LOS SUJETOS Y LAS RELACIONES JURÍDICAS

ADMINISTRATIVAS

Prof. Dr. Eduardo E. Cordero

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 INDICE

I. INTRODUCCIÓN. ................................................................................................................. 4
II. LAS FIGURAS SUBJETIVAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO ................. 5
A) Las personas jurídicas públicas......................................................................................... 5
1. La aplicación de la técnica de la personificación a las organizaciones públicas ...... 5
2. Las clasificaciones dogmáticas de las personas jurídicas públicas ............................ 6
a) Entes públicos y privados............................................................................................. 7
b) Entes territoriales y funcionales .................................................................................. 9
3. Los entes públicos en Chile. ....................................................................................... 11
B) Los órganos administrativos ............................................................................................ 23
1. El concepto y sus dificultades........................................................................................ 23
a) La formación del concepto ......................................................................................... 23
b) Consecuencias jurídicas.............................................................................................. 24
c) Bases de la teoría del órgano en el ordenamiento chileno. .................................... 24
2. La dinámica del órgano: la imputación........................................................................ 26
a) El objeto de la imputación .......................................................................................... 27
b) Los límites de la imputación ...................................................................................... 28
3. Tipología de los órganos ................................................................................................ 30
a) Las clasificaciones de orden estructural ................................................................... 30
b) Las clasificaciones de orden funcional ..................................................................... 30
C) Los administrados (o ciudadanos).................................................................................. 31
1. Un concepto ambiguo y discutido ................................................................................ 31
2. Las categorías dogmáticas de administrados.............................................................. 33
a) La intensidad de las limitaciones: administrado simple y cualificado ................ 33
b) La generalidad de la vinculación: la pertenencia territorial.................................. 36
III. LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS ....................................................... 38
A) Las situaciones de poder o activas.................................................................................. 38
1. La libertad......................................................................................................................... 38
2. La potestad ....................................................................................................................... 39

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 a) Concepto y caracteres ................................................................................................. 39
b) Los diferentes tipos de potestades ............................................................................ 41
3. El derecho subjetivo ........................................................................................................... 45
a) Concepto y caracteres ................................................................................................. 45
b) Los diferentes tipos de derechos subjetivos ............................................................ 46
c) Los intereses legítimos o derechos subjetivos reaccionales ................................... 47
B) Las situaciones de deber o pasivas.................................................................................. 49
1. La sujeción ........................................................................................................................ 49
2. La obligación .................................................................................................................... 50
3. La carga............................................................................................................................. 50
4. El deber público............................................................................................................... 51
C) Las situaciones mixtas y complejas................................................................................. 51
1. Los poderes funcionales ................................................................................................. 51
2) El status. ........................................................................................................................... 52

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I. INTRODUCCIÓN.

El estudio de las normas jurídico-administrativas o el sistema de fuentes de esta

rama del Derecho, exige continuar con un análisis de los sujetos a que tales
normas son aplicables. En una primera aproximación, muy elemental, todos los
sujetos que operan en el campo del Derecho público son reducibles a dos
posiciones básicas: unos actúan como sujetos activos del poder, mereciendo por
ello la calificación de gobernantes; los restantes son sujetos pasivos del mismo,
siendo calificados genéricamente de gobernados, ciudadanos o -en cuanto
destinatarios de la acción administrativa- de administrados.

Ahora bien, en el Estado contemporáneo los gobernantes no ejercen el poder,

por lo general, de forma individual y aislada, sino agrupados en conjuntos
organizados que actúan unitariamente hacia el exterior; el poder se ejerce, pues,
por personas integradas en organizaciones. Estas organizaciones realizan su
actividad presentándose hacia el exterior de forma transpersonal y subjetivada,
como una realidad autónoma, distinta e independiente de las personas que las
componen: existe un fenómeno, pues, de subjetivación de las organizaciones, que
el Derecho ha explicado tradicionalmente mediante el concepto de persona
jurídica. Pero además, y por último, aunque quienes llevan a cabo materialmente
las tareas de las organizaciones son las personas físicas integradas en ellas,
jurídicamente, la actividad de dichas personas se imputa o atribuye a la
organización subjetivada, en el sentido de que tal actividad se considera
jurídicamente como realizada por dicha organización; un fenómeno, pues, de
imputación, que suele explicarse acudiendo al concepto de órgano.

Así pues, las tres figuras subjetivas básicas del Derecho administrativo son las
ya citadas del administrado o persona (física o jurídica) privada; de la persona
jurídica pública; y del órgano. Las analizaremos sucesivamente (I), para referirnos
después a los tipos estáticos de relaciones entre dichas figuras, esto es, las
denominadas situaciones jurídicas subjetivas (II).

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II. LAS FIGURAS SUBJETIVAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

A) Las personas jurídicas públicas

1. La aplicación de la técnica de la personificación a las organizaciones públicas

La utilización por el Derecho público de la idea de personalidad jurídica (y de la
de órgano, como componente esencial de la misma) no es, desde luego, algo que
responda a exigencias abstractas de racionalidad. Antes bien, la personificación
de las organizaciones administrativas es una técnica acuñada en el continente
europeo como consecuencia de la acumulación de tres ideas:

- de una parte, la metáfora organicista, que describe simbólicamente al Estado

como semejante a un cuerpo humano integrado de órganos;

- de otra, la idea de fisco, personificación instrumental del poder público con la

que se intentó, en la época del Estado absoluto, someter parcialmente a éste al
Derecho, a los meros efectos de poder reclamarle judicialmente el cumplimiento
de sus obligaciones patrimoniales;

- y, por último, el concepto de corona, que cumplió -entre otras funciones muy
semejantes al de fisco, bien que con la intención de restringir las facultades de
disposición del monarca sobre el reino y los elementos fundamentales del
mismo.

El concepto de persona jurídica (y también el de órgano), aplicados a las

organizaciones públicas se debe, pues, a circunstancias puramente accidentales,
que tienen más que ver con la simbología que con las construcciones abstractas.
Pero es forzoso reconocer que se ha comportado como una estructura mental
sumamente útil:

- de una parte, ha permitido la construcción del Derecho público como un conjunto de

auténticas relaciones jurídicas entre las organizaciones administrativas y los
ciudadanos;

5
- de otra, supone ventajas prácticas evidentes para los ciudadanos: no sólo simplifica
sus relaciones con las grandes Administraciones (que constituyen frente a ellos
un único centro de imputación y de actuación), sino que su garantía patrimonial
del ciudadano se amplía sensiblemente, al ser todo el patrimonio de la persona
jurídica el que responde del pago de las deudas contraídas frente a él, y no sólo
el patrimonio de un sector de la organización o de un concreto funcionario;

- pero, sobre todo, ha permitido estructurar adecuadamente el conjunto de las

Administraciones públicas: gracias a ella se ha podido construir el sistema de los
entes públicos territoriales, cuya separación del Estado se ha montado
precisamente sobre el dato de su personalidad jurídica independiente; y ha
permitido, también, estructurar racionalmente el inmenso aparato de la
Administración estatal, diversificando los centros de decisión y de
responsabilidad mediante la técnica de las personificaciones instrumentales.

2. Las clasificaciones dogmáticas de las personas jurídicas públicas

Si del plano de la teoría descendemos a la contemplación del Derecho positivo,
dos hechos se nos ofrecen de manera inmediata: primero, que no existe una sola
persona jurídica pública, sino múltiples. Cuando hablamos de la Administración
pública o del Estado, en singular, lo hacemos sólo en un sentido figurado y
abstracto: la realidad nos muestra la existencia de una multitud, una verdadera
galaxia de Administraciones públicas personificadas. Y segundo, que dichas
personificaciones no responden, todas ellas, a un tipo unitario: son, antes bien,
sumamente dispares entre sí, respondiendo a una multiplicidad de tipos.

Ante estos caracteres de pluralidad y diversidad, la reacción natural es proceder

a encajar todos los supuestos en clasificaciones tipológicas. Nos limitaremos a
exponer los dos criterios clasificatorios usualmente empleados (pese a sus
debilidades dogmáticas) en el campo del Derecho público.

6
a) Entes públicos y privados
1) Durante largo tiempo, la doctrina operó con la hipótesis de que todas las
personas jurídicas podían ser consideradas como públicas o como privadas, o de
Derecho público y de Derecho privado. Al servicio de esta hipótesis se
formularon criterios de distinción, muy diversos, que permitieran, ante un ente
de calificación dudosa, encajarlo inequívocamente en una de estas dos
categorías.

Los criterios aventurados han sido múltiples. GARRIDO FALLA enumera cinco
principales:

1) el criterio del fin, según el cual el carácter público o privado de las

personas jurídicas viene determinado por la naturaleza pública o privada de los
fines que persiguen en su actividad;

2) el criterio de las prerrogativas, según el cual el ente público se caracteriza

por ostentar potestades de autoridad, típicas del poder de imperium del Estado
(potestad tributaria, sancionadora, expropiatoria, etc.);

3) el criterio de la creación o injerencia estatal, según el cual son entes públicos

los creados por el Estado u otro ente territorial, o bien aquéllos en los que dichas
entidades ostentan potestades de intervención o vigilancia;

4) el criterio de la forma, según el cual un ente es privado cuando adopta en

su constitución una forma de personificación típica del Derecho privado (p. ej.,
de sociedad), y público cuando la forma de personificación adoptada no tiene
paralelo en el Derecho privado (p. ej., un servicio público); y

5) el criterio del encuadramiento, conforme al cual un ente merece la

consideración de público cuando se encuentra inserto o encuadrado en el
complejo estructural de otro ente público, que ejerce sobre el primero poderes
de tutela o de naturaleza jerárquica.

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2) Todos y cada uno de estos criterios -y cualesquiera otros que pudieran
formularse- son susceptibles de críticas imposibles de rebatir. Y es que el
problema se encuentra mal planteado, porque, con independencia de que la
clasificación pueda emplearse aproximativamente, la evolución jurídica ha
borrado los linderos entre ambas categorías: la práctica totalidad de las personas
jurídicas poseen hoy elementos de derecho público y de derecho privado en su
régimen, por lo que la distinción es, hoy, casi irrelevante en la práctica.

