Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza.

INAP, Madrid, 2005

3.5. LA GOBERNANZA COMO MODO DE GOBERNACIÓN

DE NUESTRO TIEMPO

3.5.1. Razones de la emergencia de la gobernanza

El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los noventa, en

buena parte por la incapacidad de la Nueva Gestión Pública de resolver los pro-
blemas antes expuestos de la delegación democrática y de la provisión de bienes
públicos que exigen la colaboración interdepartamental o interagencias. Desde
mediados de los noventa, especialmente en Europa, emerge un consenso cre-
ciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar público se fundamentan
en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos
y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de
gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza,
gobierno relacional o en redes de interacción público-privada-civil a lo largo del
eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las Administra-
ciones Públicas pasa a ser considerada desde la lógica de su contribución a las
redes de interacción o estructuras y procesos de gobernanza.
En efecto, tanto la teoría administrativa como las políticas de reforma administrati-
va, en los últimos tiempos (desde el debilitamiento del movimiento de la Nueva
Gestión Pública observable desde mediados de los noventa), especialmente en
Europa, han ido estableciendo como foco de análisis no la estructura y funciona-
miento de las organizaciones públicas, sino las interacciones entre los diversos
niveles de éstas y entre ellas y las organizaciones privadas y de la sociedad civil,
sin dejar de considerar nunca a la persona, el ciudadano (no el cliente), como el
referente último de todo el actuar público. Esto no quiere decir que se abandone
la consideración de la estructura, las funciones y los procesos de las organizacio-
nes administrativas, sino que el estudio y la reforma de éstas se sitúan en el ámbi-
to de las interacciones entre lo público-privada-civil, es decir, de los desafíos que
dicho interacción presenta para la actualización de las organizaciones públicas y
sus capacidades de gobernación tradicionales.
A todo esto se alude con la referencia cada vez más generalizada en el lenguaje
político y administrativo comparado a la gobernanza, al gobierno interactivo, al
gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador. A ello corresponde también
el actuar diario de los directivos políticos y gerenciales de nuestras Administracio-
nes Públicas. En España estamos ante una situación de «realidades en busca de
teoría», La metáfora de las «redes »tiende a expresar esta realidad: la práctica
cotidiana de los políticos y gerentes públicos pasa por crear y gerenciar estas re-
des de actores diversos, autónomos e interdependientes sin cuya colaboración
resulta imposible enfrentar los desafíos más urgentes de nuestro tiempo.

Los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente como «go-

bernanza» no significan anulación, sino modulación y reequilibrio de los anterio-
res, Como señala Kooiman 1 , estamos asistiendo más a un cambio por reequili-
1
J. Kooiman (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Internacional "De-
mocracia, Gobernanza y Bienestar en las Sociedades Globales». Barcelona, 27-29 de noviembre,
Básicamente. seguimos el marco conceptual y analítico propuesto por este autor.
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brio que a una alteración por abandono de las funciones estatales tradicionales,
Hay un incremento de los roles del gobierno como socio facilitador y cooperador.
Pero ello no determina la obsolescencia de las funciones tradicionales, La gober-
nanza, en la medida en que pueda ser considerada un paradigma. No tiene pre-
tensiones de universalidad. En realidad, sirve para comprender positivamente y
reformar normativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aque-
llos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropia-
dos, Dichos ámbitos incluyen, desde luego, todas las actuaciones públicas rela-
cionadas con los temas más complejos, diversos y dinámicos de nuestro tiempo.
De ahí que con razón pueda decirse que la gobernanza es el modo de goberna-
ción, si no único, sí el característico de nuestro tiempo.
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
• Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones
sociales, Éstas son hoy desafíos también para las organizaciones de la sociedad
civil y las empresas (lo que no significa desconocer la diversidad y hasta conflicto
de intereses entre ellas), Los intereses generales implicados en las grandes cues-
tiones de nuestro tiempo, debido a la complejidad de éstas, no pueden ser consi-
derados trascendentes, sino inmanentes al proceso de formulación y gestión en
redes de políticas públicas, De ahí que se rompa el dogma del monopolio estatal
de los intereses generales, Esto, desde luego, supone un cambio en la concep-
ción hasta entonces vigente de la relación entre Estado y sociedad: no se niega la
autonomía de ambos, pero se reconoce su interdependencia y la necesidad de la
cooperación para la definición y realización de los intereses generales a través de
las políticas públicas,
• Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, además de los modos tra-
dicionales de gobernación (burocracia y gerencia), debemos contar con nuevos
modos de gobernanza. Ésta no elimina en absoluto la burocracia ni la gerencia,
convive con ellas y designa sencillamente el cambio de foco en la búsqueda del
buen gobierno. Con todo, la orientación a la gobernanza cambia estructuras orga-
nizativas -requiere introducir flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes -
la interacción requiere dosis extraordinarias de visión estratégica, gestión de con-
flictos y construcción de consensos-, cambio en los instrumentos de gestión -paso
del plan a la estrategia, por ejemplo-, al tiempo que, desde una óptica democráti-
ca, multiplica el valor de la transparencia y la comunicación.
• No hay un modelo único de gobernanza, La gobernanza no pretende ser un mo-
delo organizativo y funcional de validez universal, ni siquiera para las situaciones
de alta complejidad a las que conviene que se aplique, Las estructuras de gober-
nanza deben diferir según el nivel de gobierno y el sector de actuación administra-
tiva considerados. A diferencia del universalismo de la burocracia y la gerencia
públicas, la gobernanza es multlfacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y
exige flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba y error.
• Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la Interacción entre
varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni están causados ni se
hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y los recursos de control
son siempre limitados y presentan márgenes de incertidumbre y, además, se
hallan fragmentados entre los diversos actores involucrados. Sin articular la co-
operación entre éstos, difícilmente puede lograrse una decisión razonable. La cla-
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ve para la gobernanza está en saber organizar un espacio público deliberativo

