Governance A Garbage Can Perspective

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84
Reihe Politikwissenschaft
Serie de Ciencias Políticas
Gobernancia:
Una perspectiva de bote de basura
B.Guy Peters
84
Reihe Politikwissenschaft
Serie de Ciencias Políticas
Gobernancia:
Una perspectiva de bote de basura
B.Guy Peters
diciembre de 2002
Instituto de Höhere Studien (IHS), Viena

Instituto de Estudios Avanzados, Viena
Contactar:
B.Guy Peters
(: 001-412-648-7250
correo electrónico: bgpeters@[email protected]
Fundado en 1963 por dos destacados austriacos que vivían en el exilio, el sociólogo Paul F. Lazarsfeld y el economista
Oskar Morgenstern, con el apoyo financiero de la Fundación Ford, el Ministerio Federal de Educación de Austria y la
Ciudad de Viena, el Instituto de Estudios Avanzados ( IHS) es la primera institución de educación e investigación de
posgrado en economía y ciencias sociales en Austria. La Serie de Ciencias Políticas presenta investigaciones realizadas
en el Departamento de Ciencias Políticas y tiene como objetivo compartir el "trabajo en progreso" antes de la publicación
formal. Incluye documentos del personal docente e investigador del Departamento, profesores visitantes, estudiantes de
posgrado, becarios visitantes y profesores invitados.
participantes en seminarios, talleres y conferencias. Como de costumbre, los autores asumen toda la responsabilidad por
el contenido de sus contribuciones.
Das Institut für Höhere Studien (IHS) wurde im Jahr 1963 von zwei prominenten Exilösterreichern –
dem Soziologen Paul F. Lazarsfeld und dem Ökonomen Oskar Morgenstern – mit Hilfe der Ford Stiftung, des
Österreichischen Bundesministeriums für Unterricht und der Stadt Wien gegründet und ist
somit die erste nachuniversitäre Lehr- und Forschungsstätte für die Sozial- und Wirtschafts -
Wissenschaften en Österreich. Die Reihe Politikwissenschaft bietet Einblick in die Forschungsarbeit der Abteilung für
Politikwissenschaft und verfolgt das Ziel, abteilungsinterne Diskussionsbeiträge einer breiteren fachinternen Öffentlichkeit
zugänglich zu machen. Die inhaltliche Verantwortung für die veröffentlichten Beiträge liegt bei den Autoren und Autorinnen.
Gastbeiträge werden als solche
gekennzeichnet.
Abstracto
Mientras trabajaba en las revisiones de este artículo, me di cuenta de que, en gran medida, estaba
volviendo a los temas dominantes de uno de los primeros libros que publiqué. Este fue ¿Puede el
gobierno ir a la bancarrota?, escrito con Richard Rose y publicado en 1978. Tanto ese libro como este
documento tratan sobre la autoridad de los gobiernos y su capacidad para gobernar. Dror (2001)
proporciona un análisis muy detallado de la capacidad de gobernanza, pero gran parte de ese análisis
en realidad se reducirá a la presencia de legitimidad para el sistema de gobierno y la capacidad de
usar los instrumentos de dirección de manera efectiva para alcanzar los objetivos colectivos deseados.
Los temas que se plantearán en este documento se concentran principalmente en cuestiones de
gobernanza a nivel de gobiernos centrales e interacciones multinivel, más que del sistema internacional,
pero está en funcionamiento gran parte de la misma lógica de soberanía/autoridad.
Abstracto
Während der Arbeit zu diesem Papier wurde mir klar, daß es eine Reihe von Themen reflektiert, die in
einem meiner ersten Bücher eine zentrale Stellung einnahmen. Dabei handelte es sich um den mit
Richard Rose gemeinsam herausgegebenen Band Can Government Go Bankrupt? von 1978. Buch
und Papier handeln beide von Authorität und Handlungskapazitäten von Regierungen. Dror (2001)
analysierte Governance Kapazitäten, wobei ein großer Teil der Analyze sich mit Fragen der Legitimation
und der Effektivität des Einsatzes von Steuerungsinstrumenten zur Erreichung erwünschter kollektiver
Ziele
beschäftigte. Im vorliegenden Papier werden die zentralen Punkte die Frage nach
Gobernanza auf der Ebene von zentralstaatlichen Instanzen und Multiebenen-Interaktionen
sein – weniger als im internationalen System, obwohl auch dort die selbe Logik von
Souveränität und Authorität zum Tragen kommt.
Palabras clave
Gobernanza, Capacidad del Estado, Capacidad de Gobernanza, Modelo de Bote de Basura.
Schlagworte
Gobernanza, Staatskapazitäten, Governance Kapazitäten, Garbage Can Modell.

¿Cómo? 'O' ¿Qué?
B. Guy Peters fue profesor invitado en el Departamento de Ciencias Políticas del Instituto de
Estudios Avanzados en octubre de 2002.
Contenido
1. El debate sobre la gobernanza 3
2. El modelo del bote de basura 6
3. Anarquías organizadas 8
4. Gobernar en el basurero 13
5. Paradojas en el bote de basura 14
6. Cierre dieciséis
7. Referencias 18
IHS — B. Guy Peters / Gobernanza: una perspectiva del basurero — 1
La gobernanza es un concepto muy antiguo y una realidad aún más antigua. Las sociedades siempre han
requerido alguna forma de dirección y gestión colectiva. Las variaciones en el orden político y económico
han producido diferentes respuestas a las preguntas fundamentales sobre cómo proporcionar esa
dirección a la sociedad y cómo hacer frente a la gama de desafíos que surgen de la sociedad, pero se ha
requerido y se sigue requiriendo alguna respuesta. . La gobernanza no es una constante, sino que tiende
a cambiar a medida que cambian las necesidades y los valores. La respuesta habitual a las preguntas ha
sido el Estado, pero las soluciones que han sido efectivas y populares entre el público, en un momento
dado, pueden convertirse rápidamente en ineficaces y políticamente impopulares. El proceso de gobernar
representa un conjunto continuo de adaptaciones de las actividades políticas y administrativas a los
cambios en el entorno, entre los cuales no son los menos importantes los cambios en las ideas de lo que
constituye modos apropiados de desarrollar e implementar objetivos colectivos.1
Necesitamos entender y enfatizar una capacidad de adaptación en la gobernanza contemporánea.

