión las partidas destinadas al pago de
garantías otorgadas por la Nación, en relación con créditos concedidos a terceros, que se hayan hecho efectivas,
siempre y cuando dichos créditos se hayan perfeccionado con anterioridad a diciembre 31 de 1991.
decreto 3077de 1989

Artículo 13. El Departamento Nacional de Planeación, para la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversión,
asignará a los organismos y entidades cuotas preliminares de gastos de inversión, con recursos de la Nación,
sujetándose a las proyecciones del Plan financiero e indicando las fuentes de financiación. De este procedimiento
deberá tener conocimiento el correspondiente Consejo Regional de Planificación, corpes.

Artículo 15. El Plan Operativo Anual de Inversión, una vez sea aprobado por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social –conpes–, será remitido a la Dirección General del Presupuesto, para determinar los proyectos
de inversión que se Incorporarán en el proyecto de Presupuesto General de la Nación, siguiendo las prioridades
establecidas por el Departamento Nacional de Planeación.

decreto 4730 de 2005

Artículo 11. Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones. Antes del 15 de julio, el Departamento Nacional
de Planeación, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las secciones presupuestales,
presentarán el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobación por el CONPES. El Plan será elaborado con
base en los resultados de los Comités Sectoriales de que trata el artículo 9.°, incluyendo los proyectos debidamente
inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión y guardará consistencia con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo.

Artículo 9.º Banco Nacional de Programas y Proyectos. Es un conjunto de

actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas sociales,
técnicas, económicamente y registradas sistematizadas en el Departamento
Nacional de Planeación.
En el plazo de un año y a partir de la vigencia de la presente ley, el
Departamento nacional de Planeación conjuntamente con el Fondo
Nacional de Proyectos para el Desarrollo deberán reglamentar el
funcionamiento del Banco Nacional de Programas y Proyectos.
Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley
formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos (arts. 32 Ley
38/89 y 55, inc. 12 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 32. Banco de Proyectos. Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas
social, técnica, económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación.
 En el plazo de un año y a partir de la vigencia de la presente Ley, el Departamento Nacional de Planeación
conjuntamente con el Fondo Nacional de Proyectos para el Desarrollo, deberán reglamentar el funcionamiento del
Banco de Proyectos.
Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del Banco de Proyectos.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 12º. Modificar el nombre del “Banco de Proyectos” por el de “Banco Nacional de Programas y
Proyectos”.

decreto 4109 de 2004

Artículo 1.° Modifícase el artículo 23 del Decreto 841 de 1990, el cual quedará así:

“Artículo 23. Oportunidad del registro. Durante todo el transcurso del año se podrán registrar proyectos de
inversión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional. Para la discusión en los comités funcionales de
presupuesto de los proyectos de inversión que vayan a integrar el plan operativo anual de inversiones, solo se
tendrán en cuenta aquellos que hayan sido registrados en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional del
Departamento Nacional de Planeación a más tardar el primero (1.°) de abril del año anterior al que se está
programando”.

Artículo 2.° Modifícase el artículo 24 del Decreto 841 de 1990, el cual quedará así:

“Artículo 24. Actualización de los proyectos. Una vez por año, durante el mes de septiembre, el Banco de
Proyectos de Inversión Nacional hará la relación de aquellos proyectos que tengan más de dos años de antigüedad
desde la fecha de su registro, que no hubieran sido incorporados en el Decreto de liquidación del Presupuesto
General de la Nación. Dicha relación se remitirá al organismo o entidad sectorial o territorial que tuvo la iniciativa,
con el fin de que evalúe nuevamente su conveniencia, para lo cual y bajo su responsabilidad, actualizará la
información pertinente y que ha podido variar desde su inscripción inicial hasta el momento de su ajuste, con
excepción del objetivo, el cual debe permanecer de acuerdo con lo establecido en el Manual de Procedimientos y
la Metodología de Formulación y Evaluación de proyectos diseñados y divulgados por el Departamento Nacional de
Planeación vigentes.
Los organismos y entidades mencionados en este artículo remitirán aquellos proyectos que deseen mantener
dentro del Banco de Proyectos de Inversión Nacional, debidamente actualizados, a más tardar el primero (1.°) de
abril del año anterior al que se está programando, previo el control del Departamento Nacional de Planeación que
se establece en el artículo 8.° de la Resolución 5345 de 1993 o la norma que lo adicione o modifique.
De no hacerlo se procederá a retirar estos proyectos del Banco, previa verificación de que la información
correspondiente a tales proyectos se encuentre debidamente registrada en el archivo centralizado que se
establece en el artículo 31 de este Decreto”.

decreto 206 de 1996

Artículo 1.º Objeto. La reglamentación contenida en el presente Decreto se aplicará a los organismos y entidades
del orden nacional que cofinancien programas y proyectos de las entidades territoriales, siempre que dispongan de
partidas presupuestales para dicho fin. Estas normas se aplicarán sin perjuicio de las disposiciones legales y de
aquellas de carácter reglamentario que contengan requisitos o condiciones más exigentes aplicables a programas y
proyectos de entidades u organismos determinados y las establecidas en los Decretos 2132 y 2133 de 1992.

Artículo 2.º Procedimientos. Los proyectos que, a juicio de las entidades y organismos nacionales señalados en el
artículo anterior, sean considerados como técnica y financieramente viables, podrán ser cofinanciados con sujeción
al procedimiento siguiente:

1. Los representantes legales de las entidades territoriales interesadas presentarán sus solicitudes a las
entidades u organismos del orden nacional antes indicados.
 2. La presentación de los proyectos deberá estar acompañada de las informaciones básicas de costos, diseños,
financiación y su respectiva evaluación, con el fin de que las entidades u organismos nacionales que los cofinancian
puedan emitir su concepto de viablilidad y proceder a su registro en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional.
3. Los entes territoriales deberán cofinanciar, por lo menos el 10% del valor total del respectivo programa o
proyecto. Las entidades u organismos cofinanciantes del orden nacional señalarán las modalidades de
cofinanciamiento admisibles para que las entidades territoriales aporten el valor que les corresponde.
4. Sólo podrán cofinanciarse bajo este procedimiento proyectos que, sumando las diferentes fuentes
regionales y nacionales tengan garantizada su financiación total y se puedan ejecutar en menos de dos años,
contados desde la celebración del respectivo contrato.
5. En relación con los programas y proyectos sometidos a su consideración, las entidades y organismos del
orden nacional a que se refiere el artículo 1º deberán analizar, emitir concepto de viabilidad y aprobar la
cofinanciación respectiva cuando hubiere lugar, en un lapso no mayor de 30 días hábiles a partir de su
presentación, e informar a la entidad peticionaria sobre su resultado.

Parágrafo. Para el estudio y viabilidad de los programas y proyectos presentados por las entidades territoriales,
las entidades y organismos del orden nacional a que se refiere el presente Decreto, se ceñirán a las disposiciones
reglamentarias del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.

Artículo 3.º Cofinanciacion por Coldeportes. Los recursos para cofinanciación de proyectos regionales incorporados
en el presupuesto del Instituto Colombiano para la Juventud y el Deporte (Coldeportes) durante 1993 se ejecutarán
presupuestal y financieramente por intermedio de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes.

Artículo 4.º Cofinanciacion para el pago de maestros. Con los recursos asignados en el Presupuesto Nacional para
efectos de cofinanciar el pago de maestros de primaria y secundaria, se financiarán, en promedio, hasta el 70% del
costo de cada educador que sea contratado por las entidades territoriales.
Para el año 1993 estos recursos serán ejecutados por el Ministerio de Educación al igual que los recursos para
cofinanciar infraestructura educativa.

Artículo 5.º Reglamentacion de convenios, Ley 21 de 1992. El Ministerio de Educación Nacional, antes del 31 de
marzo de 1993, reglamentará los convenios a que hace referencia el artículo 110 de la Ley 21 de 1992.

Artículo 6.º Sustitución de plazas de maestros. Los recursos de cofinanciación están orientados a incrementar la
cobertura educativa. Se podrán reemplazar o sustituir plazas existentes de maestros con estos recursos si las
respectivas entidades territoriales demuestran que con medidas administrativas pueden incrementar la cobertura
del servicio sin aumentar el número de docentes. También será posible efectuar la sustitución cuando las
entidades territoriales estén destinando al pago de maestros más del 15% de su presupuesto ordinario; en este
caso las entidades territoriales deberán garantizar una relación alumno docente no inferior a 20.

Artículo 7.º Incumplimiento de convenios para cofinanciación de maestros. Para recibir los recursos de
cofinanciación para el pago de maestros, en concordancia con lo establecido en el artículo 110 de la Ley 21 de
1992, los entes territoriales deberán asegurar la presentación de los servicios educativos en los términos y lugares
que sean convenidos con el Ministerio de Educación Nacional. Si se presentasen incumplimientos de lo convenido
con los entes territoriales, no se programarán recursos de cofinanciación para el siguiente año.

Artículo 8.º Recursos para cofinanciación en el sector de la salud. Los recursos para cofinanciación en el sector
salud serán ejecutados durante 1993 por el Ministerio de Salud.

decreto 1850 de 1993

Artículo 1.º Objeto. La reglamentación contenida en el presente Decreto se aplicará a los organismos y entidades
del orden nacional que cofinancien programas y proyectos de las entidades territoriales, siempre que dispongan de
apropiaciones presupuestales para dicho fin. Estas normas se aplicarán sin perjuicio de las disposiciones legales y
de aquellas de carácter reglamentario, en especial las establecidas en los Decretos 2132 y 2133 de 1992.
Artículo 2.º Procedimientos. Los proyectos que, a juicio de las entidades y organismos nacionales señalados en el
artículo anterior, sean considerados como viables, podrán ser cofinanciados con sujeción al procedimiento
siguiente:

1. Los representantes legales de las entidades territoriales interesadas presentarán sus solicitudes a las
entidades u organismos del orden nacional antes indicados.
2. La presentación de los proyectos deberá estar acompañada de las informaciones básicas de costos y
financiación con el fin de que las entidades u organismos nacionales que los cofinancian puedan emitir su concepto
de viabilidad y proceder a su registro en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional de acuerdo con las
Resoluciones números 3127 del 27 de noviembre de 1992 y 4005 del 30 de agosto de 1993 emanada del
Departamento Nacional de Planeación.
3. Los entes territoriales deberán cofinanciar, por lo menos el 10% del valor total del respectivo, programa o
proyecto.
Las entidades u organismos cofinanciantes del orden nacional señalarán las modalidades de cofinanciamiento
admisibles para que las entidades territoriales aporten el valor que les corresponden.
En el caso de proyectos destinados a educación y de acuerdo con los convenios que celebren o hayan
celebrado el Ministerio de Educación con los entes territoriales donde se haya pactado un aporte diferente por
parte de los mencionados entes, se tendrá en cuenta lo allí acordado.
4. Sólo podrán cofinanciarse bajo este procedimiento proyectos que, sumando las diferentes fuentes
regionales y nacionales tengan garantizada su financiación total y se puedan ejecutar en menos de dos años,
contados desde la celebración del respectivo contrato.
5. En relación con las solicitudes de cofinanciación, las entidades y organismos del orden nacional a que se
refiere el artículo 1.° deberán analizarlas y aprobarlas en un lapso no mayor de 20 días hábiles a partir de su
presentación, e informar a la entidad peticionaria sobre su resultado.
6. Mientras existan apropiaciones disponibles para cofinanciación, las entidades territoriales tendrán acceso a
la presentación de proyectos susceptibles de cofinanciación.
7. En los convenios de cofinanciación se pactará, un plan de desempeño para el seguimiento físico y financiero
del proyecto que se va a ejecutar.

Artículo 3.º Cofinanciación por Coldeportes. Los recursos para cofinanciación de proyectos regionales incorporados
en el Presupuesto del Instituto Colombiano para la Juventud y el Deporte (Coldeportes) durante 1993 se ejecutarán
presupuestal y financieramente por intermedio de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, mediante
convenios con las entidades territoriales. Los recursos de cofinanciación no podrán utilizarse para inversiones en
escenarios de propiedad de la Nación, salvo autorización o solicitud expresa del Alcalde o Gobernador respectivo.

Artículo 4.º Cofinanciación para el pago de maestros. Con los recursos asignados en el Presupuesto Nacional para
efectos de cofinanciar el pago de maestros de primaria y secundaria, se financiarán en promedio, el 70% el costo
de cada educador que sea nombrado por las entidades territoriales.
Para el año de 1993 estos recursos serán ejecutados por el Ministerio de Educación al igual que los recursos
para cofinanciar infraestructura educativa.

Artículo 5.º Sustitución de plazas de maestros. Los recursos de cofinanciación están orientados a incrementar la
cobertura educativa. Se podrán reemplazar o sustituir plazas existentes de maestros con estos recursos si las
respectivas entidades territoriales demuestran que con medidas administrativas pueden incrementar la cobertura
del servicio sin aumentar el número de docentes. También será posible efectuar la sustitución cuando las
entidades territoriales estén destinando el pago de maestros más del 15% de su presupuesto ordinario; en este
caso las entidades territoriales deberán garantizar una relación alumno docente no inferior a 20.

Artículo 6.º Incumplimiento de convenios para cofinanciación de maestros. Para recibir los recursos de
cofinanciación para el pago de maestros, en concordancia con lo establecido en el artículo 110 de la Ley 21 de
1992, los entes territoriales deberán asegurar la prestación de los servicios educativos en los términos y lugares
que sean convenidos con el Ministerio de Educación Nacional. Si se presentasen incumplimientos de lo convenido
con los entes territoriales, no se programarán recursos de cofinanciación para el siguiente año.

Artículo 7.º Recursos para cofinanciación en el sector de la salud. Los recursos para cofinanciación en el Sector
Salud serán ejecutados durante 1993 por el Fondo Nacional Hospitalario.
Artículo 8.º Recursos para cofinanciación de electrificación. El Ministerio de Minas y Energía podrá cofinanciar
proyectos de electrificación de entidades territoriales bien sea que éstas las ejecuten directamente o en asocio con
una entidad del sector eléctrico.
Dentro de las modalidades de cofinanciación será admisible la suscripción de convenios, entre las entidades
territoriales y las entidades del sector eléctrico, mediante las cuales éstas asuman temporalmente el porcentaje
que corresponde aportar a la entidad territorial.
En este caso, las partes acordarán los términos y condiciones a los cuales se sujetará la liberación de las
obligaciones a cargo de la entidad territorial.

decreto 841 de 1990

Artículo 3.º Banco de proyectos de inversión nacional. El Banco de Proyectos de Inversión Nacional es un sistema
de información que registra proyectos de inversión seleccionados como viables, susceptibles de ser financiados con
recursos del Presupuesto General de la Nación, previamente evaluados técnica, económica y socialmente,
administrado por el Departamento Nacional de Planeación.
En desarrollo de lo establecido en este Decreto y en el artículo 32 de la Ley 38 de 1989, su funcionamiento
operativo será regulado por el Departamento Nacional de Planeación y el Fondo Nacional de Proyectos de
Desarrollo a través de la expedición del Manual de Operación y Metodologías que se define en el artículo 5.º de
este Decreto.

Artículo 4.º Delegación de registro. Cuando por razones de agilidad presupuestal o de eficiencia administrativa el
Departamento Nacional de Planeación lo considere conveniente, podrá delegar mediante resolución la función de
calificación de viabilidad y registro de los proyectos de inversión en otros organismos o entidades del orden
sectorial o territorial, centralizados o descentralizados.
Se entiende que los proyectos así calificados y registrados forman parte, para todo efecto, del Banco de
Proyectos de Inversión Nacional.
Cuando el Departamento Nacional de Planeación considere oportuno retirar la delegación de calificación de
viabilidad y registro lo podrá hacer igualmente mediante resolución.

Artículo 5.º Manual de operación y metodologías. El Departamento Nacional de Planeación elaborará un Manual
de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional en el cual se incluirán, sin excepción,
todas las metodologías y pasos que se deban seguir, así como todas las definiciones necesarias, para la evaluación
de proyectos de inversión, para su calificación de viabilidad técnica, económica y social y para el seguimiento
correspondiente una vez sean incorporados al Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación,
cuando esto suceda.
Esto se hará de forma que le permita a todos los organismos y entidades, así como a los consultores que se
contraten, realizar la evaluación de los proyectos de inversión que hayan de ser incluidos en el Banco de Proyectos
de Inversión Nacional.
El Manual de Operación y Metodologías deberá contener una definición precisa de todos los conceptos que se
utilicen en él, o, excepcionalmente, cuando se considere más sencillo y práctico, dichos conceptos deberán estar
definidos en forma precisa en textos específicos y referenciados.

Artículo 6.º Red nacional de bancos de proyectos. El Departamento Nacional de Planeación organizará y coordinará
una Red Nacional de Bancos de Proyectos, la cual estará conformada por los Bancos de Proyectos de Inversión de
los diferentes niveles territoriales del sector público, tanto central como descentralizado, que reúnan los requisitos
necesarios para participar.
Con el fin de poder participar en la Red Nacional de Bancos de Proyectos, los Bancos de Proyectos de Inversión
del orden departamental y municipal o distrital, así como de las empresas industriales y comerciales del Estado,
utilizarán en su montaje sistemas de información y metodologías de evaluación y seguimiento compatibles con los
del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.
Cuando el Departamento Nacional de Planeación haya delegado la función de calificación de viabilidad y
registro en cualquiera de las instancias administrativas que tienen además bancos de proyectos propios, se
distinguirá entre uno y otro y en el caso del Banco de Proyectos de Inversión Nacional, su administración se
adelantará con estricta sujeción a las disposiciones del Manual de Operación y Metodologías.
Artículo 7.º Conceptos de evaluación. Todos los proyectos de inversión que vayan a ser registrados en el Banco de
Proyectos de Inversión Nacional serán evaluados, entre otros, en los siguientes aspectos:

a) Evaluación técnica. Establece la viabilidad técnica de ejecutar un proyecto y el tipo de obras o de

infraestructura física y de personal que se requiere para hacerlo;
b) Evaluación económica. Valora costos y beneficios atribuibles a un proyecto con el fin de determinar la
conveniencia de su ejecución, tanto independientemente como en relación con otros proyectos de inversión que
se estén considerando;
c) Evaluación social. Corrige los valores utilizados en la evaluación económica e incorpora otros nuevos, con el
fin de determinar los costos o beneficios que representa la ejecución de un proyecto para el conjunto de la
economía en general. Será aplicable en los casos en los cuales el Manual de Operación y Metodologías del Banco
de Proyectos de Inversión Nacional lo disponga, en la forma que allí quede establecida.

Artículo 8.º Origen de los proyectos. Los proyectos que hayan de ser registrados en el Banco de Proyectos de
Inversión Nacional pueden serlo a iniciativa de cualquier Ministerio, Departamento Administrativo Nacional, o
entidad adscrita o vinculada a uno de éstos, a iniciativa de cualquier CORPES, Departamento, Intendencia, Comisaría
o Municipio, del Distrito Especial de Bogotá, o por mandato del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS.
Dichos proyectos deberán ser evaluados por el organismo o entidad al cual corresponda la iniciativa de su
remisión al Banco de Proyectos de Inversión, de acuerdo con las metodologías que se establezcan en el Manual de
Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.

Artículo 9.º Devolución de proyectos. El Banco de Proyectos de Inversión Nacional devolverá, de oficio, todo
proyecto que no reúna satisfactoriamente los requisitos establecidos en este Decreto y en el Manual de Operación
y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.

Artículo 10.º Control técnico de la evaluación. Los proyectos remitidos al Banco de Proyectos de Inversión Nacional
para su inclusión serán revisados por una entidad administrativa distinta a la que lo remite de acuerdo con el orden
establecido en el artículo 12 de este Decreto, con el único fin de hacer un control técnico de la evaluación.
Dicha entidad no podrá abstenerse de tramitar proyectos de inversión de entidades remitentes por ningún
motivo, así sean razones fundamentadas de conveniencia económica o política, o porque de la evaluación se
desprenda que el proyecto no es viable.
El control se refiere exclusivamente a la utilización correcta y completa de las metodologías establecidas en el
Manual de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.

Artículo 11. Procedimiento del control técnico. La entidad que cumpla la función de control técnico revisará el
proyecto en el término de un mes y, de encontrarlo ajustado a las metodologías, lo remitirá al Banco de Proyectos
de Inversión Nacional, ya sea a través de la Unidad Técnica del Departamento Nacional de Planeación, o a través
del organismo o entidad en que se haya delegado la función de calificación de viabilidad y registro que
corresponda, los cuales tendrán un plazo de una semana para revisarlo nuevamente de considerarlo necesario, o
para calificar la viabilidad técnica, económica y social, cuando sea preciso, del proyecto de inversión y proceder a
su registro si se encuentra que es viable.
De no encontrarlo ajustado o de encontrar que no es viable, la instancia de control, o el Banco de Proyectos de
Inversión Nacional, lo devolverá al autor de la evaluación indicando de una vez todos los errores o deficiencias en
la aplicación de las metodologías establecidas en el Manual de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos
de Inversión Nacional, con el fin de evitar múltiples devoluciones, o, cuando sea el caso, explicando las razones que
motivaron su calificación negativa de viabilidad.
Parágrafo 1.° En el caso de la asesoría para la evaluación de proyectos que se contempla en los artículos 20 y 21
de este Decreto, cuando fuere la misma entidad que actúa como instancia de control la que hace la evaluación, el
control técnico se adelantará directamente dentro de dicha entidad por un técnico diferente al responsable de la
evaluación. En este caso, el técnico que hizo la evaluación será directamente quien la someta a control, sin
necesidad de devolverlo al autor de la iniciativa para que lo haga. Operarán en este caso los mismos términos.
Parágrafo 2.° Cuando, vencido el término de un mes para el control técnico previo, no se le haya dado el
trámite correspondiente a los proyectos de inversión, el organismo o entidad que hizo la evaluación podrá remitir
el proyecto de inversión directamente a la Unidad Técnica o al organismo o entidad en que se haya delegado la
función de calificación de viabilidad y registro que corresponda, informando la razón de la remisión directa que
hace.
 Esto se hará sin perjuicio de las sanciones disciplinarias que sean aplicables a los funcionarios responsables de
adelantar el trámite de control, de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de este Decreto.

Artículo 12. Instancias de control. Las instancias de control o filtros técnicos serán los siguientes:

a) Los proyectos originados en los municipios serán revisados por las Oficinas de Planeación de los
departamentos;
b) Los proyectos originados en los departamentos, intendencias y comisarías serán revisados por la Unidad
Técnica de los CORPES.
El Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías, DAINCO, prestará apoyo técnico y administrativo
a los CORPES que lo requieran con el fin de revisar los proyectos originados en las intendencias y comisarías;
c) Los proyectos originados en las entidades adscritas o vinculadas serán revisados por la Oficina de Planeación,
o la dependencia que haga sus veces, en el Ministerio o Departamento Administrativo Nacional al cual estén
adscritas o vinculadas;
d) Los proyectos originados en los Ministerios, Departamentos Administrativos Nacionales, CORPES, Contraloría
General de la República, Procuraduría General de la Nación y Registraduría Nacional del Estado Civil, así como en el
Distrito Especial de Bogotá y en aquellas capitales departamentales que el Departamento Nacional de Planeación
seleccione mediante resolución en razón de su tamaño o del valor de los proyectos que remitan, serán revisados
directamente por la Unidad Técnica correspondiente del Departamento Nacional de Planeación, o por quien haga
sus veces en el organismo o entidad en que se haya delegado la función de calificación de viabilidad y registro,
cuando sea el caso, sin control previo.

Parágrafo. Cuando se delegue la función de calificación de viabilidad y registro en organismos o entidades que
normalmente cumplan una función de control técnico previo, se suprimirá dicho control en relación con los
proyectos que se hayan de registrar en ese organismo o entidad. Dichos organismos o entidades dispondrán sin
embargo de un término de una semana para adelantar, si lo consideran necesario, la revisión final que se establece
en el artículo 11 de este Decreto.

Artículo 13. Control de selección de proyectos. Con el fin de estudiar si existen duplicidades en la definición y
selección de proyectos de inversión, una vez hecho el registro de un proyecto el funcionario responsable de dicho
registro remitirá en el término de una semana una copia de la ficha EBI que se establece en el artículo 22 de este
Decreto a los siguientes organismos y entidades:

a) A los CORPES y departamentos, por intermedio de los Coordinadores Regionales de los primeros y de los Jefes
de las Oficinas de Planeación de los segundos;
b) A la Oficina de Planeación, o la dependencia que haga sus veces, en el Departamento Administrativo de
Intendencias y Comisarías, DAINCO;
c) A la dependencia del Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, FONADE, responsable de adelantar el
trámite que se establece en el artículo 18 de este Decreto;
d) A las Oficinas de Planeación, o quien haga sus veces de los organismos y entidades sectoriales que tengan
relación con el tipo de proyectos del caso.

Artículo 14. Trámite del control de selección. En caso de que se hayan contemplado proyectos que buscan
satisfacer las mismas necesidades, se informará de ello a la Unidad Técnica o al organismo o entidad en el cual se
haya delegado la función de calificación de viabilidad y registro que hizo el registro y, dentro del término de un
mes, se reunirán las instancias originarias de uno y otro proyecto con el fin de coordinar sus acciones, integrando y
complementando los objetivos.
De no llegarse a un acuerdo, la Unidad Técnica del Departamento Nacional de Planeación o el organismo o
entidad en el cual se haya delegado la función de calificación de viabilidad y registro respectivo determinará el
proyecto que tendrá prelación para la incorporación en el Plan Operativo Anual de Inversiones, identificando el o
los demás con un código especial como proyectos alternos.

Artículo 15. Control departamental. A nivel departamental, dicho control lo adelantarán aquellos comités que
establecen los artículos 22 a 25 del Decreto 1222 de 1986.
Estos comités supervisarán que no se cubran las mismas necesidades por parte de proyectos remitidos por
diferentes municipios de su área geográfica, o por parte de éstos y de proyectos remitidos por el departamento.
 Actuarán como Secretaría Técnica y Administrativa de dichos Comités las Oficinas de Planeación
Departamentales, o la dependencia que haga sus veces.

Artículo 16. Control regional. La función de coordinación institucional será desempeñada en los CORPES por los
Comités Técnicos Regionales de Planificación que establece el artículo 5º de la Ley 76 de 1985, sin perjuicio de las
demás funciones que deban desempeñar.
Estos Comités supervisarán que no se cubran las mismas necesidades por parte de proyectos remitidos por
diferentes departamentos, intendencias y comisarías de su área geográfica, o por parte de éstos y de proyectos
remitidos por el CORPES.
Actuará como Secretario Técnico y Administrativo de estos Comités, para los fines previstos en este artículo, el
Coordinador Regional del CORPES.
Con el fin de adelantar la labor establecida en este artículo el Departamento Administrativo de Intendencias y
Comisarías, DAINCO, prestará apoyo técnico y administrativo en lo que concierne a los proyectos de las intendencias
y comisarías.

Artículo 17. Control sectorial. Es responsabilidad de las Oficinas de Planeación de los organismos y entidades
sectoriales del orden nacional, o de la dependencia que haga sus veces, revisar las fichas EBI correspondiente a
proyectos remitidos por parte de los municipios, los departamentos y los CORPES, con el fin de efectuar el mismo
control que se establece en el artículo 13 de este Decreto.

Artículo 18. Control de proyectos de preinversión. Corresponde al Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo,
FONADE, verificar las fichas EBI correspondientes a todos Has proyectos que se encuentren en estado de
preinversión, de acuerdo con la clasificación que se establece en el artículo 26 de este Decreto con el fin de
efectuar el mismo control que se establece en el artículo 13 del mismo.

Artículo 19. Asesoría privada. Los organismos y entidades sectoriales y territoriales que deban realizar evaluación
de proyectos de inversión, podrán asesorarse con tal fin de las personas naturales o jurídicas que consideren
idóneas, dentro del marco de contrato de consultoría establecido en los artículos 115 a 129 del Decreto 222 de
1983, o por el régimen que lo reemplace.

Artículo 20. Asesoría departamental. Con el fin de prestar asistencia técnica y de recursos físicos a aquellos
municipios que no estén en capacidad de hacer la evaluación de sus propios proyectos ni de contratar los servicios
de consultoría adecuados para tal fin, los departamentos podrán establecer dentro de sus Oficinas de Planeación
un servicio de asistencia que cumpla este papel.
De hacerlo, la prestación de dicha asesoría será gratuita, y los costos implícitos se cubrirán con recursos del
departamento, pudiendo solicitar para casos específicos recursos de la Nación a través del presupuesto de alguno
de los organismos o entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación que tenga relación con ese tipo
específico de proyectos de inversión, o mediante recursos de crédito otorgados por el Fondo Nacional de
Proyectos de Desarrollo, FONADE.
El personal involucrado, en todo caso, formará parte de la planta del departamento, a menos que requiera la
contratación de servicios de consultoría privada.

Artículo 21. Asesoría en los CORPES. En los casos de departamentos que no puedan prestar la asistencia técnica
mencionada en el artículo anterior, por imposibilidad física o financiera, dicha asistencia la podrá prestar el CORPES
de la región correspondiente.
En estos casos, igualmente, prestará asistencia a los departamentos mencionados. En estos casos, la Unidad
Técnica de cada CORPES establecerá el servicio correspondiente.
De hacerlo, la prestación de dicha asistencia será gratuita, y sus costos se imputarán al rubro correspondiente a
gastos de funcionamiento del CORPES, sin perjuicio de poder solicitar aportes adicionales del presupuesto nacional
para este fin a través del presupuesto de alguno de los organismos o entidades que conforman el Presupuesto
General de la Nación que tenga relación con ese tipo específico de proyectos de inversión, o mediante recursos de
crédito otorgados por el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, FONADE.
El personal involucrado, en todo caso, formará parte de la planta del CORPES, a menos que requiera la
contratación de servicios de consultoría privada.
Parágrafo. Cuando se soliciten recursos de crédito al Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, FONADE, para
los fines establecidos en los artículos 20 y 21 de este Decreto, la solicitud deberá atenerse a las condiciones que
FONADE estipule con tal fin. FONADE será, en todo caso, autónomo para decidir sobre la adjudicación de los créditos
que se le soliciten.

Artículo 22. Ficha EBI. De cada proyecto de inversión remitido al Banco de Proyectos de Inversión Nacional, el
remitente elaborará una ficha esquemática en la cual se sintetizarán los principales datos de dicho proyecto. Esta
ficha se denominará de Estadísticas Básicas de Inversión, EBI, e incluirá la información básica necesaria para
identificar los principales aspectos inherentes al proyecto en cuestión.

Artículo 23. Oportunidad del registro. Durante todo el transcurso del año se podrán registrar proyectos de
inversión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional. Para la discusión en los Comités Funcionales de
Presupuesto de los proyectos de inversión que vayan a integrar el Plan Operativo Anual de Inversiones, sólo se
tendrán en cuenta aquellos que hayan sido registrados a más tardar el 1.° de febrero del año anterior al que se está
programando.

Artículo 24. Actualización de los proyectos. Una vez por año, durante el mes de septiembre, el Banco de Proyectos
de Inversión Nacional hará la relación de aquellos proyectos que tengan más de dos años de antigüedad desde la
fecha de su registro, que no hubieran sido incorporados en el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la
Nación. Dicha relación se remitirá al organismo o entidad sectorial o territorial que tuvo la iniciativa, con el fin de
que éste determine cuáles desea que se conserven.
En caso de que se decida conservar un proyecto, es responsabilidad del organismo o entidad correspondiente
actualizar los valores utilizados en la evaluación inicial, de acuerdo con los procedimientos técnicos establecidos en
el Manual de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional vigente en el momento de la
actualización.
Los organismos y entidades mencionados en este artículo remitirán aquellos proyectos que deseen mantener
dentro del Banco de Proyectos de Inversión Nacional, debidamente actualizados, con la antelación necesaria para
que sean recibidos por éste a más tardar el 24 de enero, previo el control técnico que se establece en el artículo
10.º de este Decreto.
De no hacerlo se procederá a retirar estos proyectos del Banco, previa verificación de que la información
correspondiente a tales proyectos se encuentre debidamente registrada en el archivo centralizado que se
establece en el artículo 31 de este Decreto.

Artículo 25. Actualización del manual. El Manual de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión
Nacional se podrá cambiar o modificar máximo una vez por año, para ser divulgado de nuevo durante la última
semana de agosto de cada año. Las metodologías modificadas se utilizarán para aquellos proyectos de inversión
que vayan a ser remitidos al Banco de Proyectos de Inversión Nacional a partir del 1° de febrero siguiente.
Parágrafo. Los proyectos ya registrados con metodologías anteriores no serán afectados por las nuevas
metodologías, ni serán alterados los valores que hayan resultado de su evaluación. Sin embargo, cuando por
cualquier motivo estos proyectos deban ser revisados o actualizados, esto se hará ateniéndose a las nuevas
metodologías vigentes en el momento de registrar la revisión o actualización.

Artículo 26. Grados de evaluación. El Manual distinguirá diferentes grados de evaluación según la necesidad que
busque cubrir el proyecto y el valor de la inversión, clasificando dichos grados según correspondan al estado de
preinversión o al estado de inversión o ejecución propiamente dicha del proyecto.
Con el fin de poder ser incorporados en el Plan Operativo Anual de Inversiones en estado de inversión, todo
proyecto debe tener un grado de evaluación que estudie alternativas y analice costos y beneficios comparados.
Artículo 27. Responsabilidad del registro. El registro de un proyecto de inversión se hará por parte de la Unidad
Técnica que corresponda en el Departamento Nacional de Planeación cuando se hayan realizado en forma
completa y correcta las evaluaciones técnica, económica y social, cuando así lo disponga el Manual de Operaciones
y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional vigente en el momento de la presentación, así como
los estudios de respaldo necesarios para cada una de ellas y se encuentre que es viable desde dichos puntos de
vista.
La calificación de viabilidad económica y social, cuando sea del caso, debe ser motivada.

Artículo 28. Registro de proyectos en preinversión. Los proyectos de inversión que sean registrados en estado de
preinversión serán registrados en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional por la misma autoridad a la cual en
un futuro corresponda hacerlo una vez se defina el proyecto, cuando dicha autoridad considere conveniente
realizar dicho estudio y su formulación se ajuste a las metodologías que con tal fin establezca el Manual de
Operación y Metodologías del Banco de Proyectos.
El registro de los estudios será motivado.

Artículo 29. Control estadístico de la evaluación. Es función del Departamento Nacional de Planeación establecer
procedimientos de selección estadística de los proyectos registrados en el Banco que permitan, supervisar el
empleo correcto de las metodologías de evaluación, según la fuente que haya hecho dicha evaluación.
A aquellos organismos o entidades que no demuestren la capacidad técnica requerida para hacer uso
adecuado de las metodologías, se les ofrecerá asesoría técnica a través de los mecanismos contemplados en los
artículos 20 y 21 de este Decreto, o directamente por el Departamento Nacional de Planeación, cuando sea el caso.

Artículo 30. Acceso al Banco de Proyectos. Tienen derecho de acceso directo al sistema de información del Banco
de Proyectos de Inversión Nacional las Secretarías de la Presidencia de la República, las Unidades Técnicas del
Departamento Nacional de Planeación, las Oficinas de Planeación, o la dependencia que haga sus veces, de los
Ministerios, Departamentos Administrativos Nacionales, Establecimientos Públicos Nacionales, CORPES,
Departamentos, Intendencias y Comisarías, la dependencia encargada de adelantar el control que se establece en
el artículo 18 de este Decreto en el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, FONADE, la Dirección General del
Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, así como
sus dos asesores. Este acceso directo tan sólo permitirá consultar información que por su naturaleza o por
mandato legal esté relacionada con el ámbito de actividad de la dependencia interesada, no incorporarla o
modificarla.
Con el fin de hacer el registro de un proyecto de inversión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional, el
Departamento Nacional de Planeación le asignará un código a cada uno de los funcionarios autorizados para ello,
de forma que puedan incorporar información al sistema.

Artículo 31. Archivo centralizado. El Departamento Nacional de Planeación será responsable de archivar en forma
centralizada todos los estudios y documentos de respaldo de los estudios y proyectos de inversión registradas en el
Banco de Proyectos de Inversión Nacional.
Con tal fin podrá utilizar sistemas técnicos de almacenamiento de información, no estando obligado a
conservar el documento original.
Esta función se podrá contratar en todo o en parte con otros organismos o entidades públicos que cumplan
funciones similares de archivo técnico de documentos.
El funcionario responsable de dicho sistema de archivo dará fe de que la información así archivada es fiel copia
del original.

Artículo 32. Evaluación de resultados. Constituye evaluación de resultados, en la forma en que queda establecida
en el artículo 77 de la Ley 38 de 1989 y en el artículo 63 del Decreto 3077 del mismo año, la evaluación contínua
que el Banco de Proyectos de Inversión Nacional hace de los proyectos de inversión que cuenten con financiación
total o parcial del Presupuesto General de la Nación, sin excepción, así como de los proyectos de inversión de
personas ajenas a dicho presupuesto a los cuales el CONFIS haya ordenado hacerles seguimiento, en ejercicio de las
facultades establecidas en el literal c) del artículo 3.° del Decreto 411 de 1990, supervisando entre otras cosas las
siguientes:

a) El cumplimiento eficaz de las metas financieras y, entre éstas, la eficiencia en la ejecución del trámite
presupuestal de los recursos de los proyectos de inversión que se financien a través del Presupuesto General de la
Nación. Este trámite va desde la inclusión de los recursos en el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de
la Nación, hasta el momento de la cancelación efectiva de las obligaciones que tenga una entidad con terceros en
relación con un proyecto específico;
b) El cumplimiento eficaz de las metas físicas programadas, permitiendo detectar y corregir fallas en la
formulación y ejecución técnica de los proyectos;
c) La inclusión diligente de las partidas presupuestales de funcionamiento una vez entre en operación el
proyecto, de forma tal que éste cumpla los objetivos para los cuales fue previsto.

Artículo 33. Adopción de correctivos. Cuando el Banco de Proyectos de Inversión Nacional detecte obstáculos,
deficiencias, fallas o negligencias administrativas en la ejecución de los proyectos de inversión, informará de esto a
los asesores del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, recomendando las medidas que le parezcan necesarias.
 Corresponde a los miembros del CONFIS supervisar la adopción efectiva de los correctivos que sean necesarios
para asegurar la ejecución eficiente de los proyectos de inversión cuyo seguimiento adelante el Banco de Proyectos
de Inversión Nacional.

Artículo 34. Metodologías de seguimiento. El Departamento Nacional de Planeación establecerá dentro del Manual
de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional las metodologías que se deban
implantar para el seguimiento de los proyectos así como la oportunidad para remitir la información que con tal fin
requiera.
La información que en cumplimiento de dichas metodologías deban remitir los organismos y entidades tiene
carácter obligatorio, tanto en cuanto a su contenido como en cuanto a la puntualidad de su remisión.
El incumplimiento de las disposiciones que con tal fin se establezcan faculta al Banco de Proyectos de Inversión
Nacional para abstenerse de incluir proyectos de inversión remitidos por las entidades del caso, hasta que se
regularice el envío de información.

Artículo 35. Información del Ministerio de Hacienda. Las Direcciones Generales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público remitirán puntualmente, dentro de los términos que el Banco de Proyectos de Inversión Nacional
disponga, la información que éste les solicitare con el fin de poder efectuar la evaluación de resultados, recopilada
y presentada en la forma que dicho Banco de Proyectos de Inversión Nacional requiera.

Artículo 36. Seguimiento por parte de los CORPES. Será responsabilidad de los CORPES analizar el seguimiento que se
le haga a los proyectos de inversión para detectar problemas y obstáculos que se puedan presentar desde el punto
de vista regional, departamental o municipal, y recomendar los correctivos del caso.
Los CORPES colaborarán en el desarrollo de metodologías y sistemas de seguimiento con las divisiones de
Metodologías y Operación y Sistemas del Banco de Proyectos de Inversión Nacional del Departamento Nacional de
Planeación.

Artículo 37. Proyectos de las empresas públicas. Cuando el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, disponga el
seguimiento por parte del Banco de Proyectos de Inversión Nacional de algún proyecto específico que venga
adelantando una Empresa Industrial y Comercial del Estado, una Sociedad de Economía Mixta que se rija por el
régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, o una entidad privada que administre fondos públicos,
dicho seguimiento se hará conforme a las metodologías que se hayan fijado en el Manual de Operación y
Metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.

Artículo 38. Comités funcionales de presupuesto. Podrán asistir por derecho propio a las reuniones de los Comités
Funcionales de Presupuesto en las cuales se discuta y adopte el Plan Operativo Anual de Inversiones de cada
organismo o entidad un representante de cada CORPES. Es responsabilidad del Departamento Nacional de
Planeación asegurar que los CORPES sean informados de la fecha, hora y lugar de las respectivas reuniones.

Artículo 39. Partidas de cofinanciación. Los funcionarios responsables de efectuar transferencias correspondientes
a proyectos de inversión que sean sólo parcialmente financiados con recursos del Presupuesto General de la
Nación, o de tramitar la ejecución de dichos proyectos, procederán a hacerlo únicamente en relación con aquellos
proyectos que cuenten con la financiación completa requerida de parte de terceras personas para la ejecución
programada para la vigencia.
De no hallarse disponibles tales recursos, serán responsables de comunicarlo a la Oficina de Presupuesto, o la
dependencia que haga sus veces, del organismo o entidad, con el fin de efectuar el traslado de los recursos así
destinados a otros proyectos de inversión. Dicho traslado es obligatorio.

Artículo 40. Calificación ejecución presupuestal. El Departamento Nacional de Planeación, con base en la
información del Banco de Proyectos de Inversión, una vez al año en abril, divulgará la calificación en cuanto a
ejecución presupuestal de los organismos y entidades a los medios de comunicación, clasificándolos en orden de
eficiencia.

Artículo 41. Fijación de tarifas. El Gobierno, cuando proceda a fijar tarifas para la prestación de un servicio, en
tanto que dichas tarifas hayan sido elemento determinante de la calificación de viabilidad económica o social de un
proyecto, tendrá en cuenta los niveles de éstas que se hubieren determinado en el momento de la evaluación de
dicho proyecto, con el fin de procurar, en la medida de lo posible, no alterar la rentabilidad del mismo.
Artículo 42. Sanciones disciplinarias. En caso de que los funcionarios responsables de los trámites establecidos en
este Decreto excedan los términos que con tal fin se disponen, les serán aplicables las sanciones establecidas en el
artículo 12 del Decreto 2400 de 1968 y en el artículo 15 de la Ley 13 de 1984.

Artículo 43. Régimen transitorio. Para la programación de 1991 se podrán registrar proyectos de inversión que no
hayan sido evaluados, llenando la Ficha de Registro que el Banco de Proyectos de Inversión Nacional ha elaborado
con tal fin, de acuerdo con las indicaciones contenidas en el instructivo que la acompaña. De los proyectos que así
se incorporen en el Banco, cuando comprometan más de una vigencia fiscal, deberá hacerse evaluación y
seguimiento a partir de la programación de 1992.
Para la programación de 1992 regirá el Manual de Operación y Metodologías del Banco de Proyectos de
Inversión Nacional, que deberá publicarse a más tardar en la última semana de agosto de 1990, desde la fecha de
su publicación. En adelante se aplicará lo dispuesto en el artículo 25 de este Decreto.

decreto 3077 de 1989

Artículo 68. El Departamento Nacional de Planeación operará como organismo centralizador de la información
relativa al Banco de Proyectos de Inversión.
Las Divisiones de Presupuesto de los organismos y las dependencias que hagan sus veces en las entidades del
orden nacional y local, informarán periódicamente y con el detalle que determine la reglamentación del Banco de
Proyectos, el avance físico de los proyectos en ejecución. La información de ejecución financiera de los proyectos
incluidos en el Presupuesto de Inversión será canalizada hacia el Banco de Proyectos a través de la Dirección
General del Presupuesto.
La información física y financiera se hará de manera que sean compatibles, permitiendo el cruce de datos.

Artículo 10.º La ley anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el

instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo
económico y social (art. 6.º Ley 38/89).

ley 38/89

Artículo 6.° La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los
planes y programas de desarrollo económico y social.

Artículo 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las

siguientes partes:

a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos

corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean
administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos
especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las
apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de
la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado
Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los
departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía
Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma
que indiquen los reglamentos.
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a
asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las
cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (arts. 7.º
Ley 38/89, 3.º, 16 y 71 Ley 179/94, y 1.º Ley 225/95).

ley 38/89

Artículo 7.° El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

a) El Presupuesto de Rentas. Contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante
el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los Establecimientos Públicos.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para las Ramas Legislativa,
Ejecutiva, Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del
Estado Civil y los Establecimientos Públicos Nacionales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.
Parágrafo. En armonía con la Constitución Política, la expresión “Presupuesto de Rentas” comprende el
Presupuesto de Rentas y el Presupuesto de los Recursos de Capital de que trata el presente Estatuto.

ley 179/94

Artículo 3.° El literal a) del artículo 7.° de la Ley 38 de 1989 quedará así:

“a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales,
los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos”. Esta clasificación modifica las demás
establecidas para el Presupuesto General de la Nación en la Ley 38 de 1989.

Artículo 16. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989, quedará así y modificará las correspondientes enumeraciones que
haya en la Ley Orgánica del Presupuesto:

“El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de
los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama
Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría
del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo
Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1)
para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el Proyecto de presupuesto de inversión se
indicarán los Proyectos establecidos en el Plan operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el
Gobierno Nacional”.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio
de la deuda.

Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1.º de enero de 1995.
Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.°, el
artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d) del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47,
49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1.° del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2.° del artículo 79, el artículo 80,
el inciso 2.° del artículo 83, el literal d) del artículo 89, y los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

ley 225/95
Artículo 1.º El literal a) del artículo 7.º de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994,
quedará así:

El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto; de los fondos especiales, de
los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

decreto 2449 de 1990

Artículo 1. Cuando los organismos y entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación efectúen
distribuciones de alguno de los conceptos del gasto o celebren contratos entre sí, que afecten el presupuesto de
los establecimientos públicos nacionales, sus juntas o consejos directivos podrán expedir resoluciones o acuerdos,
para hacer los ajustes en sus respectivos presupuestos. Estas resoluciones o acuerdos requieren refrendación de la
Dirección General del Presupuesto.

decreto 4730 de 2005

Artículo 36. Delegación. El confis podrá delegar en las Juntas o Consejos Directivos de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de aquellas la aprobación y
modificación de sus presupuestos, conforme a las directrices generales que este establezca y siempre que cumplan
con los siguiente s requisitos:

a) Desarrollen su objeto social en competencia con otros agentes o se desempeñen en mercados regulados;
b) Cuenten con prácticas de Buen Gobierno Corporativo que garanticen, entre otros, la protección de sus
accionistas minoritarios e inversionistas, la transparencia y revelación de información, el cumplimiento de los
deberes y responsabilidades de los órganos sociales y administradores en materia presupuestal y financiera y una
política de dividendos y constitución de reservas, derivadas de Códigos de Buen Gobierno adoptados en
cumplimiento de estipulaciones estatutarias o legales que definirán su contenido mínimo;
c) Acreditar una calificación anual de riesgo crediticio mayor o igual a AA-, o su equivalente, otorgada por una
entidad calificadora de riesgo debidamente acreditada en el país.

El confis verificará el cumplimiento de lo previsto en este artículo a través de su Secretaría Ejecutiva. En caso que la
empresa no cumpla con todos los requisitos establecidos en este artículo, se sujetará al régimen presupuestal
previsto en el Decreto 115 de 1996 y demás normas expedidas en ejercicio del artículo 43 de la Ley 179 de 1994 y
en el plazo que el confis señale.