En efecto, los criterios fundamentales en base a los cuales podría, en hipótesis,

basarse la clasificación son dos: de una parte, la forma de constitución; de otra,
el régimen jurídico al que los entes se encuentran sometidos. El Derecho
administrativo tradicional partía del supuesto de que los entes públicos debían
estar constituidos bajo una forma de personificación pública (esto es, inexistente
en el mundo privado) y se regían exclusivamente por el Derecho (público)
administrativo; por el contrario, los entes privados debían constituirse en forma
de personificación privada, rigiéndose solamente por el Derecho privado. El
Derecho positivo ha roto, sin embargo, esta ecuación entre naturaleza, forma y
régimen jurídico, dando lugar a una gran variedad de combinaciones:

i) Las que se tienen normalmente por personas jurídicas privadas, se constituyen

habitualmente en forma privada y se rigen por el Derecho privado (p. ej., una
sociedad anónima); pero otras se constituyen en forma pública (p. ej., las
sociedades anónimas de participación del Estado y creadas por ley, como
ocurrió con las empresas sanitarias). Y además, unas y otras se rigen, en
proporciones distintas según los casos, por normas de Derecho público y de
Derecho privado.

ii) Por su parte, las consideradas habitualmente como personas jurídicas públicas
se constituyen bajo una forma pública de personificación (p. ej., los municipios) y
se rigen por el Derecho administrativo, pero también, y en proporciones cada vez
mayores, por el Derecho privado (p. ej., celebran contratos privados, civiles,

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mercantiles o laborales). Existen, no obstante, personas públicas constituidas en
forma privada (p. ej., las sociedades o corporaciones de propiedad del Estado o
de una Municipalidad), y que se rigen normalmente por el Derecho privado; así
como personas públicas, constituidas en forma pública, que se rigen, no
obstante, por el Derecho privado (p. ej., Televisión Nacional de Chile,
CODELCO, ENAMI, etc.).

Esta compleja situación pone de relieve no sólo que el único aspecto realmente
importante es el régimen jurídico aplicable a la actividad de cada persona, sino
que dicho régimen nunca es monolítico (de Derecho administrativo o de
Derecho privado): en la práctica totalidad de los casos, parte de la actividad de
un ente se rige por el Derecho público, y parte por el Derecho privado. De lo
cual resulta que la discusión acerca de si un ente es público o privado constituye
un falso problema: lo único relevante es la determinación, en cada relación
jurídica concreta de un ente, del tipo de norma, pública o privada, por la que se
rige. Como distinción dogmática sustantiva, pues, carece de rigor: sólo si se la
toma como una distinción aproximada, descriptiva y heurística puede tener una
cierta utilidad.

b) Entes territoriales y funcionales

1) Una clasificación tradicional de las personas jurídicas públicas es aquella que
considera como elemento determinante el territorio. Así, se habla de
desconcentración o descentralización territorial, frente a la denominada
desconcentración y descentralización funcional, tal como lo enuncia el artículo
3º CPR.

2) Esta segunda distinción surge, dentro de la doctrina alemana del siglo XIX, en
un intento de adaptar y matizar el concepto tradicional de entidad corporativa a
las personas jurídicas públicas. Dicho concepto venía siendo diseñado por la
doctrina en base a los caracteres de las personas corporativas de Derecho
privado: sin embargo, notas tales como el origen basado en la asociación

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voluntaria y contractual entre personas, el carácter disponible y no vinculado de
los bienes de la corporación, o el derecho de los socios a una cuota del
patrimonio en caso de disolución, eran inaplicables a los entes públicos.
Reconociendo, pues, la base corporativa o asociativa del Estado y de los
municipios, parecía indispensable acuñar una subcategoría dentro del género de
la corporación, la cual se intentó identificar mediante el elemento del territorio:
frente a lo que ocurre con otras personas jurídicas, se decía, el territorio es, para
el Estado y el municipio, un elemento fundamental, una parte constitutiva de su
misma esencia o estructura, por lo cual se entendió que debían ser considerados
como entes o corporaciones territoriales.

2) El concepto de ente territorial fue, sin embargo, objeto de una crítica decisiva
por los miembros de la escuela de Viena (RADNITZKY, H. KELSEN y W.
HENRICH), que pusieron de relieve que el territorio no podía ser considerado
jurídicamente como un elemento estructural del Estado; es, meramente, el
ámbito espacial de validez de un orden jurídico, o el límite físico para el
ejercicio de las competencias propias de cada ente. Las competencias de todo
ente público, cualquiera que sea su naturaleza, se ejercen sobre un territorio
determinado y, en concreto, sobre las personas que se hallan en dicho territorio.
No cabe, pues, en términos lógicos, que un ente no tenga delimitado un ámbito
físico para el ejercicio de sus competencias; el territorio juega, por ello, una
función idéntica respecto de todos los entes públicos, por lo que la distinción
carece de validez.

3) Sin perjuicio de esta crítica, que es irrebatible, la distinción entre entes

territoriales y no territoriales, pese a sus evidentes imperfecciones, ha seguido
empleándose por la generalidad de la doctrina: no sólo por inercia, sino porque
la clasificación, aunque errónea en sus fundamentos, alude a una diferenciación
enteramente necesaria. En efecto, es necesario distinguir, como luego haremos,
entre un conjunto de entes políticos primarios (los que se califican usualmente

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de entes territoriales) y los restantes (entes no territoriales, que mejor debían
calificarse de entes instrumentales): lo que ocurre es que el criterio distintivo, en
base a la esencialidad o accidentalidad del territorio, está evidentemente mal
seleccionado. Por ello, como ha señalado la doctrina, no hay inconveniente en
seguir utilizando esta clasificación, que tiene la gran ventaja de estar consagrada
en los usos lingüísticos, siempre que se tenga conciencia de la imperfección del
criterio diferenciador original y de que las notas distintivas entre los conjuntos
de entes a que alude son, hoy, otras diversas.

3. Los entes públicos en Chile.

A continuación daremos cuenta de las diversas normas que estructuran la
Administración del Estado en nuestro Derecho, a fin de establecer su diversa
tipología.

1) Administración del Estado

Art. 3º CPR

Inc. 2º art. 1º LOCBGAE

Artículo 3º.- El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones.

Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o
desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley.

Artículo 1º.- (inc. 2º)

La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las

Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para
el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General
de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad

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Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas
creadas por ley.

2) Administración centralizada.

a) Presidente de la República

Art. 24 CPR

Art. 1º LOCBGAE

Artículo 24.- El gobierno y la administración del Estado corresponden al

Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado.

Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto, la conservación del

orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo
con la Constitución y las leyes.

Artículo 1º.- El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración

del Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y
las leyes.

b) Ministerios

Artículos 33 a 37 CPR

Artículos 22 a 23 LOCBGAE

Artículo 33.- Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e

inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y administración del
Estado.

La ley determinara el número y organización de los Ministerios, como también

el orden de precedencia de los Ministros titulares.

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El Presidente de la República podrá encomendar a uno o más Ministros la
coordinación de la labor que corresponde a los Secretarios de Estado y las
relaciones del Gobierno con el Congreso Nacional.

Artículo 34.- Para ser nombrado Ministro se requiere ser chileno, tener
cumplidos veintiún años de edad y reunir los requisitos generales para el
ingreso a la Administración Pública.

En los casos de ausencia, impedimento o renuncia de un Ministro, o cuando por

otra causa se produzca la vacancia del cargo, será Reemplazado en la forma que
establezca la ley.

Artículo 22.- Los Ministerios son los órganos superiores de colaboración del
Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de sus
respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos específicos de
actividades en que deben ejercer dichas funciones.

Para tales efectos, deberán proponer y evaluar las políticas y planes

correspondientes, estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su
cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar recursos y
fiscalizar las actividades del respectivo sector. En circunstancias excepcionales,
la ley podrá encomendar alguna de las funciones señaladas en el inciso anterior
a los servicios públicos.

Asimismo, en los casos calificados que determine la ley, un ministerio podrá

actuar como órgano administrativo de ejecución.

Artículo 23.- Los Ministros de Estado, en su calidad de colaboradores directos e

inmediatos del Presidente de la República, tendrán la

responsabilidad de la conducción de sus respectivos Ministerios, en

conformidad con las políticas e instrucciones que aquél imparta.

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El Presidente de la República podrá encomendar a uno o más Ministros la
coordinación de la labor que corresponde a los Secretarios de Estado y las
relaciones del Gobierno con el Congreso Nacional.

c) Subsecretarías

Artículo 24 y 24 LOCBGAE

Artículo 24.- En cada Ministerio habrá una o más Subsecretarías, cuyos jefes
superiores serán los Subsecretarios, quienes tendrán el carácter de
colaboradores inmediatos de los Ministros. Les corresponderá coordinar la
acción de los órganos y servicios públicos del sector, actuar como ministros de
fe, ejercer la administración interna del Ministerio y cumplir las demás
funciones que les señale la ley.

Artículo 25.- El Ministro será subrogado por el respectivo Subsecretario y, en

caso de existir más de uno, por el de más antigua designación; salvo que el
Presidente de la República nombre a otro Secretario de Estado o que la ley
establezca para Ministerios determinados otra forma de subrogación.

d) Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI)

Artículo 26 LOCBGA

Artículo 26.- Los Ministerios, con las excepciones que contemple la ley, se
desconcentrarán territorialmente mediante Secretarías Regionales Ministeriales,
las que de Interior estarán a cargo de un Secretario Regional Ministerial.

3) Administración descentralizas territorialmente.

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a) Función de gobierno (órganos desconcentrados)

I NTENDENTE (R EGIÓN )

Inc. 1º art. 100 CPR

Art. 1º LOCGAR

Artículo 100.- El gobierno de cada región reside en un intendente que será de la

exclusiva confianza del Presidente de la República. El intendente ejercerá sus
funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente,
de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su
jurisdicción.

Artículo 1°.- El gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien

será el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el
territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus
funciones mientras cuente con su confianza.

