Tutela-Salud - 2020 Defensoria Del Pueblo

#NosUnenTusDerechos
La tutela y los
derechos a la salud y
a la seguridad social
2020
DEFENSORÍA DELEGADA PARA EL
DERECHO A LA SALUD Y LA SEGURIDAD SOCIAL
Carlos Camargo Assís
Defensor del Pueblo
Luis Andrés Fajardo Arturo

Vicedefensor del Pueblo
Altus Alejandro Baquero

Secretario General
Leonardo Humberto Huerta

Delegado para el Derecho a la Salud y la Seguridad Social
Equipo investigador
Lyda Mariana González Lizarazo
Abogada, especialista en Derecho Público y en Seguridad Social,
magister en Gestión y Políticas en Salud
Edgar Alirio Pinilla Robayo

Médico y cirujano general, especialista en Gerencia en Salud, Audi-
toría Médica, Gestión del Riesgo y Salud Ocupacional
Hilario Pardo Ariza

Estadístico, abogado, especialista en Economía y Gestión en Salud,
Gestión Pública, magíster en Ciencias Financieras y Sistemas
Edwin Julián Angulo

Ingeniero de Sistemas
Gabriel Peña
Diseño de carátula
Gabriel Peña y Samuel Currea

Diagramación y Corrección de Estilo
ISSN: 2462-8514
El presente texto se puede reproducir, fotocopiar y replicar, total o

parcialmente, citando la fuente.
Defensoría del Pueblo 15.a edición 2021
Agradecimientos
A los doctores Antonio José Lizarazo Ocampo y
Alejandro Linares Cantillo, presidente y expresidente
de la Honorable Corte Constitucional de Colombia; a
la doctora Martha Victoria Sáchica, secretaria general,
y al ingeniero Isaac Sáenz Cruz. Ellos facilitaron la
base de datos de tutelas de la Corte Constitucional
correspondiente al año 2020, lo cual permitió la
elaboración del presente estudio.
La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 2

Tabla de contenido
Agradecimientos........................................................................................................................................................................... 2
Presentación.................................................................................................................................................................................... 8
1. .El derecho a la salud en Colombia (año 2020).............................................................................9
1.1 COVID-19 y el derecho a la salud....................................................................................................................................... 9
1.1.1 Cronología de la pandemia (CNN, 2020).................................................................................................................... 9
1.1.2 El COVID y la salud (Giraldo, 2020).......................................................................................................................... 10
1.1.3 COVID-19 y profesionales de la salud........................................................................................................................ 11
1.1.4 Plan Nacional de Vacunación...................................................................................................................................... 12
1.1.5 La desigualdad en las vacunas...................................................................................................................................... 13
1.1.6 COVID-19 y enfermedades raras.................................................................................................................................14
1.1.7 COVID-19 y las variantes............................................................................................................................................ 15
1.1.8 El COVID-19 como causa de muerte en el 2020........................................................................................................ 15
1.2.Políticas públicas en salud.................................................................................................................................................. 16
1.2.1 Medidas adoptadas por Colombia con ocasión del COVID-19............................................................................... 16
1.2.2 Medidas adoptadas por Colombia no relacionadas con el COVID-19.................................................................... 17
1.3.Criterios jurisprudenciales en salud................................................................................................................................. 32
1.3.1 Derecho al diagnóstico................................................................................................................................................ 32
1.3.2 El principio de integralidad en salud y el tratamiento integral.................................................................................. 32
1.3.3 La continuidad en el derecho a la salud....................................................................................................................... 33
1.3.4 Derecho a la salud de extranjeros con permanencia irregular en Colombia............................................................ 34
1.3.5 Garantía de tratamientos de reproducción asistida.................................................................................................... 35
1.3.6 Protección constitucional a pacientes con patologías catastróficas........................................................................... 36
1.3.7 Servicios y tecnologías en salud incluidos, no incluidos expresamente
y excluidos de financiamiento con recursos públicos.............................................................................................. 36
1.3.8 Diferencia entre el servicio de enfermería y el cuidador primario............................................................................. 37
1.3.9 Servicio de transporte.................................................................................................................................................. 38
1.3.10 El régimen de exoneración de cuotas moderadoras y copagos................................................................................. 39
1.3.11 Procedencia excepcional de la acción de tutela para resolver
controversias contractuales en planes adicionales de salud..................................................................................... 39

2. .Aspectos metodológicos............................................................................................................... 40
2.1. .Objetivos.............................................................................................................................................................................. 40
2.1.1 Objetivo general.......................................................................................................................................................... 40
2.1.2 Objetivos específicos.................................................................................................................................................. 40
2.2.Metodología.......................................................................................................................................................................... 40
2.2.1 Descripción de la muestra.......................................................................................................................................... 41
3. .Resultados...................................................................................................................................... 42
3.1.La tutela en Colombia durante 2020................................................................................................................................ 42
3.1.1 Los derechos invocados en las tutelas......................................................................................................................... 44
3.1.2 Despachos judiciales y decisión en primera instancia.................................................................................................51
3.1.3 Lugar de origen de las tutelas.......................................................................................................................................51
3.1.4 Entidades con el mayor número de tutelas................................................................................................................. 57
3.2 L
. a tutela y el derecho a la salud......................................................................................................................................... 63
3.2.1 El derecho a la salud y su relación con otros derechos............................................................................................... 65
3.2.2 Despachos judiciales y decisión en primera instancia............................................................................................... 65
3.2.3 Lugar de origen de las tutelas de salud....................................................................................................................... 68
3.2.4 Entidades con el mayor número de tutelas de salud.................................................................................................. 75
3.2.5 Tipos de entidades demandadas................................................................................................................................. 80
3.2.6 Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud...................................................................................................... 93
3.3 L
. a tutela y el derecho a la seguridad social.................................................................................................................... 125
3.3.1 El derecho a la seguridad social y su relación con otros derechos............................................................................ 127
3.3.2 Despachos judiciales y decisión en primera instancia.............................................................................................. 128
3.3.3 Lugar de origen de las tutelas de seguridad social.................................................................................................... 129
3.3.4 Entidades con el mayor número de tutelas del derecho a la seguridad social......................................................... 133
3.3.5 Tipos de entidades demandadas en las tutelas que invocan el derecho a la seguridad social................................. 137
3.3.6 Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social.................................................................................. 141
4. .Conclusiones................................................................................................................................... 43
4.1.Tutelas en general............................................................................................................................................................... 143
4.2.Tutelas en salud.................................................................................................................................................................. 144
4.3.Tutelas en seguridad social............................................................................................................................................... 145
5.. Recomendaciones........................................................................................................................ 146

Referencias.................................................................................................................................................................................. 149
Jurisprudencia citada............................................................................................................................................................... 154
Anexos............................................................................................................................................................................................155

Índice de tablas
Tabla 1 Registro de tutelas en colombia (periodo 1992-2020)................................................................................................ 43

Tabla 2 Derechos invocados en las tutelas (periodo 2019 – 2020).......................................................................................... 45
Tabla 3 Despachos judiciales y decisión en primera instancia (periodo 2019-2020).............................................................. 52
Tabla 4 Número de tutelas en Colombia según departamento (periodo 2019-2020)............................................................ 53
Tabla 5 Número de tutelas por cada 10.000 habitantes según departamento (periodo 2019-2020).....................................55
Tabla 6 Entidades con más tutelas en el país (periodo 2019-2020)......................................................................................... 58
Tabla 7 Participación de las tutelas de salud (periodo 1999-2020).......................................................................................... 64
Tabla 8 El derecho a la salud asociado con otros derechos (periodo 2019-2020).................................................................... 66
Tabla 9 Despachos judiciales y decisión en primera instancia de las tutelas en salud (periodo 2019-2020).......................... 67
Tabla 10 Tutelas de salud por departamento (periodo 2019 - 2020)......................................................................................... 69
Tabla 11 Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes según el departamento (periodo 2019 – 2020)............... 71
Tabla 12 Número de municipios según el número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes (periodo 2019 - 2020)....74
Tabla 13 Entidades más tuteladas por el derecho a la salud (periodo 2019 - 2020).................................................................. 76
Tabla 14 Tutelas en salud según el tipo de entidad demandada (periodo 2019 - 2020)........................................................... 81
Tabla 15 Número de afiliados según EPS (periodo 2019 - 2020).............................................................................................. 82
Tabla 16 Tutelas en salud en cada EPS (periodo 2019 - 2020)................................................................................................... 84
Tabla 17 Número de tutelas por cada 10.000 afiliados en cada EPS en 2020.......................................................................... 86
Tabla 18 Tutelas en salud contra entidades de régimen especial (periodo 2019 - 2020)........................................................... 89
Tabla 19 Tutelas en salud contra entidades territoriales (periodo 2019 - 2020)........................................................................ 89
Tabla 20 Tutelas en salud contra Inpec y Uspec (periodo 2019 - 2020).................................................................................... 91
Tabla 21 Tutelas en salud contra IPS (periodo 2019 - 2020)..................................................................................................... 92
Tabla 22 Tutelas en salud contra ARL y compañías de seguros (periodo 2018 - 2019)........................................................... 92
Tabla 23 Tutelas en salud contra administradoras de fondos de pensiones (periodo 2019 - 2020)......................................... 93
Tabla 24 Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (periodo 2019 - 2020).................................................................. 94
Tabla 25 Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud por régimen (año 2020)............................................................... 96
Tabla 26 Especialidades más frecuentes en las tutelas (periodo 2019 - 2020)........................................................................... 98
Tabla 27 Diagnósticos en las tutelas (Periodo 2019 - 2020)....................................................................................................... 99
Tabla 28 Tutelas por diagnóstico de tumores (año 2020)........................................................................................................ 101
Tabla 29 Tutelas por diagnósticos de enfermedades del sistema circulatorio (año 2020)...................................................... 102
Tabla 30 Tutelas por diagnósticos del sistema genitourinario (año 2020).............................................................................. 103
Tabla 31 Porcentaje de solicitudes de servicios en salud PBS en cada régimen....................................................................... 105