Por una variedad de razones, las suposiciones sobre las cuales gran parte de lo que ahora se puede
considerar enfoques "tradicionales" para gobernar están sujetas a cuestionamiento. En particular, las
suposiciones sobre la centralidad del estado nación y la centralidad de los actores públicos autorizados
en la gobernabilidad están sujetas a cuestionamiento. Dicho de otra manera, la noción de un solo locus de
la soberanía y de un ordenamiento jerárquico dentro del sistema de gobierno simplemente ya no pueden
aceptarse como descripciones razonables de la realidad del gobierno. Sin embargo, hasta el momento,
no existen reemplazos generalmente aceptados para esos supuestos rectores y, como consecuencia,
tanto el mundo académico como el mundo real de la gobernanza son más
problemáticos de lo que han sido en el pasado.
Este documento abordará algunos de esos problemas en el gobierno e intentará proporcionar un medio
para comprender los cambios. La respuesta proporcionada aquí, si de hecho es una respuesta, puede
ser algo insatisfactoria porque se centrará en la indeterminación de la gobernanza en un mundo sin esos
supuestos rectores. Sin embargo, el enfoque que se desarrollará puede reflejar mejor la realidad de la
gobernabilidad que los modelos más deterministas. Más,
adoptar un enfoque tan poco estructurado no significa que no se tomen decisiones, y argumentaremos
que las decisiones se toman y no siempre de la manera abierta y participativa que implica parte de la
literatura sobre cambios en la gobernanza. La ausencia de estos supuestos rectores sobre la ubicación y
el uso de la autoridad en el gobierno significa que las situaciones de decisión se están volviendo más
desestructuradas, por lo que una variedad de influencias se ejercen sobre las opciones de política, ya sea
para las políticas internas o externas.
Los cambios en los estilos de gobernabilidad implican cambios correspondientes en los instrumentos
utilizados para gobernar, así como en el contenido de gobernar. Los cambios en el contenido y los objetivos de
1 El uso de la palabra apropiado aquí es deliberado, representando la influencia de la (March y Olsen, 1989) “lógica
de la adecuación” como base de las instituciones.
2 — B. Guy Peters / Gobernanza: una perspectiva del basurero — IHS
gobernabilidad son las más obvias de las transformaciones. Este cambio en las soluciones a las
cuestiones básicas de la economía política fue evidente durante las décadas de 1980 y 1990, cuando
la mayoría de los países de Europa Occidental, América del Norte y las Antípodas adoptaron ideas
neoliberales sobre el papel del Estado y redujeron el papel del público. significativamente (Campbell y
Pedersen, 2001). Las transformaciones de los objetivos de gobernar en Europa del Este y algunos
países del Tercer Mundo, impulsadas en parte por organizaciones internacionales y otros donantes,
fueron aún más dramáticas. Asimismo, el estado de bienestar sigue siendo redefinido a medida que las
ideas neoliberales dan forma a la forma en que los gobiernos gestionan los problemas sociales de
desigualdad y proporcionan ingresos a las personas a lo largo del ciclo de vida.2
Independientemente de cuáles sean los objetivos generales y el contenido de la gobernanza, hay una
variedad de instrumentos disponibles para lograr los objetivos. La literatura instrumental (Salamon, 2002;
Peters y Van Nispen, 1998) procedente de la administración pública y las políticas públicas se ha
concentrado en gran medida en comprender estas “herramientas” a nivel de herramienta individual. Es
decir, ¿en qué se diferencia una garantía de préstamo de un bono como medio para poner en práctica
un programa?3 Sin embargo, en un nivel más general, los cambios en la gobernanza han tendido a
implicar movimientos que se alejan de los instrumentos basados en la autoridad e involucran a los gobiernos
trabajando a través de medios menos intrusivos. En la terminología desarrollada por Hood (1986), ha
habido un cambio de instrumentos basados en la autoridad a favor de instrumentos basados en el
tesoro y la nodalidad (información). En particular, la “nueva gobernanza” implica utilizar los recursos
financieros del sector público para impulsar la participación de actores importantes del sector privado
(…).
El alejamiento de los instrumentos basados en la autoridad y de gobernar a través de esos mecanismos

convencionales de control social se ha producido en gran parte debido a una variedad de cambios que
ocurren dentro del propio gobierno, y quizás más importante debido a los cambios en las reacciones
públicas a las acciones del sector público. Actualmente existe una literatura significativa que documenta
la disminución de la confianza pública en las instituciones gubernamentales y en los políticos que las
integran (Norris, 1999; Dogan, 1999). Esta disminución de la confianza pública en
El gobierno ha sido más pronunciado en los Estados Unidos (Bok, 1997), pero se ha observado incluso
en países con una larga historia de gobierno benigno y eficaz (Holmberg y Weibull, 1998; Ministerio de
Finanzas, 1998).
Con la disminución de la confianza en el gobierno, la capacidad de lograr objetivos a través de

disminuyen los instrumentos que dependen de la autoridad, y por tanto de la legitimidad. Una corriente
de la literatura sobre instrumentos (Phidd y Doern, 1978; Woodside, 1998) ha enfatizado la importancia
de medios de gobierno menos intrusivos, pero ese punto ahora se impone a los gobiernos. Además,
como se insinuó anteriormente, la disminución de la confianza del público ha llevado a
2 (Para una visión más bien extrema ver Pierson, 1994; para una visión más moderada ver Fawcett, 2002).
3 Para una concepción más escéptica del enfoque de las herramientas para la gobernanza, véase Ringeling (2002).
cambiar la provisión de servicios al sector privado, ya sea que las organizaciones involucradas tengan o
no fines de lucro.
Además de un debate generalizado sobre la capacidad de los gobiernos para gobernar, existe un debate
más particular sobre cómo los gobiernos pueden gobernar y la distribución adecuada o fusión de la
autoridad entre los tipos de gobierno. Dado que la pérdida de confianza pública ha sido más pronunciada
para los gobiernos nacionales, la descentralización se ha convertido en un
estrategia frecuente para mantener una gobernanza eficaz (ACSI, 200). Tanto la elección de la
descentralización como la elección de utilizar organizaciones del sector privado son conscientes
estrategias, diseñadas para salvar a quien pueda. Grande y Pauly (2002) nos recuerdan que parte, si no
la mayoría, de la erosión de la capacidad de gobernabilidad no ha sido abordada sistemáticamente, y la
dinámica de los sistemas políticos y económicos internacionales tiene consecuencias generalizadas para
la gobernabilidad.
1. El debate sobre la gobernanza
Los cambios en la realidad de la gobernabilidad han sido significativos y han transformado lo que hacen
los gobiernos, así como la forma en que lo hacen . En primer lugar, ahora hay una discusión activa sobre
la gobernanza, en lugar de que los académicos asuman que las sociedades podrían seguir siendo
gobernadas como siempre lo han sido.
Además, los cambios en el discurso académico han sido paralelos a la transformación de

que gobiernan en el mundo real y han intentado proporcionar alguna interpretación de esos cambios. El
cambio importante en la literatura académica está representado por el uso mismo, y ahora el uso
generalizado, del término "gobernanza", en lugar de términos como gobierno, Estado o incluso gobernar,
para describir cómo se logra la dirección dentro de la sociedad. .
El concepto de dirección es fundamental para esta discusión sobre la gobernanza, con la idea básica de
que debe haber algún mecanismo para crear e implementar metas colectivas para la sociedad. Al postular
este requisito básico de la investigación de la gobernanza, podemos considerar cómo este enfoque para
esa necesidad está satisfecha. 5 el análisis de la gobernanza se parece mucho al
literatura de implementación en la que los académicos postulan un requisito básico para poner en vigor
la ley y luego el alcance y la manera de hacer que eso suceda se convierte en la base de comparación.
4 Véase, por ejemplo, el “Libro Blanco sobre la Gobernanza” de la Unión Europea y la amplia gama de respuestas a ese
papel.
5 Si postulamos la necesidad de dirección, entonces la literatura sobre gobernanza tiene algún elemento de funcionalismo.
La dirección se convierte, en esencia, en un prerrequisito funcional para una sociedad, siendo entonces la pregunta cómo cumplir ese
prerrequisito (ver Peters, 2002).
Aunque anclados por algún concepto de dirección, los estudiosos de la gobernabilidad han sido
algo así como el personaje de Lewis Carroll que hace que el término signifique exactamente lo que él quiere que
signifique. A medida que la literatura se ha desarrollado, el término gobernanza ha adquirido una amplia gama de
significados. En un extremo de una dimensión de la participación del Estado, la gobernabilidad significa mucho lo que ha
sido “gobierno”, siendo el Estado el actor más importante en la conducción y la autoridad el medio a través del cual el
Estado dirige a la sociedad. A pesar de las presiones de la globalización, de la disminución de la confianza pública y de
la descentralización de la formulación de políticas, el argumento del enfoque centrado en el Estado es que el único actor,
o conjunto de actores, capaz de establecer metas colectivas y alcanzarlas es el gobierno central. Por supuesto,
la globalización desde este punto de vista puede fortalecer la necesidad de un gobierno fuerte, eficaz y sobre todo
democrático, proporcionado a través del Estado nación (Hirst, 1999; 2000). En versiones menos extremas de los
enfoques centrados en el Estado, el gobierno sigue siendo un actor importante en la gobernabilidad, pero también debe
involucrarse en asociaciones y otros arreglos con la sociedad.