Artículo 37. Asignaciones y/o distribuciones. Cuando los órganos que hacen parte del Presupuesto. General de la
Nación efectúen asignaciones y/o distribuciones que afecten el presupuesto de las empresas, las juntas o consejos
directivos harán los ajustes presupuestales correspondientes sin variar la destinación de los recursos, mediante
acuerdo o resolución. Estos actos administrativos deben enviarse a la Dirección General del Presupuesto Nacional
para su información y seguimiento, y además al Departamento Nacional de Planeación cuando se trate de
proyectos de inversión.

capítulo ii
de los principios del sistema presupuestal

Artículo 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la

anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la
especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la
homeostasis (art. 8.º Ley 38/89 y 4.º Ley 179/94).

ley 38/89
Artículo 8.° Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de
caja, la programación integral, la especialización, el equilibrio y la inembargabilidad.
ley 179/94

Artículo 4.° El artículo 8.° de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Los principios del sistema presupuestal son: la
planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización,
inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeostasis”.

decreto 115 de 1996

Artículo 2.º Los principios presupuestales son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la
programación integral, la especialización, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis presupuestal.

Artículo 13. Planificación. El Presupuesto General de la Nación deberá

guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo,
del Plan Nacional de Inversiones, del Plan financiero y del Plan Operativo
Anual de Inversiones (arts. 9.º Ley 38/89 y 5.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 9.° Planificación. El Presupuesto General de la Nación que se expide anualmente, deberá reflejar los planes
de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los
Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social, el Plan financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones, y
la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el presente Estatuto y sus
reglamentos.

ley 179/94

Artículo 5.° El artículo 9.° de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Planificación: El Presupuesto General de la Nación
deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones,
del Plan financiero y del Plan operativo Anual de Inversiones”.

decreto 115 de 1996

Artículo 3.º Planificación. El presupuesto deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de
Desarrollo, del Plan de inversiones, del Plan financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones.

Artículo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el l.º de enero y termina el 31

de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en
esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducarán sin excepción (art. 10.º Ley 38/89).

ley 38/89

Artículo 10. Anualidad. El año fiscal comienza el 1.° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del
31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.

decreto 115 de 1996

Artículo 4.º Anualidad. El año fiscal comienza el 1.º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después
del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en
esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.

Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los

gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren
en el presupuesto (arts. 11 Ley 38/89, 55 inc. 3.º Ley 179/94 y 22 Ley
225/95).

ley 38/89

Artículo 11. Universalidad. Los estimativos de ingresos incluirán el total de los provenientes de impuestos, rentas,
recursos y rendimientos por servicios o actividades de la Nación o de las entidades y organismos contemplados en el
artículo 2.º del presente Estatuto, y todos los recursos de capital que aquéllas y éstos esperen recibir o reciban,
durante el año fiscal sin deducción alguna.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 3.º Sustituir las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38
de 1989 por la genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones.

ley 225/95

Artículo 22. El artículo 11 de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 3.° del artículo 55 de la Ley 179 de 1994,
quedará así: “Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”.

decreto 115 de 1996

Artículo 5.º Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto.

Artículo 16. Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de
capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación.
Parágrafo 1.º Los excedentes financieros de los establecimientos
públicos del orden nacional son de propiedad de la Nación. El Consejo
Nacional de Política Económica y Social –CONPES–, determinará la cuantía
que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la
fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará por
lo menos el 20% al establecimiento público que haya generado dicho
excedente. Se exceptúan de esta norma los establecimientos públicos que
administran contribuciones parafiscales.

Parágrafo 2.º Los rendimientos financieros de los establecimientos

públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los
aportes de la Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro
Nacional, en la fecha que indiquen los reglamentos de la presente ley.
Exceptúanse los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de
previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de
carácter económico (arts. 12 Ley 38/89, 55, inc. 3.º, 8.º y 18 Ley 179/94 y
5.º Ley 225/95).

ley 38/89

Artículo 12. Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de
fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto
General de la Nación.

ley 179/94 artículo 55

Inciso 3.º Sustituir las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38 de 1989 por la
genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones
Inciso 8.º Sustituir en el parágrafo 1.° del artículo 12 de la Ley 38 de 1989, la expresión superávit fiscal, por la de
excedentes financieros.
Inciso 18. Sustituir en la Ley 38 de 1989 la denominación “Tesorería General de la República del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público” por la de “Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
Y la de “Dirección General del Presupuesto”, por la de “Dirección General del Presupuesto Nacional”.

ley 225/95

Artículo 5.º El inciso 1.º y el parágrafo 1.º del artículo 12 de la Ley 38 de 1989 y sus modificaciones contenidas en el
artículo 55 de la Ley 179 de 1994, quedarán así:

Unidad de caja: Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.
Parágrafo 1.º Los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional son de propiedad
de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES–, determinará la cuantía que hará parte de
los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro
Nacional y asignará por lo menos el 20% al establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se
exceptúan de esta norma los establecimientos públicos que administran contribuciones parafiscales.

decreto 115 de 1996

Art. 6.º Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas en el presupuesto.

decreto 2789 de 2004

Artículo 25. Unidad de caja a través del SIIF Nación entre recursos sin situación de fondos y recursos con situación de
fondos de entidades en línea. Los órganos ejecutores del Presupuesto General de la Nación previa autorización de
la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrán
pagar sus obligaciones financiadas con recursos que impliquen situación de fondos de dicha Dirección con los
recursos recaudados por mandato legal en sus tesorerías.
En este evento, el órgano ejecutor transferirá a la Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los recursos que soporten el pago de dichas obligaciones para que
esta última tramite su pago en el SIIF Nación. Dicha Dirección instruirá a las entidades sobre el procedimiento a
seguir en estos casos y tendrá que reponer los recursos a los órganos ejecutores del Presupuesto General de la
Nación antes de terminar la vigencia presupuestal en que se realizó el mencionado pago.

Artículo 29. Unidad de caja a través del SIIF Nación entre recursos propios y recursos de la nación de entidades fuera
de línea. Los establecimientos públicos podrán pagar con sus ingresos propios obligaciones financiadas con
recursos de la Nación, mientras la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público transfiere los dineros respectivos. Para la realización de este tipo de operaciones, el
respectivo órgano debe contar con PAC asignado y con autorización previa de dicha Dirección.
La Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
tendrá que reponer los recursos al establecimiento público antes de terminar la vigencia presupuestal en que se
realizó el mencionado pago.

decreto 2518 de 1991

Artículo 1.° Conforme al artículo 12 de la Ley 38 de 1989, los establecimientos públicos del orden nacional podrán
atender con recursos propios obligaciones amparadas con aportes del Presupuesto General de la Nación y para las
cuales la Tesorería General de la República no hubiere situado los recursos, siempre y cuando el Consejo Superior
de Política Fiscal –CONFIS–, haya aprobado los respectivos acuerdos de gastos.

Artículo 2.º Los establecimientos públicos del orden nacional no podrán utilizar los giros efectuados por la
Tesorería General de la República para atender obligaciones financiadas con sus recursos propios, salvo que hayan
efectuado las operaciones establecidas en el artículo 1.° de este Decreto. En casos de excepcional urgencia, el
Director General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la utilización de
estos giros.

Artículo 3.° Los establecimientos públicos deberán informar mensualmente a la Dirección General del Presupuesto
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sobre los gastos con cargo al presupuesto general de la Nación que
hayan sido atendidos por la entidad conforme al artículo 1° de este Decreto.
El incumplimiento de esta disposición por parte de la entidad implicará que la Dirección General del
Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación se abstengan de autorizar operaciones presupuestales.

decreto 4730 de 2005

Artículo 26. Inciso 4.º Los establecimientos públicos podrán pagar con sus ingresos propios obligaciones financiadas
con recursos de la Nación, mientras la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público transfiere los dineros respectivos. Igual procedimiento será aplicable a los órganos del
Presupuesto General de la Nación cuando administren fondos especiales y a las empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sobre los recursos de la Nación.
Estas operaciones deben contar con la autorización previa de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro
Nacional.

Artículo 33. Rendimientos financieros. Los rendimientos financieros originados con recursos de la Nación, incluidos
los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional en
el mes siguiente de su recaudo. Se exceptúan los rendimientos financieros generados con aportes destinados a la
seguridad social.

Artículo 17. Programación integral. Todo programa presupuestal deberá

contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento
que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios
para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y
normas legales vigentes.
Parágrafo. El programa presupuestal incluye las obras complementarias
que garanticen su cabal ejecución (art. 13 Ley 38/89).

ley 38/89

Artículo 13. Programación integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos
de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su
ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
Parágrafo. El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución.
decreto 115 de 1996

Artículo 7.º Programación integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos
de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su
ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas vigentes.
El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución.

decreto 3077 de 1989

Artículo 3.º Para el desarrollo de los procedimientos de programación integral y elaboración presupuestal operarán
Comités Funcionales de Presupuesto.
Estos Comités cumplirán una labor especializada dentro del proceso presupuestal y sé conformarán con
funcionarios de la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del
Departamento Nacional de Planeación, de la Oficina de Planeación o la dependencia que haga sus veces en cada
organismo y de aquellas dependencias que por la naturaleza de sus funciones, a juicio del Director General del
Presupuesto, se consideren pertinentes.

Artículo 18. Especialización. Las operaciones deben referirse en cada órgano

de la Administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas (art. 14 Ley 38/89 y 55, inc.
3.º Ley 179/94)

ley 38/89

Artículo 14. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada organismo o entidad de la Administración a
su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 3.º Sustituir las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38
de 1989 por la genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones.

decreto 115 de 1996

Artículo 8.º Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada empresa a su objeto y funciones, y se
ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.

Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas

en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de
los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes
deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en
contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para
ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en
estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que

trata el capítulo 4.º del título XII de la Constitución Política.
Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de
embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so
pena de mala conducta (arts. 16 Ley 38/89, y 6.º y 55, inc. 3.º Ley 179/94).
ley 38/89

Artículo 16. Inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son
inembargables. La forma de pago de la sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el
procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 3.º Sustituir las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38
de 1989 por la genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones.

decreto 2980 de 1989

Artículo 1.° Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables.

Artículo 2.º En el evento de que por cualquier causa se hubiere decretado y practicado o se decrete y practique el
embargo o secuestro sobre las rentas y recursos a que se refiere el artículo anterior, el Juez que esté conociendo
del proceso ordenará en cualquier estado del mismo, su desembargo a más tardar al día hábil siguiente a aquél en
que se le haya presentado certificación del Director General de Presupuesto o su Delegado sobre el carácter de
dichos bienes.

Artículo 3.° Siempre que se ordene el desembargo de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General
de la Nación, el Juez deberá de oficio condenar en costas y perjuicios a quien haya pedido tal medida.

Artículo 4.º El incumplimiento de lo establecido en el presente Decreto, dará lugar a la imposición de las sanciones
establecidas en la ley.
decreto 1101 de 2007

Artículo 1.° Los recursos del Sistema General de Participaciones, por su destinación social constitucional, no
pueden ser objeto de embargo. En los términos establecidos en la Ley 715 de 2001, los recursos del Sistema
General de Participaciones no harán unidad de Caja con los demás recursos del presupuesto y su administración
deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores.

Artículo 2.° Los recursos que se manejan en cuentas maestras separadas para el recaudo y gasto y demás cuentas
en los que se encuentren depositados los recursos de transferencias que hace la Nación a las Entidades
Territoriales, y las cuentas de las Entidades Territoriales en que manejan recursos de destinación social
constitucional, son inembargables en los términos establecidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, en la Ley
715 de 2001 y las demás disposiciones que regulan la materia.
En caso de que se llegare a efectuar un embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones el
servidor público, que reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de
la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las Entidades Territoriales por concepto de participación
para educación, participación para salud y para participación para propósito general, está obligado a efectuar los
trámites, dentro de los tres días siguientes a su recibo, para solicitar su desembargo.

Artículo 3.º El servidor público una vez recibida la orden de embargo sobre los recursos de transferencias que hace
la Nación a las Entidades Territoriales, solicitará a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la constancia sobre la naturaleza de estos recursos; la constancia de
inembargables de los recursos, será solicitada a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes a su recibo.

Artículo 4.° La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
expedirá la constancia dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la solicitud.

Artículo 5.° La solicitud de constancia de inembargabilidad debe indicar el tipo de proceso, las partes involucradas,
el despacho judicial que profirió las medidas cautelares y el origen de los recursos que fueron embargados.
Artículo 6.° La constancia de inembargabilidad de las cuentas maestras separadas, o de las cuentas de las Entidades
Territoriales en las cuales éstas manejen recursos de destinación social constitucional, las solicitará el servidor
público, en los casos en que la autoridad judicial lo requiera, ante la entidad responsable del giro de los recursos
objeto de la medida cautelar en los términos del inciso final del artículo 38 de la Ley 1110 de 2006.

decreto 315 de 2008

Artículo 1.º Modifícase el numeral 7 del literal d del artículo 16 del Decreto 4730 de 2005, el cual quedará así:

7. Sistema general de participaciones.

– Participación para educación.
– Participación para salud.
– Participación para agua potable y saneamiento básico.
– Participación para propósito general.
– Asignaciones especiales.

decreto 1807 de 1994

Artículo 1.º Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables.

Artículo 2.º Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado
con fundamento en lo dispuesto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar
sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del Presupuesto Nacional, abiertas a favor de la entidad
u organismos condenado en la misma sentencia respectiva. El funcionario o apoderado de la entidad u organismo
que tenga conocimiento de la existencia de un proceso ejecutivo o de una orden de embargo, por cuenta de una
sentencia proferida en contra de la Nación, deberá comunicar a la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de
Hacienda y crédito Público dentro de los cinco días hábiles siguientes, so pena de incurrir en causal de mala
conducta. La comunicación deberá señalar, por lo menos, el juzgado de conocimiento, el número del expediente, la
fecha de la notificación o del acto que ordena el embargo, los nombres y documentos de identificación de los
beneficiarios de la sentencia condenatoria en el mismo orden en que aparecen en éstas y los nombres y
documentos de identificación de los ejecutantes.
Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en las cuentas
abiertas exclusivamente a favor de La Nación-Dirección de Tesoro Nacional en el Banco de la República o en
cualquier otro establecimiento de crédito.
En relación con los embargos ordenados o practicados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, los
funcionarios de la rama judicial deberán dar aplicación a lo dispuesto por el artículo 513 del código de
Procedimiento Civil.

Artículo 3.º El establecimiento de crédito que reciba una orden embargo en contravención a lo dispuesto por el
presente Decreto, deberá informar inmediatamente a la Contraloría General de la República para que inicie un
juicio fiscal contra el funcionario judicial que ordenó el embargo.

Artículo 20. Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser

compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República (art. 7.º Ley
179/94).

ley 179/94

Artículo 7.° Un artículo nuevo, que quedará así: “Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible
con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la
República”.

decreto 115 de 1996

Artículo 9.º Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas
fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República.

Artículo 21. Homeostasis presupuestal. El crecimiento real del Presupuesto

de Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier
naturaleza, deberán guardar congruencia con el crecimiento de la
economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico (art.
8.º Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 8.° Un artículo nuevo, que quedará así: “Homeostasis presupuestal. El crecimiento real del Presupuesto de
Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el
crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico”.

decreto 115 de 1996

Artículo 10.º Homeóstasis presupuestal. El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los
créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal
manera que no genere desequilibrio macroeconómico.

Artículo 22. Cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba

rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno
Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la
economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un Fondo de
Recursos del Superávit de la Nación.
El capital del Fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no
afecten la base monetaria; podrán estar representados en títulos de
mercado, o de deuda pública externa colombiana adquiridos en el mercado
secundado y en inversiones de portafolio de primera categoría en el
exterior.
El Gobierno podrá transferir los recursos del Fondo al Presupuesto
General de la Nación de tal manera que éste se agote al ritmo de absorción
de la economía, en un periodo que no podrá ser inferior a ocho años desde
el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta
transferencia se incorporará como ingresos corrientes de la Nación.
Parágrafo. Los gastos financieros con base en estas rentas deberán
presentarse por parte del Gobierno a aprobación del Congreso (art. 15 Ley
179/94).

ley 179/94

Artículo 15. Un artículo nuevo que quedará así: “Cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas
que pueden causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá aprobar aquellas que garanticen
la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos del
superávit de la Nación”.
El capital del fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, o de tal forma que no afecten la base monetaria; podrán estar representados en títulos de mercado, o de
deuda pública externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera
categoría en el exterior.
 El Gobierno podrá transferir los recursos del fondo al Presupuesto General de la Nación de tal manera que este
se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser inferior a ocho años desde el
momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporará como ingresos corrientes
de la Nación.
Parágrafo. Los gastos financiados con base en estas rentas deberán presentarse por parte del Gobierno a
aprobación del Congreso.

Artículo 23. “Artículo modificado por el artículo 10.º de la Ley 819 de 2003.
El nuevo texto es el siguiente”: El CONFIS podrá autorizar la asunción de
obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su
ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del
compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:

a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de

las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano
Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá
contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la
que estas sean autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse
el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y
del Ministerio del ramo.

La autorización por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con

cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de
gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos
casos en que el CONPES previamente los declare de importancia estratégica.

Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el

artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del
Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las
asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este
artículo.
Parágrafo. Estas funciones podrán ser delegadas por el CONFIS en la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para el caso de los órganos que componen el
Presupuesto General de la Nación y en las juntas o Consejos Directivos en el
caso de las entidades de las que trata el numeral 4 del artículo 10.º de la Ley
179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el CONFIS
presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras
autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior.

decreto 568 de 1996

Artículo 3.º Los negocios fiduciarios de administración o manejo de recursos que requieran celebrar los órganos
públicos que cubran más de una vigencia fiscal, necesitarán autorización para comprometer vigencias futuras
previa a la apertura de la licitación o concurso, de manera general o particular. Esta autorización la dará el Consejo
Superior de Política Fiscal –CONFIS–, únicamente sobre la remuneración de la entidad fiduciaria.
El anterior requisito será igualmente necesario en caso de la adición, prórroga o reajuste de este tipo de
contratos ya celebrados, siempre y cuando cubran más de una vigencia fiscal.
Artículo 4o. El Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS– o quien éste delegue podrá autorizar la asunción de
compromisos que afecten presupuestos de vigencias futuras sin especificar su valor, cuando se trate de la
administración de fondos especiales o contribuciones parafiscales sujetos al monto de las apropiaciones
presupuestases que se hagan en la respectiva vigencia.

decreto 568 de 1996

Artículo 6.º El Consejo Superior de Política Fiscal –confis– cuando lo considere conveniente por razones de
coherencia macroeconómica o por cambios en las prioridades sectoriales, podrá reducir o eliminar las
autorizaciones de las vigencias futuras. En estos casos, el confis no podrá reducir o eliminar las autorizaciones de
vigencias futuras que amparen compromisos perfeccionados.

Artículo 7.º Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no utilizados a 31 de
diciembre de cada año caducan sin excepción. En consecuencia, los órganos deberán reportar a la Dirección
General del Presupuesto Nacional antes del 31 de enero de cada año la utilización de los cupos autorizados.

Artículo 8.º Para la suscripción de los créditos de proveedores se tendrán en cuenta los mismos requisitos
presupuestales establecidos para los contratos de empréstito. Su ejecución se realizará de conformidad con los
requisitos establecidos en cada contrato en particular.

decreto 1957 de 2007

Artículo 1.° Inciso 2.º Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del
compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del confis o de quien este delegue, de
acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.

decreto 4730 de 2005

Artículo 21. Validación del impacto fiscal de la declaratoria de importancia estratégica. La declaratoria de
importancia estratégica por parte del conpes a que se refiere el artículo 10.º de la Ley 819 de 2003, requerirá del
concepto previo y favorable del confis, donde se valide la consistencia con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el
Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Artículo 36. Delegación. El confis podrá delegar en las Juntas o Consejos Directivos de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de aquellas la aprobación y
modificación de sus presupuestos, conforme a las directrices generales que este establezca y siempre que cumplan
con los siguiente s requisitos:
a) Desarrollen su objeto social en competencia con otros agentes o se desempeñen en mercados regulados;
b) Cuenten con prácticas de Buen Gobierno Corporativo que garanticen, entre otros, la protección de sus
accionistas minoritarios e inversionistas, la transparencia y revelación de información, el cumplimiento de los
deberes y responsabilidades de los órganos sociales y administradores en materia presupuestal y financiera y una
política de dividendos y constitución de reservas, derivadas de Códigos de Buen Gobierno adoptados en
cumplimiento de estipulaciones estatutarias o legales que definirán su contenido mínimo;
c) Acreditar una calificación anual de riesgo crediticio mayor o igual a AA-, o su equivalente, otorgada por una
entidad calificadora de riesgo debidamente acreditada en el país.

El confis verificará el cumplimiento de lo previsto en este artículo a través de su Secretaría Ejecutiva. En caso que la
empresa no cumpla con todos los requisitos establecidos en este artículo, se sujetará al régimen presupuestal
previsto en el Decreto 115 de 1996 y demás normas expedidas en ejercicio del artículo 43 de la Ley 179 de 1994 y
en el plazo que el confis señale.

Artículo 24. “Artículo modificado por el artículo 11 de la Ley 819 de 2003. El

nuevo texto es el siguiente”: El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en
casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía,
comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las
garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones
que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el
presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo
de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán
consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que
trata el artículo 1.º de esta ley.
La secretaría ejecutiva del CONFIS enviará trimestralmente a las
comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones
aprobadas por el Consejo, para estos casos.
Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras,
los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen
no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS.
Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de
crédito público.

decreto 115 de 1996

Artículo 11.- El Consejo Superior de Política Fiscal –confis– o quien éste delegue, previo concepto técnico-
económico del Ministerio respectivo, podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso.
El confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica,
defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones
que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
autorización.
Cuando las anteriores autorizaciones afecten el presupuesto de gastos de inversión, se requerirá el concepto
previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
Los contratos de empréstitos y las contrapartidas que en estos se estipulen no requerirán de la autorización del
confis para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán
por las normas que regulan las operaciones de crédito público.
Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los presupuestos de la
vigencia fiscal correspondiente.

decreto 568 de 1996

Artículo 5o. Para efectos del artículo 3o de la Ley 225 de 1995, se entiende por contratos de empréstito las
operaciones de crédito público definidas en el parágrafo 2o del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.

decreto 4336 de 2004

Artículo 1.° El artículo 11 del Decreto 115 de 1996 se adicionará con el siguiente inciso:
Los procesos de selección amparados con vigencias futuras excepcionales que no se adjudiquen en la vigencia
fiscal en que se autorizaron, requerirán una nueva autorización, antes de su perfeccionamiento, sin que sea
necesario reiniciar el proceso de selección.

decreto 4730 de 2005

Artículo 22. Excepción a las vigencias futuras. Los contratos de empréstito, la emisión, suscripción y colocación de
títulos de deuda pública, los créditos de proveedores, las asunciones de deuda pública y las contrapartidas que se
estipulen, no requieren de autorización por parte del confis para asumir obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Dichos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.
La presente disposición se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no financieras.
 capítulo iii
del CONFIS

Artículo 25. Naturaleza y composición del Consejo Superior de Política

Fiscal. El CONFIS estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
será el rector de la política fiscal y coordinará el sistema presupuestal.
El CONFIS estará integrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público quien lo presidirá, el Director del Departamento Administrativo de
Planeación Nacional, el Consejero Económico de la Presidencia de la
República o quien haga sus veces, los Viceministros de Hacienda, los
directores generales de Presupuesto Nacional, Crédito Público, Impuestos y
Aduanas, y del Tesoro (arts. 18 Ley 38/89 y 11 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 18. Composición del Consejo Superior de Política Fiscal. El Consejo estará integrado por:

– El Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien lo presidirá.

– Dos Ministros designados por el Presidente de la República
– El Jefe del Departamento Nacional de Planeación.
– El Secretario Económico de la Presidencia de la República.

Parágrafo 1.° El Consejo Superior de Política Fiscal contará con dos asesores de tiempo completo designados
por el Presidente de la República, los cuales serán expertos de amplia preparación en el área económica y de
reconocida experiencia en el manejo de finanzas públicas. Los gastos que demande el funcionamiento de este
Consejo podrán ser atendidos por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por sus entidades adscritas o vinculadas.
Parágrafo 2.° La Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público desempeñará
las funciones de Secretaría Ejecutiva del Consejo Superior de Política Fiscal.

ley 179/94

Artículo 11. El artículo 18 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Naturaleza y Composición del Consejo Superior de
Política Fiscal. El CONFIS estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, será el rector de la Política Fiscal
y coordinará el Sistema Presupuestal.
El CONFIS estará integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo presidirá, el Director del
Departamento Administrativo de Planeación Nacional, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o
quien haga sus veces, los Viceministros de Hacienda, los Directores Generales de Presupuesto Nacional, Crédito
Público, impuestos y Aduanas, y del Tesoro.

decreto 411 de 1990

Artículo 1.º El Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS– es el organismo responsable de la dirección,
coordinación y seguimiento del Sistema Presupuestal.

Artículo 4.º El Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS– se reunirá por lo menos una vez por mes. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público podrá convocar al CONFIS en forma extraordinaria cuando lo estime necesario.
Habrá quórum para deliberar y decidir con la presencia de tres de sus miembros.

Artículo 5.º La Dirección General de Presupuesto, en su calidad de secretaría ejecutiva del Consejo Superior de
Política Fiscal –CONFIS–, será responsable de proveer el apoyo que requiera y velar por el cumplimiento de las
disposiciones expedidas.
Artículo 26. Son funciones del CONFIS:

1) Aprobar, modificar y evaluar el Plan financiero del Sector Público,

previa su presentación al CONPES y ordenar las medidas para su estricto
cumplimiento.
2) Analizar y conceptuar sobre las aplicaciones fiscales del Plan
Operativo Anual de Inversiones previa presentación al CONPES.
3) Determinar las metas financieras para la elaboración del Programa
Anual Mensualizado de Caja del Sector Público.
4) Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de
ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado, las
sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas dedicadas a
actividades no financieras, previa consulta con el ministerio respectivo.
5) Las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus
reglamentos o las leyes anuales de presupuesto.

El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos necesarios para desarrollar

estas funciones y lo relacionado con su funcionamiento. En todo caso estas
funciones podrán ser delegadas. La Dirección General del Presupuesto
Nacional ejercerá las funciones de Secretaría Ejecutiva de este Consejo
(arts. 17 Ley 38/89 y 10 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 17. Coordinación del Sistema Presupuestal. El Sistema Presupuestal será coordinado por el Consejo Superior
de Política Fiscal que para este efecto se crea como organismo de dirección, coordinación y seguimiento del sistema
presupuestal, dependiente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y será responsable ante el Consejo
Nacional de Política Económica y Social –CONPES–, del cumplimiento de sus decisiones en materia fiscal.
Son funciones del Consejo Superior de Política Fiscal:

a) Someter, por intermedio del Departamento Nacional de Planeación, a estudio y aprobación del Consejo
Nacional de Política Económica y Social –CONPES– el Plan financiero del Sector Público y ordenar las medidas para su
estricto cumplimiento;
b) Aprobar el Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector Público, así como las modificaciones al mismo;
c) Aprobar el Acuerdo de Gastos, con la periodicidad que fijen los reglamentos, e informar del mismo al Consejo
de Ministros;
d) Rendir concepto para la aprobación, mediante Decreto del Gobierno Nacional, de los presupuestos de
ingresos y gastos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y las entidades privadas que administren
fondos públicos del orden nacional;
e) Realizar el seguimiento de la ejecución del presupuesto de las entidades indicadas en el literal precedente;
f) Solicitar, con la periodicidad que fijen los reglamentos, los estudios necesarios para realizar las anteriores
funciones y proponer las acciones administrativas correspondientes;
g) Realizar el seguimiento del programa de desembolsos de crédito externo del sector público, aprobado por el
Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES–,;
h) Unificar los diversos sistemas de información fiscal para facilitar el seguimiento y evaluación de la ejecución
del Plan financiero del Sector Público;
i) Las demás que establezca este Estatuto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto.

Parágrafo 1.° El Decreto de que trata el literal d) de este artículo se expedirá con la firma del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación y el Ministro o Jefe del Departamento
Administrativo al cual esté vinculada la entidad o que, por sus funciones, esté relacionado con las entidades
privadas administradoras de fondos públicos.
 Parágrafo 2.° Para tal fin estas entidades, enviarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección
General del Presupuesto, y al Departamento Nacional de Planeación dicha información en la forma y con la
periodicidad que establezca el Gobierno Nacional.

ley 179/94

Artículo 10. El artículo 17 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Son funciones del Confis:

1. Aprobar, modificar y evaluar el Plan financiero del sector Público, previa su presentación al Conpes y ordenar
las medidas para su estricto cumplimiento.
2. Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones previa
presentación al Conpes.
3. Determinar las metas financieras para la elaboración del Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector
Público.
4. Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales
y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquella dedicadas a actividades no
financieras, previas consultas con el Ministerio respectivo.
5. Las demás que establezcan la Ley Orgánica de Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de
presupuesto.

El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos necesarios para desarrollar estas funciones y lo relacionado
con su funcionamiento. En todo caso, estas funciones podrán ser delegadas. La Dirección General del Presupuesto
Nacional ejercerá las funciones de Secretaría ejecutiva de este Consejo”.

decreto 3046 de 1989

Artículo 25. El Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, podrá autorizar a la Tesorería General de la República
inversiones financieras a término fijo en entidades bancarias oficiales, dentro de las modalidades aceptadas y
reconocidas por la Superintendencia Bancaria. El Tesorero General de la República solicitará al CONFIS estas
autorizaciones, indicando las condiciones y características de cada inversión temporal.

decreto 568 de 1996

Artículo 40. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público con cargo a su presupuesto atenderá los gastos que
ocasione el funcionamiento del Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–.

decreto 358 de 1995

Artículo 2.º Asignase al Consejo Superior de Política Fiscal confis, la función de autorizar, para cada caso, al
celebración de las operaciones a que se refiere el artículo anterior, previa solicitud presentada por la Dirección del
Tesoro Nacional, en la que se deberán especificar:

a) El origen de la operación;
b) La evaluación técnica correspondiente;
c) Las condiciones financieras en que se celebrará la operación y la vigencia de la misma;
d) Las entidades involucradas en la operación.

decreto 2424 de 1993

Artículo 2º. Los plazos establecidos en los artículos 6.º y 10 del Decreto 251 de 1990 se fijarán anualmente por la
Secretaría Ejecutiva del confis.

decreto 411 de 1990

Artículo 2.º Constituyen objetivos principales del Consejo Superior de Política Fiscal, confis:
 a) Desarrollar las medidas de carácter fiscal necesarias para asegurar, en concordancia con los planes y
programas y la política macroeconómica, el cumplimiento de las prioridades y metas establecidas por el Gobierno
en materia de ingresos y gastos públicos;
b) Hacer compatible con la política fiscal, la programación presupuestal y financiera de los organismos y
entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las empresas industriales y comerciales del
Estado, de las sociedades de economía mixta que se rijan por el régimen de dichas empresas y de las entidades
privadas que administren fondos públicos del orden nacional, en lo que respecta a la utilización de estos fondos;
c) Evaluar la gestión de los organismos y entidades a que se refiere el literal anterior, con el fin de lograr una
eficaz y eficiente utilización de los recursos públicos.

Artículo 3o. Sin perjuicio de lo establecido en la Ley 38 de 1989, son funciones del Consejo Superior de Política
Fiscal –CONFIS–:

a) Emitir concepto sobre el proyecto de Plan financiero del Sector Público, antes de remitirlo al Consejo
Nacional de Política Económica y Social –COMPES– para su estudio y aprobación;
b) Aprobar los planes de desempeño que acuerden sus asesores con las entidades descentralizadas, con el fin
de garantizar los objetivos consagrados en los literales b) y c) del artículo anterior.
Para el efecto, el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS– constituirá Comités de Planes de Desempeño en
los cuales participará el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo titular de la cartera a la cual se
encuentren adscritas o vinculadas las entidades descentralizadas objeto de cada plan;
c) Determinar aquellos proyectos de inversión que adelanten las empresas industriales y comerciales del
Estado, cuyo seguimiento deba hacer el Banco de Proyectos de Inversión Nacional del Departamento Nacional de
Planeación, como requisito para conceptuar sobre sus presupuestos. Para este propósito, las entidades deberán
suministrar al Banco de Proyectos de Inversión Nacional, toda la información que éste requiera para hacer dicho
seguimiento;
d) Evaluar la ejecución del Plan financiero del Sector Público y del Presupuesto General de la Nación con base
en los estudios que efectúen el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación
y ordenar los correctivos del caso;
e) Determinar las entidades a que se refiere el literal
d) del artículo 17 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, así como establecer las fechas y
el nivel de desagregación con el cual deben presentar sus proyectos de presupuesto;
f) Verificar la compatibilidad y coherencia de los presupuestos presentados por las entidades de que trata el
literal anterior, con el Plan financiero y, en caso de no ajustarse, devolverlos para que se efectúen las correcciones
del caso;
g) Aprobar metodologías que permitan el análisis de la eficiencia en la gestión pública;
h) Emitir concepto favorable sobre la cuantía y oportunidad de las emisiones de títulos del gobierno o de
tesorería de que trata el artículo 81 de la Ley 38 de 1989;
i) Autorizar los contratos que comprometan más de una vigencia fiscal;
j) Dictar su propio reglamento y fijar la remuneración de los asesores y del personal que requiera para su cabal
funcionamiento.

Artículo 6.º De conformidad con lo previsto en el parágrafo 1.º del artículo 18 de la Ley Normativa del Presupuesto
General de la Nación, el Consejo Superior de Política Fiscal, confis, contará con dos asesores cuyas funciones serán
las siguientes:

a) Preparar los documentos para que sean sometidos a consideración del Consejo Superior de Política Fiscal –
CONFIS–;
b) Coordinar los trabajos necesarios para la elaboración del Plan financiero;
c) Coordinar la elaboración del Programa Anual de Caja;
d) Acordar planes de desempeño con las entidades descentralizadas que el Consejo Superior de Política Fiscal –
CONFIS–, estime conveniente. El Consejo Superior de Política Fiscal establecerá la metodología que deberá utilizarse
en la definición de estos planes, cuyo período de cobertura podrá ser superior al del Plan financiero;
e) Efectuar el seguimiento y evaluación de los planes de desempeño de que trata el literal anterior;
 f) Suministrar al Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, los documentos y estudios necesarios que le
permitan evaluar la ejecución del Plan financiero del Sector Público y del Presupuesto General de la Nación,
conforme a la metodología que se establezca para el efecto;
g) Suministrar al Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, los estudios y documentos necesarios que le
permitan verificar la compatibilidad y coherencia de los presupuestos presentados por las respectivas entidades
con el Plan financiero. Así mismo, evaluar la ejecución de dichos presupuestos y proponer los correctivos del caso;
h) Evaluar la ejecución del programa de desembolsos de crédito externo con base en el informe que presente
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito público y sugerir los correctivos del caso;
i) Supervisar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el literal a) del artículo 26 del Decreto
extraordinario 1050 de 1968, sugiriendo, cuando fuere necesario, los correctivos del caso, entre ellos el ejercicio de
las facultades consagradas en el artículo 15 del Decreto extraordinario 3130 del mismo año;
j) Preparar informes de gestión y de ejecución de los proyectos de inversión de los organismos y entidades,
para lo cual podrán solicitar a la Dirección General del Presupuesto y al Departamento Nacional de Planeación la
información que consideren pertinente;
k) Asesorar al Ministro de Hacienda y Crédito Público en la preparación de los actos administrativos necesarios
para dar correcta aplicación al Sistema Presupuestal de la Nación;
l) Las demás que les asigne el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–.

Artículo 7.º En todo caso, los temas tratados por el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, deberán ser
previamente estudiados por los asesores, quienes los someterán a su consideración mediante documento.

Artículo 8.º De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1.º del artículo 18 de la Ley 38 de 1989, el Banco
Popular sufragará los costos y gastos que demande el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, incluido el valor
de los honorarios de los asesores, hasta tanto se efectúe la apropiación presupuestal necesaria que -permita al
Gobierno Nacional-Ministerio de Hacienda y Crédito Público financiar tales gastos.
Una vez se cuente con la respectiva apropiación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cubrirá dichos
costos y gastos con cargo a su presupuesto, para lo cual suscribirá un contrato con la citada institución financiera.

Artículo 32. Cuando se presente la necesidad de celebrar contratos que comprometan más de una vigencia fiscal,
los organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación deben solicitar autorización
previa al Consejo Superior de política Fiscal, Confis. Cuando se trate del Presupuesto de Gastos de Inversión, se
requiere además, certificación del Departamento Nacional de Planeación en la que se indique la inclusión del
proyecto a realizar en el Plan Operativo Anual de Inversión.

capítulo iv
del presupuesto de rentas y recursos de capital

Artículo 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no

tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos
e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las
multas (arts. 20 Ley 38/89, 55, inc. 10, y 67 y 71 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 20. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se
subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas, las multas,
las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación
Parágrafo 1.° Constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no destinados por
norma legal alguna a fines u objetivos específicos.
Parágrafo 2.° Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes
grupos y subgrupos de que trata este artículo.

ley 179/94
Artículo 55 Inciso 10. Suprimir del artículo 20 de la Ley 38 de 1989 la expresión: “y las transferencias del sector
descentralizado a la Nación”. Igualmente, el parágrafo 2.° del citado artículo se convertirá en parágrafo 1.°.

Artículo 67. Nuevo. Eliminar las referencias a las rentas contractuales que se hagan en esta ley.
Trasládase el parágrafo del artículo 20 de la Ley 38 de 1989 que quedará como parágrafo del artículo 21 de la
misma ley.
Cambiar la expresión Registraduría General del Estado Civil por la de Registraduría Nacional del Estado Civil.

Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1o de enero de 1995.
Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.°, el
artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d) del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47,
49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1.° del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2.° del artículo 79, el artículo 80,
el inciso 2.° del artículo 83. el literal d) del artículo 89 y los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

decreto 115 de 1996

Artículo 12. El Presupuesto de ingresos comprende la disponibilidad inicial, los ingresos corrientes que se esperan
recaudar durante la vigencia fiscal y los recursos de capital.
El presupuesto de las empresas podrá incluir la totalidad de los cupos de endeudamiento autorizados por el
Gobierno.

decreto 3077 de 1989

Artículo 7.° La Dirección General del Presupuesto elaborará el cálculo de las Rentas y Recursos de Capital para
incluirlo en el proyecto de presupuesto. Cada establecimiento público elaborará el cálculo de sus recursos propios
y lo presentará a la Oficina de Planeación o la dependencia que haga sus veces, en cada organismo, para su
evaluación y envío a la Dirección General del Presupuesto para lo de su competencia.
Parágrafo. La incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de los recursos del crédito aún no
perfeccionados, estará limitada en su cuantía a la determinada en el acto administrativo que autorice su
contratación o emisión y deberá contar con una certificación motivada expedida por el Director General de Crédito
Público.

Artículo 28. Las rentas de destinación específica autorizadas en los

numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución, se harán efectivas sobre
los ingresos corrientes que correspondan a la Nación, después de descontar
el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación ordenados por los artículos 356 y 357 de la
Constitución (art. 7.º Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 7.º Las rentas de destinación específica autorizadas en los numerales 2 y 3 del artículo 359 de la
Constitución, se harán efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la Nación, después de descontar
el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación ordenados por los
artículos 356 y 357 de la Constitución.

decreto 4730 de 2005

Artículo 13. Objetivos de gasto. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003, la ley que
autorice una renta de destinación específica, debe definir su vigencia en el tiempo y los objetivos que atenderá,
con metas cuantificables para verificar su cumplimiento y por ende su eliminación legal.
Parágrafo. El Gobierno Nacional en la presentación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, incluirá un
anexo donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que autorizaron la creación de
rentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, se propondrá un proyecto de ley en el que se
proponga derogar la ley que creó la renta de destinación específica.

decreto 2305 de 2004

Artículo 1.º Las liquidaciones de las rentas de destinación específica de que tratan los numerales 2 y 3 del artículo
359 de la Constitución Política, se harán efectivas una vez descontadas las transferencias territoriales de que tratan
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en los términos establecidos en el artículo 7.° de la Ley 225 de
1995.

Artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos

con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único
grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El
manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al
presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en
capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración (arts. 12 Ley 179/94 y 2.º Ley
225/95).

ley 179/94

Artículo 12. Un artículo nuevo, que quedará así: “Son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados
por ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de
mantener la participación de los beneficios que se proporcionen.
Estas contribuciones se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar
actividades de interés general.
El manejo y ejecución de estos recursos se harán por los órganos del Estado o por los particulares, de acuerdo
con la ley que crea estas contribuciones.
Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el
cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre
del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos.
Se incorporarán al Presupuesto General de la Nación las contribuciones parafiscales que ejecuten los órganos
que forman parte del Presupuesto General de la Nación”.

ley 225/95

Artículo 2.º El artículo 12 de la Ley 179 de 1994, quedará así: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y
se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo
que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado
de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.
Artículo 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así
como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el
legislador (art. 27 Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 27. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de
un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.

Artículo 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance,
los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año
de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los
rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la
monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en
moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los
establecimientospúblicos del orden nacional,

y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y

de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Ley les otorga, y las
utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de
estabilización cambiaría y monetaria.
Parágrafo. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como
tales dentro de los correspondientes grupos y sub-grupos de que trata este
artículo (arts. 21 Ley 38/89 y 13 y 67 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 21. Los recursos de capital comprenderán: El cómputo de los Recursos del Balance del Tesoro; los recursos
del crédito interno y, externo con vencimiento mayor a un año autorizados por la ley; los rendimientos por
operaciones financieras; el mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en
moneda extranjera o por colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República y, los provenientes
de la utilidad en la Cuenta Especial de Cambios que anualmente la Junta Monetaria determine.

ley 179/94

Artículo 13. El artículo 21 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del
balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos
autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la
monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el
excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República,
descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria”.

Artículo 67. Nuevo. Eliminar las referencias a las rentas contractuales que se hagan en esta ley.
Trasládase el parágrafo del artículo 20 de la Ley 38 de 1989 que quedará como parágrafo del artículo 21 de la
misma ley.
Cambiar la expresión Registraduría General del Estado Civil por la de Registraduría Nacional del Estado Civil.
decreto 568 de 1996
Artículo 11. Los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año se incorporarán al
Presupuesto General de la Nación de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República y las
estimaciones de la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda.
decreto 2786 de 1989

Artículo 1.° De conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 38 de 1989 y en el Decreto 73 de 1983, las
utilidades de la Cuenta Especial de Cambios se distribuirán al Gobierno Nacional como recurso de capital, al Fondo
de Inversiones Públicas, y al Fondo de Estabilización Cambiaria, en las proporciones que determine la Junta
Monetaria.

Artículo 2.° Para los efectos del artículo anterior, el Banco de la República debe efectuar en cada año dos
liquidaciones definitivas de la Cuenta Especial de Cambios; la primera al corte del 30 de noviembre,
comprendiendo los once primeros meses, y la segunda al 31 de diciembre que comprenderá las operaciones de
este último mes.
El resultado positivo que arroje cada liquidación se destinará al Gobierno Nacional como recurso de capital, al
Fondo de Inversiones Públicas y al Fondo de Estabilización Cambiaria, según corresponda, de conformidad con la
distribución que fije la Junta Monetaria. En caso que el resultado de una liquidación definitiva refleje pérdidas de la
Cuenta, el faltante se cubrirá en su totalidad con cargo al Fondo de Estabilización Cambiaria; de ser insuficientes las
disponibilidades de este Fondo se procederá en los términos del inciso segundo del artículo 10 del Decreto 73 de
1983.
Parágrafo. Las liquidaciones definitivas se realizarán con base en los resultados de los cortes mensuales de la
Cuenta.

Artículo 3.° Para efectos de las liquidaciones de la Cuenta Especial de Cambios correspondientes a 1989, el Banco
de la República efectuará los ajustes contables necesarios sobre los registros correspondientes con el objeto de
aplicar las decisiones que adopte la Junta Monetaria en materia de traslado de recursos a la Tesorería General de la
República, al Fondo de Inversiones Públicas y al Fondo de Estabilización Cambiaria.

Artículo 4.° Lo dispuesto en el presente Decreto no modifica la metodología y procedimientos relativos al cálculo
de las utilidades por compraventa de divisas, regulados por la Resolución 67 de 1983 expedida por la Junta
Monetaria, ni los sistemas de contabilización utilizados hasta ahora respecto de los demás ingresos y egresos de la
Cuenta Especial de Cambios.

decreto 3077 de 1989

Artículo 5.° Constituye recurso del Diferencial Cambiario el generado por la diferencia en las tasas de cambio
utilizadas en la incorporación al Presupuesto General de la Nación de los recursos del crédito nominados en
moneda extranjera y las vigentes a la fecha de su actualización o de su conversión en pesos. Para la generación del
diferencial cambiario es necesario que se hayan efectuado los correspondientes desembolsos
Parágrafo. La Dirección General de Crédito Público será la dependencia encargada de determinar la cuantía del
diferencial cambiario y comunicar a la Dirección General del Presupuesto, el monto disponible correspondiente a
cada crédito para su incorporación al Presupuesto General de la Nación.

Artículo 32. Cupos de endeudamiento global. El Gobierno Nacional podrá

establecer para distintas instituciones del orden nacional del Estado un
cupo de endeudamiento global, que les permita suprimir a éstas, algunos
procedimientos individuales ante el Departamento Nacional de Planeación,
CONFIS, Ministerio de Hacienda y demás instancias competentes. El
Gobierno Nacional queda facultado para simplificar el actual procedimiento
(art. 31 Ley 225/95).

ley 225/95
Artículo 31. Cupos de endeudamiento global. El Gobierno Nacional podrá establecer para distintas instituciones del
orden nacional del Estado un cupo de endeudamiento global, que les permita suprimir a éstas, algunos
procedimientos individuales ante el Departamento Nacional de Planeación, Confis, Ministerio de Hacienda y demás
instancias competentes. El Gobierno Nacional queda facultado para simplificar el actual procedimiento.

Artículo 33. Los recursos de asistencia o cooperación internacional de

carácter no reembolsable, hacen parte del presupuesto de rentas del
Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como
donaciones de capital mediante Decreto del Gobierno previa certificación
de su recaudo expedida por el órgano receptor.

Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios

o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la
vigilancia de la Contraloría General de la República.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas
operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso (arts. 15 inc. 3.º y 61
Ley 179/94, y 13 Ley 225/95).

ley 179/94

Artículo 15. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 3.º El Gobierno podrá transferir los recursos del fondo al
Presupuesto General de la Nación de tal manera que este se agote al ritmo de absorción de la economía, en un
período que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta
transferencia se incorporará como ingresos corrientes de la Nación”.

Artículo 61. Las entidades públicas que reciban recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no
reembolsables, deberán incorporar tales recursos dentro del Presupuesto. Se exceptúan aquellas donaciones que de
forma urgente estén orientadas a resolver problemas específicos de comunidades afectadas por calamidades. En
estos casos las entidades informarán de todas sus operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso.

ley 225/95

Artículo 13. El artículo 61 de la Ley 179 de 1994, quedará así: “Los recursos de asistencia o cooperación
internacional de carácter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la
Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante Decreto del Gobierno, previa certificación
de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los
convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General
de la República.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del
Congreso”.

Artículo 34. Ingresos de los establecimientos públicos. En el Presupuesto de

Rentas y Recursos de Capital se identificarán y clasificarán por separado las
rentas y recursos de los establecimientos públicos. Para estos efectos
entiéndase por:

a) Rentas propias. Todos los ingresos corrientes de los establecimientos

públicos, excluidos los aportes y transferencias de la Nación.
b) Recursos de capital. Todos los recursos del crédito externo e interno
con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial
cambiaría, los rendimientos por operaciones financieras y las donaciones
(arts. 22 Ley 38/89 y 14 Ley 179/94).
ley 38/89

Artículo 22. Ingresos de los establecimientos públicos. En el presupuesto de rentas y recursos de capital se
identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos. Para estos efectos
entiéndese por:

a) Rentas propias. Todos los ingresos corrientes de los Establecimientos Públicos, excluidos los aportes y
transferencias de la Nación.
b) Recursos de capital. Todos los recursos de crédito externo e interno, los recursos del balance y los
rendimientos por operaciones financieras.

ley 179/94

Artículo 14. El literal b) del artículo 22 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “b) Recursos de capital: Todos los recursos
del crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial cambiario,
los rendimientos por operaciones financieras y donaciones”.

decreto 359 de 1995

Artículo 13. La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solo podrá transferir
recursos de la Nación a través de las cuentas autorizadas o registradas.
Los ingresos propios de los establecimientos públicos deberán manejarse en entidades financieras sometidas al
control y vigilancia del Estado y deberán sujetarse a los mismos esquemas definidos para la Dirección del Tesoro
Nacional, bajo la responsabilidad de los funcionarios que tengan la facultad de su manejo.
Los establecimientos públicos podrán pagar con sus propios ingresos obligaciones financiadas con recursos del
Presupuesto Nacional mientras la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
transfiere los recursos respectivos.

decreto 1555 de 1992

Artículo 1.° Los ingresos que perciban los establecimientos públicos nacionales y las empresas industriales y
comerciales del Estado originados por la venta de sus productos y/o servicios podrán ser manejados en
Corporaciones de Ahorro y Vivienda y la Sección de Ahorro y Vivienda del Banco Central Hipotecario, previa
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección Tesorería General de la República.