Tabla 32 Solicitudes más frecuentes en las tutelas interpuestas en los regímenes contributivo y subsidiado
(periodo 2019 - 2020)................................................................................................................................................. 107
Tabla 33 Distribución de los contenidos en PBS y no PBS (año 2020)................................................................................... 108
Tabla 34 Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el Régimen contributivo (año 2020).................................... 109
Tabla 35 Distribución de los contenidos en PBS y no PBS en el Régimen subsidiado (año 2020)........................................ 110
Tabla 36 Distribución de los servicios según el régimen (año 2020)....................................................................................... 113
Tabla 37 Distribución de los medicamentos según el régimen (año 2020)............................................................................. 113
Tabla 38 Distribución de los elementos que no son asistenciales según el régimen (año 2020)............................................. 115
Tabla 39 Distribución de los dispositivos médico quirúrgicos e insumos según régimen (año 2020).................................. 116
Tabla 40 Distribución de los productos cosméticos y de aseo según el régimen (año 2020)................................................. 117
Tabla 41 Distribución de los suplementos dietarios según el régimen (año 2020)................................................................. 118
Tabla 42 Distribución del aseguramiento en salud según el régimen (año 2020).................................................................. 120
Tabla 43 Diagnósticos en las tutelas de pacientes con trastornos mentales (periodo 2019 - 2020)....................................... 124
Tabla 44 Solicitudes más frecuentes en las tutelas de pacientes con trastornos mentales (año 2020).................................... 125
Tabla 45 Participación de las tutelas en seguridad social (periodo 2019 - 2020).................................................................... 127
Tabla 46 El derecho a la seguridad social asociado a otros derechos (periodo 2019 - 2020).................................................. 128
Tabla 47 Despachos judiciales y decisión en primera instancia. Tutelas en seguridad social (periodo 2019-2020).............. 129
Tabla 48 Tutelas de seguridad social por departamento (periodo 2019 - 2020)..................................................................... 130
Tabla 49 Entidades más tuteladas por el derecho a la seguridad social (periodo 2019 - 2020).............................................. 134
Tabla 50 Tutelas en seguridad social según el tipo de entidad demandada (periodo 2019 - 2020)....................................... 137
Tabla 51 Tutelas en seguridad social contra administradoras de fondos de pensiones (periodo 2019 - 2020)..................... 138
Tabla 52 Tutelas en seguridad social contra administradoras de riesgos laborales y compañías de seguros
(periodo 2019 - 2020)................................................................................................................................................. 139
Tabla 53 Tutelas en seguridad social contra entidades del estado (periodo 2019 - 2020)...................................................... 139
Tabla 54 Tutelas en seguridad social contra EPS (periodo 2019 - 2020)................................................................................. 140
Tabla 55 Tutelas en seguridad social contra regímenes de excepción (periodo 2019 - 2020)................................................. 141
Tabla 56 Solicitudes más frecuentes en las tutelas de seguridad social (periodo 2019 - 2020)............................................... 142

Índice de gráficas
Gráfica 1 Número de tutelas interpuestas en Colombia (periodo 1992 - 2020)........................................................................ 44
Gráfica 2 Derechos más invocados en las tutelas (periodo 2006 - 2020)................................................................................... 46
Gráfica 3 Número de tutelas interpuestas en Colombia (periodo 1992 - 2020)........................................................................ 65
Gráfica 4 Participación porcentual de las entidades más tuteladas por el derecho a la salud (periodo 2019 - 2020)............... 78
Gráfica 5 Número de tutelas en salud e indicador por cada 10.000 afiliados según EPS (procedimiento 1).......................... 86
Gráfica 6 Número de tutelas en salud e indicador por cada 10.000 afiliados según EPS (procedimiento 2).......................... 88
Gráfica 7 Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (periodo 2019 - 2020).................................................................. 95
Gráfica 8 Evolución de las solicitudes servicios en salud PBS en las tutelas (periodo 2003 - 2020)........................................ 105
Gráfica 9 Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas del Régimen contributivo
(periodo 2003 - 2020)................................................................................................................................................. 106
Gráfica 10 Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas del Régimen subsidiado
(periodo 2003 - 2020)................................................................................................................................................. 106
Gráfica 11 Contenidos de servicios en salud PBS en las tutelas (periodo 2019 - 2020)............................................................. 107
Gráfica 12 Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud en 2020.................................................................................... 109
Gráfica 13 Contenidos PBS y no PBS en cada servicio de salud del Régimen contributivo (año 2020).................................. 110
Gráfica 14 Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud en el Régimen subsidiado (año 2020).................................... 111
Gráfica 15 Contenido PBS en solicitud de servicios (periodo 2019 - 2020).............................................................................. 112
Gráfica 16 Contenido PBS en medicamentos (periodo 2019 - 2020).........................................................................................114
Gráfica 17 Contenidos PBS en elementos que no son asistenciales (Periodo 2019 - 2020)....................................................... 115
Gráfica 18 Contenido PBS en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos (periodo 2019 - 2020)......................................... 116
Gráfica 19 Contenido PBS en productos cosméticos y de aseo (periodo 2019 - 2020)............................................................. 117
Gráfica 20 Contenido PBS en suplementos dietarios (periodo 2019 - 2020)............................................................................. 119
Grafica 21 Solicitudes Aseguramiento año 2020....................................................................................................................... 120
Gráfica 22 Evolución de las tutelas en general y en seguridad social en Colombia (periodo 2006-2020)................................ 127
Índice de mapas
Mapa 1 Derechos más invocados en cada municipio (año 2019)............................................................................................. 48
Mapa 2 Derechos más invocados en cada municipio (año 2020)............................................................................................ 49
Mapa 3 Municipios con tutelas en salud (año 2019)................................................................................................................ 73
Mapa 4 Municipios con tutelas en salud (año 2020)................................................................................................................ 73
Mapa 5 Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes en cada municipio (año 2019)...........................................74
Mapa 6 Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes en cada municipio (año 2020).......................................... 75
Mapa 7 Municipios con tutelas en seguridad social (año 2019)............................................................................................ 132
Mapa 8 Municipios con tutelas en seguridad social (año 2020)........................................................................................... 133

Presentación
En cumplimiento de la misión constitucional de defender y Para el caso del derecho fundamental a la salud, la acción de
promover los derechos humanos, la Defensoría del Pueblo tutela se sigue constituyendo como la principal herramienta
impulsa su efectividad mediante acciones integradas de de protección con la que cuentan los ciudadanos para hacer
promoción, divulgación, prevención, protección y defensa, a valer su derecho, y su uso se ha generalizado hasta convertirla
través del monitoreo y seguimiento continuo a las distintas en el mecanismo constitucional más utilizado por los
formas que puedan impedir la materialización y goce efectivo colombianos. En 9 meses de 2020, en los cuales se obtuvo
de estos derechos. información, se interpusieron un total de 81.899 acciones
que buscaron proteger el derecho fundamental a la salud. El
El sistema de salud colombiano se considera como uno de los promedio mensual disminuyó significativamente en 47,34 %
mejores de la región, ya que, además de tener una cobertura respecto al promedio observado en 2019, y su participación
en aseguramiento superior al 98 % , protege la economía de dentro del total de acciones disminuyó de 33,43 % a 28,19 %.
los usuarios cuando requieren atención en salud, con lo que
disminuye considerablemente el gasto de bolsillo de quienes En el estudio se evidencia la negación reiterativa y sistemática
utilizan estos servicios. No obstante, aún se presentan de tecnologías en salud incluidas en el Plan de Beneficios en
deficiencias, especialmente en el acceso a las tecnologías en Salud (PBS), que en 2020 correspondió al 89,03 %, 3,71 %
salud requeridas por los ciudadanos, que se vieron agudizadas más que en el 2019, a pesar de estar reconocidas y pagadas
a raíz de la pandemia del COVID-19. previamente a través de unidad de pago por capitación (UPC)
que mensualmente reciben las entidades promotoras de salud
El presente informe hace una descripción de las políticas (EPS) por cada uno de sus usuarios.
públicas adoptadas tanto en el marco de la pandemia
COVID-19 como en los demás aspectos regulatorios del El documento está dividido en cinco capítulos:
derecho fundamental a la salud, así como de los criterios
aplicados por la jurisprudencia constitucional en la protección 1. El derecho a la salud 2020, que incluye tres subcapítulos:
del derecho a la salud, complementado con un análisis 1.1. COVID-19 y derecho a la salud,
estadístico de las tutelas interpuestas en Colombia durante 1.2. políticas públicas en salud,
el año 2020 por vulneraciones a los derechos fundamentales, 1.3. criterios jurisprudenciales en salud;
con énfasis en salud y seguridad social.
2. explica la metodología utilizada en el análisis de los datos;
Los derechos de petición y de salud son los dos derechos
más vulnerados en el país, razón por la cual la Defensoría aa 3. el tercero corresponde a los resultados propiamente dichos,
uno de los instrumentos más efectivos que la Constitución los cuales se presentan en tres partes:
les dio a los colombianos: la acción de tutela. En este año se 3.1. la tutela en general —que incluye todos los
hace entrega de la decimoquinta edición del estudio, con derechos tutelables—,
resultados correspondientes al año 2020, que evidencia que, 3.2. la tutela en salud —en donde se exponen las
durante estos 30 años, se han interpuesto más de 8 millones causas de las tutelas, entre otros aspectos,
de acciones por vulneraciones a los derechos fundamentales. 3.3. la tutela frente a la seguridad social;
El año 2020 fue un año atípico, que afectó notablemente a los 4. conclusiones de la investigación
beneficiarios de la tutela, especialmente a los usuarios de salud,
en gran parte por el cierre de juzgados, el confinamiento total 5. recomendaciones para los actores del sistema.
y el miedo al contagio. La pandemia del COVID-19 logró que
el ritmo ascendente de interposición de tutelas observado en Con toda consideración,
los últimos años se detuviera; por primera vez se presenta una
disminución significativa en su número absoluto, sin que ello Carlos Camargo Assis
signifique que los derechos dejaron de vulnerarse. Defensor del Pueblo