actores para ser más efectivos.
En el otro extremo de esta dimensión, algunos académicos (ver Rhodes, 1996; 2000) han argumentado que el estado
se ha vuelto, si no totalmente superfluo, extremadamente ineficaz. Té

El argumento presentado por la escuela de “gobierno sin gobierno” es que la sociedad ahora está lo suficientemente
bien organizada a través de redes de autoorganización que cualquier intento por parte del gobierno de intervenir será
ineficaz y quizás contraproducente. La sociedad es

se presume que es más capaz de comprender sus propios asuntos y de encontrar remedios para cualquier problema
que se encuentre en su funcionamiento. En ese contexto, el gobierno se convierte en una estructura burocrática y
bastante torpe para la toma de decisiones. Además, la naturaleza autopoética y autoorganizadora de la sociedad se
toma en estos enfoques para significar que la sociedad podrá evitar o desviar cualquier intento por parte de los gobiernos
de controlar sus asuntos; el gobierno, en esencia, se vuelve prescindible y costoso.

6
Esta vista sobre la dirección decreciente
capacidad de gobierno se basa en gran medida en factores internos, en contraste con otros que
considerar el papel del Estado como actor internacional.
Entre los dos extremos de la gobernanza podemos encontrar enfoques del concepto que reconocen que los actores
sociales han asumido una participación creciente en la gobernanza.
del mismo modo que el Estado ha tenido un mayor nivel de participación en lo que son presumiblemente actividades y
organizaciones privadas (Bozeman, 1986). En estas versiones más moderadas de las ideas de gobernanza, el proceso
de dirección implica una interacción de los sectores público y privado, y también una interacción entre las concepciones
de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba sobre cómo se puede dirigir la sociedad. Si bien están menos claramente
definidas que las versiones más extremas, estas versiones más templadas de la gobernabilidad representan algo más
acertadamente la complejidad que implica la gobernabilidad contemporánea. Estas concepciones moderadas de la
gobernabilidad están representadas en parte por la “escuela holandesa” de la gobernabilidad, que considera la
gobernabilidad como un
6 Estas ideas, por supuesto, se derivan en gran parte del trabajo de sociólogos como Niklas Luhmann.
proceso “sociopolítico” (Kooiman, 1993). En esta versión del proceso, las redes de actores sociales están
muy involucradas en la provisión de gobernanza, pero lo hacen en cooperación con, y hasta cierto punto,
bajo la dirección de los actores estatales. Gobernanza en holandés y similares
modelos es cooperativo en lugar de antagónico, con resultados de política resultantes de
la superación de los problemas de decisión y coordinación inherentes a las políticas grandes y complejas
arenas
También deberíamos considerar que algunas formas de gobernar a través de la autoridad compartida en
lugar de la imposición podrían verse como formas intermedias de gobernabilidad. Por ejemplo, la discusión
bien desarrollada de los modelos corporativista y corporativo-pluralista popular durante las décadas de 1970
y 1990 (Schmitter, 1974; Olsen, 1978; Wiarda, 1997) presentaba una variedad de
mecanismos disponibles para vincular el estado y la sociedad en la gobernabilidad. El Estado siguió siendo
un actor activo, y en algunos casos esencialmente dominante, en estos procedimientos, pero aun así hubo
negociaciones y acuerdos mutuos en la formulación de políticas. Además, los actores sociales han estado
involucrados en la implementación de políticas durante décadas, si no siglos, de modo que el lado de la
producción del gobierno se ha vinculado de manera efectiva con la sociedad durante algún tiempo. Cualquier
cantidad de políticas públicas depende del sector privado o de organizaciones sin fines de lucro para
implementar programas en nombre del gobierno, ya sea para ahorrar recursos o para crear una prestación
de servicios más humana y eficaz.
Otros factores además del cambio político también están involucrados en impulsar cambios en los estilos de
gobierno predominantes. La naturaleza de los problemas a los que se enfrentan los gobiernos también ha
cambiado, y ha cambiado de varias formas. La transformación más fundamental en el entorno del sector
público es que el propio cambio (tecnológico, social, económico) tiende a ser más rápido y menos predecible
que en el pasado. Ya sea que las versiones extremas de cambio asociadas con la teoría del caos (Morçöl,
1996) o las versiones más moderadas de imprevisibilidad en el medio ambiente se consideren la mejor
manera de considerar el cambio ambiental, los gobiernos deben encontrar formas de hacer frente a los
problemas que cambian rápidamente y a un entorno socioeconómico. eso es menos predecible que en gran
parte de su experiencia previa. Este cambio en la gobernanza requerirá una mayor flexibilidad, y con esa
flexibilidad vienen los diseños de gobernanza que reconocen la modificación de las preferencias a través del
aprendizaje (Sabatier, 1988) y la
insuficiencia de muchas tecnologías para lograr los objetivos programáticos. Las decisiones que alguna vez
pudieron haber sido programables estarán, bajo estas circunstancias, más sujetas a
circunstancias y oportunidades, en lugar de planificación y procedimientos formales.7 No todos los problemas
de políticas y situaciones de decisión se volverán tan caóticos; muchos cambiarán poco y dominarán los
mismos actores y las mismas definiciones de problemas.
7 En la terminología de Weber, estos problemas simplistas y productos del gobierno son “bienes de masa”; Mintzberg
habla de la “burocracia maquinal”.
Asociado con el ritmo cada vez más rápido de cambio en muchos sectores de políticas, hay un cambio en
la participación de los actores en el gobierno. Por un lado, muchos actores tradicionales en el gobierno se
están debilitando, quizás sobre todo los partidos políticos. Por otro lado, existe una variedad más amplia de
organizaciones que están suficientemente organizadas para ejercer cierta presión sobre el gobierno.
Por lo tanto, el concepto de gobernanza confirma que ha habido un alejamiento de un estilo de gobierno
basado en la autoridad que ha asumido la capacidad de los gobiernos para ejercer un control jerárquico
sobre la sociedad. Gobernanza es uno de varios términos utilizados para describir ese cambio. La
gobernabilidad, cuando se lleva al extremo, otorga poca importancia a los actores estatales en la dirección
colectiva de la sociedad. No estoy adoptando nada parecido a una concepción tan extrema de la gobernanza
y retengo un papel más fuerte para el estado que en las versiones extremas. Sin embargo, incluso esta
perspectiva moderada atribuye un papel menor al Estado que los supuestos centrados en el Estado que
han guiado gran parte del trabajo sobre gobernar, y también nos lleva a pensar en la dirección de manera
menos determinista.
2. El modelo del bote de basura
Aunque se ha pensado y escrito mucho sobre la gobernanza, el término sigue siendo en gran medida
descriptivo más que explicativo. Esta naturaleza descriptiva de gran parte de la literatura sobre gobernabilidad
refleja en parte su intento de capturar virtualmente la totalidad del proceso de políticas, convirtiéndose en
algo así como un análisis de sistemas posterior, o un análisis funcional estructural de la política (Peters,
2002). En la medida en que el término se usa de manera menos general, el concepto a menudo se basa en
el pensamiento en red y se ve afectado por la ausencia de mecanismos de resolución de conflictos y toma
de decisiones en ese cuerpo de teoría. La política se trata de
intereses contradictorios y conflictivos y el argumento de que las redes sociales son capaces de gobernar
depende de su capacidad para resolver esas diferencias.
Cualquiera que sea el enfoque que se adopte respecto de la gobernanza, salvo el más centrado en el
Estado, el uso mismo del término gobernanza representa una aceptación de algún movimiento que se aleja de la
estilo de gobierno convencional basado en la autoridad. Ese movimiento está a favor de enfoques de
gobierno que se basen menos en la autoridad formal y más en la interacción de los actores del Estado y la
sociedad. Además, el cuestionamiento de la autoridad estatal y la capacidad implícita en el uso de
La gobernabilidad significa que algunas de las perspectivas racionalistas sobre el papel de los gobiernos
en el gobierno también pueden ser cuestionadas.8 La literatura sobre la “nueva gobernabilidad” enfatiza
las redes, la negociación y la interacción en lugar de las jerarquías como la mejor manera de gobernar, y
8 Estos supuestos racionalistas son quizás más claros en la literatura de relaciones internacionales que se ha centrado en
el Estado como un actor unitario que persigue sus objetivos: el modelo de actor racional de Allison. Incluso en la literatura
de política interna, sin embargo, a veces hay una tendencia a antropomofizar el Estado.
la mejor manera de entender la gobernanza. Por lo tanto, esta literatura contiene tanto dimensiones
normativas como empíricas.
Una forma de ir más allá de un tratamiento estrictamente descriptivo de la gobernanza es emplear el

