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Posnueva gestión pública,

gobernanza e innovación.
Tres conceptos en torno a una
forma de organización y gestión de
lo público*
Sergio Alberto Chica-Vélez**
Cristian Andrés Salazar-Ortiz***

Resumen en conjunción con discursos de innovación

como finalidad justificante, en la actualidad
La gobernanza refleja la transformación también es posible rastrear discursos que pue-
de las relaciones entre el Gobierno y la socie- den agruparse en un marco denominado Pos-
dad a partir de la emergencia de un papel más Nueva Gestión Pública (p-ngp) que propone
activo de la sociedad civil en la acción pública nuevas concepciones acerca de la gobernanza y
al desligarla de la tradicional dependencia gu- la innovación; concepciones que articulan un
bernamental. Empero, si bien la Gobernanza giro en las maneras de concebir y comprender
como concepción ha sido empleada de manera las formas organizacionales, la gestión públi-
vigorosa en las estrategias discursivas de las ca y al Estado mismo en su interacción con la
doctrinas de la Nueva Gestión Pública (ngp) sociedad.

*
Este artículo se enmarca en los estudios adelantados en la materia por el grupo de investigación “Redes ogp”, gracias
a la financiación de la Facultad de Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública (esap).
**
Candidato a Doctor en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional; magíster en Admi-
nistración Pública, Escuela Superior de Administración Pública (esap). Docente ocasional, Escuela Superior de Admi-
nistración Pública (esap), Bogotá (Colombia). [[email protected]]; [https://orcid.org/0000-0003-4276-3105].
***
Estudiante del Programa de Maestría en Administración Pública, Escuela Superior de Administración Públi-
ca (esap). Asistente de Investigación, Escuela Superior de Administración Pública (esap), Bogotá (Colombia).
[[email protected]]; [https://orcid.org/0000-0002-2006-2423].
Recibido: 22/06/2020 / Modificado: 04/08/2020 / Aceptado: 15/09/2020
Para citar este artículo
Chica-Vélez, S. A. y Salazar-Ortiz, C. A. (2021). Posnueva gestión pública, gobernanza e innovación. Tres conceptos
en torno a una forma de organización y gestión de lo público. opera, 28, 17-51.
doi: https://doi.org/10.18601/16578651.n28.02

OPERA, ISSN: 1657-8651, E-ISSN: 2346-2159, N° 28, enero –junio de 2021, pp. 17-51
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Este trabajo analiza los cambios en el that can be grouped in a framework called
concepto de gobernanza desde la p-ngp, lo que Post-New Public Management (p-ngp) which
implica tomar como punto de partida las des- proposes new conceptions about governance
cripciones de la gobernanza a partir de ámbitos and innovation; Conceptions that articulate
discursivos ngp, para luego contrastar dichas a shift in the ways of conceiving and unders-
descripciones con referencias a la p-ngp. Lo tanding organizational forms, public mana-
anterior lleva implícita una reflexión en torno gement and the State itself in its interaction
a la recomposición de las dinámicas de acción with society.
pública que, desde el enfoque de la gobernanza This paper analyzes the changes in the
con base en referentes discusivos p-ngp, plan- concept of governance brought by the p-ngp,
tean nuevas lógicas para la implementación de which implies taking as a starting point the go-
políticas desde la innovación pública, como es vernance descriptions of npm discursive areas,
el caso de las formas organizacionales público/ and then contrasting these descriptions with
privadas emergentes tipo crowdsourcing. references to the p-ngp. This implies a reflec-
tion on the reconstruction of the dynamics of
Palabras clave: pos-nueva gestión pública, public action that, from the approach of go-
gobernanza, innovación pública, valor público, vernance based on p-ngp discussion referents,
valores públicos, apertura, gobierno abierto, propose new logics for the implementation of
tic, crowdsourcing. policies from public innovation, such as the
emerging case of public and private organiza-
POST-NEW PUBLIC MANAGEMENT, tional forms like crowdsourcing.
GOVERNANCE AND INNOVATION. THREE
CONCEPTS REGARDING ORGANIZATIONAL Key words: Post-new public management;
FORM AND PUBLIC MANAGEMENT governance; public innovation; public value;
public values; openness; open government;
Abstract ict; crowdsourcing.

Governance reflects the transformation of

relations between government and society, INTRODUCCIÓN
strarting with the emergence of a more active
role for civil society in public action by deta- El presente artículo tiene como objetivo anali-
ching it from traditional dependency from zar las transformaciones que se han presentado
government. However, although governance en el concepto de gobernanza a partir de la
as a concept has been used vigorously in the emergencia de referentes discursos que pueden
discursive strategies of the doctrines of New agruparse bajo la denominación Pos-Nueva
Public Management (npm) in conjunction Gestión Pública (p-ngp). Dado lo anterior, la
with discourses of innovation as a justifying pregunta-problema guía del trabajo es: ¿cuáles
purpose; it is also possible to trace discourses son los paradigmas que en materia de organi-

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zación del Estado, administración pública y conceptos relacionados con la p-ngp para
gestión de lo público caracterizan la última examinar sus coincidencias y divergencias, de
década del siglo xx y las primeras dos del siglo tal manera que se pudiera crear una síntesis
xxi? y, ¿de qué maneras repercuten sobre las de los resultados obtenidos así como unas in-
interacciones entre los aparatos públicos y la ferencias por cada componente y, por último,
sociedad, por ejemplo, en materia de imple- la generación de conclusiones categoriales que
mentación de políticas públicas? permitieran resolver la pregunta propuesta.
En materia de método, la resolución de Frente a lo descrito atrás, se desprende
la pregunta-problema consistió en realizar que la literatura relacionada con el para-
un abordaje de la literatura sobre ngp, p-ngp digma p-ngp permite entenderlo como un
en aras de identificar las tendencias de la go- conjunto de reformas al aparato adminis-
bernanza. Este abordaje se basó en revisiones trativo centradas en la recentralización del
sistemáticas de documentos seleccionados del poder del Gobierno a partir de mecanismos
extenso corpus bibliográfico sobre ngp, p-ngp de coordinación vertical (multinivel) y hori-
y gobernanza entre los años noventa y la ac- zontal (multiactores). Este paradigma se ha
tualidad. Para lo anterior, se inició con la bús- combinado con enfoques de gobernanza, en
queda, selección y clasificación documental, referencias que enfatizan en la importancia de
con base en criterios tanto de forma como de la apertura del Gobierno y la administración
contenido: tipo de documento, lugar de pro- pública como presupuestos necesarios para
ducción, enfoque propuesto, país de referencia, fomentar ejercicios de cogobierno mediante,
temática o planteamiento central, contenidos por ejemplo, la implementación de tecnolo-
(ngp, p-ngp, gobernanza, gobernabilidad, gías de la información y las comunicaciones
innovación pública, gestión pública, alianzas (tic) para potenciar la capacidad colaborativa
público-privadas, por mencionar algunos). y relacional entre actores públicos y privados.
Posteriormente se sistematizaron los do- En consecuencia, gobernanza y p-ngp tienen
cumentos seleccionados mediante instrumen- un punto de conexión en las formas de orga-
tos de análisis en los cuales se identificaron en nización del Estado basadas en la openness o
los textos tres componentes: primero, debates, apertura, la cual detalla un nuevo carácter en
problemas, marcos teóricos y líneas argu- las relaciones Gobierno-Sociedad, y la forma
mentales o explicativas; segundo, conceptos, en que se define lo público, no desde lo guber-
definiciones, nociones o significados; tercero, namental, sino desde la acción mediada por la
métodos, metodologías y técnicas relaciona- democratización de la gestión pública, lo cual
das en los documentos. A partir de estos ele- motiva la inserción directa de mecanismos de
mentos identificados se realizó un ejercicio de colaboración en redes de política pública.
triangulación hermenéutica la cual consistió En este sentido, las reflexiones de este
en el cruce, con perspectiva dialéctica, de las documento incorporan un conjunto de com-
conclusiones derivadas de la sistematización, prensiones acerca de la emergencia de nuevas
por ejemplo, se identificaron los principales formas organizacionales y de gestión de lo

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público que son vistas como más eficaces en LA POS-NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
el sentido que conciben la creación de valor
público en función al despliegue de valores La p-ngp implica un alejamiento de las re-
públicos acordes con estructuras innovadoras formas basadas en la ngp, dejando de lado la
de cuidado ciudadano, la protección y goce orientación hacia el mercado y la mercantili-
de derechos, y la materialización de prácticas zación del Estado, para consolidar un enfoque
de gestión que orientan y dirigen la trans- basado en las capacidades colaborativas entre el
formación de los Estados y de la ciudadanía Estado y la sociedad (Chica y Salazar, 2016).
hacia nuevas formas de relacionamientos La p-ngp no es una postura de naturaleza
público-privados. homogénea, con postulados estandarizados;
Este artículo se estructura en cinco partes, por el contrario, es un conjunto de posturas
de las cuales la primera es esta introducción; diversas que cuentan con algunos ejes comu-
en la segunda parte se aborda el paradigma de nes como la referencia a la apertura basada en
la p-ngp, señalando un conjunto de asocia- una mayor capacidad y calidad de participa-
ciones teóricas y conceptuales respecto a una ción ciudadana en asuntos de gobierno más
posible manera de aproximarse a nuevas for- allá de la intermediación del mercado, lo que
mas organizativas de la gestión de lo público se expresa, por ejemplo, en la reflexión acerca
basadas en esta línea discursiva; la tercera parte del incremento en los niveles de colaboración
reflexiona sobre los cambios en el concepto de y asociatividad entre los sectores público
gobernanza de discursos basados en la idea y privado, y su preponderancia por lograr
de la mejora de capacidades a la noción de una mayor capacidad de gestión por parte
formas de articulación basadas en espacios tipo de las administraciones o autoridades locales,
red, configurados a partir de la suma de capa- en función de consolidar una mejor gestión
cidades de múltiples agentes; la cuarta parte para el desarrollo económico y social (Rias-
aborda los conceptos de innovación pública cos, 2010).
desde tres perspectivas: innovación como co- La p-ngp propone la búsqueda de meca-
creación para la generación de valor público, nismos para incrementar escenarios proclives
innovación como formas organizacionales de a la gobernanza que potencien una mayor re-
gestión de lo público basadas en enfoques tipo lación entre actores públicos y privados a fin
crowdsourcing y, por último, innovación como de lograr institucionalizar mayores y mejores
procesos de apertura en el marco de implanta- canales de control y rendición de cuentas, lo
ción de tic. En la parte final se proponen unas cual está sustentado en la existencia de “áreas
conclusiones orientadas en señalar cómo los grises” que son producto de implementación
tres conceptos aluden a un proceso de similar de estrategias y reformas tipo ngp (Pliscoff,
naturaleza: la tendencia a la configuración de 2012), las cuales, si bien se basan en la eficien-
formas organizacionales y de gestión de lo pú- cia y la eficacia, y a pesar de fundamentarse en
blico para dar respuesta a las demandas y los la mejora de las capacidades gubernamentales
desafíos de la actual década. mediante la externalización, la discrecionali-