1. El derecho a la salud en
Colombia (año 2020)
En este capítulo se relaciona, en primera instancia, una breve descripción de cómo el COVID-19 afectó el derecho fundamental
a la salud durante 2020; luego, se relacionan las principales políticas públicas que se implementaron en materia de salud durante
la vigencia, y, por último, se exponen los principales criterios emitidos por la Corte Constitucional con referencia al derecho
fundamental a la salud.
1.1 COVID-19 y el derecho a la salud virus también se puede propagar cuando personas infectadas
estornudan o tosen sobre superficies u objetos; luego, otras
El 31 de diciembre de 2019 el mundo se enteró de la existencia personas tocan esas superficies contaminadas, y se tocan los
de un nuevo virus que se propagó rápidamente por el planeta ojos, la nariz o la boca sin antes haberse lavado las manos.
y que la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró
pandemia en marzo de 2020. El coronavirus —llamado
COVID-19 por dicha entidad— se originó en Wuhan Se ha descrito que el periodo de incubación del virus toma
(China), en diciembre, en el mercado mayorista de mariscos entre 2 y 14 días. Se trata de un virus altamente contagioso,
de Huanan, donde «posiblemente» los animales salvajes con una mayor transmisibilidad entre los dos días antes del
vendidos allí fueron la fuente del virus. inicio de los síntomas y de 3 a 5 días tras su inicio.
El COVID-19 es una enfermedad respiratoria con

1.1.1 Cronología de la pandemia (CNN, 2020)
manifestaciones extrapulmonares, producida por el En los primeros días de enero de 2020, las autoridades de
betacoronavirus SARS-CoV-2; el 30 de diciembre de China confirmaron la identificación de un nuevo coronavirus,
2019 se identificaron los primeros casos de neumonía de anunciaron las primeras muertes y compartieron la secuencia
causa desconocida en China. Entre tanto, fue hasta el 7 genética del virus. A mediados de enero, se confirmaron los
de enero de 2020 cuando se identificó por primera vez el primeros casos en Estados Unidos y Europa, y Wuhan anunció el
coronavirus, al que los humanos no habían estado expuestos. cierre temporal de aeropuertos y estaciones de ferrocarril. A finales
Estos pertenecen a una extensa familia de virus, algunos de dicho mes, se confirmó la muerte de más de 100 personas
de los cuales pueden causar diversas enfermedades, desde en China; Estados Unidos confirmó el primer contagio del
el resfriado común hasta infecciones gastrointestinales e coronavirus transmitido de persona a persona, y la OMS declaró al
infecciones respiratorias agudas graves, entre otras. coronavirus como una emergencia internacional de salud pública.
El virus se transmite, principalmente, de persona a persona, Para el mes de febrero de 2020, ya se había confirmado la
cuando están en contacto cercano, y se puede propagar a través muerte de más de 1000 personas en todo el mundo y la OMS
de pequeñas partículas líquidas expulsadas por una persona nombró al coronavirus como COVID-19. A mediados de
infectada a través de la boca y de la nariz al toser, estornudar febrero, la cifra de muertes superaba los 2000 casos. En marzo,
o hablar. Esas partículas líquidas pueden ser tanto gotículas se confirmó el primer caso de COVID-19 en Colombia; se
respiratorias como aerosoles. Otras personas pueden contraer anuncian confinamientos totales en varios de los países de
el COVID-19 cuando el virus entra por la boca, la nariz o los Europa; otros, restringen los viajes a dicho continente, en un
ojos, algo que puede ocurrir con mayor probabilidad si las intento por frenar la propagación del virus.
personas están en contacto directo o cercano (menos de un
metro de distancia) con una persona infectada. La transmisión A comienzos de mayo, los líderes mundiales se comprometen
por aerosoles puede producirse en entornos específicos, sobre con un total de 8000 millones de dólares para el desarrollo y
todo en espacios interiores, abarrotados y mal ventilados, en despliegue de diagnósticos, tratamientos y vacunas contra el
los que personas infectadas pasan mucho tiempo con otras. El nuevo coronavirus.

En junio, en carta abierta publicada en la revista Clinical En este sentido y ante la «incapacidad de los Estados» para
Infectious Diseases, 239 científicos de todo el mundo instaron atender la pandemia de manera inmediata, se empezó a hablar,
a la OMS y a otras agencias de salud a explicar la posible entre otros, de confinamiento, cierre de fronteras, elementos
transmisión aérea del coronavirus. En agosto, el presidente de de protección personal, la demanda de insumos, la adquisición
Rusia anunció la aprobación de la vacuna llamada Sputnik-V, de ventiladores, la deficiente capacidad instalada y el escaso
antes de la finalización de los ensayos de fase 3. talento humano debidamente capacitado y entrenado para el
manejo de pacientes en unidades de cuidado intensivo (UCI).
En diciembre de 2020, los asesores de vacunas de la FDA Esto provocó que los recursos del Estado se vertieran sobre el
recomendaron el uso de emergencia para la vacuna contra sistema de salud como «el sistema salvador». Es así como se
el coronavirus de Pfizer y BioNTech; a mediados del evidencia en un corto tiempo el aumento notable en la oferta
mismo mes, la FDA autorizó una segunda vacuna contra el de servicios especializados, la habilitación de laboratorios, de
coronavirus fabricada por Moderna, también para uso de capacidades diagnósticas y de infraestructura.
emergencia. El Reino Unido identificó una nueva variante
de coronavirus potencialmente más contagiosa, llamada El COVID-19 también demostró la necesidad de incentivar la
VUI-202012/01. Y llegaron las primeras vacunas contra el atención primaria en salud. Entonces, se empezó a hablar de
coronavirus a América Latina; México, Costa Rica, Chile y promoción y prevención, tamizajes, higiene básica y búsqueda
Argentina fueron los primeros países en recibir las dosis. activa, entre otros. Así mismo, la utilización de elementos
básicos como los guantes, caretas o máscaras —indispensables
para la prevención del contagio y para el tratamiento de los
1.1.2 El COVID y la salud (Giraldo, 2020) pacientes ya contagiados— se incentivó. El lavado de manos
Desde comienzos del año 2020 la pandemia se convirtió en fue el método más efectivo para su contención, además de
el centro del debate en todos los gobiernos del mundo. Los servir de prevención contra otras enfermedades. También,
sistemas de salud propios pasaron a ser el tema de discusión se implementaron la telemedicina, y la atención domiciliaria
por su capacidad de atención ante esta enfermedad, por lo que para patologías como las enfermedades crónicas y para la
el debate se centró en el número de unidades de cuidados in- entrega de medicamentos en mayores de 70 años.
tensivos, el número de laboratorios, el número de casos y de
pruebas diagnósticas, entre otros.

El riesgo de morir o de enfermar gravemente de las personas un brote, al aumentar el número de individuos inmunes
mayores de 60 años, tras la infección del COVID-19, es disminuye la probabilidad de contacto entre uno susceptible
significativamente mayor, y la mortalidad en mayores de 80 y uno infectado, hasta que llega el momento en el que se
años quintuplica la media (Organización de las Naciones bloquea la transmisión.
Unidas [ONU], 2020a). En este sentido, se estima que el 66 %
de las personas de 70 años en adelante tiene al menos una Actualmente, con base en los estudios publicados, el valor
enfermedad preexistente, lo que incrementa el riesgo de que estimado poblacional para inmunidad de rebaño, para el caso
sufran los efectos graves del COVID-19, y la posibilidad de del COVID-19, está alrededor del 70 %.
que los «discriminen» por motivos de edad en las decisiones
relativas a la atención médica, el triage y los tratamientos
vitales. Por otro lado, se reducirían los servicios críticos no 1.1.3 COVID-19 y profesionales de la salud
relacionados con el COVID-19, lo que incrementa los riesgos
para la vida de las personas de mayor edad. Según el Instituto Nacional de Salud (INS), 34.673
profesionales de la salud habían sido contagiados y 185
En los niños, aunque la generalidad es que se enferman con habían fallecido por COVID-19. En orden decreciente, los
menor frecuencia del coronavirus, algunos lo han sufrido auxiliares de enfermería (9903 casos) con el mayor número
de forma grave, especialmente aquellos que sufren de de casos; el personal médico (5396); personal administrativo
obesidad, asma, trastornos neurológicos, enfermedades (4530); enfermería (3620), y otros auxiliares de salud
cardíacas o inmunitarias. El riesgo de muerte en los niños (1156). De los fallecidos, 65 eran médicos, 31 auxiliares
es muy inferior al de los adultos y, en raras ocasiones, los de enfermería y 21 tecnólogos en radiología e imágenes
infectados con el SARS-CoV-2 desarrollan una condición diagnósticas (INS, 2021a).
llamada síndrome inflamatorio multisistémico (Agencia
Snic, 2020), por lo que en ocasiones necesitan terapias de Según la Sociedad Colombiana de Médicos Generales
apoyo complejas para responder a lo que parece ser una (SOCOMEG), a pesar de que el año 2020 fue un caos —
fuerte respuesta del cuerpo al COVID-19. especialmente para los trabajadores de la salud que cargaron
el peso de la pandemia—, se resaltó su importancia en la
Según un informe expuesto en el 53 Congreso Nacional de sociedad, lo que permitió evidenciar, entre otras cosas,
la Sociedad Española de Neumología y Cirugía Torácica condiciones no adecuadas de vinculación «laboral» —como
(SEPAR), los casos de niños infectados por el coronavirus los contratos por prestación de servicios— que permiten a
en la primera ola fueron solo el 1 % del total de España; las instituciones desentenderse de las prestaciones laborales
en la segunda ola la proporción fue del 6 % , y, a finales que acarrea una vinculación por contrato legal de trabajo .
de septiembre, del 12 % . Estos datos concuerdan con la Dicha sociedad denuncia constantes quejas de médicos en
evolución epidemiológica de otros países, como Estados servicio social obligatorio y médicos generales en ejercicio
Unidos, donde los casos en niños se sitúan entre un 12 y 15 % con respecto al modo de contratación, la sobrecarga laboral
del total (SEPAR, 2020). y la escasez de insumos para la atención (Torres Vega, 2020).
Existe consenso internacional sobre el mayor riesgo de SOCOMEG propone, para que esta situación no
morir por COVID-19 en la población de 60 y más años; en siga ocurriendo, que, como requisito de habilitación
personas con comorbilidades como hipertensión, diabetes, institucional, se incluya la vinculación por contratos de
enfermedad cardiovascular, renal y respiratoria, y entre trabajo al talento humano en salud, por lo que es necesario
quienes presentan obesidad. También se ha declarado a los que a la Resolución 3100 del 25 de noviembre de 2019 del
trabajadores de salud— especialmente a quienes están en la Ministerio de Salud y Protección Social (Minsalud) se le
primera línea de atención de COVID-19— como población adicione este requerimiento.
de alto interés, debido a su alta exposición y contagio.
En relación con la profesión de la enfermería, el Consejo
La inmunidad de rebaño (o inmunidad de grupo) es una Internacional de Enfermeras (CIE) publicó nueva
situación en la que suficientes individuos en una población evidencia que muestra que la pandemia del COVID-19
adquieren inmunidad contra una infección. En caso de está provocando un trauma colectivo en las enfermeras del