modelo del bote de basura del comportamiento organizacional desarrollado por Cohen, March y Olsen.
(1972). Este modelo proporciona un medio para explorar las formas en que se puede proporcionar la
gobernanza en un mundo que está menos claramente gobernado por la autoridad y la jerarquía. Basado,
como era de esperar, en la gestión de las universidades (ver también March y Olsen, 1976), el modelo de
la basura puede rechazar los modelos lineales convencionales de toma de decisiones organizacionales en
favor de uno menos determinado y menos racional (en la interpretación habitual de esa palabra). ) formas
de tomar decisiones. La suposición fundamental que impulsa este modelo es que, en lugar de ser
programadas o predecibles, las decisiones en muchas situaciones son más el resultado de la
confluencia fortuita de oportunidades, individuos e ideas (ver más abajo).
El bote de basura se desarrolló como un medio para examinar el comportamiento de las organizaciones,
pero sus autores discutieron la posibilidad de que se aplicara a “situaciones de decisión” así como a las
organizaciones per se. Además, al menos uno de los autores del artículo original ha discutido la posibilidad
de su aplicación a la Unión Europea como un sistema político relativamente difuso y desestructurado
9
(Olsen, 2001). Asimismo, Christopher Hood (2000) ha examinado la
relación de este modelo con el gobierno algo más general, centrándose en la
relación de las situaciones de toma de decisiones no estructuradas con el riesgo y la regulación. El modelo
parece tener alguna utilidad para comprender situaciones de decisión que son más amplias que las
organizaciones individuales, y bien puede ser aplicable a situaciones en las que los individuos
las propias organizaciones son los principales actores. Argumentaremos que en estos escenarios de
decisión más amplios, las organizaciones pueden ser los actores más integrados y decisivos en lo que en
muchos sentidos es una situación de decisión anárquica y, por lo tanto, las organizaciones tendrán algunas
ventajas en la producción de acciones que se ajusten a sus preferencias, o en un momento dado. mínimo
en el bloqueo de sus alternativas menos preferidas.
El modelo del bote de basura de la toma de decisiones organizacionales es un eslabón en una cadena
extendida de desarrollo intelectual en la línea de la teoría organizacional que se describe como "racionalidad
limitada" y se basa en las ideas de Herbert Simon y otros miembros de la llamada Carnegie. Escuela de
toma de decisiones (1947; March y Simon, 1957; Cyert y
marzo de 1963; véase Bauer y Gergen, 1968). Simon argumentó que las demandas de la racionalidad en
toda regla eran demasiado grandes para que cualquier individuo u organización pudiera lograrlas al tomar
decisiones. Por lo tanto, las organizaciones se entienden mejor como actuando racionalmente
9 Véase también Richardson (2001) para una breve aplicación de algunas de estas ideas a la Unión Europea, centrándose
en la naturaleza vagamente estructurada del proceso a través del cual se toman las decisiones. Es decir, si bien hay un
proceso que sí genera decisiones, la multiplicidad de actores, la variedad de intereses y la ausencia de actores
integradores como los partidos políticos hace que los procesos dentro de la UE sean menos manejables (especialmente
por parte de los líderes políticos) que análogos. procesos dentro de los gobiernos nacionales.
solo dentro de límites estrechos, con su rango de acción racional determinado por sus propias rutinas,
normas, tecnologías e intereses. Por lo tanto, el concepto familiar de satisfacción de Simon se puede utilizar
para describir el comportamiento que busca resultados que sean "suficientemente buenos" en lugar de
maximizar la utilidad de manera integral. Sin embargo, este criterio de racionalidad no debe verse como
excesivamente minimalista dado que encontrar soluciones de política que sean “suficientemente buenas”
puede ser en sí mismo extremadamente exigente, y es racional desde la perspectiva de minimizar los costos
de la toma de decisiones en lugar de maximizar la utilidad del medio. resultados producidos.
Argumentaremos que el modelo del bote de basura puede usarse para comprender la gobernanza en el
entorno político descrito por Grande y Pauly (2002). En particular, dado que se ha disminuido la capacidad
de los actores autoritativos para estructurar decisiones, y que incluso se han debilitado muchos modos
estructurados de participación política, el bote de basura parece ser más aplicable. Con esos cambios, tanto
los aportes a la política como los procesos mediante los cuales se toman las decisiones son menos
predecibles y es menos probable que sean efectivos de manera regular. Los resultados del proceso de
políticas pueden representar la
confluencia de corrientes de posibilidades más que una búsqueda racional de la mejor opción. Este modelo
de gobierno no es predictivo en sí mismo, pero proporciona un medio útil para interpretar muchos cambios
en el gobierno contemporáneo.
3. Anarquías organizadas
El modelo del bote de basura surgió de la preocupación general por la racionalidad limitada dentro de las
organizaciones y otras situaciones de toma de decisiones, en las que los modos de elección lineales y
completamente racionales serían poco probables, si no completamente imposibles (ver Jones, 2001).
Aunque Bendor, Moe y Shotts (2001, 174) encuentran razones para distinguir el modelo del bote de basura
del resto de la literatura sobre racionalidad limitada, parece que existe una familia fuerte
semejanza, si no una conexión parental directa, entre estos enfoques de organización y decisión. Si nada
más, el bote de basura y la racionalidad limitada ambos rechazan
perspectivas fundamentalmente racionalistas, y buscar medios alternativos para comprender cómo las
instituciones son capaces de salir del paso en situaciones de decisión complejas y mal definidas. En cuanto
a las anarquías organizadas que son centrales en el basurero, tres rasgos caracterizan estas organizaciones
o situaciones:
1) Preferencias problemáticas: en
un entorno como el que se supone que existe dentro de una anarquía organizada, es difícil imputar la
consistencia de las preferencias que se requieren para los modelos racionalistas estándar de
toma de decisiones para un buen desempeño. Las preferencias en el modelo de la basura pueden ser
inconsistente entre los participantes y/o mal definido. Además, las preferencias pueden estar sujetas a una
discusión limitada debido a las dificultades políticas que dicha inconsistencia puede generar dentro de una
organización o sistema político. El punto aquí es que las preferencias mantenidas por
los actores individuales bien pueden ser consistentes, y podrían ser sostenidos con bastante pasión, pero
las preferencias dentro de la estructura de toma de decisiones en su conjunto no son consistentes.
En una anarquía organizada, las preferencias se descubren a través de las acciones. Obsérvese que, en este contexto,
los actores individuales (individuales o colectivos) pueden tener preferencias consistentes, pero se supone que el
sistema de formulación de políticas qua-sistema encuentra dificultades sustanciales para
reconciliando esas variadas preferencias y haciéndolas coherentes. Los cambios característicos de un gobierno
posterior a la autoridad hacen que la resolución de cualquier conflicto sea aún más difícil. Aquellos
son análogas a aquellas dificultades que los politólogos han identificado con la elaboración de políticas “bloqueadas” o
“en punto muerto” durante algún tiempo (ver, por ejemplo, Crozier, 1979), pero estos bloqueos pueden ser más severos
debido a la disminución de los instrumentos basados en la autoridad para resolver problemas. bloqueos
En la medida en que pueda moverse, la anarquía organizada enfrenta el peligro de caer en algo así como una “trampa
de decisión conjunta”, con decisiones tomadas por el mínimo común denominador (Scharpf, 1996). El análisis de
Scharpf se basa en la formulación de políticas dentro de la Unión, así como en el gobierno federal de Alemania. La UE
es un locus classicus de soberanía compartida y compleja y con eso preferencias múltiples y en competencia; Sbragia
(2000) se refiere a la UE como un “espacio político ambiguo”. Estas tendencias anárquicas son tanto más ciertas dado
que los gobiernos nacionales tienden a tener puntos de vista contradictorios sobre los niveles de integración, a menudo
basados en áreas de políticas individuales en las que es probable que su propia economía
se benefician o pierden con los cambios en el control del sector.
Si se descubren preferencias para el sistema en su conjunto, en lugar de imponerlas a través de la autoridad y la