G OBERNADOR (P ROVINCIA )

Art. 105 CPR

Art. 3º LOCGAR

Artículo 105.- En cada provincia existirá una gobernación que será un órgano
territorialmente desconcentrado del intendente. Estará a cargo de un
gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente de la
República.

Artículo 3°.- En cada provincia existirá una Gobernación, que será un órgano
territorialmente desconcentrado del intendente. Estará a cargo de un

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gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente de la
República.

b) Función de administración. (órganos descentralizados)

G OBIERNO R EGIONAL (R EGIÓN )

Inc. 2º y 3º Art. 100 CPR

Art. 13 LOCGAR

Artículo 100.- (inc. 2º y 3º)

La administración superior de cada región radicará en un gobierno regional que

tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región.

El gobierno regional estará constituido por el intendente y el consejo regional.

Para el ejercicio de sus funciones, el gobierno regional gozará de personalidad
jurídica de derecho público y tendrá patrimonio propio.

Artículo 13.- La administración superior de cada región del país estará radicada
en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y
económico de ella.

Para el ejercicio de sus funciones los gobiernos regionales gozarán de

personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y estarán
investidos de las atribuciones que esta ley les confiere.

M UNICIPALIDADES . (C OMUNA )

Art. 107 CPR

Art. 1º LOCM

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Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas
que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por
el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.

La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas

que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades
municipales.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional
respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una
o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con

personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna.

Artículo 1º.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas

que determine la ley reside en una municipalidad.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con

personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de las respectivas comunas.

4) Organización de los Ministerios (División, Departamento, Sección y

Oficina)

Artículo 27.- En la organización de los Ministerios, además de las Subsecretarías

y de las Secretarías Regionales Ministeriales, podrán existir sólo los niveles

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jerárquicos de División, Departamento, Sección y Oficina, considerando la
importancia relativa y el volumen de trabajo que signifique la respectiva
función.

No obstante lo dispuesto en el inciso anterior, en circunstancias excepcionales la

ley podrá establecer niveles jerárquicos distintos o adicionales, así como
denominaciones diferentes.

5) S ERVICIOS PÚBLICOS .

a) Concepto.

Artículo 28 LOCBGA

Artículo 28.- Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de

satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarán
sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a
través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les
corresponderá aplicar, sin perjuicio de lo dispuesto en los Artículos 22,inciso
tercero, y 30.

La ley podrá, excepcionalmente, crear servicios públicos bajo la dependencia o

supervigilancia directa del Presidente de la República.

b) Clasificación. Servicios públicos centralizados o descentralizados.

Artículo 29 LOCBGAE

Artículo 29.- Los servicios públicos serán centralizados o descentralizados.

Los servicios centralizados actuarán bajo la personalidad jurídica y con los

bienes y recursos del Fisco y estarán sometidos a la dependencia del Presidente
de la República, a través del Ministerio correspondiente.

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Los servicios descentralizados actuarán con la personalidad jurídica y el
patrimonio propios que la ley lesasigne y estarán sometidos a la supervigilancia
del Presidente de la República a través del Ministerio respectivo. La
descentralización podrá ser funcional o territorial.

Artículo 30.- Los servicios públicos centralizados o descentralizados que se

creen para desarrollar su actividad en todo o parte de una región, estarán
sometidos, en su caso, a la dependencia o supervigilancia del respectivo
Intendente.

No obstante lo anterior, esos servicios quedarán sujetos a las

políticas nacionales y a las normas técnicas del Ministerio a cargo del sector
respectivo.

c) Organización de los Servicios públicos.

Artículo 31 y 32 LOCBGA

Artículo 31.- Los servicios públicos estarán a cargo de un jefe superior

denominado Director, quien será el funcionario de más alta jerarquía dentro del
respectivo organismo. Sin embargo, la ley podrá, en casos excepcionales, otorgar
a los jefes superiores una denominación distinta.

A los jefes de servicio les corresponderá dirigir, organizar y administrar el

correspondiente servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus
objetivos; responder de su gestión, y desempeñar

las demás funciones que la ley les asigne.

En circunstancias excepcionales la ley podrá establecer consejos u órganos

colegiados en la estructura de los servicios públicos con las facultades que ésta
señale, incluyendo la de dirección superior del servicio.

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Artículo 32.- En la organización interna de los servicios públicos sólo podrán
establecerse los niveles de Dirección Nacional, Direcciones Regionales,
Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.

La organización interna de los servicios públicos que se creen para desarrollar

su actividad en todo o parte de una región, podrá considerar solamente los
niveles de Dirección, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.

Para la creación de los niveles jerárquicos se considerará la

importancia relativa y el volumen de trabajo que signifiquen las respectivas

funciones y el ámbito territorial en que actuará el servicio. Las instituciones de
Educación Superior de carácter estatal podrán, además, establecer en su
organización Facultades, Escuelas, Institutos, Centros de Estudios y otras
estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines específicos.

No obstante lo dispuesto en los Ley 18.891 incisos anteriores, en circunstancias

excepcionales, la ley podrá establecer niveles jerárquicos distintos o adicionales,
así como denominaciones diferentes.

6) La desconcentración administrativa.

Artículo 33.- Sin perjuicio de su dependencia jerárquica general, la ley podrá

desconcentrar, territorial y funcionalmente, a determinados órganos.

La desconcentración territorial se hará mediante Direcciones Regionales, a cargo

de un Director Regional, quien dependerá jerárquicamente del Director
Nacional del servicio. No obstante, para los efectos de la ejecución de las
políticas, planes y programas de desarrollo regional, estarán subordinados al
Intendente a través del respectivo Secretario Regional Ministerial.

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La desconcentración funcional se realizará mediante la radicación por ley de
atribuciones en determinados órganos del respectivo servicio.

7) Competencias exclusivas y control jerárquico.

Artículo 34.- En los casos en que la ley confiera competencia exclusiva a los
servicios centralizados para la resolución de determinadas materias, el jefe del
servicio no quedará subordinado al control jerárquico en cuanto a dicha
competencia.

Del mismo modo, la ley podrá dotar a dichos servicios de recursos especiales o
asignarles determinados bienes para el cumplimiento de sus fines propios, sin
que ello signifique la constitución de un patrimonio diferente del fiscal.

8) R EPRESENTACIÓN JUDICIAL Y EXTRAJUDICIAL

a) Delegación de la representación extrajudicial.

Artículo 35.- El Presidente de la República podrá delegar en forma genérica o

específica la representación del Fisco en los jefes superiores de los servicios
centralizados, para la ejecución de los actos y celebración de los contratos
necesarios para el cumplimiento de los fines propios del respectivo servicio. A
proposición del jefe superior, el Presidente de la República podrá delegar esa
representación en otros funcionarios del servicio.

b) Representación judicial del Estado.

(DFL Nº 1 de 07.08.03, que fija el Texto refundido, coordinado y sistematizado

de la Ley orgánica del Consejo de Defensa del Estado)

21
Art. 2°.- El Consejo de Defensa del Estado tiene por objeto, principalmente la
defensa judicial de los intereses del Estado.

c) Representación en lo servicios descentralizados.

Artículo 36.- La representación judicial y extrajudicial de los servicios

descentralizados corresponderá a los respectivos jefes superiores.

9) Contiendas de Competencia.

Artículo 39.- Las contiendas de competencia que surjan entre diversas

autoridades administrativas serán resueltas por el superior jerárquico del cual
dependan o con el cual se relacionen. Tratándose de autoridades dependientes o
vinculadas con distintos Ministerios, decidirán en conjunto los Ministros
correspondientes, y si hubiere desacuerdo, resolverá el Presidente de la
República.

10) La delegación de competencias y de firma.

Artículo 41.- El ejercicio de las atribuciones y facultades propias podrá ser

delegado, sobre las bases siguientes:

a) La delegación deberá ser parcial y recaer en materias específicas;

b) Los delegados deberán ser funcionarios de la dependencia de los delegantes;

c) El acto de delegación deberá ser publicado o notificado según corresponda;

d) La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por

las actuaciones que se ejecuten recaerá en el delegado, sin perjuicio de la
responsabilidad del delegante por negligencia en el cumplimiento de sus
obligaciones de dirección o fiscalización; y

e) La delegación será esencialmente revocable.

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El delegante no podrá ejercer la competencia delegada sin que previamente
revoque la delegación. Podrá igualmente, delegarse la facultad de firmar, por
orden de la autoridad delegante, en determinados actos sobre materias
específicas. Esta delegación no modifica la responsabilidad de la autoridad
correspondiente, sin perjuicio de la que pudiera afectar al delegado por
negligencia en el ejercicio de la facultad delegada.

B) Los órganos administrativos

1. El concepto y sus dificultades

a) La formación del concepto

La teoría del órgano es directamente tributaria del dogma de la personalidad
jurídica del Estado: si éste se concibe como una persona jurídica que ha de
expresar una voluntad unitaria, se plantea de inmediato la cuestión de cómo
calificar en Derecho la posición de las personas que individual o colegiadamente
manifiestan dicha voluntad. Tras una primera fase, en la que el fenómeno fue
explicado en base al concepto jurídico-privado de representación, GIERKE
acuñó el concepto de órgano: los servidores del Estado no deben reputarse
personas ajenas al mismo, representantes; antes bien, se incrustan en la
organización de la persona estatal como parte integrante - órgano- de la misma.
El funcionario no es, pues, un representante que actúa para el Estado; actúa por
él, en cuanto que forma parte de él; es una y la misma persona, a la que presta
su voluntad psicológica.