mundo. Según dicho estudio, los fallecimientos confirmados 1.1.4 Plan Nacional de Vacunación
de enfermeras superan los 2200; como el nivel de contagios Con corte del 29 de enero de 2021, la OMS publicó el panorama
en esta rama sigue siendo elevado, su personal experimenta de los desarrollos de vacunas contra el COVID-19. En este caso,
angustia psicológica por las cargas laborales y por los abusos 63 vacunas se encontraban en fase de desarrollo clínico; entre
y protestas de los movimientos antivacunas (CIE, 2021). tanto, 174 continuaban en fase de desarrollo preclínico.
Según el CIE, tanto la encuesta realizada a más de 130 Colombia, mediante Decreto 109 de 2021, diseñó el Plan Na-
asociaciones nacionales de enfermeras como los estudios cional de Vacunación contra el COVID-19, contemplando
efectuados y de información proveniente de otras fuentes como población objetivo a todos los habitantes del territorio
señalan que el COVID-19 traumatiza a estos profesionales, lo nacional no gestantes y mayores de 16 años. Sin negar el respeto
que trae consecuencias a corto y largo plazo: ansiedad, estrés por la autonomía, todos gozan del derecho a ser vacunados.
y abandono de la profesión. Ya faltan aproximadamente seis
millones de enfermeras en el mundo; en los próximos 10 Sin embargo, ante la imposibilidad de garantizar el acceso inme-
años, es posible que falten cuatro millones más, a causa de diato a todas las personas, se adoptó una priorización u orden
la jubilación. según grupos poblaciones reciben la vacuna: se busca proteger
inicialmente a la población más vulnerable y con mayor riesgo
Según Howard Catton —director general del CIE—, de morir. En este sentido, existe consenso internacional sobre
el mayor riesgo que tiene la población mayor de 60 años; las
este trauma ocupacional extraordinario y complejo enfrenta personas con comorbilidades asociadas como hipertensión,
a la profesión de la enfermería, a exigencias incesantes y sin diabetes, enfermedad cardiovascular, renal y respiratoria, y
precedentes por parte de sus pacientes, lo cual está causando quienes presentan obesidad. Además, se declaró población
agotamiento físico» (…) «pero también se están viendo de alto interés a los trabajadores de salud —especialmente a
sometidas a enormes presiones de salud mental que están quienes están en la primera línea de atención de COVID-19—,
desembocando en casos graves de angustia psicológica», debido a su alta exposición y, por consiguiente, riesgo de con-
ocasionada por «el mayor número de fallecimientos, sustituir tagio. No se incluyó a los menores de 16 años ni a las mujeres
a familiares que no pueden estar con sus seres queridos ni gestantes, hasta que exista evidencia de la seguridad y eficacia
siquiera mientras se están muriendo, preocuparse por la falta de las vacunas.
de equipos de protección individual, enfrentarse a abusos por
parte de miembros de sus comunidades y negacionistas de El Plan Nacional de Vacunación, atendiendo a
la pandemia y tener miedo de trasmitir el virus a sus seres la priorización, estableció dos fases:
queridos en casa […]. Además, añadió que «este trauma
colectivo extraordinario está teniendo un efecto inmediato 1. Busca reducir la morbilidad grave y la mortalidad es-
y profundo, pero también es muy probable que tenga un pecífica por COVID–19; consta de 3 etapas:
impacto significativo a largo plazo puesto que contribuye a
una oleada de trastorno de estrés postraumático (TEPT), 1.1. en esta primera etapa, se vacunará a las personas ma-
depresión y ansiedad cuya envergadura aún no podemos yores de 80 años y al personal de salud conocido como «de
determinar. (CIE, 2021) primera línea», es decir, a quienes se expongan permanen-
te, intensa y directamente al virus (UCI, laboratorios clí-
Por su parte, la Asociación Japonesa de Enfermería afirma que nicos, urgencias COVID-19, hospitalización COVID-19,
en el 15 % de los hospitales de Japón las enfermeras abandonaron terapia respiratoria, etc.);
su trabajo y aproximadamente el 20 % denunciaron situaciones
de discriminación o prejuicios durante la primera ola de la 1.2. en esta segunda etapa, se vacunará a aquella población
pandemia. La Asociación Americana de Enfermeras señaló que tenga un riesgo alto de presentar un cuadro grave y de
que el 51 % de las enfermeras se siente «sobrepasado». Y morir por COVID-19: población entre los 60 y los 79 años,
otros informes de Estados Unidos señalan que el 93 % de los así como todo el talento humano en salud que no se encuen-
trabajadores sanitarios está experimentando estrés y el 76 %, tre en la etapa uno (en servicio social obligatorio, médicos
agotamiento (CIE, 2021). residentes, docentes y médicos internos, entre otros);

1.3. en esta tercera etapa, se vacunará a quienes tengan un Más allá de cualquier predicción epidemiológica, la pandemia
riesgo moderado de exposición al virus o de presentar un ha cambiado en gran parte el desarrollo de los modelos
cuadro grave y morir por COVID-19: población entre 16 y de salud, debido a la dimensión y el impacto causado, de
59 años con comorbilidades (enfermedades hipertensivas, tal modo que una situación inesperada como esta develó y
diabetes, insuficiencia renal, virus de inmunodeficiencia recordó nuevamente los debates sobre el sistema y la salud
humana (VIH), cáncer, tuberculosis, EPOC, asma, obe- pública en el país. Nuevamente, se han puesto de relieve los
sidad, entre otros), los agentes educativos vinculados a los reclamos a la dimensión territorial de la salud pública; al
servicios de primera infancia, docentes, cuidadores insti- flujo y destino de los recursos públicos, y a la situación de los
tucionales, personal encargado de la atención y el cuidado trabajadores de la salud frente a su vinculación laboral.
de adultos mayores institucionalizados, guardia indígena
y personal de funerarias, entre otras. Efectivamente la pandemia crea una oportunidad para
enfocar las reformas en salud hacia una provisión de servicios
2. Tiene por objeto reducir el contagio general en la pobla- más equitativa. Entonces, es necesario dotar a la atención
ción, así como prevenir brotes en la población que viva primaria de recursos e integrar los sistemas aprovechando la
en contextos de hacinamiento o donde no sea posible capacidad privada, que en la mayoría de nuestros países tiene
garantizar el distanciamiento físico necesario para pre- amplio desarrollo. Las condiciones de pobreza, la dificultad
venir el contagio; consta de dos etapas: de acceso a los servicios, el hacinamiento, entre otros, son
algunos de los factores que explican o soportan nuestras
2.1. en esta cuarta etapa, se vacunará a la población privada cifras de morbimortalidad.
de la libertad, personal de custodia y vigilancia, personal
de la Fiscalía General de la Nación dedicado a la custodia Al parecer, el camino que nos espera frente a lograr controlar el
y vigilancia, bomberos, socorristas de la Cruz Roja y la virus es aún incierto, todavía más cuando siguen apareciendo
Defensa Civil, habitantes de calle, controladores aéreos diferentes cepas en todo el mundo, con brotes en diferentes
y pilotos; países. No obstante, progresivamente, se conoce información
sobre sus características y su comportamiento que ayuda a
2.2. en esta quinta y última etapa, se vacunará a la pobla- tomar medidas hacia el futuro: fortalecer los programas de
ción de 16 y más años que no se encuentre en las pobla- vacunación, analizar la necesidad de titular anticuerpos,
ciones indicadas en las etapas, 1, 2, 3 y 4, comenzando con mantener las medidas epidemiológicas de prevención en la
los adultos entre 50 y 59 años. trasmisión, enfocar esfuerzos mundiales de salud pública y
plantear estrategias de responsabilidad frente a la prevención
La población migrante en condición regular se incluye en el de cepas multirresistentes.
Plan Nacional de Vacunación contra COVID-19 en las mis-
mas condiciones de la población nacional, es decir, de acuer-
do con la priorización ya explicada. La población irregular, 1.1.5 La desigualdad en las vacunas
clasificada por el gobierno como transitoria, ante la imposi-
bilidad de hacerles seguimiento —no tienen una residencia A pesar de que la OMS enfatizó en varias oportunidades
definida— y la población clasificada como pendular —que que las vacunas contra el coronavirus debían distribuirse
entra y sale del país— no está incluida. Esto no quiere decir equitativamente en todo el mundo, no ha sido así: según el
que no se vacunarán; pero, para que esto ocurra, deben estar Our World in Data, la situación de países como Colombia,
totalmente identificadas, para efectos de su trazabilidad. Para Ecuador, Bolivia, Perú y Venezuela en América Latina, que a
esto, el Gobierno nacional está gestionando los mecanismos finales de enero no habían iniciado las vacunaciones contra el
necesarios para inmunizar a esta población, con el apoyo de coronavirus, era totalmente contraria a países como Estados
cooperación internacional. Unidos, que ya había aplicado 15,71 millones de dosis y de
China, con 14 millones (Our World in Data, 2021; Revista
Con referencia al avance del Plan Nacional de Vacunación, al 17 Semana, 2021).
de marzo de 2021, se habían aplicado 1.024.358 vacunas —53.118
eran segunda dosis— en todo el territorio nacional; para el 25 del A lo anterior se suma que algunos países como Israel, Estados
mismo mes, ya habían llegado a 1.476.364 dosis (Minsalud, 2021a). Unidos y algunos de la Unión Europea pagaron un 40 %