Artículo 2.° Para efectos de la autorización de que trata el artículo anterior, así como para la autorización de
apertura de cuentas corrientes de que trata el Decreto 3046 de 1989 deberá presentarse ante el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público-Dirección Tesorería General de la República la solicitud escrita de apertura de cuenta
corriente y/o de ahorros, la cual deberá estar suscrita por el ordenador del gasto, el jefe de presupuesto y el o los
funcionarios que será o serán directamente autorizados para su manejo. Esta solicitud deberá acompañarse de una
certificación expedida por el ordenador del gasto en la cual se indique el proceso efectuado para la selección de la
entidad bancaria financiera objeto de adjudicación. Para tal efecto deberá solicitarse por lo menos a tres entidades
bancarias o financieras de presentación de ofertas especificando calidad, servicios y cobertura, de tal forma que la
elección garantice seguridad, rapidez y eficiencia en las operaciones conforme a la legislación bancaria.

Artículo 3.° Cualquier instrucción relacionada con el manejo de la cuenta o cuentas corrientes y/o de ahorros así
abiertas, así como la designación o cambio de personas autorizadas directamente para su manejo, deberá hacerse
mediante documento escrito, firmado por el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto de cada entidad u
organismo, documento cuya copia deberá ser enviada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección
Tesorería General de la República.

decreto 3077 de 1989

Artículo 6.° Los ingresos de los establecimientos públicos de que trata el artículo 22 de la ley normativa,
constituyen los recursos propios y se clasifican así:

a) Rentas propias. Constituidas por lo ingresos corrientes deducidos los recursos de la Nación con destino a
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión, y clasificados en tributarios, venta de bienes y servicios,
rentas contractuales, operaciones comerciales, aportes patronales, de afiliados y de otras entidades y las
donaciones;
b) Recursos de capital. Constituidos por los recursos del crédito externo e interno, autorizados legalmente con
vencimiento mayor a un año; los recursos del Balance que incluyen: la cancelación de reservas con recursos
propios, el superávit, los recursos por venta de activos fijos y la recuperación de cartera vencida; Ios rendimientos
financieros y el diferencial cambiario originado en operaciones en moneda extranjera.

Artículo 12. La Dirección General del Presupuesto solicitará a los establecimientos públicos la relación de la deuda
garantizada y la asumida directamente y la someterá a estudio de la Dirección General de Crédito Público para que
se verifique si la información corresponde al monto total y a los vencimientos anuales.

Artículo 16. Cuando un establecimiento público liquide déficit fiscal, el representante legal y la Junta Directiva
incluirán forzosamente la partida necesaria para saldarlo. Sin el cumplimiento de este requisito la Dirección
General del Presupuesto devolverá el proyecto para que se subsane o hará de oficio el ajuste correspondiente.

Artículo 35. El cómputo de las rentas que deban incluirse en el Proyecto de

Presupuesto General de la Nación, tendrá como base el recaudo de cada
renglón rentístico de acuerdo con la metodología que establezca el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin tomar en consideración los
costos de su recaudo (art. 28 Ley 38/89).

ley 38/89

Artículo 28. El cómputo de las rentas que deban incluirse en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación,
tendrá como base el recaudo de cada renglón rentístico de acuerdo con la metodología que establezca el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, sin tomar en consideración los costos de su recaudo.

capítulo v
del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones

Artículo 36. El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de

funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de
inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes
secciones que corresponderán a: la rama judicial, la rama legislativa, la
Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y
establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el
servicio de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se
indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de
Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se
podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda (Ley 38/89, artículo
23, Ley 179/94, artículo 16).
ley 38/89

Artículo 23. El Presupuesto de Gastos se compondrá del Presupuesto de Gastos de Funcionamiento, del Presupuesto
de Servicio de la Deuda y del Presupuesto de Gastos de Inversión.
Cada uno de estos presupuestos se presentará clasificado en diferentes partes, las cuales corresponderán a la
Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la
República y la Registraduría Nacional del Estado Civil. La Rama Ejecutiva tendrá tantas secciones cuantos sean los
Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos. Además habrá una sección especial para
la Policía Nacional.
Dentro de cada organismo o entidad, el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento se clasificará en
apropiaciones para Servicios Personales, Gastos Generales, Transferencias y Gastos de Operación.
El Presupuesto del Servicio de la Deuda se clasificará en deuda interna y externa.
El Presupuesto de Inversión comprenderá el Plan Operativo Anual, clasificado según lo determine el Gobierno de
conformidad con lo establecido en el siguiente artículo.
Parágrafo. Las clasificaciones de ingresos y gastos se detallarán en códigos presupuestales y estadísticos para el
cabal conocimiento de las actividades del presupuesto del sector público y según las necesidades de la
Administración.
Los sistemas de información que se desarrollen a partir de estas clasificaciones abarcarán todas las etapas del
proceso presupuestal.

ley 179/94

Artículo 16. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989, quedará así y modificará las correspondientes enumeraciones que
haya en la Ley Orgánica del Presupuesto:

“El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de
los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama
Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría
del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo
Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1)
para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el Proyecto de presupuesto de inversión se
indicarán los Proyectos establecidos en el Plan operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el
Gobierno Nacional”.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio
de la deuda.

decreto 115 de 1996

Artículo 13. El Presupuesto de gastos comprende las apropiaciones para gastos de funcionamiento, gastos de
operación comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión que se causen durante la vivencia fiscal respectiva.
La causación del gasto debe contar con la apropiación presupuestal correspondiente, así su pago se efectúe en
la siguiente vigencia fiscal. El pago deberá incluirse en el presupuesto del año siguiente como una cuenta por
pagar.

Artículo 15. La disponibilidad final corresponde a la diferencia existente entre el presupuesto de ingresos y el
presupuesto de gastos.
decreto 634 de 1994

Artículo 1.º El artículo 2.º del Decreto 745 de 1991 quedará así: “Artículos: identifican el objeto del gasto dentro de
cada numeral. En caso de que un artículo requiera una distribución más específica ‘podrán abrirse ordinales y
subordinales’”.
“El servicio de la deuda pública nacional se distribuirá en artículos conforme a la siguiente clasificación: para la
deuda externa en: banca comercial, banca de fomento y banca multilateral; crédito de gobiernos; proveedores;
cuenta especial de deuda externa; servicio de deuda de créditos en trámite; asistencia técnica para el manejo de
deuda y consecución de créditos; pagos anticipados efectuados directamente o a través del sistema financiero
nacional e internacional; imprevistos; y otros. Para deuda interna en: Banco de la República, sector financiero y
otros; títulos emitidos por la Nación o el Tesoro Nacional; pagos anticipados efectuados directamente o a través de
instituciones financieras; intermediación para pago de deuda; pagos derivados de operaciones de conversión y
cobertura de deuda pública; imprevistos; y otros. A nivel de ordinales se clasifican las amortizaciones, intereses,
comisiones y otros”.

decreto 119 de 1994

Artículo 1.º Para efectos de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 38 de 1989 hay faltante de apropiación en
gastos de funcionamiento cuando lo previsto para tal fin en la respectiva ley anual sea insuficiente, evento que
incluye el caso en el cual el legislador haya creado un organismo o entidad con posterioridad a la expedición de la
ley anual de presupuesto para la respectiva vigencia.

decreto 2424 de 1993

Artículo 1.º Las apropiaciones financiadas con recursos provenientes de emisión de títulos se afectarán a partir del
momento en que se expida el Acto Administrativo que ordene su emisión.

decreto 3077 de 1989

Artículo 8.º La Dirección General del Presupuesto con fundamento en el Plan financiero, comunicará los límites o
cuotas de gastos de funcionamiento a los organismos y entidades indicando sus fuentes de financiación.

Artículo 9.° Los criterios de elaboración presupuestal que tendrán en cuenta los organismos y entidades para la
distribución de la cuota de gastos de funcionamiento, serán los que señale la Dirección General del Presupuesto en
el Manual de Programación Presupuestal.

Artículo 14. Los organismos y entidades, para la distribución de los gastos de inversión, tendrán en cuenta los
criterios de elaboración presupuestal que señale el Departamento Nacional de Planeación en el Manual de
Programación de Inversión Pública.

decreto 3077 de 1989

Artículo 20. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones se presentará al Congreso con la clasificación que a
continuación se describe:

a) Secciones principales. Constituidas por los organismos que forman parte de cada una de las Ramas del Poder
Público, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la
Policía Nacional y el Servicio de la Deuda Pública Nacional;
b) Secciones. Constituidas por las entidades adscritas y vinculadas a los organismos que forman parte de la
Rama Ejecutiva;
c) Numerales. Comprenderán las apropiaciones para los gastos totales de cada sección, por concepto de
servicios personales, gastos generales, transferencias, gastos de operación y el servicio de la deuda pública Interna
y externa de la Nación y la atendida directamente por los establecimientos públicos.
El servicio de la deuda nacional se distribuirá en artículos conforme a la siguiente clasificación: Para la deuda
externa en banca comercial, banca de fomento, gobiernos, banca multilateral, proveedores, Fodex, gastos e
imprevistos. Para la deuda interna en Banco de la República, sector financiero, otros y gastos e imprevistos;
d) Programas. Constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción
económica, social, financiera o administrativa las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración
de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados;
e) Subprogramas. Comprenden las apropiaciones destinadas a divisiones de los programas, para facilitar la
ejecución en un campo especifico en virtud del cual, se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones
concretas que realizan determinados organismos y entidades.
Artículo 37. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General
del Presupuesto Nacional– en el proyecto de la ley incluirá los proyectos de
inversión relacionados en el Plan Operativo Anual siguiendo las prioridades
establecidas por el Departamento Nacional de Planeación, en forma
concertada con las oficinas de Planeación de los órganos hasta la
concurrencia de los recursos disponibles anualmente para los mismos (arts.
33 Ley 38/89, 55 inc. 3.º y 18, Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 33. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto– en el proyecto de ley
incluirá los proyectos de inversión relacionados en el Plan Operativo Anual, siguiendo las prioridades establecidas
por el Departamento Nacional de Planeación, en forma concertada con las oficinas de Planeación de los organismos
y entidades hasta la concurrencia de los recursos disponibles anualmente para los mismos.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 3.º Sustituir las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38
de 1989 por la genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones.

Artículo 18. Un artículo nuevo, que quedará así: “Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación
del proyecto anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional
y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere
el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los Proyectos de Ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento sólo podrán ser presentados,
dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro
del Ramo, en forma conjunta”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 13. El Departamento Nacional de Planeación, para la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversión,
asignará a los organismos y entidades cuotas preliminares de gastos de inversión, con recursos de la Nación,
sujetándose a las proyecciones del Plan financiero e indicando las fuentes de financiación. De este procedimiento
deberá tener conocimiento el correspondiente Consejo Regional de Planificación –Corpes–.

Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrán incluir

apropiaciones que correspondan:

a) A créditos judicialmente reconocidos;

b) A gastos decretados conforme a la ley;
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de
desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los
artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el
Congreso Nacional, y
d) A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la
Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional
Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los
establecimientos públicos y la Policía Nacional que constituyen título para
incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión
y servicio de la deuda pública (arts. 24 Ley 38/89 16, 55 incs. 1.º y 4, y 71
Ley 179/94).
ley 38/89

Artículo 24. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan:

a) A créditos judicialmente reconocidos;

b) A gastos decretados conforme a la ley;
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las
obras públicas de que trata el artículo 76 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso
Nacional;
d) Las destinadas a fomentar las Empresas Útiles o Benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a
los planes y programas correspondientes (leyes 71 de 1946, 11 de 1967, 25 de 1977 y 30 de 1978), y
e) A las leyes que organizan el Congreso, la Rama Jurisdiccional, los Ministerios, los Departamentos
Administrativos, los Establecimientos Públicos, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Ministerio Público y la
Contraloría General de la República, que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de
funcionamiento, inversión y servicio de la deuda.

ley 179/94

Artículo 16. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989, quedará así y modificará las correspondientes enumeraciones que
haya en la Ley Orgánica del Presupuesto: “El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de
Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama
Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría
del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo
Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1)
para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el Proyecto de presupuesto de inversión se
indicarán los Proyectos establecidos en el Plan operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el
Gobierno Nacional”.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio
de la deuda.

Artículo 55. Inciso 1. “Modifícase en los siguientes artículos de la Ley 38 de 1989 las referencias a la Constitución
Política que en éstos se hacen, así:

Artículos de la Constitución Política

Artículos de la Ley 38 de 1989
que deben citarse

Artículo 1.º Artículo 352

Literal c del artículo 24 Artículos 339 y 341

Parágrafo del artículo 40 Artículos 163 y 164

Artículo 48 Artículo 150 num. 3

Artículo 51 Artículo 348

Artículo 52 Artículo 348

Artículo 76 literal c) Artículo 189 num. 12

Artículo 55. Inciso 4. Sustituir las menciones de la Ley 38 de 1989 que se hagan de la Rama Jurisdiccional por la
Rama Judicial.
Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1.º de enero de 1995.
 Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.°, el
artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d) del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47,
49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1.° del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2.° del artículo 79, el artículo 80,
el inciso 2.° del artículo 83. el literal d) del artículo 89, los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

decreto 115 de 1996

Artículo 14. En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan a:

Créditos judicialmente reconocidos;

Gastos decretados conforme a la ley anterior;
Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las obras
publicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso
Nacional; y
Las normas que organizan las empresas.

decreto 4730 de 2005

Artículo 4°. Proyecciones sectoriales. El Gobierno Nacional de conformidad con el artículo 1.° de la Ley 819 de
2003, desarrollará el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Este contendrá las proyecciones para un período de 4
años de las principales prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por sectores y
componentes de gasto del Presupuesto General de la Nación. El Marco de Gasto de Mediano Plazo se renovará
anualmente.
Al interior de cada sector, se incluirán los gastos autorizados por leyes preexistentes en concordancia con lo
previsto en el artículo 18 de la Ley 179 de 1994, los compromisos adquiridos con cargo a vigencias futuras, los
gastos necesarios para la atención del servicio de la deuda y los nuevos gastos que se pretende ejecutar. En caso
que se propongan nuevos gastos, se identificarán los nuevos ingresos, las fuentes de ahorro o la financiación
requerida para su implementación. Adicionalmente, el Marco de Gasto de Mediano Plazo propondrá reglas para la
distribución de recursos adicionales a los proyectados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Artículo 10.º Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Antes del 30 de junio de cada vigencia fiscal, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, elaborará
y someterá el Marco de Gasto de Mediano Plazo para aprobación por parte del Consejo de Ministros.
El Proyecto de Presupuesto General de la Nación coincidirá con las metas del primer año del Marco de Gasto
de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son
de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que
no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo
técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes.

decreto 1957 de 2007

Artículo 4°. El artículo 10.º del Decreto 4730 de 2005 quedará así:

“Artículo 10.º Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Antes del 15 de julio de cada vigencia fiscal,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación,
elaborará y someterá el Marco de Gasto de Mediano Plazo para aprobación por parte del Consejo Nacional de
Política Económica y Social –Conpes–, sesión a la cual deberán asistir todos los Ministros del Despacho.
El proyecto de Presupuesto General de la Nación coincidirá con las metas del primer año del Marco de Gasto
de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son
de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que
no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo
técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes”.
Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación
del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán
incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las
prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel
nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e
igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de
funcionamiento sólo pueden ser presentados, dictados o reformados por
iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
del ministro del ramo, en forma conjunta (art. 18 Ley 179 de 1994).

ley 179/94

Artículo 18. Un artículo nuevo, que quedará así: “Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación
del proyecto anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional
y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere
el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los Proyectos de Ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento sólo podrán ser presentados,
dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro
del Ramo, en forma conjunta”.

Artículo 40. Las decisiones en materia fiscal que deba adoptar el Gobierno
Nacional son competencia exclusiva del Ministro de Hacienda y Crédito
Público. Para efectos previstos en el artículo 115 de la Constitución Política,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en materia fiscal, tendrá que
actuar como parte del Gobierno Nacional.
Cualquier disposición en contrario quedará derogada (art. 66 Ley
179/94).

ley 179/94

Artículo 66. Nuevo. Las decisiones en materia fiscal que deba adoptar el -Gobierno Nacional son competencia
exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito -Público.
Para efectos previstos en el artículo 115 de la Constitución Política, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
en materia fiscal, tendrá que actuar como parte del Gobierno Nacional.
Cualquier disposición en contrario quedará derogada y la que se dicte no tendrá ningún efecto.

Artículo 41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programados tanto en funcionamiento como en inversión.
El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir
porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto
total de la correspondiente ley de apropiaciones.
La Ley de Apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas
al gasto público social incluidas en el Presupuesto de la Nación.
Parágrafo. El gasto público social de las entidades territoriales no se
podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con
rentas propias de la respectiva entidad territorial; estos gastos no se
contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la
Nación (art. 17 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 17. Un artículo nuevo, que quedará así: “Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados
tanto en funcionamiento como en inversión.
El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior
respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el
Presupuesto de la Nación.
Parágrafo. El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año
anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se
contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación”.
Artículo 42. “El Artículo 37 de la Ley 179 de 1994 fue declarado
inexequible”. Las funciones públicas a que se refieren, entre otros, los
artículos 13, 25, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 61, 64, 67, 68,
69, 70, 79, 366 y 368 de la Constitución Política, podrán realizarse
directamente por los órganos del Estado o a través de contratos por
organizaciones o entidades no gubernamentales de reconocida idoneidad
(arts. 37 y 55 inc. 3.º Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 37. Un artículo nuevo que quedará así: “Las funciones públicas a que se refieren, entre otros, los artículos
13, 25, 42, 43, 44 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 , 52, 54, 61, 64, 67, 68, 69, 70, 79, 366 y 368 de la Constitución Política,
podrán realizarse directamente por los organismos y entidades del Estado o a través de contratos por
organizaciones o entidades no gubernamentales de reconocida idoneidad”.

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “inciso 3.º Sustituir las menciones que se hagan a órganos,
organismos, entidades o entes en la Ley 38 de 1989 por la genérica de órganos, que abarcará esas
denominaciones”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 27. Cuando se asuman compromisos contractuales con formalidad de escritos financiados con recursos de
la Nación, los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, presentarán a la
Dirección General del Presupuesto por conducto de las Divisiones de Presupuesto de los respectivos organismos la
“Certificación de Contratos”, en la cual se indique: la entidad, la obligación asumida., el valor, el acreedor o
proveedor, la fecha de vencimiento, la imputación presupuestal, el recurso que la financia y la vigencia.

Artículo 43. La Nación podrá aportar partidas del Presupuesto General de la

Nación, para préstamos a las entidades territoriales de la República, a las
entidades descentralizadas si ello fuere necesario para el cumplimiento de
leyes, contratos o sentencias o para atender necesidades del Plan Operativo
Anual de Inversión. Estas apropiaciones se sujetarán únicamente a los
trámites y condiciones que establezcan los reglamentos de este Estatuto.
Los recursos provenientes de la amortización e intereses de tales
préstamos se incorporarán al Presupuesto General de la Nación (art. 85 Ley
38/89).

ley 38/89

Artículo 85. La Nación podrá aportar partidas del Presupuesto General de la Nación, para préstamos a las entidades
territoriales de la República y las entidades descentralizadas si ello fuere necesario para el cumplimiento de leyes,
contratos o sentencias o para atender necesidades del Plan Operativo Anual de Inversión. Estas apropiaciones se
sujetarán únicamente a los trámites y condiciones que establezcan los reglamentos de este Estatuto.
Los recursos provenientes de la amortización e intereses de tales préstamos se incorporarán al Presupuesto
General de la Nación.

decreto 2162 de 1989

Artículo 1.° Para los préstamos de que trata el artículo 85 de la Ley 38 de 1989, corresponde al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público fijar en los contratos respectivos las condiciones financieras y las garantías, de
conformidad con el estudio que adelante la Dirección General de Crédito Público, para lo cual la entidad prestataria
deberá presentar ante la citada dependencia los siguientes documentos:

a) Solicitud suscrita por el Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador, Alcalde, Intendente o
Comisario correspondiente;
b) Copia debidamente autenticada de la ordenanza, acuerdo, Decreto o resolución, según el caso, que autorice
al representante del prestatario para contratar el préstamo y otorgar las garantías que lo respalden;
c) Certificado de libertad de las garantías que habrán de otorgarse, suscrito por la autoridad competente, y
d) Los documentos demostrativos de la situación financiera de la entidad prestataria y los demás que a juicio
de la Dirección General de Crédito Público –Subdirección de Crédito Público Interno– deba aportar.

Artículo 2.° Los contratos de préstamo de que trata el artículo anterior, serán suscritos por el Presidente de la
República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, en nombre de la Nación, o por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público conforme a las normas de delegación vigentes y por el representante de la entidad prestataria. Se
perfeccionarán mediante su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entiende cumplido en la fecha de pago
de los derechos correspondientes por cuenta de la entidad prestataria.

Artículo 3.° Previo el cumplimiento de los requisitos contractuales, el Gobierno Nacional efectuará los desembolsos
con sujeción a las apropiaciones presupuestales y con estricto cumplimiento de las normas orgánicas del
Presupuesto General de la Nación.

Artículo 4.° Los contratos de préstamo previstos en el artículo 85 de la Ley 38 de 1989, sólo podrán celebrarse con
las entidades que se encuentren a paz y salvo con la Nación en el pago de sus obligaciones derivadas de préstamos
otorgados con anterioridad.

Artículo 5.° El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar mediante resolución la reestructuración de
los préstamos otorgados por la Nación, previo el estudio correspondiente que adelante la Dirección General de
Crédito Público, para lo cual las entidades interesadas, deberán allegar los siguientes documentos:

a) Solicitud suscrita por el Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador, Alcalde, Intendente o
Comisario correspondiente;
b) Copia debidamente autenticada de la ordenanza, acuerdo, Decreto o resolución, según el caso, que autorice
al representante de la entidad para reestructurar la obligación y otorgar las garantías que la respalden;
c) Certificado de libertad de las garantías que habrá de otorgarse, suscrito por la autoridad competente, y
d) Documentos demostrativos de la situación financiera de la entidad prestataria y los demás que a juicio de la
Dirección General de Crédito Público –Subdirección de Crédito Público Interno– deba aportar.

Parágrafo. Una vez expedida la resolución en la cual se determinen las condiciones financieras y garantías de la
operación, se procederá a la celebración del contrato respectivo, que será suscrito por el Presidente de la
República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, en nombre de la Nación, o por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público conforme a las normas, de delegación vigentes y por el representante de la entidad, requiriéndose
para el perfeccionamiento de su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entiende cumplido en la fecha de
pago de los derechos correspondientes por cuenta de la entidad prestataria.

Artículo 6.° Las entidades prestatarias deberán consignar en la Tesorería General de la República, en las fechas de
pago pactadas en los contratos, el valor de las cuotas de amortización, intereses y comisiones, correspondientes al
servicio de la deuda contraída con la Nación.

Artículo 7.° Las entidades prestatarias se obligan a incluir en sus proyectos anuales de presupuesto el valor de las
amortizaciones, intereses y comisiones de las deudas contraídas con la Nación.

decreto 3077 de 1989

Artículo 4.° Los organismos de que trata el artículo 1.° del presente Decreto por intermedio de su Oficina de
Planeación, o la dependencia que haga sus veces, anexarán a los anteproyectos de presupuesto para evaluación y
estudio de los Comités Funcionales del Presupuesto, un sistema de indicadores que sirva de marco de análisis a su
gestión presupuestal y permita una adecuada programación.

Artículo 70. Los préstamos contemplados en el artículo 85 de la Ley 38 de 1989 que se efectúen con fines de
financiamiento de gastos de inversión, deberán tener el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.

Artículo 44. Los jefes de los órganos que conforman el Presupuesto General
de la Nación asignarán en sus anteproyectos de presupuesto y girarán
oportunamente los recursos apropiados para servir la deuda pública y
atender el pago de los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de agua,
luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación se les iniciará un
juicio fiscal de cuentas por parte de la Contraloría General de la República,
en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta
que se garantice su cumplimiento.
Esta disposición se aplicará a las entidades territoriales (arts. 88 Ley
38/89 y 50 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 88. En desarrollo del inciso 3.º del artículo 211 de la Constitución Política, contra los directores o gerentes
de las entidades descentralizadas que no apropien y ordenen girar oportunamente las partidas presupuestales
necesarias para el Servicio de la Deuda, según las cuantías pactadas en los respectivos contratos, la Contraloría
General de la República iniciará juicio fiscal de cuentas y podrá imponer las multas que estime necesarias hasta que
se garantice el normal cumplimiento de los contratos de empréstito.
Artículo 50. El artículo 88 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Los jefes de los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación asignarán en sus anteproyectos de presupuesto y girarán oportunamente los recursos
apropiados para servir la deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de
agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de
la Contraloría General de la República, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que
se garantice su cumplimiento.
Esta disposición se aplicará a las entidades territoriales”.

Artículo 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y

las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que
corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se
pagarán las obligaciones que se deriven de éstos.
 Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado,
debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir
las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las
medidas conducentes.
En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa, de estos
intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le
correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier
ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se
inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso.
Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los
intereses y demás perjuicios que se causen para el Tesoro Público como
consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas
obligaciones.
Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones
de que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del
beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si
transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se
depositarán en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez
o el tribunal o a favor de él o los beneficiarios (art. 65 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 65. Nuevo. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se
presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus
apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos.
Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones
necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el Jefe de cada órgano tomará las
medidas conducentes.
En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses y en el cumplimiento de estas
actuaciones, al juez que le correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá
hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales
del caso.
Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se
causen para el Tesoro Público como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas
obligaciones.
Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este artículo y
encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si
transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos
judiciales a ordenes del respectivo juez o el tribunal y a favor de él o los beneficiarios.

decreto 4730 de 2005

Artículo 32. Créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones. Las providencias que se
profieran en contra de los Establecimientos Públicos deben ser atendidas con cargo a sus rentas propias y de
manera subsidiaria con aportes de la Nación.
Las proferidas contra cualquier tipo de empresa en las que la Nación o una de sus entidades tengan
participación en su capital, serán asumidas con sus propias rentas y activos, sólo se podrán atender
subsidiariamente con aportes de la Nación y hasta el monto de su participación en la empresa.

Artículo 46. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se

prepara el proyecto de presupuesto resultara un déficit fiscal, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria
para saldarlo. La no inclusión de esta partida será motivo para que la
comisión respectiva devuelva el proyecto.
Si los gastos excedieron el cómputo de las rentas y recursos de capital,
el Gobierno solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos
urgentes y en cuanto fuera necesario, disminuirá las partidas o los
porcentajes señalados en leyes anteriores.

En el presupuesto deberán incluirse, cuando sea del caso, las

asignaciones necesarias para atender el déficit o las pérdidas del Banco de
la República. El pago podrá hacerse con títulos emitidos por el Gobierno, en
condiciones de mercado, previa autorización de la Junta Directiva del Banco
de la República (arts. 25 Ley 38/89 y 19 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 25. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare
un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria para
saldarlo. La no inclusión de esta partida, será motivo para que la Comisión respectiva devuelva el proyecto.
Si los gastos excedieren el cómputo de las rentas y recursos de capital, el Gobierno no solicitará apropiaciones
para los gastos que estime menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes
señalados en leyes anteriores.

ley 179/94

Artículo 19. El artículo 25 de la Ley 38 de 1989 se adicionará con un inciso que quedará así: “En el presupuesto
deberán incluirse, cuando sea del caso, las asignaciones necesarias para atender el déficit o las pérdidas del Banco
de la República. El pago podrá hacerse con títulos emitidos por el Gobierno, en condiciones de mercado, previa
autorización de la Junta Directiva del Banco de la República”.

capítulo vi
de la preparación del proyecto de presupuesto general de la nación

Artículo 47. Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de

Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le
presenten los órganos que conforman este presupuesto. El Gobierno tendrá
en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para
la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de
propuesto (arts. 27 Ley 38/89 y 20 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 27. Corresponde al Gobierno preparar anualmente el proyecto de Presupuesto General de la Nación
conforme a lo previsto en el presente capítulo.
En su preparación participan todas las entidades que lo conforman en sus respectivas especializaciones, los
Ministros del Despacho en su condición de coordinadores sectoriales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación, y los Consejos Regionales de Planificación.
Parágrafo. Para garantizar la participación de las entidades territoriales en la elaboración del Presupuesto
General de la Nación, en cada capital de departamento, intendencia y comisaría, existirá un delegado de
Planeación y Presupuesto responsable de la coordinación y seguimiento de las partidas presupuestales que se
programen mediante el mecanismo de la cofinanciación.

ley 179/94
Artículo 20. El artículo 27 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Corresponde al Gobierno preparar anualmente el
Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que
conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios
presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto”.

decreto 4730 de 2005

Artículo 5.° Ciclo presupuestal. El ciclo presupuestal comprende:

– Programación del proyecto de presupuesto.

– Presentación del proyecto al Congreso de la República.
– Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República.
– Liquidación del Presupuesto General de la Nación.
– Ejecución.
– Seguimiento y Evaluación.

Artículo 6.°. Divulgación del ciclo presupuestal. La programación, aprobación, modificación y ejecución,
seguimiento y evaluación así como los informes periódicos y finales del ciclo presupuestal, son de conocimiento
público.

Artículo 9.° Comités sectoriales de presupuesto. De conformidad con la Ley 489 de 1998, para la elaboración del
Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Presupuesto General de la Nación se crearán Comités Sectoriales de
Presupuesto, con presencia indelegable del Director General del Presupuesto Público Nacional, del Director de
Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación y los jefes de los órganos de las
secciones presupuestales que conforman el respectivo sector, quienes excepcionalmente podrán delegar su
asistencia en un funcionario del nivel directivo o asesor. El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá el
manual de funcionamiento de estos comités, para lo cual tendrá en cuenta las recomendaciones del Departamento
Nacional de Planeación y de las secciones presupuestales.
En las discusiones de los Comités Sectoriales, se consultará las evaluaciones de impacto y resultados realizadas
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.

Artículo 12. Anteproyectos de presupuesto. A partir de 2007, antes de la primera semana del mes de abril, los
órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación remitirán el anteproyecto de presupuesto al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con las metas, políticas y criterios de programación
establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo.

decreto 568 de 1996

Artículo 9.º Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación en la preparación y formulación del
anteproyecto de presupuesto, deberán observar los parámetros establecidos en los manuales de programación
presupuestal elaborados por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y por el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con sus competencias.

Artículo 10.º El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto– y el Departamento
de Planeación comunicarán a los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, los lineamientos
generales que deberán observar en la elaboración de sus anteproyectos de presupuesto.

Artículo 12. Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación presentarán a la Dirección General
del Presupuesto Nacional los anteproyectos de presupuesto, a más tardar el 15 de marzo de cada año.
Los anteproyectos deben acompañarse de la justificación de los ingresos y gastos así como de sus bases legales
y de cálculo.

decreto 423 de 2001

Artículo 41. Preparación de los presupuestos. En cumplimiento del artículo 1o. de la Ley 448 de 1998, las
dependencias encargadas de elaborar y adoptar los proyectos de presupuesto de la Nación, de las entidades
territoriales y de las entidades descentralizadas de cualquier orden, efectuarán las apropiaciones para las
obligaciones contingentes de que trata el artículo 6o. del presente Decreto, incorporando en el respectivo
proyecto, las cifras contenidas en el Plan de Aportes debidamente aprobado por la Dirección General de Crédito
Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme al artículo 49 del presente Decreto.
Las apropiaciones presupuestales de las obligaciones contingentes de que trata el presente Decreto, deberán
incluirse en el presupuesto de cada una de las vigencias fiscales que comprenda el Plan Anual de Aportes.

decreto 3077 de 1989

Artículo 10.º Las oficinas de planeación o las dependencias que hagan sus veces, son las encargadas de presentar a
la Dirección General del Presupuesto, en los plazos y términos que se prescriban, el anteproyecto de presupuesto
del organismo y de sus respectivas entidades adscritas y vinculadas, sin exceder el monto de las cuotas fijadas.

Artículo 11. La Dirección General de Crédito Público preparará el proyecto de presupuesto del Servicio de la Deuda
de la Nación para incluirlo en el proyecto de presupuesto, teniendo en cuenta los vencimientos y las condiciones
pactadas en los contratos de empréstito y lo enviará a la Dirección General del Presupuesto, con los documentos
que lo sustenten en los plazos señalados en el calendario presupuestal.

Artículo 48. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con

el Departamento Nacional de Planeación, preparará el Plan financiero. Este
plan deberá ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y
someterse a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y
Social –Conpes– previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (art.
29 Ley 38/89).

ley 38/89

Artículo 29. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de
Planeación, prepararán el Plan financiero. Este Plan deberá ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y
someterse a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, previo concepto del
Consejo Superior de Política Fiscal.

Artículo 49. Con base en la meta de inversión para el sector público

establecida en el Plan financiero, el Departamento Nacional de Planeación
en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán
el Plan Operativo Anual de Inversiones. Este Plan, una vez aprobado por el
Conpes será remitido a la Dirección General del Presupuesto Nacional para
su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación. Los ajustes
al proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Departamento Nacional de Planeación (arts. 30 Ley 38/89 y 22
Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 30. El Departamento Nacional de Planeación con base en el estimativo fijado en el Plan financiero para
Inversión, elaborará el Plan Operativo Anual de Inversión el cual se someterá a consideración del Consejo Nacional
de Política Económica y Social –Conpes–, y será presentado a la Dirección General del Presupuesto para su inclusión
en el Presupuesto General de la Nación.
Parágrafo. Los Consejos Regionales de Planificación con base en el seguimiento de la inversión realizada en las
regiones de su competencia, participarán en forma coordinada con el Departamento Nacional de Planeación en la
elaboración del Plan Operativo Anual de Inversión que deberá estar sujeto a proyectos incluidos en el Banco de
Proyectos de Inversión.

ley 179/94

Artículo 22. EL artículo 30 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Con base en la meta de inversión para el sector
público establecida en el Plan financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, elaborarán el Plan Operativo Anual de Inversiones. Este Plan, una vez aprobado por
el Conpes, será remitido a la Dirección General del Presupuesto Nacional para su inclusión en el Proyecto de
Presupuesto General de la Nación. Los ajustes al proyectos el harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación”.

Artículo 50. La preparación de las disposiciones generales del presupuesto

la hará el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de
Presupuesto Nacional (arts. 34 Ley 38/89 y 55 inc. 18 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 34. La preparación de las Disposiciones Generales del Presupuesto la hará el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público –Dirección General del Presupuesto–.

ley 179/94

Artículo 55. Inciso 18. Sustituir en la Ley 38de 1989 la denominación Tesorería General de la República del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público por la de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Y la de Dirección General del Presupuesto, por la de Dirección General del Presupuesto Nacional.

capítulo vii
de la presentación del proyecto
de presupuesto al congreso

Artículo 51. El Gobierno Nacional presentará a las comisiones económicas

de Senado y Cámara, cada año, durante la primera semana del mes de abril,
el anteproyecto del Presupuesto Anual de Rentas y Gastos que presentará
en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso (art. 20 Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 20. El Gobierno Nacional presentará a las comisiones económicas de Senado y Cámara cada año, durante
la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos que presentará en
forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso.

decreto 568 de 1996

Artículo 13. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del
Presupuesto Nacional–, enviará los anteproyectos de presupuesto de rentas y gastos elaborados por cada órgano a
las comisiones de Senado y Cámara durante la primera semana del mes de abril de cada año.

Artículo 14. El Proyecto de Presupuesto de Gastos se presentará al Congreso clasificado en secciones

presupuestases distinguiendo entre cada uno de los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los
gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en programas y subprogramas.
 Son programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de
acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno
Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados.
Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo
específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan
determinados órganos. Es una división de los programas.
Artículo 15. Para los efectos del Estatuto Orgánico del Presupuesto, se entiende por presupuesto presentado por el
Gobierno Nacional al Congreso el proyecto inicial y las modificaciones que se hicieren durante el estudio y
deliberación conjunta de las comisiones económicas de las dos cámaras al cierre del primer debate.

decreto 4730 de 2005

Artículo 7.° Sistemas de clasificación presupuestal. Para efectos del ciclo presupuestal se podrá utilizar los sistemas
de clasificación funcional y económica, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 568 de 1996.

Artículo 8.° Clasificación económica. La clasificación económica incluirá los siguientes componentes:

1. Rentas y recursos de capital;

2. Gastos e inversiones de capital;
3. Fuentes y aplicaciones del financiamiento, y
4. Resultados presupuestales.
decreto 115 de 1996

Artículo 18. La Dirección General del Presupuesto Nacional presentará al Consejo Superior de Política Fiscal –
Confis– el proyecto de presupuesto de ingresos y gastos y sus modificaciones.
El Confis o quien éste delegue, aprobará por resolución el presupuesto y sus modificaciones.

Artículo 52. El Gobierno Nacional someterá el Proyecto de Presupuesto

General de la Nación a consideración del Congreso por conducto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de
cada legislatura, el cual contendrá el Proyecto de Rentas, Gastos y el
resultado fiscal (arts. 36 Ley 38/89 y 25 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 36. El Gobierno someterá el Proyecto de Presupuesto General de la Nación a la consideración del Congreso
por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público, durante los primeros diez (10) días de las sesiones
ordinarias. Junto con el Proyecto de Presupuesto General de la Nación, el Presidente de la República enviará al
Congreso Nacional un informe económico, en el cual expondrá las políticas fiscal, cambiaria y monetaria del
Gobierno para el respectivo año.

ley 179/94

Artículo 25. Nuevo: El artículo 36 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “El Gobierno Nacional someterá el Proyecto de
Presupuesto General de la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público durante los primeros diez días de cada legislatura el cual contendrá el Proyecto de rentas, gastos y el
resultado fiscal”.

Artículo 53. “Aparte tachado correspondiente al artículo 58 de la Ley 179 de

1994, declarado inexequible”. El Presupuesto de Rentas se presentará al
Congreso para su aprobación en los términos del artículo 3.º de esta ley
(corresponde al art. 11 del presente estatuto). El Gobierno presentará un
a n e x o , j u n t o c o n e l m e n s a j e
presidencial, el detalle de su composición. Estos ingresos se podrán sustituir
de acuerdo con el respectivo reglamento.
Los recursos de crédito se utilizarán tomando en cuenta la situación de
liquidez de la Tesorería, las condiciones de los créditos y la situación
macroeconómica (arts. 58 Ley 179/94 y 1.º Ley 225/95).

ley 179/94

Artículo 58. Nuevo. “El Presupuesto de Rentas se presentará al Congreso para su aprobación en los términos del
artículo 3.° de esta Ley. El Gobierno presentará un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su
composición. Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento.
Los recursos de crédito se utilizarán tomando en cuenta la situación de liquidez de la Tesorería, las condiciones
de los créditos y la situación macroeconómica”

ley 225/95

Artículo 1.º El literal a del artículo 7.º de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994,
quedará así: “El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las
contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto; de los
fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”.

decreto 4730 de 2005

Artículo 14. Mensaje presidencial. El mensaje presidencial incluirá lo siguiente:

1. Resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado al Congreso de la República. Si en la programación
del presupuesto dicho marco fue actualizado, se debe hacer explícita la respectiva modificación;
2. Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior;
3. Informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de junio;
4. Informe donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que han autorizado la
creación de rentas de destinación específica, de conformidad con lo señalado en el artículo 13 del presente
Decreto.
5. Anexo de la clasificación económica del presupuesto, de conformidad con el artículo 8.° del presente
Decreto, y
6. Resumen homologado de las cifras del Presupuesto y Plan financiero.
Adicionalmente, se podrá presentar anexos con otras clasificaciones, siguiendo estándares internacionales.

decreto 1161 de 1995

Artículo 2. º La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá
sustituir los ingresos, sin modificar los montos aprobados por el Congreso de la República.

Artículo 54. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes

para atender los gastos proyectados, el Gobierno por conducto del
Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de
rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (art. 24 Ley 179/94).

ley 179/94
Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así: “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para
atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un Proyecto de Ley
propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el
monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se habrán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos
desfinanciados”.

Artículo 55. Si el presupuesto fuera aprobado sin que se hubiere expedido el

proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo
347 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante Decreto
las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca
una decisión final del Congreso (art. 30 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 30. Un artículo nuevo que quedará así: “Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el
proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno
suspenderá mediante Decreto, las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una
decisión final de Congreso”.

capítulo viii
del estudio del proyecto de presupuesto general
de la nación por el congreso

Artículo 56. Una vez presentado el Proyecto de Presupuesto por el Gobierno

Nacional, las comisiones del Senado y Cámara de Representantes, durante
su discusión, oirán al Banco de la República para conocer su opinión sobre
el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y el nivel de gasto
propuesto.
Antes del 15 de agosto las comisiones del Senado y Cámara de
Representantes podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los
preceptos de esta ley orgánica en cuyo caso será devuelto al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que lo presentará de nuevo al Congreso antes
del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes.
Antes del 15 de septiembre las comisiones del Senado y Cámara de
Representantes decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto de
gastos. La aprobación del proyecto, por parte de las comisiones, se hará
antes del 25 de septiembre y las plenarias iniciarán su discusión el 1.º de
octubre de cada año (arts. 39 Ley 38/89 y 26 y 55 inc. 20 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 39. Si las Comisiones de Presupuesto de las dos Cámaras, en decisión conjunta, resuelven que el proyecto
no se ajusta a los preceptos de este Estatuto, lo devolverá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público antes del 15
de agosto para que se efectúen las enmiendas pertinentes. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará de
nuevo al Congreso, antes del 25 de agosto, el proyecto de presupuesto con las enmiendas efectuadas.

ley 179/94
Artículo 26. Nuevo: El artículo 39 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Una vez presentado el Proyecto de Presupuesto
por el Gobierno Nacional, las comisiones, durante su discusión, oirán al Banco de la República para conocer su
opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y del nivel de gasto propuesto.
Antes del 15 de agosto las comisiones podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de esta Ley
Orgánica en cuyo caso será devuelto al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico que lo presentará de nuevo al
Congreso antes del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes.
Antes del 15 de septiembre las Comisiones Cuartas decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto de
gastos. La aprobación del proyecto, por parte de las Comisiones, se hará antes del 25 de septiembre y las Plenarias
iniciarán su discusión el 1.º de octubre de cada año”.

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 20. Las competencias establecidas en los artículos 39, 40, 44,
45 y 46 de la Ley 38 de 1989 serán de las Cuartas del Senado y Cámara de Representantes”.

decreto 423 de 2001

Artículo 42. Discusión y aprobación de los presupuestos. En la discusión y aprobación de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de las entidades descentralizadas de cualquier orden, las partidas
propuestas para las obligaciones contingentes a que se refiere el artículo 1.º de la Ley 448 de 1998, se programarán
dentro del servicio de la deuda pública y tendrán la prelación correspondiente a ésta.
De conformidad con el artículo 351, en concordancia con el 353 de la Constitución Política y el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, las partidas propuestas por este concepto, no podrán ser
eliminadas ni disminuidas.

Artículo 57. Toda deliberación en primer debate se hará en sesión conjunta

de las comisiones del Senado y Cámara de Representantes. Las decisiones
se tomarán en votación de cada cámara por separado (art. 40 Ley 38/89 y
27 y 55 inc. 20 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 40. Las Comisiones de Presupuesto de las dos Cámaras deliberarán conjuntamente para estudiar y dar
primer debate, en votación separada, antes del 30 de septiembre, al Proyecto de Presupuesto General de la Nación.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 91 de la Constitución Política, el proyecto o proyectos de
ley que el Gobierno Nacional presente para financiar los faltantes de apropiación del Proyecto de Presupuesto
General de la Nación, tendrán prelación sobre cualquier otra iniciativa legislativa en los debates de las Comisiones y
Cámaras del Congreso Nacional.

ley 179/94

Artículo 27. Nuevo. El artículo 40 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Toda deliberación en primer debate se hará en
Sesión Conjunta de las Comisiones cuartas las comisiones se tomarán en votación de cada Cámara por separado”.

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 20. Las competencias establecidas en los artículos 39, 40, 44,
45 y 46 de la Ley 38 de 1989 serán de las Cuartas del Senado y Cámara de Representantes”.

Artículo 58. Una vez cerrado el primer debate, se designarán los ponentes
para su revisión e informe en segundo debate, tanto en la Cámara como en
el Senado. El segundo debate podrá hacerse en sesiones plenarias
simultáneas e inmediato (arts. 42 Ley 38/89 y 28 Ley 179/94).

ley 38/89
Artículo 42. Una vez cerrado el primer debate, los presidentes de las Comisiones de Presupuesto de las dos Cámaras
Legislativas, si no decidieren hacerlo ellos mismos, designarán ponentes para su revisión e informe para segundo
debate, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado.

ley 179/94

Artículo 28. El artículo 42 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Una vez cerrado el primer debate, se designarán los
ponentes para su revisión e informe en segundo debate, tanto en la Cámara como en el Senado. El segundo debate
podrá hacerse en sesiones plenarias simultáneas e inmediato”.

Artículo 59. Si el Congreso no expidiere el Presupuesto General de la Nación

antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el
proyecto presentado por el Gobierno, incluyendo las modificaciones que
hayan sido aprobadas en el primer debate (arts. 43 Ley 38/89 y 29 Ley
179/94).

ley 38/89

Artículo 43. Si el Congreso no expidiere el Presupuesto General de la Nación antes de la media noche del 20 de
noviembre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por el Gobierno, conforme a la reglamentación que al
respecto dicte el Gobierno Nacional.

ley 179/94

Artículo 29. El artículo 43 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Si el Congreso no expidiere el Presupuesto General de
la Nación antes de la medida noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por el
Gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate”.

Artículo 60. El órgano de comunicación del Gobierno con el Congreso en

materias presupuestales es el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En
consecuencia, sólo este funcionario podrá solicitar a nombre del Gobierno
la creación de nuevas rentas u otros ingresos; el cambio de las tarifas de las
rentas; la modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos
con el Gobierno en el proyecto de presupuesto; la consideración de nuevas
partidas y las autorizaciones para contratar empréstitos.
Cuando a juicio de las comisiones del Senado y Cámara de
Representantes, hubiere necesidad de modificar una partida, éstas
formularán la correspondiente solicitud al Ministro de Hacienda y Crédito
Público (arts. 44 Ley 38/89 y 55 inc. 20 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 44. El órgano de comunicación del Gobierno con el Congreso en materias presupuestales es el Ministro de
Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, sólo este funcionario podrá solicitar a nombre del Gobierno la
creación de nuevas rentas u otros ingresos; el cambio de las tarifas de las rentas; la modificación o el traslado de las
partidas para los gastos incluidos por el Gobierno en el Proyecto de Presupuesto; la consideración de nuevas
partidas y las autorizaciones para contratar empréstitos.
Cuando a juicio de las Comisiones de Presupuesto hubiere necesidad de modificar una partida, éstas formarán
la correspondiente solicitud al Ministro de Hacienda y Crédito Público.

ley 179/94
Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 20. Las competencias establecidas en los artículos 39, 40, 44,
45 y 46 de la Ley 38 de 1989 serán de las Cuartas del Senado y Cámara de Representantes”.