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dad y la gestión por resultados, dejan abiertos otorgarles una mayor libertad para la solución
canales que pueden desencadenar hechos de de problemas públicos.
corrupción e ineficiencia administrativa (Chica En este orden de ideas, la diferencia más
y Salazar, 2016, p. 116). importante entre la ngp y la p-ngp se mani-
La p-ngp es desarrollada por Christen- fiesta en que los defensores de las doctrinas
sen (2012) y Christensen y Lægreid (2005; ngp siguen promoviendo posturas que abo-
2007a; 2007b) a través de su modelo Whole- gan por que en la administración pública
of-government Approach, WoG, (Totalidad las cosas se hagan a imagen y semejanza del
del Gobierno - TG), en el cual se plantea la sector privado en la búsqueda de creación de
necesidad de abordar los problemas de delega- valor público mediante el otorgamiento, al
ción estructural de la autoridad en los niveles funcionario público, de una cultura innova-
político-administrativos. Problemas que son dora y de emprendimiento autónomo, con el
generados por las formas segmentadas de coor- propósito lograr la eficiencia, la eficacia, la efec-
dinación horizontal y vertical que promueve la tividad y la economía en la función pública.
ngp (Chica y Salazar, 2016, p. 116). Para la p-ngp, son más los vacíos y problemas
De esta manera, la p-ngp puede verse que generan las reformas ngp que sus logros,
como una respuesta a las fallas y los vacíos en especial lo relacionado con el cuidado ciu-
que han ocasionado las estrategias basadas dadano y de lo público, por ejemplo, frente a
en doctrinas ngp, es decir, una contraparte al la capacidad del Estado para garantizar el goce
“conjunto de reformas dirigidas a mejorar la efectivo de derechos, el logro de la dignidad
eficiencia y efectividad del Gobierno” (Cule- humana y el despliegue de valores públicos
bro, 2014, p. 54) en, al menos, tres direccio- tales como confianza, compromiso ciudada-
nes: primero, la implantación de herramientas no, concurrencia de actores (participación),
gerenciales, provenientes del sector privado, cooperación, colaboración, comunicación,
que han sido transferidas al sector público; transparencia de lo público, coordinación
tal es el caso de los modelos de innovación entre actores y, consolidación de una cultura
adaptados para las administraciones públicas; ciudadana basada en la democracia.
segundo, la promoción de herramientas que Así las cosas, para la p-ngp, el mundo
buscan lograr mayor especialización vertical globalizado y las nuevas realidades territoria-
(por medio de la distribución de responsa- les imponen grandes desafíos a la sociedad y
bilidades entre niveles jerárquicos, mayor al Estado; el más importante de estos desafíos
autonomía y discrecionalidad del funcionario es transformar al Estado y a la administración
público en la toma de decisiones) y horizontal pública, ya no en función de una mayor efec-
(desde la creación de entidades públicas des- tividad en sus intervenciones, sino en torno a
tinadas a objetivos particulares que están en la generación de valores públicos que sean la
competencia) y, tercero, el uso de herramien- expresión y garantía de los intereses ciudadanos
tas gerencialistas y delegación de autoridad en conjunción con las dinámicas del desarrollo
a funcionarios públicos con el propósito de socioeconómico.

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Algunos de los anteriores elementos pue- carácter normativo más que teórico, con una
den verse referenciados en los trabajos de proclividad hacia la prescripción de criterios
Christensen y Lægreid, con especial atención ideologizados centrados en promover mayores
a su modelo de Whole of Government (WoG) el procesos de endoprivatización (inclusión del
cual puede verse desde una doble dimensión: lógicas de gestión privadas en el núcleo de la
operativo-instrumental y cultural. En la prime- gestión estatal) y de exoprivatización (inclusión
ra, el WoG propone la reorganización de las es- del sector privado como agente directo en la
tructuras organizacionales de la administración prestación de servicios públicos). Para estos
pública para incorporar mecanismos de coope- autores, la p-ngp difiere de la ngp en torno a
ración y trabajo unido (conjunto), orientado las características expuestas en la tabla 1.
hacia la coordinación, colaboración y coope- Chica y Salazar (2016) exponen que la
ración vertical y horizontal (C+C+C). Desde p-ngp no corresponde necesariamente con un
la segunda dimensión, el WoG se enfoca en rompimiento frente a la ngp, pero tampoco a
enraizar un conjunto de valores públicos tales una continuación incremental de las reformas
como confianza, compromiso, colaboración, ngp. Propiamente la p-ngp puede rastrearse en
participación, trabajo en equipo y formación los años noventa del siglo xx y la primera dé-
en derechos de la función pública. El resultado cada del siglo xxi, como una postura crítica de
de la combinación de ambas dimensiones es la autores provenientes de países desarrollados del
provisión más integral de servicios al ciudada- norte de Europa en función de las limitaciones
no (Chica y Salazar, 2016, p. 117). que las reformas ngp presentaron en la gene-
Por su parte, van Gestel y Teelken (2004) ración de resultados o soluciones apropiadas a
analizan las reformas administrativas que se los problemas públicos sobre los cuales se pro-
desarrollaron en los Países Bajos bajo el sello mulgaron. Incluso autores como Christensen
ngp, argumentando que estas se caracteriza- y Laegreid señalan que la p-ngp se presentó
ron por ser más disposiciones por su excesivo como un conjunto de reformas cuyo objeto fue

TABLA 1. CARACTERÍSTICAS DIFERENCIALES ENTRE NGP Y P-NGP

Característica ngp Pos-ngp

Raíces normativas de la reforma del Elección racional, eficiencia Equidad social, humanización,
sector público (macro) democracia
Meta y estrategia de la reforma (meso) Se centra internamente en la reducción
Se centra externamente en los proble-
de costos, mejor calidad en el servicio,
mas de la sociedad;
mejores mediciones y controles Mejoramiento de la confianza y la
creatividad
Modelo de gobernanza (macro) Mercado, empresa Comunidad, red
Políticas públicas, administración y Distinción entre políticas públicas y Políticas públicas y administración con-
control (meso) administración, fortalecimiento del juntas, autodirección y control
poder administrativo, control central
de la administración
Fuente: van Gestel y Teelken (2004, p. 432), Chica y Salazar (2016).

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resolver los problemas generados precisamente tos de las tendencias pasadas y las actualizan,
por las reformas ngp como, por ejemplo, los pero también se modifican conforme su con-
de coordinación, fragmentación institucional y tenido doctrinario e ideológico.
proliferación de las tendencias a la agenciación Al respecto, Oszlak (2013) señala que el
y la clientelización de la gestión pública. rol del Estado implica reconocer la correlación
A partir de lo anterior puede señalarse de fuerzas políticas coyunturales que desplazan
que, en líneas generales, los exponentes de la históricamente el péndulo del rol del Estado
p-ngp han venido proponiendo modelos que hacia el servicio del interés general de la socie-
demandan una mayor centralización, vista dad (encarnados en la sociedad civil), hacia
como mayor capacidad de la administración los intereses de los sectores económicamente
central para mejorar su capacidad de gobierno dominantes (encarnados en el mercado) o de
en función de marcos de gobernanza a partir los intereses de los propios burócratas (encar-
de procesos de producción de confianza, aper- nados en el propio Estado). Oszlak plantea
tura y transparencia asociados a mecanismos que los modelos y paradigmas en América
de accountability y rendición de cuentas, en Latina han exagerado demasiado el alcance
un enfoque de relaciones sustentado en mayor de las reformas al acentuar más sus aspectos
participación social (Chica y Salazar, 2016). discursivos y retóricos que sus realizaciones
Por su parte, Cohen (2016) señala que, para el concretas, frente a lo que la p-ngp se ajusta con
caso de las reformas del servicio civil en Israel, los discursos de innovación pública al hacer
la principal característica de la p-ngp radica énfasis en los procesos de implementación más
en la asunción de métodos de gestión orienta- que en el diseño en sí mismo.
dos a fortalecer las capacidades de los niveles El paradigma burocrático de las primeras
superiores de Gobierno, tales como los mi- reformas administrativas de los años sesenta
nisterios, en torno a la formulación de políti- y setenta en América Latina desarrolló una
cas, la integración sectorial y la coordinación retórica que movilizaba los intereses de unos
horizontal. cuerpos burocráticos en gestación por copar el
Lo anterior lleva a reflexionar sobre las Estado bajo el discurso de la modernización.
implicaciones de las reformas p-ngp sobre el La Nueva Gestión Pública como paradigma
Gobierno y la Administración pública, para discursivo en los años ochenta y noventa
lo cual es pertinente lo planteado por Pollitt planteó una serie de doctrinas de reforma que
(2016), cuando señala que ni el modelo buro- privilegiaron los intereses, valores e ideas de
crático ha sido reemplazado por la ngp ni esta mercado. En este sentido, es posible decir, a
será reemplazada por la p-ngp, sino que las la luz de las ideas de Oszlak, que más que una
futuras innovaciones gubernamentales cons- ruptura frente al paradigma burocrático y la
tituyen procesos complejos de desplazamiento ngp, lo que se evidencia es un giro del péndulo
que traducen una coexistencia híbrida entre en la primera y segunda décadas del siglo xxi,
las diferentes doctrinas y estilos de gestión. en el cual se hace visible de manera discursiva a
Las tendencias actuales adecuan los propósi- la sociedad civil y emerge una retórica de la go-

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bernanza y la transparencia (Moriconi, 2012) un remedio para la ngp en el sentido que busca
y la innovación pública (Dussauge, 2009). A fortalecer el orden político central a través de
este discurso doctrinario e ideológico se le ha la reintegración estructural y el incremento
denominado Pos-Nueva Gestión Pública. de la capacidad de los niveles superiores de la
Esta última afirmación permite comple- administración pública. Se otorga mayor im-
mentar lo dicho con las tres perspectivas de portancia a la coordinación horizontal entre
análisis usadas por Christensen y Fan (2016) agencias gubernamentales y entre sectores,
para revisar las reformas implementadas en centralización y vigilancia desde instancias
China durante la última década bajo la p- superiores que también incluyen nuevas for-
ngp. Para los autores, estas reformas pueden mas organizacionales de asociatividad público-
ser comprendidas por las expectativas del privadas (Christensen y Fan, 2016, p. 4).
Gobierno central en materia de: 1) lo instru- La idea expuesta por Christensen y Fan
mental-estructural: los reformadores esperaban permite reflexionar sobre la transformación del
generar mayor control en la formulación y aparato administrativo a partir de los postula-
ejecución de las políticas, el cual se había difi- dos p-ngp en torno al incremento del control,
cultado en gran parte por la alta complejidad la centralización y la capacidad de coordina-
estructural del aparato de Gobierno; 2) lo ción; puede decirse que uno de los elementos
institucional y cultural: las reformas han sido fundamentales de dicha transformación radica
propuestas como mecanismo de instrumen- en la reestructuración de las burocracias, pero,
talización de un andamiaje axiológico que sea sobre todo, como señalan Penz et al. (2017),
consecuente con las necesidades políticas y de en la adopción de modelos innovadores de
control asociadas atrás, en otras palabras, las gestión en red y de gobernanza, en donde
reformas fueron promovidas para recuperar la subyacen tres importantes precisiones: prime-
importancia de las tradiciones culturales como ro, las redes son mejores que las burocracias
base de los liderazgos políticos; 3) lo mítico/ jerarquizadas en temas como la coordinación
simbólico: el liderazgo político como eje de a partir de su tendencia a la horizontalidad y
los símbolos identitarios para abogar por un al reconocimiento de las capacidades de todos
mayor control y coordinación (Christensen y los actores involucrados; segundo, debe reco-
Fan, 2016, p. 6). nocerse que en la prestación de los servicios
De lo anterior se observa a la p-ngp como públicos no solamente son fundamentales los
un proceso de reforma que implica una visión organismos gubernamentales, sino también
triple de las necesidades de la administración las organizaciones del tercer sector, que com-
pública en torno a la importancia de hacerla más prenden formas de autoorganización más efi-
democrática, pero con una menor fragmen- cientes que alimentan colaborativamente a los
tación de su aparato y, con mayor capacidad gobiernos y, tercero, la importancia de fortale-
de los líderes políticos y de las instituciones cer mecanismos de control de las políticas en
públicas para crear y consolidar mecanismos perspectiva de lograr mejorar el simple proceso
de coordinación. La p-ngp es presentada como de mando, incluyendo procesos innovadores