basado en normas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estruc-
tura de Interdependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento suficien-
te para resolver unilateralmente cuestiones complejas. Conscientes de los límites
de nuestros conocimientos, sabemos que debemos interactuar para buscar solu-
ciones provisionales siguiendo procedimientos que nos permitan aprender perma-
nentemente y adaptarnos a los resultados del aprendizaje.
• Esta conciencia de la limitación del conocimiento disponible ante cuestiones
complejas, de la existencia de amplios márgenes de incertidumbre sobre las con-
secuencias de la decisión -por ejemplo, sobre la distribución de los beneficios y
riesgos derivados de la misma-, hace que los objetivos de la gobernación no sean
fáciles de determinar y queden sujetos a revisión frecuente. Los intereses genera-
les se componen en procesos de conflicto, negociación y consenso entre los di-
versos actores involucrados. No hay interés general trascendente a los intereses
sociales y privados. No hay monopolio de los Intereses generales por las organi-
zaciones gubernamentales. Con el reconocimiento de la discrecionalidad necesa-
ria en la toma de decisiones públicas, vinculada a la limitación y fragmentación de
un conocimiento limitado yola necesidad de organizar la interacción sobre proce-
dimientos que permitan el aprendizaje, se redescubre y revaloriza la política a la
vez que se reconceptualiza la gestión pública, La política ya no puede pretender
tener un fundamento exclusivamente legal y técnico. Su legitimidad parte del re-
conocimiento de que hacer política es optar entre bienes públicos igualmente va-
liosos y que la decisión responde a juicios de valor, interés, oportunidad y otros
que no sólo son, sino que deben ser siempre discutidos en la esfera pública.
• Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos
que estimulen la comunicación entre los actores involucrados y la creación de
responsabilidades comunes, además de las individuales y diferenciadas, puede
hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz, al menos en relación a los gran-
des desafíos de nuestro tiempo. La misión fundamental de la dirección política y
administrativa consiste en la creación de tales estructuras y procesos, es decir, en
la construcción de gobernanza.

• El gran desafío de las reformas administrativas hoyes reestructurar las respon-

sabilidades, tareas y actividades de la gobernación en base a la integración y a la
diferenciación de las diversas inquietudes e intereses y de los actores que los ex-
presan en los diversos procesos de interacción. Esto plantea exigencias importan-
tes de rediseño organizacional. De la estructura de personal, de procedimientos,
de instrumentos de gestión y presupuestación, de transparencia y responsabiliza-
ción. El gran desafío es hoy hacer productivas las interacciones en qué consiste la
gobernación de las cuestiones complejas.
• Para ello, tanto las reformas como la teoría tienen que focalizarse en la interac-
ción más que, como sucedía en la aproximación tradicional, en el gobierno como
actor único o sobredeterminante de la gobernación.
3.5.2. Clarificando el marco conceptual: gobernación, gobernanza y gober-
nabilidad

El concepto de gobernación es bien clásico. Comprende tanto las instituciones de

gobierno corno las acciones dirigidas a la definición y realización de los intereses
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generales (dirección política, políticas públicas, legislación, administración). Du-

rante mucho tiempo, las instituciones de gobernación se han identificado con las
instituciones del Estado y se han considerado como acciones de gobernación sólo
las procedentes de sus órganos. La tarea de gobernar y la responsabilidad por la
gobernación correspondían en exclusiva a las organizaciones del Estado. Las
personas y organizaciones privadas, grandes o pequeñas, lucrativas o benéficas,
eran consideradas como portadoras exclusivamente de intereses privados, como
actuando sólo en función de sus expectativas egoístas o altruistas pero siempre
de naturaleza privada. Eran gobernados, no actores de la gobernación.
¿Cómo emerge y de dónde procede el éxito de la governance tanto en la acade-
mia como en la comunidad del desarrollo y, en general, en la retórica político-
administrativa actual? El uso generalizado es reciente, corresponde a los noventa,
y especialmente a su segunda mitad. Además, no viene de una fuente única, sino
múltiple.
Subrayemos en primer lugar las razones de su introducción en el léxico de la co-
munidad del desarrollo. Entre los cincuenta y los setenta, ésta se aplicó a la re-
forma administrativa, contemplada desde la racionalidad instrumental y la neutra-
lidad política. Durante los ochenta se introdujo la perspectiva de las políticas
públicas y se teorizó el paso de la administración a la gerencia o management
público, manteniéndose la lógica de racionalidad instrumental y neutralidad políti-
ca de la etapa anterior. Las políticas sintetizadas en el llamado Consenso de
Washington y los programas de reformas integrales del sector público que las
acompañaron (public sector management reform) respondieron o esta misma
lógica, En este contexto, por ejemplo, el PNUD creó el MDD, Management Deve-
lopment Division, que sólo entrados los noventa se convirtió en el MDGD, Mana-
gement Development and Governance Division A lo largo de esta década, la pa-
labra governance quedó incorporada al lenguaje de la comunidad del desarrollo.

Pero el concepto de «gobernanza» manejado por la cooperación internacional

registra una rápida evolución que vale la pena reseñar. El texto siguiente, debido
o Elena Martínez, Directora del Buró del PNUD para América Latina, resulto bien
significativo:
"El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestro concepto
de governance y tendrá que hacernos cambiar también nuestra práctica de
cooperación a la misma. Hasta hace muy poco tiempo, por governance en-
tendíamos "la forma en que el poder o la autoridad política, administrativa o
social es ejercida en el manejo de los recursos o asuntos que interesan al
desarrollo" (Pnud: 1997, Banco Mundial: 1995), la governance se confundía
así en gran parte con el public sector management y la cooperación al desa-
rrollo con una operación de asistencia técnica facilitadora de nuevas y me-
joras "racionalidades instrumentales". Se trataba, en suma, de mejorar la
eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales en la formula-
ción y gestión de políticas públicas.
El PNUD hoy maneja un concepto de governance completamente diferente.
En nuestro informe sobre desarrollo humano del 2000, nuestro nuevo admi-
nistrador, el Sr. Malloch Brown, señala que ni los mercados, ni la política, ni
la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y que éstas –la go-
vernance- ya no se refieren sólo a las organizaciones gubernamentales por-
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que enmarcan y entrelazan una serie interdependiente de actores que com-

prende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y
ello tanto a nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestro informe
enfatiza que "el desafío de la globalización no es detener la expansión de los
mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones de una go-
vernance mejor -local, regional, nacional y global- para preservar las venta-
jas de los mercados y la competencia global, pero también para proveer los
recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la
globalización trabaja para la gente y no sólo para los beneficios" (p. 2). En
este contexto, governance para el Pnud significa hoy "el marco de reglas,
instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incenti-
vos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las em-
presas" (p. 8)».