Artículo 61. El Director General del Presupuesto asesorará al Congreso en el

estudio del proyecto de presupuesto. Por lo tanto, asistirá a las comisiones
constitucionales de Senado. y Cámara de Representantes, con el objeto de
suministrar datos e informaciones, de orientar la formación de los
proyectos de reforma que se propongan y de coordinar las labores de la
Administración y de la rama legislativa sobre la materia. También podrá
llevar a dichas comisiones la vocería del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público cuando éste así se lo encomiende (arts. 45 Ley 38/89 y 55, inc. 20
Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 45. El Director General del Presupuesto asesorará al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto.
Por lo tanto, asistirá a las Comisiones Constitucionales, con el objeto de suministrar datos e informaciones, de
orientar la formación de los proyectos de reformas que se propongan y de coordinar las labores de la
Administración y de la Rama Legislativa sobre la materia. También podrá llevar en dichas Comisiones la vocería del
Ministro de Hacienda y Crédito Público cuando éste así se lo encomiende.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 20. Las competencias establecidas en los artículos 39, 40, 44,
45 y 46 de la Ley 38 de 1989 serán de las Cuartas del Senado y Cámara de Representantes”.
Artículo 62. Los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
que hubiese presentado el Gobierno con arreglo a las normas del presente
estatuto, no podrán ser aumentados por las comisiones constitucionales del
Senado y Cámara de Representantes. ni por las cámaras, sin el concepto
previo y favorable del Gobierno, expresado en un mensaje suscrito por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público (arts. 46 Ley 38/89 y 55 inc. 20 Ley
179/94).

ley 38/89

Artículo 46. Los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que hubiese presentado el Gobierno con
arreglo a las normas del presente Estatuto, no podrán ser aumentados por las Comisiones Constitucionales de
Presupuesto ni por las Cámaras, sin el concepto previo y favorable del Gobierno, expresado en un mensaje suscrito
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 20. Las competencias establecidas en los artículos 39, 40, 44,
45 y 46 de la Ley 38 de 1989 serán de las Cuartas del Senado y Cámara de Representantes”.

Artículo 63. El Congreso podrá eliminar o reducir las partidas de gastos

propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el
servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del
Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la
Administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y
los planes y programas de que trata el numeral 3o. del artículo 150 de la
Constitución (art. 48 Ley 38/89 y 55 inc. 1.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 48. El Congreso podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción
de las que se necesitan para el Servicio de la Deuda Pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la
atención completa de los servicios ordinarios de la Administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de
Inversiones y los planes y programas de que trata el ordinal 4.° del artículo 76 de la Constitución.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Modifícase en los siguientes artículos de la Ley 38 de 1989 las
referencias a la Constitución Política que en éstos se hacen, así:

Artículos de la Constitución Política

Artículos de la Ley 38 de 1989
que deben citarse

Artículo 1.º Artículo 352

Literal c del artículo 24 Artículos 339 y 341

Parágrafo del artículo 40 Artículos 163 y 164

Artículo 48 Artículo 150 num. 3º

Artículo 51 Artículo 348

Artículo 52 Artículo 348

Artículo 76 literal c Artículo 189 num. 12

capítulo ix
de la repetición del presupuesto

Artículo 64. (Aparte tachado inexequible) Si el Proyecto de Presupuesto

General de la Nación no hubiere sido presentado en los primeros diez días
de sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso, el
Gobierno Nacional expedirá el Decreto de repetición antes del lo. de
diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la
Constitución Política.
Para su expedición el Gobierno podrá reducir gastos y en consecuencia
suprimir o refundir empleos cuando así lo considere necesario teniendo en
cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal. En la preparación del
Decreto de repetición el Gobierno tomará en cuenta:

1) Por presupuesto del año anterior se entiende, el sancionado o

adoptado por el Gobierno y liquidado para el año fiscal en curso;
2) Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal en
curso, y
3) Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año
fiscal en curso (arts. 51 Ley 38/89 y 55, inciso 1.º Ley 179/94).
ley 38/89

Artículo 51. Si el Proyecto de Presupuesto General de la Nación no hubiere sido presentado en los primeros diez días
de sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso, el Gobierno Nacional expedirá el Decreto de
repetición antes del 10 de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política.
Para su expedición el Gobierno podrá reducir gastos y en consecuencia suprimir o refundir empleos cuando así lo
considere necesario teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal. En la preparación del
Decreto de repetición el Gobierno tomará en cuenta:

1. Por presupuesto del año anterior se entiende, el sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el
año fiscal en curso.
2. Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal en curso.
3. Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año fiscal en curso.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Modifícase en los siguientes artículos de la Ley 38 de 1989 las
referencias a la Constitución Política que en éstos se hacen, así:

Artículos de la Constitución Política

Artículos de la Ley 38 de 1989
que deben citarse

Artículo 1.º Artículo 352

Literal c del artículo 24 Artículos 339 y 341

Parágrafo del artículo 40 Artículos 163 y 164

Artículo 48 Artículo 150 num. 3.º

Artículo 51 Artículo 348

Artículo 52 Artículo 348

Artículo 76 literal c Artículo 189 num. 12

Artículo 65. Según lo dispone el artículo 348 de la Constitución Política, la

Dirección General del Presupuesto Nacional hará las estimaciones de las
rentas y recursos de capital para el nuevo año fiscal.

Si efectuados los ajustes, las rentas y recursos de capital, no alcanzan a

cubrir el total de los gastos, podrá el Gobierno, en uso de la facultad
constitucional, reducir los gastos y suprimir o refundir empleos hasta la
cuantía del cálculo de las rentas y recursos de capital del nuevo año fiscal.
El Presupuesto de Inversión se repetirá por su cuantía total, quedando
el Gobierno facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de
acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de Inversiones
(arts. 52 Ley 38/89 y 55, inc. 1.º y 18 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 52. Según lo dispone el artículo 209 de la Constitución Política, la Dirección General del Presupuesto hará
las estimaciones de las rentas y recursos de capital para el nuevo año fiscal.
 Si efectuados los ajustes, las rentas y recursos de capital, no alcanzan a cubrir el total de los gastos, podrá el
Gobierno, en uso de la facultad constitucional, reducir los gastos y suprimir o refundir empleos hasta la cuantía de
cálculo de las rentas y recursos de capital del nuevo año fiscal.
El Presupuesto de Inversión se repetirá hasta por su cuantía total, quedando el Gobierno facultado para
distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de
Inversiones.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: Inciso 1. “Modifícase en los siguientes artículos de la Ley 38 de 1989
las referencias a la Constitución Política que en éstos se hacen, así:

Artículos de la Constitución Política

Artículos de la Ley 38 de 1989
que deben citarse

Artículo 1.º Artículo 352

Literal c del artículo 24 Artículos 339 y 341

Parágrafo del artículo 40 Artículos 163 y 164

Artículo 48 Artículo 150 num. 3.º

Artículo 51 Artículo 348

Artículo 52 Artículo 348

Artículo 76 literal c Artículo 189 num. 12

Inciso 18. Sustituir en la Ley 38de 1989 la denominación Tesorería General de la República del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público por la de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Y
la de Dirección General del Presupuesto, por la de Dirección General del Presupuesto Nacional

decreto 3245 de 2005

Artículo 1°. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, tomando en cuenta el comportamiento de las rentas y previo
concepto del Confis, podrá ajustar mediante resolución el valor de las rentas constitutivas de los recursos de
capital sin exceder el monto de estos aprobado en la ley anual de presupuesto para la respectiva vigencia fiscal.

Artículo 66. Cuando no se incluyan en el Decreto de repetición del

presupuesto nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en
el respectivo año fiscal por no figurar en el presupuesto de cuya repetición
se trata, o por figurar en forma diferente, podrán abrirse, con base en ellos,
los créditos adicionales (arts. 53 Ley 38/89 y 55 inc. 2.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 53. Cuando no se incluyan en el Decreto de repetición del presupuesto nuevas rentas o recursos de capital
que hayan de causarse en el respectivo año fiscal por no figurar en el Presupuesto de cuya repetición se trata, o por
figurar en forma diferente, podrán abrirse, con base, en ellos, los créditos adicionales, conforme a los artículos 212
y 213 de la Constitución Política.

ley 179/94

Artículo 55. Inciso 2. Igualmente elimínanse las siguientes frases de los artículos 53 y 71 de la Ley 38 de 1989 así:
Artículo 53 La frase “Conforme a los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”; artículo 71 la frase “de acuerdo
con el inciso final del artículo 212 de la Constitución Política”.
 capítulo x
de la liquidación del presupuesto

Artículo 67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del

Presupuesto General de la Nación.
En la preparación de este Decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes
pautas:

1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el

Gobierno a la consideración del Congreso.
2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el
Congreso.
3) Este Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del
gasto para el año fiscal respectivo (arts. 54 Ley 38/89 y 31 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 54. Corresponde al Gobierno dictar, el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación
aprobado por el Congreso. En la preparación de este Decreto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección
General del Presupuesto– observará las siguientes normas:

1. Tomará como base el Proyecto de Presupuesto General de la Nación presentado por el Gobierno a la
consideración del Congreso.
2. Consolidará el presupuesto complementario, si hubiere sido aprobado total o parcialmente su
financiamiento.
3. Agregará, rebajará o suprimirá todo lo que haya sido agregado, rebajado o suprimido por el Congreso.
4. Corregirá los errores aritméticos o de leyenda en que haya incurrido, ajustando en la forma más conveniente
los renglones de rentas y recursos de capital o las apropiaciones para gastos en que se hubieren cometido dichos
errores, a efecto de mantener el equilibrio presupuestal.
5. Repetirá con exactitud las leyendas de las partidas que aparezcan tanto en el proyecto original como en las
modificaciones introducidas el Congreso.
6. En la parte de las disposiciones generales incluirá las que hubiere aprobado el Congreso.
7. Como anexo al Decreto de liquidación se insertará el detalle de las apropiaciones para el año fiscal de que se
trate, con arreglo a las normas anteriores.
8. El Gobierno adoptará las medidas necesarias para armonizar el presupuesto aprobado o expedido
manteniendo el principio del equilibrio presupuestal.

ley 179/94

Artículo 31. El artículo 54 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de
Liquidación del Presupuesto General de la Nación.
En la preparación de este Decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del
Presupuesto Nacional– observará las siguientes pautas:

1. Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso.
2. Insertará todas las modificaciones que se la hayan hecho en el Congreso.
3. Este Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo”.

decreto 4730 de 2005

Artículo 15. Decreto de liquidación del presupuesto. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público preparará el Decreto de liquidación del presupuesto el cual contendrá un
anexo que incluirá el detalle desagregado de la composición de las rentas y apropiaciones aprobados por el
Congreso de la República. Adicionalmente, se podrá incluir un documento con las metas que deben cumplir las
entidades con las apropiaciones asignadas.
Cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no
correspondan a su objeto o naturaleza, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del
Presupuesto Público Nacional– las ubicará mediante Resolución en el sitio que corresponda. Cuando se trate de
inversión, se requerirá del concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación, a más tardar un mes después de haberse emitido el Decreto de
Liquidación, enviará a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional un informe donde se presente la
distribución indicativa del presupuesto de inversión por departamentos.

Artículo 16. Anexo del Decreto de liquidación. El artículo 16 del Decreto 568 de 1996, modificado por el artículo 1°
del Decreto 2260 de 1996, quedará así: “El anexo del Decreto de liquidación del presupuesto en lo correspondiente
a gastos incluirá, además de las clasificaciones contempladas en el artículo 14 del Decreto 568 de 1996, las
siguientes:

a) Unidades ejecutoras especiales comprenden:

Unidades administrativas especiales de la Administración central.
Las superintendencias sin personería jurídica.
En las entidades de previsión social una unidad ejecutora especial para cada uno de los regímenes que
administre así: el régimen contributivo e n salud, el régimen pensional y el pago directo de cesantías.
En el Ministerio de Defensa una unidad ejecutora especial para cada una de las Fuerzas Militares así: El Ejército,
la Armada y la Fuerza Aérea, y el Comando General.
En la Rama Judicial una unidad ejecutora especial para cada una de las altas cortes judiciales.
Las dependencias internas con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, de cada entidad u
órgano administrativo, de acuerdo con el literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
Los órganos que tengan aportes de la Nación permitidos por las normas vigentes para las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, con régimen de aquellas.
Cada una de las Cámaras que componen el Congreso de la República.
Las demás dependencias de los órganos no mencionadas en este artículo agrupadas bajo la denominación:
Gestión General.
b) Cuentas comprenden:
Gastos de personal.
Gastos generales.
Transferencias corrientes.
Transferencias de capital.
Gastos de comercialización y producción.
Servicio de la deuda interna.
Servicio de la deuda externa.
Programas de inversión.
c) Subcuenta comprende:
1. Para las transferencias corrientes:
Transferencias por convenios con el sector privado.
Transferencias al sector público.
Transferencias al exterior.
Transferencias de previsión y seguridad social.
Sistema general de participaciones.
Otras transferencias.
2. Para las transferencias de capital:
Otras transferencias.
3. Para los gastos de comercialización y producción:
Comercial.
Industrial.
Agrícola.
4. Para el servicio de la deuda pública interna:
Amortización deuda pública interna.
Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna.
5. Para el servicio de la deuda pública externa:
Amortización deuda pública externa.
Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa.
6. Para programas de inversión:
Subprogramas de inversión.
d) Objeto del gasto comprende:
1. Para gastos de personal:
Servicios personales asociados a la nómina.
Servicios personales indirectos.
Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado y público.
2. Para gastos generales:
Adquisición de bienes y servicios.
Impuestos y multas.
3. Para transferencias por convenios con el sector privado:
Programas nacionales que se desarrollan con el sector privado.
4. Para transferencias corrientes al sector público:
Orden Nacional.
Empresas públicas nacionales no financieras.
Empresas públicas nacionales financieras.
Departamentos.
Empresas públicas departamentales no financieras.
Empresas públicas departamentales financieras.
Municipios.
Empresas públicas municipales no financieras.
Empresas públicas municipales financieras.
Otras entidades descentralizadas públicas del orden territorial.
5. Para transferencias al exterior:
Organismos internacionales.
Otras transferencias al exterior.
6. Para transferencias de previsión y seguridad social:
Pensiones y jubilaciones.
Cesantías.
Otras transferencias de previsión y seguridad social.
7. Sistema general de participaciones:
Participación para educación.
Participación para salud.
Participación para propósito general.
Asignaciones especiales.
8. Para otras transferencias corrientes:
Sentencias y conciliaciones.
Fondo de compensación interministerial.
Destinatarios de las otras transferencias corrientes.
9. Para otras transferencias de capital:
Destinatarios de las otras transferencias de capital.
10. Para comercial, industrial y agrícola:
Compra de bienes y servicios.
Otros gastos.
11. Para amortizaciones, intereses, comisiones y gastos de la deuda pública interna:
Nación.
Departamentos.
Municipios.
Proveedores.
Entidades financieras.
 Títulos valores.
12. Para amortizaciones, intereses, comisiones y gastos de la deuda pública externa:
Banca comercial.
Banca de fomento.
Gobiernos.
Organismos multilaterales.
Proveedores.
Títulos valores.
Cuenta especial de deuda externa.
13. Para subprogramas de inversión:
Identificación de los proyectos de inversión

decreto 568 de 1996

Artículo 16. (artículo modificado por el artículo 16 del Decreto 4730 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:) El
anexo del Decreto de liquidación del presupuesto en lo correspondiente a gastos incluirá, además de las
clasificaciones contempladas en el artículo 14 del Decreto 568 de 1996, las siguientes:

a) Unidades ejecutoras especiales comprenden: (literal modificado por el artículo 1.º del Decreto 3487 de 2007.
El nuevo texto es el siguiente):
“– Unidades Administrativas Especiales de la Administración Central.
– Las Superintendencias sin personería jurídica.
– En las entidades de previsión social una unidad ejecutora especial para cada uno de los regímenes que
administre así: el régimen contributivo en salud, el régimen pensional y el pago directo de cesantías.
– En el Ministerio de Defensa Nacional una unidad ejecutora especial para cada una de las Fuerzas Militares así:
el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y el Comando General.
– En la Rama Judicial una unidad ejecutora especial para cada una de las altas cortes judiciales.
– En la Registraduría Nacional del Estado Civil una unidad ejecutora especial para el Consejo Nacional Electoral.
– Las dependencias internas con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, de cada entidad
u órgano administrativo, de acuerdo con el literal j del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
– Los órganos que tengan aportes de la Nación permitidos por las normas vigentes para las empresas
industriales y comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, con régimen de aquellas.
– Cada una de las cámaras que componen el Congreso de la República.
– Las demás dependencias de los órganos no mencionadas en este artículo agrupadas bajo la denominación:
Gestión General.
b) Cuentas comprenden:
Gastos de personal.
Gastos generales.
Transferencias corrientes.
Transferencias de capital.
Gastos de comercialización y producción.
Servicio de la deuda interna.
Servicio de la deuda externa.
Programas de inversión.
c) Subcuenta comprende:
1. Para las transferencias corrientes:
Transferencias por convenios con el sector privado.
Transferencias al sector público.
Transferencias al exterior.
Transferencias de previsión y seguridad social.
Sistema general de participaciones.
Otras transferencias.
2. Para las transferencias de capital:
Otras transferencias.
3. Para los gastos de comercialización y producción:
Comercial.
Industrial.
Agrícola.
4. Para el servicio de la deuda pública interna:
Amortización deuda pública interna.
Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna.
5. Para el servicio de la deuda pública externa:
Amortización deuda pública externa.
Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa.
6. Para programas de inversión:
Subprogramas de inversión.
d) Objeto del gasto comprende:
1. Para gastos de personal:
Servicios personales asociados a la nómina.
Servicios personales indirectos.
Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado y público.
2. Para gastos generales:
Adquisición de bienes y servicios.
Impuestos y multas.
3. Para transferencias por convenios con el sector privado:
Programas nacionales que se desarrollan con el sector privado.
4. Para transferencias corrientes al sector público:
Orden Nacional.
Empresas públicas nacionales no financieras.
Empresas públicas nacionales financieras.
Departamentos.
Empresas públicas departamentales no financieras.
Empresas públicas departamentales financieras.
Municipios.
Empresas públicas municipales no financieras.
Empresas públicas municipales financieras.
Otras entidades descentralizadas públicas del orden territorial.
5. Para transferencias al exterior:
Organismos internacionales.
Otras transferencias al exterior.
6. Para transferencias de previsión y seguridad social:
Pensiones y jubilaciones.
Cesantías.
Otras transferencias de previsión y seguridad social.
7. Sistema general de participaciones:
Participación para educación.
Participación para salud.
Participación para propósito general.
Asignaciones especiales.
8. Para otras transferencias corrientes:
Sentencias y conciliaciones.
Fondo de compensación interministerial.
Destinatarios de las otras transferencias corrientes.
9. Para otras transferencias de capital:
Destinatarios de las otras transferencias de capital.
10. Para comercial, industrial y agrícola:
Compra de bienes y servicios.
Otros gastos.
11. Para amortizaciones, intereses, comisiones y gastos de la deuda pública interna:
Nación.
Departamentos.
Municipios.
 Proveedores.
Entidades financieras.
Títulos valores.
12. Para amortizaciones, intereses, comisiones y gastos de la deuda pública externa:
Banca comercial.
Banca de fomento.
Gobiernos.
Organismos multilaterales.
Proveedores.
Títulos valores.
Cuenta especial de deuda externa.
13. Para subprogramas de inversión:
Identificación de los proyectos de inversión.

Artículo 18. (inciso modificado por el artículo 2.º del Decreto 2260 de 1996. El nuevo texto del inciso es el
siguiente): Cuando el objeto del gasto quede identificado con la clasificación establecida en el artículo 16, podrán
desagregarse los gastos de funcionamiento y el servicio de la deuda pública a nivel de ordinales y los proyectos de
inversión a nivel de subproyectos.
Los recursos y sus correspondientes códigos de identificación que aparecen con los clasificadores en el Decreto
de liquidación y sus anexos son de carácter estrictamente informativo, por lo tanto la Dirección General del
Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá corregirlos, siempre que no afecte el
presupuesto de ingresos.

Artículo 21. Los recursos entregados para ser manejados a través de negocios jurídicos que no desarrollen el objeto
de la aprobación, no se constituyen en compromisos presupuestales que afecten la apropiación respectiva, con
excepción de la remuneración pactada por la prestación de este servicio.

Artículo 34. Las modificaciones al anexo del Decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección
presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de
inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En
el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del Decreto de
liquidación se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos.
Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Dirección General del Presupuesto Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá además del
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del Decreto de
liquidación financiados con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto
estipulado en los respectivos contratos de empréstito.
La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del
Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios.

decreto 2789 de 2004

Artículo 21. Registro del anexo del Decreto de liquidación del presupuesto general de la nación y de sus
modificaciones. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público registrará en el siif Nación el anexo del Decreto de liquidación de cada vigencia fiscal a más tardar el 28 de
diciembre de cada año. Las modificaciones al anexo se registrarán inmediatamente después de que se apruebe el
acto administrativo que las contenga.
La incorporación del anexo del Decreto de liquidación del presupuesto de gastos y sus modificaciones, incluirá
la desagregación de las apropiaciones y podrá ser hasta la máxima que permita el anexo. Esta desagregación será
uniforme dentro de cada uno de los rubros de gasto, de manera que todos los detalles de cada rubro sumen por el
total del rubro que las agrupe. Los rubros deberán conservar la consistencia entre un año y otro para efectos de
garantizar la homologación presupuestal y contable.
La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será la
responsable de definir la clasificación de los rubros presupuestales de ingresos y gastos, considerando la estructura
de clasificación definida en la norma que regula la materia. Para tal fin, informará al Administrador del siif Nación
para que coordine con la Contaduría General de la Nación el adecuado y oportuno mantenimiento de las matrices
contables del sistema. En todo caso la clasificación deberá observar conceptos rentísticos y de gastos de carácter
general.
decreto 4730 de 2005

Artículo 30. Desagregación de las apropiaciones. El representante legal de cada uno de los órganos que hacen
parte del Presupuesto General de la Nación, el primer día hábil de cada vigencia fiscal, debe desagregar, mediante
Resolución, el detalle del anexo del Decreto de liquidación correspondiente a las cuentas de Gastos de Personal y
Gastos Generales de conformidad con el plan de cuentas que para el efecto expida la Dirección General del
Presupuesto Público Nacional, y remitir al día siguiente de su expedición, una copia a dicha Dirección.
Las desagregaciones establecidas en el presente artículo podrán ser modificadas mediante resolución del
Representante Legal, para lo cual debe contar con el respectivo certificado presupuestal. Dichas modificaciones no
requieren aprobación por parte de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional, se podrán hacer una vez
al mes y copia de estas se remitirá a la Dirección General del Presupuesto al día siguiente de su expedición.

decreto 1957 de 2007

Artículo 5.° El artículo 30 del Decreto 4730 de 2005 quedará así: “Artículo 30. Desagregación de las apropiaciones.
El Representante Legal de cada uno de los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, o quien
este delegue, el primer día hábil de cada vigencia fiscal, debe desagregar, mediante resolución, el detalle del anexo
del Decreto de liquidación correspondiente a las cuentas de Gastos de Personal y Gastos Generales de
conformidad con el plan de cuentas que para el efecto expida la Dirección General del Presupuesto Público
Nacional, y remitir al día siguiente de su expedición, una copia a dicha Dirección.
Las desagregaciones establecidas en el presente artículo podrán ser modificadas mediante resolución del
Representante Legal, o quien este delegue, para lo cual debe contar con el respectivo certificado de disponibilidad
presupuestal. Dichas modificaciones no requieren aprobación por parte de la Dirección General de Presupuesto
Público Nacional, y copia de estas se remitirá a la Dirección General del Presupuesto al día siguiente de su
expedición”.

decreto 3487 de 2007

Artículo 1.° Modificase el literal a del artículo 16 del Decreto 4730 de 2005, el cual quedará así:
“a) Unidades ejecutoras especiales comprenden:
– Unidades administrativas especiales de la Administración Central.
– Las superintendencias sin personería jurídica.
– En las entidades de previsión social una unidad ejecutora especial para cada uno de los regímenes que
administre así: el régimen contributivo en salud, el régimen pensional y el pago directo de cesantías.
– En el Ministerio de Defensa Nacional una unidad ejecutora especial para cada una de las Fuerzas Militares así:
el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y el Comando General.
– En la Rama Judicial una unidad ejecutora especial para cada una de las altas cortes judiciales.
– En la Registraduría Nacional del Estado Civil una unidad ejecutora especial para el Consejo Nacional Electoral.
– Las dependencias internas con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, de cada entidad
u órgano administrativo, de acuerdo con el literal j del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
– Los órganos que tengan aportes de la Nación permitidos por las normas vigentes para las empresas
industriales y comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, con régimen de aquellas.
– Cada una de las cámaras que componen el Congreso de la República.
– Las demás dependencias de los órganos no mencionadas en este artículo agrupadas bajo la denominación:
Gestión General”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 22. El Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, estará constituido por el presupuesto
de rentas y gastos, las disposiciones generales, el detalle de las apropiaciones según el anexo y la clasificación y
definición de los gastos.
Artículo 23. El Decreto de liquidación en lo correspondiente a gastos, incluirá además de las clasificaciones
contempladas en el presente Decreto, las siguientes:

a) Unidades ejecutoras. Corresponden a las dependencias que realizan actividades específicas señaladas por la
ley, dentro de los organismos que se clasifican como secciones
b) Artículos. Identifican el objeto del gasto dentro de cada numeral. En el caso de que un artículo requiera una
distribución más específica, podrán abrirse ordinales y subordinales.
Para el caso del servicio de la deuda los artículos se clasifican en los siguientes ordinales: amortizaciones,
intereses y comisiones;
c) Proyectos. Los proyectos son un conjunto de actividades por realizar dentro de un programa o subprograma
que identifican objetivos concretos y específicos.

Artículo 47. La desagregación prevista en el Decreto de liquidación del Presupuesto de la Nación, podrá modificarse
en el transcurso de la vigencia fiscal, a través de traslados presupuestales, mediante resolución expedida por el
Jefe del organismo, si se trata de recursos de la Nación, o por las juntas o consejos directivos para los recursos
propios de los establecimientos públicos.
Estas modificaciones no podrán exceder en cada sección el valor total de los numerales autorizados para
servicios personales, gastos generales, transferencias, gastos de operación y servicio de la deuda.
En lo referente a gastos de inversión, las modificaciones propuestas no podrán exceder el valor total de los
subprogramas y requieren concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del
Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías –Dainco–, cuando se afecten los recursos destinados a
planes y programas en los territorios nacionales.

capítulo xi
de la ejecución del presupuesto

Artículo 68. No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga

parte del Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren
evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de
Programas y Proyectos.
Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura
de esta Ley Orgánica, cofinanciarán proyectos, a iniciativa directa de
cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los
órganos cofinanciadores o a través de aquéllas.
Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener
garantizado el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al
servicio de la deuda y aportar lo que les corresponda.

Para entidades territoriales cuya población sea inferior a 20.000

habitantes conforme al censo de población de 1985, se podrán utilizar
mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciación (arts. 31
Ley 38/89, 23 Ley 179/94 y 33 Ley 225/95).

ley 38/89

Artículo 31. En el Plan Operativo Anual de Inversión no se podrán incluir proyectos que no hagan parte del Banco de
Proyectos de Inversión.
La Nación sólo podrá cofinanciar proyectos registrados en el Banco de Proyectos de Inversión de entidades
públicas que tengan garantizado el cumplimiento de las obligaciones correspondientes al servicio de su deuda.

ley 179/94
Artículo 23. El artículo 31 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que
haga parte del Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y
registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta Ley Orgánica, cofinanciarán
proyectos, a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos
cofinanciadores o a través de aquellas.
Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el cumplimiento de sus
obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y aportar lo que le corresponda.
Para entidades territoriales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes conforme al censo de población de
1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciadores”.
Los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el Decreto de Liquidación o sus
distribuciones serán evaluados y aprobadas directamente por los órganos cofinanciados.

ley 225/94

Artículo 33. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el inciso 5.° del artículo 23, los incisos
3.º y 4.º del artículo 32, los artículos 39 y 62 de la Ley 179 de 1994, 78 de la Ley 38 de 1989 y sus modificaciones
contenidas en el inciso 18 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994. Publíquese, comuníquese y cúmplase.

decreto 2260 de 1996

Artículo 1.° Modificar el literal a) del artículo 16 del Decreto 568 de 1996 así:

Incluir en el Ministerio de Defensa una unidad ejecutora especial para el Comando General.
Incluir en los órganos que tengan aportes de la Nación permitidos por las normas vigentes para las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con régimen de aquellas, una. unidad
ejecutora especial para cada una.
Incluir dos unidades ejecutoras, una por cada una de las Cámaras que componen el Congreso de la República.

Artículo 2.º El inciso 1.° del artículo 18 del Decreto 568 de 1996, quedará así: Cuando el objeto del gasto no quede
identificado con la clasificación establecida en el artículo 16, podrán desagregarse los gastos de funcionamiento y
el servicio de la deuda publica a nivel de ordinales y los proyectos de inversión a nivel de subproyectos

decreto 423 de 2001

Artículo 43. Ejecución presupuestal. De conformidad con el artículo 4.º de la Ley 448 de 1998, las partidas
apropiadas para las obligaciones contingentes, previstas en el artículo 41 se entenderán ejecutadas una vez se
transfiera el aporte al Fondo de Contingencias Contractuales de las Entidades Estatales.

decreto 1066 de 2004

Artículo 1.° Modifícase el artículo 25 del Decreto 0841 de 1990, el cual quedará así:

“Artículo 25. Actualización de los manuales. Los manuales metodológicos y de procedimientos del Banco de
Programas y Proyectos de Inversión Nacional se podrán cambiar o modificar máximo una vez por año, para ser
divulgados durante el año de la modificación a más tardar el 1.° de octubre. Las metodologías modificadas se
utilizarán para aquellos proyectos de inversión que vayan a ser remitidos al Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Nacional a partir del 1º de febrero de la siguiente vigencia a la modificación.
Parágrafo. Los proyectos ya registrados con metodologías anteriores no serán afectados por las nuevas
metodologías, ni serán alterados los valores que hayan resultado de su evaluación. Sin embargo cuando por
cualquier motivo estos proyectos deban ser revisados o actualizados, esto se hará atendiendo a las nuevas
metodologías vigentes en el momento de registrar la revisión o actualización”.

decreto 2789 de 2004

Artículo 27. Registro en el SIIF nación de la ejecución presupuestal de asignaciones internas fuera de línea de
entidades en línea. Cuando una unidad ejecutora que esté en línea con el SIIF Nación detalle las apropiaciones de
los rubros de gasto por medio de asignaciones internas, que no estén conectadas en línea con el sistema,
adicionales al anexo del Decreto de liquidación, el servidor público encargado de ejecutar esa asignación deberá
enviar la información presupuestal y contable a la unidad ejecutora para que ella la registre en el sistema a más
tardar el quinto día hábil del mes siguiente al que se reporta.

decreto 4730 de 2005

Artículo 17. Sistema único presupuestal. Las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación
ejecutarán sus presupuestos a través de un Sistema Integrado de Información Financiera –SIIF–, el cual será
administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

decreto 3077 de 1989

Artículo 24. Las apropiaciones determinadas en el Presupuesto General de la Nación son el limite máximo para
asumir compromisos. La ejecución de estas apropiaciones se regulará mediante las cuantías aprobadas por el
Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, en el Programa Anual de Caja.
En consecuencia, los organismos y entidades no podrán asumir compromisos en exceso de dichas cuantías.
Cuando se asuman compromisos con cargo a recursos del crédito, se requiere que éstos estén perfeccionados.

Artículo 25. Los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, están en la obligación
de registrar contablemente todas las transacciones, actos o eventos constitutivos de los procesos de ingreso y
gasto público, que se deriven de la aprobación y ejecución del Presupuesto.
Las dependencias de los organismos y entidades a las cuales les corresponda ejercer la función contable,
conforme a las disposiciones legales, deberán registrar e Informar a la Contraloría General de la República, la
naturaleza y cuantía de los recursos liquidados y recaudados, el estado de los compromisos y las obligaciones
asumidas, la ejecución y pago de los gastos, de tal forma que permita al cierre de la vigencia fiscal determinar la
situación presupuestal.

Artículo 69. En municipios con menos de 20 mil habitantes, las

contrapartidas locales totales exigidas para la financiación de los proyectos
de cofinanciación que se encuentren identificados en el Decreto de
liquidación, no podrán ser mayores al 100% de aquella participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la Ley 60 de 1993
asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de proyecto.
Los proyectos de cofinanciación identificados en el Decreto de
liquidación o en sus distribuciones serán evaluados y aprobados
directamente por los órganos cofinanciadores o por los mecanismos
regionales previstos en el sistema de cofinanciación.
Parágrafo. Los municipios de los departamentos de Vichada, Guaviare,
Vaupés, Amazonas, Guainía, San Andrés y Providencia y Putumayo,
cofinanciarán como máximo el 5% de los proyectos de inversión (art. 15 Ley
225/95).

ley 225/95

Artículo 15. En municipios con menos de 20 mil habitantes, las contrapartidas locales totales exigidas para la
financiación de los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el Decreto de Liquidación, no
podrán ser mayores al 100% de aquella participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que
la Ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de proyecto.
Los proyectos de cofinanciación identificados en el Decreto de liquidación o en sus distribuciones serán
evaluados y aprobados directamente por los órganos cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en
el sistema de cofinanciación.
 Parágrafo. Los municipios de los departamentos de Vichada, Guaviare, Vaupés, Amazonas, Guainía, San Andrés
y Providencia y Putumayo, cofinanciarán como máximo el 5% de los proyectos de inversión.

decreto 145 de 1999

Artículo 1.º Las apropiaciones que hagan parte del Presupuesto Nacional, con destino a la cofinanciación, que
deban ser administradas, en razón de sus funciones legalmente asignadas, por una entidad financiera, serán
entregadas en administración a esta última por el representante legal de la sección presupuestal donde se
encuentren las asignaciones del gasto de la Nación, a través de una relación contractual remunerada, equivalente a
los costos en que incurra dicha entidad financiera para el cumplimiento del objeto establecido en cada una de las
apropiaciones.
La remuneración que se reconozca a la entidad, se incluirá en cada vigencia fiscal en la sección presupuestal
donde se encuentren las asignaciones de gasto de la Nación, de acuerdo con la ejecución de dichas partidas. Los
rendimientos financieros que se produzcan, hasta el momento en que se desarrolle el objeto para el cual fueron
apropiados dichos recursos, serán de la Nación.

Artículo 70. Los proyectos de cofinanciación que se encuentren

identificados en el Decreto de liquidación y sus distribuciones para los
cuales el representante de la entidad territorial no presente proyecto, no
apruebe la cofinanciación o se abstenga de firmar el convenio respectivo,
podrán ser presentados, cofinanciados y ejecutados por las juntas de acción
comunal o por otros órganos territoriales cuando tengan jurisdicción (art.
19 Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 19. Los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el Decreto de liquidación y sus
distribuciones para los cuales el representante de la entidad territorial no presente proyecto, no apruebe la
cofinanciación o se abstenga de firmar el convenio respectivo, podrán ser presentados, cofinanciados y ejecutados
por las Juntas de Acción Comunal o por otros órganos territoriales cuando tengan jurisdicción.

Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos
que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos
gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro
presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a
ningún otro fin.
En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las
prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de
perfeccionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la
autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos
del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que
conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento
en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un
certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del
Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas
modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos
creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones (arts. 86 Ley 38/89 y 49 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 86. Ninguna autoridad podrá contraer obligaciones imputables al Presupuesto de Gastos sobre
apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible, con anticipación a la apertura del crédito adicional
correspondiente, y quienes lo hicieren responderán personalmente de las obligaciones que contraigan.

ley 179/94

Artículo 49. El artículo 86 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Todos los actos administrativos que afecten las
apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia
de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él
financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberán indicar claramente el valor y el plazo de
las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso
del saldo disponibles, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias
futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la
Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial v previo la obtención de un
certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se
garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”.

decreto 568 de 1996

Artículo 19. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus
veces con el cual se garantiza la existencia de aprobación presupuestal disponible y libre de afectación para la
asunción de compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el
correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que
permita determinar los saldos de aprobación disponible para expedir nuevas disponibilidades.

Artículo 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en
forma definitiva la aprobación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe
indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.

Artículo 41. Las modificaciones a las plantas de personal que no incrementen sus costos anuales actuales o que no
superen las apropiaciones vigentes de gastos de personal entrarán en vigencia una vez se expida el Decreto
respectivo.
En consecuencia, salvo que exista autorización en la Constitución o en la ley, aquellas modificaciones de planta
que incrementen los costos anuales actuales y superen apropiaciones vigentes de gastos de personal, entrarán en
vigencia el primero de enero del año siguiente a su aprobación.
Se entiende por costos anuales actuales, el valor de la planta de personal del primero de enero al treinta y uno
de diciembre del año en que se efectúe la modificación.
Requerirán de viabilidad presupuestal expedida por la Dirección del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público las modificaciones a las plantas de personal que incrementen sus costos anuales
actuales o cuando sin hacerlo impliquen el pago de indemnizaciones a los servidores públicos.
En todo caso, la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. Para tal efecto, dará concepto previo a la expedición de
los correspondientes Decretos, indicando si las modificaciones propuestas se encuentran en el evento previsto en
el inciso primero o si, por el contrario, deben entrar a regir el primero de enero del año siguiente.

decreto 2260 de 1996

Artículo 4.º Las entidades que se encuentren en capacidad de estructurar e identificar la información presupuestal
relacionada con los gastos de personal y generales y de subprogramas de inversión, atendiendo a la clasificación
contable de gastos de administración y de operación, los primeros, y de formación bruta de capital y gastos
operativos, los segundos, pueden manejarla a nivel de registros internos, sin afectar el marco legal y general que
rige para los efectos de la liquidación y ejecución presupuestal.

decreto 3077 de 1989

Artículo 28. Para asumir compromisos de carácter contractual y no contractual, se deberá expedir previamente un
“Certificado de disponibilidad presupuestal”, suscrito por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces, en que
conste que dichos compromisos están amparados con apropiación presupuestal disponible o sin comprometer.
Este certificado se llevará a la Contabilidad Presupuestal del organismo y de la entidad.

Artículo 29. En concordancia con el artículo 46 del Decreto extraordinario 222 de 1983, los contratos que celebren
los organismos y entidades incluidas en el Presupuesto General de la Nación, están sujetos al respectivo registro
presupuestal, operación que se cumplirá una vez sea suscrito el contrato, por el funcionario encargado de la
ejecución presupuestal. Para ello se verificará lo siguiente:
a) Que en el presupuesto de apropiaciones del año fiscal correspondiente existan partidas libres de
compromiso a las cuales se impute el gasto que se proyecta realizar, según su objeto, para la respectiva vigencia;
b) Que cuando se trate de afectar partidas financiadas con recursos del crédito, el empréstito correspondiente
esté perfeccionado.

Hecho el registro, las partidas presupuestales correspondientes sólo pueden destinarse al cumplimiento del
contrato respectivo.
Parágrafo. En todo contrato que afecte el presupuesto, se estipulará en forma clara y precisa que la entrega de
los dineros a que la entidad contratante queda obligada, se subordina a las apropiaciones presupuestales.
La Dirección General del Presupuesto llevará la relación de dichos contratos para su registro, verificación de la
apropiación y seguimiento del mismo en la ejecución presupuestal.

decreto 1161 de 1995

Artículo 1.º De acuerdo con la naturaleza de la operación y la evaluación técnica y financiera elaborada por el
Ministerio respectivo, el Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, en casos excepcionales, podrá autorizar que
se asuman obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución no se inicie en la
misma vigencia, sin necesidad de apropiación en el presupuesto del año en que se aprueben.

decreto 4730 de 2005

Artículo 18. Requisitos para afectar el presupuesto. Ningún órgano del Presupuesto General de la Nación podrá
efectuar gasto público con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto, o en exceso
del saldo disponible, para lo cual, previo a contraer compromisos, se requiere la expedición de un certificado de
disponibilidad presupuestal.
El certificado de disponibilidad y el registro presupuestal, podrán expedirse a través de medios electrónicos, de
conformidad con lo señalado en la Ley 527 de 1999, bajo la entera responsabilidad del funcionario competente,
por motivos previamente definidos en la ley, y con las formalidades legales establecidas.

decreto 4730 de 2005

Artículo 19. Ejecución presupuestal. En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 49 de la Ley 179 de 1994, 10 y 11
de la Ley 819 de 2003, cuando se requiera exceder la anualidad, se debe contar previamente con una autorización
por parte del Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con
cargo a presupuestos de vigencias futuras.
De conformidad con el artículo 8.° de la Ley 819 de 2003, los órganos que hacen parte del Presupuesto General
de la Nación sólo podrán adquirir compromisos cuya ejecución, entendida como entrega de bienes o prestación de
servicios, se realice en la respectiva vigencia fiscal. En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación,
concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales,
incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se
atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales
correspondientes.
En el evento en que los requisitos de los anteriores incisos no se puedan cumplir, procederá la constitución de
reservas presupuestales en los términos del artículo 8.° de la Ley 225 de 1995, previa justificación del ordenador
del gasto, según los criterios que fije el Gobierno Nacional.
Los compromisos presupuestales, requieren para su perfeccionamiento del registro presupuestal.

Artículo 20. Informes de ejecución. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional, en la elaboración de
informes de ejecución del Presupuesto General de la Nación, presentará la información en términos netos, de
manera que se elimine la duplicidad de gastos.

Artículo 72. El Confis autorizará la celebración de contratos, compromisos u

obligaciones, con cargo a los recursos del crédito autorizados, mientras se
perfeccionan los respectivos empréstitos (art. 33 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 33. Un artículo nuevo que quedará así: “El Confis autorizará la celebración de contratos, compromisos, u
obligaciones, con cargo a los recursos del crédito autorizados, mientras se perfeccionan los respectivos
empréstitos”.
a. Del Programa Anual Mensualizado de Caja

Artículo 73. La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación

se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–.
Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo
mensual de fondos disponibles en la Cuenta única Nacional, para los
órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual
de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se
refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En
consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a
los montos aprobados en él.
El Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma que establezca
el Gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, con la asesoría de la Dirección General
del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y teniendo
en cuenta las metas financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su
ejecución, este programa debe haber sido radicado en la Dirección del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal,
tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese periodo.
Las modificaciones al PAC serán aprobadas por la Dirección General del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en
las metas financieras establecidas por el Confis. Esta podrá reducir el PAC en
caso de detectarse una deficiencia en su ejecución.
Igualmente, se podrán reducir las apropiaciones cuando se compruebe
una inadecuada ejecución del PAC o cuando el comportamiento de ingresos
o las condiciones macroeconómicas así lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los
recursos adicionales a que hace referencia el artículo 347 de la Constitución
Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no
perfeccionados, sólo se incluirán en el Programa Anual de Caja PAC, cuando
cese en sus efectos la suspensión o cuando lo autorice el Confis mientras se
perfeccionan los contratos de empréstito.
El Gobierno reglamentará la materia (arts. 55 Ley 38/89, 32 Ley 179/94,
y 14 y 33 Ley 225/95).

ley 38/89

Artículo 55. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación elaborarán el
Programa Anual de Caja para la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal. Este comprenderá la totalidad
de ingresos y gastos autorizados en la ley de presupuesto, y se presentará a nivel mensual por organismos y
entidades, clasificado de acuerdo con las categorías del Presupuesto General de la Nación. Este programa se
revisará y ajustará cuando el Consejo de Política Fiscal lo juzgue conveniente.
Para determinar los gastos, el Programa de Caja comprenderá:

a) Las obligaciones por servicios personales, gastos generales, transferencias, gastos de operación, servicio de la
deuda e inversión;
b) Los contratos en proceso de ejecución o perfeccionados en vigencias anteriores, indicando el flujo mensual de
pagos a efectuar durante la vigencia, y
c) Los contratos programados, indicando el flujo mensual de pagos proyectados, detallado en la forma que
indiquen los reglamentos.

Parágrafo. Para los efectos de esta disposición, los organismos y entidades comprendidos en el Presupuesto
General de la Nación, presentarán en la forma descrita anteriormente, a través de sus oficinas de Planeación, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto– una propuesta de sus respectivos
Programas de Caja.

ley 179/94

Artículo 32. El artículo 55 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “La ejecución de los gastos del Presupuesto General de
la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–. Este es el instrumento mediante el cual
se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos
financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del
orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia,
los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él.

El Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma que establezca el Gobierno y será elaborado por los
diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, con la asesoría de la Dirección General del
Presupuesto Nacional y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su
ejecución, este programa debe haber sido radicado en la Dirección General del Presupuesto Nacional.
La Dirección General del Tesoro Nacional no podrá modificar las disponibilidades establecidas en el PAC y, por lo
tanto, deberá registrar y garantizar, de manera inmediata, sin restricciones ni requisitos adicionales, estos montos.
Cualquier incumplimiento de las obligaciones estatales que se produzca como consecuencia de la violación de lo
establecido en los incisos anteriores será causal de mala conducta del servidor público que dio lugar a su
ocurrencia.
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del
presupuesto de ese período.
Las modificaciones al PAC serán aprobadas por la Dirección General de Presupuesto Nacional, con base en las
metas financieras establecidas por el Confis.
 Esta podrá reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecución.
Igualmente, se podrán reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC o
cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones macroeconómicas así lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos adicionales a que hace referencia
el artículo 347 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no
perfeccionados, sólo se incluirán en el Programa Anual de Caja (PAC) cuando cese en sus efectos la suspensión o
cuando lo autorice el Confis mientras se perfeccionan los contratos de empréstito”.
El Gobierno reglamentará la materia.

ley 225/95

Artículo 14. Sustituir en las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, la denominación “Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público” por “Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público” cuando se haga referencia a la asesoría en la elaboración, radicación, modificación y
reducción del programa anual de caja, y por el Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, cuando se haga
referencia a la suspensión y límite al programa anual de caja.

Artículo 33. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el inciso 5.° del artículo 23, los incisos
3.º y 4.º del artículo 32, los artículos 39 y 62 de la Ley 179 de 1994, 78 de la Ley 38 de 1989 y sus modificaciones
contenidas en el inciso 18 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994. Publíquese, comuníquese y cúmplase.

decreto 568 de 1996

Artículo 25. Las disposiciones establecidas en el presente Decreto que hacen referencia a las competencias de la
Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con relación al Programa Anual
Mensualizado de Caja –pac– se aplican únicamente a los recursos del presupuesto nacional.

Artículo 26. El Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos de la Nación se clasificará así:

a) Funcionamiento: gastos de personal, gastos generales, transferencias corrientes y transferencias de capital;

b) Servicio de la deuda pública: deuda interna y externa;
c) Gastos de inversión.

Artículo 27. Cuando se efectúen traslados presupuestases con cargo al Fondo de Compensación interministerial, la
Dirección del Tesoro Nacional hará de oficio los ajustes al Programa Anual Mensualizado de Caja y los comunicará a
los órganos afectados. Igual procedimiento se aplicará cuando se efectúen las distribuciones del presupuesto
nacional autorizadas por las disposiciones generales de la Ley anual del presupuesto.

Artículo 28. La Dirección del Tesoro Nacional expedirá un manual de tesorería en el cual se establezcan las
directrices y parámetros necesarios para la administración del pac. Igualmente, comunicará a cada órgano los
parámetros y lineamientos necesarios para la mensualización de los pagos.

Artículo 29. Los órganos presentarán su solicitud de pac a la Dirección del Tesoro Nacional antes del 20 de
diciembre, diferenciando los pagos que correspondan a recursos del crédito externo y donaciones del exterior,
cuando en éstos se hayan estipulado mecanismos especiales de ejecución.

Artículo 31. Las solicitudes de modificación al pac, deberán ser presentadas por los órganos, oportunamente a la
Dirección del Tesoro Nacional, en el formato que ésta establezca.