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de autocontrol, control social y control de los uso, mantenimiento y desmonte de centrales

instrumentos de política. nucleares; construcción de ciudadanías activas
Los elementos definidos líneas atrás per- y diversas; emergencia de nuevas ciudadanías
miten identificar cómo, ante las limitaciones centradas en problemáticas diversas (anima-
enfrentadas por las reformas ngp e incluso, listas, lgbtiq+, culturalistas, veganos, entre
ante los problemas derivados de estas, subyacen otros); nuevos escenarios y formas de protesta
propuestas como las iniciativas de innovación y movilización social supranacionales; y gober-
pública tipo p-ngp que implican reconocer nanza democrática que se sintetiza en el hecho
nuevas realidades nominadas por Laffin (2016) de que el Estado ya no es el único centro del
como Post-Democracy que identifican formas gobierno de la sociedad.
de interacciones entre actores estatales, no es- Este último elemento describe un movi-
tatales, públicos, privados, mixtos, entre todas miento importante en la reformulación de la
las variedades posibles, las cuales enmarcan gobernanza en el sentido de que la sociedad
un cambio en la tendencia de gestión de lo ya no se ubica como un actor pasivo que de-
público desde perspectivas basadas en ecosis- manda políticas asistenciales en entornos lo-
temas de innovación pública operados desde cales, sino que, por el contrario, se constituye
lógicas de gobernanza. como un agente activo que no solo formula,
Adicional a lo anterior, es importante sino que también interviene en la solución de
precisar que estas nuevas realidades relacio- problemas globales que antes eran potestad,
nales están inmersas en el marco de los retos casi exclusiva, de la administración pública
que el actual contexto impone a la sociedad, como, por ejemplo, la consolidación de un
entre los que se destacan: transformaciones sistema democrático en el cual el goce efectivo
demográficas asociadas al envejecimiento de de los derechos humanos sea una realidad de
la población; cambios frente a los patrones facto; la gestión de políticas públicas inclu-
tecnológicos (big data y analítica de datos, sivas encaminadas a reducir la pobreza y la
inteligencia artificial, datos abiertos, realidad desigualdad en sus distintas manifestaciones;
virtual y aumentada, redes 5G, automati- el fortalecimiento de las instituciones públi-
zación de sistemas, robótica, internet de las cas incluidas aquellas de naturaleza pública
cosas, tecnologías exponenciales y blockchain); no estatal; la gestión equilibrada y eficiente
urbanización y expansión de las ciudades; cri- de las finanzas públicas y de la macroecono-
sis del cambio climático; transformaciones en mía; el énfasis en el desarrollo de estructuras
las estrategias de autonomía energética de los público-privadas orientadas al cuidado y
Estados orientadas hacia la interdependencia la protección, y, con base en lo anterior, la
frente a los combustibles fósiles; constantes emergencia de nuevas formas organizaciona-
amenazas frente a la crisis y fragilidad de la les basadas en interacciones público-privadas.
economía global; amenazas a la bioseguridad: Estos planteamientos se constituyen con base
pandemias y emergencia de nuevas enfer- en referentes discursivos p-ngp en tanto im-
medades; prevención de catástrofes frente al plican el replanteamiento de los fundamen-

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tos Estado-céntricos burocráticos y de los tos, los mecanismos y los saberes disciplinares
enfoques posburocráticos mercado-céntricos de un sector específico (educación), bajo el
propios de la ngp. mando discrecional de una sola entidad (Mi-
En síntesis, la emergencia de esta deno- nisterio), y, por el contrario, implican desafíos
minada post-democracy implica el desarrollo interdisciplinares y la aplicación de elementos
de una administración pública orientada al transdisciplinares: la educación también es un
perfeccionamiento de la democracia en sí asunto de salud, de nutrición, de deporte y,
misma, esto es, la producción de nuevos y como se ha visto en la actual emergencia sani-
mejores escenarios públicos (sociocéntricos) taria ocasionada por la covid-19, la educación
hechos para el despliegue de valores públicos, es un asunto de las telecomunicaciones. Todos
el goce efectivo de derechos y el desarrollo de estos elementos evidencian cómo la definición
garantías legales. Para ello, se hacen necesarios y solución de los problemas no es solo compe-
mecanismos basados en la innovación como, tencia de un actor que se sitúa por encima de
por ejemplo, los presupuestos participativos, los problemas y los resuelve mediante políticas
la rendición de cuentas, las conferencias de asistenciales, sino que involucra una mayor
consensos (juicios ciudadanos), el desarrollo articulación entre actores estatales, sociales y
de aplicaciones digitales (app) y la integración empresariales desde perspectivas de gobernan-
de redes sociales ensambladas en espacios de za con enfoques multinivel y secto-territorial,
gestión de lo público e interconectadas me- en las cuales se reconozca la colaboración entre
diante tecnologías de navegación en internet. la nación y las entidades territoriales con base
Estos referentes propios de la p-ngp plan- en el desarrollo particular en cada una de ellas
tean nuevas maneras de repensar el Estado y su desde articulaciones intersectoriales.
relación no solo con la sociedad y la empresa
privada, sino también con diversos ámbitos
asociados a la producción de la ciencia y la LA GOBERNANZA
tecnología. Estas nuevas realidades se transfor-
man en formas de interrelación que tienen el La gobernanza alude a un paradigma que surge
propósito de lograr un desarrollo compartido, en el marco de la crisis de legitimidad y repre-
nuevas maneras de delegación de funciones y sentatividad de los sistemas políticos producto
la producción de nuevos bienes y servicios que de las limitaciones propias de los modelos del
replantean los límites entre lo público y lo pri- Estado de bienestar y socialista a partir de los
vado, pero también entre los sectores y niveles años setenta. En el caso latinoamericano se evi-
de la administración pública. dencia que, dados los incipientes resultados de
Para ejemplificar lo dicho líneas atrás las tendencias de ajuste estructural frente a la
puede tomarse como referencia la construcción resolución de problemas sociales1, se generaliza
de alternativas de solución a los problemas
educativos, proceso que, en la actualidad, va
1 Tomando como referencia a Conejero (2005), el pro-
más allá de las competencias, los instrumen-
ceso de ajuste estructural evidencia un conjunto de refor-

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un enfoque basado en la necesidad de demo- mas de gestión cooperativa entre los agentes
cratizar la gestión gubernamental asumiendo públicos, sociales y privados, en aras de cons-
que la participación de la sociedad en la gestión truir una codirección de la sociedad de forma
de problemas sociales posibilita una mejor subsidiaria y asociativa (Aguilar Villanueva,
capacidad de respuesta, pero implica a su vez 2009), implicando con ello que el Gobierno
un cambio en las pautas de comportamiento es despojado de su carácter jerarquizado y se
e interrelaciones entre gobernantes y diversos da a otros actores una participación relevante
grupos sociales (Conejero, 2005). en asuntos sociales.
La gobernanza es una crítica de aquellos Así las cosas, la gobernanza promueve un
supuestos tendientes a señalar que el Gobier- modelo de Estado relacional apoyado en la
no es el único capaz de conducir a la sociedad ciudadanía como eje de las políticas públicas
a través de su gestión, ya que esta es incapaz (Conejero, 2005), es decir que, en el marco
por sí misma para resolver sus problemas. Es- del proceso político decisional, se modulan
tos supuestos son falaces en tanto simplifican los modelos burocráticos y gerenciales en el
los problemas del Gobierno y asumen que sentido dado por Prats, cuando señala la di-
estos desaparecen al adquirirse capacidades rección hacia la organización de “un espacio
institucionales, fiscales y administrativas. En público deliberativo basado en normas pro-
contravía a esta visión, la gobernanza arguye cedimentales que retroalimenten la confianza
que, más allá de aumentar la capacidad del en la estructura de interdependencia” (citado
Gobierno sobre una sociedad pasiva, se debe por Montecinos, 2012, p. 353), lo que genera
potenciar la construcción de alianzas y for- lógicas de gestión basadas, por una parte, en
el redimensionamiento de lo público más
allá de la esfera gubernamental cuyo eje es la
mas del sector público, conocidas como las reformas de transformación de los roles y las estructuras
primera y segunda generación, que contaron con un alto
contenido en la creación de capacidades del Gobierno
interactivas entre aparatos gubernamentales
y especialmente del Ejecutivo central, en aras de buscar y la sociedad sobre asuntos socialmente rele-
una mayor eficiencia, complementada con procesos de vantes y, por otra, en la adecuación de canales
descentralización a partir de los cuales se buscaba dotar de intercambios y comunicación existentes,
a los gobiernos locales de un mayor grado de autonomía
y en la motivación de la inclusión y partici-
y discrecionalidad en el ejercicio de nuevas funciones
para atender los problemas públicos, lo cual, pese a la pación de los intereses sociales en ámbitos
bondad con que con fueron propugnados, implicaron decisorios.
en la práctica el desarrollo de una tendencia contraria Recapitulando, la gobernanza da cuenta
centrada en la disminución del aparato estatal público, de la emergencia y consolidación de un para-
la inserción del sector privado en los asuntos públicos o
socialmente relevantes, la profesionalización del funcio-
digma sobre el ejercicio de gobierno con base
nariado, la implantación de tecnologías administrativas en la preeminencia de escenarios de configura-
entre las que vale destacar el uso de las tecnologías de la ción de los procesos de toma de decisiones, en
información y las comunicaciones, entre otros factores los cuales se asumen nuevas responsabilidades
que han sido ampliamente difundidos por la literatura
por parte de todos los actores involucrados para
sobre Nueva Gestión Pública (ngp).

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intervenir de manera interdependiente en los Para el Banco Interamericano de Desa-

asuntos públicos, a partir del reconocimiento rrollo (bid) (2015), la gobernanza se nutre
de saberes, intereses, recursos y capacidades de de tres elementos centrales: transparencia,
cada uno de ellos. gestión eficiente de recursos e información
Otra lectura de la gobernanza la identifica de calidad, en tanto motivan el consenso, la
con un proceso regulatorio intersectorial en responsabilidad y la inclusión en procesos de-
el que la participación de múltiples agentes2 cisionales inmersos en las políticas públicas. Se
pretende subsanar, tanto los efectos de deter- debe precisar, no obstante, que una dimensión
minados riesgos sociales (González-Chavarría, central de las políticas públicas está referida al
2014) como la consecución de metas colectivas contexto organizacional en el sentido de que la
(Pérez, 2014), para dar sentido al estableci- intervención de las organizaciones está dada en
miento de marcos institucionales conforme a ámbitos de mediación sobre los cuales recae la
interacciones coordinadas por reglas que fijan labor coordinada de la administración pública,
la asignación de recursos, los instrumentos la cual está orientada a contribuir a la solución
de monitoreo y las formas institucionaliza- de los problemas identificados e incluidos en la
das de acción. Este enfoque neoinstitucional agenda pública. En este orden de ideas, puede
señala que la mejora en el desempeño de la argumentarse que la gobernanza se ubica cen-
administración pública ya no se orienta al tralmente en el contexto de la gestión de las
cumplimiento de la racionalidad formal y fun- políticas públicas y constituye lo que Vázquez
cional, sino, por el contrario, hacia el hecho de Ceballos nombra como sistemas de gobernan-
garantizar el ejercicio de gobierno entendido za materializados en redes de política pública
como sujeto, es decir, que su desempeño no es apoyados en el intercambio de recursos, sobre
necesariamente la legitimidad institucional y la los cuales se cimentan las relaciones entre acto-
legalidad del aparato público gubernamental, res, dado que los recursos son sustantivos para
sino una legitimidad por resultados, esto es, su acción en función de sus estrategias:
una competencia directiva sobre el cual recaen
las diferencias centrales entre gobernanza y
gobernabilidad3. cogobierno, lo cual rompe el esquema centrado en la
perspectiva exclusivamente gubernamental, en la cual el
gobierno y la administración son entes racionales toma-
dores de decisiones destinadas a la sociedad que deviene
2 La naturaleza de estos agentes es múltiple y variada de esta manera en objeto mas no sujeto de acción, sino
ya que van desde agentes de naturaleza estatal, hasta que, por el contrario, “es un agente de dirección necesario
agentes de naturaleza no estatal que, desde una perspec- pero insuficiente, aun si dotado con todas las capacidades
tiva territorial, pueden ser nacionales, locales e incluso requeridas y aun si sus acciones se aprovechan a cabali-
internacionales. dad las muchas capacidades que le han sido otorgadas”
3 La gobernanza trasciende la lógica de la goberna- (Pérez, 2014, p. 70), que da en conjunto un cambio del
bilidad en tanto la segunda se centra en las capacidades patrón de gobierno, el cual pasa de un centro jerárquico
de gobierno, mientras que la primera se centra en sus a una configuración de acciones conjuntas, es decir, un
acciones, bajo el supuesto de que la propia sociedad Estado facilitador que es al mismo tiempo cooperativo
también puede generar procesos de autogobierno y de y con tendencia a las redes.