Como vemos, en el 2000, el PNUD yo había establecido un concepto de gober-

nanza que lo aproximaba extraordinariamente al concepto de marco institucional -
formal e informal- que fija las constricciones e incentivos de los actores en un de-
terminado ámbito de la acción colectiva. Esta visión renovada coincidía con desa-
rrollos conceptuales elaborados en el campo académico durante la segunda mitad
de los noventa. El siguiente texto también resulta revelador al respecto:
"Desde una perspectiva politológica, Hyden ha desarrollado un concepto de
governance basado en el concepto de "régimen" que es una convención pa-
ra designar "las normas explícitas e implícitas que definen quiénes son los
actores políticos relevantes y a través de qué canales y con qué recursos se
posicionan activa y políticamente" (definición debida a Guillermo O'Donnell).
Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un con-
junto de reglas fundamentales sobre la organización del espacio público.
Esta noción de espacio público comprende tanto al Estado como a la socie-
dad civil y traza la línea divisoria entre público y privado...
Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de governance como la ges-
tión consciente de las estructuras del régimen con la mirada puesta en el
fortalecimiento de la legitimidad del espacio público. En esta definición,
régimen y estructura de governance significan lo mismo, y las estructuras
se hallan basadas en normas, la legitimidad es la variable dependiente pro-
ducida por una governance efectiva... Governance y políticas públicas son
entidades conceptuales diferentes aunque en la práctica se afectan mutua-
mente. Governance se refiere a la "metapolítica" y concierne a la estructura
institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores de
la sociedad civil. Una aproximación del tipo governance debe explorar el po-
tencial creativo de estos actores, y especialmente la habilidad de los líderes
de superar la estructura existente, de cambiar las reglas del juego, y de ins-
pirar a otros para comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la socie-
dad hacia nuevos y productivos caminos. La governance concierne a la ins-
titucionalización de los valores normativos que pueden motivar y proveer
cohesión a los miembros de una sociedad. Esto implica que es improbable
que pueda emerger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vi-
brante. (Joan Prats (1996), «Some Strategic Foundations for lmproving Manage-
ment and Governance in Sub-saharian Afrlca», Paper presentado a la Conferen-
cia del PNUD sobre Improving Governance, Robot, noviembre).
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De acuerdo con lo anterior, governance tiene dos dimensiones: o) una dimensión

estructural que hoce referencia a los arreglos institucionales existentes en una
sociedad dado que constriñen e incentivan de uno determinado manera a los ac-
tores intervinientes en la toma de decisiones públicas, y b) una dimensión dinámi-
co o de proceso que se refiere o las acciones de esos mismos actores que puede
acabar afectando o la dimensión estructural. Esto permite focalizar la governance
desde una perspectiva tanto analítica como normativa. Desde la primera, gover-
nance implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la
sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la perspec-
tiva normativa, governance compromete el liderazgo moral de los actores para
mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad
de solución de los problemas de acción colectiva.
Otra fuente de la que emerge la «gobernanza» es el management público, Frente
a la torpe asimilación de gestión pública y privada, diversos autores tratan de en-
contrar la especificidad del management público precisamente en la gestión no de
las organizaciones, sino de los arreglos o estructuras en los que se produce la
interacción entre las mismas, es decir, la gobernanza. De este modo, la finalidad
característica del management público no sería tanto mejorar la eficacia y eficien-
cia organizacional, sino la gobernanza entendida como el marco de constricciones
e incentivos en que la gestión organizacional se produce. La temprana posición
de Metcalfe sobre este tema es bien conocida. La gestión pública, según Metcal-
fe, debe ser entendida como gestión a nivel «macro», relacionada con el cambio
estructural a nivel de relaciones multiorganizacionales, mientras que la gestión
privada funciona a nivel «micro», centrándose en organizaciones específicas. Los
problemas emergen cuando los reformadores intentan implementar técnicas de
gestión de nivel micro en un espacio multiorganizacional «donde no pueden su-
ponerse ni el consenso en los fines ni la gestión por decisión de autoridad». La
gestión pública se refiere al cambio no a nivel organizacional o micro -que es la
meta de la gestión del sector público y privado- sino a nivel macro o estructural,
entendido como orientando la transición hacia un nuevo marco institucional. Met-
calfe ve la diferencia entre los dos niveles de gestión similar a la que existe entre
las reglas del juego y las estrategias de los actores, Es fácil reconocer que cam-
biar las reglas del juego (la governance o la estructura institucional) es un cambio
de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de los actores indi-
viduales 2
El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción conceptual entre
governing (gobernación), governance (gobernanza) y governability (gobernabili-
dad) que considera como fundamentos de una teoría sociopolítica de la «qover-
nance» in statu nascenti. Su punto de partida es que como consecuencia de la
complejidad, diversidad y el dinamismo de las sociedades contemporáneas, los
esfuerzos de gobernación (governing) son por definición procesos de interacción
entre actores públicos y los grupos de interés o individuos implicados, Gobernar
(governing) en el sentido de Kooiman equivale a la concepción de la gestión
pública a nivel macro de Metcalfe. Consiste fundamentalmente en coordinar,

2
Les Metcalfe (1993), «Public Management: from Imitation to lnnovation», en Jan Kooiman Modem
Governance. Sage. London.
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orientar, influir, equilibrar.., la interacción entre los actores políticos y sociales. Pe-
ro, a diferencia de Metcalfe, Kooiman considera que la gobernación no es mono-
polio de las organizaciones gubernamentales, sino que también debe caracteri-
zarse como tal la acción de los otros actores orientada a ordenar la interacción,
Para él, la gobernación comprende todas las intervenciones (orientadas a metas)
de actores políticos y sociales con la intención de crear una pauta de interacción
más o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopolítico, que será
tanto más posible cuanto más acorde con los deseos u objetivos de los actores
intervinientes.
El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de gobernan-
za. Ésta puede verse como la pauta o estructura que emerge en un sistema so-
ciopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los
actores intervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego en un
sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cual los actores
pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses
y objetivos. El concepto de governance es básicamente una herramienta analítica
y descriptiva. Pero en la medida en que una pauta de governance puede verse
como el resultado de las intervenciones de los actores, también tiene una dimen-
sión normativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta deseable
(por ejemplo, en términos de incentivar el bienestar. el desarrollo o la democra-
cia), qué actores deben jugar un rol en la reforma institucional y qué constriccio-
nes deben tenerse en cuenta.
La gobernanza aparece así como un concepto muy próximo al de redes de políti-
cas públicas y al de marcos o arreglos institucionales, Esta semejanza resulta
muy evidente en la aproximación del así llamado «institucionalismo centrado en
los actores» principalmente desarrollado por Renate Mayntz y Fritz Scharp, que
se combina a menudo con otras aproximaciones como la teoría de juegos o la
teoría de los intercambios.
El institucionalismo centrado en los actores combina la elección racional con su-
puestos institucionalistas. Las instituciones se conciben como estructuras regula-
doras que establecen incentivos y constricciones para actores racionales que se
esfuerzan en maximizar sus preferencias. Las mejores instituciones son lasque
consiguen superar mayores dificultades de acción colectiva, desincentivando los
comportamientos oportunistas mediante constricciones y sanciones e incentivan-
do los que toman en cuenta los intereses generales en el cálculo de las preferen-
cias personales u organizacionales. Las redes son conceptualizadas como institu-
ciones informales, no organizadas formalmente, recíprocas y no jerárquicas, rela-
ciones relativamente permanentes, formas de interacción entre actores que se
esfuerzan por alcanzar beneficios propios y comunes. Las redes reducen costes
de información y transacción y crean confianza mutua entre los actores, disminu-
yendo la incertidumbre y el riesgo de incumplimiento. Son el marco institucional
apropiado para la coordinación horizontal entre actores públicos, privados y socia-
les, de la que -en un mundo complejo en el que la coordinación jerárquica resulta
normalmente disfuncional- depende la calidad de las políticas públicas 3