Artículo 32. Las inversiones de los recursos del Fondo de Superávit de la Nación, constituido de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 15 de la Ley 179 de 1994, se harán por la Dirección del Tesoro Nacional, de acuerdo con las
atribuciones que le confieren el Estatuto Orgánico de Presupuesto y demás normas concordantes y pertinentes.
Podrán constituirse inversiones financieras en el país, siempre y cuando no afecten la base monetaria, tanto en
el mercado primario como en el secundario, aun tratándose de títulos de deuda pública de la Nación, y en este
caso no operará el fenómeno de la confusión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6.º de la Ley 179 de 1994.
Artículo 33. Los desembolsos de los contratos celebrados por los órganos que forman parte del Presupuesto
General de la Nación deberán pactarse hasta la cuantía de los montos aprobados en el Programa Anual
Mensualizado de Caja –PAC–.

decreto 630 de 1996

Artículo 1.º El Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– es el instrumento mediante el cual se define el monto
máximo mensual de fondos disponibles en las cuentas de la Dirección del Tesoro Nacional para los órganos
financiados con recursos de la Nación y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del
orden nacional con sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.

Artículo 2.º La Dirección General de Crédito Público y los órganos, radicarán, por tarde el tercer día hábil anterior a
la finalización del mes, una programación diaria de giros que les permita atender los requerimientos de caja
durante el mes siguiente, la cual deberá ser presentada en el formato, que para tal efecto establezca la Dirección
del Tesoro Nacional.
La programación, presentada en la oportunidad a que se refiere el inciso anterior, sólo podrá ser modificada en
las condiciones y dentro de los términos establecidos por la Dirección del Tesoro Nacional, que podrá abstenerse
de girar los recursos correspondientes, mientras el órgano ejecutor no haya dado cumplimiento a lo establecido en
este artículo. La oportunidad en la situación de los recursos estará subordinada a la disponibilidad de los mismos.

decreto 2789 de 2004

Artículo 22. Registro de la distribución inicial del Programa Anual Mensualizado de Caja y de sus modificaciones. La
distribución inicial del Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– de cada órgano ejecutor será registrado en el
siif Nación por la Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el 1.º de enero de cada año, antes de iniciar la ejecución presupuestal de cada vigencia fiscal. Las
modificaciones al pac se registrarán en el sistema después de su aprobación por parte de quien tenga competencia
para ello.
La apropiación presupuestal de la vigencia soportará el pac de la vigencia actual y del rezago del año siguiente,
y la constitución de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar soportarán el pac del rezago del año
anterior, para tal fin las entidades deberán ajustar en el sistema la ejecución del año anterior al rezago constituido.
Con base en la información de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar resultantes del cierre
calendario y definitivo del siif Nación, la Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público asignará el pac del rezago en cada vigencia fiscal.

decreto 3077 de 1989

Artículo 31. El Programa Anual de Caja es el instrumento de manejo financiero que ha previsto la ley normativa,
para alcanzar las metas del Plan financiero y garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se asuman en la
respectiva vigencia, en concordancia con la disponibilidad de recursos fiscales y financieros.
El Programa Anual de Caja distinguirá los ingresos corrientes que se perciben directamente en la Tesorería
General de la República, de los que por norma legal recauden los organismos y entidades, e incluirá las
proyecciones de los recursos de capital que ingresarán en el respectivo ejercicio fiscal.

Artículo 33. Los organismos y entidades qué forman parte del Presupuesto General de la Nación, deberán enviar a
la Dirección General del Presupuesto el anteproyecto del Programa Anual de Caja, acompañado de un informe
sobre el comportamiento mensual de los recaudos y pagos de los últimos dos años, de acuerdo con el detalle del
Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación.

Artículo 34. El Programa Anual de Caja diferenciará los aportes y prestamos de la Nación de los recursos propios de
los establecimientos públicos y clasificará en forma mensual los ingresos y los pagos conforme lo establecido en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación.
Parágrafo. El Programa Anual de Caja contendrá la previsión de los ingresos y pagos de los compromisos
asumidos con cargo a las apropiaciones de la vigencia y del monto de las reservas que se constituyan al cierre del
año fiscal.
Artículo 35. Los organismos, por conducto de las Divisiones de Presupuesto, someterán las solicitudes de acuerdos
de gastos los cuales, serán mensuales según el detalle establecido en el Decreto de liquidación, a consideración y
estudio de la Dirección General del Presupuesto, a fin de que ésta los presente al Consejo Superior de Política Fiscal
–CONFIS– para su aprobación.
El Director General del Presupuesto una vez aprobados los acuerdos, los remitirá a la Tesorería General de la
República y a las Divisiones de Presupuesto de los respectivos organismos involucrados en el proceso de ejecución
para el trámite correspondiente.
Con base en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, el Tesorero General de la
República remitirá con la situación de fondos, copia de los comprobantes de pago, a los funcionarios de manejo
autorizados en los respectivos organismos y entidades, para que éstos procedan a efectuar los pagos conforme a
los requisitos exigidos.
Parágrafo. La solicitud de acuerdo mensual de gastos debe estar suscrita por el Ordenador de Gasto y el Jefe de
Presupuesto del organismo.

Artículo 36. La solicitud de acuerdo mensual de gastos de los compromisos no contractuales, estará limitada al
costo del servicio mensual calculado conforme a la naturaleza del gasto y hasta por el valor limite mensual
contemplado en el Programa Anual de Caja.

decreto 4730 de 2005

Artículo 26. Programa Anual Mensualizado de Caja. El Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– define el monto
máximo mensual de pagos para el Presupuesto General la Nación con el fin de cancelar las obligaciones exigibles
de pago. El monto global del pac, junto con sus modificaciones, será aprobado por el Confis. Las modificaciones al
pac que no afecten los montos globales aprobados por el Confis, podrán ser aprobadas por la Dirección General de
Crédito Público y del Tesoro Nacional, con sujeción a la disponibilidad de recursos.
Inciso 3. El Programa Anual de Caja correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como
límite máximo el valor del presupuesto de ese período. Se podrán reducir las apropiaciones, cuando se compruebe
una inadecuada ejecución del pac.
Inciso 5. Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financian con los recursos adicionales a que hace
referencia el artículo 347 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no
perfeccionadas, sólo se incluirán en el pac cuando cese en sus efectos la suspensión o cuando lo autorice el Confis
mientras se perfeccionan los contratos de empréstito.
Inciso 6. Los desembolsos de los contratos celebrados por los órganos que conforman el Presupuesto General
de la Nación, deben pactarse hasta la cuantía de los montos aprobados en el pac.

Artículo 27. Seguimiento al Programa Anual Mensualizado de Caja. El Confis hará un seguimiento trimestral al
Programa Anual Mensualizado de Caja, con el objeto de definir o modificar los montos máximos de pago
mensuales por entidad, teniendo en cuenta el monto global de pac aprobado, las prioridades de gasto, el nivel de
ejecución y las restricciones fiscales y financieras.

Artículo 74. El Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–, financiado con

recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas
presupuestases y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el
Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–. Las modificaciones al PAC que
no varíen los montos globales aprobados por el Confis serán aprobadas por
la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
El PAC y sus modificaciones, financiados con ingresos propios de los
establecimientos públicos, serán aprobados por las juntas o consejos
directivos con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por el
Confis.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos, procedimientos y plazos
que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (art. 10.º
Ley 225/95).
ley 225/95

Artículo 10. El Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–, financiado con recursos de la Nación correspondiente
a la vigencia, a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo Superior
de Política Fiscal –CONFIS–.
Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el Confis serán aprobadas por la
Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El PAC y sus modificaciones financiados con ingresos propios de los establecimientos públicos serán aprobados
por las juntas o consejos directivos con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por el Confis.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos, procedimientos y plazos que se deben observar para el
cumplimiento del presente artículo.

decreto 4730 de 2005

Artículo 26. Inciso 2. En caso de los Establecimientos Públicos con ingresos propios, corresponderá a las Juntas o
Consejos Directivos aprobar el pac y sus modificaciones, con base en las metas globales de pago aprobadas por el
Confis, o por el representante legal en caso de no existir aquellas. Esta facultad se podrá delegar en el
representante legal de cada entidad.

decreto 568 de 1996

Artículo 24. El Confis con fundamento en las metas máximas de pago establecidas en el Plan financiero aprobará el
Programa Anual de caja –PAC–, con recursos de la Nación. Las juntas o consejos directivos o el representante legal
del órgano, si no existen juntas o consejos directivos, aprobarán el pac y sus modificaciones con ingresos propios
de los establecimientos públicos, con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por el Confis.

Artículo 30. (artículo modificado por el artículo 3.º del Decreto 2260 de 1996. El nuevo texto es el siguiente) El PAC
financiado con recursos de la nación será aprobado por el Confis para cada órgano de acuerdo con la clasificación
del artículo 26. La Dirección General del Tesoro Nacional podrá hacer situaciones en el pac de los distintos órganos
sin exceder el límite establecido por el Confis.

decreto 2260 de 1996

Artículo 3.° El artículo 30 del Decreto 568 de 1996 quedará así: “El pac financiado con recursos de la Nación será
aprobado por el Confis para cada órgano de acuerdo con la clasificación del artículo 26. La Dirección General del
Tesoro Nacional podrá hacer sustituciones entre el pac de los distintos órganos sin exceder el límite establecido
por el Confis”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 37. La Dirección General del Presupuesto consolidará y evaluará las solicitudes de acuerdos mensuales de
gastos según lo establecido en el presente Decreto, y las someterá a consideración del Consejo Superior de Política
Fiscal –CONFIS–, para su ajuste y aprobación.

Artículo 38. El Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–, aprobará los Acuerdos Mensuales de Gastos sin
situación de fondos, cuando se trate de apropiaciones presupuestales financiadas con recursos que no requieren
del giro por parte de la Tesorería General de la República.

Artículo 39. En los establecimientos públicos se someterán a consideración y aprobación de las respectivas Juntas o
Consejos Directivos, los acuerdos mensuales de gastos internos, financiados con recursos propios, según el detalle
establecido en el Decreto de liquidación.
 La aprobación de los mencionados acuerdos de gastos se hará de conformidad con las proyecciones de
ingresos y pagos fijados en el Programa Anual de Caja, de los cuales se enviará copia, dentro de los diez (10) días
calendario siguientes a su aprobación a la Dirección General del Presupuesto para lo de su competencia.

Artículo 40. Los acuerdos mensuales de gastos internos financiados con recursos del crédito contratados
directamente por la entidad, sólo podrán aprobarse cuando se haya perfeccionado el contrato respectivo.

Artículo 41. Las Juntas o Consejos Directivos no podrán aprobar modificaciones a los acuerdos mensuales de gastos
internos, cuando excedan el monto autorizado en el Programa Anual de Caja y si se hiciere Indispensable superar
dichos montos, se requiere de previa modificación del mismo por parte del Consejo Superior de Política Fiscal,
Confis.

b. Del recaudo de las rentas y del giro de los gastos

Artículo 75. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público

efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del Presupuesto
General, por conducto de las oficinas de manejo de sus dependencias o de
las entidades de derecho público o privado delegadas para el efecto; se
exceptúan las rentas de que trata el artículo 22 de este estatuto
(corresponde al art. 34 del presente estatuto) (art. 61 Ley 38/89).

ley 38/89

Artículo 61. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuar el recaudo de las rentas y recursos de
capital del Presupuesto General, por conducto de las oficinas de manejo de sus dependencias o de las entidades de
Derecho público o privado delegadas para el efecto; se exceptúan las rentas de que trata el artículo 22 de este
Estatuto.

c. Modificaciones al presupuesto

Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo
concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o
parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de
los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los
gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales
recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o
que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se
refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen
los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica
así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a
condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones
(arts. 63 Ley 38/89 y 34 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 63. Si en cualquier mes del año fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto del
Consejo de Ministros, estimare fundamentalmente que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los
gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos, podrá tomar las medidas
conducentes a la reducción de apropiaciones presupuestales, conforme a las previsiones del presente Estatuto, o
aplazar la ejecución total o en parte de los gastos que no sean indispensables para la buena marcha de la
Administración Pública.
En tal caso, el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la celebración de nuevos
compromisos y obligaciones de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos
Nacionales.
Parágrafo. Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las condiciones especiales
para la celebración de contratos, persistiere el déficit, los ministerios, departamentos administrativos y
establecimientos públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados o las reducciones
presupuestales indispensables para corregir dicho desequilibrio.

ley 179/94

Artículo 34. El artículo 63 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional,
previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir a aplazar total o parcialmente, las apropiaciones
presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban
pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los
aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o
que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En
tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y
obligaciones”.

decreto 1786 de 2001

Artículo 1.°. El artículo 25 del Decreto 115 de 1996, quedará así: “Artículo 25. Las adiciones, traslados o reducciones
requerirán del certificado de disponibilidad que garantice la existencia de los recursos, expedido por el Jefe de
Presupuesto o quien haga sus veces.
Cuando las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen
de aquellas, celebren convenios de reciprocidad comercial en desarrollo de su objeto social previsto en la ley de
creación con entidades de Derecho público o con entidades privadas, podrán realizar cruce de cuentas, los cuales
deberán reflejarse en sus respectivos presupuestos.
Para adelantar las operaciones de cruce de cuentas se requerirá además de los requisitos indicados en el inciso
anterior, la autorización previa por parte de los ordenadores de gasto de las empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas”.

decreto 4730 de 2005

Artículo 28. Modificaciones presupuestales. Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese
necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios
existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República
un proyecto de ley para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea
posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos:

a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos, y

b) Contar con mayores ingresos.

En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y se requiera la respectiva adición, el Ministro
de Hacienda y Crédito Público preparará una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis de las
implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones.

Artículo 29. Modificaciones al detalle del gasto. Las modificaciones al anexo del Decreto de liquidación que no
modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la
deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se realizarán mediante resolución expedida por
el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones
se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del representante legal en
caso de no existir aquellas.

Artículo 77. Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las

apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por
medio de Decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras
medidas. Expedido el Decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el
Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para
compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y
las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no
tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir
créditos adicionales con base en el monto de los apropiaciones que se
reduzcan o aplacen en este caso (art. 64 Ley 38/89 y 55 inciso 6.º Ley
179/94).

ley 38/89

Artículo 64. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su
cumplimiento, señalará, por medio de Decreto, las apropiaciones a las que se aplica una u otras medidas. Expedido
el Decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja y el Acuerdo de Gastos para eliminar
los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las
autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno
lo autorice, no se pondrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o
aplacen en este caso.

ley 38/89

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: Inciso 6.º Suprimir el acuerdo de gastos y todas las referencias a
éste de la Ley 38 de 1989.

Artículo 78. En cada vigencia, el Gobierno reducirá el Presupuesto de Gastos

de Funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos, superen el
2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación
realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal
fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.

Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del

presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se
excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos
indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la
participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las
rentas.
Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional reducirá el presupuesto de
los próximos 4 años así:

1) Para el año de 1996, la reducción será equivalente al 40% del monto

de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1995
que exceda el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las de
inversión del presupuesto de dicho año.
2) Para el año de 1997, la reducción será equivalente al 60% del monto
de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1996
que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año.
 3) Para el año de 1998, la reducción será equivalente al 80% del monto
de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1997
que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año.
4) Para el año 1999, la reducción será equivalente al 100% del monto de
las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1998 que
exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año (art. 9.º Ley
225/95).

ley 225/95

Artículo 9.º En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas
constituidas para ellos, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará
sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión
del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente
anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como
municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas.
Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional, reducirá el presupuesto de los próximos 4 años así:

1. Para el año de 1996, la reducción será equivalente al 40% del monto de las reservas presupuestales
constituidas sobre el presupuesto de 1995 que exceda el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las
de inversión del presupuesto de dicho año.
2. Para el año de 1997, la reducción será equivalente al 60% del monto de las reservas presupuestales
constituidas sobre el presupuesto de 1996 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año.
3. Para el año de 1998, la reducción será equivalente al 80% del monto de las reservas presupuestales
constituidas sobre el presupuesto de 1997 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año.
4. Para el año de 1999, la reducción será equivalente al 100% del monto de las reservas presupuestales
constituidas sobre el presupuesto de 1998 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año.

decreto 4730 de 2005

Artículo 29. Inciso 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto Público
Nacional– aprobará las operaciones presupuestales contenidas en las resoluciones. Si se trata de gastos de
inversión, se requerirá además, del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. Para tales
efectos, se definirán manuales y mecanismos de coordinación entre la Dirección General del Presupuesto Público
Nacional y el Departamento Nacional de Planeación, de modo que el proceso de tramitación de modificaciones sea
más eficiente, rápido y transparente.
Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.

Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la

Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones,
para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos
adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las
disposiciones de los artículos siguientes (art. 65 Ley 38/89).

ley 38/89

Artículo 65. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el
monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer
nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con
arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes.

Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional,

proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto,
cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por
concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e
inversión (arts. 66 Ley 38/89, 55 inc. 13 y 17 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 66. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos
adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas
inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de servicios personales, gastos generales,
transferencias, gastos de operación, servicio de la deuda interna y externa e inversión. Cuando sea necesario
exceder las cuantías autorizadas en la ley de presupuesto o incluir nuevos gastos con respecto a los conceptos
señalados, no estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuará por Decreto los traslados y créditos adicionales,
previo concepto favorable del Consejo de Ministros y del Consejo de Estado.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así:

“Inciso 13. Suprimir la siguiente expresión del artículo 66 de la Ley 38 de 1989: “cuando sea necesario exceder
las cuantías autorizadas en la Ley de Presupuesto o incluir nuevos gastos con respecto a los conceptos señalados,
no estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuará por Decreto los traslados y créditos adicionales, previo
concepto favorable del Consejo de Ministros y del Consejo de Estado”.
Inciso 17. Sustituir en la Ley 38 de 1989 la clasificación de servicios personales, gastos generales, transferencias
y gastos de operación por la de “gastos de funcionamiento”, y servicio de la deuda interna y externa por la de
“servicio de la deuda pública”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 42. Los jefes de los organismos podrán hacer solicitudes al Ministerio de Hacienda y Crédito Público –
Dirección General del Presupuesto– de apertura de créditos suplementales o extraordinarios, las cuales deben
estar sustentadas con la Información que a continuación se señala:

a) Justificación económica, en la que se informe los costos y características del gasto necesario para atender las
obras o actividades propuestas y el fundamento del recurso que se propone como fuente de financiación. Los
proyectos de inversión que formen parte del Plan Operativo Anual de Inversión que se propongan, deberán tener
el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación;
b) Si el crédito adicional solicitado se origina en la cancelación de reservas, se Indicarán las causas del no pago
del pasivo durante el año de su constitución.

Artículo 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales

al presupuesto sin que en la ley o Decreto respectivo se establezca de
manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura
y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital,
a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley
de apropiaciones (art. 67 Ley 38/89).
ley 38/89

Artículo 67. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o
Decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y
con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos
mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.

decreto 3077 de 1989

Artículo 43. Cuando el recurso que se va a utilizar se origina en un contracrédito a las apropiaciones vigentes, el
Jefe de Presupuesto del organismo o entidad expedirá previamente el certificado de disponibilidad presupuestal,
en el que se acredite que los recursos se encuentran libres de afectación, refrendado por el Auditor Fiscal
respectivo.
Si el contracrédito corresponde a gastos de inversión, la solicitud se acompañará, además, del concepto previo
y favorable del Departamento Nacional de Planeación y cuando dichos recursos estén destinados a planes y
programas en los territorios nacionales, se requiere también concepto previo y favorable del Departamento
Administrativo de Intendencias y Comisarías –Dainco–.
Parágrafo. La Auditoría Fiscal respectiva enviará copia de esta certificación a la Contraloría General de la
República, para su contabilización.

Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los

créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general.
En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad
será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados
presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano
respectivo (arts. 68 Ley 38/89 y 35 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 68. El mayor valor del recaudo de las rentas sobre promedio de los cómputos presupuestados no podrá
servir de recurso para la apertura de créditos adicionales.
No obstante, si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas globalmente consideradas
permite establecer que éste excederá al calculado en el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de Rentas por
el Contralor General de la República, y servir para la apertura de créditos adicionales. En caso de que existiere
déficit fiscal en la vigencia anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a cancelarlo.

ley 179/94

Artículo 35. El artículo 68 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “La disponibilidad de los ingresos de la Nación para
abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de
los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de
presupuesto del órgano respectivo”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 44. Para la incorporación de recursos adicionales en el Presupuesto General de la Nación durante el
ejercicio fiscal, se requiere la expedición de los certificados de disponibilidad por parte de la Contraloría General de
la República. Para la expedición de los mencionados certificados, se tendrá en cuenta las siguientes fuentes de
financiación:
 a) Las autorizaciones de créditos internos y externos no incorporados en el Presupuesto General de la Nación.
b) Los recursos depositados en la Tesorería General de la República como recursos no apropiados;
c) Los ingresos corrientes no incorporados en el Presupuesto General de la Nación y el reaforo de rentas;
d) Los recursos de capital no incorporados en el Presupuesto General de la Nación;
e) El superávit fiscal de la Nación;
f) Los ingresos y recursos propios de los establecimientos públicos no incorporados o un mayor producto de
rentas debidamente certificados;
g) El superávit de los establecimientos públicos y las utilidades de las empresas industriales y comerciales del
Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 12 y 26 de la ley normativa respectivamente;
h) Las donaciones.

Artículo 45. Para la incorporación de los recursos propios y reaforo de rentas de los establecimientos públicos, sólo
se requiere certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el Jefe de Presupuesto y refrendado por el
Auditor Fiscal respectivo.

Artículo 83. Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la

Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale.
La fuente de gasto público será el Decreto que declare el estado de
excepción respectivo (art. 69 Ley 38/89 y 36 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 69. Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados durante
Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se
hubiese incluido apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o
en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan.

ley 179/94

Artículo 36. El artículo 69 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Los créditos adicionales y traslados al Presupuestos
General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados a
atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que
este señale. La fuente de gasto público será el Decreto que declare el estado de excepción respectivo”.

Artículo 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política,

cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto
General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República,
dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se
encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días
de iniciación del siguiente período de sesiones (art. 57 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 57. Nuevo. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren Estados de
Excepción, toda modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la
República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso,
deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones.
Artículo 85. El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional
elaborará conjuntamente para su presentación al Conpes la distribución de
los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden
nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas.
(Aparte tachado inexequible) De los excedentes financieros distribuidos
por el Conpes a la Nación, el Gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto
un monto que no supere el 1% del presupuesto vigente. En los demás casos
el Gobierno hará los ajustes presupuestales necesarios para darle
cumplimiento a la distribución de los recursos a que se refiere el inciso
anterior. También lo hará una vez determinado el excedente financiero de
la Nación.
Cuando los excedentes destinados por el Conpes a la Nación superen el
1% del presupuesto vigente su incorporación al presupuesto se hará por ley
de la República (art. 21 Ley 179/94 y 21 Ley 225/95).

ley 179/94

Artículo 21. Un artículo nuevo que quedará así: “El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto Nacional–, elaborarán conjuntamente para su
presentación al Conpes la distribución de los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos del orden
nacional y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas.
El Gobierno hará los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribución de los recursos
a que se refiere el inciso anterior. También los hará una vez determinado el excedente financiero de la Nación”.

Artículo 21. Incluir al comienzo del inciso 2 del artículo 21 de la Ley 179 de 1994, la siguiente frase: “De los
excedentes financieros, distribuidos por el Conpes a la Nación, el Gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un
monto que no supere el 1% del presupuesto vigente. En los demás casos...”.
Cuando los excedentes destinados por el Conpes a la Nación superen el 1% del presupuesto vigente, su
incorporación al presupuesto se hará por ley de la República.

decreto 4730 de 2005

Artículo 25. Liquidación de excedentes financieros de los establecimientos públicos. Los excedentes financieros se
calcularán con fundamento en los estados financieros a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, y serán
iguales al patrimonio descontando el capital, la reserva legal y las donaciones. Adicionalmente, se tendrá en cuenta
la situación de liquidez para determinar la cuantía que se trasladará a la Nación como recursos de capital.

decreto 205 de 1997

Artículo 1.º Para que en los términos del artículo 97 del Decreto 111 de 1996, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social –Conpes–, imparta instrucciones respecto de la destinación que debe dársele a las utilidades
que correspondan a las entidades estatales nacionales por su participación en el capital de las Empresas
Industriales y Comerciales societarias del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con régimen de aquellas,
del orden nacional, las mismas deberán enviar al Departamento Nacional de Planeación y a la Dirección General del
Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a mas tardar con un mes de antelación a la
fecha de celebración de la respectiva asamblea, el proyecto de repartición de tales utilidades con base en estados
financieros fidedignos cortados a 31 de diciembre del ano precedente.
Si en la fecha de celebración de la asamblea ordinaria de tales sociedades, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social no ha impartido las instrucciones de que trata el inciso anterior, las utilidades que
correspondan por su participación a las entidades estatales nacionales, se registraran en el patrimonio social como
utilidades de ejercicios anteriores, hasta que el Conpes decida sobre el particular y luego de haber apropiado los
recursos correspondientes a la reserva legal y estatutaria, si fuere del caso.
 El proyecto de distribución de utilidades que remitan aquellas entidades que tengan mas de un ejercicio
contable deberá corresponder al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre y se enviara
durante los dos primeros meses del ano, con la misma antelación prevista en el primer inciso de este artículo,
respecto de la fecha de celebración de la asamblea.

Artículo 86. Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a

otro, el Gobierno Nacional mediante Decreto, hará los ajustes
correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos
órganos o de los que asumieren las funciones, las apropiaciones
correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar
las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda,
aprobadas por el Congreso de la República (art. 59 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 59. Nuevo. Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional,
mediante Decreto, hará los ajustes correspondientes en el Presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos
o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que
puedan aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el
Congreso de la República

Artículo 87. (aparte tachado inexequible, a partir de enero de 2002. Artículo

condicionalmente exequible) Créase el Fondo de Compensación
Interministerial, en cuantía anual hasta uno (1%) por ciento de los ingresos
corrientes de la Nación cuya apropiación se incorpora en el presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos
que al respecto expida el Gobierno Nacional con el propósito de atender
faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la
respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la
República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El
Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con
cargo a este Fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de
disponibilidad presupuestal (arts. 70 Ley 38/89 y 55 inc. 3.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 70. Créase el Fondo de Compensación Interministerial, en cuantía anual hasta del uno por ciento (1%) de
los ingresos corrientes de la Nación, cuya apropiación se incorporará en el Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propósito de
atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva
vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de
excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este
Fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal.

ley 179/94

Artículo 55, inciso 3.º Sustituir las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38
de 1989 por la genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones.

decreto 568 de 1996

Artículo 35. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable utilizar los
recursos del Fondo de Compensación Interministerial para atender faltantes de funcionamiento, la Dirección
General del Presupuesto Nacional estudiará los requerimientos y preparará el acto administrativo que el Ministro
de Hacienda y Crédito Público expedirá conforme a lo ordenado por la ley.
En los casos distintos a los mencionados en la presente disposición, además del estudio y evaluación de la
Dirección General del Presupuesto Nacional, se requiere de previa calificación de excepcional urgencia por parte
del Presidente de la República y del Consejo de Ministros.
La operación presupuestal a que se refiere este artículo se hará mediante resolución motivada, previa
expedición del certificado de disponibilidad presupuestal por parte del Jefe de la División de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público o quien haga sus veces. La Dirección General del Presupuesto Nacional
comunicará la resolución a los respectivos órganos.

decreto 3077 de 1989

Artículo 46. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable utilizar los
recursos del Fondo creado por el artículo 70 de la ley normativa, para atender faltantes de apropiación por
concepto de servicios personales y transferencias, la Dirección General del Presupuesto estudiará los
requerimientos y preparará el acto administrativo que el Ministro de Hacienda y Crédito Público expedirá
conforme a lo ordenado por la ley.
En los casos distintos a los mencionados en la presente disposición, además del estudio y evaluación de la
Dirección General del Presupuesto, se requiere de previa calificación de excepcional urgencia por parte del
Presidente de la República y el Consejo de Ministros.
Parágrafo. La operación presupuestal a que se refiere el presente artículo, se hará mediante resolución
motivada, previa expedición del certificado de disponibilidad presupuestal por parte del Jefe de la División de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La Dirección General del Presupuesto comunicará la resolución a los organismos por conducto de los
respectivos Jefes de la División de Presupuesto.

Artículo 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser

abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del
Ministro de Hacienda y Crédito Público (art. 71 Ley 38/89 y 55 inc. 2.º Ley
179/94).

ley 38/89

Artículo 71. Los créditos adicionales al Presupuesto de Gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a
solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el inciso final del
artículo 212 de la Constitución Política.

ley 179/94

Artículo 55. Inciso 2.º Igualmente elimínanse las siguientes frases de los artículos 53 y 71 de la Ley 38 de 1989 así:
Artículo 53 la frase “Conforme a los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”; artículo 71 la frase “de acuerdo
con el inciso final del artículo 212 de la Constitución Política”.

d. Del régimen de las apropiaciones y reservas

Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la

Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para
ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.
Después del 31 de diciembre de cada año estas a autorizaciones expiran y,
en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni
contracreditarse.
 Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestases los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando e legalmente contraídos y desarrollen el objeto
de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para
cancelar los compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas
por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipas pactados en
los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben
observar para el cumplimiento del presente artículo (arts. 72 Ley 38/89, 38
Ley 179/94 y 8.º Ley 225/95).

ley 38/89

Artículo 72. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de
gasto que el Congreso da los organismos y entidades y expiran el 31 de diciembre de cada año. Después de dicha
fecha las apropiaciones de ese año no podrán adicionarse, ni transferirse ni contracreditarse. En consecuencia, los
saldos de los Acuerdos de Gastos que no hubiesen sido utilizados hasta esa misma fecha expirarán también. Para
atender al pago de las obligaciones contraídas por el Gobierno antes del 31 de diciembre pendientes a esa fecha,
con cargo a las apropiaciones del Presupuesto General correspondientes al año fiscal que termina, los organismos y
entidades harán la solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la constitución de las reservas
presupuestales de apropiación, sin perjuicio del control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la
República.

ley 179/94

Artículo 38. El artículo 72 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General
de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la
vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones expiran y en consecuencia no
podrán adicionarse, ni transferirse, ni contracreditarse, ni comprometerse.
El Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–, es la autorización máxima para efectuar pagos, en desarrollo
de los compromisos adquiridos durante la vigencia fiscal. Finalizado el año el PAC de la vigencia expira.
Las obligaciones y compromisos que el 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no se hayan podido cumplir que
estén legalmente contraídas y desarrollen el objeto de la apropiación, se podrán atender únicamente con cargo al
presupuesto de la vigencia fiscal siguiente. Para tal efecto, el Gobierno Nacional mediante Decreto modificará el
presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de pago, se exceptúan las
transferencias correspondientes a las entidades territoriales.
Las cuentas por pagar al 31 de diciembre de la vigencia fiscal que amparen los compromisos que se hayan
derivado de la entrega a satisfacción de los bienes y servicios y de anticipos pactados en los contratos se cancelarán
con cargo a los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna. En consecuencia, cada órgano comunicará a
la Dirección General del Tesoro una relación detallada de éstas, antes del 10 de enero del año siguiente junto con el
programa de pagos correspondiente”.

ley 225 de 1995

Artículo 8.º El artículo 72 de la Ley 38 de 1989 modificado por el artículo 38 de la Ley 179 de 1994, quedará así: “Las
apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el
Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de
diciembre de cada año, estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse,
transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31
de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la
apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron
origen.
 Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones
correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del
presente artículo”.

decreto 3046 de 1989

Artículo 32. En desarrollo del artículo 72 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, la Tesorería
General de la República elaborará una relación de los saldos de acuerdos de gastos a 31 de diciembre y la remitirá
a la Dirección General del Presupuesto para lo de su competencia.
decreto 568 de 1996

Artículo 37. Las cuentas por pagar serán constituidas por los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías
con la aprobación del ordenador del gasto.
Las cuentas por pagar financiadas con recursos de la Nación se enviarán a la Dirección del Tesoro Nacional
antes del diez (10) de enero de cada año.

Artículo 38. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán.

Artículo 39. Si durante el año de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar desaparece el compromiso u
obligación que las originó, el ordenador de gasto y el jefe de presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada a
la Dirección del Tesoro Nacional para los ajustes respectivos.

decreto 2676 de 1999

Artículo 1.° El artículo 21 del Decreto 26 de 1998, quedará así: “Las reservas presupuestales provenientes de
relaciones contractuales sólo podrán constituirse con fundamento en los contratos debidamente perfeccionados,
cuando se haya adjudicado una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista
con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúa en
la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los
procedimientos presupuestales correspondientes.
Para efectos de la previsión contenida en el inciso precedente, constituirán compromisos debidamente
perfeccionados la aceptación de oferta o la suscripción de Letter of Offer and Acceptance –loa–, realizadas en
desarrollo de convenios entre el Gobierno Colombiano y Gobiernos Extranjeros, con el propósito de adquirir
equipos para la defensa y seguridad nacional por parte del Ministerio de Defensa Nacional con destino a la fuerza
pública”.

decreto 1957 de 2007

Artículo 1.° Inciso 1.º Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose
de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento
de los requisitos que hagan exigible su pago.

Artículo 3.° Cuando quiera que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro
proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y
la celebración y perfeccionamiento del respectivo contrato se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, este se
atenderá con el presupuesto de esta última vigencia.
Lo previsto en el inciso anterior sólo procederá cuando los ajustes presupuestales requeridos para tal fin
impliquen modificaciones al anexo del Decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el
monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso.

decreto 4730 de 2005

Artículo 31. Cuentas por pagar. Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las
obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
 Las cuentas por pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año y deben remitirse a la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional al día siguiente de la constitución. Estas serán constituidas por
los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.
Cuando se trate de aportes de la Nación a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o a las Sociedades
de Economía Mixta con el régimen de aquellas, las cuentas por pagar deben constituirse en el mismo plazo, por el
ordenador del gasto y el tesorero de cada empresa o sociedad.
Igual procedimiento será aplicable a las Superintendencias y a las Unidades Administrativas Especiales cuando
no figuren como secciones presupuestales.
Constituidas las cuentas por pagar de la vigencia fiscal, los dineros sobrantes serán reintegrados a la Dirección
General de Crédito Público y del Tesoro Nacional.
Las cuentas por pagar de la vigencia anterior que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre, expirarán sin
excepción. En consecuencia, los dineros sobrantes deben reintegrarse a la Dirección General de Crédito Público y
del Tesoro Nacional.

decreto 1957 de 2007

Artículo 6.° El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005 quedará así: “Artículo 31. Cuentas por pagar. Cada órgano
constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con los recursos correspondientes a los anticipos pactados
en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los
requisitos que hagan exigible su pago.
Las cuentas por pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año y deben remitirse a la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional al día siguiente de la constitución. Estas serán constituidas por
los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.
Cuando se trate de aportes de la Nación a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o a las Sociedades
de Economía Mixta con el régimen de aquellas, las cuentas por pagar deben constituirse en el mismo plazo, por el
ordenador del gasto y el tesorero de cada empresa o sociedad.
Igual procedimiento será aplicable a las Superintendencias y a las Unidades Administrativas Especiales cuando
no figuren como secciones presupuestales.
Constituidas las cuentas por pagar de la vigencia fiscal, los dineros sobrantes serán reintegrados a la Dirección
General de Crédito Público y del Tesoro Nacional.
Las cuentas por pagar de la vigencia anterior que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre, expirarán sin
excepción. En consecuencia, los dineros sobrantes deben reintegrarse a la Dirección General de Crédito Público y
del Tesoro Nacional”.

decreto 3077 de 1989

Artículo 48. Las reservas de caja de los organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la
Nación, se constituirán directamente por los empleados de manejo de las tesorerías, con la aprobación del
Ordenador de Gasto respectivo y se refrendarán por la Auditoría Fiscal.
Las reservas se constituirán a 31 de diciembre de cada año, siempre que se certifique que los bienes y servicios
fueron recibidos a satisfacción.

Artículo 49. La Dirección General del Presupuesto estudiará y aprobará las solicitudes de constitución de reservas
de apropiación, vigentes a 31 de diciembre de cada año. Para tal efecto, los organismos y entidades presentarán,
por conducto del Ordenador de Gasto, dichas solicitudes auditadas y sustentadas en los comprobantes y
documentos que certifiquen el compromiso.
El Director General del Presupuesto solicitará a la Contraloría General de la República, la constitución de las
reservas en el Balance del Tesoro.
Parágrafo. La Dirección General del Presupuesto devolverá sin surtir el trámite establecido las solicitudes de
reservas que no cumplan con los requisitos señalados en el artículo 73 del Estatuto Orgánico, y con las normas
pertinentes establecidas en el presente Decreto.

Artículo 50. Para el pago de las reservas de apropiación, la Dirección General del Presupuesto las incluirá en los
acuerdos de gastos, que someta a consideración del Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–.
Artículo 51. Las reservas de apropiación que los establecimientos públicos constituyan con recursos propios, se
sustentarán con las certificaciones del Ordenador de Gasto y los documentos soporte, y serán refrendadas por el
Auditor Fiscal correspondiente. La ejecución presupuestal de las reservas así constituidas se efectuará a través de
los acuerdos de gastos internos, de lo cual se reportará a la Dirección General del Presupuesto para su
correspondiente seguimiento.

Artículo 52. Los organismos y entidades que reciban recursos de la Nación deberán reiterar a la Tesorería General
de la República los saldos de vigencias fiscales anteriores, que no se encuentren debidamente comprometidos y
constituidos como reservas en la fecha que se establezca.
Los ordenadores de gasto y los tesoreros o pagadores responsables del manejo de estos recursos, reintegrarán
sin excepción estos valores en favor de la Tesorería General de la República.

decreto 3046 de 1989

Artículo 33. Los organismos y entidades que reciban recursos de la Nación, deberán reintegrar a la Tesorería
General de la República los saldos de vigencias fiscales anteriores que:

a) No se encuentren debidamente comprometidos y no se hayan constituido como reservas de caja o de

apropiación;
b) Los sobrantes de la ejecución presupuestal de las reservas de Caja o de apropiación, y
c) Los recursos que se declaren sin compromiso, por incorrecta constitución de la reserva de caja, según
concepto de la Dirección General del Presupuesto.

Los Ordenadores del Gasto y los Tesoreros o Pagadores responsables del manejo de estos recursos,
reintegrarán estos valores en favor de la Tesorería General de la República, antes del 1° de marzo de cada año
fiscal.
Parágrafo. Los ordenadores del gasto y tesoreros o pagadores que reintegren los saldos sobrantes de
apropiaciones después del 1° de marzo de cada vigencia fiscal, deberán explicar detalladamente a la Tesorería
General de la República las razones de orden administrativo o fiscal que se presentaron. Esta documentación se
remitirá por la Tesorería General de la República a la Dirección General del Presupuesto, para lo de su
competencia.

Artículo 90. Control político nacional. Sin perjuicio de las prescripciones

constitucionales sobre la materia, el Congreso de la República ejercerá el
control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos:

a) Citación de los ministros del despacho a las sesiones plenarias o a las

comisiones constitucionales;
b) Citación de los jefes de departamento administrativo, a las
comisiones constitucionales;
c) Examen de los informes que el Presidente de la República, los
ministros del despacho y los jefes de departamentos administrativos,
presenten a consideración de las cámaras, en especial el mensaje sobre los
actos de la Administración y el informe sobre la ejecución de los planes y
programas, a que hace referencia el numeral 12 del artículo 189 de la
Constitución Política.
d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el
fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro,
que presente el Contralor General de la República (arts. 76 Ley 38/89 y 55
inc. 1.º Ley 179/94).

ley 38/89
Artículo 76. Control Político nacional. Sin perjuicio de las prescripciones constitucionales sobre la materia, el
Congreso de la República ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos:

a) Citación de los ministros del despacho a las sesiones plenarias o a la comisiones constitucionales;
b) Citación de los jefes de departamento administrativo, a las comisiones constitucionales;
c) Examen de los informes que el Presidente de la República, los ministros del despacho y los jefes de
departamento administrativo, presenten a consideración de las cámaras, en especial el mensaje sobre los actos de
la Administración y el informe sobre la ejecución de los planes y programas, a que hace referencia el numeral 4.º del
artículo 118 de la Constitución Política;
d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la Cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro, que presente el Contralor General de la República.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 1.º Modifícase en los siguientes artículos de la Ley 38 de
1989 las referencias a la Constitución Política que en éstos se hacen, así:

Artículos de la Constitución Política

Artículos de la Ley 38 de 1989
que deben citarse

Artículo 1.º Artículo 352

Literal c del artículo 24 Artículos 339 y 341

Parágrafo del artículo 40 Artículos 163 y 164

Artículo 48 Artículo 150 num. 3o

Artículo 51 Artículo 348

Artículo 52 Artículo 348

Artículo 76 literal c Artículo 189 num. 12

Artículo 91. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y

comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta deberán enviar
al Departamento Nacional de Planeación y a la Dirección General del
Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda la totalidad de los estados
financieros definitivos con corte a 31 de diciembre del año anterior, a más
tardar el 31 de marzo de cada año.

El incumplimiento de esta disposición dará lugar a la imposición de

multas semanales y sucesivas a los responsables, equivalentes a un salario
mínimo legal, por parte de las Superintendencias a cuyo cargo esté la
vigilancia de la correspondiente entidad y, en su defecto, por la
Procuraduría General de la Nación (art. 4.º Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 4.º Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta deberán enviar al Departamento Nacional de Planeación y a la Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda la totalidad de los estados financieros definitivos con corte a 31 de diciembre
del año anterior, a más tardar el 31 de marzo de cada año.
 El incumplimiento de esta disposición dará lugar a la imposición de multas semanales y sucesivas a los
responsables, equivalentes a un salario mínimo legal, por parte de las Superintendencias a cuyo cargo esté la
vigilancia de la correspondiente entidad y, en su defecto, por la Procuraduría General de la Nación.

Artículo 92. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General

del Presupuesto Nacional, para realizar la programación y la ejecución
presupuestal, efectuará el seguimiento financiero del Presupuesto General
de la Nación, del presupuesto de las empresas industriales y comerciales del
Estado y de las sociedades de economía mixta con régimen de empresa
industrial y comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras y del
presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. El
Departamento Nacional de Planeación evaluará la gestión y realizará el
seguimiento de los proyectos de inversión pública, además, adelantará las
funciones asignadas a este departamento en la Ley 60 de 1993 (arts. 77 Ley
38/89 y 40 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 77. La Dirección General del Presupuesto ejercerá el control financiero y económico del Presupuesto
General de la Nación y el Departamento Nacional de Planeación la evaluación de resultados conforme a las
orientaciones que señale el Presidente de la República, sin perjuicio de las actividades del control numérico legal
que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República.
Para tal fin estos organismos integrarán equipos conjuntos de funcionarios para calificar los resultados
alcanzados, medir su productividad y eficacia.
Parágrafo. Todos los organismos y entidades suministrarán los resultados físicos y financieros, conforme a la
metodología que prescriban el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. En ejercicio de
este control, estos organismos presentarán en forma periódica al Consejo Superior de Política Fiscal, los informes
sectoriales para que se adopten las medidas correctivas necesarias.

ley 179/94

Artículo 40. El artículo 77 de la Ley 38 de 1989, quedará así: “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección
General del Presupuesto Nacional–, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, efectuará el
seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación, del presupuesto de las empresas industriales y
comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del
Estado dedicadas a actividades no financieras y del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el
situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. El Departamento Nacional
de Planeación evaluará la gestión y realizará el seguimiento de los proyectos de inversión pública, además,
adelantará las funciones asignadas a este departamento en la Ley 60 de 1993”.

decreto 4730 de 2005

Artículo 34. Seguimiento y evaluación presupuestal. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General
del Presupuesto Público Nacional– efectuará el seguimiento del Presupuesto General de la Nación, razón por la
cual será el centro de información presupuestal.
El Departamento Nacional de Planeación realizará el seguimiento y evaluará la gestión de los proyectos de
inversión, y enviará trimestralmente a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público los resultados del seguimiento y evaluación, para la elaboración de los informes a que
se refiere el presente Decreto.
Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación deben enviar la información que se les
solicite a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional y al Departamento Nacional de Planeación, según
su competencia, para el seguimiento presupuestal, y en caso de no hacerlo, el Confis podrá suspender o limitar el
Programa Anual de Caja.
 El Departamento Nacional de Planeación conjuntamente con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
establecerá una agenda de evaluaciones, así como los estándares mínimos de calidad y las metodologías de las
evaluaciones.

decreto 3077 de 1989

Artículo 53. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto–, conforme al artículo
77 de la Ley 38 de 1989, ejercerá el control financiero y económico del Presupuesto General de la Nación con
estricta sujeción a las previsiones que se contemplan en el presente Decreto.

Artículo 54. El control se aplicará:

a) A los diferentes organismos y entidades contemplados en el Presupuesto General de la Nación;

b) A los liquidadores, tesoreros, recaudadores de impuestos, rentas y recursos nacionales;
c) A los ordenadores de gastos, pagadores y cuentadantes de las entidades y organismos señalados en el literal
a del presente artículo, y
d) A las demás entidades públicas y privadas que administren fondos públicos del orden nacional.

Artículo 55. La Dirección General del Presupuesto ejercerá el control económico y financiero, mediante la
verificación y análisis del Presupuesto General de la Nación, el Programa Anual de Caja, las operaciones efectivas
de ingresos y gastos y demás estadas financieros de todas las entidades y organismos que conforman el
mencionado presupuesto.

Artículo 56. Los jefes de los organismos y entidades sujetos al control, con fundamento en el análisis de costos de
los programas, deben organizar sus métodos y procedimientos administrativos, de tal manera que éstos permitan
ejercer un control interno.
Para tal efecto, los organismos y entidades deben coordinar con la Dirección General del Presupuesto y el
Departamento Nacional de Planeación, los procedimientos de verificación y cumplimiento de los objetivos
previstos en las Planes y Programas de Desarrollo y en la Ley Anual del Presupuesto General de la Nación.

Artículo 57. Las verificaciones tendrán como finalidad comprobar la exactitud de los registros presupuestales sobre
las apropiaciones, compromisos obligaciones contractuales y no contractuales, la constitución y pago de las
reservas de caja y de apropiación el uso de los recursos situados a las Tesorerías y/o Pagadurías de los diferentes
organismos y entidades del Estado y los reintegros a la Tesorería General de la República.
Se comprobarán igualmente las razones de conveniencia, oportunidad y costo y las características de eficiencia,
productividad y rendimiento, según la naturaleza económica, administrativa y financiera.

Artículo 58. La Dirección General del Presupuesto hará sobre los organismos y entidades sujetos al control, los
análisis sobre la ejecución del presupuesto y el cumplimiento de los objetivos señaladas como prioritarios por el
Gobierno Nacional. Cuando lo solicite el Director General del Presupuesto, se efectuará el análisis de la capacidad
de endeudamiento de las entidades y organismos del orden nacional.

Artículo 59. La Dirección General del Presupuesto con fundamento en el artículo 78 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación, ejercerá la vigilancia administrativa de las empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta, que funciones con régimen de empresa industrial y comercial del
Estado, para lo cual efectuará visitas con fin de comprobar el uso de las apropiaciones del Presupuesto General de
la Nación y solicitará la información necesaria para conocer su situación financiera.

decreto 3286 de 2004

Artículo 1.° Sistema de información de seguimiento a los proyectos de inversión pública. Créase el Sistema de
información de seguimiento a los proyectos de inversión pública como un conjunto integrado de procesos
automatizados que permita evaluar la gestión y realizar el seguimiento de los proyectos de inversión pública.

Artículo 2.° Ámbito de aplicación. El Sistema de información al cual hace referencia el presente Decreto, se aplica a
todos los órganos y entidades del sector público que comprometan apropiaciones del Presupuesto de Inversión del
Presupuesto General de la Nación, así como a las entidades descentralizadas del orden nacional. La aplicación del
presente Decreto es extensiva a los proyectos de inversión ejecutados, a través de entidades fiduciarias,
instituciones financieras, organismos de cooperación y asistencia técnica, contratos de administración de recursos
y en general a través de cualquier negocio jurídico que implique que la ejecución se realice con el concurso de un
tercero.