soberanía, entonces las únicas disponibles pueden ser movimientos mínimos que se alejen del statu quo, la clásica
solución incremental a los problemas de política. Este comportamiento es en sí mismo consistente con la lógica de la
racionalidad limitada y puede verse como racional desde esa perspectiva (Cyert y March, 1963). Si va a haber
movimientos que se alejen de esta forma minimalista de gobierno aceptando solo los puntos en los que hay acuerdo,
entonces las intersecciones con al menos otra corriente dentro del bote de basura, ya sean individuos como empresarios
u oportunidades (crisis, ganancias inesperadas o lo que sea) puede ser necesario. Para
Por ejemplo, los movimientos más bien tambaleantes de la integración europea pueden conceptualizarse como la
intersección de preferencias con oportunidades definidas como Ámsterdam y Niza.
2) Tecnología poco clara:
Los procesos a través de los cuales las anarquías organizadas pueden sobrevivir, e incluso prosperar, a menudo son
mal entendidos por los miembros de esas estructuras. Puede haber un proceso de aprendizaje bastante simple de
prueba y error, y un cambio incremental en el sistema, pero la estructuración del sistema se realiza en gran medida
mediante la adaptación en lugar de una planificación estratégica integral desde el centro. Por lo tanto, así como los
objetivos de gobernar pueden surgir en lugar de imponerse desde una “mente de gobierno” central, también es probable
que los medios para lograr esos fines sean emergentes en lugar de planificados.
10 — B. Guy Peters / Gobernanza: Una Perspectiva del Bote de Basura — IHS
Esta ausencia de tecnologías claras y centralmente controladas para gobernar es consistente con una
buena parte de las discusiones contemporáneas sobre gobernabilidad. Mientras que el gobierno alguna
vez pudo haber tenido medios bien conocidos y aceptados para implementar políticas y producir las
acciones que se requerían, ahora hay un armamento menos claro disponible para los aspirantes a gobernadores.
La buena noticia en esto es que hay una gama más amplia de instrumentos disponibles para que el
gobierno los use al implementar sus programas, muchos de los cuales involucran el uso del sector privado.
Parte de la reforma a gran escala del gobierno en las últimas décadas (Peters, 2001) ha sido crear medios
para lograr propósitos colectivos a través de métodos de asociación menos directos (Pierre, 1997), u otros
medios que involucran a actores privados y sin fines de lucro.
Además de una gama más amplia de "tecnologías" para lograr fines para el sector público, la misma falta
de claridad inherente al modelo de gobierno del "cubo de basura" puede ser una ventaja del sector público
emergente. Si bien el sector público más tradicional y su gama limitada de respuestas a los problemas (y
oportunidades) pueden haber producido resultados, lo hizo a un costo, y la falta de claridad que es típica
de la racionalidad limitada y su forma más evolutiva y de prueba y el estilo de gobernar con errores tiene
el potencial de generar beneficios políticos, aunque no necesariamente de una mayor eficacia en el
gobierno.
Este estilo emergente de gobernar más intentado puede ser un antídoto a la necesidad de muchos
gobiernos, y muchos políticos, de afirmar que tienen las respuestas a los problemas que enfrenta la
sociedad. Si bien afirmar que las soluciones a los problemas de políticas no solo son posibles, sino que
incluso están fácilmente disponibles puede ser políticamente necesario en ocasiones, es posible que no
refleje la realidad de la base de conocimientos disponible para los gobiernos cuando intentan gobernar en
muchas de las áreas de políticas. Hace varias décadas, el economista Richard Nelson (1968) argumentó
que los gobiernos no tenían la tecnología para hacer frente a la mayoría de los problemas sociales.10
Lamentablemente, esa conclusión aún se mantiene, por lo que el sector público a menudo toma decisiones
sin una comprensión clara del proceso en el que se encuentra. está interviniendo. Dada la debilidad de la base de conocimientos
disponible para muchos tomadores de decisiones, y la incertidumbre asociada sobre la política, el
reconocimiento del problema y la voluntad de evitar el cierre prematuro de las opciones de política pueden
representar un enfoque más "racional" para gobernar que un enfoque más seguro de sí mismo.
10 Nelson comparó el éxito del gobierno en llevar a un hombre a la luna con la falta de éxito en el tratamiento de los problemas
sociales del gueto. La primera implicaba el uso de una tecnología conocida, aunque muy compleja, mientras que la última
tarea no podía utilizar ninguna tecnología conocida y, por lo tanto, era una tarea mucho más desafiante para el gobierno;
véase también Moynihan (1973).
3) Participación fluida: los