más por las vacunas para asegurar varias dosis. En enero de pandemia, a raíz de la cancelación de consultas, el cierre de
2021, el Reino Unido había vacunado a 4,72 millones de hospitales para pacientes «no COVID» y la interrupción
personas; Israel, a 2,8 millones; los Emiratos Árabes Unidos, de los análisis imprescindibles para su tratamiento y control
a 2,07 millones; Alemania, a 1,22 millones; Italia, a 1,21 (EURORDIS, 2020).
millones, y Rusia, a 1 millón de personas (Revista Semana,
2021). En este sentido, el Consejo de Seguridad de la ONU El estudio se realizó en 36 países de toda Europa, entre
(OnCuba News, 2021) advirtió sobre la falta de vacunación abril y mayo del 2020; participaron 6945 personas que
contra COVID-19 en más de 100 países y denunció el tenían 1250 diferentes tipos de enfermedades. Los
acaparamiento de las vacunas en 10 países, que concentraban resultados demostraron la interrupción del tratamiento: no
el 75 % de la vacunación contra el COVID-19. La OMS accedían a análisis de sangre e imágenes médicas, terapias
ratificó este diagnóstico (Arciniegas, 2021); además, señaló de rehabilitación, tratamientos médicos (infusión y
que a estos países no les importó que el número de muertos y quimioterapias), intervenciones quirúrgicas, citas médicas
de contagios aumentaran en el resto del mundo. y seguimiento psiquiátrico. A entre 6 y 7 personas de cada
10 se les interrumpieron, aplazaron o suspendieron sus
En este mismo sentido, ante la desigualdad en el acceso a las tratamientos.
vacunas contra el COVID-19, la Federación Internacional de
Sociedad de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (IFRC) Asimismo, la encuesta reportó que la atención hospitalaria
lanzó un plan de vacunación para ayudar a inmunizar a 500 para pacientes de enfermedades raras fue difícil y estresante:
millones de las personas más vulnerables (Infobae, 2021), primero, por el miedo a contraer COVID-19 (47 % de los
ya que solo el 0,1 % de las dosis se habían administrado en pacientes no fue al hospital); segundo, por la advertencia de
los 50 países más pobres. Esta situación es alarmante, ya quedarse en casa si no tenían COVID-19 (34 %), y porque
que puede ocasionar un efecto mortal y devastador, pues se su Institución Prestadora de Salud (IPS) primaria estaba
puede prolongar o incluso agravar la pandemia. La IFRC cerrada. Sin embargo, el 50 % de las personas encuestadas
también advirtió que, si grandes zonas del mundo siguen sin confirmaron su participación en consultas médicas por
vacunarse, el coronavirus seguirá circulando y mutando, lo telemedicina; esta fue ampliamente aceptada, considerando
que puede dar lugar a la aparición de cepas que no respondan la situación que enfrentaban. El estudio también reveló la
a las vacunas y que puedan infectar a personas ya vacunadas. importancia del apoyo de familiares, amigos y vecinos, ya
que el 64 % de ellos requirió apoyo; según el 75 %, a pesar
Según este plan, las Sociedad de la Cruz Roja y de la de la crisis por COVID-19, contaron con la ayuda de sus
Media Luna Roja apoyarán las fases de planificación e familiares cercanos.
implementación de la vacunación, para inspirar confianza
en las vacunas y contrarrestar la información errónea sobre En Colombia, la situación es muy similar. Con la llegada
su eficacia. También buscarán comunidades o individuos del COVID-19, la atención de estas enfermedades cambió
que estén aislados económica, social o geográficamente, para drásticamente: se observó un descenso significativo en el
asegurar su participación en los esfuerzos de vacunación. número de consultas y en los diagnósticos, que se suspendieron
por temor al contagio y barreras de acceso impuestas por las
aseguradoras, que iban desde no contestar los teléfonos hasta
1.1.6 COVID-19 y enfermedades raras negar medicamentos, atención médica y terapias.
Rare Barometer Voices es un colectivo de personas interesadas Además, la interrupción en los tratamientos se generalizó.
en las enfermedades raras y dispuestas a participar en las Durante la pandemia, por ejemplo, pacientes de regiones
encuestas y estudios de EURORDIS-Rare Diseases Europe: la como Guajira, Chocó y los denominados antiguos
Organización Europea de Enfermedades Raras, conformada territorios, entre otros, no pudieron desplazarse para
por alianzas no gubernamentales de organizaciones dirigidas recibir atención médica. Esto causará complicaciones,
por pacientes. EURORDIS representa la voz de unos 30 ya que, en la mayoría de los casos, son enfermedades
millones de personas con enfermedades raras. Según una progresivas: empeoran si no se controlan y tratan a
encuesta que hicieron en 2020, se interrumpió el 83 % del tiempo.
cuidado de los pacientes con enfermedades raras durante la

1.1.7 COVID-19 y las variantes 1.1.8 El COVID-19 como causa de muerte
en el 2020
Con el cambio constante que tienen los virus a través de la
mutación, el COVID-19 no ha sido la excepción, más aún En el mundo, en enero de 2021, 95,9 millones de personas
cuando hace parte de una gran familia de virus, conocida se habían enfermado de COVID-19 y más de dos millones
con el nombre de coronavirus, por los picos en forma de habían perdido la vida. Las principales comorbilidades que
corona que se encuentran en su superficie. Los científicos ocasionan los fallecimientos: la hipertensión arterial, dia-
monitorean los cambios del virus incluidos los cambios en betes, obesidad, enfermedad pulmonar obstructiva crónica
los picos, y realizan un análisis genético del virus, lo que les (EPOC), enfermedad cardiovascular y la renal (Revista
ayuda a entender los cambios y cómo estos pueden incidir Semana, 2021).
en la forma en la que se propaga y los efectos en las personas
que se infectan (Centros para el Control y la Prevención de En Colombia, según el Departamento Administrativo
Enfermedades [CDC], 2021a). Nacional de Estadística (DANE), entre el 2 de marzo de 2020
y el 31 de enero de 2021, se confirmaron 60.056 fallecimientos
En abril de 2021, ya se habían descubierto diferentes por COVID-19, 14.854 por posible COVID-19 y 6380
variantes del virus que causa el COVID-19 (CDC, 2021b). por neumonía e influenza. De acuerdo con el Informe de
El Reino Unido identificó una variante llamada B.1.1.7, que Estadísticas Vitales, los fallecimientos confirmados por
tiene una gran cantidad de mutaciones, y Sudáfrica, otra COVID-19 se consolidaron como la primera causa de muerte
variante llamada B.1.351. La B.1.35 se detectó originalmente del año 2020: sumaron 50.071 entre marzo y diciembre; esto
en octubre del 2020, y comparte algunas mutaciones con corresponde al 16,9 % del total nacional del año pasado,
la B.1.1.7. En Estados Unidos, además de las anteriores, mientras que las muertes por posibles casos de COVID casos
se han identificado la P.1, B.1.43 y B.1.43 (429). Estas se representaron el 4,5 % (DANE, 2021a).
identificaron por primera vez en California en febrero del
2021, y se las clasificó como VOC en marzo del 2021. En Las 50.071 muertes por COVID-19 superaron 10 veces
Brasil apareció una variante llamada P.1; se identificó en el las que dejó el EPOC y el cáncer de estómago, 12 veces las
aeropuerto de Japón, en viajeros provenientes de dicho país, ocasionadas por armas de fuego y 14 veces las de los cánceres
quienes se sometieron a pruebas de detección de rutina. de mama y próstata. Dichas estadísticas también revelan
Esta variante contiene un juego de mutaciones adicionales, que murieron más hombres por COVID 19 (64,2 %) que
que podrían afectar la capacidad de los anticuerpos para mujeres (35,8 %). Con respecto a las muertes sospechosas por
reconocerla. COVID-19, el 56,5 % fueron hombres, y el 43,5 %, mujeres.
En cuanto a edades, la mayor letalidad se presentó en mayores
Estas variantes, al parecer, se propagan con mayor facilidad y de 60 años (73,8 %) (DANE, 2021a).
rapidez que las otras. Esto traería más casos de COVID-19 y
ejercería mayor presión sobre los servicios hospitalarios, ya que Por regiones, según el DANE, la mitad de las muertes se
implicaría más hospitalizaciones y más posibilidad de muertes. concentró en Bogotá (22,5 %), Antioquia (10,8 %), Valle
del Cauca (10,1 %) y Atlántico (7,2 %). El grupo étnico
Los CDC, en colaboración con otras agencias de salud más afectado fue el afrodescendiente, con 2,4 % de los
pública, monitorean la propagación de las variantes fallecimientos; lo siguieron los indígenas, con un 0,8 %
identificadas, caracterizan las emergentes y amplían su (DANE, 2021a).
capacidad de encontrar variantes nuevas (CDC, 2021a).
Los CDC están trabajando en colaboración con la Agencia
de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA) para
confirmar cuáles desinfectantes sirven para inactivar estas
variantes del coronavirus.

1.2 Políticas públicas en salud Del mismo modo, con la Resolución 502 del 24 de marzo,
Minsalud adoptó los lineamientos para la prestación de
A continuación, se exponen las principales políticas públicas servicios en salud en las etapas de contención y mitigación
del 2020 relacionadas con salud, así como si tuvieron relación de la pandemia. Estas medidas fueron obligatorias para los
o no con el COVID-19. integrantes del SGSSS, así como para los regímenes especiales
y de excepción.
1.2.1 Medidas adoptadas por Colombia
con ocasión del COVID-19 Mediante la Resolución 521 del 28 de marzo, Minsalud
estableció el procedimiento para la atención ambulatoria,
La emergencia en salud pública declarada por la OMS le con énfasis en población mayor de 70 años o con condiciones
exigió a Colombia adoptar medidas tanto para la vigilancia, crónicas de base o inmunosupresión por enfermedad o
prevención y contención de la propagación como para el tratamiento, con el fin de garantizar atención oportuna y
fortalecimiento en la atención y prestación de servicios. de calidad para esta población. Esto obliga a los actores del
Además, se emprendieron acciones relacionadas con la sistema a adaptar a la pandemia los mecanismos de provisión
exposición por riesgo laboral, y acciones para la articulación de estos servicios. Esta resolución no se cumple, como se
intersectorial y gestión del riesgo, entre otras. demostrará más adelante.
En este sentido, con Circular 05 de 2020 del 11 de febrero de Con Resolución 536 del 31 de marzo, Minsalud adoptó el
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social estableció plan para la prestación de servicios en salud durante las
las directrices con respecto a las responsabilidades de las etapas de contención y mitigación de la pandemia. Este plan
entidades promotoras de salud sobre la detección temprana, fue obligatorio para los integrantes del SGSSS, así como para
el control y la atención de casos de Coronavirus (COVID-19). los regímenes especiales y de excepción.
Mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, Minsalud Además, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 538 de
declaró la emergencia sanitaria en Colombia hasta el 30 de 2020, la ADRES continúa pagando a las EPS el valor de la
mayo de 2020. Se adoptaron medidas sanitarias para de UPC de los cotizantes y de su grupo familiar que se hayan
prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar suspendido, para garantizar a los afiliados del Régimen
sus efectos. contributivo el derecho fundamental a la salud. También,
como un apoyo económico para los casos de aislamiento
Esta emergencia sanitaria se prorrogó con la Resolución 844 selectivo, se estableció una protección al ingreso para la
del 26 de mayo de 2020, hasta el 31 de agosto; la Resolución población, a través de la compensación económica temporal:
1462 del 25 de agosto de 2020, hasta el 30 de noviembre de a quien tenga diagnóstico positivo por COVID-19 se le
2020; la Resolución 2230 del 27 de noviembre de 2020, hasta reconocen siete días del salario mínimo legal diario vigente,
el 28 de febrero de 2021; la Resolución 222 del 25 de febrero por una sola vez y por núcleo familiar.
de 2021, hasta el 31 de mayo de 2021, y la Resolución 738 del
26 de mayo de 2021, hasta 31 de agosto de 2021. Mediante la Circular Externa N.o 24 del 16 de abril de 2020,
Minsalud emitió los lineamientos para garantizar el proceso
Con Resolución 444 del 16 de marzo de 2020, Minsalud de referencia y contrarreferencia de pacientes durante la
declaró la emergencia manifiesta, para prevenir, conjurar y emergencia por COVID-19.
mitigar la emergencia y sus efectos, y para atender las fases
de contención y mitigación. Con la Resolución 464 del 18 Con Resolución 666 del 24 de abril de 2020, Minsalud
de marzo de 2020, ordenó la medida sanitaria obligatoria de adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar,
aislamiento y cuarentena preventivos para las personas adultas controlar y responder a la pandemia de COVID-19.
mayores de 70 años. Y, con la Resolución 470, extendió dicha
medida a las personas adultas mayores residentes en centros Mediante Resolución 731 de 7 de mayo de 2020, Minsalud
de larga estancia; también suspendió el ingreso de personas estableció los lineamentos para garantizar que las EPS y las
diferentes al personal de apoyo y prestador de los servicios a EOC prestarán los servicios en salud y tuvieran flujo de
dichos centros. recursos (del corriente).