Artículo 3.° Administración funcional y técnica del sistema. En cumplimiento de la función de seguimiento a los
programas y proyectos financiados con recursos públicos establecida en el artículo 20 del Decreto 195 de 2003 a
cargo de la Dirección de Inversiones y Finanzas públicas del Departamento Nacional de Planeación, dicha Dirección
realizará la administración funcional y técnica del sistema de información de que trata este Decreto, para lo cual
desarrollará las siguientes actividades:

1. Adecuar la infraestructura tecnológica que sea necesaria para el funcionamiento y mantenimiento del
sistema.
2. Elaborar un manual de procedimientos para acceso y actualización del Sistema de Información.
3. Brindar el soporte técnico y la capacitación que se requiera para la correcta utilización del Sistema y tomar
las medidas necesarias para aclarar las inquietudes o dudas que surjan en la implementación del mismo.

Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación deberá mantener disponible en su página web, la

información de seguimiento a los proyectos de inversión pública para ser consultada permanentemente con fines
de control social por todos los interesados, quienes podrán efectuar los comentarios, observaciones, solicitudes o
recomendaciones que consideren conducentes en la dirección electrónica [www.dnp.gov.co].

Artículo 4.° Suministro de la información. El suministro de la información al Sistema de Información de Seguimiento

a los Proyectos de Inversión Pública, estará a cargo de las siguientes personas o funcionarios:

1. Todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que cumplan labores de interventoría en los
contratos estatales, en cumplimiento de lo establecido en el inciso primero del artículo 17 de la Ley 812 de 2003,
están en la obligación de suministrar la información que se requiera para evaluar la gestión y realizar el
seguimiento de los respectivos proyectos de inversión pública.
2. El Jefe de la Oficina de Planeación de la entidad u organismo o quien haga sus veces.

Artículo 5.° Actualización de l a información. La actualización de la información del Sistema de Información y

Seguimiento a los Proyectos de Inversión Pública, estará a cargo de las siguientes personas o funcionarios:

1. Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que cumplan labores de interventoría en los contratos
estatales, cuando la totalidad de los contratos a través de los cuales se ejecuta el proyecto tengan un mismo
interventor.
2. El Jefe de la Oficina de Planeación de la entidad u organismo o quien haga sus veces, cuando la ejecución del
respectivo proyecto de inversión se realice a través de uno o varios contratos que hayan sido suscritos con
anterioridad a la expedición del presente Decreto.
3. El Jefe de la Oficina de Planeación de la entidad u organismo o quien haga sus veces, cuando la ejecución del
correspondiente proyecto de inversión se realice por dos (2) o más entidades u organismos públicos, en lo
concerniente a los recursos apropiados en su respectivo presupuesto, de acuerdo con las reglas previstas en el
presente artículo.
4. El Jefe de la Oficina de Planeación de la entidad u organismo o quien haga sus veces, cuando la ejecución del
respectivo proyecto de inversión se realice a través de más de un contrato y los interventores sean diferentes.

Parágrafo 1.º El representante legal de cada entidad u organismo o el funcionario en quien hubiere delegado
tal función, deberá reportar al Departamento Nacional de Planeación –Dirección de Inversiones y Finanzas
Públicas–, la información relativa a los funcionarios y/o contratistas, encargados de actualizar el Sistema de
Información de Seguimiento a los Proyectos de Inversión Pública.
Parágrafo 2.º La veracidad de los datos que se suministren al Sistema de Información, será responsabilidad de
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que cumplan labores de interventoría en los contratos
estatales y del funcionario designado para el efecto.
 Corresponderá a los Jefes de las Oficinas de Planeación de todos los organismos y entidades del sector público
a los cuales hace referencia el artículo segundo del presente Decreto o quien haga sus veces y a los interventores,
según el caso, mantener actualizado el Sistema de Información y Seguimiento a los Proyectos de Inversión Pública,
con la periodicidad establecida en el artículo 6.° del presente Decreto.

Artículo 6.° Forma y periodicidad de la actualización de la información. La actualización de la información en el

Sistema de Información de Seguimiento a los Proyectos de Inversión Pública, deberá llevarse a cabo, a través del
diligenciamiento de los formatos publicados para tal fin por la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del
Departamento Nacional de Planeación, en la página [www.dnp.gov.co] dentro de los primeros quince días de los
meses de enero, abril, julio y octubre, respectivamente.

Artículo 93. Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades
de economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del
Estado dedicadas a actividades no financieras, las entidades territoriales en
relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, enviarán al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, la información
que éstos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de
información presupuestal. El Departamento Nacional de Planeación podrá
solicitar directamente la información financiera necesaria para evaluar la
inversión pública y para realizar el control de resultados.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del
Presupuesto Nacional–, será el centro de información presupuestal en el
cual se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución y
seguimiento del Presupuesto General de la Nación, de las empresas
industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta
con régimen de empresa industrial y comercial del Estado dedicadas a
actividades no financieras, las corporaciones autónomas regionales de las
entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de
los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
Esta Dirección diseñará los métodos y procedimientos de información y
de sistematización necesarios para ello. Lo anterior sin detrimento de las
funciones legales establecidas al Departamento Nacional de Planeación en
especial la Ley 60 de 1993.
Para tales efectos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección
General del Presupuesto Nacional, determinará las normas y
procedimientos que sobre suministro de información, registros
presupuestales y su sistematización deberán seguir los órganos del orden
nacional (Ley 179/94 artículo 41).

ley 179/94

Artículo 41. Un artículo nuevo, que quedará así: “Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación; las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con régimen de
Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, las entidades territoriales en
relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, enviarán al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General de Presupuesto Nacional–, la información que estos le
soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de información presupuestal. El Departamento Nacional
de Planeación podrá solicitar directamente la información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y
para realizar el control de resultados.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto Nacional–, será el centro de
información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución y seguimiento del
Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de
Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras,
las Corporaciones Autónomas Regionales y de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Esta Dirección diseñará los métodos y
procedimientos de información y de sistematización necesarios para ello”. Lo anterior sin detrimento de las
funciones legales establecidas al Departamento Nacional de Planeación en especial la Ley 60 de 1993.
Para tales efectos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General de Presupuesto Nacional–,
determinará las normas y procedimientos que sobre suministro de información, registro presupuestales y su
sistematización deberán seguir los órganos del orden nacional.

decreto 4730 de 2005

Artículo 8.º Inciso 2.º La Dirección General del Presupuesto Público Nacional, en desarrollo del artículo 41 de la Ley
179 de 1994, adelantará las gestiones necesarias para adoptar la clasificación económica.

decreto 3077 de 1989

Artículo 26. Los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación deberán llevar,
además de los registros que prescriba la Contraloría General de la República para la contabilidad financiera, los
siguientes de carácter presupuestal:

a) De apropiaciones. Indica las secciones principales, secciones numerales, programas, subprogramas, unidades
ejecutoras, artículos, ordinales, subordinales, proyectos y el recurso que sustenta las apropiaciones con indicación
de la fecha, concepto, comprobante, cuantía de la apropiación parcial y total, los compromisos asumidos de
carácter contractual y no contractual y el saldo disponible;
b) De acuerdo de gastos. Indica las categorías de gasto establecidas en el Decreto de liquidación del
Presupuesto General de la Nación, comprobantes, fecha, concepto y cuantía de los compromisos a pagar, fondos
situados por la Tesorería General de la República, total de pagos y saldos disponibles;
c) De los contratos y control de pagos. Conforme a los formatos que al respecto elabore la Dirección General
del Presupuesto;
d) De constitución y cancelación de reservas. Según fuentes de financiación.

Parágrafo. Las entidades deberán elaborar y enviar a la Dirección General del Presupuesto, por conducto de la
División de Presupuesto de cada organismo al cual se hallan adscritas o vinculadas, un informe mensual de la
ejecución presupuestal de Ingresos y gastos, de los pagos efectuados, indicadores y demás datos derivados de la
contabilidad presupuestal.

Artículo 30. Las Divisiones de Presupuesto de los organismos y las dependencias que hagan sus veces en las
entidades, deberán enviar a la Dirección General del Presupuesto y a la Contraloría General de la República, los
informes y registros necesarios para la consolidación integración y rendición mensual de las cuentas y elaboración
del balance conforme a las normas sobre la materia.
En consecuencia, las citadas dependencias velarán por la exactitud de los registros y el cumplimiento en el
suministro de la información periódica.

Artículo 60. El Departamento Nacional de Planeación ejercerá control de resultados, con fundamento en el artículo
77 de la Ley 38 de 1989 y en las metas establecidas en el Plan Operativo anual de Inversión, con la finalidad de
garantizar el cumplimiento de los objetivos señalados como prioritarios por el Gobierno Nacional.
El Departamento Nacional de Planeación presentará al Consejo Nacional de Política Económica y Social –
Conpes–, evaluaciones referentes al cumplimiento de las metas previstas con su correspondiente impacto
macroeconómico y sectorial.
Artículo 61. Para la evaluación del Plan Operativo Anual de Inversión, se tendrá en cuenta el cumplimiento de las
metas físicas y financieras y el impacto de cada uno de los proyectos sobre los diferentes sectores de la economía.
El Departamento Nacional de Planeación elaborará las indicadores y parámetros para el control de resultados,
teniendo en cuenta los criterios que determinaron su inclusión en el Plan Operativo Anual de Inversión.

Artículo 62. El Departamento Nacional de Planeación realizará el seguimiento de la inversión y presentará al

Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, una evaluación de los resultados del mismo, con el fin de proponer los
correctivos necesarios.
Artículo 63. El Departamento Nacional de Planeación llevará a cabo la evaluación de resultados, mediante el
análisis de la gestión en términos de productividad, rendimiento, beneficios sociales, impacto sectorial y
macroeconómico con el objeto de formular los diagnósticos y promover las alternativas de acción.

Artículo 64. La Dirección General del Presupuesto supervisará y desarrollará los procesos informáticos relacionados
con la programación, ejecución y control del Presupuesto General de la Nación.

Artículo 65. La Dirección General del Presupuesto será el Centro de Información Presupuestal que recopilará lo
pertinente a la programación, ejecución y control del Presupuesto General de la Nación, diseñará los métodos y
procedimientos de sistematización necesarios, de conformidad con las normas establecidas en el presente
Decreto.

Artículo 66. La Dirección General del Presupuesto prestará a los organismos y entidades del orden nacional la
asesoría necesaria para unificar el manejo de los datos de información presupuestal y definirá los elementos que se
requieran para este propósito, con el fin de permitir que los sistemas de información sean compatibles.

Artículo 67. Las entidades y organismos que conforman el Presupuesto General de la Nación, enviarán a través de
las Divisiones de Presupuesto de los organismos respectivos los resultados de la ejecución presupuestal, las
solicitudes de acuerdos mensuales, compromisos, reservas, modificaciones presupuestales y toda la información
que sea necesaria para la programación, ejecución y control del Presupuesto General de la Nación en forma
periódica y con el detalle que determine a este respecto la Dirección General del Presupuesto.
Artículo 69. Cuando se detecte inexactitud o incumplimiento en el envío de la información requerida para el
control financiero y económico y para la evaluación de resultados, se adelantará la investigación disciplinaria
correspondiente a los funcionarios responsables.

Artículo 94. El Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, podrá suspender

o limitar programa anual de caja de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público –Dirección General del Presupuesto Nacional– ordenar la
suspensión de la cofinanciación y sus desembolsos, para las entidades
territoriales, cuando unos u otros incumplan con el suministro de los
informes y demás datos requeridos para el seguimiento presupuestal y para
el control de información presupuestal.
Igualmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección
General del Presupuesto Nacional–, podrá efectuar las visitas que considere
necesarias para determinar verificar los mecanismos de programación y
ejecución presupuestales que emplee cada órgano y establecer sus reales
necesidades presupuestales (arts. 42 Ley 179/94 y 14 Ley 225/95).

ley 179/94

Artículo 42. Un artículo nuevo, que quedará así: “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del
Presupuesto Nacional–, podrá suspender o limitar el Programa Anual de Caja de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, y ordenar la suspensión de la cofinanciación y sus desembolsos, para las
entidades territoriales, cuando unos u otros incumplan con el suministro de los informes y demás datos requeridos
para el seguimiento presupuestal y para el centro de información presupuestal.
Igualmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto Nacional–, podrá
efectuar las visitas que considere necesarias para determinar o verificar los mecanismos de programación y
ejecución presupuestales que emplee cada órgano y establecer sus reales necesidades presupuestales”.

ley 225/95
Artículo 14. Sustituir en las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, la denominación “Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público” por la “Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público” cuando se haga referencia a la asesoría en la elaboración, radicación, modificación y
reducción del programa anual de caja, y por el Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, cuando se haga
referencia a la suspensión y límite al programa anual de caja.

Artículo 95. Control fiscal. La Contraloría General de la República ejercerá la

vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos
presupuestales (arts. 79 Ley 38/89 y 71 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 79. Control fiscal. La Contraloría General de la República, ejercerá la vigilancia fiscal de la ejecución del
presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales.
En desarrollo de este control, la Contraloría General de la República, fiscalizará las operaciones de recibo de
dineros, su incorporación al presupuesto, su conservación, guarda, compromiso, disposición, afectación y ejecución
presupuestal, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos
establecidos.

ley 179/94

Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1.º de enero de 1995.
Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.°, el
artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47,
49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1.° del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2.° del artículo 79, el artículo 80,
el inciso 2.° del artículo 83, el literal d del artículo 89 y los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

capítulo xiii
de las empresas industriales y comerciales
del estado

Artículo 96. A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las

sociedades economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial
del Estado dedicadas a actividades no financieras, les son aplicables los
principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto
con excepción del de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que
estos órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución
de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes.
El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las
empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la
elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos,
esta función podrá ser delegada en el Superintendente Bancario (art. 43 Ley
179/94).
ley 179/94

Artículo 43. Un artículo nuevo, que quedará así: “A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las
Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades
no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con
excepción del de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos órganos deben cumplir en la
elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes.
El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y las Sociedades de Economía Mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración,
aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser delegada en el Superintendente
Bancario”.

decreto 115 de 1996

Artículo 19. La responsabilidad de la desagregación del presupuesto de ingresos y gastos, conforme a las cuantías
aprobadas por el Confis o quien éste delegue, será de los gerentes, presidentes o directores, quienes presentarán
un informe de la desagregación a la Junta o Consejo Directivo, para sus observaciones, modificaciones y
refrendación mediante resolución o acuerdo, antes del 1.º de febrero de cada año.
En la distribución se dará prioridad a los sueldos de personal, prestaciones sociales, servicios públicos, seguros,
mantenimiento, sentencias, pensiones y transferencias asociadas a la nómina.
La ejecución del presupuesto podrá iniciarse con la desagregación efectuada por los gerentes, presidentes o
directores de las empresas. El presupuesto distribuido se remitirá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Dirección General del Presupuesto-y al Departamento Nacional de Planeación a más tardar el 15 de febrero de
cada año.

decreto 353 de 1998

Artículo 1.º Adicionar al artículo 17 del Decreto 115 del 15 de enero de 1996 el siguiente inciso:

“El concepto del Departamento Nacional de Planeación para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, se
emitirá en forma global y en ningún caso a nivel de proyectos de inversión”.

decreto 115 de 1996

Artículo 16. Las empresas enviarán a la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y al
Departamento Nacional de Planeación el anteproyecto de presupuesto antes del 31 de octubre de cada año.

Artículo 17. La Dirección General del Presupuesto Nacional, previa consulta con el Ministerio respectivo, preparará
el presupuesto de ingresos y gastos y sus modificaciones, con base en los anteproyectos presentados por las
empresas. Para los gastos de inversión se requiere del concepto favorable del Departamento Nacional de
Planeación.
Adicionado. Artículo 1.º Decreto 353 de 1998. El concepto del Departamento Nacional de Planeación para las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas,
dedicadas a actividades no financieras, se emitirá en forma global y en ningún caso a nivel de proyectos de
inversión.

decreto 4730 de 2005

Artículo 38. Rendición de Cuentas. La gestión y los resultados de cada empresa son responsabilidad de sus
representantes legales y de las juntas o consejos directivos correspondientes, sin perjuicio de la responsabilidad
que cabe a los administradores de las sociedades, de conformidad con las normas legales vigentes. En
consecuencia, los resultados y desempeño de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
Economía Mixta sometidas al régimen de aquellas, serán de conocimiento público y se incorporarán en el informe
anual al Congreso de la República del Ministro del sector al cual pertenezca dicha empresa.
decreto 1957 de 2007

Artículo 7.° El artículo 38 del Decreto 4730 de 2005 quedará así: “Artículo 38. Rendición de cuentas. Los resultados
y desempeño de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sometidas al
régimen de aquellas, serán de conocimiento público y se incorporarán en el informe anual al Congreso de la
República del Ministro del sector al cual pertenezca dicha empresa”.
decreto 3077 de 1989

Artículo 17. El Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, determinará las entidades a que se refiere el literal d del
artículo 17 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, y la fecha en que deben presentar
anualmente sus proyectos de presupuesto a la Dirección General del Presupuesto, en los formularios que se
prescriban.

Artículo 18. El Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, verificará la compatibilidad y coherencia de los
presupuestos presentados por las entidades de que trata el artículo anterior con el Plan financiero y en caso de no
ajustarse, los devolverá para que se efectúen las correcciones y se subsanen las objeciones formuladas, dentro de
los diez (10) días siguientes a su devolución.
Una vez el Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, emita su concepto favorable, la Dirección General del
Presupuesto preparará y tramitará Decreto de aprobación de los presupuestos de ingreso y gastos ordenado por la
ley.
Parágrafo. Las modificaciones a estos presupuestos surtirán el mismo trámite para su aprobación y las que
afecten el presupuesto de inversión requerirán concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.

Artículo 19. Las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía
mixta, a que se refiere el artículo 1° del presente Decreto, serán las que anualmente se registren en la contabilidad
financiera de las mismas en el estado de pérdidas y ganancias a 31 de diciembre de cada año, debidamente
auditado.

Artículo 97. Los excedentes financieros de las empresas industriales y

comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad
de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del
presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del
Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya
generado dicho excedente.
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del
Estado y de las sociedades de economía mixta del orden nacional, son de
propiedad de la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades
estatales nacionales por su participación en el capital de la empresa.
El Conpes impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y
sus entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las
utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los
accionistas como dividendos.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, al adoptar
las determinaciones previstas en este artículo, tendrá en cuenta el concepto
del representante legal acerca de las aplicaciones de la asignación de los
excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los
programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter
obligatorio para el Conpes, organismo que podrá adoptar las decisiones
previstas en este artículo aun en ausencia del mismo (arts. 26 Ley 38/89, 55
incs. 9.º y 11 Ley 179/94 y 6.º Ley 225/95).
ley 38/89

Artículo 26. Las utilidades de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son de propiedad de la Nación. El
Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, en cada vigencia fiscal determinará en el Plan Operativo
Anual de Inversión la cuantía de las utilidades que entrarán a ser parte de los recursos de capital del Presupuesto
Nacional.
Parágrafo. El Conpes, al adoptar las determinaciones de este artículo deberá considerar el concepto del
representante legal de las entidades correspondientes sobre las implicaciones financieras de la distribución de
utilidades propuesta.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así:

“Inciso 9.º Unificar la terminología de Superávit de los Establecimientos Públicos y utilidades de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado por la genérica de excedentes financieros de estos mismos órganos.
Inciso 11. Eliminar la expresión “en el Plan operativo Anual de Inversión”, del artículo 26 de la Ley 38 de 1989”.
ley 225/95

Artículo 6.º El artículo 26 de la Ley 38 de 1989 y sus modificaciones contenidas en los incisos 9.° y 11 del artículo 55
de la Ley 179 de 1994, quedará así:
“Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no
societarias, son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su
consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado
dicho excedente.
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las sociedades de economía
mixta del orden nacional, son de propiedad de la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales
nacionales por su participación en el capital de la empresa.
El Conpes impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación, y sus entidades en las juntas de socios o
asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los
accionistas como dividendos.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, al adoptar las determinaciones previstas en este
artículo, tendrá en cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicaciones de la asignación de los
excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este
concepto no tiene carácter obligatorio para el Conpes, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en
este artículo aún en ausencia del mismo.
decreto 630 de 1996

Artículo 13. Los excedentes financieros del ejercicio fiscal anterior de los establecimientos públicos del orden
nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de
aquellas, deberán ser consignados nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, en la cuantía y fecha establecidas
por el Conpes. El incumplimiento en dicho plazo, generará intereses de mora a la tasa máxima legal permitida,
certificada por la Superintendencia Bancaria, liquidados sobre el saldo insoluto de la obligación.

decreto 4730 de 2005

Artículo 39. Excedentes financieros. Los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado no societarias serán el resultado de descontar de las utilidades del ejercicio, la reserva legal y las reservas
estatuarias.

decreto 1957 de 2007

Artículo 8.° El artículo 39 del Decreto 4730 de 2005 quedará así: “Artículo 39. Excedentes financieros. Los
excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado no societarias se liquidarán de
acuerdo con el régimen previsto para las sociedades comerciales”.
decreto 976 de 1991

Artículo 1.º El pago de las utilidades de las entidades descentralizadas del Orden Nacional definidas en el artículo
26 de la Ley 38 de 1989, podrá utilizarse para realizar cruces de cuentas con cargo a compromisos de la Nación
para los cuales exista apropiación en el Presupuesto General de la Nación.
Para el uso de este mecanismo se requerirá del concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica
y Social –Conpes– y de la celebración de un convenio con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el cual se
estipulen los procedimientos de la respectiva operación.

decreto 843 de 1990

Artículo 1.º El artículo 19 del Decreto 3077 de 1989, quedará así: “De conformidad con lo previsto en el artículo 26
de la Ley 38 de 1989, las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado son de propiedad de la
Nación. Estas utilidades serán aquellas que anualmente se registren en su contabilidad financiera a 31 de
diciembre de cada año.
Cuando se trate de empresas industriales y comerciales del estado organizadas como sociedades, la
distribución de utilidades determinada por los socios estará sujeta a la decisión que al respecto tome el Consejo
Nacional de Política Económica y Social –Conpes–.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, no podrá afectar las utilidades que correspondan
a entidades territoriales o a sus entes descentralizados”.

Artículo 2.º El artículo 3ø del Decreto 251 de 1990, quedará así: “Los establecimientos públicos nacionales y las
empresas industriales y comerciales del Estado, enviarán a la Dirección General del Presupuesto los estados
financieros consolidados antes del 31 de marzo de cada año.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, distribuir el superávit fiscal que liquiden los
establecimientos públicos nacionales, las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado y
señalará las fechas para que dichas entidades consignen en la Tesorería General de la República los valores
correspondientes”.

Artículo 3.º Las utilidades obtenidas en la vigencia fiscal de 1989 por las empresas industriales y comerciales del
Estado vigiladas por la Superintendencia Bancaria no serán consideradas por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social –Conpes–, para efecto de lo dispuesto en los artículos 26 de la Ley 38 de 1989, 19 del Decreto
3077 de 1989 y 3.º del Decreto 251 de 1990.

capítulo xiv
del tesoro nacional e inversiones

Artículo 98. La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público en el manejo de la Cuenta Única Nacional podrá
directamente o a través de intermediarios especializado autorizados, hacer
las siguientes operaciones financieras en coordinación con la Dirección
General de Crédito Público del Ministerio de hacienda:

a) Operaciones en el exterior sobre, títulos valores de deuda pública

emitidos por la Nación, así como títulos valores emitidos por otros
Gobiernos o tesorerías, entidades bancarias y entidades financieras, de las
clases y seguridades que autorice el Gobierno.
b) Operaciones en el país sobre títulos valores emitidos por el Banco de
la República y las instituciones financieras sometidas al control y vigilancia
de la Superintendencia Bancaria y otros títulos que autorice el Gobierno, las
cuales, deberán hacerse a corto plazo y manteniendo una estricta política
de no concentración y diversificación de riesgos;
c) Celebrar operaciones de crédito de tesorería, y emitir y colocar en el
país o en el exterior títulos valores de deuda publica interna, en las
condiciones que establezca el Gobierno Nacional;
d) Liquidar anticipadamente sus inversiones, y vender y endosar los
activos financieros que configuran su portafolio de inversiones en los
mercados primario y secundario;
e) Aceptar el endoso a su favor de títulos valores de deuda pública de la
Nación para el pago de obligaciones de los órganos públicos con el Tesoro
de la Nación, con excepción de las de origen tributario;
f) Las demás que establezca el Gobierno.

El Gobierno podrá constituir un fondo para la redención anticipada de los

títulos valores de deuda pública y si lo considera necesario contratar su
administración. En todos los casos las inversiones financieras deberán
efectuarse bajo los criterios de rentabilidad, solidez seguridad, y en
condiciones de mercado (arts. 81 Ley 38/89 y 44 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 81. La Tesorería General de la República, según las condiciones del mercado, podrá vender o comprar en el
país y en el exterior títulos del Gobierno o de Tesorería a los particulares y las entidades bancarias o financieras,
para cancelar el cupo de crédito de que trata el artículo anterior o mantener la regularidad de los pagos, según el
Programa Anual de Caja y los requisitos y condiciones que establezca el Gobierno.

ley 179/94

Artículo 44. El artículo 81 de la Ley 38 quedará así: “La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en el manejo de la Cuenta Única Nacional podrá directamente o a través de intermediarios
especializados autorizados, hacer las siguientes operaciones financieras en coordinación con la Dirección General
de Crédito Público del Ministerio de Hacienda:

a) Operaciones en el exterior sobre: títulos valores de deuda pública emitidos por la Nación, así como títulos
valores emitidos por otros gobiernos o tesorerías, entidades bancarias y entidades financieras, de las clases y
seguridades que autorice el Gobierno;
b) Operaciones en el país sobre títulos valores emitidos por el Banco de la República y las instituciones
financieras sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y otros títulos que autorice el
Gobierno, las cuales, deberán hacerse a corto plazo y manteniendo una estricta política del no concentración y de
diversificación de riesgos;
c) Celebrar operaciones de crédito de tesorería y emitir y colocar en el país o en el exterior títulos valores de
deuda pública interna, en las condiciones que establezca el Gobierno Nacional;
d) Liquidar anticipadamente sus inversiones, y vender y endosar los activos financieros que configuran su
portafolio de inversiones en los mercados primario y secundario;
e) Aceptar el endoso a su favor de títulos valores de deuda pública de la Nación para el pago de obligaciones de
los órganos públicos con el Tesoro de la Nación, con excepción de las de origen tributario;
f) Las demás que establezca el Gobierno.

El Gobierno podrá constituir un fondo para la redención anticipada de los títulos valores de deuda pública y si lo
considera necesario contratar su administración.
En todos los casos las inversiones financieras deberán efectuarse bajo los criterios de rentabilidad, solidez y
seguridad, y en condiciones de mercado”.

decreto 358 de 1995

Artículo 1.º La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá compensar
servicios prestados por las Instituciones Financieras, a través del manejo de los promedios de sus cuentas
corrientes en la respectiva institución.
La Dirección del Tesoro Nacional podrá recurrir, para efectos de dicha compensación, a otros tipos de
depósitos, siempre y cuando, de su evaluación comparativa bajo condiciones de mercado, se determinen que en
términos financieros y de requerimiento de recursos, son más favorables para la nación que los indicados en el
inciso anterior. En este caso, la tasa de rentabilidad y los plazos pactados, reflejarán el costo, valorado en
condiciones de mercado, de los servicios prestados por la institución financiera.

Artículo 3.º La Dirección del tesoro nacional deberá presentar al Confis informes mensuales sobre los recursos que
se encuentren comprometidos mediante el sistema de compensación a que se refiere el presente Decreto.

decreto 1466 de 1994

Artículo 1.º Los organismos y entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación podrán mantener
sus recursos de tesorería de corto plazo, en depósitos de establecimientos bancarios y corporaciones de ahorro y
vivienda de carácter público o privado en cuentas abiertas a nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, seguida
del nombre del organismo o entidad correspondiente. Para estos efectos tales organismos y entidades deberán
tener en cuenta criterios comerciales de servicio, eficiencia y rentabilidad. Será responsabilidad del secretario
general y del jefe de la División Financiera o la dependencia que haga sus veces dentro de la entidad u organismo
correspondiente, el manejo diligente y eficiente de tales recursos.

Artículo 2.º Las entidades y organismos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, no podrán
mantener en los depósitos a que se refiere el artículo anterior, recursos trasladados por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público –Dirección del Tesoro Nacional–, por más de cinco (5) días hábiles a partir de la fecha del giro
respectivo. Lo anterior sin perjuicio de aquellos recursos correspondientes a cheques librados dentro del mismo
término y no cobrados por el beneficiario.
Si vencido el plazo anterior dichos recursos no han sido ejecutados, deberán ser trasladados inmediatamente a
la Dirección del Tesoro Nacional. Así mismo, dichos recursos no podrán ser reintegrados a las entidades sin el
cumplimiento del trámite presupuestal respectivo, e implicarán la modificación del correspondiente acuerdo de
gastos.

Artículo 3.º Los recursos del presupuesto nacional podrán permanecer por un tiempo superior al indicado en el
artículo anterior, cuando así lo hayan convenido las entidades públicas como reciprocidad a servicios especiales
que los establecimientos bancarios les presten. Para tal efecto los respectivos servicios y el tiempo de reciprocidad
deben acordarse previamente y por escrito, el cual deberá remitirse antes de su suscripción para aprobación de las
condiciones financieras por parte de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Artículo 4.º La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá pronunciarse
respecto de autorizaciones de inversión que deban ser sometidas a su consideración, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a la fecha de radicación de la solicitud en la Dirección. Si vencido dicho término la Dirección del
Tesoro Nacional no se hubiere pronunciado, se entenderá que tal autorización ha sido otorgada en favor de los
solicitantes.

decreto 3046 de 1989

Artículo 2.° La Cuenta Única Nacional está integrada por las rentas y recursos del Presupuesto General de la
Nación.

Artículo 3.° Las rentas y recursos de capital de la Nación percibidos por la Tesorería General de la República, se
manejarán en las cuentas corrientes disponibles a nombre de ésta y los recursos propios de los establecimientos
Públicos nacionales se manejarán en las cuentas que ordene y registre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
–Tesorería General de la República–.
Artículo 4.° Para la apertura de nuevas cuentas el Tesorero General de la República, expedirá certificación previa
que será requisito indispensable para atender las solicitudes de los establecimientos públicos. Las entidades
registrarán sus cuentas corrientes en los plazos y términos que señale la Tesorería General de la República.
Parágrafo. El Tesorero General de la República informará a la Contraloría General de la República del registro
de cuentas corrientes en la Cuenta Única Nacional para su control fiscal.

Artículo 5.° Los organismos y entidades reportarán a la Tesorería General de la República dentro de los veinte días
siguientes al último de cada mes el movimiento mensual de las cuentas corrientes registradas en la Cuenta Única
Nacional, datos que se entregarán al centro de información presupuestal de la Dirección General del Presupuesto.

Artículo 7.° La emisión de los títulos de la Tesorería General de la República de que trata el artículo 81 de la Ley
Orgánica, deberá ser ordenada por el Gobierno Nacional, según las condiciones del mercado y previo el
cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Concepto favorable del Consejo Superior de Política Fiscal –Confis– sobre la cuantía y oportunidad de la
emisión.
b) Concepto favorable de la Junta Monetaria sobre las características de la emisión y de las condiciones
financieras de colocación de títulos.

Artículo 9.° A partir de la vigencia del presente Decreto establécese el registro en la Cuenta Operativa Nacional el
cual se conformará por las cuentas corrientes donde se manejen recursos del Presupuesto General de la Nación.
Los organismos y entidades de que trata el artículo primero, quedan obligados a registrar en la forma y plazos que
establezca la Tesorería General de la República sus cuentas corrientes operativas imprescindibles para el desarrollo
de sus pagos oficiales.

Artículo 10.º La Tesorería General de la República será responsable de la aprobación y el registro de cuentas en la
Cuenta Operativa Nacional.

Artículo 11. El Tesorero General de la República verificará que para el registro en la Cuenta Operativa Nacional,
además de lo dispuesto en la Ley 1.ª de 1980, se tengan en cuenta los siguientes requisitos:

a) Las solicitudes de apertura de cuenta corriente de los organismos y entidades se presentarán a la Tesorería
General de la República suscritas por el Ordenador del Gasto, el Jefe de Presupuesto y el funcionario de manejo
afianzado.
b) Todas las cuentas corrientes que la Tesorería General de la República autorice registrar en la Cuenta
operativa Nacional, deberán abrirse con la denominación específica que determina la naturaleza de los fondos que
se van a manejar.
c) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Tesorería General de la República– entregará a la Controlaría
General de la República, la relación de cuentas corrientes por organismos y entidades registrados en la Cuenta
Operativa Nacional, así como de las que ordene suspender o cancelar, con el objeto de que las auditorías fiscales
puedan ejercer su control. Igualmente se enviara a la Dirección General de Presupuesto para lo de su competencia.
d) Los organismos y entidades de que trata el presente Decreto sólo podrán mantener cuentas corrientes en las
instituciones bancarias oficiales, entendiendo como tal aquellas instituciones bancarias en las cuales la Nación
posea más del 50% de su capital, o en aquellas que el Confis autorice su operación, ante solicitud del Tesorero
General de la República.

Artículo 12. Las cuentas corrientes de los organismos y entidades que hayan sido registradas en la Cuenta
Operativa Nacional quedan sujetas al seguimiento permanente por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público –Tesorería General de la República–. Los organismos y entidades enviarán mensualmente a ésta la
información de los ingresos y egresos, tomando como base los saldos registrados en el mes anterior reportados en
los formularios e instructivos que para tal efecto se diseñen.

Artículo 13. Los tesoreros o pagadores que obren en calidad de cuentadantes serán los responsables de enviar a la
Tesorería General de la República dentro de los veinte días siguientes al último de cada mes, los informes
mensuales del movimiento de las cuentas corrientes registradas, debidamente auditados por la Contraloría
General de la República.
Artículo 14. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Tesorería General de la República– podrá, antes de
transferir y autorizar fondos, solicitar el envío oportuno de los informes mensuales del movimiento de las cuentas
corrientes registradas en la Cuenta Operativa Nacional a aquellos organismos o entidades cuyos funcionarios
obligados no hayan presentado oportunamente la Información mensual ordenada en el artículo anterior.

Artículo 15. Las cuentas corrientes activas de los organismos y entidades en la fecha de expedición del presente
Decreto deberán ser presentadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Tesorería General de la República–
para su registro en la Cuenta Operativa Nacional, para lo cual deberán cumplir los requisitos del presente Decreto.
Las cuentas inactivas que en la fecha mantengan las instituciones deberán cancelarse, con la autorización previa de
la Tesorería General de la República.

Artículo 16. El manejo de las cuentas corrientes operativas registradas en la Cuenta Operativa Nacional es de
exclusiva responsabilidad de los funcionarios que en representación de los organismos y entidades tienen
registradas sus firmas para el manejo de las mismas ante las instituciones bancarias.

Artículo 17. Las cuentas bancarias que se registren dentro de la Cuenta Operativa Nacional deberán tener en
cuenta las características y calidades de los servicios de las instituciones bancarias, de tal forma que se garantice
seguridad, rapidez y eficiencia en las transacciones conforme a la legislación bancaria y fundamentalmente,
proximidad a las sedes donde funcionan los organismos y entidades.

Artículo 26. Los recursos de la Nación que se destinen al pago de obligaciones a cargo de entidades
departamentales, municipales, intendenciales, y comisariales, de los Fondos Educativos Regionales y los Servicios
Seccionales de Salud y demás instituciones que reciban fondos de la Nación, sólo podrán ser manejados en cuentas
corrientes de instituciones bancarias oficiales pero éstas no formarán parte del registro de la Cuenta Operativa
Nacional. La autorización de apertura de estas cuentas corrientes requerirá de la aprobación y registro previo de la
Tesorería General de la República. Los jefes o directores de estas entidades responderán por el manejo de estas
cuentas oficiales y el uso de los recursos asignados.
Los giros que estas instituciones libren con cargo a tales cuentas corrientes únicamente podrán tener como
destino, el pago de sus compromisos y obligaciones, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales autorizadas.
Los Auditores Fiscales destacados ante estas instituciones velarán por el cumplimiento de lo previsto en el
presente artículo.

Artículo 27. La Tesorería General de la República se encargará directamente de situar fondos en desarrollo de las
apropiaciones presupuestales, para atender los siguientes conceptos de gastos con recursos de, la Nación, los
cuales se colocarán a su destinatario final, así:

a) Los pagos por concepto del servicio de la deuda pública nacional.

b) Las cuotas o aportes a instituciones internacionales de todos los organismos que deban girarse al exterior en
moneda extranjera.
c) Los pagos que por concepto del servicio de la deuda externa deban realizar los establecimientos públicos
nacionales con recursos de la Nación, incluidos en el Presupuesto General de la Nación.

El pago de estas exigibilidades se efectuará directamente por la Tesorería General de la República, de acuerdo con
el documento de instrucción de pago que para el efecto elaboren la Dirección General del Crédito Público en lo que
corresponda al pago del servicio de la deuda pública y las demás entidades ejecutoras de estos gastos oficiales. La
situación de los fondos en el exterior, se hará a través del Banco de la República.
Parágrafo. El documento de pago de que trata el presente artículo contendrá las instrucciones de situación de
fondos y será suscrito por el Ordenador del Gasto del organismo o entidad y refrendado por el Jefe de Presupuesto
y Auditor Fiscal respectivos.

Artículo 29. En desarrollo de las apropiaciones de la Ley de Presupuesto y con base en los acuerdos de gastos
autorizados por el Consejo Superior de Política Fiscal, la Tesorería General de la República directamente efectuará
traspaso de fondos del Tesoro Nacional a:

1. Los pagadores nacionales autorizados en cada organismo y entidad;

 2. A los pagadores habilitados de los entes territoriales, y
3. A los pagadores habilitados de los fondos educativos regionales y los servicios seccionales de salud.

decreto 1183 de 1998

Artículo 1.º Adicionar el siguiente parágrafo al artículo 22 del Decreto 359 de 1995:

“Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 359 de 1995, por solicitud expresa de los
órganos públicos, diligenciada y suscrita por el ordenador del gasto y el tesorero o pagador respectivo, la Dirección
del Tesoro Nacional deberá autorizar la apertura de cuentas corrientes, ya sea de nuevas cuentas o por sustitución,
en establecimientos financieros que cuenten con capital garantía otorgado por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras –Fogafín–.
Lo anterior siempre y cuando, de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 359 de 1995, prevalezca la calidad,
seguridad y eficiencia de los servicios ofrecidos por la entidad financiera, y que ello no implique la dispersión de
fondos a más de un beneficiario final, para garantizar la implantación de la Cuenta Única Nacional”.

decreto 2409 de 1989

Artículo 1.° Corresponde a la Dirección General de Tesorería adelantar las siguientes funciones bajo la dirección del
Ministro de Hacienda y Crédito Público:

a) Recaudar y administrar los ingresos del Tesoro Nacional y registrar su contabilización.

b) Recibir y custodiar los títulos representativos de valores de propiedad de la Nación y los títulos constituidos
a su favor;
c) Efectuar los pagos de las obligaciones a cargo de la Nación en desarrollo de la ley de apropiaciones;
d) Emitir bonos, pagarés y demás valores a cargo de la Nación que deba cubrir el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público;
e) Emitir títulos de tesorería para mantener la oportunidad de los pagos, de conformidad con las condiciones y
requisitos previstos por el Gobierno Nacional;
f) Vender o comprar en el país o en el exterior títulos del Gobierno o de la Tesorería General de la República, a
los particulares y a las entidades bancarias o financieras, en coordinación con la Dirección General de Crédito
Público, en lo que sea de su competencia;
g) Solicitar la utilización del cupo especial de crédito con el Banco de la República, previsto por ley como crédito
transitorio de tesorería;
h) Rendir informes estadísticos al Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre el resultado y movimiento de
sus operaciones;
i) Ejercer la jurisdicción coactiva a favor de la Nación conforme a las disposiciones vigentes, exceptuando la
atribuida a la Dirección General de Impuestos Nacionales;
j) Recibir el valor de los créditos a favor de la Nación provenientes de títulos ejecutivos dictados por la
Contraloría General de la República, ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, entidades
descentralizadas nacionales, y organismos competentes para imponer sanciones pecuniarias a favor del Tesoro
Nacional;
k) Informar al Ministro de Hacienda y Crédito Público de las disponibilidades y exigibilidades a cargo del Tesoro
Nacional;
l) Efectuar inversiones temporales en entidades bancarias oficiales con el visto bueno del Consejo Superior de
Política Fiscal –Confis–;
m) Autorizar a los organismos y entidades del orden nacional de la Administración Pública la apertura y manejo
de las cuentas corrientes oficiales y registrarlas en la Cuenta Única Nacional y en la Cuenta Operativa Nacional;
n) Autorizar la apertura de cuentas corrientes a aquellas instituciones que en desarrollo de la ley de
presupuesto efectuar apropiaciones;
o) Ejercer la vigilancia sobre la oportuna utilización de los fondos del Tesoro Nacional girados a los organismos
y entidades, para asegurar una mejor administración de los recursos y mantener la liquidez del Tesoro Nacional;
p) Efectuar la situación de fondos para atender las obligaciones a cargo de la Nación, por intermedio de las
tesorerías y pagadurías de los diferentes organismos y entidades ejecutoras del gasto público a nivel central y
regional.
Artículo 2.° Para el desarrollo de sus funciones la Dirección General de Tesorería tendrá la siguiente estructura:

1. Despacho del director general

1.1 Oficina de sistemas
1.2 División de coordinación administrativa
1.3 Subdirección operativa
1.3.1. División de caja principal
1.3.2. División de giros al interior
1.3.3. División de giros al exterior y deuda pública
1.3.4. División de contabilidad y valores en custodia
1.4 Subdirección financiera
1.4.1. División de programación y evaluación
1.4.2. División de operaciones de tesorería
1.5 Subdirección de servicios especiales
1.5.1. División de tesorerías y cuentas corrientes
1.5.2. División Primera de ejecuciones fiscales
1.5.3. División Segunda de ejecuciones fiscales
1.5.4. Sección de archivo y documentación

decreto 648 de 2001

Artículo 18. Operaciones no sujetas a la obligatoriedad del uso de sistemas transaccionales y/o mecanismos de
subasta. Las entidades no estarán obligadas a utilizar sistemas transaccionales y/o mecanismos de subasta cuando
realicen operaciones en el exterior, compren y/o vendan divisas en el país y/o celebren operaciones
interadministrativas.

Artículo 19. De las operaciones en el exterior y la negociación de divisas en el país. La modalidad de negociación
utilizada por las entidades para las operaciones en el exterior y para la compra y venta de divisas en el país, deberá
ser establecida por la junta o consejo directivo de la entidad y deberán realizarse en condiciones que garanticen
una amplia exposición al mercado, las cuales se documentarán previamente. Además, se dejará registro de las
operaciones, de forma que pueda examinarse fácilmente el cumplimiento de las condiciones establecidas. Estas
operaciones deberán realizarse en condiciones de mercado.

decreto 359 de 1995

Artículo 15. Los recursos que formen parte del Presupuesto Nacional, girados por la Dirección del Tesoro Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no podrán mantenerse en cuentas corrientes autorizadas por más de
cinco (5) días promedio mensual, contados a partir de la fecha de los giros respectivos, sin perjuicio de aquellos
recursos correspondientes a cheques entregados al beneficiario y no cobrados.
En el caso de aquellos órganos que hacen giros a sus oficinas regionales, los cinco (5) días de que trata el inciso
anterior se contarán de la siguiente manera: La oficina central deberá hacer el giro a las seccionales a más tardar el
día hábil siguiente a aquel en que recibió la transferencia de los recursos de la Dirección del Tesoro Nacional. Las
seccionales deberán hacer uso de los recursos en los mismos términos del inciso anterior.
Los saldos de meses anteriores que se mantengan sin utilizar harán parte del cálculo anterior en el mes
respectivo, mientras persista esta situación.
Una vez finalizado el mes, si la Dirección General del Tesoro Nacional detecta que se mantuvieron recursos en
cuentas autorizadas por más de cinco (5) días promedio al mes, lo reportará a la Procuraduría General de la Nación
–Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales– y a la Contraloría General de la República para que hagan
las investigaciones sumarias y apliquen las sanciones del caso.
La Dirección del Tesoro Nacional establecerá los procedimientos y requisitos para el cumplimiento del presente
artículo.

Artículo 16. Los recursos del Presupuesto Nacional podrán permanecer por un tiempo superior al establecido en el
artículo anterior en cuentas corrientes, cuando así se haya convenido como reciprocidad a servicios especiales que
preste el establecimiento financiero donde se encuentra radicada la cuenta. En este evento, los respectivos
servicios y el tiempo de reciprocidad deben acordarse previamente y por escrito y las condiciones financieras las
autorizará la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Artículo 17. Son cuentas autorizadas aquellas a través de las cuales se transfieren recursos a las cuentas de los
órganos que correspondan a las secciones del Presupuesto General de la Nación. Estas serán autorizadas por la
Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Artículo 18. Son cuentas registradas aquellas, diferentes a las anteriores, pertenecientes a los órganos estatales de
cualquier naturaleza y orden, a las que la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público traslade recursos del Presupuesto Nacional.
La celebración y terminación de contratos de cuenta corriente para la transferencia de recursos del situado
fiscal a los Servicios Seccionales de Salud y a los Fondos Educativos Regionales, requerirá la autorización expresa de
la Dirección del Tesoro Nacional, hasta tanto dichas entidades se organicen a nivel territorial, de conformidad con
lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 y demás normas que la reglamenten, reformen o adicionen. Las cuentas de los
órganos públicos a los cuales los Servicios Seccionales de Salud y los Fondos Educativos Regionales giren recursos,
no estarán sujetas a la autorización expresa de la Dirección del Tesoro Nacional.
Se exceptúan de la autorización y registro establecido en el presente Decreto, las cuentas destinadas al manejo
de las rentas parafiscales, cuando el acto que las crea establezca que no son administradas por la Dirección del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

decreto 630 de 1996

Artículo 3.º Se denominan cuentas autorizadas las cuentas en las que los órganos del orden nacional de la
Administración Pública manejan recursos del Presupuesto General de la Nación excluyendo los ingresos propios de
los establecimientos públicos. La autorización correspondiente será impartida por la Dirección del Tesoro Nacional.
Se denominan Cuentas Registradas las cuentas, diferentes a las Autorizadas, a las que la Dirección del Tesoro
Nacional traslade recursos de la Nación.
Se exceptúan de la autorización y registro establecidos en el presente artículo las siguientes cuentas, que serán
responsabilidad de los funcionarios encargados de su manejo:

l. Las cuentas destinadas al manejo de las rentas parafiscales.

2. Las cuentas de manejo de devolución de impuestos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –
DIAN–.
3. Las cuentas en que se manejen recursos de caja menor.
4. Las cuentas radicadas en el exterior. En este caso, el órgano titular deberá mantener informada a la
Dirección del Tesoro Nacional sobre las aperturas y cancelaciones de cuentas.

Artículo 4.º Corresponde a la Dirección del Tesoro Nacional expedir los manuales en que se establezcan los
procedimientos y trámites que deben cumplir los órganos para obtener la autorización de apertura y terminación
de cuentas autorizadas.

Artículo 5.º Además de los casos previstos en el artículo 22 del Decreto 359 de 1995, la Dirección del Tesoro
Nacional podrá negar la autorización para la apertura celebración de contratos de cuenta en los eventos:

l. No remisión o envío extemporáneo y/o incompleto de la información que el respectivo órgano deba
suministrar a la Dirección del Tesoro Nacional, en razón a convenios vigentes a la normatividad aplicable y a los
manuales expedidos por la mencionada Dirección.
2. Cuando la calificación de la entidad financiera, realizada por la Dirección del Tesoro Nacional, no sea
satisfactoria. Para estos efectos se tendrán en cuenta las condiciones de calidad y cobertura del servicio, las tarifas,
la tecnología disponible y en especial, y la oportunidad y calidad de todos los reportes periódicos de información
que la entidad financiera deba presentar ante dicha Dirección, en razón a convenios vigentes o a la normatividad
aplicable.
3. Cuando al órgano, en los seis (6) meses anteriores a la fecha de la solicitud, se le haya otorgado autorización
para la celebración de un contrato de cuenta por el mismo concepto, y no lo haya celebrado en el término indicado
en los manuales expedidos por la Dirección del Tesoro Nacional.
Artículo 6.º Además de los casos previstos en el artículo 24 del Decreto 359 de 1995, la Dirección del Tesoro
Nacional podrá ordenar al órgano titular la terminación de un contrato de cuenta autorizada, en caso de cambio de
domicilio del órgano, y cuando la entidad financiera no cumpla con los criterios mínimos de calificación, según los
parámetros establecidos por la Dirección del Tesoro Nacional.