Este concepto ha tenido una evolución realmente atormentada: sin pretender

agotar, ni de lejos, la abundancia de teorías, cabe señalar que, mientras para la
doctrina clásica la noción de órgano se refería a la persona física del servidor del
Estado, otros autores defendieron que el concepto debía aplicarse no tanto a la
persona, cuanto al complejo de funciones unificadas en una figura abstracta, del

23
que la persona física sería mero titular; para otros, en cambio, el complejo de
funciones debería designarse "oficio", siendo el órgano la unidad formada por
las funciones y su titular; otros, finalmente, entienden que el concepto de órgano
debería reservarse para aquellas unidades administrativas cuyos titulares están
capacitados para emitir declaraciones ad extra, que se imputan como propias a la
Administración.

b) Consecuencias jurídicas.
Diversas consecuencias se pueden derivar del concepto y definición de órgano,
y en especial de órgano administrativo, que hemos dado precedentemente:

a) Jurídicamente el órgano no se identifica con las personas físicas que

desempeñan la función orgánica. Por tanto los actos realizados por órganos no
pierden su validez al variar las personas físicas, ni desaparece el órgano porque
la sede quede vacante durante cierto período;

b) el órgano, como tal, no posee personalidad jurídica, porque ésta se atribuye

sólo al Estado o a las otras personas jurídicas públicas, que se valen del órgano
como de un instrumento, o de un medio, de querer y actuar;

c) el ser humano, por un procedimiento legal, es incorporado o adscrito al

órgano como el elemento subjetivo de éste y, al adquirir así la calidad de agente
público o funcionario titular del órgano, da origen a un doble tipo de relación:
orgánica y de servicio o empleo;

d) el órgano o "centro de funciones" es actuado por el hombre, y el resultado de

su actuación es la imputación de su voluntad a la persona jurídica a la que el
órgano pertenece .

c) Bases de la teoría del órgano en el ordenamiento chileno.

La teoría del órgano, que se acaba de esbozar, tiene fundamentos claros en
nuestro ordenamiento constitucional y legal, como se infiere directamente en
algunos casos, o indirecta mente en otros, si se examinan algunos preceptos o

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normas constitucionales o de importantes leyes administrativas, los mismos que,
en gran medida, sustentan los principios de competencia y de juridicidad de la
Administración. Veamos someramente los más fundamentales.

La Constitución Política de 1980, en sus arts. 62, inc. 4°, N° 2°, y 60, N° 14 ° ,
establece que es materia que tiene que ser de iniciativa del Presidente de la
República la de crear nuevos servicios públicos o empleos rentados y, en
general, la de fijar los beneficios pecuniarios del personal de los servicios de la
Administración del Estado, tanto central como descentralizada. Es ésta, sin
duda, una concepción orgánica del servicio público; la Constitución comprende
en este concepto a una estructuración de empleos, con sus respectivos cometidos
legales, y al personal o conjunto de personas que los ponen en movimiento o en
acción.

Es también muy sabido que en Chile, con arreglo a la Constitución de 1925, y ya

desde la de 1833, ninguna magistratura, ninguna persona, ni reunión de
personas pueden atribuirse otros derechos que los legales. Esta norma ha sido
perfeccionada en su texto por el art. 7° de la Constitución de 1980. En efecto,
este texto reprodujo en su inciso 2° la disposición del ya citado art. 4° de la
Constitución Política del Estado, pero le antepuso el siguiente: "Los órganos del
Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes dentro
de su competencia y en la forma y con los requisitos que prescriba la ley". Y
agregó un inciso final: "Todo acto en contravención a este artículo es nulo y
originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale".

Debe citarse aun el art. 6° de la actual Constitución: "Los órganos del Estado
deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a
ella. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o
integrantes de dichas órganos como a toda persona, institución o grupo. La
infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que
determine la ley".

25
La noción de órgano está aquí, pues, clara; se habla expresamente de órganos
del Estado, de sus integrantes (los agentes públicos) y de su investidura, y de su
competencia. Y se alude también expresamente a las responsabilidades que
pueden derivar cuando "no actúen válidamente" en la expresión de la voluntad
del Estado, esto es, de la persona jurídica de que formen parte.

La investidura de los integrantes de un órgano, si se trata de un órgano político,

se regulará en la Constitución (por ejemplo, el juramento del Presidente de la
República); pero, en general, la investidura de un funcionario o agente público
debe conformarse al Estatuto Administrativo para su validez. La provisión de
los empleos debe hacerse con arreglo a estas normas estatutarias, según también
lo establece la Constitución (art. 32, N° 12°), y del acto de designación debe
tomar razón la Contraloría General (art. 10, Ley 10.336; arts. 87 y 88 de la
Constitución Política).

La responsabilidad que se puede originar de la infracción a las normas

constitucionales recordadas es la propia responsabilidad del Estado ante los
particulares, las responsabilidades civil, penal y disciplinaria que puedan
hacerse efectivas también contra el funcionario.

Así se demuestra que en el ordenamiento positivo chileno la persona jurídica

pública es responsable por los actos realizados por sus órganos, a través de sus
titulares, en el ejercicio de las funciones respectivas .

2. La dinámica del órgano: la imputación

El punto central de la teoría del órgano, su auténtica clave de arco, se halla en el
fenómeno de la imputación, en virtud del cual los actos realizados por los
servidores de una persona pública se imputan o atribuyen a la esfera jurídica de
ésta. Dos son las cuestiones a tratar: qué es lo que se imputa, es decir, el objeto
de la imputación (a) y con qué limites (b).

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a) El objeto de la imputación
En el campo de las relaciones privadas, la imputación puede operar de dos
maneras: cuando una persona física realiza en su propio nombre un acto, este
acto y sus efectos se imputan a su esfera jurídica; en otros casos, en cambio, el
acto realizado por una persona es imputado a esta misma, pero los efectos del
mismo son imputados o atribuidos a otra, como ocurre en el fenómeno de la
representación. El mundo de las relaciones de Derecho público exigía, en
cambio, una noción que permitiese una imputación total: el Estado (y los demás
entes públicos) debía poder ser considerado no sólo como el destinatario de /os
efectos de los actos realizados por sus servidores, sino como auténtico autor de
dichos actos. A ello sirvió espléndidamente la teoría del órgano: al ser
considerado el órgano como parte integrante del Estado, éste resultaba ser autor
y destinatario de los efectos de los actos realizados por el personal a su servicio.
Ahora bien, de hecho, la práctica conoce supuestos tanto de imputación total
como parcial.

1) La imputación total tiene lugar en los supuestos en que el titular de un órgano

en sentido estricto (esto es, el habilitado para expresar ad extra la voluntad de un
ente público), realiza actos formales con este preciso objeto (p. ej., dictar un
reglamento o un acto administrativo, concluir un contrato). Es el acto mismo, y
no sólo sus efectos, lo que se imputa a la persona pública, lo que implica que el
acto imputado al ente público incorpora no sólo su contenido objetivo, sino
también todas las posibles vicisitudes psicológicas del proceso de formación de
la voluntad del agente o agentes que lo realizaron (p. ej., dolo, error, causa
ilícita, coacción; vicios éstos que se tienen por sufridos por la propia
Administración a la que el acto se imputa).

2) La imputación parcial, o sólo de los efectos del acto (pero no de éste) tiene
lugar respecto de aquellas actividades o conductas de los órganos lato sensu, o
agentes públicos de cualquier nivel que no constituyen emanación de un acto

27
formal y tipificado de expresión de voluntad. En tal caso, lo único que se imputa
a la Administración es la obligación de indemnizar las consecuencias dañosas a
que, eventualmente den lugar aquellas actividades o conductas.

b) Los límites de la imputación

Es notorio, sin embargo, que no toda actividad realizada por personas al
servicio de las personas públicas da lugar a fenómenos de imputación a éstas.
Para que dicha imputación, en cualquiera de sus modalidades, se produzca, es
necesaria la concurrencia de tres condiciones.

1) La primera de ellas consiste en el requisito de que la actividad desplegada por

el servidor público lo sea en el ejercicio de funciones propias del ente público al que
pertenece. La actividad estrictamente personal del funcionario (como, p. ej.,
hacer una declaración individual a la prensa, tomarse un café o provocar un
altercado) no se imputa, pues, a la Administración.

2) En segundo lugar, la recognoscibilidad y apariencia formal mínima de corrección

del acto. Puede ocurrir que el órgano autor del acto carezca de competencia para
realizarlo: ahora bien, la falta de competencia no excluye automáticamente la
imputación, sino sólo cuando es de tal intensidad que priva al acto de un
mínimo de recognoscibilidad exterior; la imputación requiere, cuando menos,
que el acto aparezca como desarrollo de algunas de las funciones públicas pro-
pias del titular del órgano que lo dicta o, al menos, razonablemente conexo con
ellas. No hay imputación, pues, de los actos afectados de una incompetencia
grosera, apreciable por cualquier mediano jurista (p. ej., el cese de un Ministro
decretado por otro).

3) Y, en tercer lugar, la condición consistente en la investidura del funcionario. El

defecto de esta última condición se plantea en tres supuestos muy diversos,
cuales son el nombramiento irregular de un funcionario, posteriormente
anulado; la ilegalidad temporal, esto es, los supuestos de anticipación o

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prolongación en el ejercicio de funciones públicas; y, finalmente, la ausencia
total de investidura (caso el más complejo de todos, conocido en la doctrina
italiana como funzionario di fatto: con este nombre se alude a los problemas
suscitados por la asunción espontánea de funciones públicas por ciudadanos
carentes de todo nombramiento oficial, en momentos de vacío de poder
provocados por situaciones bélicas).

El tratamiento que debe recibir cada uno de estos supuestos desde el punto de
vista de la imputación es, ante todo, una cuestión de Derecho positivo. En todos
ellos se manifiesta una tensión entre dos principios opuestos: de un lado, la
exigencia del mantenimiento del sistema de provisión regular y legal de los
órganos administrativos; de otro, el valor de la continuidad en la prestación de
servicios públicos y la necesaria protección de la buena fe y la confianza de los
terceros que se relacionan con la Administración. Una tensión que puede recibir
soluciones diversas según las circunstancias que rodean cada caso, y que vienen
condicionadas por hechos tan dispares (y tan comprensibles, de otro lado) como
la incidencia del componente político y aun la propia duración y amplitud
material de las funciones realizadas por el agente de facto. En ausencia de
normas expresas de Derecho positivo, sin embargo, la opinión general se mueve
en el sentido de dar primacía a los valores de la protección de la apariencia y de
la buena fe, considerando imputables a la Administración los actos respectivos.