3
Véase el interesante trabajo de sistematización realizado por Tanja A. Bórzei (1998). «Organizing
Babilon - On the Different Conceptions of Policy Networks», en Public Administration, vol. 76.
Summer. pp. 253-273,
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Finalmente, como nos recuerda Renate Mayntz, la propia palabra gobernanza

está experimentando una interesante evolución semántica: inicialmente se utilizó
como sinónimo de gobernación o proceso de gobernar a través de las organiza-
ciones gubernamentales. Pero -advierte- el campo semántico de la palabra se ha
ampliado con dos nuevas acepciones: 1) hoy se recurre a gobernanza, en primer
lugar, para indicar «un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control
jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción
entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas
entre lo público y lo privado»; 2) pero, en segundo lugar, se está recurriendo a
gobernanza para indicar algo mucho más amplio: inicialmente desde la economía
de Ios costes de transacción, pero con mayor generalidad después, se descubrie-
ron formas de coordinación social diferentes no sólo de la jerarquía, sino de los
mercados, recurriéndose entonces a la expresión gobernanza para designar toda
forma de coordinación de las acciones de los individuos y las organizaciones en-
tendidas como formas primarias de la construcción del orden social. Esta segunda
acepción amplía de modo tal el campo semántico que la gobernanza pierde pie en
la teoría política para convertirse en una teoría general de las dinámicas sociales"
4
.
El concepto de gobernabilidad, aunque a veces se usa como sinónimo de gober-
nanza, tiene una significación claramente diferente, Por gobernabilidad, Kooiman
entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí
mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma porte. Esta
cualidad depende del ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capa-
cidades de gobernación. Este concepto de gobernabilidad no contempla las nece-
sidades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como algo per-
teneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes contemporáneas las
necesidades y capacidades deben verse también como interdependientes y, por
tanto, a la vez como políticas y sociales, públicas y privadas, referentes al Estado
yola sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema está claramente conecta-
da a sus procesos de governance y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legí-
timo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad.
Pero este ajuste depende de las estructuras de governance y de los actores de
gobernación. Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el
resultado final depende de la estructura institucional o fábrica social y de los acto-
res.
Desde una perspectiva político-administrativa, la gobernabilidad es la cualidad de
un sistema social que deriva del hecho de que los actores estratégicos del mismo
-tales son sólo los que tienen recursos de poder para hacer ingobernable el sis-
tema- consienten en que las decisiones de autoridad -incluida la resolución de

4
«Puede suceder que al extender el paradigma politológico originario para absorber en el mismo
plano todas las formas individuales de coordinación, o de orden social, esto se tradujera en una
excesiva extensión del paradigma mismo, que acabaría por allanar aquella atención selectiva in-
dispensable que -al menos para la mente humana- es un prerrequisito de la construcción teórica.
En cualquier caso, no se trataría de una teoría de la gobernanza política, sino de una teoría mucho
más general de las dinámicas sociales, convirtiéndose, así, no en una simple extensión de la pri-
mera, sino en un paradigma completamente nuevo» (R. Mayntz (2000), «Nuevos desafíos de la
Teoría de la Governance», en Instituciones y Desarrollo. No.7, noviembre, pp. 35-51).
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conflictos entre los mismos- se adopten conforme a reglas y procedimientos de-

terminados -que pueden registrar mayores o menores niveles de institucionaliza-
ción-. No toda estructura de gobernanza es capaz de producir gobernabilidad.
Tampoco toda gobernabilidad garantiza el desarrollo. El análisis de la gobernabili-
dad de un sistema implica el de su gobernanza, es decir, el descubrimiento del
mapa de actores, sus expectativas, sus conflictos y las estructuras y procesos de
su interacción. Ese análisis nos descubre los equilibrios de poder y distributivos
subyacentes a las estructuras y procesos de gobernanza, así como los conflictos
actuales y potenciales entre los actores estratégicos, incluidos los emergentes 5.
El uso creciente de la palabra gobernanza como distinta de gobernabilidad ha lle-
vado a la Real Academia Española y a la Unión Europea, que sepamos al menos,
a proponer su traducción por gobernanza, un galicismo medieval en desuso 6.
Cualquiera que sea la suerte de la traducción propuesta, lo que se quiere signifi-
car es la diferencia conceptual entre gobernanza y gobernabilidad, a pesar de la
reconocida imprecisión del campo semántico de ambas, cosa por lo demás nada
extraña tratándose de conceptos emergentes y abiertos.
3.5.3. La gobernanza como construcción europea

A partir del año 2000, la Unidad de Prospectiva de la Comisión Europea asumió la

tarea de diagnosticar la crisis de gestión vivida en los últimos años por la propia
Comisión, así como la elaboración de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Euro-
pea. A tal efecto se organizaron diversos seminarios y encuentros cuyos trabajos
fueron ampliamente difundidos 7.
El diagnóstico parte de la existencia de una crisis en las formas tradicionaIes de
regulación y considera que el fondo de la crisis radica en lo inapropiado que resul-
ta aplicar la racionalidad sustantiva a los grandes problemas de nuestro tiempo.
Ello se debe a que los presupuestos de esta racionalidad ya no se sostienen fren-
te a los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. No podemos enfren-
tar la complejidad si continuamos creyendo -al modo de la racionalidad sustantiva
- que los fenómenos obedecen a leyes, que siempre podemos poner al día tales

5
Un desarrollo más extenso del concepto de gobernabilidad puede verse en Joan Prats (2004),
«Gobernabilidad para el desarrollo: propuesta de un marco conceptual y analítico". En Binetti y
Carrillo (eds.). ¿Democracia con desigualdad? Uno mirada de Europa hacia América Latina, Red-
Gob. Bid. IIG.
6
Los servicios de la Comisión Europea analizaron los diversas traducciones del término governan-
ce a las lenguas oficiales de la Unión Europea, sugiriendo el uso de la palabra «gobernanza» en
español, hasta el punto de titular «Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea» o un interesante
proyecto de revisión de las estructuras y procesos de la Comisión. Poco más tarde, la propia Real
Academia Española de la Lengua ha trotado de cerrar el debate, optando en noviembre de 2000
por la acepción «gobernanza», aunque admitiendo el uso como sinónimo de gobernabilidad (cfr.
Departamento de Español al Día. RAE). En base a todo ello, el Diccionario de la Real Academia
de la Lengua ha incluido una nueva definición de gobernanza (un viejo galicismo en desuso) en su
última edición, entendiéndola como «el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo
el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equili-
brio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de lo economía ».
7
Quizá el más significativo sea Governance in the European Union, dentro de lo Colección "Ca-
hiers» at the Forward Studies Unit. European Commission, 2001, 01 que se puede acceder en
http://europe.eu.int
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leyes y que, gracias a la acumulación y al procesamiento de la información, po-