Artículo 7.º La Dirección del Tesoro Nacional remitirá a la Contraloría General de la República, en las condiciones y
dentro de los términos que la misma Dirección establezca, una relación de las cuentas autorizadas y registradas
durante el trimestre inmediatamente anterior, para las investigaciones a que hubiere lugar.

Artículo 8.º Además de los casos previstos en el artículo 28 del Decreto 359 de 1995, la Dirección del Tesoro
Nacional podrá situar directamente al beneficiario final, los fondos para el cumplimiento de obligaciones de la
Nación por los siguientes conceptos:

1. Pagos que deban hacerse en desarrollo de los convenios celebrados para implantar el esquema de Plan
Piloto de la Cuenta Única Nacional.
2. Las obligaciones derivadas de la redención de bonos pensionales.

Artículo 9.º Los pagos que se hagan en desarrollo de lo dispuesto por el artículo anterior y el artículo 28 del
Decreto 369 de 1995, deben estar soportados en un documento de instrucción de pago diligenciado en el formato
que establezca la Dirección del Tesoro Nacional, firmado por el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto del
organismo competente, o quien haga sus veces, quienes serán los responsables de la información suministrada por
el mismo. El documento de instrucción de pago deberá ser entregado a la Dirección del Tesoro Nacional con una
antelación de por lo menos cinco (5) días hábiles a la fecha del pago.
El ordenador del gasto será responsable exclusivo del incumplimiento de la obligación, cuando el mismo se
derive de no haber entregado el documento de instrucción de pago, en la oportunidad indicada en el inciso
anterior.
Para atender el pago del servicio de la deuda pública interna y externa el documento deberá ser firmado por el
Director General de Crédito Público y para atender el pago de las obligaciones derivadas de la redención de bonos
pensiónales deberá estar firmado por el Jefe de la Oficina de Obligaciones o Bonos Pensiónales.
Parágrafo: Para efectos de los pagos previstos en los numerales l y 2 del artículo 28 del Decreto 359 de 1995 y 2
del artículo anterior, no se requerirá el registro de las cuentas de giro, siempre y cuando el número de las mismas
aparezca en el documento de instrucción de pago. En el caso previsto en el numeral 3 del artículo 28 del Decreto
359 de 1995 la cuenta de giro deberá ser autorizada hasta tanto los servicios seccionales de salud y los fondos
educativos regionales se organicen a nivel territorial, evento a partir del cual las cuentas deberán ser registradas.
En el caso previsto en el numeral 4, del mismo artículo, las cuentas de giro deberán registrarse de acuerdo con el
trámite previsto en el presente Decreto. En el evento previsto en el numeral 1 del artículo anterior del presente
Decreto, los requisitos para el registro de la cuenta del beneficiario final del pago serán establecidos por la
Dirección del Tesoro Nacional.

Artículo 99. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá capacidad

para celebrar los contratos que se requieran en el desarrollo de lo dispuesto
en el artículo anterior los cuales sólo requerirán para su celebración, validez
y perfeccionamiento, de la firma de las partes de su publicación en el Diario
Oficial, requisito que se entiende cumplido con la orden d publicación
impartida por el Tesorero General de la República. En todo caso las
operaciones de compra, venta y negociación de títulos que realice
directamente el Ministerio de hacienda y Crédito Público se sujetarán a las
normas del Derecho privado (art. 45 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 45. Un artículo nuevo que quedará así: “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá capacidad para
celebrar los contratos que se requieran en el desarrollo de lo dispuesto en el artículo anterior, los cuales sólo
requerirán para su celebración, validez y perfeccionamiento, de la firma de las partes y de su publicación en el
Diario oficial, requisito que se entiende cumplido con la orden de publicación impartida por el Tesorero General de
la República. En todo caso las operaciones de compra, venta y negociación de títulos que realice directamente el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público se sujetarán a las normas del Derecho privado”.

decreto 212 de 1999

Artículo 1.º El artículo 6.º del Decreto 1737 de 1998 modificado por el artículo 3.º del Decreto 2209 de 1998,
quedará así: “Artículo 6.º Está prohibida la celebración de contratos de publicidad con cargo a los recursos del
Tesoro Público, con excepción de los contratos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales para dar cumplimiento al Decreto 1693 de 1997 artículo 14, literal ii y de las empresas
industriales y comerciales del Estado que tienen por objeto la comercialización de bienes y servicios en
competencia con particulares. En consonancia con lo dispuesto en el artículo 9º de este Decreto, la celebración de
estos contratos sólo se podrá dirigir a la promoción de específicos bienes o servicios que ofrezca la empresa en
competencia con particulares.
“Las entidades que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad, deberán reducirlos en un
treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base de la reducción el monto inicial del presupuesto o
apropiación para publicidad”.

decreto 1094 de 2001

Artículo 1.°. El artículo 6.° del Decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 3.° del Decreto 2209 de 1998 y por
el artículo 1.° del Decreto 212 de 1999, quedará así: “Artículo 6.° Está prohibida la celebración de contratos de
publicidad con cargo a los recursos del Tesoro Público, con excepción de los contratos del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales para dar cumplimiento a lo dispuesto en el literal ll del artículo 19 del Decreto 1071 de 1999, y
de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado que tienen por objeto la comercialización de bienes y
servicios en competencia con particulares, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto 1737 de
1998, la celebración de estos contratos sólo se podrá dirigir a la promoción de específicos bienes o servicios que
ofrezca la empresa en competencia con particulares.
Las entidades que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad, deberán reducirlos en un
treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base de la reducción el monto inicial del presupuesto o
apropiación para publicidad”.

Artículo 100. El Gobierno nacional, a través de la Dirección del Tesoro

Nacional, podrá adquirir como inversión transitoria de liquidez los títulos de
deuda pública, emitidos por la Nación, sin que en tales eventos opere el
fenómeno de confusión. Tales títulos así adquiridos podrán ser declarados
de plazo vencido por el emisor redimiéndose en forma anticipada o ser
colocados en el mercado secundario durante el plazo de su vigencia (art. 60
Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 60. Nuevo: el Gobierno Nacional, a través de la Dirección del Tesoro Nacional, podrá adquirir como
inversión transitoria de liquidez los títulos de deuda pública, emitidos por la Nación, sin que en tales eventos opere
el fenómeno de confusión. Tales títulos así adquiridos podrán ser declarados de plazo vencido por el emisor
redimiéndose en forma anticipada, o ser colocados en el mercado secundario durante el plazo de su vigencia.
decreto 3046 de 1989

Artículo 8.° Las inversiones que deban efectuar los organismos y entidades públicas en títulos de deuda de la
Nación, continuarán sujetas a las disposiciones legales y reglamentarias, y a las que las adicionen o modifiquen.

Artículo 101. La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público elaborará mensualmente un estado de resultados de sus
operaciones financieras, con cual se harán las afectaciones presupuestales
correspondientes.
Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el sistema de
Cuenta Única, como los de los órganos públicos o privados con los recursos
de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión
social (art. 47 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 47. Un artículo nuevo que quedará así: “La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, elaborará mensualmente un estado de resultados de sus operaciones financieras, con el cual se
harán las afectaciones presupuestales correspondientes.
Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Única Nacional, así como los de los
órganos públicos o privados con los recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de
previsión social”.

decreto 3046 de 1989

Artículo 18. Los recursos de la Cuenta Única Nacional, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Tesorería
General de la República–, entregue a los organismos y entidades financiados con recursos de la Nación, no tendrán
por objeto proveer de fondos las cuentas bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones
asumidos por ellas frente a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales legalmente
autorizadas.

Artículo 19. De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, los recursos de la Nación que entregue el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Tesorería General de la República, a las entidades ejecutoras, no podrán
utilizarse para la constitución de depósitos de ahorro y a término, ni a la suscripción de ningún tipo de activos
financieros.

Artículo 20. Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si se causan
pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha
de su liquidación, en la Tesorería General de la República. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2.° del
artículo 12 de la Ley 38 de 1989, exceptuase de esta obligación a las entidades de previsión y seguridad social.

Artículo 21. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Tesorería General de la República–, podrá autorizar
inversiones financieras con recursos de la Nación incorporados dentro del Presupuesto General de la Nación, sólo
en los siguientes casos:

a) Inversiones de los organismos y entidades públicas nacionales en títulos de deuda de la Nación a que estén
obligados en cumplimiento de mandatos legales.
b) Inversiones de las entidades de previsión y seguridad social para fortalecer el pago de prestaciones sociales.

decreto 630 de 1996

Artículo 10.º Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección del Tesoro Nacional–,
entregue a los órganos y entidades financiados con recursos de la Nación, no tendrán por objeto proveer de fondos
las cuentas bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente a su
personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales legalmente autorizadas.

Artículo 11. De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, los recursos de la Nación que entregue el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección del Tesoro Nacional–, a las entidades ejecutoras, no podrán
utilizarse para la constitución de depósitos de ahorro y a término, ni a la suscripción de ningún tipo de activos
financieros.
Artículo 12. Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si se causan
pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha
de su liquidación, en la Dirección del Tesoro Nacional. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo segundo
del artículo 12 de la Ley 38 de 1989, exceptúanse los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de
previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico.

Artículo 102. Los establecimientos públicos del orden nacional invertirán sus
excedentes de liquidez en títulos emitidos por la Dirección del Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda en las condiciones del mercado, o en
inversiones autorizadas por ésta.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá las condiciones y
requisitos deberán tener en cuenta los establecimientos públicos nacionales
para obtener los créditos de tesorería (art. 48 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 48. Un artículo nuevo que quedará así: “Los establecimientos públicos del orden nacional invertirán sus
excedentes de liquidez en títulos emitidos por la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda en las
condiciones del mercado, o en inversiones autorizadas por esta.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá las condiciones y requisitos que deberán tener en cuenta
los establecimientos públicos nacionales para obtener los créditos de Tesorería”.

decreto 3046 de 1989

Artículo 22. Los establecimientos públicos nacionales podrán invertir los excedentes de liquidez originados en sus
recursos propios, en activos financieros para los cuales no existe restricción especial y en títulos de la Tesorería
General de la República siempre que no se afecte el oportuno pago de sus obligaciones y compromisos a cargo de
estas entidades y previa demostración del cumplimiento de las inversiones dispuestas por la ley en títulos de
deuda de la Nación.
Artículo 23. La inversión transitoria de los excedentes de liquidez de que trata el artículo anterior, deberá
efectuarse en entidades bancarias oficiales y contar con la aprobación previa y expresa de la Tesorería General de
la República, que exigirá a la entidad interesada presentar con la solicitud respectiva, certificación expedida por la
Dirección General de Crédito Público, sobre el cumplimiento de las inversiones con títulos de deuda de la Nación.

Artículo 24. Las inversiones financieras en depósitos a término o títulos valores que ofrezcan las entidades
bancarias oficiales y que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Tesorería General de la República–, autorice
efectuar con recursos propios de los establecimientos públicos del orden nacional deberán corresponder a
modalidades de inversión aceptadas y reconocidas por la Superintendencia Bancaria.

Artículo 25. El Consejo Superior de Política Fiscal –Confis–, podrá autorizar a la Tesorería General de la República
inversiones financieras a término fijo en entidades bancarias oficiales, dentro de las modalidades aceptadas y
reconocidas por la Superintendencia Bancaria. El Tesorero General de la República solicitará al Confis estas
autorizaciones, indicando las condiciones y características de cada inversión temporal.

decreto 1466 de 1994

Artículo 2.º Parágrafo. Tratándose de excedentes de liquidez de los establecimientos públicos nacionales
originados en recursos administrados por ellos, éstos no podrán mantenerse en los depósitos a que se refiere el
artículo primero, por más de cinco (5) días hábiles vencidos los cuales si no han sido ejecutados, deberán colocarse
en inversiones de alta liquidez y rentabilidad de acuerdo con un manejo de portafolio de inversiones acorde con las
condiciones del mercado, lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el Decreto 898 de 1993.

decreto 981 de 1999

Artículo 1.º El artículo 1.º del Decreto 1069 de 1998 quedará así: “Artículo 1.º La Dirección del Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público con sus excedentes de liquidez y con los recursos que administra en
moneda extranjera, con estricta sujeción a las disposiciones cambiarias, podrá constituir depósitos a término en
instituciones financieras del exterior; celebrar con las mismas entidades operaciones de compra con pacto de
retroventa de títulos valores emitidos por otros gobiernos o tesorerías, y comprar deuda pública de la Nación.
“Así mismo, la Dirección del Tesoro Nacional con sus excedentes de liquidez y con los recursos que administra
en moneda nacional podrá realizar inversiones financieras con las entidades sujetas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria.
“En todos los casos, las operaciones autorizadas por este artículo deberán realizarse con sujeción a las políticas
de la Dirección del Tesoro Nacional.
“Parágrafo. La colocación de sus excedentes de liquidez y los recursos que administra la Dirección del Tesoro
Nacional en los establecimientos bancarios y en las corporaciones de ahorro y vivienda de carácter público, podrá
ser autorizada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante resolución en la que señalará los cupos por
entidad, la oportunidad y las condiciones generales de las inversiones que esa Dirección podrá realizar en dichas
entidades. Las inversiones así autorizadas se entenderán ajustadas a los criterios establecidos en el artículo 98 del
Decreto 111 de 1996”.

decreto 980 de 1999

Artículo 1.º Dentro de las inversiones que la Dirección del Tesoro Nacional podrá autorizar a los establecimientos
públicos del orden nacional para cumplir con la inversión obligatoria de sus excedentes de liquidez originados en
sus recursos propios o administrados, podrán estar la adquisición de títulos emitidos por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras –Fogafin–, y la constitución de Certificados de Depósito a Término emitidos por los
establecimientos bancarios y las corporaciones de ahorro y vivienda de carácter público. Estas inversiones tendrán
un plazo máximo de dos (2) años.

Artículo 2.º Cuando se requiera que la inversión obligatoria que deban realizar los establecimientos públicos del
orden nacional, esté representada en los títulos a que se refiere el artículo anterior, el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, mediante resolución, señalará los cupos por entidad, la oportunidad y las condiciones generales en
que deba efectuarse.

Artículo 3.º Cuando los establecimientos públicos del orden nacional, para atender sus compromisos de gasto,
requieran acudir a su portafolio, deberán liquidar en primer lugar los tes. En todos los casos, los establecimientos
públicos del orden nacional deberán ofrecer los títulos, en primera opción, a la Dirección del Tesoro Nacional, y
ésta en condiciones de mercado y con sujeción a su flujo de caja deberá comunicar a la entidad si está interesada
en la compra, con indicación de las condiciones ofrecidas.

Artículo 4.º En los eventos en que la inversión obligatoria se efectúe en títulos distintos de tes, de acuerdo con las
disposiciones de este Decreto, los establecimientos públicos del orden nacional, continuarán con la obligación de
reportar a la Dirección del Tesoro Nacional, la información prevista en los artículos 16 y 17 del Decreto 1013 de
1995 y en el artículo 6.º del Decreto 811 de 1998.

Artículo 5º. A partir del 1.º de enero del año 2000, la inversión en Certificados de Depósito a Término que se
autorice a los establecimientos públicos del orden nacional en virtud de lo dispuesto por este Decreto, deberá
contar con la previa calificación del endeudamiento a corto y largo plazo de la entidad financiera emisora de los
títulos, a que se refiere el artículo 3.º del Decreto 2188 de 1997.

decreto 2526 de 2000

Artículo 1°. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con régimen de
empresa industrial y comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, deberán establecer dentro de
sus políticas de manejo de excedentes de liquidez en moneda nacional, con plazo igual o mayor de un año,
incluidos los generados por la redención o vencimiento de sus inversiones financieras antes de eventuales
prórrogas, la incorporación a sus portafolios de inversión de títulos emitidos por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras –Fogafín–, destinados a la capitalización de la banca pública, en un monto equivalente al
diez por ciento (10%) de las disponibilidades, en cuotas partes de cada uno de los plazos de las emisiones vigentes
independientemente del perfil de inversión de los recursos.
Tales títulos deberán adquirirse a través de subastas semanales que organice Fogafín en condiciones de
mercado, para cada uno de los plazos de las emisiones vigentes, subastas en las que también podrán participar
entidades de naturaleza privada. Fogafín deberá informar con suficiente antelación a cada subasta la tasa máxima
que está dispuesta a ofrecer, determinada con base en elementos objetivos.
Parágrafo. Cuando por necesidades de liquidez las entidades de que trata el artículo anterior requieran vender
su inversión en los títulos señalados en el presente Decreto, no podrán cederlos a una tasa superior a la de
adjudicación registrada en la última subasta, siempre y cuando ésta haya tenido lugar con una antelación no mayor
a la semana anterior; de lo contrario deberán abstenerse de efectuar su venta hasta que en una nueva subasta se
establezca la tasa de referencia.

Artículo 2.° Las entidades de que trata el artículo anterior deberán ofrecer a la Dirección General del Tesoro
Nacional, en primera opción y en condiciones de mercado, el noventa por ciento (90%) restante de la liquidez en
moneda nacional con plazo igual o mayor de un año, y el ciento por ciento (100%) de la de plazo inferior a un (1)
año. Si dicha Dirección no está interesada en tomar los recursos ofrecidos, deberá notificar su decisión por escrito a
la entidad dentro del día hábil siguiente a la fecha del ofrecimiento. Si esta notificación no se presenta dentro del
término indicado se entenderá que la Dirección del Tesoro Nacional no está interesada en la negociación, caso en
el cual, las entidades podrán efectuar inversiones, con sujeción a las normas legales que rigen a cada entidad y con
base en las políticas y criterios que establezcan las respectivas juntas directivas.

Artículo 3.° A las entidades de que trata el presente Decreto que manejen excedentes de liquidez mediante
contratos de administración delegada de recursos, negocios fiduciarios o patrimonios autónomos, se les aplicarán
las disposiciones previstas en este Decreto en relación con los mismos y deberán adoptar las medidas tendientes a
su aplicación inmediata.

Artículo 4.° La Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará el
control y seguimiento a las entidades, para el cumplimiento de las directrices contenidas en el presente Decreto y
podrá solicitar a estas con la periodicidad que estime conveniente la información requerida para tal efecto.

Artículo 5.° La Dirección General del Tesoro Nacional comunicará por escrito a los representantes legales de las
entidades, sobre los incumplimientos de las directrices contenidas en el presente Decreto, así como sobre el
suministro extemporáneo o inexacto de la información.
Si transcurridos cinco (5) días desde la citada notificación a la entidad por la Dirección General del Tesoro
Nacional, la respuesta respectiva no ha sido radicada en su dependencia o si la misma es incompleta o
insatisfactoria, deberá informar de tal situación a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General
de la Nación para que adelanten las investigaciones a que haya lugar.

decreto 2778 de 2000

Artículo 1.° Se entenderán por emisiones vigentes a que hace referencia el artículo 1.° del Decreto 2526 de 2000,
las que para el efecto ofrezca en subasta el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –Fogafín–.

decreto 1338 de 1999

Artículo 1.º El parágrafo del artículo 1.º del Decreto 981 de 1999, quedará así:

“Parágrafo. La colocación de sus excedentes de liquidez y los recursos que administra la Dirección del Tesoro
Nacional en los establecimientos bancarios, en las corporaciones de ahorro y vivienda de carácter público, y en las
corporaciones financieras, todas de carácter público, podrá ser autorizada por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, mediante resolución en la que señalará los cupos por entidad, la oportunidad y las condiciones generales
de las inversiones que esa Dirección podrá realizar en dichas entidades. Las inversiones así autorizadas se
entenderán ajustadas a los criterios establecidos en el artículo 98 del Decreto 111 de 1996”.
decreto 1337 de 1999
Artículo 1.º El artículo 1.º del Decreto 980 de 1999, quedará así:

“Artículo 1.º Dentro de las inversiones que la Dirección del Tesoro Nacional podrá autorizar a los
establecimientos públicos del orden nacional, para cumplir con la inversión obligatoria de sus excedentes de
liquidez originados en sus recursos propios o administrados, podrán estar la adquisición de títulos emitidos por el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín, y la constitución de Certificados de Depósito a Término y
bonos emitidos por los establecimientos bancarios, las corporaciones de ahorro y vivienda y las corporaciones
financieras, todas de carácter público. Estas inversiones tendrán un plazo máximo de dos (2) años”.

decreto 648 de 2001

Artículo 1.° Ámbito de aplicación. El presente Decreto se aplica a los actos y contratos que en relación con los
excedentes, impliquen de cualquier manera el depósito, la disposición, adquisición, manejo, custodia,
administración de dinero, de títulos y en general de valores, por parte de las empresas industriales y comerciales
del Estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras.
Por excedentes se entienden todos aquellos recursos que de manera inmediata no se destinen al desarrollo de
las actividades que constituyen el objeto de las entidades a las cuales se les aplica el presente Decreto.
En todos los casos las inversiones financieras deberán efectuarse bajo los criterios de transparencia,
rentabilidad, solidez y seguridad, y en condiciones de mercado.
Parágrafo. Cuando las entidades a las cuales se les aplique este Decreto celebren contratos de administración
con terceros, para que éstos efectúen cualquiera de las actividades mencionadas en el presente artículo, con
dinero, títulos o en general valores de propiedad de dichas entidades, incluyendo aquellos que se celebren para
ejercer la facultad consagrada en el parágrafo del artículo décimo de la Ley 533 de 1999 o la norma que lo adicione
o sustituya, deberán asegurarse que aquellos den estricto cumplimiento a lo establecido en el presente Decreto.

Artículo 2.° Subordinación a políticas reglas y procedimientos. Todos los actos o contratos a que se refiere el
artículo 1.° del presente Decreto, deberán ser ejecutados con estricta sujeción a políticas, reglas y procedimientos,
previamente definidos y divulgados por la junta o consejo directivo de la respectiva entidad. En dichas políticas,
reglas y procedimientos, se deberá prever, como mínimo, lo siguiente:

1. Criterios para la selección de agentes para la administración delegada de recursos.

2. Criterios de selección de los sistemas transaccionales a través de los cuales se exponen y concretan las
operaciones.
3. Justificación y documentación de la selección a que se refieren los numerales anteriores.
4. Criterios para la administración o inversión de los activos a que se refiere el artículo 1.° del presente Decreto.
5. Metodologías definidas con criterios técnicos aplicables a la inversión de los excedentes para la
determinación de precios de referencia.
6. Regulación de los conflictos de interés entre la respectiva entidad y funcionarios o terceros, así como de la
obligación de manifestar oportunamente tales conflictos en todos los eventos en que se presenten.
7. Regulación respecto de la prevención y prohibición del uso indebido de información conocida en razón de la
labor o de las funciones, que pueda ser utilizada en provecho de funcionarios, agentes o terceros.
8. Criterios y razones que motivan de manera general las decisiones para la administración e inversión de los
excedentes, sea que se efectúen directamente o mediante agentes.
9. Descripción clara de los eventos en los cuales sea admisible aplicar políticas, reglas y procedimientos de
manera especial o restringida. Cuando tales eventos tengan lugar se deberá justificar plenamente, dejando expresa
constancia de la respectiva necesidad.
10. En general, deberá dejarse registro detallado y documentación de todas las operaciones a las que se refiere
este Decreto, de manera que pueda verificarse el cumplimiento de las políticas, reglas y procedimientos aplicables,
todo lo cual deberá permanecer a disposición de las personas o entidades que tengan la facultad de inspección o
verificación. Igualmente, deberá dejarse registro y documentación de la forma como el respectivo organismo haya
dado aplicación al principio de la selección objetiva.
Artículo 3.° Criterios para la selección de los agentes. Para la selección de los agentes a que se refiere el numeral 1
del artículo 2.° de este Decreto se tendrá en consideración, como mínimo, lo siguiente:

a) Que dichos agentes se encuentren legalmente facultados para realizar la administración de dichos recursos;
 b) Que dichos agentes estén específicamente calificados en la actividad de administración de recursos o de
fondos por al menos una firma calificadora debidamente autorizada;
c) Que las calificaciones superen los mínimos establecidos en las políticas promulgadas por la respectiva
entidad, en cumplimiento de lo previsto en el presente Decreto.

Parágrafo. Cuando se entreguen recursos en administración, las entidades deberán determinar las políticas,
parámetros y criterios para el manejo de los recursos por parte del contratista administrador, incluida la
obligatoriedad para este último de realizar las operaciones a través de sistemas transaccionales y/o mecanismos de
subasta, con sujeción a lo establecido en el presente Decreto; así como evaluar la conveniencia por parte de la
entidad de contratar una auditoría externa.

Artículo 4.° De la obligación de utilizar sistemas transaccionales. Las entidades a que se refiere el presente Decreto
deberán realizar directamente las operaciones sobre valores a través de sistemas transaccionales autorizados por
la Superintendencia de Valores por cumplir condiciones de seguridad, transparencia y adecuada formación de
precios, además de los otros requisitos exigidos para tal efecto por la Superintendencia de Valores en desarrollo de
sus facultades legales.
Parágrafo. La obligación de utilizar sistemas transaccionales a que hace referencia el presente artículo, estará
condicionada a que las entidades sujetas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores que
administren recursos de terceros o que actúen por cuenta de éstos, estén obligadas a utilizar sistemas
transaccionales, igualmente, cuando las Sociedades Fiduciarias respecto de la administración colectiva de Fondos
Comunes, las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías y las Compañías de Seguros
sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, también se encuentren obligadas a utilizar los
mencionados sistemas.
Artículo 5.° De la utilización de sistemas de subasta. Cuando las entidades en la realización de sus operaciones no
utilicen sistemas transaccionales, por no existir dichos sistemas o porque existiendo no se dé la condición prevista
en el parágrafo del artículo anterior, deberán recurrir a mecanismos de subasta, las cuales podrán realizarse a
través de sistemas electrónicos, salvo que se trate de operaciones interadministrativas.

Artículo 6.° De las reglas de las subastas. Será responsabilidad de cada entidad expedir la reglamentación de las
respectivas subastas la cual deberá constar por escrito, y asegurar que las operaciones se celebren en condiciones
de transparencia, seguridad, solidez, liquidez y rentabilidad, y en condiciones de mercado.
Las entidades deberán informar al mercado sobre los medios a través de los cuales realizarán la convocatoria
de las subastas y la comunicación de los resultados de las mismas. Para el efecto, podrán utilizar sistemas
electrónicos de comunicación o cualquier otro medio que consideren idóneo. En todo caso, las entidades deberán
asegurarse que las contrapartes y emisores idóneos quedarán oportunamente informados con los medios
seleccionados.

Artículo 7.° De la obligación de registro. Las entidades están en la obligación de registrar en un sistema centralizado
de información para transacciones, aprobado por la Superintendencia de Valores, todas las operaciones efectuadas
mediante el mecanismo de subasta, el mismo día de su realización

Artículo 8.° Subastas para la constitución de certificados de depósito y de ahorro a término. Para este efecto las
subastas pueden ser: tipo oferta y tipo demanda.
Artículo 9.° Subasta tipo oferta. Se denomina subasta tipo oferta aquella mediante la cual las entidades ofrecen
recursos para constituir certificados de depósito y de ahorro a término y se adjudica a los emisores idóneos que
presenten las propuestas en las mejores condiciones de mercado.
Estas subastas deberán ser organizadas y realizadas directamente por las entidades.
Parágrafo 1.° Con sujeción a las políticas de las entidades, en aplicación del presente Decreto, éstas deberán
definir las características y requisitos para que un emisor sea considerado idóneo.
Parágrafo 2.° Se considera oferta o propuesta en las mejores condiciones de mercado, aquella que cumpla con
los criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad, que para el efecto defina la respectiva entidad.

Artículo 10.º Requisitos y condiciones mínimas de las subastas tipo oferta. Las entidades al organizar y realizar este
tipo de subastas, como mínimo, deberán:
 a) Divulgar de manera previa y adecuada el horario, mecanismos y procedimientos para la presentación de las
propuestas, adjudicación y cumplimiento de las subastas;
b) Informar previamente el plazo de los recursos ofrecidos en cada subasta;
c) Exigir que las propuestas presentadas sean en firme, y sólo admitir modificaciones que impliquen mejorar los
términos de la oferta;
d) Ofrecer plazos en múltiplos de 30 para aquellos mayores de 30 días, sin perjuicio de que puedan subastarse
recursos a plazos inferiores de 30 días cuando se trate de certificados de ahorro a término;
e) Exigir que la modalidad y pago de intereses sea por periodos vencidos, los montos expresados en múltiplos
de cien mil pesos y que los títulos se encuentren desmaterializados en un depósito centralizado de valores;
f) Exigir que el cumplimiento de las operaciones sea compensado, esto es, entrega contra pago;
g) Suministrar, como mínimo, información global de montos, plazos y tasas de adjudicación.

Parágrafo. La entidad previa la convocatoria de cada subasta, deberá determinar la tasa mínima por plazo a la
cual está dispuesto a colocar los recursos. Todos los elementos y factores considerados para su definición deberán
constar por escrito. Dicha tasa, en ningún caso, deberá ser informada al mercado.
Artículo 11. Subasta tipo demanda. Se denomina subasta tipo demanda aquella a través de la cual las entidades
financieras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, demandan recursos contra la expedición
de certificados de depósito o de ahorro a término.

Artículo 12. Requisitos y condiciones mínimas de las subastas tipo demanda. Las entidades podrán participar en
esta clase de subastas, si:

a) Son realizadas a través de sistemas electrónicos;

b) La convocatoria es abierta, esto es, que permita la libre participación del mayor número posible de
entidades públicas y de las vigiladas por las Superintendencias Bancaria y de Valores en desarrollo de su objeto;
c) Se divulga de manera previa y adecuada, por parte de la respectiva entidad financiera, el horario,
mecanismos y procedimientos para la presentación de las propuestas, adjudicación y cumplimiento de las
subastas;
d) Se informa de manera previa y adecuada, por parte de la respectiva entidad financiera, el monto mínimo a
subastar, clase de título a expedir, plazo, modalidad y periodicidad de pago de los intereses;
e) Las propuestas presentadas son en firme y solo admiten modificaciones que impliquen mejorar los términos
de la oferta;
f) El ofrecimiento de plazos es en múltiplos de 30 para aquellos mayores de 30 días, sin perjuicio de que
puedan demandarse recursos a plazos inferiores de 30 días cuando se trate de certificados de ahorro a término;
g) Hay manifestación expresa, por parte de las entidades financieras, de que los títulos ofrecidos serán
expedidos bajo la modalidad de pago de intereses por periodo vencido, los montos expresados en múltiplos de
cien mil pesos y se encuentren desmaterializados en un depósito centralizado de valores;
h) El cumplimiento de las operaciones es compensado, esto es, entrega contra pago;
i) Se suministra, como mínimo, información global sobre montos, plazos y tasas de adjudicación.

Parágrafo. Las entidades participantes en este tipo de subasta deberán sustentar por escrito los criterios que
consideraron para determinar la tasa de su oferta.

Artículo 13. Subastas para la compra y venta de títulos y en general de valores en el mercado secundario. A través
de estas subastas las entidades ofrecen comprar o vender títulos en el mercado secundario, previamente
especificados en cuanto a clase y plazo, a contrapartes idóneas del sector público y de las sometidas al control y
vigilancia de las Superintendencias Bancaria y de Valores en desarrollo de su objeto.
Las entidades podrán optar por organizar directamente este tipo de subastas, garantizando la convocatoria de
otras entidades públicas o participar en las que otros entes públicos realicen.
Parágrafo 1.° Contraparte idónea se entenderá en los términos del artículo 28 del presente Decreto.
Parágrafo 2.° Las entidades previa la convocatoria de cada subasta deberán determinar por plazo la tasa
mínima de rentabilidad que la entidad está dispuesta a aceptar para realizar la compra o la tasa máxima de
rentabilidad que la entidad está dispuesta a ceder para realizar la venta. Todos los elementos y factores
considerados para la definición de las tasas deberán constar por escrito. Dichas tasas, en ningún caso, deberán ser
informadas al mercado.
Artículo 14. Requisitos y condiciones de las subastas para la compra y venta de títulos y en general de valores en el
mercado secundario. Las entidades en la realización de este tipo de subastas, como mínimo, deberán:

a) Efectuar convocatoria abierta, esto es, que permita la libre participación de las entidades públicas y de las
vigiladas por las Superintendencias Bancaria y de Valores en desarrollo de su objeto, que sean consideradas como
contrapartes idóneas;
b) Divulgar de manera previa y adecuada el horario, mecanismos y procedimientos para la presentación de las
ofertas de compra y venta, adjudicación y cumplimiento de las subastas;
c) Informar previamente, entre otros, la clase de título objeto de la subasta, fechas de emisión y vencimiento o
plazo y tasa facial;
d) Exigir que las propuestas presentadas sean en firme y solo admitir modificaciones que impliquen mejorar los
términos de la oferta;
e) Informar que solo negociarán títulos que se encuentren desmaterializados en un depósito centralizado de
valores;
f) Exigir que el cumplimiento de las operaciones sea compensado, esto es, entrega contra pago;
g) Suministrar, como mínimo, información global de montos, plazos y tasas de adjudicación.

Artículo 15. Subasta repo. Es aquella mediante la cual las entidades ofrecen o demandan recursos a través de
operaciones repo, a cualquier contraparte idónea que presente la propuesta en las mejores condiciones de
mercado.
Parágrafo 1.° Se entiende por operación repo la compraventa de títulos admisibles en la que el comprador
adquiere la obligación de transferir nuevamente al vendedor la propiedad de los títulos negociados, en una fecha
previamente convenida y en las condiciones iniciales de negociación.
Debe entenderse que dentro de las condiciones iniciales de negociación se encuentra estipulado el hecho de
que en caso de incumplimiento la propiedad definitiva e integral de los títulos asociados con la operación será de la
entidad que otorgó los recursos, sin que haya lugar a la devolución de remanente alguno a la entidad que
incumplió.
Parágrafo 2.° Contraparte idónea, propuesta en las mejores condiciones de mercado y títulos admisibles, se
entenderán en los términos señalados en el artículo 28, el parágrafo 2° del artículo 9, y el inciso tercero del artículo
27 del presente Decreto, respectivamente.

Artículo 16. Requisitos y condiciones de las subastas repo. Las entidades en la realización de este tipo de subastas,
como mínimo, deberán:

a) Informar de manera previa y adecuada el horario, mecanismos y procedimientos para la presentación de las
propuestas, adjudicación y cumplimiento de las subastas;
b) Divulgar en forma previa y adecuada el plazo de los recursos ofrecidos o demandados, títulos admisibles y/o
disponibles, tasas de descuento aplicables a los flujos futuros de los distintos títulos;
c) Exigir que las propuestas presentadas sean en firme y solo admitir modificaciones que impliquen mejorar los
términos de la oferta;
d) Informar que solo negociarán títulos que se encuentren desmaterializados en un depósito centralizado de
valores;
e) Exigir que el cumplimiento de las operaciones sea compensado, esto es, entrega contra pago y realizado en
la misma fecha de la subasta;
f) Suministrar, como mínimo, información global sobre montos, plazos y tasas de adjudicación.

Parágrafo. Las entidades, previa la negociación deberán determinar las tasas mínimas y/o máximas por plazo a
las que están dispuestos a colocar y/o tomar los recursos. Todos los elementos y factores considerados para la
definición de las tasas deberán constar por escrito. Dichas tasas, en ningún caso, deberán ser informadas al
mercado.
Artículo 17. Subastas para otras operaciones. Las entidades deberán diseñar subastas para la realización de
operaciones distintas de las previstas en el presente Decreto, cuando las mismas no puedan efectuarse bajo la
modalidad de interadministrativa o a través de los sistemas transaccionales.
En todo caso, dicho diseño deberá contemplar los aspectos previstos para los diferentes tipos de subasta y
subordinarse a lo señalado en el presente Decreto.
Artículo 20. Criterios para la administración o inversión de los activos a que se refiere el presente Decreto. Para
realizar las operaciones de que trata el presente Decreto, las entidades deberán como mínimo, formular y aplicar
políticas relacionadas con:

a) Planeación financiera;
b) Manejo de cuentas corrientes y de ahorros, recaudos y pagos;
c) Riesgo;
d) Rentabilidad;
e) Liquidez, y
f) Estructura de portafolios.

Las juntas o consejos directivos de las entidades son las responsables de la adopción y actualización
permanente de las políticas a que se refiere el presente Decreto. Dichas políticas deberán constar por escrito
mediante acta aprobada, a la cual deberán anexarse los documentos soporte.

Artículo 21. Políticas de planeación financiera. En el manejo de los excedentes las entidades deberán adoptar
herramientas gerenciales, entre las cuales darán prioridad a la implantación y utilización permanente del flujo de
caja para la toma de decisiones, y en éstas deberá primar la atención de los compromisos derivados del desarrollo
del objeto de cada organismo, frente a la generación de excedentes para realizar operaciones de tesorería.

Artículo 22. Del flujo de caja. Para la estructuración y actualización del flujo de caja las entidades deberán
considerar, como mínimo, los siguientes aspectos:

a) Control y seguimiento a las fuentes constitutivas de ingresos;

b) Planeación y programación de pagos;
c) Previsión oportuna de financiación.

Parágrafo. Las entidades, con base en el resultado del flujo de caja, deberán definir las políticas para la
optimización de los excedentes y/o para determinar, con sujeción a las normas legales aplicables, las alternativas,
características y oportunidad de la financiación requerida.

Artículo 23. Políticas para el manejo de cuentas corrientes y de ahorros, recaudos y pagos. Sin perjuicio del
cumplimiento de las normas legales aplicables, las entidades, en la definición de las políticas relacionadas con estos
aspectos, deberán establecer, como mínimo, criterios que les permitan:

a) Evaluar los niveles de riesgo de la entidad a seleccionar y de los procesos relacionados con la prestación de
los servicios demandados, así como la calidad y oportunidad de los mismos y de la información requerida;
b) Establecer metodologías para la selección de las entidades prestadoras de los servicios y para la evaluación y
seguimiento de éstas y de los servicios prestados;
c) Formular directrices relacionadas con los montos máximos de exposición y el número de días de
permanencia de los recursos en cuentas no remuneradas;
d) Definir políticas y metodologías para la determinación de la remuneración mediante compensación o pago
por los servicios prestados;
e) Determinar la modalidad de pago a los acreedores del organismo, previa evaluación de las distintas
alternativas existentes, teniendo en cuenta aspectos tales como, seguridad, calidad, eficiencia, oportunidad y
costo.

Parágrafo. Cuando se trate de pagos mediante abono en cuenta del beneficiario final, el organismo en ningún
caso podrá indicar o sugerir al proveedor o beneficiario, la entidad financiera en la cual éste debe realizar la
apertura de la cuenta receptora de los recursos.
En el registro de cuentas de beneficiarios finales, las entidades deberán establecer procedimientos eficientes y
seguros, que involucren adecuados controles, orientados a impedir el desvío de recursos públicos.

Artículo 24. Políticas de riesgo. Para el establecimiento de estas políticas las entidades deberán considerar, como
mínimo, los siguientes riesgos:
 a) De depositarios de recursos públicos y de crédito de emisores;
b) De contraparte;
c) Administrativos;
d) De mercado.

Artículo 25. Riesgo de depositarios a través de cuentas corrientes, de ahorro y de recaudo y de crédito de emisores.
Se origina en la probabilidad de deterioro de la situación financiera de la entidad depositaria de los recursos o en el
deterioro del crédito de los emisores de los títulos y en general de valores.
Las entidades en la definición de la política para el control de este riesgo, deberán considerar al menos los
siguientes elementos: selección de entidades depositarias y emisoras, selección de títulos y en general de valores,
determinación de cupos o montos máximos de exposición por entidad y plazos máximos por entidad y por título.

Artículo 26. Criterios para la asignación de cupos o montos máximos de exposición. Para el efecto, las entidades
deberán tener en cuenta, como mínimo, las siguientes pautas:

a) Verificar la existencia de calificación vigente de la deuda de las entidades emisoras nacionales e

internacionales, publicada en los boletines expedidos por las sociedades calificadoras de riesgo debidamente
autorizadas o reconocidas;
b) Determinar el nivel mínimo de calificación aceptable;
c) Realizar el estudio técnico para la evaluación del riesgo, mediante la aplicación de su propia metodología;
d) Asignar los cupos o montos máximos respectivos, en concordancia con las políticas que cada organismo
adopte, teniendo en cuenta la calificación de la sociedad calificadora de riesgo y la obtenida al aplicar su propia
metodología.

Parágrafo 1.° En el caso de las inversiones en el exterior, aun cuando no se exige la adopción de metodologías
propias para la evaluación del riesgo emisor y/o de depositarios de recursos públicos, es indispensable que se
adopten mecanismos que permitan conocer oportunamente los factores que directa o indirectamente puedan
afectar en el corto, mediano o largo plazo, la situación de los emisores y /o depositarios y modificar los riesgos
inherentes a los títulos poseídos.
Parágrafo 2.° El cupo asignado o monto máximo de exposición se definirá en función del análisis del riesgo de la
respectiva entidad depositaria o emisora y no de la mayor disponibilidad de liquidez del organismo.
Artículo 27. Otros aspectos relacionados con la fijación de los cupos o montos máximos de exposición. Los cupos
asignados o montos máximos de exposición podrán tener una vigencia hasta de seis (6) meses; no obstante, las
entidades deberán establecer criterios de medición mensual, que les permitan identificar ágilmente signos de
deterioro en la situación financiera de las entidades, para realizar los ajustes requeridos y adoptar oportunamente
las decisiones tendientes a minimizar o eliminar el riesgo.
De manera simultánea con la asignación de cupos, las entidades deberán establecer políticas de plazo máximo
por emisor, en función del riesgo, del flujo de caja y de otros factores que consideren importantes para su
determinación.
Tratándose de operaciones repo, en el manejo del riesgo emisor solo podrán ser títulos admisibles los Títulos
de Tesorería –TES– y mientras se mantengan administrados por el Banco de la República, los Títulos de Desarrollo
Agropecuario de Finagro y los emitidos por Fogafín.
Las entidades, con sujeción a las políticas de riesgo, determinarán los títulos que, dentro de los enunciados en
el inciso anterior, aceptarán en la realización de sus operaciones repo.
Los títulos deberán ser desmaterializados en un depósito centralizado de valores.

Artículo 28. Riesgo de contraparte. Este riesgo hace referencia a los eventuales incumplimientos de la entidad con
la que se realiza la negociación.
Las entidades, con sujeción a sus propias políticas, deberán definir las características y requisitos para que una
contraparte sea considerada idónea.
Para minimizar este riesgo las entidades deberán considerar, como mínimo, lo siguiente:

a) Asignar cupos y/o límites a las contrapartes según el tipo de operación que realicen, teniendo en cuenta,
entre otros aspectos, los antecedentes de cumplimiento;
 b) Exigir que el cumplimiento de las operaciones sea compensado, esto es, entrega contra pago y establecer
mecanismos que minimicen el riesgo de contraparte, cuando se trate de operaciones en el exterior que no puedan
ser compensadas
c) Establecer como política en la compra de divisas en el país, que el pago se realice una vez éstas hayan sido
abonadas en la cuenta del organismo , y en el caso de la venta en el país, que el traslado de las mismas se produzca
previo el abono de los pesos equivalentes en la cuenta del organismo, lo cual no aplica en el caso de las
operaciones interadministrativas.
Artículo 29. Riesgo de contraparte en operaciones repo. Tratándose de operaciones repo, además de los
lineamientos establecidos en el artículo anterior, las entidades deberán tener en cuenta lo siguiente:

a) Establecer el valor de la operación mediante el descuento de los flujos futuros de los títulos asociados a la
misma, con aplicación de tasas de descuento diferenciales;
b) Determinar márgenes diferenciales que permitan a la entidad cubrir, de manera adecuada, los riesgos de
volatilidad de tasa de interés y el riesgo de contraparte;
c) En caso de que las operaciones no sean realizadas a través de sistemas transaccionales, además del riesgo de
contraparte, las entidades deberán definir criterios para la determinación de las tasas de mercado y de las tasas de
volatilidad;
d) Revisar el margen en forma permanente y ajustarlo a las condiciones cambiantes del mercado para
mantener una adecuada cobertura;
e) Seleccionar depósitos centralizados de valores y sistemas transaccionales que, entre otros, garanticen a las
entidades, en caso de incumplimiento de la contraparte, el ejercicio de sus derechos, en los términos establecidos
en el parágrafo 1° del artículo 15 del presente Decreto;
f) Establecer como plazo máximo aquel que, para este tipo de operación, la Superintendencia Bancaria fije
como límite a las entidades financieras sujetas a su control y vigilancia, en la actualidad 30 días, con el fin de
mantener la naturaleza jurídica de la operación y, consecuentemente, los atributos inherentes a la misma.

Artículo 30. Riesgo administrativo. Hace referencia a las eventuales pérdidas por debilidades en los procesos
operativos y administrativos. Las entidades en la definición de esta política deberán considerar al menos los
siguientes elementos:

a) Adquisición de títulos desmaterializados y vinculación directa y obligatoria a un depósito centralizado de

valores;
b) Adopción de las medidas necesarias para la realización de las operaciones a través de sistemas
transaccionales y, en su defecto, la utilización de mecanismos de subasta, en los términos establecidos en el
presente Decreto;
c) Establecimiento de mecanismos idóneos que permitan la adopción y ajustes de las políticas en forma
oportuna y ágil, seguimiento eficaz al cumplimiento de las políticas y evaluación de los resultados de la gestión en
el manejo de los excedentes;
d) Adopción de mecanismos que les permitan determinar las necesidades de capacitación de las personas
encargadas de la administración o inversión de los excedentes y el desarrollo de programas de capacitación y
actualización académica requeridos;
e) Elaboración de manuales de políticas y procedimientos y difusión de éstos al interior de las entidades, así
como de las normas que regulan la actividad de la administración o inversión de los excedentes;
f) Definición de niveles de atribución y responsabilidad para la administración o inversión de los excedentes;
g) Utilización, con sujeción a las normas legales, de un sistema de grabación de llamadas telefónicas en las
áreas que tengan a su cargo el manejo de los excedentes;
h) Aplicación rigurosa del control interno en los términos de la Ley 87 de 1993 o de las normas que la
modifiquen o sustituyan;
i) Definición de políticas y procedimientos, de acuerdo con las normas legales, para que las personas
encargadas de la administración o inversión de los excedentes expongan ante la dirección de la entidad y los
órganos de control interno los conflictos de interés, así como las situaciones de carácter intelectual, moral o
económico que les inhiba, ocasional o permanentemente, para cumplir dichas funciones;
j) Adopción de herramientas adecuadas que permitan, entre otros, la inclusión detallada de las operaciones, su
liquidación, valoración, contabilización, control de vencimientos y generación de informes;
k) Evaluación de la necesidad y conveniencia de contratar pólizas de infidelidad y riesgos financieros.
Artículo 31. Riesgo de mercado. Se entiende como la contingencia de pérdida o ganancia, por la variación del valor
de mercado frente al valor registrado de la inversión, producto del cambio en las condiciones de mercado, incluida
la variación en las tasas de interés o de cambio. Para el efecto, las entidades deberán considerar, como mínimo, lo
siguiente:

a) Identificación y análisis de las variables que permitan prever el comportamiento futuro de las tasas de
interés y de cambio y la liquidez del mercado. Lo anterior, con el objeto de establecer tasas de referencia, evaluar
el portafolio constituido, tomar las decisiones respectivas y asumir estrategias de inversión;
b) Adopción de políticas y procedimientos en cuanto a liquidez, estructura y cobertura, con sujeción a las
directrices contenidas en este Decreto;
c) Adopción de políticas restrictivas en relación con la realización de operaciones en corto u otras que se
consideren de alto riesgo.