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Los recursos políticos, humanos, organizacionales, ma- capacidad, pero también entran a depender de
teriales, culturales, financieros y legales pueden caracteri- las estrategias de inclusión que busquen com-
zarse como escasos y críticos. En virtud de ello, los recur- plementariedad en el potencial y los recursos
sos que portan y aportan los actores en el ambiente de la
red de política pública, no son igualmente pertinentes ni
de los actores no gubernamentales para apor-
tienen el mismo peso, lo cual genera desigualdades entre tar a la solución de problemas y definición de
los actores que se traducen en asimetrías, i.e. que unos espacios comunes de acción. Se considera que
actores dependan más que otros y por consecuencia que este tipo de estrategias puede tener un énfasis
influyan menos en las decisiones. Conjunto de aspectos
en los procesos de apertura mediados por la
que pueden ser perceptibles en el entramado estructural
de la red. (2014, p. 152) introducción de las tic al sector público, me-
diante las que se espera, entre otras cosas, una
mayor colaboración entre agentes públicos y
La lectura de Vásquez y Navarrete (2014) privados.
critica las definiciones sobre gobernanza que De lo anterior se puede colegir que,
realizan organismos multilaterales como el bid con base en marcos p-ngp, la gobernanza se
o el Fondo Monetario Internacional (fmi). ha orientado más a formas de organización
Los autores argumentan que estas definicio- de lo público centradas en la colaboración
nes marcan un énfasis en el cumplimiento de y la generación de confianza, lo que se traduce
imperativos de reforma por parte del sector en arreglos y mecanismos de gestión en red en
público; en contravía, estos autores proponen los cuales ha empezado a ser más evidente la
una visión de la gobernanza más relacionada mediación de las tic como eje que garantiza
con el concepto de buen gobierno, lo que se la participación, tanto de agentes guberna-
traduce en una orientación a la apertura en la mentales como de agentes sociales y priva-
formulación y ejecución de políticas públicas dos. Como se verá a continuación, la imple-
tendientes a garantizar los mecanismos por los mentación de las tic ha empezado a superar
cuales la sociedad adquiera mayor capacidad los paradigmas de gobierno electrónico y
de negociar, participar en y, sobre todo, vigilar gobierno abierto, para consolidar formas de
la acción del Gobierno. gobierno colaborativo en las cuales la gestión
La gobernanza establece la importancia de lo público pasa por el diseño y fomento de
de un redimensionamiento en el abordaje de espacios para la acción directa en los cuales es
los procesos de dirección que se establecen posible el aporte de los recursos que los múl-
entre Gobierno, sociedad y sectores privados, tiples agentes disponen, en especial el capital
lo que constituye la interacción entre múltiples intelectual, en torno a brindar respuestas
actores como un mecanismo para lograr su que logren resolver situaciones socialmente
inclusión a los procesos decisionales y de po- relevantes.
líticas públicas. Sin embargo, se hace evidente Los cambios en el concepto de la gober-
que la eficacia de la acción pública depende de nanza, con fundamento en enfoques p-ngp
los límites que se impongan al centralismo y la vinculan más a un enfoque de redes en el
la exclusividad del Gobierno sin importar su que están implícitas formas horizontales de

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articulación entre de agentes que devienen Hernández Bonivento (2015) caracteri-

interdependientes entre ellos, pero con eleva- za los niveles de gestión de la gobernanza de
dos grados de autonomía e independencia de la siguiente manera: el nivel organizacional
cada uno con relación a los otros. Estos agentes es operativo, alude a la forma de interacción
rompen la vieja dicotomía público-privado, en función de la resolución de problemas y
ya que se asumen actores que pueden ser pú- generación de espacios de oportunidad de
blicos no estatales, públicos sociales, comu- acción para los agentes; el nivel institucional
nitarios, mixtos, por mencionar solo algunas se basa en las reglas formales e informales que
categorías, quienes construyen interacciones guían el comportamiento de los agentes y les
mediante procesos de negociación que ocurren permiten encauzarlos hacia la constitución de
en ámbitos regulados no solo legal y normati- metas comunes; el nivel normativo descansa
vamente, sino también desde ámbitos que son en el conjunto de valores sobre los cuales se
construidos con base en referentes cognitivos, construyen referentes del deber ser de la in-
simbólicos e imaginarios, es decir, con base en teracción: participación activa, transparencia,
las percepciones que los propios agentes tienen responsabilidad, son ejemplos de los valores
acerca de los problemas públicos y sobre cómo definidos en este nivel.
abordarlos. En síntesis, la gobernanza ha estado ex-
En este contexto, la gobernanza en tér- perimentando cambios en su estructura dis-
minos de formas organizativas determina cursiva pasando de un discurso centrado en las
dos ámbitos centrales, por una parte, crea capacidades del Gobierno a un discurso que
incentivos hacia la producción de eficacia y propone la vinculación de la ciudadanía como
eficiencia en la prestación de servicios pú- actor que legitima las decisiones gubernamen-
blicos y, segundo, genera incentivos hacia tales tomadas por aparatos centrales; sin em-
la búsqueda de legitimidad social y política bargo, en la actualidad, y en consonancia con
de las acciones administrativas del Estado. enfoques p-ngp, la gobernanza ha consolidado
En ambos sentidos implica cambios en tres una estructura discursiva que fundamenta la
niveles de gestión: organizacional, institucio- composición de nuevas formas de organiza-
nal y formal-normativo, los cuales parten de ción y gestión de lo público que apunten a la
reconocer que las relaciones entre Gobierno afirmación de la “posdemocracia”, entendida
y sociedad no son simples, sino dinámicas y como una democracia en la cual se viabilice la
complejas, por lo que se requieren mecanis- participación de la ciudadanía mediante, no
mos de coordinación en el establecimiento solo la deliberación política en procesos de for-
de metas y en la implementación y ejecu- mulación de políticas públicas, sino también
ción de las políticas que sean diseñadas ya mecanismos de gobernanza en los territorios
no desde un gobierno con excesiva tenden- a partir de formas de interacción asociativa,
cia a la centralización, sino en concurrencia deliberativa y colaborativa entre distintos
con múltiples nodos en los que intervienen agentes sociales con intereses diversos pero
agentes sociales. con objetivos comunes de bienestar.

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INNOVACIÓN PÚBLICA: VALORES PÚBLICOS, Este aparte aborda los conceptos de

CROWDSOURCING Y APERTURA innovación pública desde tres perspectivas: in-
novación como cocreación para la generación
Innovación es una palabra que, continuamen- de valor público; innovación como procesos de
te y sobre todo en la cotidianidad, se usa para apertura en el marco de implantación de tic
referirse a la concepción y estructuración de y, por último, innovación como formas orga-
nuevas ideas que permitirán alcanzar nuevos nizacionales de gestión de lo público basadas
objetivos ya sean estos individuales o grupales, en enfoques tipo crowdsourcing.
organizacionales o sociales; lo que también
involucra la identificación de nuevos caminos La innovación como cocreación
que se requiere recorrer para conseguir estos de valor y valores públicos
objetivos. En este punto es central preguntarse
por la innovación para la gestión pública, a Mark Moore (1998), al analizar los factores
qué hace referencia, cómo se manifiesta, cuáles a través de los cuales las organizaciones del
son sus principales efectos; estos son algunos sector público definen esquemas orienta-
de los interrogantes que surgen cuando se tivos de sus procesos de modernización y
asume que el concepto de innovación debe ir mejora, construye el concepto de creación
más allá de “la novedad”, ya que esta concep- de valor para señalar que las organizaciones
ción puede resultar limitada, en tanto existen públicas deben adecuarse con referencia a
elementos de la innovación que involucran enfoques de la gerencia pública, esto es, deben
procesos de cambio para la mejora, ya sea de adoptar herramientas del sector privado para
manera incremental o disruptiva. mejorar la consecución de objetivos y la gene-
Dado lo anterior, se puede señalar que ración de resultados con un marcado acento
existen acercamientos distintos acerca de de la acción gubernamental, ya no en función
la innovación y lo público, por ejemplo, del ciudadano pasivo –esto es, como receptor
innovación en la gestión pública e inno- de políticas públicas–, sino para el ciudadano
vación pública no son lo mismo, aunque visto como usuario o cliente. Este autor realiza
están estrechamente vinculadas; la primera una crítica al “eficientismo” generado por la
implica prospectar futuro a partir del cual se tendencia a los procesos de endoprivatización
revalúan instrumentos, procesos, productos en el sentido de que la eficiencia fue mayorita-
y relaciones en las organizaciones públicas; riamente asociada a la reducción de costos en
la segunda implica apertura y orientación el empleo de medios para generar resultados,
hacia la ciudadanía en general para descubrir lo cual se tradujo en que las actividades guber-
nuevas formas de ser, hacer y aprender, con namentales no estuvieran direccionadas con
el propósito de alcanzar resultados generado- referencia a una lógica de servicio, de calidad
res de valor público y sostenibilidad social e o de bienestar o, en otras palabras, de genera-
institucional en pro del despliegue de valores ción de valor público. En este sentido Moore
públicos. se interroga sobre ¿qué deben pensar y hacer

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los gestores públicos para aprovechar las cir- sus demandas a través del proceso de repre-
cunstancias particulares en que se encuentran sentación política.
en función de crear valor público? Como respuesta a estas demandas, los
Moore argumenta que la gestión pú- representantes electos y los gerentes públicos
blica es una acción estratégica orientada a definen la mejor provisión de bienes y ser-
la generación de resultados, los cuales son vicios que otorgue beneficios, satisfacciones
demandados por la sociedad. Esto permite a los ciudadanos, por lo que es necesario un
señalar que la creación de valor público está amplio grado de conocimiento por parte de la
íntimamente ligada con las aspiraciones de los administración de los deseos, las expectativas
ciudadanos con relación a la satisfacción de sus y los intereses de los ciudadanos que deben ser
necesidades. Puede señalarse, además, que a satisfechos y atendidos. Así se hace un cambio
mayor legitimidad de una entidad pública ma- en la matriz del eficientismo en el sentido de
yor será el grado de valor que esta tendrá con que la administración entra a conocer y reco-
relación a su razón de existir. En este sentido, nocer las demandas de los ciudadanos, lo cual
el gerente público es concebido como un actor va más allá del simple conocer las necesidades
que explota el potencial del contexto político de sus clientes.
y organizativo en el que se encuentra inmerso Para Moore, toda mejora gerencial se ex-
con el objetivo de crear valor público (Moore, presa en términos de creación de valor que es
1998, p. 18), por lo cual, el éxito de la gestión reinterpretado por la ciudadanía; en este sen-
pública está en la trasformación cultural y la tido, el valor público es complejo y subjetivo
inserción de nuevos principios que crean valor en tanto plantea a las organizaciones públicas
público, es decir, aquello que es valorado por el reto de “conseguir objetivos trazados políti-
los ciudadanos. camente de manera eficiente, pero ante todo
Sin embargo, la importancia del valor eficaz (Moore, 1998, pp. 63-64), por ende, la
público va más allá de su definición o de la satisfacción ciudadana es una de las mejores
utilidad que se le otorga como medida de eva- formas de medir la creación de valor público,
luación. Su mérito se centra en su creación, y la pregunta entonces es: ¿cómo asegurar dicha
allí es donde radica la mayor polémica entre satisfacción? Tendencialmente, la creación de
los estudiosos y gerentes públicos. Es central valor constriñe a las organizaciones públicas a
en la exposición de Moore, que el valor pú- la generación de beneficios a los ciudadanos
blico trasciende la dimensión de medida y a partir de las prestaciones realizadas en aten-
evaluación de la gestión de las entidades pú- ción no solo a responder de forma adecuada a
blicas ya que se constituye en sí mismo como sus necesidades, sino también, a crear mayo-
un referente de la gestión, lo importante del res espacios de apertura e interrelaciones con
valor público es su creación; por eso se entien- la sociedad y al aporte que las organizaciones
de que el valor público es la expresión de las puedan hacer a la construcción de capital so-
aspiraciones y preferencias sociales, esto es, la cial; por tanto, se vuelve primordial para las or-
forma en que los ciudadanos hacen visibles ganizaciones públicas el diseño y desarrollo de