demos usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a esta racio-
nalidad sustantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva racionalidad proce-
dimental. Esto implica revisar la concepción de racionalidad desarrollada por la
modernidad.
La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la sociedad. Pero
¿qué es una decisión racional? La respuesta es clave para entender las transfor-
maciones de los sistemas político-administrativos de nuestro tiempo. La convic-
ción subyacente a la racionalidad sustantiva es que tanto en la naturaleza como
en la sociedad existen órdenes de significación, verdades universales, leyes de la
realidad que podemos descubrir a través de la razón sujeta al método científico.
La razón nos permite acceder a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona
la clave para las buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales porque
aplican la ley racional. Los actos administrativos son racionales porque concretan
en los hechos la racionalidad que se postula de las normas. La distinción entre la
función de normación y ejecución es inherente a esta concepción de la racionall-
dad. La Ciencia de la Administración tiene por misión procurar técnicas o raciona-
lidades instrumentales para la mejor realización de los universales recogidos en la
ley o el plan.
Pero todos estos supuestos han ido cayendo y, con ellos, la racionalidad sustanti-
va como clave legitimadora de la acción pública. La propia ciencia ha rechazado
la idea de que un «método» (en sentido positivista) puede permitirnos el acceso a
la verdad universal. Rechaza asimismo que los pretendidos «universales» pueden
ser determinados en su contenido. A partir de la constatación de los límites, la
incertidumbre y la revisión constante de nuestros conocimientos se enfatiza la
idea de deliberación como requisito para llegar a acuerdos provisionales. Se trata
entonces ya no de descubrir lo que es justo, verdadero, auténtico, sino de las
condiciones procedimentales que garanticen un proceso argumentativo, discursi-
vo, deliberativo, un verdadero espacio público democrático a cuyo servicio se co-
loca la racionalidad procedimental. El Derecho ya no puede ser separado de su
aplicación. El vínculo entre ambos es el concepto de aprendizaje,

La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino reducir la

incertidumbre y establecer algo como «el mejor conocimiento parcial actualmente
disponible». El proceso decisional, al no pretender captar ningún universal, ya no
tiene sentido sólo en sí sino vinculado al proceso postdecisional de mejorar los
datos y de rediseñar los modelos. Tiene que garantizar flexibilidad y discrecionali-
dad para amortiguar el efecto de los errores o para ampliar las alternativas. Nece-
sita de evaluación permanente orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje.
No se trata, pues, sólo de deliberación, sino también de organización de formas
eficaces de acceso al conocimiento. Las sociedades complejas sólo pueden en-
frentar sus desafíos transformándose en sociedades experimentales. Para ello
deben repensar sus instituciones en el sentido de rediseñar los incentivos para el
aprendizaje y la eficiencia adaptativa.
La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas aquellas
situaciones en que los resultados no dependen de la acción de un solo gobierno,
sino de la interacción entre éste, otros gobiernos, el sector privado y la sociedad
civil. En estas situaciones la consecución de resultados depende de la negocia-
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

ción entre las diferentes partes afectadas. La interacción exitosa se basa en el

reconocimiento de las interdependencias. Son situaciones en las que ningún ac-
tor, público ni privado, tiene todo el conocimiento requerido para resolver proble-
mas complejos, dinámicos y diversos: ningún actor por sí puede conseguir la apli-
cación efectiva de los instrumentos de política requeridos. En tales situaciones la
tarea de los gobiernos cambia. Consiste en facilitar las interacciones sociopolíti-
cas, en crear o estimular la creación de espacios para que los actores lleguen a
acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define enton-
ces como la estructura o pauta que emerge en un sistema sociopolítico como re-
sultado común de los esfuerzos de interacción de todos los actores involucrados.
Un buen observador de la realidad político-administrativa europea como es Guy
Peters ha establecido una correlación interesante entre la emergencia de la go-
bernanza y la tradición corporativista de tantos de los Estados europeos occiden-
tales. Austria, Bélgica, Holanda, los países escandinavos y, en menor medida,
Alemania y Francia se han caracterizado por tener unas relaciones entre el Esta-
do y la sociedad altamente mediadas por una gran diversidad de arreglos corpora-
tivos. Los empresarios y demás grupos de interés organizados, los sindicatos y
las organizaciones voluntarias han ejercido gran y variada influencia en todos los
ámbitos del proceso de políticas públicas. Otra característica importante ha sido el
disponer de amplios sistemas de bienestar social costeados con elevados im-
puestos soportados por las clases medias, en la medida en que éstas han sido
también beneficiarias de los servicios sociales universalizados. Los Estados euro-
peos del bienestar no son el producto de burocracias persiguiendo el interés ge-
neral y actuando legal e imparcialmente. Contrariamente, son una construcción
institucional resultante de muchos conflictos y pactos de alcance productivo y re-
distributivo entre los actores sociales y políticos antes mencionados. Esto ha obli-
gado a que las burocracias del bienestar se acostumbren a interactuar permanen-
temente con los actores sociales, generándose así una tradición de respeto mutuo
y unas capacidades importantes de negociación y gestión de conflictos 8.
Estas tradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran crisis fiscal de los
setenta y la consecuencia fue una recepción parcial y desigual de la Nueva Ges-
tión Pública, tal como ya hemos tenido ocasión de relatar. El énfasis creciente en
la eficiencia y las reformas implementados a tal efecto no han cambiado ni la es-
tructura de conjunto de los servicios públicos ni su estilo de gestión -con la excep-
ción singular de la Gran Bretaña, desde luego-. En lugar de desarrollar la Nueva
Gestión Público, diversos Estados han mostrado un creciente interés en explorar
nuevos modos de cooperación entre el Estado y los intereses organizados. La
larga tradición corporativista parece haber facilitado el camino hacia las nuevas
formas emergentes de gobernanza,

Este clima influyó, sin duda, en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea,
cuyo objetivo confesado es contribuir a superar la crisis de legitimidad mediante la
apertura del proceso de decisión política para dotarlo de mayores niveles de inte-
gración y responsabilidad, mejor conexión con los ciudadanos y mayor eficacia de
las políticas. El concepto de gobernanza que se adopta a tales efectos designa

8
Véase Guy Peters, "Governance without Governmenf? Rethinking Public Administration». En
Journal of Public Administration. Research & Theory, vol. 8. nº 2, pp 223-243
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