Esta es, desde luego, la solución doctrinal unánimemente defendida en los dos
primeros supuestos antes mencionados. En los casos de carencia total de
investidura, sin embargo, las opiniones doctrinales se dividen. A nuestro
entender, la imputación debe negarse en los casos de usurpación y simulación
groseras del ejercicio de funciones públicas, pero no en los restantes: siempre
que el ejercicio de las funciones haya estado revestida de una apariencia
suficiente como para comprometer la credibilidad y buena fe de terceros, la
imputación no puede excluirse.

29
3. Tipología de los órganos

a) Las clasificaciones de orden estructural

1) La primera clasificación -también la más tradicional e importante de los
órganos- es la que distingue los órganos unipersonales y los órganos colegiados.
Organos unipersonales son aquéllos cuyo titular es una única persona física;
colegiados, aquéllos cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas
físicas ordenadas horizontalmente, de manera que todas ellas concurren, de
modo colectivo, a formar la voluntad u opinión del órgano. Así, son órganos
unipersonales el de Presidente de la República, Ministro de Estado,
Subsecretario, Intendente, Gobernador y Alcalde. Por su parte, son órganos
colegiados el Consejo Regional, el Concejo Municipal y la Comisión Regional del
Medio Ambiente, entre otros.

2) Las restantes tipologías estructurales de los órganos poseen una relevancia

bastante inferior. Algún sector doctrinal suele efectuar la distinción entre
órganos representativos y no representativos, en función de que el nombramiento de
sus titulares se efectúe o no por parte de la colectividad que constituye el
sustrato social del ente (p. ej., el Concejo Municipal es un órgano representativo,
lo cual no ocurre con la Comisión Regional del Medio Ambiente).

b) Las clasificaciones de orden funcional

Frente a la relativa simplicidad de las clasificaciones basadas en elementos
estructurales, las de orden funcional son múltiples: tantas cuantos matices sea
posible imaginar en las diferentes formas, contenidos y modalidades de la
actividad que cada órgano desarrolla.

1) Una primera clasificación atiende al criterio predominante que determina sus

competencias, ya sea la materia o el territorio: de acuerdo con este criterio, suele
hablarse de órganos funcionales y territoriales. Los primeros son, por excelencia,

30
son aquellos cuya competencia viene determinada fundamentalmente por la
función o materia que se le asigna, como ocurre con los Ministerios o las
Secretarias Regionales Ministeriales, mientras que los segundos tienen una
competencia determinada por el territorio, como ocurre con la figura del
Intendente y el Gobernador

2) La segunda clasificación, entre órganos activos, consultivos, deliberantes o de

control, atiende al hecho de que las funciones exclusivas o predominantes de un
órgano consistan en la emisión de declaraciones de voluntad (órganos activos: p.
ej., un Ministro), declaraciones de juicio (órganos consultivos: p. ej., el Consejo
Económico y Social Provincial) o de actos de fiscalización de la actividad de otros
órganos (órganos de control: p. ej., la Contraloría General de la República
Intervención General). A estos tres términos suele añadirse la categoría de los
órganos deliberantes, que son aquellos órganos colegiados que no deciden ni
emiten formalmente opiniones, limitándose a asesorar o proporcionar
información a uno o varios de sus miembros mediante el intercambio de
pareceres entre ellos (p. ej., el Gabinete Regional).

C) Los administrados (o ciudadanos)

1. Un concepto ambiguo y discutido

El término "administrado" es un concepto que aparece invariablemente en la
doctrina (y en la legislación) española del siglo XX y que se ha seguido por
numerosos autores nacionales. Con este concepto se alude al otro término
subjetivo de las relaciones jurídicas en las que la Administración es parte. Toda
relación jurídica regulada por el Derecho administrativo debe tener, como uno
de sus sujetos, a una Administración pública; la otra parte de la relación debiera
ser, pues, una persona privada. La Administración aparece en dichas relaciones
como un sujeto poderoso y activo, armado de potestades con las que incide en la

31
esfera jurídica del particular: es el ente que "administra", de donde resulta que
el sujeto privado es un ente que ostenta una posición pasiva, que es
"administrado". Esta noción debe ser, no obstante, puntualizada desde diversos
puntos de vista.

a) No sólo las personas físicas privadas son la contraparte subjetiva de las

relaciones administrativas. También lo son, con entera normalidad, las personas
jurídicas privadas, y aun las organizaciones carentes de personalidad jurídica (p.
ej., las sociedades de hecho reconocidas por la legislación tributaria).

b) Las relaciones de Derecho administrativo no se traban necesariamente entre

una Administración y una persona privada. De un lado, cada vez son más
frecuentes las relaciones jurídicas en las que ambas partes son personas públicas
(p. ej., entre el Gobierno Regional y la Municipalidad para el aporte de recursos
destinados a la construcción de un establecimiento educacional). De otra, existen
relaciones entre personas privadas reguladas por el Derecho público (p. ej., la relación
por la que una empresa retiene a un trabajador el importe del impuesto único de
segunda categoría o el vínculo que se da entre una Administradoras de Fondos
de Pensiones y sus afiliados).

c) Pero, ante todo, es rigurosamente inexacto considerar a las personas privadas

como meros sujetos pasivos de las potestades de la Administración (posición ésta
que insinúa el participio, con el que se le designa, de "administrado"). Las
personas privadas son hoy normalmente titulares de situaciones jurídicas
activas o de poder frente a la Administración: potestades, derechos, situaciones
constitucionalmente garantizadas de libertad inmunes a la acción de los poderes
públicos. Más aún: incluso en las relaciones jurídicas generadas por el ejercicio
de las potestades más directas y enérgicas de la Administración, el sujeto
privado ostenta posiciones activas o de poder (cuando la Administración
expropia, el expropiado tiene derecho a obtener un justiprecio; cuando incoa un

32
expediente sancionador, el inculpado tiene derecho a ser oído y a exigir la
práctica de las pruebas necesarias para la acreditación de los hechos).

Así las cosas, cabe dudar más que razonablemente de la consistencia técnica de
esta noción, sobre la cual, además, se ha vertido una suerte de condena
implícita, como término propio de un lenguaje político autoritario. Por esta
razón, autores como SOTO KLOSS manifiestan la impropiedad del término
administrados y lo sustituye por el de gobernado. Por su parte, en le legislación
española ha pretendido sustituir el término "administrado" por el de
"ciudadano" quizá más "políticamente correcto", pero en todo caso equívoco.
Pero, sea cual fuere la fórmula empleada, es necesario fijar su significado. Desde
este punto de vista, y para el Derecho administrativo, administrado o ciudadano
es cualquier sujeto de Derecho que resulta destinatario del ejercicio de una
potestad o derecho subjetivo de los que es titular una Administración pública (o,
lo que es lo mismo, que se sitúa en una relación jurídico-administrativa como la
contraparte de la Administración), ostentando ésta normalmente -pero no sólo
ni exclusivamente- una posición dominante. En un sentido más estricto, dicho
concepto se ciñe a los supuestos en que dichos destinatarios son personas,
físicas o jurídicas, privadas.

2. Las categorías dogmáticas de administrados

a) La intensidad de las limitaciones: administrado simple y cualificado

1) La distinción entre las categorías de administrado simple y cualificado es una
de las más tradicionales del Derecho administrativo; también, una de las más
inconsistentes y peligrosas. Puede resumirse de la siguiente forma: la posición
en que el administrado se encuentra, en las diversas relaciones que mantiene
con la Administración, da lugar a unos poderes y deberes recíprocos de
intensidad variable. Ahora bien:

33
i) cuando esta posición es la genérica de todos los restantes ciudadanos, no
estando matizada por ninguna nota especial, se habla de administrado simple,
cuya relación con la Administración es la denominada relación general de poder
(también llamada de supremacía general o de sujeción general, según se vea
desde la perspectiva de la Administración o del administrado, por el lado activo
o el pasivo); el contenido de esta posición de supremacía general que la
Administración ostenta está integrado por las potestades que el sistema
normativo le atribuye respecto de la totalidad de los ciudadanos: la potestad
reglamentaria, la expropiatoria, la sancionadora, etc.;

ii) hay, sin embargo, determinadas relaciones en las que la vinculación

Administración-administrado deriva de una relación jurídica peculiar y más
intensa, que da lugar a una serie de poderes y deberes particularmente
enérgicos: en tal caso, se habla del ciudadano como de un administrado
cualificado, cuya relación con la Administración es una relación especial de poder
(también denominada, correlativamente, situación o relación de supremacía
especial o de sujeción especial). Frente a una sola relación general, hay múltiples
relaciones especiales de poder, que derivan de la inserción del administrado, de
una u otra forma, en una organización administrativa, y cuyo contenido supone
unas limitaciones singulares de la libertad (p. ej., el soldado o conscripto, el
interno en un establecimiento penitenciario, el enfermo en un hospital público,
el funcionario público, etc.).

2) No es preciso apenas esfuerzo para advertir la inconsistencia técnica, así

como la cuestionable carga política que posee esta clasificación:

i) el concepto de relación general de poder es meramente negativo (la hay

cuando no existe relación especial de poder), y su contenido se define por
alusión ejemplificativa -y tópica- a unas cuantas potestades genéricas;

ii) en segundo lugar, y sobre todo, es imposible saber, en la mayor parte de los
casos, si una determinada relación de poder es general o especial: todo depende

34
de la perspectiva que se adopte en cada caso; y, si no es posible delimitar con
una mínima precisión ambas categorías, ¿son éstas válidas?;

iii) pero no se trata, además, sólo de debilidades teóricas: es necesario recordar

que esta tipología fue construida por la doctrina alemana de fines del siglo XIX
como un procedimiento técnico para eludir el juego del principio de reserva de
ley en el ámbito interno de la organización administrativa; y también, que ha
sido utilizada posteriormente como un título cuya mera invocación permite a la
Administración tener manos libres para limitar la libertad o la propiedad sin
que una ley previa lo autorice y que, por lo mismo, dada la vaguedad de su
contorno conceptual, se ha prestado a graves abusos.