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formas de gestión basadas en tres elementos: la los principales retos que enfrentan los gerentes
definición del valor público, la gestión política públicos para generar valor están dados en la
y, por último, la gestión operativa. gestión del cambio y la búsqueda de una ma-
El primer elemento alude a la definición yor autonomía en la fijación de los objetivos
del problema o los problemas socialmente y la determinación de los medios para obte-
relevantes, las demandas que deben ser ob- nerlos. También están presentes obstáculos
jeto de atención y sus formas de atención o para materializar diálogos más humanos con
intervención, con el objetivo de identificar la ciudadanía y para ejecutar acciones sociales
si la mejor alternativa es viable por la acción que propendan por el reconocimiento de la
gubernamental, por la acción privada o por la capacidad de las organizaciones para resolver
acción mixta. Estos aspectos fundamentan una problemas socialmente relevantes o, en otras
propuesta de intervención que da cuenta de la palabras, para generar confianza. Así las cosas,
aceptación social conforme al interés general, la creación de valor público se determina por
tratando con ello de evitar que existan intereses las formas en que se asume la representación
particularistas en la definición de las interven- de grupos ante el Estado, es decir, los relacio-
ciones. El segundo elemento implica, de un namientos entre los ciudadanos y el Estado a
lado, una dimensión retórica, esto es, persua- través de formas organizacionales públicas o
siva y argumental, en el entendido de que las mixtas (público-privadas).
autoridades políticas movilizan su capacidad Puede parecer una perogrullada, pero es
de generar alianzas estratégicas que brinden menester resaltar que los programas públicos
apoyo a la definición de valor y, de otro lado, no necesariamente buscan la satisfacción de las
implica una movilización de recursos materia- necesidades e intereses de los ciudadanos, o lo
les que posibiliten la generación de los resul- hacen de maneras imperfectas e incompletas,
tados concretos establecidos en las propuestas por lo que, el valor público se inserta en la
de intervención. El tercer elemento implica la generación de productos, servicios y políticas
dimensión instrumental de la política o pro- públicas que sean resultado de verdaderos
grama público, en el sentido del despliegue de procesos de deliberación entre el Estado y los
las capacidades de gestión, y las competencias ciudadanos a través de organizaciones que son
ejecutivas, de coordinación y cooperación capaces de interpelar las necesidades de estos
necesarias entre las diversas organizaciones últimos y destinar mecanismos de intervención
públicas y privadas necesarias para la creación que a través de una dimensión estratégica de la
de valor público, esto es, para la resolución de gestión pública, permitan su verdadera y com-
problemas, la satisfacción de necesidades y la pleta satisfacción. En este sentido, entender el
prestación de bienes y servicios. valor público como finalidad de la adminis-
Se colige de lo anterior que, en la pers- tración pública plantea una manera empática
pectiva de Moore, la gestión pública tiene de pensar, decir, actuar y sentir diferente, en la
como objeto la creación de valor público que cual, dicho valor es una respuesta útil y legíti-
involucre la satisfacción ciudadana, por tanto, ma frente a las demandas y necesidades de la

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sociedad, por ende, este sería, entonces, el fin lar Villalobos (2018), de cuya lectura emerge
último de toda innovación pública, y como tal un interrogante central: ¿qué es cocreación y
sería no creado por un aparato público, sino cómo se relaciona con la innovación y gene-
cocreado en conjunto con agentes públicos, ración de valor? La respuesta a esta pregunta
sociales y privados. implica trabajar desde dos dimensiones com-
La cocreación de valor público, como plementarias, por una parte, la cocreación
fin de la innovación pública sustantiva, es como metodología y, por la otra, la cocrea-
abordada desde lógicas de gobernanza en ción como espacio. En ambas dimensiones,
las cuales dicha cocreación implica más que la cocreación está directamente relacionada
gobierno y más que gestión pública (Mart- con la generación de valor público. Citando a
ins y Marini, 2010, p. 9), se basa en arreglos Waintrop, Aguilar define valor público como:
institucionales donde intervienen múltiples “la generación y el análisis colaborativo desde
agentes estatales y no estatales, requiere de diversas miradas a problemas y soluciones”
acuerdos y pactos para poder avanzar hacia (p. 50), a partir de una dimensión que puede
el cambio social. En conjunto, la innovación verse como pedagógico-operativa, en la medi-
pública en clave de gobernanza plantea como da que se espera que los ciudadanos antes que
reto la potenciación de las capacidades de ser partícipes, sean actores que comprendan y
concertación y negociación tanto en el sector tengan los conocimientos y saberes necesarios
público como en el privado, así como también para ello, por ende, la cocreación implica el
la integración de cadenas público-privadas de despliegue de talleres, prototipos, involucra-
valor que involucren bienes, servicios e inte- mientos activos entre funcionarios y otros
reses diversos, donde el centro de reflexión se actores, diálogos, observación de prácticas,
ubica en las tensiones entre utilidad privada y rutinas, entre otros elementos. La cocreación
utilidad pública y la capacidad institucional de es útil en tanto alimenta la vocación de servi-
canalizar sus efectos. Pero también, significa cio del funcionario para con su comunidad,
el involucramiento de múltiples agentes me- pero también de la comunidad hacia su terri-
diante herramientas metodológicas que pro- torio o ámbito de injerencia, lo cual es posible
picien procesos de interrogación, seguimiento mediante metodologías de cocreación; como
y control público y privado al ejercicio de las señala Aguilar:
funciones públicas, así como la armonización
y alineación de intereses, esfuerzos y recursos … insertar innovación pública con objetivo en la co-
creación de valor público en los municipios es un factor
públicos y privados con respecto al logro de estratégico en la reconfiguración de la relación de la
objetivos tanto comunes como particulares ciudadanía con el Estado en el actual contexto de crisis
(Garzón, 2014). de confianza. Para ello, el desafío consiste en diseñar
Complementario a lo anterior, la innova- y fomentar modelos de motivación y facilitación que
permitan a los funcionarios y las funcionarias salir a re-
ción pública, como una propuesta de generación
encantar a la ciudadanía y a ellos mismos con su trabajo
de valor especialmente en la dimensión de la y, vincularlos directamente con la realidad atendida por
cocreación, permite citar el trabajo de Agui- el municipio. (p. 56)

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La cocreación como metodología llevaría ción, la colaboración y la inserción de múltiples miradas.

(p. 50, citando a López, 2016, p. 36)
a realizar mejoras disruptivas en la prestación
de servicios y bienes públicos a partir de la
vinculación directa con usuarios y usuarias en De lo anterior se infiere que existe una estre-
el diseño de tales servicios; mejorar la comple- cha relación entre el servicio y el cuidado en
mentariedad de la acción local con iniciativas lo público, pero pareciera que el primero tien-
que provengan del sector privado, organiza- de a centrarse más en cosas como el diseño,
ciones comunitarias, ong, etc.; consolidar desarrollo y entrega de productos públicos
mejoras de los canales de comunicación con (bienes y servicios), mientas que el cuidado
la ciudadanía e información a la misma; cons- se centra en las personas, en sus necesidades,
truir nuevas relaciones de confianza a partir carencias, en sus dolores, pero también en sus
del involucramiento activo y la corresponsa- capacidades y potencialidades, así como en
bilidad en la generación de valor público, y su felicidad. Al respecto, en Chica y Salazar
formular, diseñar e implementar propuestas (2016), se plantea que existe una estrecha re-
en el marco de vinculación de corresponsables lación entre valor público y valores públicos,
involucrados. en la medida que el valor público se entiende
En segundo lugar, la concepción de co- como una respuesta social y políticamente
creación como espacio permite a Aguilar efectiva para la resolución de necesidades y
(2018, citando a López, 2016) señalar que demandas que 1) son políticamente desea-
experiencias como la chilena, con los labora- das (legítimas); 2) su propiedad es colectiva
torios de gobierno, construyen estrategias que e inclusiva; y 3) requieren la generación de
diseñan ámbitos de cocreación, esto es, lugares transformaciones sociales que modifican as-
en los que es posible la generación y disposi- pectos de la sociedad (resultados) (Martins y
ción de logística que permita: Marini, 2010, p. 57).
Cada uno de estos elementos se definen
… colocar al usuario o la usuaria a en el centro de la ac- desde la aplicación de valores públicos, lo cual
ción pública en comparación con el paradigma actual,
significa que la dimensión política del valor
que pone acento en las cosas, como es la actual estructura
gubernamental que divide el trabajo en forma de disci- público implica el despliegue de estos valores,
plinas de conocimiento. López grafica este postulado a que van más allá de los económicos o de las
partir de la necesidad de salud de las personas, la cual denominadas E (eficiencia, eficacia, efectivi-
se obtiene a partir del acceso a la atención primaria, la dad y economía) que han imperado de mane-
buena alimentación, el deporte, los espacios de recrea-
ción, etc. El paradigma del foco en las cosas implica que
ra reiterada en las concepciones de la gestión
cada uno de estos bienes o servicios públicos se aborda pública. Los valores públicos se alinean con las
de manera separada. El foco en las personas implica denominadas C (confianza, corresponsabili-
innovar buscando diseñar nuevos servicios públicos que dad, compromiso, concurrencia, colaboración,
atiendan de manera integral y certera las necesidades de cooperación, comunicación y coordinación),
los usuarios y las usuarias. De esta forma, la estrategia
del Laboratorio de Gobierno para la innovación pública
las cuales tienden a estar muy presentes en las
se basa en el diseño centrado en las personas, la cocrea- distintas posturas de las reformas de la p-ngp