«las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los po-

deres a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de lo apertura, lo
participación, lo responsabilidad, lo eficacia y la coherencia».
Lo Comisión Europea, en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza
de 2001, adoptó la visión de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba
mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socioeconómico ac-
tual. caracterizado por los cambios rápidos, la fragmentación y problemas de polí-
ticas interconectados y complejos. Romano Prodi, al presentar el Libro Blanco al
Parlamento, argumentaba que «tenemos que dejar de pensar en términos de ni-
veles jerárquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y
comenzar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los
cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las políti-
cas». Más explícita resultaba todavía la experiencia de las ciudades europeas, tal
como se señalaba en la contribución de Eurocities a los trabajos de consulta del
Libro Blanco: «Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sec-
tor público, voluntario y privado sobre bases cada vez más sistemáticas. Estamos
abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. En su lugar estamos
haciendo evolucionar modelos más participativos de gobernanza comprometien-
do, envolviendo y trabajando mucho más con los ciudadanos, grupos locales, em-
presas y agencias asociadas».
Pero el concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisión Europea no re-
duce el papel de los gobiernos a un actor más en las redes o estructuras de inter-
dependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad
y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita nada al
valor de la representación democrática, aunque plantea condiciones más comple-
jas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina, sino que
refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos,
negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero recono-
ce que algunas de estas funciones pueden ser también ejercidas por otros actores
empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones doctrinales pro-
pias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza no elimina
la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y
procedimentales, los instrumentos de gestión pública, las competencias de los
funcionarios y las capacidades de dirección política de la Administración.
«Teniendo en cuenta el carácter horizontal de las redes y el poder coactivo
de los poderes públicos, éstos pueden optar por diferentes estrategias. En
primer lugar pueden decidir no incorporarse a las redes e imponer sus ideas
y objetivos a los actores que participen, En segundo lugar pueden decidir
incorporarse a las redes y utilizar fórmulas de cooperación con el resto de
actores. Una tercera opción es adoptar el papel de gestor de las redes, facili-
tando los procesos de interacción entre los actores y en el caso de bloqueo
o estancamiento reimpulsar los procesos a troves de la mediación o el arbi-
traje. Finalmente los gobiernos pueden construir redes y mantener la estabi-
lidad y seguridad a través de su especial autoridad» (Agustín Cerrillo (2002),
La Gobernanza y sus repercusiones en el Derecho Administrativo, tesis doctoral;
texto inédito).
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

3.5.4. Principios de buena gobernanza

El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los ámbitos del ac-

tuar administrativo, en que la complejidad, diversidad, dinamismo e interdepen-
dencia implicados por la definición y realización de los intereses generales hocen
que los modos de gobernación tradicionales de la jerarquía y la gerencia no resul-
ten ni eficaces, ni eficientes, ni efectivos, ni legitimas, no deja de plantear conside-
rables problemas.
El primero y fundamental es el de la relación potencialmente conflictiva entre de-
mocracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea
democrática es preciso que el conjunto de intereses concernidos por el proceso
decisional se encuentren simétricamente representados en el proceso decisional
público de que se trate. Un mero partenariado entre sector público y privado pue-
de constituir gobernanza, pero no será democrático sino en la medida en que los
intereses sociales implicados tengan oportunidad efectiva para organizarse, in-
formarse y participar en la interacción decisional. La gobernanza no es, pues, sólo
ni lobby ni participación. Estos conceptos pueden ser plenamente operativos en
los modos de gobernación representados por la burocracia y la gerencia, pues por
sí no implican interacción decisional.
Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce éste, por ejem-
plo, al concepto de poliarquía de Robert Dahl, el conflicto entre gobernanza y de-
mocracia está servido. Si las estructuras de interacción decisional características
de la gobernanza permiten la exclusión o el ninguneo de grupos de interés signifi-
cativos, el riesgo de deslegitimación o desafección democrática es muy elevado.
Y el de inefectividad de la decisión también, pues es bien sabido que los intereses
difusos que no pueden superar los costes de organización y participación ex ante
pueden hacerlo perfectamente ex post, actuando como veto players en el momen-
to de la ejecución de la decisión, Si la democracia tiene su fundamento axiológico
en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva el fundamento político del
derecho a la igual participación en el proceso político, cuando se rompe el mito de
la exclusiva vinculación de los representantes democráticos a los intereses gene-
rales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones públi-
cas en redes de interacción, el ideal democrático exige la inclusión simétrica en
las mismas de todos los intereses concernidos. Ello, sin duda, comporta nuevas
exigencias para las autoridades públicas en relación al fomento de la organiza-
ción, información y participación de aquellos intereses difusos que soportan los
mayores costes. Se abre así todo un campo de acción gubernamental a favor del
fortalecimiento de las organizaciones autónomas de la sociedad civil para su in-
clusión en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el plan-
teamiento tradicional de la participación ciudadana.
«A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crítica al conside-
rarlas estructuras de representación de intereses poco transparentes e im-
penetrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitima-
ción democrática del sector público. Kickert ha sistematizado esas críticas:
• Los gobiernos pueden desatender el interés general dado que participar en
redes implica negociar y llegar a compromisos, lo que impide realizar los
objetivos preestablecidos.
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

• Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones

políticos al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados.
• Los procesos decisionales pueden no ser transparentes. La interacción
formal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posi-
ciones administrativas hacen imposible determinar quién es responsable de
cada decisión.

• Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la interacción entre

los intereses privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado para la
intervención parlamentaria y los órganos de autoridad representativa es es-
caso, lo que puede plantear déficit democráticos graves.
Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan aspectos posi-
tivos que están justificando su uso y extensión:
• La formulación e implementación de políticas se enriquece con la informa-
ción, el conocimiento y la colaboración aportados por los diversos actores
interactuantes.
• Las políticas y su implementación pueden alcanzar una mayor aceptación
y legitimación social, consiguiendo una ejecución menos costosa y más
efectiva.
• La participación interactiva y simétrica supone que una amplia variedad de
intereses y valores serán tenidos igualmente en cuenta, lo que favorece el
principio democrático.
• Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos para
orientar la definición y solución de las cuestiones sociales, incrementándo-
se así su efectividad y eficacia.
• Las redes reducen los costes de transacción en situaciones de toma de
decisión complejas al proveer una base de conocimiento común, experien-
cia y orientación, lo que reduce la inseguridad al promover el intercambio
mutuo de información.
• Las redes pueden reequilibrar las asimetrías de poder al aportar canales
adicionales de influencia más allá de las estructuras formales.
• Las redes incrementan el capital social de las comunidades 9.