Artículo 32. Políticas de rentabilidad. Son las políticas mínimas orientadas a optimizar la administración o inversión
de los excedentes, con sujeción a la seguridad y responsabilidad que en todo momento deberán observar las
entidades.
Al definir estas políticas, las entidades deberán, por lo menos:

a) Formular metas de rentabilidad con sujeción a las políticas de riesgo, estructura y liquidez del portafolio, con
referencia en la tasa libre de riesgo;
b) Diseñar una metodología para la definición de las metas, realizar seguimiento periódico y efectuar los
ajustes a que haya lugar;
c) Establecer lineamientos para la adopción de una estrategia racional de mercado, para que la participación de
las entidades en los sistemas transaccionales y en los mecanismos de subasta, no atenten contra la adecuada
formación de precios ni conduzca al deterioro del patrimonio público.

Parágrafo. Tratándose de inversiones en moneda nacional, entiéndese por tasa libre de riesgo la
correspondiente a la tasa de mercado de los Títulos de Tesorería –TES– para el plazo respectivo.

Artículo 33. Políticas de liquidez. Son las políticas mínimas orientadas a garantizar la disponibilidad de recursos, que
les permita a las entidades atender en forma adecuada y oportuna las obligaciones, sin perjuicio de la optimización
de los excedentes.
Las entidades deberán tener en cuenta, al establecer sus políticas de liquidez, como mínimo, lo siguiente:

a) El análisis del flujo de caja, las contingencias de ingresos y egresos y la capacidad del portafolio de generar
liquidez;
b) La fijación de un nivel mínimo de liquidez permanente para cubrir eventuales contingencias del flujo de caja,
determinado con base en la aplicación de una metodología adecuada.

Parágrafo. Se considera de alto riesgo la realización de repos pasivos como instrumento para obtener liquidez
del portafolio, cuando el nivel acumulado de estas operaciones supere el equivalente al cinco por ciento (5%) del
valor del respectivo portafolio de la entidad.

Artículo 34. Políticas de estructura del portafolio. Responden principalmente al manejo responsable y seguro del
portafolio. Estas políticas deben ser consistentes con las de riesgo, rentabilidad y liquidez.
Las entidades, en la definición de esta política deberán, como mínimo:

a) Establecer cupos porcentuales máximos de inversión sobre el total de su portafolio por tipo de operación, de
títulos, de tasas de interés, de emisores, de monedas y por niveles de riesgo, con base en los cuales deben diseñar
un portafolio de referencia;
b) Adoptar mecanismos ágiles para ajustar el portafolio real al de referencia, cuando se presenten desviaciones
por cambios en las condiciones del mercado, y/o por la modificación del de referencia, como consecuencia de
modificaciones de las políticas de estructura.

Artículo 35. Operaciones interadministrativas. Se podrá dar prioridad a la realización de operaciones directas entre
entidades públicas siempre que así se establezca en las políticas de cada organismo, salvo que se trate de contratos
celebrados con las entidades de carácter público para ejercer la facultad consagrada en el parágrafo del artículo
décimo de la Ley 533 de 1999, o en general, contratos con entidades públicas cuyo objeto legal principal sea de
servicios financieros o de administración de los activos a que se refiere este Decreto.
Parágrafo 1.° Las inversiones en tes del mercado primario deberán pactarse con la Dirección General del Tesoro
Nacional.
Parágrafo 2.° La negociación de divisas podrá realizarse como operación interadministrativa, mediante la
compra o venta de saldos en cuentas de compensación, con estricta sujeción a las normas cambiarias vigentes.

Artículo 36. Obligatoriedad de registro. Las operaciones interadministrativas deberán registrarse con sujeción a lo
señalado en el artículo 7.° del presente Decreto. Se exceptúan de esta obligación las interadministrativas realizadas
a través de sistemas transaccionales, la suscripción primaria de tes y la negociación de divisas.

Artículo 37. Políticas. Las políticas, reglas y procedimientos que se fijen en desarrollo de lo previsto en el presente
Decreto deberán ser revisadas periódicamente, teniendo en cuenta, entre otras, la evolución del mercado y las
operaciones de la respectiva entidad.

Artículo 103. A partir de la vigencia de la presente Ley, los órganos del

orden nacional de la Administración pública sólo podrán depositar sus
recursos en la Cuenta Única Nacional para el efecto se establezca, a nombre
de la Dirección del Tesoro Nacional, o a nombre ésta seguido del nombre
del órgano, o en las entidades que ordene el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
(arts. 82 Ley 38/89 y 55 incs. 3.º y 18 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 82. A partir de la vigencia de la presente Ley, los organismos y entidades del orden nacional de la
Administración pública sólo podrán depositar sus recursos en la Cuenta Única Nacional que para el efecto se
establezca, a nombre de la Tesorería General de la República, o a nombre de ésta seguido del nombre del
organismo o entidad, o en las entidades que ordene el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con la
reglamentación que expida el Gobierno.

ley 179/94

Artículo 55. Un nuevo artículo quedara así:

“Inciso 3. Sustituir las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38 de 1989
por la genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones
Inciso 18. Sustituir en la Ley 38de 1989 la denominación Tesorería General de la República del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público por la de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Y
la de Dirección General del Presupuesto, por la de Dirección General del Presupuesto Nacional.

decreto 2842 de 1991

Artículo 1.º Conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación, los organismos y entidades del orden nacional de la Administración Pública deberán ordenar
el traslado de los saldos de sus cuentas corrientes al Banco de la República. Para los mismos efectos se entiende
autorizada la Dirección Tesorería General de la República como titular de tales cuentas.
Artículo 2.º Los recursos debitados serán restituidos de manera automática a las cuentas respectivas para atender
los pagos que se efectúen con cargo a éstas, hasta concurrencia de los mismos. Para estos efectos los
establecimientos bancarios deberán llevar un registro sobre el monto de los traslados efectuados.

capítulo xv
 de las entidades territoriales

Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades

territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración,
aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la Ley
Orgánica del Presupuesto (art. 32 Ley 225 de 1995).

ley 225/95

Artículo 32. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales, ajustarán las normas sobre
programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la Ley Orgánica
del Presupuesto.

Artículo 105. En desarrollo del artículo 368 de la Constitución Política, los

Gobiernos Nacional, Departamental y Municipal, podrán incluir
apropiaciones en sus presupuestos para conceder subsidios a las personas
de menores ingresos, con el fin de pagar las cuentas de servicios públicos
domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
Los subsidios en los servicios públicos domiciliarios se otorgarán a las
personas de menores ingresos, conforme a lo previsto en la Ley 142 de
1994 (arts. 53 Ley 179/94 y 26 Ley 225/95).

ley 179/94

Artículo 53. Un artículo nuevo que quedará así: “En desarrollo del artículo 368 de la Constitución Política, los
Gobiernos Nacional, Departamental y Municipal, podrán incluir apropiaciones en sus presupuestos para conceder
subsidios, a las personas de menores ingresos, con el fin de pagar las cuentas de servicios públicos domiciliarios que
cubran sus necesidades básicas”.
Se considera personas de menores ingresos los que tengan ingresos familiares inferiores a dos salarios mínimos
mensuales.

ley 225/95

Artículo 26. El inciso segundo del artículo 53 de la Ley 179 de 1994, quedará así:

Los subsidios en los servicios públicos domiciliarios se otorgarán a las personas de menores ingresos, conforme
a lo previsto en la Ley 142 de 1994.

Artículo 106. Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar

y aprobar lo presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las
apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralorías y
personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el
presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de
precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal (art. 28 Ley
225/95).

ley 225/95

Artículo 28. Los alcaldes y los Concejos Distritales y Municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos,
respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las Contralorías y
personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un
porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal.

Artículo 107. La programación, preparación, elaboración, presentación,

aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las
contralorías y personerías distritales y municipales se regirán por las
disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los
distritos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del
Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras (art. 29 Ley
225/95).

ley 225/95

Artículo 29. La programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución de las
apropiaciones de las Contralorías y personerías distritales y municipales se regirán por las disposiciones contenidas
en las normas orgánicas del presupuesto de los Distritos y Municipios que se dicten de conformidad con la Ley
Orgánica del Presupuesto o de ésta última en ausencia de las primeras.

Artículo 108. Las contralorías y personarías distritales y municipales tendrán

la autonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del Presupuesto
(art. 30 Ley 225/95).

Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de

presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas,
se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de
presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal
administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción.
El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días
hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de
presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa
responsabilidad (art. 94 Ley 38/89 y 52 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 94. Las entidades territoriales de los órdenes departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal,
en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos presupuestales, deberán seguir principios análogos a los
contenidos en la presente Ley.

ley 179/94

Artículo 52. El artículo 94 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Las entidades territoriales al expedir las normas
orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la
organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expidan estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente”.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo, deberá
enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal
Administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide regirá el
Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad.
 capítulo xvi
de la capacidad de contratación, de la ordenación del gasto y de la autonomía presupuestal

Artículo 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de
la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la
persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de
las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la
autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá
delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán
ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales
vigentes.
En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se
ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el
Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección
correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las
superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades
territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías
territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que
tengan personería jurídica:
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a
nombre de la Nación (91 Ley 38/89 y 51 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 91. La facultad de ordenar los gastos en los Ministerios y Departamentos Administrativos corresponde al
Ministro o Jefe de Departamento Administrativo, quienes podrán delegarla, según el caso, en el Viceministro,
Subjefe, Secretario General o Directores Generales. En los Establecimientos Públicos por su representante legal y
por delegación por el funcionario que determine la junta directiva.
En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de
cada Cámara.
La Contraloría General de la República, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público y la Registraduría Nacional
del Estado Civil, podrán designar sus ordenadores de gasto.
El Gobierno Nacional expedirá los procedimientos y normas necesarias para la adecuada ejecución de dicha
función ordenadora.

ley 179/94

Artículo 51. El artículo 91 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Los órganos que son una sección en el Presupuesto
General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual
hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que
constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en
cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces , y
serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública y las disposiciones legales vigentes”.
En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada
y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la Sección
correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
 En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades
Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías
Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación.
decreto 2419 de 1989

Artículo 1.º Corresponde al Contralor General de la República, ejercer la facultad de ordenación del gasto,
inherente a su propia organización administrativa, quien podrá delegarla mediante acto administrativo interno en
los términos y condiciones que estime pertinentes, en el Director Administrativo y Financiero, en el Gerente del
Fondo Especial de Vivienda, en el Jefe de la División de Bienestar Social y en los funcionarios con cargo equivalente
a Director General, cuando el Contralor así lo determine.
Artículo 2.º La ordenación del gasto en servicios personales se regirá por las siguientes normas:

a) Los salarios y demás emolumentos que perciben los empleados y funcionarios vinculados legal y
reglamentariamente a la Contraloría General de la República, conforme a las disposiciones legales vigentes en
materia salarial y prestacional;
b) Los gastos de representación con carácter de remuneración especial, conforme a lo determinado en el
numeral 7.º del artículo 35 de la Ley 75 de 1986.

Artículo 3.º La ordenación del gasto por compromisos contractuales, deberá sujetarse en las cuantías y
procedimientos establecidos en el Estatuto Contractual y por las normas especiales que rigen la contratación en la
Contraloría General de la República.

Artículo 4.º La ordenación del gasto prevista en el presente Decreto, está sujeta a las disposiciones consagradas en
la ley normativa del presupuesto general de la Nación, a las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto
y las demás normas que la complementen y reglamenten.

Artículo 5.º Los ordenadores del gasto señalados en el artículo 1º del presente Decreto, solicitarán previamente a
la Dirección Administrativa y Financiera, los informes y datos necesarios que permitan establecer que existe saldo
disponible y no comprometido en la apropiación, para que se pueda asumir el compromiso, igualmente que la
erogación que se va a ordenar, se ajusta a las disposiciones legales sobre la materia.
Artículo 6.º Todo pago requiere haber sido aprobado en el acuerdo de gastos y ordenado previamente por los
funcionarios competentes.
Con excepción del Contralor General de la República quien responderá ante la Cámara de Representantes, los
funcionarios que sean ordenadores del gasto, los que manejen fondos del organismo y los pagadores de la
Contraloría General de la República responderán por las contravenciones a las normas en materia fiscal,
contractual y presupuestal, personal y pecuniariamente de los perjuicios que causen al tesoro público.

decreto 2405 de 1989

Artículo 1.° Para los efectos del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, la Rama Jurisdiccional, por medio del Consejo
Superior de la Administración de justicia, designará sus ordenadores del gasto, mediante resoluciones que expida
para el efecto, designación que sólo podrá recaer en el Director Nacional de Carrera Judicial y de Instrucción
Criminal o en los Directores Seccionales de Carrera Judicial y en los Directores Regionales de Instrucción Criminal o
en cargos y grados equivalentes, sin perjuicio de la función ordenadora que para los Servicios Personales le
corresponde a los funcionarios de la Rama Jurisdiccional.
Parágrafo. Los actos administrativos de designación determinarán los conceptos y cuantías a que se
circunscribirá la competencia de cada ordenador.

Artículo 2.° La ordenación del gasto en lo referente a los Servicios Personales se regirá por las siguientes normas:

a) Para el pago de los salarios, y demás emolumentos que han de percibir los funcionarios y empleados de la
Rama Jurisdiccional, conforme a las disposiciones legales vigentes en esta materia, la Oficina de Personal o la que
haga sus veces, verificará que el cargo esté contemplado en la Planta de Personal; que el funcionario esté
debidamente posesionado y haya prestado el correspondiente servicio.
 b) El pago de prestaciones y demás gastos de personal no previstos en el literal anterior, y las transferencias, se
regulan por las normas legales vigentes sobre la materia a que se refieren.

Artículo 3.° Los gastos generales que se ejecuten por el mecanismo de contratación directa se harán por los
ordenadores del gasto de la Rama Jurisdiccional, según las correspondientes asignaciones de competencia que
haga el Consejo Superior de Administración de Justicia.
Los demás gastos generales y de inversión, con excepción de los mencionados en el artículo siguiente se
efectuarán a través del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, y subsidiariamente a través de otras entidades
públicas o privadas, mediante convenios suscritos para el efecto, mientras la Rama Jurisdiccional va adquiriendo la
capacidad operativa para ejecutarlos directamente.

Artículo 4.° El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, continuará atendiendo el recaudo y destino de los
ingresos provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos y otorgamiento de escrituras
destinados a la Superintendencia de Notariado y Registro de que trata la Ley 55 de 1985 y de los recursos
correspondientes a los depósitos judiciales, cauciones y multas de que trata la Ley 11 de 1987, de acuerdo con los
objetivos señalados por estas leyes en lo que corresponde a la Rama Jurisdiccional.
Artículo 5.° En la ordenación del gasto se observará para la contratación, los requisitos que exige para los
Establecimientos Públicos el Decreto extraordinario 222 de 1983 y demás normas que lo modifiquen o adicionen.
Sin embargo, las funciones atribuidas por dicho Decreto al Consejo de Ministros, a los Ministros y a la
Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la República, en relación con los contratos que celebran
dichos Establecimientos Públicos, serán cumplidas por el Consejo Superior de la Administración de Justicia en los
que realice la Rama Jurisdiccional.

Artículo 6.° La ordenación del gasto prevista en el presente Decreto deberá sujetarse a las disposiciones
consagradas en la Ley Normativa del Presupuesto General de la Nación y las demás normas reglamentarias en
cuanto al régimen de apropiaciones, acuerdo de gastos, sujeción al programa de caja, constitución y pago de
reservas.
En consecuencia los ordenadores y los pagadores de la Rama Jurisdiccional, además de la sanción penal a que
haya lugar, responderán por las contravenciones en materia fiscal, contractual y presupuestal, y serán
responsables personal y pecuniariamente de los perjuicios que causen al Tesoro Público.
Artículo 7.° Los ordenadores de gasto de la Rama Jurisdiccional, organizarán los pagos en los diferentes Distritos
Judiciales, en concordancia con las normas que al respecto expida el Gobierno Nacional y de acuerdo con su
estructura administrativa.

Artículo 8.° (Transitorio). La Rama Jurisdiccional sólo asumirá la ordenación del gasto a partir de la fecha en que se
expidan por el Gobierno Nacional las normas de que trata el literal b del artículo 92 de la Ley 38 de 1989.

decreto 880 de 1989

Artículo 1.º En concordancia con el artículo 215 del Código Electoral (Decreto Ley 2241 de 1986) la facultad de
ordenar los gastos en la Registraduría Nacional del Estado Civil, corresponde al Registrador Nacional del Estado
Civil, quien podrá delegar tal facultad, en los Registradores Distritales y los Delegados, hasta la cuantía de un millón
quinientos noventa y un mil doscientos cincuenta pesos ($1.591.250.00), suma que se reajustará cada año en la
misma proporción que aumente el índice de precios al consumidor certificado por el dane o la entidad que haga
sus veces.
En la ordenación del gasto en la Registraduría, se observará para la contratación, además de los requisitos
establecidos en normas especiales para la Nación, los que exija el Decreto Extraordinario 222 de 1983 y demás
normas que lo modifiquen o adicionen.

Artículo 2.º En armonía con lo dispuesto por el artículo 58 del Código Electoral (Decreto 2241 de 1986), los
contratos que se celebren con cargo al presupuesto de la Registraduría, cuyo objeto sea la actualización de los
censos, expedición y desarrollo de elecciones, comunicación de resultados electorales, así como los relacionados
con la automatización del voto, serán suscritos por el Presidente de la República, por el Registrador Nacional del
Estado Civil y por el Ministro de Gobierno, cuando al tenor del inciso 2.º del citado artículo, se haya prescindido de
licitación pública o privada.
Artículo 3.º El Registrador Nacional del Estado Civil, y sus Delegados en la Ordenación del Gasto, en lo referente a
los servicios personales, se regirán por las siguientes normas:

a) Salarios de los empleados y demás emolumentos que han de percibir, conforme con las disposiciones legales
vigentes en materia salarial y prestacional. Para este efecto el Director de Recursos Humanos o quien haga sus
veces, verificará que el cargo esté contemplado en la planta de personal; que el funcionario esté debidamente
posesionado, y que haya prestado el servicio conforme a los procedimientos que al respecto señale el Registrador
Nacional del Estado Civil, cualquiera que sea la cuantía de dichas nóminas;
b) Supernumerarios. El Registrador Nacional, los Delegados y los Registradores Distritales, observarán además
de lo señalado en el literal precedente las normas establecidas en el artículo 4.º del Decreto Ley 25 de 1989 y
demás normas que lo modifiquen o adicionen.

Artículo 4.º La compra de bienes muebles se regirá por lo previsto en el artículo 136 del Decreto Extraordinario 222
de 1983 y demás normas que lo modifiquen y/o adicionen
Los contratos que superen la cuantía señalada en el artículo 49 del Estatuto Contractual, requerirán además de
la licitación pública, de la revisión por el Consejo de Estado. Estos contratos no necesitan de la firma del Presidente
de la República, en atención a que no se contrata en ejercicio de facultades delegadas. Se exceptúan los contratos
cuyo objeto se relaciona en el artículo 2.° de este Decreto, los cuales siempre llevarán la firma del Presidente de la
República.
El Registrador Nacional del Estado Civil, determinará el trámite interno que debe darse a las solicitudes de
compra de bienes.

Artículo 5.º La ordenación del gasto prevista en el presente Decreto, deberá sujetarse a las disposiciones
consagradas en la Ley Normativa del Presupuesto General de la Nación y las demás normas reglamentarias en
cuanto al régimen de apropiaciones, acuerdo de gastos, sujeción al programa anual de caja, constitución y pago de
reservas.

Artículo 6.º Los ordenadores del gasto señalados en el artículo 1.° del presente Decreto, solicitarán previamente a
las oficinas de Presupuesto y Contabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil, los informes y datos
necesarios que permitan establecer que existe saldo disponible en la apropiación, para que se pueda asumir el
compromiso e igualmente que la erogación que se va a ordenar, se ajuste a las disposiciones constitucionales y
legales sobre la materia.

Artículo 7.º Todo pago requiere haber sido ordenado previamente por el Registrador Nacional del Estado Civil, sus
Delegados y los Registradores Distritales. En consecuencia, los ordenadores del gasto y los pagadores de la
Registraduría, responderán por las contravenciones a las normas en materia fiscal, contractual y presupuestal, y
serán responsables personal y pecuniariamente de los perjuicios que causen a la entidad.

Artículo 8.º (Transitorio). Las licitaciones, contratos, órdenes de pedido y demás actos que impliquen ordenación
del gasto, que se encuentren en trámite a la fecha de vigencia de este Decreto, continuarán su proceso de
tramitación, de acuerdo a las normas establecidas en el mismo, sin que se requiera refrendación de los actos ya
cumplidos o reiniciación del trámite y su perfeccionamiento.

decreto 870 de 1989

Artículo 1.º De conformidad con lo preceptuado por el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, las Mesas Directivas del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto, por separado, con cargo a sus
respectivos presupuestos, a través del Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso.
Parágrafo. Las Mesas Directivas de Senado y Cámara podrán delegar, mediante resolución, la función
ordenadora, en el Primer Vicepresidente o Segundo Vicepresidente de acuerdo con las necesidades de cada
corporación.

Artículo 2.° El Congreso para la ordenación del gasto, observará en la contratación, además de los requisitos
establecidos en normas especiales para la Nación, los que exige el Decreto Extraordinario 222 de 1983 y demás
normas que lo modifiquen y/o adicionen.
Artículo 3.° La ordenación del gasto en lo referente a los servicios personales se regirá por las siguientes normas:

a) Dietas y gastos de representación de los honorables Congresistas: artículo 113 de la Constitución Política
(Acto Legislativo n.º 1 de 1983);
b) Salarios de los empleados y demás emolumentos que han de percibir: leyes 52 de 1978, 59 de 1982, 28 de
1983, y demás disposiciones concordantes;
c) Supernumerarios, horas extras y recargos nocturnos: Decreto Ley 1042 de 1978 y normas concordantes.

Parágrafo 1.° Las nóminas relacionadas en el literal a de este artículo deberán procesarse con el trámite interno
del honorable Senado de la República y la honorable Cámara de Representantes y llevarán las firmas de: el
Secretario General, el Ordenador del Gasto y el Jefe de Presupuesto de la respectiva corporación. Los Secretarios
Generales certificarán la asistencia de los honorables Senadores y Representantes.
Parágrafo 2.° Las nóminas relacionadas en los literales b y c del artículo 3.º, del presente Decreto se tramitarán
de acuerdo con el procedimiento interno del honorable Senado de la República y la honorable Cámara de
Representantes y llevarán las firmas del Director Administrativo, el Jefe de Personal, el funcionario de Presupuesto
y el Ordenador del Gasto.
Parágrafo 3.° Las nóminas relacionadas en este artículo se tramitarán internamente de acuerdo con la
reglamentación de cada Cámara, observando siempre las normas fiscales y presupuestales que se aplican en el
orden nacional.

Artículo 4.° La ordenación de los pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional para los honorables
Congresistas en ejercicio, se autorizarán por el Ordenador del Gasto, previa solicitud del Secretario General de cada
Corporación.
Para el efecto la Secretaría General, presentará a las Mesas Directivas del honorable Senado de la República y
la honorable Cámara de Representantes, una solicitud mensual de los pasajes a que tienen derecho los honorables
Congresistas, indicando nombre del beneficiario y ruta respectiva, uno por cada semana, durante el período de
sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso, salvo que se trate de comisiones
especiales en el interior del país, solicitadas y aprobadas por las Mesas Directivas, las Comisiones Constitucionales
Permanentes, Legales Reglamentarias o Accidentales, caso en el cual, se podrá autorizar un número mayor de
pasajes. Igualmente, enviará una relación de los tiquetes que hayan sido utilizados o devueltos para efecto de
elaborar la correspondiente resolución que ordene el reconocimiento y pago.

Artículo 5.° La expedición de pasajes aéreos para empleados del honorable Senado de la República y de la
honorable Cámara de Representantes, cuando en cumplimiento de sus funciones deban trasladarse fuera de
Bogotá, requiere solicitud justificada del inmediato superior y resolución de la Mesa Directiva.
En la misma forma se procederá respecto de los contratistas, cuya prestación de servicio lo amerite y así se
haya estipulado expresamente en el respectivo contrato.
Parágrafo. Los Secretarios Generales de Senado y Cámara, previa autorización del Ordenador del Gasto,
solicitará el tiquete respectivo a la empresa aérea, indicando el nombre del empleado o contratista, su cargo o
número de contrato y la ruta.

Artículo 6.° El Director Administrativo de cada Cámara, señalará viáticos a los empleados que en cumplimiento de
sus funciones deban trasladarse fuera de Bogotá, para ello, se requerirá autorización previa de la Comisión de la
Mesa de la respectiva corporación, la cual se otorgará mediante resolución debidamente motivada (art. 12 de la
Ley 52 de 1978).

Artículo 7.° Las comisiones al exterior se tramitarán de acuerdo con las resoluciones que autoricen las Mesas
Directivas de cada Corporación, las cuales se elaborarán en la Secretaría General respectiva, determinando el
objeto de la comisión, ciudad y país en donde se cumplirá, tiempo de duración y valor de los viáticos, conforme con
las cuantías que se establezcan en el orden nacional.

Artículo 8.° La compra de bienes muebles, prestación de servicios y obras públicas y demás contratos necesarios
que se requieran para el desempeño de las funciones administrativas, se regirán por lo previsto en el Decreto
Extraordinario 222 de 1983, y demás normas que lo modifiquen y/o adicionen.
Artículo 9.° El Jefe de la División de Servicios de cada Corporación, tramitará las solicitudes de compra de bienes
muebles, prestación de servicios y obras públicas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Extraordinario
222 de 1983 y demás normas que lo modifiquen y/o adicionen, excepto en lo previsto en el artículo 163, en cuanto
a la autorización de los contratos por la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la República y en
lo referente a los contratos que superen las cuantías establecidas en el artículo 49, los cuales no requerirán de
concepto del Consejo de Ministros, ni firma del Presidente de la República, en atención a que no se contrata en
ejercicio de facultades delegadas.

Artículo 10.º Para la compra de bienes muebles o servicios que no requieren contrato escrito, se necesitará
autorización previa del Ordenador del Gasto y la imputación presupuestal que acredite la existencia de saldo
disponible en la apropiación.

Artículo 11. Los contratos de prestación de servicios profesionales o técnicos, serán autorizados por la Mesa
Directiva de cada Cámara, elaborados por la Oficina Jurídica de la misma Corporación, la cual solicitará el
certificado de disponibilidad presupuestal y tramitados por la Dirección Administrativa.
A estos contratos se anexará copia del Acta de la Mesa Directiva que autoriza el contrato y copia de la Tarjeta
Profesional o Matrícula correspondiente o constancia de idoneidad del Contratista, según el caso.

Artículo 12. La prestación de servicios profesionales o técnicos que requiera el honorable Senado de la República y
la honorable Cámara de Representantes, cuya cuantía sea inferior a trescientos mil pesos ($300.000.00), se
autorizará por resolución de la Mesa Directiva de cada Corporación.

Artículo 13. La Junta de Licitaciones y Adquisiciones de cada Cámara, estará integrada conforme a la
reglamentación que para el efecto expidan las Mesas Directivas de cada Corporación.

Artículo 14. La ordenación del gasto prevista en el presente Decreto, deberá sujetarse a las disposiciones
consagradas en la Ley Normativa del Presupuesto General de la Nación y las demás normas reglamentarias,
régimen de apropiaciones, acuerdos de gastos, programa anual de caja, constitución y pago de reservas.

Artículo 15. Los ordenadores del gasto a que se refiere este Decreto solicitarán, previamente a las Oficinas de
Presupuesto de cada Corporación, los informes y datos necesarios que permitan establecer que existe
disponibilidad presupuestal, para que se pueda asumir el compromiso e igualmente que la erogación a ordenar se
ajusta a las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia.

Artículo 16. (Transitorio). Las licitaciones, contratos, órdenes de pedido y demás actos que impliquen ordenación
del gasto, y se encuentren en trámite a la fecha de vigencia de este Decreto, continuarán su proceso de tramitación
de acuerdo con las normas establecidas en el mismo, sin que se requiera refrendación de los actos ya cumplidos o
reiniciación del trámite y su perfeccionamiento y ordenación de pago las harán los Presidentes del honorable
Senado y la honorable Cámara respectivamente.

Artículo 17 (Transitorio). Mientras entran a regir los Decretos de que trata el literal b del artículo 92 de la Ley 38 de
1989, la Delegada de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ante el Congreso Nacional,
continuará ejerciendo las funciones señaladas en el Decreto Ley 077 de 1976.

Artículo 111. Para garantizar la independencia que el ejercicio del control

fiscal requiere, la Contraloría General de la República gozará de autonomía
presupuestal para administrar sus asuntos según lo dispuesto por la
Constitución y esta ley (art. 68 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 68. Nuevo. Para garantizar la independencia que el ejercicio del control fiscal requiere, la Contraloría
General de la República gozará de autonomía presupuestal para administrar sus asuntos según lo dispuesto por la
Constitución y esta ley.
 capítulo xvii
de las responsabilidades fiscales

Artículo 112. Además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán

fiscalmente responsables:

a) Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga

a nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o
que expidan giros para pagos de las mismas;
b) Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones
contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el pago de las
mismas;
c) El ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el
pago de obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal;
d) El pagador y el auditor fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando
con ellos se violen los preceptos consagradas en el presente estatuto y en
las demás normas que regulan la materia.

Parágrafo. Los ordenadores, pagadores, auditores y demás funcionarios

responsables que estando disponibles los fondos y legalizados los
compromisos demoren sin justa causa cancelación o pago, incurrirán en
causal de mala conducta (art. 89 Ley 38/89, 55 incs. 3.º y 16, y 71 Ley
179/94).

ley 38/89

Artículo 89. Además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán fiscalmente responsables:

a) Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de los organismos y entidades
oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que expidan giros para pagos de las mismas;
b) Los funcionarios de las entidades y organismos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa
prohibición o emitan giros para el pago de las mismas;
c) El ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de obligaciones contraídas contra
expresa prohibición legal y el Director General del Presupuesto que solicite la constitución de reservas no
autorizadas en la ley;
d) Los funcionarios de la Contraloría General de l a República que refrenden certificados de disponibilidad o
giros no autorizados en la ley;
e) Los pagadores y el Auditor Fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos se violen los preceptos
consagrados en el presente Estatuto y en las demás normas que regulan la materia.

Parágrafo. Los ordenadores, pagadores, auditores y demás funcionarios responsables que estando disponibles
los fondos y legalizados los compromisos demoren sin justa causa su cancelación pago, incurrirán en causal de mala
conducta.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo quedará así:

“Inciso 3.º Las menciones que se hagan a órganos, organismos, entidades o entes en la Ley 38 de 1989 por la
genérica de órganos, que abarcará esas denominaciones.
 Inciso 16. Eliminar en el literal c del artículo 89 de la Ley 38 de 1989, la referencia al Director General del
Presupuesto.

Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1o de enero de 1995.
Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.°, el
artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47,
49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1.° del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2.° del artículo 79, el artículo 80,
el inciso 2.° del artículo 83. el literal d del artículo 89, los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

Artículo 113. Los ordenadores y pagadores serán solidariamente

responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales.
La Contraloría General de la República velará por el estricto cumplimiento
de esta disposición (arts. 62 Ley 38/89 y 71 Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 62. La Dirección General de Tesorería girará a los organismos y entidades, dentro del respectivo mes, los
fondos para cubrir la totalidad de las sumas aprobadas en el Acuerdo de Gastos.
Los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los
requisitos legales. La Contraloría General de la República velará por el estricto cumplimiento de esta disposición.

ley 179/94

Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1.º de enero de 1995.
Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.°, el
artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47,
49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1.° del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2.° del artículo 79, el artículo 80,
el inciso 2.° del artículo 83. el literal d del artículo 89, los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

capítulo xviii
disposiciones varias

Artículo 114. Si la Corte Constitucional declarare inexequible la ley que

aprueba el Presupuesto General de la Nación en su conjunto, continuará
rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las
normas del presente estatuto (Ley 38/89, artículo 83 y art. 55 inc. 14 y 71,
Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 83. Si la Corte Suprema de Justicia declarare inexequible la ley que aprueba el Presupuesto General de la
Nación en su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las normas del
presente Estatuto. La misma norma se aplicará en caso de suspensión provisional de una o varias apropiaciones de
la ley o del Decreto.

ley 179/94

Artículo 55. Un artículo nuevo que quedará así: “Inciso 14. Sustituir en el artículo 83 de la Ley 38 de 1989 la ‘Corte
Suprema de Justicia’ por la ‘Corte Constitucional’”.
Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1.º de enero de 1995.
Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.°, el
artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41, 47,
49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60 el inciso 1.° del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2° del artículo 79, el artículo 80,
el inciso 2.° del artículo 83, el literal d del artículo 89, los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5a de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

Artículo 115. Si la inexequibilidad o nulidad afectaren alguno o algunos de

los renglones del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el Gobierno
suprimirá apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados.
En el caso de la suspensión provisional de uno o varios renglones del
presupuesto de rentas y recursos de capital, el Gobierno aplazará
apropiaciones por un monto igual.
Si la inexequibilidad o la nulidad afectaren algunas apropiaciones, el
Gobierno pondrá en ejecución el presupuesto en la parte declarada
exequible o no anulada, y contracreditará las apropiaciones afectadas (art.
84 Ley 38/89 y 55 inc. 6.º Ley 179/94).

ley 38/89

Artículo 84. Si la inexequibilidad o nulidad afectaren alguno o algunos de los renglones del Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, el Gobierno suprimirá apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados. En el
caso de la suspensión provisional de uno o varios renglones del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el
Gobierno aplazará apropiaciones por un monto igual.
Si la inexequibilidad o la nulidad afectaren algunas apropiaciones, el Gobierno pondrá en ejecución el
Presupuesto en la parte declarada exequible o no anulada, y contracreditará las apropiaciones afectadas. En caso
de que ordene la suspensión provisional de algunas apropiaciones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las
juntas directivas de las entidades se abstendrán de conceder los acuerdos de gastos correspondientes, mientras se
produce el fallo definitivo.

Artículo 116. El Gobierno establecerá las fechas, plazos, etapas, actos,

procedimientos e instructivos necesarios para darle cumplimiento a la
presente ley y a la Ley 38 de 1989 (Ley 179/94, art. 56).

ley 179/94

Artículo 56. El Gobierno establecerá las fechas, plazos, etapas, actos, procedimientos e instructivos necesarios para
darle cumplimiento a la presente ley y a la Ley 38 de 1989.

Artículo 117. El Gobierno establecerá las fechas, plazos, etapas, actos,

instrucciones y procedimientos necesarios para darle cumplimiento a la
presente ley (art. 17 Ley 225/95).
ley 225/95

Artículo 17. El Gobierno establecerá las fechas, plazos, etapas, actos, instrucciones y procedimientos necesarios
para darle cumplimiento a la presente ley.

Artículo 118. El Gobierno Nacional podrá, a través del Fondo de Monedas

Extranjeras del Banco de la República o mediante contrato directo,
constituir una cuenta especial de manejo, que le permita a la Nación
a t e n d e r a l p a g o d e l a d e u d a e x t e rn a

del sector público, para lo cual podrá sustituir, renegociar, convertir,

consolidar, establecer las condiciones y garantía de dicha deuda, cuyo giro y
pago se efectuará conforme a los reglamentos de este estatuto. Sin
embargo, el Gobierno Nacional, antes de dos años, cancelará el contrato
que existiera con el Fondo de Monedas Extranjeras, FODEX (art. 87 Ley
38/89).

ley 38/89

Artículo 87. El Gobierno Nacional podrá, a través, del Fondo de Monedas Extranjeras del Banco de la República o
mediante contrato directo, constituir una cuenta especial de manejo, que le permita a la Nación atender al pago de
la Deuda Externa del Sector Público, para lo cual podrá sustituir, renegociar, convertir, consolidar, establecer las
condiciones y garantías de dicha deuda, cuyo giro y pago se efectuará conforme a los reglamentos de este Estatuto.
Sin embargo, el Gobierno Nacional, antes de dos años, cancelará el contrato que existiere con el Fondo de Monedas
Extranjeras, FODEX.

Artículo 119. El Gobierno Nacional queda autorizado para hacer sustitución

en el portafolio de deuda pública siempre y cuando se mejoren los plazos,
intereses u otras condiciones de la misma. Estas operaciones sólo requieren
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no afectarán el
cupo de endeudamiento, no tendrán efectos presupuestases y no afectarán
la deuda neta de la Nación al finalizar la vigencia.
Tampoco requerirán operación presupuestal alguna las sustituciones de
activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones
en dinero (art. 46 Ley 179/94 y 12 Ley 225/95).

ley 179/94

Artículo 46. Un artículo nuevo que quedará así: “El Gobierno Nacional queda autorizado para hacer sustitución en el
portafolio de deuda pública siempre y cuando se mejoren los plazos, interés u otras condiciones de la misma. Estas
operaciones sólo requieren autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no afectarán el cupo de
endeudamiento, no tendrán efectos presupuestales y no afectará la deuda neta de la Nación al finalizar la
vigencia”.

ley 225/95

Artículo 12. Incluir como inciso 2.º del artículo 46 de la Ley 179 de 1994, lo siguiente:
Tampoco requerirán operación presupuestal alguna las sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con
la ley y no signifiquen erogaciones en dinero.
Artículo 120. Los recursos que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
357 de la Constitución correspondan a los resguardos indígenas por su
participación en los ingresos corrientes de la Nación, no harán parte del
presupuesto de rentas de la entidad territorial encargada de su
administración
El destino de dichos recursos será única y exclusivamente el establecido
en la Ley 60 de 1993 y sus normas reglamentarias, so pena de las acciones
penales a que haya lugar. En todo caso, estos recursos estarán sometidos a
la vigilancia de la contraloría territorial respectiva (artículo 16 Ley 225/95,).

ley 225/95

Artículo 16. Los recursos que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución correspondan a los
Resguardos Indígenas por su participación en los ingresos corrientes de la Nación, no harán parte del presupuesto
de rentas de la entidad territorial encargada de su administración.
El destino de dichos recursos será única y exclusivamente el establecido en la Ley 60 de 1993 y sus normas
reglamentarias, so pena de las acciones penales a que haya lugar. En todo caso, estos recursos estarán sometidos a
la vigilancia de la Contraloría territorial respectiva.

Artículo 121. Transitorio. (Artículo declarado inexequible)

Artículo 122. Transitorio. La Dirección General del Tesoro Nacional

comenzará a cumplir las funciones relacionadas con el programa anual
mensualizado de caja asignadas en la presente ley a partir del 1.º de julio de
1996; hasta esta fecha dichas funciones continuarán siendo desempeñadas
por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
Durante la transición la Dirección General del Tesoro Nacional podrá
efectuar giros en cuantía inferior a la del Programa Anual de Caja, PAC, con
recursos de la Nación (Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 23. Transitorio. La Dirección General del Tesoro Nacional comenzará a cumplir las funciones relacionadas
con el Programa Anual Mensualizado de Caja asignadas en la presente ley a partir del 1.° de julio de 1996; hasta
esta fecha dichas funciones continuarán siendo desempeñadas por la Dirección General del Presupuesto del
Ministerio de Hacienda.
Durante la transición la Dirección General del Tesoro Nacional podrá efectuar giros en cuantía inferior a la del
Programa Anual de Caja, PAC, con recursos de la Nación.

Artículo 123. Los recursos que se producen a favor del Fondo de Solidaridad
y Garantía en desarrollo del mecanismo de compensación y promoción de
que trata el artículo 220 de la Ley 100 de 1993, no se constituirán en sujeto
de obligación de incluirse en el Presupuesto General de la Nación.
La programación de los recursos de las empresas sociales del Estado, se
realizará bajo un régimen de presupuestación basado en eventos de
atención debidamente cuantificado según la población que vaya a ser
atendida en la respectiva vige.ncia fiscal, al plan o plan obligatorios de salud
de que trata la Ley 100 de 1993 y las acciones de salud que le corresponde
atender conforme a las disposiciones legales.
Las empresas sociales del Estado podrán recibir transferencias directas
de la Nación, las entidades territoriales, No obstante, para efectos de la
ejecución presupuestal, las entidades territoriales, en sus respectivos
ámbitos de jurisdicción, celebrarán los convenios de que trata el artículo
238 de la Ley 100 de 1993 y establecerán los planes substitutivos de
recursos para la financiación de las empresas sociales del Estado, en los
términos del artículo 219 de la Ley 100 de 1993.
Las entidades territoriales podrán pactar con las empresas sociales del
Estado la realización y reembolsos contra prestación de servicios y de un
sistema de anticipos, siempre que estos últimos se refieran a metas
específicas de atención.
Las cuentas especiales previstas para el manejo de los recursos del
sector salud en las entidades territoriales previstas en las leyes 60 de 1993 y
100 del mismo año, se integrarán en los fondos seccionales, distritales y
municipales de salud de que tratan las disposiciones legales pertinentes,
pero no formarán en ningún caso parte integral de los recursos comunes del
presupuesto de tales entidades, por lo cual, su contabilización y
presupuestación será especial en los términos del reglamento (art. 69 Ley
179/94).

ley 179/94

Artículo 69. Nuevo. Los recursos que se producen a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía en desarrollo del
mecanismo de compensación y promoción de que trata el artículo 220 de la Ley 100 de 1993, no se constituirán en
sujeto de obligación de incluirse en el Presupuesto General de la Nación.
La programación de los recursos de las Empresas Sociales del Estado, se realizará bajo un régimen de
presupuestación basado en eventos de atención debidamente cuantificados, según la población que vaya a ser
atendida en la respectiva vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley 100 de 1993 y las
acciones de salud que le corresponda atender conforme a las disposiciones legales.
Las empresas sociales del Estado podrán recibir transferencias directas de la Nación, de las entidades
territoriales. No obstante, para efectos de la ejecución presupuestal, las entidades territoriales, en sus respectivos
ámbitos de jurisdicción, celebrará los convenios de que trata el artículo 238 de la Ley 100 de 1993 y establecerán los
planes substitutivos de recursos para la financiación de las empresas sociales del Estado, en los términos del
artículo 219 de la Ley 100 de 1993.
Las entidades territoriales podrán pactar con las empresas sociales del Estado la realización de reembolsos,
contraprestación de servicios y de un sistema de anticipos, siempre que estos últimos se refieran a metas
específicas de atención.
Las cuentas especiales previstas para el manejo de los recursos del sector salud en las entidades territoriales
previstas en las Leyes 60 de 1993 y 100 del mismo año, se integrarán en los fondos seccionales, distritales y
municipales de salud de que tratan las disposiciones legales pertinentes, pero no formarán en ningún caso parte
integral de los recursos comunes del presupuesto de tales entidades, por lo cual, su contabilización y
presupuestación serán especial en los términos del reglamento.

Artículo 124. En cualquier evento, las rentas que obtenga el Estado, como
consecuencia de la enajenación de acciones, bonos u otros activos, deberán
incorporarse en los presupuestos de la Nación o la entidad territorial
correspondiente (Ley 179/94, artículo 70).

ley 179/94

Artículo 70. Sin perjuicio de lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando el Estado enajene
su participación en una empresa, con el fin de tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, deberá ofrecer condiciones especiales para promover
el acceso a dicha propiedad por parte de sus trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores siguiendo
para el efecto el procedimiento que para cada caso establezca el Consejo de Ministros, o quien haga sus veces en el
nivel territorial.
No habrá lugar al ejercicio de derechos de preferencia en favor de personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas, distintos a lo establecido en el presente artículo. La enajenación accionaria que se realice entre órganos
estatales no se sujetará al procedimiento previsto en los literales anteriores, sino que para este efecto se aplicarán
únicamente las reglas de contratación interadministrativa vigentes. Así mismo la venta de activos estatales
distintos de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, sólo se sujetará a las reglas generales de
contratación.
En cualquier evento, las rentas que obtenga el Estado, como consecuencia de la enajenación de acciones, bonos
u otros activos. deberán incorporarse en los Presupuestos de la nación o la entidad territorial correspondiente.

Artículo 125. Adicionar los artículos 39 de la Ley 7.ª de 1979, su adición

contenida en los artículos 10.º de la Ley 89 de 1988 y 30 de la Ley 119 de
1994 así: “Los aportes de que trata el numeral 4o. de estos artículos son
contribuciones parafiscales” (art. 25 Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 25. Adicionar los artículos 39 de la Ley 7ª de 1979, su adición contenida en los artículos 1.° de la Ley 89 de
1988 y 30 de la Ley 119 de 1994 así: “Los aportes de que trata el numeral 4º de estos artículos son contribuciones
parafiscales”.

Artículo 126. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente

a la ejecución y seguimiento presupuestal que empieza a regir el 1.º de
enero de 1995. Modifica pertinente la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente
normatividad: el parágrafo del artículo 7.º, el artículo 15, el artículo 19, el
parágrafo 1.ª del artículo 20, el literal d del artículo 24, los artículos 35, 37,
38, 41, 47, 49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1.ª del artículo 62, los
artículos 74 y 75, el inciso 2.º del artículo 79, el artículo 80, el inciso 2.º del
artículo 83, el literal d del artículo 89, y los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38
de 1989.

Asimismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el
artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto
de liquidación para la vigencia fiscal de 1994, se aplicarán en armonía con lo
dispuesto en esta ley y en la Ley 38 de 1989 (art. 71 Ley 179/94).

ley 179/94

Artículo 71. La presente ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecución y seguimiento
presupuestal que empieza a regir el 1.º de enero de 1995.
Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el parágrafo del artículo 7.º,
el artículo 15, el artículo 19, el parágrafo 1.º del artículo 20, el literal d del artículo 24, los artículos 35, 37, 38, 41,
47, 49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60 el inciso 1.º del artículo 62, los artículos 74 y 75, el inciso 2.º del artículo 79, el artículo
80, el inciso 2.º del artículo 83, el literal d del artículo 89, y los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989.
Así mismo, deroga los artículos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 163 de la Ley 5.ª de 1992.
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de
1994, se aplicarán en armonía con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.

Artículo 127. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y

deroga el inciso 5.º del artículo 23, los incisos 3.º y 4.º del artículo 32, los
artículos 39 y 62 de la Ley 179 de 1994, 78 de la Ley 38 de 1989 y sus
modificaciones contenidas en el inciso 18 del artículo 55 de la Ley 179 de
1994 (art. 33 Ley 225/95).

ley 225/95

Artículo 33. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el inciso 5.º del artículo 23, los
incisos 3.º y 4.º del artículo 32, los artículos 39 y 62 de la Ley 179 de 1994, 78 de la Ley 38 de 1989 y sus
modificaciones contenidas en el inciso 18 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994. Publíquese, comuníquese y
cúmplase.

Artículo 2.º Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 360 de 1995.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Santafé de Bogotá, D.C. a 15 de enero de 1996.

ERNESTO SAMPER PIZANO

El Ministro de Hacienda y Crédito Público.
 los autores

JUAN JOSÉ ZORNOZA PÉREZ. Catedrático de Derecho financiero y tributario de la Universidad Carlos III de
Madrid; profesor invitado de la Maestría en Derecho con énfasis en Tributación de la Universidad
Externado de Colombia.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. Profesor Titular de la Cátedra de Hacienda Pública y de la Especialización en
Derecho tributario y de la Maestría en Derecho con énfasis en Tributación de la Facultad de Derecho de
la Universidad Externado de Colombia.

GABRIEL MUÑOZ MARTÍNEZ. Profesor de la Universidad Externado de Colombia y de la Universidad Carlos III
de Madrid.

MAURICIO MARÍN ELIZALDE. Profesor del Seminario e Intensificación en Derecho fiscal; profesor de la
Especialización en Derecho tributario y de la Maestría en Derecho con énfasis en Tributación de la
Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia.

ANDRÉS MEDINA SALAZAR. Profesor del Seminario e Intensificación en Derecho fiscal; profesor de la
Especialización en Derecho tributario y de la Maestría en Derecho con énfasis en Tributación de la
Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia.

HENRY RODRÍGUEZ SOSA. Administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública y Sociólogo
de la Universidad Nacional de Colombia.