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(Chica y Salazar, 2016, p. 122). Los elemen- desde Luhmann (1996), la credibilidad se
tos de las denominadas C, más que un viraje asocia con un producto de constatación del
semántico (de las “E” a las “C”) implican un pasado-presente, en tanto que la confianza
redimensionamiento de la gestión pública en se orienta hacia el presente-futuro. Tanto en
el sentido que lo económico deja de ser el fin la credibilidad como en la confianza operan
de la gestión y pasa a ser un medio al servicio creencias, pero en la confianza se evidencian
del desarrollo de valores sociopolíticos para la expectativas que definen límites, planteando
cocreación de valor público. un sistema social de confianza/desconfianza,
A continuación, se realiza una identifica- donde la primera, como un adentro, reduce la
ción preliminar de los valores públicos propios complejidad del sistema y la segunda inscribe
de las denominadas C. un horizonte presente-futuro complejo e in-
Confianza. Desde comienzos del siglo cierto frente a la predictibilidad de la acción.
xx, el propio Max Weber (2014) interpreta Por ende, la administración pública actual
la confianza como una condición para que las enfrenta un conjunto de retos relacionados
relaciones sociales sean duraderas. A finales con resolver los problemas de la confianza,
del siglo xx, Francis Fukuyama (1998) com- es decir, con el aprender a crear y gestionar
prende la confianza como un capital social, es confianza. Este es un punto de partida para
decir, como un conjunto de valores o normas desarrollar procesos de cocreación pública
informales compartidas entre los miembros puesto que la confianza posibilita el desarrollo
de un grupo que permiten la cooperación en- de la corresponsabilidad para el ejercicio de
tre los mismos y posibilitan su desarrollo. Sin los derechos y los deberes ciudadanos, en
embargo, es Niklas Luhmann (1996) quien, el cual los derechos de los ciudadanos se
desde otra orilla teórica, abre nuevamente la configuran en las responsabilidades del Estado.
discusión y enriquece el concepto de confianza, Corresponsabilidad y compromiso. Cada
preguntando “si es aconsejable para los soció- uno de los derechos civiles, políticos, econó-
logos emplear términos y conceptos sacados micos, sociales y culturales se constituye en
del uso común o del ámbito tradicional de una obligación para el Estado, pero, a su vez,
la ética” (p. 3). Luhmann ve ventajas en un cada uno de los deberes y obligaciones de los
vocabulario común con el mundo social al ciudadanos pueden ser considerados más que
formular teorías, e invita a formular una teo- derechos, potestades o facultades del Estado,
ría propia que, en el caso de la confianza para por lo cual, también se despliegan mecanismos
su época, ve de actualidad (y lo sigue siendo) para su cumplimiento. En el caso colombiano,
y señala un abismo entre la teoría y el trabajo la Constitución Política de 1991 establece en
empírico al respecto. su capítulo cinco, artículo 95 que los ciudada-
Así las cosas, es entendible el interés por nos tienen el deber de engrandecer la comu-
la pregunta de la confianza en la gestión pú- nidad nacional y dignificarla, lo cual significa
blica: la confianza se asocia con los términos que el ejercicio de los derechos y las libertades
de credibilidad, esperanza y familiaridad; reconocidos en la Constitución Política tam-

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bién implica responsabilidades. Los deberes desenvuelven, los cuales, en conjunto con
ciudadanos y las obligaciones del Estado deben la aplicabilidad de la democracia, requieren
ser vistos como compromisos de corresponsa- cada vez más de expertos y especialistas, pero
bilidad que, al igual que los derechos, deben esto mismo pone en tensión la democracia al
ser promovidos como valores fundamentales volver periférico al ciudadano en la real toma
para la vida en sociedad. de decisiones.
Concurrencia (participación y delibera- ¿Es importante lo que los ciudadanos
ción pública). La corresponsabilidad busca el piensan, sienten, dicen y hacen? La respuesta
cumplimiento mutuo de las responsabilida- objetivamente tiende a ser afirmativa, pero
des sociales, en tanto una de sus principales el debate va más allá de conocer lo que los
expresiones se evidencia en la concurrencia ciudadanos piensan, sienten, dicen y hacen,
ciudadana a los diversos escenarios y ámbitos ya que en una sociedad democrática el centro
de participación y deliberación pública en los de la cuestión, desde un enfoque de buena
que se encuentran diversos agentes públicos gobernanza, es cómo se logra innovar en los
y privados en representación de: 1) la socie- mecanismos que permitan no solo conocer las
dad civil, 2) los sectores económicos y de expectativas ciudadanas, sino cómo generar
mercado, 3) la academia y demás tendencias procesos de devolución del poder político a
de la ciencia, la tecnología y la innovación, ellos, donde los expertos sean facilitadores de
y 4) los sectores y niveles gubernamentales la democracia deliberativa y los ciudadanos,
(nacionales y territoriales) y demás organis- finalmente, sean decisores con incidencia en
mos del Estado. La concurrencia de agentes la acción pública.
público-privados para la participación y la Coordinación. La gobernanza implica
deliberación pública implica el encuentro y afrontar problemas de coordinación, lo cual
diálogo de ciudadanos y expertos de diversos en el ámbito gubernamental no es nuevo, sin
ámbitos. Desde Frank Fischer (2009) en su embargo, es un tema que se ha venido gene-
análisis del rol de la experticia de las políticas ralizando por la proliferación de agencias con
en una sociedad democrática y, en particu- sentido único, con sus falencias de comunica-
lar, lo referente a la experiencia profesional ción intra e intergubernamental o en función
y la participación ciudadana en el ámbito de abordar y solucionar problemas de mayor
público, la concurrencia plantea examinar complejidad (wicked issues), los cuales no son
las tensiones entre los diversos expertos abordables por los mecanismos de coordina-
(gubernamentales y políticos, jurídicos, ción jerárquica funcionalista. La coordinación
económicos y empresariales, científicos y así vista se entiende como un proceso de con-
tecnológicos, sociales y culturales, etc.) con flicto y negociación que se hace complejo en
los ciudadanos; esto con el propósito de dise- tanto involucra un mayor número de agentes
ñar políticas y estrategias de una manera más público-privados.
colaborativa frente a problemas socialmente Colaboración y cooperación. La innova-
relevantes y entornos complejos en que se ción pública en clave de gobernanza implica

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asumir retos en materia de colaboración y La innovación como forma organizacional

cooperación que aluden a pensar el Estado basada en lógicas crowdsourcing
en lógicas de interrelaciones en contextos
heterogéneos entre los sectores público, social El último aparte de este capítulo sobre inno-
y privado hacia la consecución de objetivos vación se inicia con el argumento de que, da-
comunes. Esto conduce a pensar en formas das las nuevas formas de trabajo colaborativo
de gobierno en red en vez de jerarquizadas, abierto y mediado por el uso de las tic, han
lo que implica la construcción de un esque- emergido formas organzacionales público-
ma institucional basado en la capacidad del privadas innovadoras, tipo crowdsourcing, las
Gobierno para, principalmente, motivar a cuales, a su vez, han dado paso a formas espe-
agentes sociales y privados en su participación cializaadas de gestión de lo público: crowdfoun-
en la red y, dentro de ella, generar procesos ding, crowdvoting, crowdcreating, crowdwisdom
de negociación de acuerdos y resolución de y crowdsearching.
conflictos, en otras palabras, motivar trayec- El crowdsourcing es una forma organi-
torias de interdependencia sin dejar de lado zacional de naturaleza público-privada que
márgenes de autonomía. se basa en la creatividad colectiva que puede
Comunicación (transparencia y rendi- ser utilizada en cualquier ámbito ya sea em-
ción de cuentas). La comunicación pública presarial, estatal o social (López Maciel et al.,
es condición necesaria para transparentar 2016). El término se crea a partir de la com-
la acción pública y desplegar acciones de binación de dos palabras del inglés, crowd
rendición de cuentas frente a la actuación de (multitud) y sourcing derivado del lenguaje
la administración gubernamental. La rendi- comercial como abastecimiento de insumos.
ción de cuentas, como escrutinio público, El crowdsourcing es un modo de forma organi-
permite comprobar en muchas ocasiones zacional abierto que, a diferencia de la noción
cómo la corrupción permea las estructuras empresarial de outsourcing o externalización,
gubernamentales y administrativas, por acude al uso de las inteligencias colectivas
lo que sus conceptos y procedimientos se sin importar de donde provengan (Estado,
enfocan a la lucha contra la corrupción, mercado, sociedad civil) para la solución
toda vez que las prácticas de transparencia de problemas de diversa índole (personales,
y rendición de cuentas en todos los ámbi- religiosos, empresariales, gubernamentales,
tos de la esfera pública permitirían a los sociales, ambientales, culturales, etc.), lo cual
gobiernos responsabilizarse efectivamente provee ventajas no solo económicas, sino tam-
ante la ciudadanía dentro del marco de una bién sociales (Brabham, 2008).
democracia participativa, más efectiva y más El crowdsourcing acude al uso de convo-
funcional, en la que exista responsabilidad catorias abiertas mediadas por el uso de las tic
política real por parte de las personas ele- para dar solución a retos y problemas puntua-
gidas para gobernar o legislar (Emmerich, les, las cuales no se limitan a expertos, sino
2011). también buscan la inclusión de usuarios de

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cualquier tipo que desbordan las fronteras de de los usuarios-ciudadanos, en parte por sus
los Estados nacionales (López et al., 2016). modelos computacionales algorítmicos que
Tal es el caso de los ejercicios de “hackatones” permiten controlar el riesgo del servicio, gene-
interdiciplinares que se han promovido para rando mayores niveles de confianza, colabora-
cocrear soluciones ágiles frente a la covid-19. ción y concurrencia. Aquí se visualiza un giro
El crowdsourcing es entendido como una forma conceptual, pues es claro que el crowdsourcing
organizacional colaborativa centrada en el uso no es una organización, pero definirla como
de herramientas de participación que tiende a tal trae limitaciones para explicar su accionar;
dar solución a problemas socialmente relevan- el giro permite definir el fenómeno como una
tes donde los Estados ya no son necesariamente forma de desorganización con riesgo contro-
un actor central, aunque siguen sin duda pre- lado de naturaleza público-privada.
sentes. También puede entenderse como una El crowdsourcing rompe con los principios
forma organizacional público-privada que se organizacionales clásicos que difundió Fayol
desenvuelve a partir de dinámicas de innova- a partir de los cuales se hicieron currículos de
ción abierta y que emerge desde convocatorias administración basados en el modelo posd-
basadas en el uso de tic que facilitan la cone- corb de Luther Gulick, en especial aquellos
xión y el contacto permanente de múltiples de orden, disciplina y centralidad. Frente a
usuarios (Howe, 2006). estas formas de desorganización con riesgo
Por otra parte, el crowdsourcing no es co- controlado por medios tecnológicos ya no
mo tal una organización con límites estructu- hay un lugar para cada cosa ni las cosas están
rales definidos que demarcan un entorno, por en su lugar (deslocalización del consumo y la
el contrario, el concepto es más cercano a la producción). El respeto, el conocimiento de
noción de ecosistema organizacional (Moore, las normas y los reglamentos formales ya no
1996) o campo organizacional (Powell y Di- son la regla, tiende a primar la informalidad,
maggio, 2012) en el cual se trazan múltiples la empatía y la intución que interactúan con
entradas y salidas; es más cercano a los modelos algoritmos computacionales en las acciones de
de desorganización óptima de Hintze (2008), la producción y el consumo. La autoridad no
en los que hay interacción de actores humanos se concentra en pocos tomadores de decisio-
y no humanos e híbridos (inteligencia artifi- nes, al contrario, el poder de decisión está en
cial, internet de las cosas, etc.) los cuales se la multitud (crowd) que a la vez es productora
caracterizan porque la desorganización tiende y consumidora (proconsumidores).
a prevalecer, pero el riesgo es controlado. A manera de ejemplificación del fenóme-
Este punto explica, en parte, cómo formas no, puede citarse a la Enciclopedia Británica,
organizacionales tipo Uber o Rappi no han al cual fue una gesta organizacional burocrá-
sido de fácil asimilación para Estados como tica realizada por un ejército de empleados y
el colombiano, ya que no hay claridad en las colaboradores, que en la actualidad ha sido no
formas de sus contratos (desorganización), pe- solo superada ampliamente, sino reemplazada
ro han sido de rápida incorporación por parte por iniciativas como Wikipedia, mediante un