El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios de una

buena gobernanza: «apertura, participación, responsabilidad eficacia y eficiencia.
Cada uno de estos principios resulta esencial para la construcción de una gober-
nanza más democrática. No sólo son la base de la democracia y el Estado de De-
recho de los Estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles de

9
Exposición realizada siguiendo a A. Cerrillo, La Gobernanza y sus repercusiones en el Derecho
Administrativo, pendiente de publicación.
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local... La aplicación de estos

cinco principios refuerza a su vez los de proporcionalidad y subsidiariedad» 10.
No corresponde sino desarrollar aquí muy someramente los principios expresa-
dos. No se olvide, en todo caso, que la gobernanza es hoy un concepto que des-
cribe el movimiento o transición a un nuevo modo de gobernación, la gobernanza,
el alumbramiento de cuyos principios institucionales y valorativos tomará su tiem-
po. Por lo demás, no habrá un modelo universal de buena gobernanza. Podrá
haber unos principios institucionales mínimos o básicos como los que ha tratado
de codificar la Comisión de las Comunidades Europeas, pero la diversidad de en-
tornos decisionales modulará estos principios y añadirá otros de manera muy difí-
cil de predecir. Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opi-
nión que trata de diluir los gobiernos como un actor más en las estructuras de go-
bernanza, creemos que el principio democrático y de Estado de Derecho al que la
gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas organiza-
tivas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a las Administraciones
Públicas. Éstas son actores en estructuras de interdependencia, pero no un actor
más. No creemos en la gobernanza como sustituto del gobierno, sino en la gober-
nanza con gobierno, como modalidad de gobernación. La gobernanza no puede
diluir, sino fortalecer y legitimar la autoridad democrática. Para que ello sea así
necesitaremos de un Derecho administrativo renovado que, desde el reconoci-
miento de las nuevas realidades y sus desafíos, vaya estableciendo los principios
institucionales que nos permitan orientar la construcción y proceder a la valora-
ción de la gobernanza, que ya ha llegado para quedarse.
• El primer principio propuesto por el Libro Blanco es el de apertura, que impone a
las instituciones comunitarias el trabajar de forma más abierta, desarrollando una
comunicación más activa, utilizando un lenguaje más accesible y adoptando las
medidas que en general conduzcan a una mayor confianza de los ciudadanos en
las instituciones comunitarias.
• El segundo principio es el de participación, pues se entiende que la calidad, la
pertinencia y la eficacia de las políticas exigen una amplia participación ciudadana
tanto en la fase de formulación como de implementación. De la participación se
espera también un reforzamiento de la confianza ciudadana en las instituciones
comunitarias.
• El tercer principio es el de responsabilidad, que exige la clarificación del papel de
cada una de las instituciones comunitarias intervinientes en la toma de decisiones,
así como de los Estados y de los demás agentes gubernamentales que participen
en el desarrollo y aplicación de las políticas comunitarias.
• El cuarto principio es el de eficacia, que exige que las medidas adoptadas pro-
duzcan los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una
evaluación de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada. La
eficacia requiere también que la elaboración de las políticas europeas sea propor-
cionada y que las decisiones se tomen al nivel más apropiado.

10
Comisión de los Comunidades Europeos (2001), La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco,
Bruselas, 25 julio.
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

• El quinto principio es el de coherencia, que exige que las distintas políticas y ac-
ciones europeas sean coherentes y fácilmente comprensibles. La necesidad de
coherencia es cada vez mayor, pues las tareas de la Unión Europea con cada vez
más complejas y diversas y rebasan las fronteras de las políticas sectoriales tradi-
cionales. La coherencia requiere un liderazgo político y un compromiso firme por
parte de las instituciones con el fin de garantizar un enfoque coherente dentro de
un sistema complejo. La complejidad se incrementa con la participación obligada
y creciente de las Administraciones regionales y locales y de los intereses organi-
zados.
«La gobernanza de la integración europea ha sido crecientemente caracteri-
zada como un sistema de gobierno multinivel en el que la autoridad pública
se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta formas
diferentes en función de cada sector de políticas. Las competencias se so-
lapan entre los diferentes niveles de gobierno y los actores políticos inter-
actúan en cada uno de ellos. Dado este policentrismo, la imagen de gober-
nanza multinivel subraya el hecho de que no hay ningún actor capaz por sí
solo de dar respuestas únicas y universales a los problemas sociales. Esto
es lo que explica porqué la europeización de las políticas no se ha traducido
en más uniformidad, sino en una especie de patchwork, una mezcla comple-
ja de estilos diferentes de elaboración, de instrumentos y de instituciones.
La metáfora de las redes y el concepto de gobernanza resultan particular-
mente adecuados para expresar la esencia de la gobernanza multinivel eu-
ropea. El enfoque de las redes sugiere que la gobernanza habría de basarse
en modelos flexibles de relación entre las autoridades públicas de los dife-
rentes niveles, las asociaciones y los ciudadanos. Las redes se crean en
función de ventajas mutuas y de objetivos compartidos, pero tienen la capa-
cidad necesaria para adaptarse a medida que cambian los problemas y se
pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no sólo la des-
centralización del gobierno, sino la expansión de las relaciones horizontales
en el sistema de gobernanza. También supone el fortalecimiento de la co-
municación, la confianza y la reciprocidad» 11 .
3.5.5. La gobernanza como gestión de redes

El concepto de red, aunque susceptible de diversas concreciones, no acoge cual-

quier forma de relación, De hecho, o la red sirve para resolver problemas de ac-
ción colectiva que los modos de gobernación jerárquicos no alcanzan, o la red y la
gobernanza carecen de fundamento, En muchos ámbitos de la acción administra-
tiva sigue bien vigente el modelo administrativo o burocrático y en otros puede
resultar perfectamente idóneo el modelo gerencial. En realidad, sólo existe una
red cuando se establecen y utilizan sistemáticamente (gerencia) vínculos internos
y externos (comunicación, interacción y coordinación) entre gente, equipos y or-
ganizaciones (nodos) con la finalidad de mejorar el desempeño administrativo.
Las características de las redes que expresan y completan este concepto son las
siguientes:

11
Vid. Francesa Morato y John Etherington (2003), Global y local L'impacte de la Globalilzació en
els sistemes territorials,Temes Contemporanis. Editorial Portic, pp, 274-275.
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

• Las redes vinculan no sólo a productores de servicios, sino también a éstos con
las organizaciones de usuarios, con las autoridades administrativas reguladoras,
con centros de investigación relevantes, etc. Las redes se utilizan crecientemente
para conseguir una identificación mejor y más específica de las necesidades de
los usuarios y de la mejor manera de satisfacerlas,

• Las vinculaciones son interactivas, Cada punto nodal de la red tiene que especi-
ficar claramente el beneficio que espera obtener de su participación en la misma.
No hay red sin interacción y ésta es siempre costosa. Si los beneficios de la parti-
cipación no superan el coste, la red no será viable.
• Las redes requieren un nivel básico de autorregulación: pueden estar enmarca-
das por directrices o marcos reguladores formales, pero su gestión tiene requeri-
mientos específicos: no se gestiona una red del mismo modo que una jerarquía:
los liderazgos son diversos y cambiantes, los procesos de trabajo son singula-
res",; la competencia para la gestión de redes deberá añadirse al cuadro de com-
petencias tradicionales de los gerentes públicos,
• Los participantes en una red han de compartir un propósito común: en el caso de
las redes públicas ha de ser una mejor forma de satisfacer los intereses genera-
les: este propósito ha de estar bien definido; en el entendido de que la composi-
ción concreta de los intereses generales se realiza a través de la interacción en la
red tomando en cuenta los intereses y expectativas de todos los intervinientes en
la misma. De ahí la importancia que los participantes en la red expresen el con-
junto de intereses y expectativas sociales en relación al propósito de la misma.
• Las redes van y vienen, son estructuras dinámicas que cambian en cuanto a su
modalidad, número y roles de los participantes.