miembros de anarquías organizadas varían en la cantidad de tiempo y esfuerzo que están dispuestos a
dedicar a cualquier estructura o situación y, de hecho, la pertenencia a tal anarquía puede ser problemática
en sí misma. Así, los límites de las organizaciones, o las situaciones de decisión, son fluidos e inciertos, y
el proceso de decisión dentro de ellos tiende a estar pobremente definido. Los intentos de cualquier actor
de involucrarse en cualquier decisión pueden ser caprichosos y ciertamente no pueden predecirse fácilmente,
incluso a partir de situaciones análogas previas. Dada la naturaleza lúdica de este proceso, los participantes
potenciales nunca ignoran totalmente las posibilidades de participación; pueden elegir el grado de
participación según las probabilidades percibidas de ganar, o quizás sobre la base de criterios menos
utilitarios.
Esta descripción de la vida en una anarquía organizada guarda cierto parecido con los debates sobre la
formulación de políticas en los gobiernos en red (Kickert, Klijn y Koopejans, 1997). En el
la concepción convencional centrada en el estado de la participación del gobierno en el proceso de políticas
podría manejarse de varias maneras. Quizás lo más importante sería que los actores principales fueran
actores gubernamentales, en lugar de actores de la sociedad civil, y tendrían el mandato de participar o les
interesaría participar política y/u organizativamente. En la medida en que elementos de la sociedad civil
estén involucrados en el proceso de políticas, su participación tiende a ser organizada por el estado, en
lugar de ser decisiones autónomas de esos mismos actores. Esa estructuración de la participación puede
ser a través de la selección pluralista de un número limitado de representantes cuasi-oficiales de segmentos
sociales, o puede ser más corporativista o pluralista corporativa en la que múltiples intereses se unen en un
proceso de decisión oficial (Schmitter, 1974; Rokkan, 1976). Estas estructuras son capaces de crear
preferencias más integradas para la sociedad y la segmentación que caracteriza a gran parte del gobierno
puede aliviarse a través de estos mecanismos participativos.
Esta característica de participación errática e incierta no significa necesariamente que habrá menos
participación. De hecho, puede significar todo lo contrario. A medida que las restricciones impuestas por el
estado a la participación se relajan, hay más demandas de participación y también más participación en las
decisiones. Charles Jones (1982) argumentó hace algunos años que los “triángulos de hierro” en la política
estadounidense se habían transformado en “grandes hexágonos descuidados”, pero la geometría de la
participación política ahora solo puede describirse mediante estructuras más complejas. Al mismo tiempo
que las sociedades presumiblemente se están volviendo más atomistas y menos
organizacional, el nivel de movilización en torno a temas particulares sigue siendo fuerte, o tal vez incluso
ha aumentado en intensidad (Tarrow, 1998). Se trata ciertamente de participación política pero no de las
versiones convencionales. Puede ser que no estemos necesariamente jugando a los bolos solos; más bien,
podemos simplemente estar jugando bolos en nuevas ligas cada semana.
El punto anterior sobre las formas cambiantes de participación plantea otro problema relacionado con la
naturaleza de la participación social en este “modelo de bote de basura” de gobernanza. La naturaleza y
estructura de los grupos que intentan participar en el gobierno están cambiando de una manera que enfatiza
la naturaleza fluida e incierta del gobierno contemporáneo. hay un buen
gran cantidad de pruebas de que la participación en la gama disponible de organizaciones políticas estables:
tanto los grupos de interés como los partidos políticos tradicionales, que estaban profundamente arraigados
en el proceso político, está disminuyendo. En ese lugar, varias organizaciones de corta duración y/o de un
solo tema han comenzado a atraer una mayor participación. Podemos especular sobre la
razones del aparente fracaso de los grupos de interés y partidos tradicionales como
mecanismos de movilización política (Dalton y Wattenberg, 2000), pero sí parece claro que son menos
capaces de canalizar la participación.
El declive de la participación política a través de medios convencionales obviamente mejora la fluidez de la

participación en el gobierno y, por lo tanto, parte de la previsibilidad del proceso.
Esta fluidez afecta no solo los tipos de presiones que se ejercen sobre los tomadores de decisiones, sino
que también afecta los cálculos políticos que es probable que hagan esos tomadores de decisiones sobre
las políticas. En un proceso menos fluido, los que toman las decisiones pueden calcular la probabilidad política
consecuencias de las decisiones, incluso si pueden ser inciertas sobre la efectividad de las políticas que se
están adoptando.11 Este aspecto de la participación fluida está estrechamente relacionado con la naturaleza
problemática de las preferencias en una anarquía organizada. Una vez más, los actores individuales tienen
preferencias y las mantienen con cierta intensidad, y quizás incluso con mayor intensidad que en situaciones
más estructuradas de toma de decisiones, pero su multiplicidad y la fluidez de la participación hacen que la
integración en todo el sistema de políticas sea más difícil que en un sistema más estructurado. sistema.12
Un punto final sobre la naturaleza más incierta de la participación en los gobiernos contemporáneos es que
parece que más participación está dirigida al lado de la producción del gobierno que al lado de la entrada.
Es decir, en lugar de preocuparse por intentar influir en las decisiones políticas que toman las legislaturas o
los ejecutivos políticos, una mayor parte de la actividad política se dirige a influir en el comportamiento de
las burocracias. Además, no es solo la parte superior de la burocracia, sino los niveles más bajos del sistema
administrativo. Los miembros del público, así como los intereses organizados, ahora encuentran más útil
limitar los intentos de ejercer influencia a las escuelas locales, sus propios proyectos de vivienda o los
problemas ambientales locales (Sorenson, 1997), en lugar de actuar a escala nacional. Esto puede tener
perfecto sentido en términos de la capacidad de cambiar políticas y programas que tienen impactos directos
en el individuo, pero también dirige el énfasis de la elaboración de políticas en las políticas particulares más
que en las generales y su (posible) coherencia.
11 Para una discusión de las diferencias entre el éxito desde la política y las perspectivas políticas ver Bovens, 't Hart
y Peters (2001).
12 Se podría argumentar que una participación más continua en la toma de decisiones tiende a hacer que las preferencias sean
más consistentes en todo el sistema. Por un lado, la necesidad de continuar participando en lo que es un juego iterativo puede
obligar a los actores a moderar sus puntos de vista y cooperar más.
4. Gobernar en el basurero
La discusión anterior sobre la naturaleza de las anarquías organizadas en el corazón del modelo del bote de basura bien
puede hacer que uno sea pesimista sobre las posibilidades de gobernar en un sistema político posterior a la autoridad.
Ese pesimismo, por supuesto, se basaría en aceptar la noción de que el bote de basura es un enfoque razonable para
comprender la gobernanza contemporánea.
Si bien no argumentaría que esta es la única forma de abordar la gobernanza en este entorno significativamente alterado,
argumentaría, como se mencionó anteriormente, que proporciona una ventana razonable y útil sobre el proceso de
gobernanza. Las tres propiedades de la anarquía organizada son, como se ha señalado, descriptivas de muchos aspectos
de la formulación de políticas contemporáneas.
El próximo paso en el uso de este enfoque es considerar la forma en que se toman las decisiones en la contienda de una
anarquía organizada. El argumento básico del modelo del bote de basura, dada su base anárquica, es que la toma de
decisiones no está estructurada, ordenada y "racional" en la forma que podría esperarse de gran parte de la literatura
sobre la toma de decisiones en el análisis de políticas y campos afines ( Nurmi, 1998). Más bien, la toma de decisiones
en el sector público vista a través de la lente de este modelo refleja la confluencia fortuita y casi accidental de corrientes
de
problemas, soluciones, oportunidades y actores. En esta visión, la concepción racionalista de los problemas que buscan
soluciones y los actores que persiguen sus intereses de manera intencional se reemplaza por una toma de decisiones
que puede estar dominada por la aparición de oportunidades. Como ha argumentado John Kingdon (1995), se abren
“ventanas de política” y luego los empresarios de política deben
estar preparado para aprovechar las oportunidades.
Argumentaremos que esta descripción básica de la formulación de políticas en entornos organizacionales tiene paralelos
en la toma de decisiones en los sistemas políticos contemporáneos. Puede haber habido un apogeo de la formulación de
políticas racionalistas, pero el mundo contemporáneo de la gobernanza no parece serlo.13 A medida que la fe en el
gobierno ha disminuido, la fe en la planificación racional, la previsión y otras formas de toma de decisiones racionales se
ha reducido. cayó aún más racionalmente. Esto no significa que la búsqueda de hacer que el “gobierno funcione mejor y
cueste menos” haya disminuido y, en todo caso, las reformas de las últimas décadas indican todo lo contrario. hay
continuos
intentos de mejorar el desempeño del gobierno, pero estos dependen más del uso del mercado o del poder político para
imponer una mayor eficiencia y capacidad de respuesta, en lugar de depender de procesos racionales para producir
respuestas óptimas a los problemas de política.14
El establecimiento de la agenda es un aspecto crucial de la formulación de políticas en el modelo del bote de basura. Eso
es cierto para todos los enfoques de la política pública, pero la estructura laxa de la anarquía organizada y la
13 Más exactamente, puede haber habido un período en el que los reformadores creían que podían transformar sistemas de
gobierno complejos y a menudo caóticos en sistemas planificados más racionales. La fascinación de los reformadores
con técnicas como PPBS y la planificación indicativa fueron ejemplos de la búsqueda de la racionalidad y la eficiencia.
14 Dispositivos como la gestión del desempeño, que son fundamentales para las reformas de gestión contemporáneas, se
asemejan más a soluciones incrementales de prueba y error que a sistemas de planificación racional (ver Bouckaert, 1995).
14 — B. Guy Peters / Gobernanza: Una Perspectiva del Bote de Basura — IHS
la ausencia de impulsores institucionales dominantes en el sistema significa que decidir qué temas se
considerarán es crucial para decidir los resultados. El modelo de corrientes convergentes y preferencias
problemáticas significa que se pueden evitar cuestiones que racionalmente podrían considerarse
importantes para gobernar. La evitación es uno de los resultados más comunes de la
simulaciones informáticas de la toma de decisiones en el basurero, dada la ausencia de preferencias
coherentes y de un mecanismo para impulsar la acción. En el contexto de la Unión Europea existe una
tendencia similar a evitar decisiones hasta que haya un acuerdo adecuado para que el proceso de
decisión sea (relativamente) no conflictivo.
Otros estudios de gestión desde la perspectiva del basurero han encontrado que los empresarios
individuales se convierten en el medio crucial para producir acción (Padgett, 1980). Este hallazgo, por
supuesto, no es diferente al argumento de Kingdon sobre el establecimiento de agenda en el gobierno,
pero la investigación en organizaciones del sector privado y del tercer sector también demuestra que la
participación individual y el espíritu empresarial son cruciales para generar acción colectiva. La
centralidad de los individuos no es sólo una consecuencia de su poder personal y habilidades políticas,
sino que también puede estar en función de la incertidumbre de la situación y del deseo de los
participantes de poder asociar propuestas para resolver el problema con los individuos que las defienden.
Además, la investigación sobre gestión de crisis apunta a la necesidad de que las personas tomen la
palabra clave y definan la naturaleza de la crisis antes de que pueda procederse a una acción organizativa eficaz.
5. Paradojas en el bote de basura
Las suposiciones aparentemente irracionales y desordenadas características del bote de basura