3) Vistas estas circunstancias, parece evidente que estas categorías no pueden

admitirse sin graves reparos y matizaciones en nuestro Derecho positivo. En
nuestro sistema constitucional, la libertad personal no puede verse coartada más
que por la ley o por el consentimiento de los afectados; en ausencia de uno u
otro de ambos títulos habilitantes, la constricción de la libertad no es
legítimamente posible.

Lo que ocurre es que ni la ley ni el acto de consentimiento pueden definir de

manera exhaustiva todas las posibles limitaciones que la Administración está
habilitada para imponer a la libertad personal en una situación determinada. En
ellas, la Administración dispone no sólo de potestades expresas, sino también de
potestades implícitas o inherentes, que derivan naturalmente de otras conferidas
con carácter genérico y que autorizan a la Administración para imponer al
particular conductas, positivas o negativas, no previstas de manera explícita.

Pero ello ocurre tanto en la llamada relación general como en las relaciones
especiales de poder, con la única diferencia, puramente fáctica, de que, de modo
tradicional, el diseño de las potestades de la Administración en las denominadas
relaciones especiales se hace de modo inevitablemente más ambiguo, genérico y
flexible; y no puede ser de otra forma, porque en estas relaciones la intensidad y

35
extensión del contacto físico entre la Administración y los administrados son
mucho mayores y, por lo mismo, son también mucho más numerosas las
posibles situaciones de limitación de libertad que pueden producirse. Pero ello
no entraña la necesidad de distinguir dos tipos globales y distintos de
administrados y de relaciones de poder, de supremacía o de sujeción que, en
caso de utilizarse, no poseen más que un alcance aproximativo, descriptivo y
coloquial, sin precisión dogmática alguna.

b) La generalidad de la vinculación: la pertenencia territorial

Mucha mayor relevancia jurídica posee la clasificación de los administrados en
virtud del dato que podríamos llamar de la pertenencia territorial o adscripción
jurídico-pública. Desde tiempos inmemoriales, las legislaciones positivas han
venido dividiendo a las personas en dos grandes categorías, en función de su
pertenencia o integración en la respectiva comunidad política: de ahí la
distinción entre nacionales y extranjeros. Unos status en cuyo examen hay que
distinguir su estructura o naturaleza y su contenido material.

1) En cuanto a su estructura, estos status se caracterizan por tres notas:

- primera, se trata de status personales, esto es, de una condición jurídica

permanente, inherente a la persona y que no sufre alteración por el solo hecho
de que ésta salga físicamente del territorio del ente respectivo;

- segunda, se trata de status globales, pero no totalizadores, en el sentido de que su

eficacia no se extiende a la totalidad de las situaciones jurídicas en que puede
hallarse un sujeto, sino sólo a las reguladas por el Derecho público -y no a
todas-;

2) El contenido de estos status es, en cambio, bastante más difícil de precisar:

- en el plano activo, en primer lugar, la ciudadanía respectiva supone la

pertenencia a un ente corporativo y, por lo tanto, entraña el derecho a integrar

36
sus órganos de gobierno, eligiendo a sus componentes o siendo elegidos para
ellos;

- y, en el plano pasivo, cada uno de los status conlleva la aplicación genérica a

sus titulares del respectivo sistema o subsistema normativo del ente al que
pertenecen, salvo excepción establecida por el mismo por razones de
desplazamiento territorial de aquéllos.

37
III. LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS

Las relaciones que el Derecho puede establecer entre las diversas figuras
jurídicas subjetivas que hemos analizado pueden contemplarse desde una
perspectiva estática, que comprende el estudio de una serie de conceptos
abstractos que aluden a posiciones de poder y deber de los diversos sujetos jurí-
dicos, tradicionalmente conocidas con el nombre de situaciones jurídicas
subjetivas. Tales situaciones pueden ser clasificadas en tres grupos.

A) Las situaciones de poder o activas

1. La libertad
a) La situación de libertad, en su sentido estrictamente técnico-jurídico, posee
dos vertientes definitorias, positiva y negativa:

- positivamente, consiste en la delimitación por la norma de un ámbito funcional

o conjunto de actividades inherentes a la personalidad de un sujeto dentro de
las cuales éste puede actuar sin constricción alguna, realizando acciones
materiales o constituyendo, modificando o extinguiendo relaciones jurídicas;

- negativamente, la situación de libertad lleva consigo la prohibición general de

inmisión o perturbación de dichas posibilidades de actuación, que el sistema
normativo impone a todos los restantes sujetos.

b) El concepto técnico de libertad como situación jurídica concreta, poco o nada

usual en la doctrina, debe ser cuidadosamente diferenciado de otras figuras
afines.

- es obvio que este concepto no es idéntico al de libertad como uno de los

valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico (art. l. inc. 1º CPR) o prin-
cipio caracterizador de un modo de ser general del sistema político;

38
- es igualmente distinto a los conceptos de potestad y de derecho subjetivo, cuyo
contenido es la posibilidad de imponer a otras determinadas conductas -
positivas o negativas-, en tanto que el contenido primario de la situación de
libertad es la posibilidad de actuación lícita en la esfera personal, sin
condicionar la actividad de los otros;

- y es también un concepto diverso, aunque parcialmente coincidente, de los de

libertades públicas, derechos fundamentales o derechos públicos subjetivos
reconocidos constitucionalmente: sólo algunos de éstos pueden ser calificados
de situaciones de libertad, en sentido técnico.

c) Las situaciones jurídicas de libertad existen tanto en el ámbito del Derecho

público como en el del Derecho privado. Típica de este último es la denominada
autonomía de la voluntad, o la libertad contractual: incluso el derecho de
propiedad, paradigma de los derechos subjetivos, encuentra una caracterización
teórica mucho más ajustada como una situación de libertad.

2. La potestad

a) Concepto y caracteres
Por potestad se entiende, en términos generales, aquella situación de poder que
habilita a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución,
modificación o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación del
estado material de cosas existente. Sin embargo, una caracterización más clara y
precisa sólo se consigue mediante una confrontación dialéctica de sus notas
distintivas con las del derecho subjetivo, que puede efectuarse en la siguiente
forma:

- La potestad tiene su origen siempre en una norma jurídica, que la atribuye al

sujeto titular de ella; el derecho subjetivo emana normalmente, en cambio, de una
relación jurídica concreta (p. ej., un acto administrativo, un contrato), aunque

39
también puede ser otorgado directamente por una norma (p. ej., los derechos
fundamentales) e incluso creado por el ejercicio de una potestad.

- E1 derecho subjetivo posee un objeto específico, concreto y determinado. siendo

su contenido la realización de una conducta igualmente específica y concreta
que es exigible a uno o varios sujetos pasivos.

La potestad. en cambio, posee un objeto genérico, consistiendo su contenido en la

posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos o materiales sobre un sujeto o
un colectivo de sujetos (p. ej., la potestad de expropiar los bienes de
cualesquiera particulares).

- El derecho subjetivo consiste en una posición de poder que se dirige a la

satisfacción de un interés de su propio titular; por ello mismo, su contenido es
libremente modificable por el titular, e incluso renunciable. La potestad, en
cambio, es un poder fiduciario, es decir, un poder cuyo beneficiario es una
persona distinta a su titular, y que se confiere a éste para la protección de los
intereses de terceros; es por ello que las potestades son irrenunciables y su
contenido inmodificable por la voluntad de su titular (en cuanto se halla
definido en una norma sobre la que éste carece de poder).

- El derecho subjetivo es, por naturaleza, transmisible a terceros, salvo los de

carácter personalísimo. La potestad, por el contrario, es inalienable por su titular
mediante actos singulares, aunque, en determinadas condiciones, pueda cederse
su mero ejercicio.

- El derecho subjetivo es normalmente susceptible de prescripción adquisitiva y

extintiva. Las potestades, en cambio, no pueden adquirirse por prescripción (sólo
por atribución normativa), ni tampoco extinguirse por el mismo procedimiento;
aunque sí puede prescribir o incurrir en caducidad su posibilidad de ejercicio en
casos concretos.

40
b) Los diferentes tipos de potestades
Como cualesquiera otro concepto jurídico complejo, la potestad es susceptible
de tantas clasificaciones cuantos elementos cabe distinguir en la misma. Las más
usuales son las siguientes.

1) Por razón de su ámbito, junto a las potestades específicas han de analizarse

las potestades genéricas o cláusulas generales de competencia. Por lo normal, la
atribución de potestades por la norma ha de efectuarse de modo tasado y
concreto, especificando con el mayor grado de detalle posible los poderes o
facultades en que consiste. No es infrecuente, sin embargo, en nuestro Derecho
positivo -lo que es una amarga herencia de nuestra tradición política autoritaria-
que determinadas normas atribuyan a la Administración potestades genéricas
de actuación mediante la descripción vaga e imprecisa de los fines a conseguir
con ellas, de los supuestos de hecho que autorizan para su empleo y de los
medios o medidas en que consisten.

Estas cláusulas generales (que en ningún caso son atributivas de potestades

discrecionales) sólo resultan admisibles, en nuestro Derecho, bajo dos
condiciones.

- primera, que se hallen expresamente establecidas por la ley; no es admisible,

pues, la existencia de cláusulas generales implícitas, basadas en una supuesta
"naturaleza de las cosas" o en unos pretendidos poderes "normales" o
"naturales" de la Administración;

- y segunda, que no resulte posible o conveniente un grado de precisión

superior al normal en la definición de los términos del apoderamiento, habida
cuenta de la gravedad o indeterminación de los supuestos a que se refiere. En
otro caso, deben reputarse inconstitucionales por infringir las reglas de
seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

41
2) En especial, la distinción entre potestades regladas y discrecionales

El tema de la potestad discrecional es, pese a su apariencia secundaria, una de

las cuestiones centrales de todo el Derecho público. Es por ello que si, desde el
punto de vista técnico, el concepto de potestad discrecional no plantea una
especial dificultad (i), ofrece en la práctica una acusada ambivalencia y
tendencia expansiva que arrastra a un primer plano la cuestión de las técnicas
para su control (ü).