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puñado de empleados y millones de colabora- ca, libros, artículos, etc.), procesos, productos,
dores alrededor de todo el mundo, quienes con talentos o atributos personales y de mérito.
la opción de edición permiten a sus usuarios Crowdwisdom o sabiduría colectiva. Bus-
tener acceso para modificar la información que ca reunir y aprovechar el conocimiento de
se publica y la verificacion de su validez. En los un grupo de personas diferenciadas a partir
primeros años de Wikipedia su confiabilidad de ciertos atributos (género, edad, profesión,
era duramente cuestionada por la academia experticia, etc.).
internacional, pero, hoy día, es esta misma aca- Crowdfunding o financiación colectiva.
demia la que contribuye a nutrirla, financiarla Se encarga del financiamiento de empren-
y difundirla (Alonso, 2015). dimientos y causas diversas gracias a la com-
El surgimiento de un crowdsourcing pue- binación de recursos de los participantes en
de realizarse desde un individuo hasta un los que puede haber o no retorno financiero
organismo multilateral como la onu, pasan- a los mecenas.
do por empresas y gobiernos en todos sus Crowdsearching o búsqueda colectiva. Está
niveles. Surge, como se mencionó, a partir de dirigido por medio de una comunidad digital
un llamaniento o convocatoria haciendo uso para hacer búsquedas de objetos, animales y
de las tic, dirigido a publicos heterogéneos y personas perdidas.
flexibles, de número variable y con niveles de
conocimiento y habilidades cognitivas múlti- La innovación como apertura
ples, para que realicen de manera voluntaria o en contextos de tic
mediada por incentivos una acción concreta de
complejidad y modularidad variable (Estellés, Innovar implica asumir la creatividad y la
2012). Sus participantes construyen identi- adaptabilidad como capacidades humanas
dades acordes a sus niveles y tipos de aportes cuyo desarrollo e involucramiento en los cam-
(tiempo de trabajo, dinero, conocimientos, pos de la administración pública son punto
contactos, imagen, prestigio, etc.); en tal sen- de partida respecto de la necesidad de generar
tido, son más aportantes y participantes que conceptos, metodologías e instrumentos que
miembros o integrantes. Según Castro (2019), permitan enfrentar de manera más adecuada
las tipologías que han surgido alrededor del los conflictos de las comunidades, y los retos
crowdsourcing son: y las amenazas del entorno; lo que implica,
Crowdcreation o cocreación colectiva. Son entre otros aspectos, repensar la forma en que
actividades de tipo colaborativo, que tienen se toman decisiones y se establecen diálogos
como pilar fundamental la creatividad y la sociales y organizacionales, de forma tal que la
inteligencia colectiva. incertidumbre respecto al futuro se convierte
Crowdvoting o votación colectiva. Son en una oportunidad de aprovechar recursos y
acciones tipo filtro para que los participantes, desarrollar nuevas capacidades.
por medio de sus votos, se encarguen de cate- Innovar requiere pensar, actuar, decir, e
gorizar o priorizar contenidos (películas, músi- incluso sentir, de una manera diferente; esto

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se traduce en una revolución mental y em- mutado en nuevas expresiones innovadoras de

pática para lograr comprender que las cosas reclamo ciudadano.
se pueden hacer de manera diferente a cómo Todo lo anterior implica que los gobier-
se vienen haciendo, para lograr mejores y nos piensen en formas más innovadoras para
mayores resultados. Frente a esta situación, hacer frente a los complejos problemas por
Zurbriggen y González (2014) señalan que resolver; no obstante, la innovación avanza de
la administración pública, más que reformas, manera tímida y especialmente jalonada por
requiere de transformaciones que incorporen los avances en las tic desde el campo empre-
las preferencias y el grado de satisfacción de sarial principalmente. Para el caso colombiano,
los ciudadanos a través de su participación. frente a la gestión del posconflicto con adición
Por ende, el gran reto para la administración de la emergencia de “escenarios covid-19”, se
pública es la creación de nuevas formas de vuelve requisito pensar más allá de las tic (aun-
gobernar colaborando con la sociedad, con la que se requieren de gran manera), también se
idea de estructurar espacios más abiertos en requiere innovación social, esto con el fin de
donde se cocreen acuerdos con legitimidad, fortalecer, apoyar y legitimar por medio de la
los cuales son necesarios hoy en día para poder participación ciudadana, y sobre todo cocrear
ofrecer soluciones públicas aceptadas y pro- soluciones que por sí solo el Estado y el mer-
movidas por diversos actores de la sociedad, cado no pueden brindar.
a esta perspectiva Zurbriggen y González la En este campo, Zurbriggen y González
denominan: gobernanza colaborativa (2014, argumentan que existen dos enfoques de
p. 331). innovación pública: instrumental y sustan-
La crisis socioeconómica y política que tivo. El instrumental se refiere a la innova-
se ha venido gestando en Latinoamérica, ción como conjunto de ideas que ayudan a
junto con la crisis sanitaria producto de la mejorar la eficiencia en las actuaciones (la
pandemia de la covid-19, han significado el innovación no modifica lo que hacemos,
replanteamiento del panorama de la sociedad sino la manera de hacerlo), mientras que el
de una manera acelerada. Antes de 2020 se sustantivo se refiere a una innovación dife-
fueron gestando decenas de movimientos rente de abordar y transformar la realidad;
sociales y cientos de formas innovadoras de se trata, pues, de replantear la propia natu-
movilización social que impulsaron a salir a raleza de los problemas (2014, p. 339). Por
millones de ciudadanos a las calles a protestar su parte, las innovaciones instrumentales son
y manifestar su inconformismo con el estado incrementales, basadas en planes y acciones
de cosas en la región. Posterior a las medidas de de mejoramiento o lo que en la administra-
confinamiento y distanciamiento social decre- ción clásica se conocía como programas de
tadas por la mayoría de gobiernos en América eficiencia. Las innovaciones sustantivas son
Latina para frenar el contagio de la pandemia, radicales, se entienden como ámbitos de co-
estas manifestaciones de inconformismo, en creación que buscan nuevas soluciones para
lugar de contenerse, se han incrementado y abordar asuntos públicos y resolverlos en

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razón de valores políticos, sociales, ambien- Con relación a lo anterior, autores como
tales y sostenibles. Frank Fischer (2009) señalan que la investiga-
Desde este enfoque, la innovación se en- ción contemporánea en la neurociencia debe
tiende como un proceso que busca transformar ser incorporada a las investigaciones en admi-
la información en inteligencia, para que, de nistración pública con el fin de hacer plan-
esta forma, se convierta en un conocimiento teamientos innovadores de políticas públicas.
colectivo y logre a su vez reflexiones comparti- Para este autor, comprender la estructura, el
das y democráticas, con el fin de dar soluciones funcionamiento y la actividad del cerebro hu-
que en muchos de los casos suelen ser poco mano en la administración pública permitiría
convencionales o disruptivas. La innovación explicar y transformar maneras de intervención
pública como cocreación implica, entonces, que sean más efectivas y afectivas (intuitivas y
una forma diferente de pensar, decir, actuar y empáticas) frente al estudio de las demandas
sentir lo público (y en lo público) con la fina- ciudadanas.
lidad de crear valor empático y políticamente En este contexto, puede verse que la in-
compartido. La innovación se traduce en la novación como apertura va más allá de abrir
generación de conocimiento a través de la co- y publicar datos con mediación de tic, que
laboración y la experimentación, se sustenta en es la visión más extendida; de manera más
enfoques de investigación abierta y colaborati- amplia, significa procesos en los que se po-
va (crowdresearching) para aportar soluciones y tencian las actividades humanas, se articula
lograr avanzar hacia procesos transformadores. y libera el desarrollo humano llevándolo a
Desde la perspectiva de gobernanza co- rebasar sus fronteras. En la administración
laborativa, la innovación pública toma como pública, la prioridad de la innovación es
requisitos una correlación o interdependencia concreta en el sentido de que, por medio
entre el Gobierno, la sociedad civil y el mer- de esta, se posibilita la adaptación a los
cado; interrelación que, se presupone, avanza cambios y retos de su entorno, es decir, de
y se fortalece gracias a los intercambios entre la sociedad.
agentes flexibles y responsables para lograr La innovación en la administración pú-
arreglos institucionales que puedan resolver blica se nutre y reconoce las dinámicas de los
problemas sociales con políticas públicas espacios subnacionales, en tanto estos tienen
efectivas, es decir, generadoras de valor pú- su historia y su valoración sociocultural, son
blico que desplieguen a su vez valores públi- producto de procesos históricos que explican
cos. Hablar de innovación pública implica dinámicas diferenciadas; es decir, sus reali-
pensar en sus múltiples relaciones frente a dades configuran diversos potenciales inno-
la innovación social, económica, política, vadores que están sujetos a las formas como
científica, tecnológica, cultural y ambiental, se vive y reconoce el territorio. No existe una
lo que se configura en el mayor desafío para sola manera de resolver un problema, dado
la generación de nuevo conocimiento en la que pensamos de formas diferentes, lo cual
administración pública. tiene un alcance territorial.

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La innovación pública tiene una relación las agendas gubernamentales. Así las cosas, la
con lo territorial en un sentido de especiali- generación de capacidades para la innovación
zación, en ámbitos urbanos, rurales o mixtos. en la administración pública es un proceso de
Un ejemplo de ello son los desarrollos en ma- aprendizaje y de maduración colectiva. Pero
teria de Smart Cities y su orientación hacia el no solo es exclusivo para los servidores públi-
ciudadano y el goce efectivo de derechos desde cos, es indispensable promover capacidades
el uso del gov tech y de la civil tech, la cocrea- de innovación conjunta en los ciudadanos,
ción, la creatividad, la planificación prospec- con el fin de construir una ciudadanía activa,
tiva, la competitividad, la colaboración y la protagonista del desarrollo.
sostenibilidad. Todo ello asociado a temas En este sentido, innovar deviene en algo
como la inclusión, la equidad, la transparencia inaplazable para la administración pública
en la mejora de la distribución de los recursos y dado que por medio de productos de innova-
las capacidades de nuevas formas innovadoras ción se puede, de manera medible, fortalecer
de asociatividad en el territorio. los procesos de control en el ámbito nacional
Gobernar implica prospectar el futuro y territorial, asegurar la eficacia en las interven-
desde el despliegue de valores públicos, y, en ciones públicas, confrontar los compromisos
ese sentido, la innovación permite que las ac- electorales y políticos de planes de gobierno,
ciones de gobierno trasciendan el corto plazo. planes de desarrollo y gestión de programas y
En esa orientación es indispensable generar proyectos; junto a ello, la creación y consolida-
capacidad estatal innovadora que incorpore no ción de mecanismos innovadores, que permi-
solo nuevos y mejores instrumentos de gestión tan identificar y prevenir riesgos de corrupción,
pública, sino también la generación de nuevas ineficacia e ineficiencia, crear confianza, cola-
capacidades políticas para enfrentar los con- boración, mejores formas de comunicación y
flictos propios de los procesos de desarrollo, fortalecer la vigilancia ciudadana.
enmarcados en el cambio y la incertidumbre La tecnología para la innovación en la
del siglo xxi. Incertidumbre, riesgo y cambios administración pública es entendida como un
enmarcados en las tendencias mundiales son espacio habilitante de la innovación, un acele-
factores necesarios para prospectar y contex- rador que no puede implementarse de manera
tualizar nuevas formas organizacionales, la ges- aislada, es fundamental que los diferentes ni-
tión pública y las maneras de intervención de veles y ramas del Estado propicien estrategias
los Estados por medio de las políticas públicas. conscientes en esta vía, con el fin de lograr me-
Abordar el concepto de capacidad política jores procesos (tecnológicos y administrativos),
en la conducción de los asuntos públicos des- mayores y mejores productos públicos (bienes
de formas organizacionales público-privadas y servicios), y nuevas relaciones colaborativas
permite resaltar el rol de la sociedad en su sectoriales y territoriales que den resultados
definición, organización y gestión. Esto tam- efectivos que impacten las condiciones de
bién implica que la innovación y la gestión vida de los ciudadanos. Este reto requiere la
del conocimiento estén en el primer orden de formación y articulación de líderes, gestores