modelo, y hasta cierto punto de gran parte de la literatura de "nueva gobernanza", enmascara más
determinar patrones de elaboración de políticas que creen en el patrón caótico y aparentemente
desestructurado de toma de decisiones. Hemos examinado en otra parte (Peters y Pierre, 2001) el
“acuerdo de Fausto” que está implícito en la gobernanza multinivel, y muchas de las mismas preguntas
normativas y empíricas parecen existir dentro de los modelos de gobernanza en general, y dentro de la
concepción del bote de basura. que estamos explorando en este trabajo. La naturaleza poco estructurada
y aparentemente participativa de los arreglos dentro del bote de basura esconde más bien
efectivamente el ejercicio del poder y la capacidad de un número limitado de actores para moldear
resultados.
La paradoja más fundamental es que un sistema de gobernanza que se supone (y en el caso de la

gobernanza multinivel está diseñado para ser) abierto, inclusivo e indeterminado puede estar más
determinado por el poder que los sistemas más estructurados. Ya hemos señalado que, desde la
perspectiva del establecimiento de la agenda, los temas que se formulan adecuadamente, es decir,
coinciden con algunas de las ideas preconcebidas de las personas y organizaciones encargadas de
tomar decisiones, tienen más probabilidades de éxito que los temas e ideas menos claramente definidos.
Como han argumentado Heimer y Stinchcombe (1999), presionar un tema que no está formulado
“apropiadamente” para una situación de decisión puede descartarse simplemente como una queja, y el
resultado puede ser totalmente opuesto al que se pretendía.
El modelo del bote de basura puede poner un énfasis aún mayor en el establecimiento de la agenda que
otras variedades de toma de decisiones. Dado que la basura puede depender de una confluencia de
corrientes y la aparición de oportunidades para la acción, no se puede esperar una gran cantidad de
preparación ex ante de los problemas por parte de los actores del sector público. Casi la misma ausencia
de planificación de decisiones se puede suponer de las redes que residen en el corazón de una gran cantidad de
pensamiento de gobernabilidad en la academia contemporánea, así como entre los participantes activos
15
en el proceso de gobernabilidad.
Laaparición
ausenciade
decuestiones
autoridad en
másel inciertas
seno de este
de lomodelo
que podría
haceser
queenlaestructuras
más rutinarias y reguladas para la toma de decisiones.
Si consideramos el resto del proceso de políticas, también se puede observar algo del mismo dominio de
los actores que están bien integrados en ese proceso y que pueden ejercer alguna forma de poder dentro
del proceso. Las ideas de gobernabilidad, y especialmente la concepción del bote de basura de la
gobernabilidad que se utiliza en este artículo, implican procesos de dirección de la sociedad menos
estructurados, indeterminados e inciertos que los que caracterizan
formas jerárquicas tradicionales de gobierno. Sin embargo, al igual que en la etapa de establecimiento de
la agenda, la etapa de formulación de políticas del proceso puede estar dominada por actores que tienen
ideas claras y que pueden poner esas ideas en formas operativas. Quizás lo más obvio
Las organizaciones burocráticas están acostumbradas a traducir sus concepciones en políticas, por lo que
es probable que sean actores importantes cuando hay menos restricciones jerárquicas.
Una fuente significativa de la ventaja para los actores más poderosos es la ausencia general de
marcos legales dentro de los cuales funciona el basurero. Las reglas formales, y especialmente las
constitucionales, son mecanismos para asegurar el acceso y proteger los derechos de las minorías en el
proceso de toma de decisiones. Parte de la lógica del modelo del bote de basura es que hay pocas reglas
formalizadas que gobiernen la interacción de los actores, y los propios actores toman la mayoría de las
decisiones sobre la participación. Además, la literatura sobre gobernanza tiende a dejar de enfatizar las
reglas formales a favor de la negociación, la creación de redes y la negociación. Aunque esos términos son
neutrales y parecen benignos, el más poderoso tiende a ser el más efectivo en todos estos procesos, en
igualdad de condiciones.
Tener una respuesta al problema de la política y tener preferencias claras también tiende a favorecer a los
actores más poderosos en el proceso de toma de decisiones. Como se señaló anteriormente, la ventaja de
tener preferencias claramente definidas aumenta cuando hay menos reglas y procedimientos formalizados.
En un sistema de toma de decisiones de este tipo, es posible que no sean los actores sociales los que
podrían haberse beneficiado de un cambio hacia un modelo de gobernanza, sino que puede ser
15 Un caso evidente es el Libro Blanco de la Gobernanza en la Unión Europea.