• Las redes vinculan personas. Los medios electrónicos las hacen posibles y forta-
lecen, pero: 1) los intercambios electrónicos requieren un buen nivel de códigos
de significación acordados, respeto y confianza para su éxito; 2) los intercambios
virtuales tienen que completarse con encuentros personales regulares orientados
más a afianzar la confianza y la comunicación que a tareas específicas.
• La viabilidad de las redes más amplias requiere la capacidad de crear y mante-
ner un sentido de pertenencia, cohesión y fortalecimiento de valores y expectati-
vas.
El uso de modos de gobernanza en red es creciente y común al sector público y
privado, y ello se funda en que estas estructuras son, en muchos casos, más ca-
paces de procurar eficacia e innovación, En efecto, las estructuras en red: a) per-
miten acceder a una variedad mayor de fuentes de información; b) ofrecen mayo-
res oportunidades de aprendizaje; c) ofrecen bases más flexibles y estables para
la coordinación y el aprendizaje interactivos; d) representan mecanismos adecua-
dos para la creación y el acceso al conocimiento tácito.
«Empezamos a entender que parte del conocimiento básico para las políti-
cas y la innovación no puede fácil ni solamente ser capturado en forma es-
crita pues no se agota en la investigación académica ni en los informes so-
bre la experiencia y las mejores prácticas. Mucho conocimiento valioso se
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

encuentra embebido en las estructuras sociales, y en y entre las organiza-

ciones. Es muy difícil y a veces imposible hacer explícito este conocimiento.
En educación, por ejemplo, hace unos treinta años había la expectativa op-
timista de que la investigación proveería el conocimiento de base para la
política y la práctica. Estas expectativas han tenido que ser atemperadas a
la luz de la experiencia. La razón no está en la pobre calidad de la investiga-
ción educativa, en su volumen insuficiente o en la falta de mecanismos de
transferencia. Un factor más básico es que el conocimiento para la mejora
de la educación es en gran parte (algunos estiman que entre el 70-90%) de
naturaleza tácita. Y el intercambio y desarrollo del conocimiento tácito re-
quiere procesos y estructuras diferentes que la producción e implementa-
ción de la investigación. Las redes resultan especialmente apropiadas. Es
más, para ser capaz de usar el conocimiento codificado se necesita conoci-
miento tácito complementario, porque el primero no tiene sólo un compo-
nente informativo, sino también social y la gente necesita desarrollar "signi-
ficaciones interpretativas" para poder usarlo. Las redes ayudan a desarrollar
este conocimiento complementario. La interacción entre el conocimiento
tácito y codificado que las redes procuran actúa como el generador de la
creación de conocimiento» 12.

A pesar de que las redes tienen manifestaciones muy diversas, resulta útil distin-
guir entre los tres tipos siguientes de redes, aunque en la práctica pueden tam-
bién ofrecerse combinados:
a) «Comunidades de prácticas», que son redes creadas por la necesidad que tie-
nen los gestores y expertos de encontrar soluciones a problemas prácticos. El
conocimiento intercambiado y embebido en estas redes es a menudo no codifica-
do. El intercambio suele basarse en la formulación y reformulación de experien-
cias, en la redundancia y las metáforas, en conocer quién sabe. Algunas redes de
este tipo combinan una base de datos de experiencias codificadas bien organiza-
da con investigación y comunicación interactivas rápidas.

b) La «organización en red», que puede describirse como «una cooperación

implícita o explícita entre organizaciones autónomas mediante el establecimiento
de relaciones semiestables». La organización red añade valor a cada uno de los
miembros, poniendo al alcance de cada uno las competencias y posicionamiento
de los otros.
c) La «comunidad virtual», que es una expresión utilizada para cubrir una amplia
variedad de comunidades que utilizan las TICs para intercambiar información,
construir influencia pública y obtener resultados específicos. Es una forma de im-
portancia creciente para la gobernanza pública.
A pesar de ser la gobernanza mediante redes un fenómeno relativamente reciente
que expresa la necesidad de asociaciones o partenariados múltiples para conse-
guir la realización más eficaz e innovativa de los intereses públicos, la OCDE 13,

12
Hans F. van Aalst (2003), «Networking in Society. Organisations and Education», en OECD,
Schooling for Tomorrow. Networks of Innovation. Towards New Models for Managing Schools and
Systems, OECD, París, pp. 35-36.
13
OECD (2001). Local Partnerships for Better Governance, OECD. París, pp 22-23.
Joan Prats i Catalá. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. INAP, Madrid, 2005

en base a las experiencias conocidas, ya ha podido elaborar unas primeras direc-

trices estratégicas para la gestión de redes de interés público:
1) Asegurar que las metas de política propuestas para la red son consistentes a
nivel central entre los diferentes departamentos y agencias de las Administracio-
nes implicadas, Las redes no deben responder sólo ante un departamento o
agencia, sino ante todos los que resulten necesarios para el logro de sus propósi-
tos. Los interactuantes en la red deben tener claro cuál es su papel en la formula-
ción e implementación de la política o servicio de que se trate.

2) Adaptar el marco estratégico de la red a las necesidades de los intervinientes.

La red sólo tiene sentido si cada uno de los intervinientes puede mejorar sensi-
blemente su responsabilidad específica, ya sea como gerente público, empresa,
asociación cívica, institución académica, etc. Para ello es necesario transparentar
tanto la contribución de cada parte a la estrategia común de la red como el aporte
que de ésta podrá derivar cada una.

3.6. REPUBLICANISMO CÍVICO y GOBERNANZA DEMOCRÁTICA

El discurso experto sobre la gobernanza tiende: 1) a enfatizar los principios forma-

tivos de la buena gobernanza, deducidos en gran medida de nuevas interpreta-
ciones de la cláusula del Estado democrático, y 2) a exponer las consecuencias
de orden estructural y gerencial que se derivan de centrar los resultados del buen
gobierno en las capacidades de interacción. Todo ello es indudablemente muy
pertinente.
Tiende a desconsiderarse, sin embargo: 1) que hoy no existe una única sino plu-
rales concepciones de la democracia, con consecuencias bien diferentes en la
configuración de las instituciones y en la concepción de la ciudadanía, y 2) que la
construcción de redes es una tarea primordialmente política y que para concep-
tuar la gestión de redes tenemos que conceptuar debidamente lo que por política
se entiende mas allá de los temas más conocidos y técnicos de las «políticas
públicas».