1.2.2 Medidas adoptadas por Colombia por uno de los dos esquemas de aseguramiento: Régimen
no relacionadas con el COVID-19 contributivo o Régimen subsidiado.
Se describirán brevemente estas medidas en cuanto a El Decreto 2353 del 2015 unificó y actualizó las reglas de
aseguramiento; prestación de servicios; financiamiento e afiliación al sistema de salud. Además, creó el Sistema de
inspección, y vigilancia y control. Afiliación Transaccional (SAT) y definió los instrumentos
para garantizar la continuidad de la afiliación y el goce
1.2.2.1 Aseguramiento efectivo del derecho a la salud. Hoy en día, los recién nacidos
quedan automáticamente afiliados al sistema, sin importar si
El aseguramiento en salud comprende la administración del sus padres están o no asegurados.
riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación
de los servicios para garantizar el acceso efectivo, la garantía También amplió el núcleo familiar a los beneficiarios del
de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la Régimen contributivo: los hijos menores de 25 años que
representación del afiliado ante el prestador y los demás actores dependan económicamente del cotizante no necesitan
sin perjuicio de la autonomía del usuario (Minsalud, 2021b). acreditar que son estudiantes; los nietos del cotizante
tienen cobertura hasta que el hijo beneficiario cumpla
1.2.2.1.1 Cobertura universal 25 años; los sobrinos y hermanos menores de 25 años; los
Según el Ministerio de Salud y Protección Social, en diciembre sobrinos o hermanos de cualquier edad si tienen incapacidad
de 2020, el 97,78 % de los colombianos contaban con permanente y dependen económicamente del cotizante, y los
aseguramiento en salud (Minsalud, 2020a). Esto significaba menores de 18 años entregados en custodia legal.
la protección financiera de la población y de sus hogares. Para
quienes aún no tienen aseguramiento, Minsalud recuerda 1.2.2.1.2 Modelo de Acción Integral Territorial
la «afiliación de oficio»: un mecanismo que facilita la (MAITE)
vinculación al sistema a través de un breve trámite en las IPS La Resolución 1147 de 2020 modificó los artículos 9 y 10
y entidades territoriales. de la Resolución 2626 de 2019. Esta adoptó el Modelo de
Acción Integral Territorial (MAITE) y, a su vez, modificó
Según dicho ministerio, las políticas asumidas por el la Política de Atención Integral en Salud (PAIS), con lo que
país garantizan el acceso a la atención a través de las IPS amplió a un año el plazo que tenían las entidades territoriales
que hacen parte de la red de prestadores de las entidades para formular y adoptar el modelo. El propósito de estos
administradoras de planes de beneficios (EAPB) que operan cambios fue alinear el MAITE a las actividades definidas
en Colombia., siendo la Nueva EPS (7.790.598 afiliados), para responder a la pandemia. Sin embargo, no definió la
EPS Sura (4.378.322 afiliados) y Sanitas (4.101.541 afiliados) metodología para construir este modelo.
(Minsalud, 2021b), con corte a diciembre de 2020, las
aseguradoras con el mayor número de afiliados para los Para que este modelo se materialice, se deberá formular,
regímenes existentes en el país. ejecutar, monitorear y ajustar un plan de acción territorial que
especifique las prioridades en cada línea de acción, así como
Los servicios de salud en el mundo, según estadísticas los responsables, los compromisos, productos, indicadores y
internacionales de la Organización Panamericana de la Salud tiempos de ejecución de las acciones. Con esto, se lograrían
y de la Organización Mundial de la Salud; pero Colombia los objetivos propuestos.
refleja lo contrario: el sistema ha mantenido la afiliación
de cerca de 2,2 millones de personas que perdieron por la El plan de acción territorial, según Minsalud, debe
pandemia su empleo o capacidad económica. desarrollarse en cuatro fases:
Q planeación, formulación y adopción,
En este sentido, la afiliación en salud procura proteger la Q ejecución,
salud de los colombianos a través de la universalidad del Q monitoreo y
aseguramiento y la portabilidad —la prestación de los Q ajuste del plan.
beneficios en cualquier lugar del país—. Dependiendo de

la capacidad de pago del usuario y su familia, se vincula

La planeación, la primera fase, es para que las entidades La nueva regulación incluye 770 presentaciones comerciales
territoriales, con el acompañamiento de Minsalud, de medicamentos para tratamientos de enfermedades
identifiquen las prioridades del territorio en cada línea de como diabetes, enfermedades respiratorias, enfermedades
acción del MAITE; adicionalmente, deberán incorporarse los huérfanas, oncológicas, óseas, afectaciones cardiacas y
avances del Modelo Integral de Atención en Salud (MIAS). desordenes metabólicos, entre otros, que se comercializaban
Una vez aprobado el plan, se deberá adoptar e implementar. con precios superiores a la referencia internacional. En
algunos casos, se redujo su valor hasta el 84 % (Minsalud,
En la fase de ejecución, la segunda, el departamento deberá 2020b).
trabajar con las autoridades municipales. Su plan de acción e
implementación tendrá una vigencia de 4 años. En esta circular también se incluyeron 4 medicamentos
indispensables e irremplazables para la atención de pacientes
El monitoreo, la tercera fase, obliga a la entidad territorial a con enfermedades huérfanas (3) y para cáncer (1) (Minsalud,
reportar sus resultados a Minsalud dentro de 30 días siguientes 2020b). Actualmente, se han sometido a control de precios
al vencimiento de cada trimestre. Durante su desarrollo, se cerca de 2487 presentaciones comerciales de medicamentos;
podrá modificar para garantizar el cumplimiento del Plan de en 2020 ahorrarían $ 1,2 billones (Minsalud, 2021c).
Acción e Implementación del MAITE-PAIM.
1.2.2.1.4 Plan de beneficios en salud
Durante el ajuste del plan, la cuarta y última fase, se Para el año 2020, se aplicó el PBS establecido en la Resolución
formalizarán estos cambios. Debe hacerse el tercer trimestre 3512 del 26 de diciembre de 2019. Sobre esta se hizo el análisis
de cada año; si es necesario modificarlo durante su ejecución, correspondiente a este estudio de investigación
deberá ajustarse inmediatamente.
Esta resolución fue una actualización puntual, sin
El MAITE busca fortalecer la entidad territorial; que la participación ciudadana, tal como lo informó Minsalud a
nación y el territorio prioricen cada línea de acción según las esta defensoría.
necesidades de cada región; asistencia técnica focalizada de
acuerdo con estas prioridades; el trabajo colaborativo, y la Esta resolución contenía 3 anexos, que hacen parte integral
cercanía a los territorios por medio de los líderes del MAITE. de esta y cuya aplicación era de carácter obligatorio: el anexo
Las líneas de acción son ocho: aseguramiento, salud pública, 1 es el Listado de medicamentos financiados con recursos de
prestación de servicios, talento humano, financiamiento, la UPC; el anexo 2, el Listado de procedimientos en salud
enfoque diferencial, intersectorialidad y gobernanza. financiados con recursos de la UPC, y el anexo 3, el Listado de
procedimientos de laboratorio clínico financiados con recursos de
1.2.2.1.3 Política farmacéutica la UPC.
El Ministerio de Salud y Protección Social y la Comisión
Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos Para facilitar su aplicación, Minsalud tomó como referencia
controlan los precios de los medicamentos, especialmente de los estándares de terminología para identificar los servicios y
aquellos que afectan considerablemente al SGSSS a través del tecnologías de salud, sin que estos definieran la financiación
recobro, con el objetivo de mejorar el acceso, fomentar mejores con recursos de la UPC. Tuvieron en cuenta, con sus
resultados en salud y avanzar en equidad. respectivas modificaciones y actualizaciones, la Clasificación
Única de Procedimientos en Salud (CUPS); el Sistema de
Estos controles han representado ahorros para el SGSSS Clasificación Anatómica, Terapéutica y Química (ATC)
calculados en cerca de billón de pesos anuales (Minsalud, de la OMS, y la Clasificación Estadística Internacional
2021c). Este proceso inició en el 2018, cuando se realizaron de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud
dos procesos regulatorios, que incorporaron al régimen de (Décima Revisión CIE-10), de la OMS. Por otra parte,
control directo cerca de 900 presentaciones comerciales. los servicios y tecnologías de salud con nomenclatura
En 2019 se avanzó en la regulación; pero fue hasta el 2020, como programas, clínicas o paquetes y conjuntos de atención
mediante la Circular 10, cuando se incluyeron algunos en el se discriminaron por procedimientos, de acuerdo con la
canal comercial. Esto ahorró $ 320.000 millones y disminuyó codificación de la CUPS; los medicamentos se discriminaron
los precios en un promedio de 49 % (Minsalud, 2021c). de acuerdo con el Código Único de Medicamentos.