burocracias y otras instituciones formales que pueden prosperar en ese entorno. Por lo tanto, el
basurero puede ser un lugar natural para la política burocrática16 en lugar del lugar para una
participación más abierta y efectiva de los actores sociales, los presuntos ganadores en la gobernabilidad.
Esto es, por supuesto, exactamente lo contrario de los resultados esperados de un modelo de toma
de decisiones que parece tan vagamente estructurado como este.
Otro componente de la ventaja para las burocracias y otros actores institucionales en una situación
de gobernabilidad o basurero es el control de la información. Los científicos de administración que
han utilizado el modelo del bote de basura para comprender los procesos organizacionales encontraron
que el control de la información era crucial para controlar las decisiones de esas organizaciones
(Padgett, 1980). Deberíamos esperar que las burocracias obtuvieran una ventaja sustancial aquí
sobre los actores sociales, a pesar del intento de esos actores de mejorar su capacidad para
proporcionar alternativas a las opiniones oficiales de la política, o incluso las acciones de los gobiernos
para crear interventores pagados y otras alternativas de información (ver Gormley, 1983). La
información es crucial en todos los procesos de decisión, pero su poder puede aumentar cuando el
proceso mismo está mal definido y los problemas se definen junto con las soluciones.
6. Cierre
Este artículo ha sido una exploración de si el concepto del bote de basura desarrollado como un
medio para comprender el comportamiento en las organizaciones puede usarse para comprender la
gobernanza en el sector público contemporáneo. La principal razón para seguir este concepto es que
la aparente disminución de la autoridad del Estado para gobernar ha producido algunas de las mismas
condiciones en el sector público en su conjunto que se suponía que existían en las “anarquías
organizadas” dentro de las organizaciones. Hemos argumentado que existen suficientes analogías
entre estas dos situaciones de decisión para permitir el uso del bote de basura con referencia a
gobernabilidad contemporánea. En particular, el nivel decreciente de estructura en la forma en que
se hacen las demandas al gobierno, y la dificultad aparentemente mayor para
toma de decisiones dentro del gobierno, parecen hacer la analogía con el bote de basura
viable.
No sólo es viable la analogía entre formas organizacionales y formas más integrales y politizadas de
formulación de políticas, sino que también es útil. Al considerar el proceso de gobernar como análogo
al modelo de bote de basura de toma de decisiones organizacional, podemos comenzar a comprender
mejor las implicaciones de los cambios en la capacidad de los gobiernos para imponer sus programas
a través de mecanismos basados en la autoridad. En particular, la incertidumbre de la tecnología
16 Hemos formulado un argumento similar (Peters, 1992; Peters y Pierre, 2001) de que la Unión Europea y sus arreglos de
gobernanza tienden a convertirse en políticas burocráticas frente a la necesidad de gobernar en una situación compleja
y en gran parte desestructurada.
y la dificultad de hacer preferencias coherentes dada la mayor variedad de participantes en el proceso

puede ayudar a explicar las dificultades que muchos gobiernos encuentran ahora al tomar decisiones. La
gobernanza es un juego que muchas personas y organizaciones pueden jugar, y esa participación más
amplia y cierta incertidumbre sobre las reglas hace que los resultados sean menos predecibles. Estas
mismas características de los procesos de política pueden encontrarse en escenarios internacionales con
múltiples soberanías en juego.
Quizás el resultado más importante de este análisis es que las suposiciones más bien benignas de gran
parte de la literatura sobre gobernanza pueden ocultar algunas implicaciones menos abiertas y democráticas
del concepto. Si bien la gobernabilidad implica una participación más amplia, la analogía con la basura
puede llevarnos a esperar que el poder sea tan importante o incluso más importante que en las concepciones
de gobierno centradas en el estado. El papel del poder político e institucional puede ser
especialmente cuando los gobiernos se ven obligados a pensar y actuar horizontalmente, y a intentar crear
patrones de gobierno coherentes más pronunciados. Esa integración a través del tema
los dominios pueden lograrse solo mediante el uso de alguna forma de poder, ya sea derivado de la
experiencia o la posición. Si gobernar proporciona un conjunto relativamente coherente de prioridades a la
sociedad, entonces la gobernabilidad puede encontrar que el poder y la autoridad no han sido disminuidos
sino solo redefinidos.
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Autor: B. Guy Peters
Título: “Gobernanza: Una Perspectiva del Bote de Basura”
Reihe Politikwissenschaft / Serie de ciencias políticas 84
Montaje: Peter Biegelbauer

Editor asociado: Gertrud Hafner
ISSN: 1605-8003
© 2002 por el Departamento de Ciencias Políticas, Instituto de Estudios Avanzados (IHS), Stumpergasse
56, A-1060 Viena · ( +43 1 59991-0 · Fax +43 1 59991-555 · http://www.ihs.ac .en
ISSN: 1605-8003

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Instituto de Höhere Studien (IHS), Viena

Gobernanza, Capacidad del Estado, Capacidad de Gobernanza, Modelo de Bote de Basura.

Gobernanza, Staatskapazitäten, Governance Kapazitäten, Garbage Can Modell.

¿Cómo? 'O' ¿Qué?

1. El debate sobre la gobernanza 3

2. El modelo del bote de basura 6

5. Paradojas en el bote de basura 14

IHS — B. Guy Peters / Gobernanza: una perspectiva del basurero — 1

Necesitamos entender y enfatizar una capacidad de adaptación en la gobernanza contemporánea.

2 — B. Guy Peters / Gobernanza: una perspectiva del basurero — IHS

El alejamiento de los instrumentos basados en la autoridad y de gobernar a través de esos mecanismos

Con la disminución de la confianza en el gobierno, la capacidad de lograr objetivos a través de

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1. El debate sobre la gobernanza

Además, los cambios en el discurso académico han sido paralelos a la transformación de

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involucrarse en asociaciones y otros arreglos con la sociedad.

se ha vuelto, si no totalmente superfluo, extremadamente ineficaz. Té

ineficaz y quizás contraproducente. La sociedad es

de controlar sus asuntos; el gobierno, en esencia, se vuelve prescindible y costoso.

sociales han asumido una participación creciente en la gobernanza.

acertadamente la complejidad que implica la gobernabilidad contemporánea. Estas concepciones moderadas de la

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2. El modelo del bote de basura

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Una forma de ir más allá de un tratamiento estrictamente descriptivo de la gobernanza es emplear el

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las preferencias dentro de la estructura de toma de decisiones en su conjunto no son consistentes.

se benefician o pierden con los cambios en el control del sector.

Si se descubren preferencias para el sistema en su conjunto, en lugar de imponerlas a través de la autoridad y la

intersección de preferencias con oportunidades definidas como Ámsterdam y Niza.

2) Tecnología poco clara:

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3) Participación fluida: los

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El declive de la participación política a través de medios convencionales obviamente mejora la fluidez de la

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comprender la gobernanza contemporánea.

de la formulación de políticas contemporáneas.

“ventanas de política” y luego los empresarios de política deben

estar preparado para aprovechar las oportunidades.

respuestas óptimas a los problemas de política.14

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5. Paradojas en el bote de basura

Las suposiciones aparentemente irracionales y desordenadas características del bote de basura

La paradoja más fundamental es que un sistema de gobernanza que se supone (y en el caso de la

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15 Un caso evidente es el Libro Blanco de la Gobernanza en la Unión Europea.

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y la dificultad de hacer preferencias coherentes dada la mayor variedad de participantes en el proceso

18 — B. Guy Peters / Gobernanza: una perspectiva del basurero — IHS

Bok, D. (1997) Medición del desempeño del gobierno, en JS Nye, P. Zelikow y D.

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Bovens, MAH, P. 't Hart y BG Peters (2001) Éxito y fracaso en público