1) Conceptualmente, en efecto, la delimitación de lo reglado de lo discrecional es

bien simple. A1 atribuir una potestad, la ley puede fijar de manera total sus
condiciones de ejercicio, de tal manera que su empleo se verifique en un proceso
prácticamente automático; o bien puede hacerlo de modo parcial, fijando alguna
de dichas condiciones y remitiendo la determinación de las restantes a la
apreciación subjetiva, caso por caso, del órgano titular de la potestad: en el
primer caso se dice que la potestad es reglada; en el segundo, que es
discrecional. Esta sencilla definición debe ser, no obstante, perfilada en cuanto
afecta a la naturaleza de la potestad discrecional.

- En primer lugar, la discrecionalidad no es una característica que pueda

globalmente predicarse de una potestad, sino de alguno de sus elementos o condiciones
de ejercicio: no hay potestades íntegramente discrecionales, sino potestades
algunos de cuyos elementos son discrecionales. En toda potestad de las llamadas
discrecionales hay elementos que lo son, efectivamente, y otros, en cambio, que
son reglados. Son siempre elementos reglados de toda potestad el hecho de su
existencia misma (esto es, si la potestad ha sido atribuida por la norma, o no), el
supuesto fáctico que legitima para su empleo (esto es, los casos y condiciones
bajo las que puede ser utilizada), la competencia (esto es, la determinación del
órgano u órganos a que se atribuye) y el fin de la potestad (es decir, la finalidad
concreta que el uso de la potestad debe perseguir).

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- En segundo lugar, discrecionalidad no es el producto del reconocimiento de un
ámbito de libertad a la Administración, sino la consecuencia de una remisión normativa
consciente. La discrecionalidad no puede entenderse, como era frecuente antaño,
como la consecuencia de una laguna de la ley, cuyo silencio hacía entrar en
juego la libertad de la Administración, sino como el resultado de una decisión
deliberada: la Administración posee potestad discrecional no porque la ley calle,
sino porque la ley quiere.

- En tercer lugar, la discrecionalidad, en cuanto decisión consciente del

legislador, no puede ser confundida, bajo ningún concepto, con la mayor o menor
intedeterminación de los conceptos Jurídicos. Todos los conceptos utilizados por las
normas son, en mayor o menor grado, imprecisos, hasta los aparentemente más
claros; pero, en ocasiones, las normas utilizan deliberadamente conceptos vagos,
bien sean de experiencia social (p. ej., buena conducta, tranquilidad, temeridad,
legítima defensa, intimidad) o éticos (p. ej., buena fe, causa ilícita, justo precio).
Durante mucho tiempo fue común la opinión de que cuando la ley utilizaba una
de estas nociones imprecisas, la constatación de su concurrencia en cada caso
concreto correspondía en exclusiva a la Administración, cuya valoración no
podría ser revisada ni sustituida por la de los particulares ni por la de un
órgano jurisdiccional. Sólo recientemente se ha puesto fin a este equívoco: hoy,
la doctrina es unánime en reconocer que discrecionalidad y conceptos
indeterminados son hechos diversos; y que, si bien la Administración puede
efectuar una determinación inicial de la concurrencia o no del concepto, esta
apreciación puede ser revisada y sustituida por la de un juez o Tribunal (y ello
sin perjuicio de reconocer un cierto margen de confianza a la apreciación
administrativa por su presunta imparcialidad, conocimiento directo de los
hechos y competencia técnica).

- Y en cuarto lugar, la discrecionalidad supone la creación de un ámbito de

indiferencia jurídica relativa: en los supuestos remitidos a su decisión, la

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Administración puede elegir entre diferentes soluciones, todas ellas igualmente
válidas. Sin embargo, esta indiferencia no es total, sino, como se ha dicho,
relativa: la decisión que se adopte deberá respetar en todo caso los principios
constitucionales básicos que condicionan la actuación administrativa.

2) Supuesto todo lo anterior, parece evidente que el empleo de las potestades

discrecionales es plenamente susceptible de control, el cual puede tener lugar en tres
planos.

- En primer lugar, a través del control Judicial de los elementos reglados que, junto
con los discrecionales, integran la potestad. Un acto de contenido discrecional
puede ser anulado si se dicta sin amparo en potestad alguna (falta de potestad),
o por un órgano que no es el concretamente habilitado para el ejercicio de la
potestad (incompetencia), o para supuestos de hecho no comprendidos en el
ámbito de la potestad, o adoptando medidas no integradas en el contenido
material de la potestad, o infringiendo las reglas de procedimiento establecidas
para el empleo de la potestad, o utilizando la potestad para fines distintos de
aquéllos para los que la norma la atribuyó (vicio éste conocido con el nombre de
desviación de poder , cuyo examen se hará en un capítulo posterior).

- En segundo lugar, el control de los hechos determinantes, esto es, de la existencia

y realidad del supuesto de hecho que habilita para el empleo de la potestad.
Antaño llegó a pensarse que, siendo el recurso contencioso un proceso similar a
la casación, en la que no cabe discutir los hechos sentados por el Tribunal de
instancia, la valoración de los hechos realizada por la Administración en el
marco de una potestad discrecional era irrevisable. En la actualidad, se reconoce
que por la vía jurisdiccional se puede revisar no sólo la legalidad del acto
administrativo, sino también la versión de los hechos fijada en éste.

- Y, en tercer lugar, el control de fondo de la decisión discrecional a través de los

principios generales del Derecho, técnica que supone un salto cualitativo capital
sobre las anteriores. Esta última forma de control entra de lleno, sin embargo, en

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la esfera intocable de la decisión discrecional, cuya juridicidad no puede ser
contrastada con una norma escrita (precisamente porque la norma ha
renunciado a regular el contenido de tal decisión), pero sí, en todo caso, con las
normas no escritas que son los principios generales del Derecho. La atribución
de una potestad discrecional supone, ciertamente, la no sujeción de ésta a la Ley;
pero no puede suponer una exención del sometimiento al Derecho, esto es, al
resto del ordenamiento jurídico, surgiendo principios como el de buena fe, no
discriminación, proporcionalidad, etc.. Con todo, no puede ocultarse que, dada
la falta de fijeza y opinabilidad de los principios generales, esta técnica de
control debe utilizarse con cautela, pudiéndose anular la decisión discrecional
cuando la infracción de un principio sea inequívoca: de otra forma, se corre el
peligro de sustituir la decisión discrecional de la Administración por el criterio
subjetivo de los jueces, contra la voluntad expresa de la ley que atribuyó la
potestad, voluntad que no puede desconocerse a la ligera.

3. El derecho subjetivo

a) Concepto y caracteres
Los caracteres intrínsecos del concepto de derecho subjetivo ya quedaron
expuestos más arriba al perfilar la noción de potestad. Recordando lo que allí se
apuntó, digamos que el derecho subjetivo puede tener su origen en una norma,
en el ejercicio de una potestad o en una relación jurídica concreta (un acto
administrativo, un contrato o un hecho unilateral de un tercero); posee un objeto
específico y concreto, siendo su contenido la realización de una conducta
igualmente concreta y específica exigible a un sujeto pasivo; y es, finalmente,
una posición de poder que se dirige a la satisfacción de un interés de su propio
titular, por lo que resulta renunciable, transmisible y susceptible de
prescripción.

Esto supuesto, es necesario añadir a la caracterización general del concepto tres

precisiones.

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- primera, que los derechos subjetivos existen, indiscutiblemente, en el campo del
Derecho administrativo; los particulares ostentan frente a la Administración
(igual que la Administración frente a ellos, y las Administraciones entre sí)
auténticos derechos subjetivos;

- segunda, que estos derechos son, en ocasiones, de estructura muy semejante a

los derechos subjetivos privados típicos (p. ej., un derecho de crédito al cobro de
un suministro de bienes hechos en virtud de contrato a un órgano público),
mientras que, en otras, carecen de paralelo en el tráfico privado (p. ej., el
derecho derivado de una autorización administrativa);

- y tercera, que los derechos constitucionales o derechos públicos subjetivos no

agotan, como es obvio, la totalidad de los derechos que se ostentan frente a la
Administración, de la que no forman sino una subcategoría.

b) Los diferentes tipos de derechos subjetivos

Al igual que las potestades, los derechos son susceptibles de múltiples
clasificaciones en función de sus diversos elementos y cíe las singularidades de
su régimen jurídico. Aquí se aludirá sólo a las más relevantes.

1) Por razón de su titular, cabe distinguir los derechos subjetivos de la

Administración y de los administrados. Una distinción ésta obvia, cuya única
finalidad es recordar el hecho -frecuentemente olvidado- de que no sólo los
administrados, sino también los entes públicos son titulares de derechos
subjetivos.

2) Por razón de su origen, los derechos subjetivos pueden ser atribuidos

directamente por una norma jurídica; bien nacer de contratos o de hechos dañosos
(así, el derecho a indemnización por responsabilidad extracontractual), o bien
surgir de actos administrativos dictados en ejercicio de una potestad.

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3) Por razón de su contenido, los derechos pueden clasificarse en tres tipos. El más
importante y numeroso es el de los derechos obligacionales o de crédito, dentro del
cual se encuadran, junto a los más típicos y usuales (p. ej., los nacidos de un
contrato), los llamados derechos prestacionales o a obtener prestaciones de los
servicios públicos y algunos de los derechos constitucionales cuyo principal
contenido es el derecho a un no hacer de la Administración. Junto a ellos se
encuentran los derechos reales, tanto de la Administración como de los
administrados. Y finalmente, los derechos de participación, que confieren el poder
de intervenir en la organización pública, bien participando en el proceso de
constitución de sus órganos, bien integrándose en ellos, bien poniendo en
marcha su actividad en beneficio propio.

c) Los intereses legítimos o derechos subjetivos reaccionales

1) La legislación administrativa suele aludir, junto a la figura del derecho
subjetivo, al interés, término que tradicionalmente se presentaba acompañado
por los más variados adjetivos (directo, legítimo o personal), pero que hoy ha
quedado precisado como interés legítimo. Su mención, simultánea y alternativa
al derecho subjetivo, parece dar a entender que se trata de una situación jurídica
distinta de éste, si bien menos consistente y enérgica.