Con respecto a la garantía de acceso a los servicios y tecnologías puso en duda su función de ser gestoras del riesgo y reiteró, en
en salud, se reiteró la obligación de las aseguradoras de cierta forma, que son simples «intermediarias financieras»
garantizarles a los afiliados el acceso efectivo a la salud (Opinión & Salud, s. f.). Los usuarios no han calificado bien
mediante la red de prestadores de servicios de salud que la gestión del riesgo en salud de las aseguradoras durante la
tengan contratadas. En relación con los servicios de urgencia, pandemia. Es cierto que la responsabilidad del autocuidado
reiteró la obligación de atender en cualquier IPS. es de la persona, en primer lugar; pero también necesario
que el sistema de salud impulse ese autocuidado: esto traería
Para las actividades de promoción de la salud, prevención de más desarrollo y bienestar colectivo, y ahorros millonarios al
riesgos y recuperación de la salud, establecía que toda persona, Estado (Peña, s. f.).
una vez afiliada a una aseguradora, debía inscribirse en una
IPS de la red de la EPS para que esta le brindara la atención La Ley 100 en 1993 denominó a las EPS como aseguradoras
ambulatoria. Para la atención especializada, establecía la en salud, en atención a que su función principal debía estar
necesidad de una remisión previa por medicina u odontología orientada a la promoción y la prevención de las enfermedades.
general, o por cualquiera de las especialidades que dan la Como se ha visto, esto no se ha cumplido; al contrario, se han
puerta de entrada al sistema. En el caso de interconsulta, el dedicado a la afiliación de más personas, ya que esto les trae
usuario debía continuar con el profesional general, a menos más ingresos por UPC (Peña, s. f.).
de que haya recomendación contraria del especialista y de
que requiera periódicamente estos servicios. Así las cosas, la atención primaria se dejó a un lado y los
avances tecnológicos para el tratamiento de las diferentes
1.2.2.1.5 El sistema de salud desde el comienzo de la enfermedades se volvieron más rentables para EPS e IPS, por
pandemia lo que perdieron el interés en la prevención. Sin embargo,
Para que el sistema de salud sea eficiente, es necesario que sus mientras a estas les iba bien, a los usuarios no tanto: las
actores sean corresponsables en el ejercicio de sus funciones quejas y tutelas por atención mala o nula aumentaron; los
y responsabilidades: los usuarios lo son con el autocuidado; indicadores de muertes de madres y niños menores de 5 años
los prestadores, a través de su capacidad resolutiva; la EPS, destaparon esta crisis. Habían fracasado en la prevención y,
gestionando el riesgo en salud; el Ministerio de Salud, aún más, en la gestión del riesgo sanitario y financiero; esto
estableciendo reglas y lineamientos; la Superintendencia se agravó con la falta de inspección, vigilancia y control del
Nacional de Salud, ejerciendo la inspección, vigilancia y Estado (Peña, s. f.).
control, y el Congreso de la República, el control político.
La Ley 1438 de 2011 concibió el concepto de Gestión
Durante la pandemia, debido —probablemente— a la integral del Riesgo, para que las EPS asumieran el cuidado
urgencia que desencadenó, se expidieron normas para de poblaciones o de grupos de pacientes con determinadas
enfrentar la crisis del coronavirus sin contar con el consenso enfermedades. Ante esto, las EPS adoptaron un sistema de
de los otros actores: usuarios, profesionales médicos y gestión para cohortes de pacientes crónicos, de alto costo y
hospitales públicos (Opinión & Salud, s. f.). Así mismo, los críticos, caracterizando y segmentando a la población por
trabajadores de la salud enfrentaron los mismos problemas: riesgo. Posteriormente, se emitió la Ley Estatutaria de Salud ,
tercerización laboral, incumplimiento de salarios y que incluyó los determinantes sociales de salud, con el objetivo
bonificaciones, pagos atrasados y un precario cubrimiento de alcanzar la equidad en salud; sin embargo, no abordó de
del sistema de riesgos laborales. Se vieron los problemas de las manera puntual la gestión del riesgo en salud, aun cuando
aseguradoras con el manejo de la información del riesgo de priorizó la prevención sobre la cura de las enfermedades.
los usuarios, la actualización de los datos de la afiliación y los
métodos no presenciales para la asignación de citas y atención De esta norma surgieron conceptos como el Modelo de
domiciliaria. Atención Integral en Salud (MIAS), que buscaba concretar la
función de la gestión del riesgo a través de la «identificación,
Desde el entendido de que las aseguradoras tienen a cargo los evaluación, medición, tratamiento, seguimiento y monitoreo
recursos públicos de la salud del aseguramiento, para muchos de los riesgos que comprometan la salud de la población
fueron las entidades con peor reputación durante la pandemia,
debido a la falta de información para sus afiliados, lo que

afiliada»1. La Resolución 429 de 2016 puntualiza que la pública y la atención en salud; por último, señalaron que
gestión del riesgo «no se circunscribe a limitar a las personas contenía artículos repetitivos de otras normas que no han
que padecen una enfermedad o condición, sino que abarcaría tenido efecto (Federación Médica Colombiana, 2020).
a toda la población, incluyendo a los sanos, para evitar que
adquieran las patologías consideradas prioritarias»2 . Sin Según la Federación Médica Colombiana, se profundizaba el
embargo, después de más de 3 años sin avance, el MAITE negocio de la salud por medio de oligopolios y monopolios
reemplazó al MIAS. de intermediarios financieros. Esto no resuelve los problemas
de la precarización laboral en los establecimientos públicos y
La llegada del COVID-19 corroboró el fracaso en la estrategia privados del sector, que insistía en modelos privatizadores de
de promoción de la salud y prevención de la enfermedad. las IPS, no mencionaba los determinantes sociales de la salud
Debieron pasar varios meses para que el sistema de salud y tampoco desarrollaba nada sobre las zonas dispersas, donde
se normalizara y diera acceso a las pruebas para detectar el el modelo ha sido un fracaso. En suma, manifestaban que el
COVID-19; se corrió para habilitar laboratorios clínicos, articulado no resuelve la crisis de la salud, pero sí profundiza
UCI, respiradores, telemedicina. La búsqueda activa de los determinantes de la crisis develada por la pandemia.
contagiados se volvió un desafío.
ACEMI —el gremio de las EPS—destacó la intención de la
Con la llegada de la vacuna y ante la obligación otorgada por reforma; pero presentó observaciones como las siguientes:
Minsalud, nuevamente las EPS fueron el centro de atención. se debilita el principio de aseguramiento privado, que se
Hubo demoras en el proceso, bases de datos desactualizadas, pretendía fortalecer; se desaprovecha la oportunidad para
logística precaria y falta de dirección, entre otros. precisar que la prima por la gestión del riesgo en salud es
un ingreso de las aseguradoras, y no se fijan con claridad
1.2.2.1.6 Reforma a la salud los límites del plan de beneficios cubiertos por la prima.
El ministro de Salud y Protección Social presentó este Por último, es grave que se establezca el giro directo, ya
proyecto en 2020, con mensaje de urgencia al Congreso, con que se amarraría de manera injustificada a las aseguradoras
el propósito de reformar el sistema de salud colombiano. El (ACEMI, 2020)
proyecto de ley tuvo tres versiones: la primera, la original;
la segunda, conocida como ponencia, y la tercera, conocida El pacto por la vida y la salud por los colombianos señaló
como proyecto sustitutivo. Esta última se llama así por ser es que el proyecto se escribió en connivencia con las EPS. Al
completamente diferente: la subcomisión nombrada por respecto, indicaron que iba en contra de la ley estatutaria en
las comisiones séptimas del Senado y la Cámara estudió las salud (Ley 1751 de 2015) y de la progresividad del derecho, y
propuestas y presentó un nuevo proyecto, adicionando 29 recalcaron que se núcleo era
artículos nuevos, derogando algunos y reviviendo otros del
proyecto original. favorecer la expropiación y extracción de rentas de los
recursos públicos, propiciar la centralización del capital
Estas tres versiones confundieron mucho a la ciudadanía: en ligado al negocio de la salud, incentivar la participación
algunas ocasiones, desconocían que existieran; en otras, se de empresas transnacionales y asegurar las ganancias del
mezclaban artículos que ya se habían derogado o modificados. capital privado que se invierta en el sector. (Galindo, 2020)
Lo anterior inspiró pronunciamientos de todos los actores Igualmente, la Defensoría del Pueblo también hizo algunas
del sector de la salud. Por ejemplo, las organizaciones médicas observaciones al proyecto de ley. Sobre su tercera versión —
solicitaron que se archivara inmediatamente: consideraron el proyecto sustitutivo— hizo, en su momento, entre otros, los
que no reglamentó la ley estatutaria que consagra el derecho siguientes comentarios:
fundamental a la salud —como lo decía en su título—
y aseguraban que —al revés—contenía disposiciones Para la Defensoría del Pueblo, este proyecto de ley no
contrarias a la Constitución Política, que arriesgan la salud desarrollaba la ley estatutaria en salud ni tocaba su esencia,
sino que planteaba una reforma al Sistema General de
1 Minsalud, Resolución 429 de 2016.
Seguridad Social en Salud (SGSSS), lo que representaban
2 Minsalud, Resolución 429 de 2016. entonces, un tercer ajuste a la Ley 100 de 1993 (después de