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y expertos en innovación que se integren en cial directa y activa en la dirección, gestión de

unidades, redes, centros, laboratorios, acele- intereses comunes y control gubernamental.
radoras y equipos de innovación pública con Complementa lo anterior los argumentos
capacidades, conocimientos y actitudes de de Haro (2013) sobre la identificación de la
trabajo en equipo, así como voluntad política sociedad como actor activo en el sentido de
que aliente la innovación. entender cómo opera el principio de subsidia-
El marco descrito líneas atrás constituye el riedad como criterio rector de la gobernanza,
eje de una concepción de la gobernanza basada en tanto se procura un estado para la sociedad,
en la apertura de la administración pública con pero igualmente una sociedad para ella misma,
base en innovación entendida como el con- lo que da pie a dos tipos de subsidiariedad:
junto de presupuestos discursivos, plausibles y por un lado, subsidiariedad vertical en tanto
necesarios para fomentar ejercicios de gobierno configura mecanismos de regulación de las
en colaboración, los cuales se han apoyado en relaciones entre instituciones; y, por el otro,
la implementación de tic para potenciar di- subsidiariedad horizontal que posibilita a la
cha capacidad colaborativa y relacional entre sociedad regular las relaciones entre ella y los
agentes públicos y privados. Así las cosas, en aparatos administrativos.
una sociedad del conocimiento la apertura Otra perspectiva de apertura de innova-
equivale a la consolidación mediante las tic ción pública asocia la transformación institu-
en una sociedad y un gobierno tendientes a cional en función de las dimensiones de acceso
generar redes de relaciones potenciadas por y ejercicio del poder político democrático
dichas tecnologías, a fin de coadyuvar a generar (Valenzuela, 2013). Dentro de esta perspec-
canales de comunicación mediante los cuales tiva, el gobierno abierto es un referente para
se crea tejido social (Aznar y Martínez, 2013). la democracia vista como insumo del sistema
Lo anterior concita a preguntarse por político4. Para Valenzuela, ambas dimensio-
conceptos y referencias relacionadas como el nes de la democracia –insumo/producto– se
gobierno abierto, cuya concepción está cons-
truida sobre cuatro corrientes teóricas acerca de
4 Para Valenzuela, la democracia puede ser tomada
las políticas: gobernanza regulatoria, políticas como producto o como insumo. En el primer sentido, la
de buena gobernanza, políticas de participa- democracia es resultado de una poliarquía que define las
ción ciudadana y políticas de eficiencia de la reglas de juego y rutinas que mantienen el funcionamien-
gestión pública, en el marco de las cuales se to y operatividad del sistema, por ende, esta poliarquía
regula y determina quién tiene acceso y quién toma las
configura la apertura del Gobierno a partir decisiones de carácter colectivo. De esta manera, la lógica
de la transparencia y la rendición de cuentas del sistema es de carácter procedimental y se sustenta en
como condicionantes en el diseño de buenas que las autoridades electas representan un mayor grado
instituciones (Villoria, 2013), es decir, insti- de legitimidad en sus acciones puesto que representan
los intereses colectivos, y en comparación con sistemas
tuciones guiadas por su eficacia y eficiencia,
autoritarios, ante los cuales resultaba más eficiente dada
pero también porque se apartan de la visión la forma de abordar y dar respuesta a los problemas pú-
estado-céntrica y abogan por la incidencia so- blicos.

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encuentran en constante interrelación, cons- En síntesis, la apertura del Gobierno

truida con base en el gobierno abierto como pretende una particular influencia sobre las
un medio para el desarrollo del sistema político políticas públicas en el sentido que busca que
mediante cuatro componentes: rendición de estas se abran, esto es, verlas como producto
cuentas, transparencia, participación y colabo- de la colaboración entre el Gobierno y la so-
ración, lo cual significa que la apertura sea asi- ciedad, o, en otras palabras, producto colectivo
milada a un proceso de innovación progresiva colaborativo mas no monopolizadas por el
y constante de los aparatos gubernamentales gobierno. Por otra parte, son tres dimensiones
mediante el acceso a fuentes de información y que configuran la especificidad del gobierno
datos disponibles a fin de buscar la incorpora- abierto y su inherente relación con la innova-
ción de formas de colaboración y coordinación ción pública: 1) libertad de información, bajo
con la ciudadanía en pro de la protección de el supuesto de que, dentro del contexto de la
sus derechos. democracia, los ciudadanos tienen el derecho a
Esta transformación o adecuación de es- la información y que dicho derecho favorece las
tructuras administrativas implica mecanismos condiciones propias de un entorno más trans-
de coordinación horizontales que pretenden parente; 2) información gubernamental como
reducir las jerarquías de arriba hacia abajo y herramienta, cuyo sentido de la apertura es el
generar redes inter e intraorganizacionales; proceso de toma de decisiones y en consecuen-
así las cosas, para Cruz y Ramírez (2013), el cia la información es tomada como el insumo
paradigma de gobierno abierto entraña una o recurso central que impulsa la colaboración
tendencia hacia la innovación en las prácticas, y cooperación entre autoridades y ciudadanos;
los aparatos y las dinámicas administrativas y 3) datos abiertos, la apertura de datos parte
gubernamentales, en especial aquellas en las de considerar que los datos son información
cuales se establece la interacción con la socie- sin procesar, lo que da como resultado la ca-
dad. Dicha emergencia se consolida gracias a pacidad de los ciudadanos para analizarlos,
tres procesos interdependientes: primero, el interpretarlos y procesarlos para convertirlos
creciente desarrollo de aplicaciones tecnoló- en información que puede ser suministrada a
gicas y usos de software y plataformas digitales las autoridades públicas para el tratamiento o la
tales como la web 2.0; segundo, la emergencia intervención de asuntos públicos, lo que gene-
del paradigma de la transparencia junto con la ra un fenómeno caracterizado por Puron-Cid
consolidación de movimientos sociales cuyo et al., citados por Sandoval-Almazán (2015) en
eje de acción son diversas demandas por ma- el que la autoridad pública se convierte, enton-
yores y mejores canales de participación ciu- ces, en consumidora de información procesada
dadana acompañados por mejores procesos de por los ciudadanos (p. 203).
accountability; y tercero, el fortalecimiento Recapitulando, la apertura se concibe en
de nuevas formas de gestión y conducción de torno a la capacidad del Gobierno para innovar
los asuntos públicos, relacionadas con el en- en función de lograr un mayor involucramien-
foque de la gobernanza o gobierno relacional. to de la ciudadanía con el objeto de mejorar la

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gestión pública, en otras palabras, se propone acción. De esta manera, la colaboración es

un Gobierno colaborativo, en el cual haya co- entendida como la existencia de vínculos de
gestión y cocreación de valor público. Además, una gran intensidad e incluye acciones como
el Gobierno abre los flujos de información y se el incremento de recursos compartidos, de
convierte, a su vez, en consumidor de esta, por actividades conjuntas y de objetivos comunes,
tanto, la apertura es una forma de incrementar involucrando además planificación conjunta,
la confianza en las instituciones públicas en esfuerzo colectivo y propiedad común de todo
tanto permite a los ciudadanos mejores canales aquello surgido del trabajo colaborativo (Díaz
de comunicación, mayor certidumbre sobre Gibson et al., 2013, p. 224).
qué hace y cómo actúa el gobierno, pero más En el actual contexto global, la cola-
aún sobre cómo puede participar activamente boración tipo crowdsourcing desde la ges-
en procesos de formulación, ejecución y eva- tión pública alude a una característica de la
luación de políticas públicas. Lo anterior lleva relación gobierno-sociedad, en la cual el tra-
correlacionado el concepto de colaboración, el bajo conjunto para resolver problemas sociales
cual permite entender la apertura como prác- está mediado por tres dimensiones: apertura,
tica que, relacionada con la transparencia y la acceso y receptividad en procura de objetivos
participación, busca transformar el paradigma como la legitimidad y credibilidad de las orga-
relacional y de comprensión de las formas de nizaciones y las personas. Se puede considerar
gestión de los asuntos públicos en la asunción que la colaboración es una condición para
de roles y en la comprensión de los cambios mejorar dos procesos macros: la gobernanza
que representan los usos y diseños no solo de democrática y el buen gobierno, sin embargo,
plataformas informáticas, sino también, y en se debe complementar con medidas paralelas,
mayor medida, formas organizacionales tipo sobre todo para potenciar la capacidad de ac-
crowdsourcing y sus tipologías subyacentes. tuación de la sociedad (Conejero, 2013). La
colaboración enmarca la transformación de
los aparatos administrativos en tanto asume la
CONCLUSIONES posibilidad de acceso de la ciudadanía no solo
para que esta hable o escuche, sino para que de-
Los argumentos desarrollados llevan a referen- cida y actúe con base en procesos reales y efec-
ciar uno de los tres principios centrales del go- tivos en los que se delega el poder público y se
bierno abierto: la colaboración, pilar a través del construyen canales de negociación y construc-
cual se logra vincular directamente gobernanza ción de pactos y acuerdos sociedad-gobierno.
y apertura con base en el diseño de horizonta- Lo anterior implica ver que la informa-
lidades en tanto se centra en mecanismos de ción, el open data y, en general, el uso de las
interacción que determinan la potenciación tic, son requisitos que posibilitan una colabo-
de la diversidad de agentes, el alcanzar la máxi- ración efectiva, es decir, aquella que soporta la
ma representatividad en la toma de decisiones gestión conjunta de problemas, la capacidad de
y el alcanzar la máxima transversalidad en la representar intereses colectivos. En este orden

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de ideas, la colaboración en función de la aper- la colaboración implica una dimensión de

tura, en un marco de gobernanza, se traduce acción conjunta entre las personas en sí mis-
en cuatro factores clave: mas, por ejemplo, a través de organizaciones
– Implica mecanismos horizontales de no gubernamentales. La colaboración se debe
integración en los cuales la producción de bie- entender, entonces, como el conjunto de con-
nes y servicios está soportada por plataformas tribuciones ciudadanas sustentadas en princi-
donde operan las transacciones sin recurrir a pios que propenden por mejorar la calidad de
intermediarios. vida de la población y que, en sus dimensiones
– Las estructuras políticas son impactadas política, económica, social y cultural significa
por procesos cambiantes, en especial en mate- una actitud y disposición a hacer las cosas. Lo
ria de estructuras representativas y motivacio- central de este argumento es su base: la relación
nes ciudadanas a colaborar, lo que se superpone gobierno abierto y gobernanza, tomando como
a las estructuras basadas en la representación. referencia que el primero alude a cambios en
– El determinante de la colaboración es la la organización y en la gestión públicas, que
open data y su análisis (analítica de datos, big posibilitan afianzar el modelo de la gobernan-
data, etc.), lo que se traduce en redimensionar za frente a crecientes expectativas ciudadanas
las relaciones en función del uso que se da a la construidas con base en la insatisfacción en la
información para el abordaje e intervención de forma en que el gobierno atiende sus asuntos
problemas públicos mediante la gestión de co- en contextos p-ngp.
nocimiento, a partir de información procesada Este marco lleva a entender que la colabo-
de esos datos que se maneja, no exclusivamen- ración establece, en el contexto del Gobierno
te, por la administración. abierto, una referencia entre dos dimensiones:
– El Gobierno y la administración pública la representatividad y la pertenencia, lo que
no son omnipresentes ni todopoderosos, en da como resultado un modelo de Gobierno
este argumento se sustenta que la colectividad en el que la colaboración como elemento
(crowd) es mayor y más fuerte que cada indivi- implica la capacidad de desarrollar proyectos
duo; así como se puede hablar de tecnologías complejos entre este, la Sociedad y el sector
inteligentes, de inteligencia artificial, se debe privado, significando con ello la pérdida del
propender por construir el concepto multiva- monopolio gubernamental en los procesos de
lente de organizaciones y ciudadanías inteli- acción, y, por tanto, se constituyen procesos
gentes, de inteligencia colectiva, en las cuales de negociación entre actores. Sin embargo, las
se logre la construcción de redes centradas en preguntas que surgen de estos argumentos son:
las personas. ¿cómo se determinan las lógicas de los proce-
Aunque la colaboración no es unívoca- sos de negociación?, ¿desde qué perspectivas
mente definible, sí se puede precisar que es se negocia?, y ¿cómo se hace contrapeso a los
una acción colectiva que busca incidir en las recursos de negociación que tiene cada actor?
acciones gubernamentales para así lograr ma- Una respuesta tentativa introduce el andamiaje
yores resultados en su gestión, pero también tecnológico como eje de la capacidad de lograr

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