2) El origen de este concepto se halla en la peculiar evolución que el

procedimiento contencioso-administrativo ha tenido en los países que adoptaron
el modelo francés de control de la legalidad administrativa. Al ser regulado éste
en su origen al modo civil, como un proceso sobre derechos, dejaba fuera de su
ámbito todas las infracciones de las normas que no son atributivas de derechos
subjetivos (p. ej., las referentes a la competencia o el procedimiento), lo que
impedía a los particulares incoar recursos basados por estas infracciones. La
forma de salvar este obstáculo se efectuó afirmando que tales normas no creaban
en los particulares derechos, sino intereses, cuya lesión les legitimaba para
iniciar el correspondiente proceso; proceso en el cual, claro está, no podían

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pedir la protección de derecho alguno -que, por definición, no existía-, sino sólo
la mera anulación del acto. Esta conclusión resultaba, sin embargo, absurda: el
titular de un interés recurre no para lograr una simple anulación, sino para
obtener el pleno restablecimiento de la situación dañada por el acto impugnado;
en ocasiones, la mera anulación es suficiente (p. ej., anulación de una sanción),
pero no lo es en la mayor parte de los casos.

3) La forma de resolver este aparente embrollo ha consistido en la negación de la

individualidad del interés, el cual no es una situación jurídica autónoma, sino
una modalidad atípica de derecho subjetivo, al que se califica de derecho
subjetivo reaccional. Cuando un acto de la Administración interfiere en el ámbito
vital de una persona, causando un daño cualquiera en el mismo y de modo
contrario a Derecho, surge en el particular afectado un derecho a reaccionar
contra el perjuicio sufrido, al objeto de restablecer la integridad de su ámbito
vital dañado. La causa genética de estos derechos reaccionales se encuentra,
pues, en la suma de los dos elementos: la actuación ilegal y la lesión que ésta
produce en el ámbito vital de intereses, tanto morales como patrimoniales, de
una persona, y que su contenido es la posibilidad de reaccionar contra dicho
daño ilegal al objeto de eliminarlo, imponiendo al autor del acto la realización
de las conductas necesarias para ello.

De esta descripción se desprende la diferencia que separa los derechos

subjetivos reaccionales de los derechos subjetivos típicos: estos últimos son
títulos de poder que preexisten a un eventual conflicto, y cuyo contenido se
halla igualmente predeterminado: los derechos reaccionales no nacen sino en el
momento y como consecuencia del conflicto (esto es, de la producción del acto
ilegal y dañoso), que es también el que determina su contenido material.

4) Los intereses legítimos son susceptibles de una clasificación fundamental,

recogida en los últimos tiempos por nuestra legislación, según que se trate de
intereses individuales o colectivos.

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- De los primeros no hay apenas nada que decir, por cuanto responden al tipo
clásico de interés: se trata, naturalmente, de aquellos supuestos en los que la
acción administrativa incide de forma directa en la esfera jurídica de una
persona, considerada en su individualidad (p. ej., el que posee el propietario de
una estación de servicio contigua a una carretera que se suprime al construirse
una variante).

- Los intereses colectivos ofrecen una problemática mayor. En el esquema

ideológico del Estado liberal, la defensa de todos los intereses que trascendieran
a la esfera individual de cada uno de los ciudadanos se entendía competencia
natural y exclusiva de las instituciones públicas. En el marco del Estado social y
democrático, sin embargo, se ha generalizado la idea de que estos intereses
transpersonales, que afectan a determinados bienes de disfrute colectivo (p. ej.,
el medio ambiente), pueden ser también representados y objeto de defensa por
parte de entidades privadas, principalmente asociativas, a las que debe
reconocerse, por tanto, una capacidad formal de intervención en los
procedimientos y procesos administrativos. Esta pretensión ha sido asumida por
nuestro ordenamiento de modo cauteloso (pues la defensa de los intereses
colectivos suele encubrir una técnica de acción política de determinados
partidos minoritarios), reconociéndose genéricamente la titularidad y
posibilidad de defensa de estos intereses colectivos (art. 21 Nº 3 LBPA), pero
remitiendo la instrumentación concreta de la misma a la legislación sectorial.

B) Las situaciones de deber o pasivas.

1. La sujeción
El concepto y problemática de la situación jurídica denominada sujeción son
extraordinariamente sencillos. La sujeción es, simplemente, el correlato pasivo
de la potestad, consistente en el deber de soportar el ejercicio de una potestad
sobre el propio ámbito jurídico. Se trata, por lo tanto, de una condición estática,
integrante de una situación jurídica de status (a la que después nos referiremos):

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se encuentran en situación de sujeción las personas comprendidas en el ámbito
subjetivo de una potestad.

2. La obligación
De la situación jurídica de obligación bien poco hay que decir que no haya sido
ya dicho: al ser el correlato perfecto del derecho subjetivo en el plano positivo,
lo expuesto a propósito de éste es aplicable plenamente a la obligación, sin más
que alterar la perspectiva. Esta consiste, pues, en la necesidad jurídica de
realizar una determinada conducta de hacer o de no hacer, que el sistema
normativo establece en beneficio o utilidad de una tercera persona, la cual
ostenta el poder de exigirla.

3. La carga
La situación jurídica denominada carga posee un perfil en cierta manera híbrido
entre las situaciones de poder y de deber: consiste, como la obligación, en la
necesidad jurídica de realizar una determinada conducta. Se diferencia de ésta,
sin embargo, en que la carga entraña normalmente una conducta positiva (de
hacer), y sobre todo, en que esta compulsión jurídica a realizar la citada
conducta está establecida en interés propio del sujeto sobre el que pesa, de tal modo
que su incumplimiento no entraña ilicitud alguna, sino la simple pérdida de una
ventaja para cuya obtención esa conducta constituye un requisito.

La figura de la carga tuvo su origen en el derecho procesal, a propósito de la

carga de la prueba, y aparece normalmente en el seno de los procedimientos
formales presididos por el principio de rogación (esto es, cuando el impulso del
procedimiento a través de sus diversos trámites, y aun la realización de estos
mismos trámites, depende de una iniciativa de las partes). No es de extrañar,
por ello, que la carga sea muy frecuente en un sector jurídico tan
procedimentalizado como el Derecho administrativo: son cargas, p. ej., la

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comparecencia en un procedimiento administrativo para ser tenido por
interesado; la petición de ampliación de plazos, o la interposición de recursos.

4. El deber público.
La más ambigua y problemática de las situaciones jurídicas pasivas es la que la
doctrina conoce con el apelativo de deberes públicos, cuya caracterización suele
hacerse, en contraste dialéctico con la figura de la obligación, en base a tres
circunstancias:

- La obligación posee un contenido determinado y concreto, en tanto que la

conducta o actividad en que consiste el deber aparece descrito de modo
abstracto y genérico.

- La obligación tiende a servir el interés de un sujeto concreto, en tanto que el

deber público es una conducta impuesta en interés general o de la colectividad.

- La obligación se corresponde con un derecho subjetivo del que es titular otra

persona, contrapartida que no existe en el deber público.

C) Las situaciones mixtas y complejas

1. Los poderes funcionales

Las situaciones que hemos examinado en los epígrafes anteriores son tipos
ideales que pueden darse en estado puro, pero que suelen también presentarse
mezclados, en tres supuestos fundamentales.

a) En primer lugar, las potestades de ejercicio obligatorio, esto es, situaciones de

poder cuyo ejercicio no es facultativo para su titular, sino obligado o debido, en
cuanto otorgadas por el sistema normativo para la tutela de intereses ajenos. Es
el caso de la mayor parte de las potestades administrativas, que son, por
naturaleza, potestades fiduciarias, como anteriormente señalamos.

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b) En segundo lugar, los derechos subjetivos que son, al tiempo, deberes: se trata de
actividades a llevar a cabo por su titular, que éste puede exigir a los entes
públicos, pero que éstos también pueden exigirle o imponerle. Es el caso de
muchos derechos-deberes constitucionales; como el derecho a la educación, la
cual es, a la vez, obligatoria.

c ) Y, en tercer lugar, las situaciones de contenido complejo, en las que, junto con
elementos activos o de poder, existen elementos pasivos o de deber. Es el caso
prototípico del derecho de propiedad inmobiliaria, cuyo contenido, contorne a
la legislación urbanística, está integrado de facultades junto a un elenco de
importantes deberes positivos (obligación de urbanizar, edificar con arreglo al
plan regulador, hacer cesiones, etc.).

2) El status.
Con frecuencia se habla del status, término de larga tradición en el lenguaje
jurídico, como de una situación compleja. Expresándose con mayor propiedad,
sin embargo, habría que decir que el status es un complejo de situaciones jurídicas
diversas (potestades, derechos, obligaciones, etc.) consideradas unitariamente
en función de un determinado rol social o jurídico de las personas. Se trata, en
definitiva, de una técnica de simplificación semántica que cumple un doble
papel: de una parte, el acotamiento, desde una cierta perspectiva, de un
colectivo de personas que ostentan un conjunto de situaciones jurídicas
comunes; de otra, la designación sintética y abstracta de dicho conjunto de
situaciones jurídicas.

El concepto de status fue empleado, en una versión clásica, en la monografía de

G. JELLINEK sobre los derechos públicos subjetivos, para designar los conjuntos
de derechos imputables a cada una de las posiciones asumidas por las personas
en relación con el Estado (status libertatis, civitatis y activae civitatis). Hoy ha
adquirido, sin embargo, un uso mucho más extenso; aunque las normas jurídicas
no utilicen normalmente el término, lo dan por supuesto al definir colectivos de

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personas a las que se somete a una regulación unitaria (status de nacional o de
extranjero, de funcionario público, de concesionario; y también en el Derecho
privado, como ocurre con el status de cónyuge, de hijo, de tutor, de accionista,
de comerciante, etc.).

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