las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011). Por lo tanto, es un sobre prestadores de servicios de salud, sino también sobre
ajuste funcional a la operación general del SGSSS. En este las aseguradoras.
sentido, no desarrollaba real y efectivamente el sistema de
salud, al que hace alusión el artículo 4 de la Ley Estatutaria En relación con el artículo sobre gestión integral del riesgo
en Salud, además de que, en algunos artículos, confundía al en salud, consideró que realmente no cambiaba mucho
SGSSS con el sistema de salud. en relación con lo que hoy sucedía dentro del SGSSS. Sin
embargo, realmente preocupaba lo referente al autocuidado
Al respecto, entre otros, consideró, que, en relación con de personas y comunidades. Aunque teóricamente es
el artículo sobre la regionalización del sistema de salud, válido, no lo es en la práctica, porque los límites para una
preocupaba el cambio de la palabra territorialización, la cual enfermedad no son precisos y hay enfermedades que tienen
se expresaba como obligatoria, por el de regionalización, que altas externalidades, como las enfermedades de transmisión
además era optativa. Estos conceptos tenían implicaciones sexual o las ocasionadas por las pandemias, donde una sola
adicionales, ya que no es lo mismo que los territorios se persona contagiada es un riesgo para toda la comunidad,
integren a que una región se integre, porque, cuando se por lo que no queda claro dónde empezaría el riesgo
involucran varias entidades territoriales per se, la entidad individual y dónde el colectivo. Además, si bien es cierto que
territorial pierde, ya que son las EAPB las que terminan la responsabilidad del autocuidado es en primer lugar de la
organizando el sistema, debido a que, por lo general, cuentan persona, también es cierto que es necesario que el sistema de
con afiliados en todas las regiones. Por consiguiente, podría salud impulse ese autocuidado.
darse un empoderamiento de las EAPB, en detrimento de las
entidades territoriales en salud. Además, esto debilitaría la En referencia al artículo referido al modelo de atención en
gobernanza de los entes territoriales. De otra parte y respecto salud, era necesario que se diferenciara entre redes integradas
a la Superintendencia Nacional de Salud, es de conocimiento y redes integrales de salud 3, ya que la primera guarda relación
público que se queda corta para ejercer sus funciones de con sistemas interinstitucionales comprendidos como una
inspección, vigilancia y control en todo el país, por lo que unidad operacional, lo que no necesariamente implica la
era necesaria su desconcentración. Para esto, era importante disposición de todos los servicios necesarios para abordar
capacitar y calificar a las entidades territoriales para que el mayor número de situaciones posibles sin el propósito
estas, por delegación, no solo cumplan funciones de IVC
3 Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 2014.

de atender la demanda de la salud en todos sus ámbitos. El proyecto de ley también incluía un capítulo sobre
El modelo implementado en Bogotá es un claro ejemplo: seguridad y emergencia sanitarias, el cual, a su vez, contenía
hay varias subredes que se articulan y prestan los servicios un artículo relacionado con conformación de la comisión
en todos los niveles de atención. Por otra parte, las redes intersectorial para la orientación, seguimiento y evaluación
integradas son aquellas que en su estructura cuentan con de la Política de Estado de Seguridad Sanitaria, que ya
instituciones y tecnologías de cada una de las especialidades había creado la Ley 1438 de 2014. También dejó por fuera
para garantizar una cobertura global de las contingencias la representación de los profesionales de la salud; para la
que se puedan presentar en materia de salud; son las que Defensoría, son actores indispensables y deberían ser parte de
están en el marco de la Política Pública de Atención Integral dicha comisión. Igualmente, se consideraba importante que
en Salud (PAIS). dicha comisión fuera tripartita, conformada por la primera
autoridad sanitaria del Gobierno nacional, por representantes
El modelo planteaba que la población debía inscribirse en de las agremiaciones científicas y por un representante de las
un prestador primario, el cual debía contar con actividades asociaciones nacionales de usuarios, con la opción de apoyarse
de promoción y prevención, diagnóstico, tratamiento, en cualquiera de los gremios o autoridades responsables para
rehabilitación y paliación a cargo de un médico familiar resolver los factores determinantes de la salud. Asimismo, la
(especialista con 3 años de formación académica). De estos comisión intersectorial no consideraba un componente del
prestadores primarios surgen las Redes integrales de Atención derecho fundamental a la salud: la aceptabilidad del servicio
en Salud (RIAS), que pasan al prestador complementario por parte de los usuarios de acuerdo con su nivel cultural,
o a los centros de excelencia (IPS que maneja una patología social, económico, así como con su georreferenciación.
específica con el máximo nivel de complejidad), según
corresponda. Al respecto, la Defensoría proponía la El artículo 13 del proyecto que trataba sobre la capacidad
ampliación de la posibilidad de inscripción, es decir, que no nacional para la producción y acceso a principios activos,
solo fuera la población la que debía inscribirse, sino que se medicamentos y tecnologías en salud era positivo, ya que le
crearan equipos básicos interdisciplinarios, especialmente en permitía a Colombia volver a la producción de principios
zonas dispersas, para que, con base en la información inicial activos, tanto de síntesis química como biológicos, vacunas,
que al respecto tiene el Ministerio de Salud y Protección medicamentos y otras tecnologías en salud. En Colombia,
Social, caracterizaran a las personas, las orientaran y hasta el año 2000, se producían algunas vacunas; pero se
las atendieran (demanda activa) y, si fuera necesario, las dejaron de hacer, entre otros motivos, porque en su momento
canalizaran a través de las RIAS al nivel de atención requerido. se consideró que era más económico importarlas. Sin
Estos equipos podían ser liderados por médicos generales, embargo, hoy, con lo que ha acontecido con las vacunas del
quienes, además de estar altamente capacitados, alcanzaban a COVID-19 —se depende al 100 % de su importación—, el
cubrir la demanda requerida. También era indispensable que retraso en su suministro ha evidenciado la importancia de
la atención primaria en salud (APS) fuera acompañada por volver a la producción nacional.
actividades intersectoriales para impactar positivamente los
determinantes sociales; además, esto tiene como beneficio Con respecto al artículo de medidas sanitarias en el marco
que las autoridades locales identificaran de manera temprana de la emergencia sanitaria, aunque es claro que la pandemia
los factores desencadenantes de la enfermedad. ocasionada por el COVID-19 reitera su importancia, para
la Defensoría era equivocado el hecho de que no hubiese
Acerca del artículo que hablaba sobre la calidad del servicio libertad de medidas y de que estas fueran supeditadas a la
público esencial de salud, esta entidad consideraba que era situación de la actual pandemia. Todas las pandemias no
necesario actualizar todo el sistema obligatorio de garantía de son iguales, por lo que se debe reaccionar atendiendo a las
la calidad, para que este fuera aplicable en todos los niveles condiciones que se presenten; es necesario e indispensable
de atención. Además, estaba en desacuerdo en que la SNS que las medidas se adecuen a las circunstancias y condiciones
estuviera a cargo de la vigilancia en el cumplimiento de que se presenten. El proyecto volvía permanente las medidas
«todos» los agentes del sector, ya que estaba en contradicción adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con el artículo 4 del mismo proyecto de ley con respecto a la a través de Decreto para la atención de la actual pandemia,
desconcentración, con lo que dejó a un lado las actividades situación que —como se explicó— no debe ser. También era
que en este tema pueden adelantar las entidades territoriales. importante que el Ministerio de Salud diseñara estrategias

de sensibilización y motivación económica o social que señalaba su oposición a este, ya que dicho modelo —
incentivaran o promovieran la disponibilidad de personal diferenciado y complementario al modelo de aseguramiento
sanitario donde, según las circunstancias, fuera pertinente. actual— desconocía, entre otras cosas, el proceso que se
Igualmente, tampoco se consideraba de manera expresa la adelantaba desde hace más de 10 años en la Mesa Nacional
participación de las entidades de socorro: de Enfermedades Huérfanas, liderada por el Ministerio
Q defensa civil de Salud y Protección Social y de la cual surgió el Plan
Q bomberos oficiales Nacional para la Gestión de las Enfermedades Huérfanas o
Q organizaciones particulares (Cruz Roja Colombiana) y de- Raras, compuesto por cinco líneas estratégicas. Esta entidad
más ONG nacionales. consideró que desde ahí debía impulsarse el diseño y la
implementación del modelo de atención integral dentro del
En relación con el capítulo de aseguramiento, reforzaba el modelo de aseguramiento existente. Además, el pretender
fortalecimiento del SGSSS, sin hacer mención del sistema de crear un modelo adicional para las enfermedades huérfanas
salud, lo que, en teoría, no era una reforma a la salud, ya que podría impactar de manera negativa el acceso a los servicios
solo hacía alusión a uno de sus componentes. en salud, debido a los costos asociados al tratamiento de estas
enfermedades, lo que generaría inequidad y vulneración de la
En este sentido y en relación con la función esencial del protección establecida por la jurisprudencia constitucional,
aseguramiento individual, a los beneficios únicos en al ser población sujeta de especial protección por parte del
salud, a la unificación del plan de benéficos de salud y a Estado. Ahora, en relación con las fuentes requeridas para el
su financiación, el artículo 15 de la ley estatutaria en salud modelo, es de conocimiento público que no hay integración
estableció que el sistema de salud garantizaría el derecho de los sistemas de información y que, hoy, no existe una base
fundamental a la salud a través de la prestación de servicios de datos consolidada que permita hacer los cálculos de los
y tecnologías, estructurados sobre una concepción integral costos implicados en la atención de esta población.
de la salud, en el entendido de que todas las prestaciones en
salud están incluidas y de que se financiarán con recursos En relación con los gastos de administración que se les
públicos, a excepción de las exclusiones, las cuales fueron reconoce a las aseguradoras, al establecerse el giro directo
taxativamente señaladas. A la Defensoría le preocupaba que por parte de la ADRES a las prestadoras, se reducía la carga
aún se siguiera hablando de coberturas en relación con lo administrativa de las aseguradoras, por lo que debía revisarse
UPC y con lo no UPC en clara contravía de lo que establece el porcentaje por prima de administración. En este sentido,
la ley estatutaria en salud. la Defensoría sugería al Ministerio de Salud y Protección
Social la definición, de acuerdo con un estudio de costos del
Para esta entidad no estaba claro el artículo que desarrollaba valor que, por prima de administración, debería ser para las
los componentes de la UPC, ya que la UPC variable debía ser aseguradoras.
adicional, un valor agregado a las EAPB que lo merecieran,
y los dos puntos enunciados en el artículo para entregarla Con respecto a la transformación del Instituto Nacional
estaban dentro de lo que dichas aseguradoras deben hacer de Cancerología (INC), esta entidad consideraba que este
con los recursos públicos que reciben para garantizar el artículo debía eliminarse del proyecto de ley, porque no
PBS. Por otra parte, si el objeto es incentivar a los actores, aportaba nada adicional a lo que ya existía. El INC ya es una
también era importante que los recursos que se obtuvieran entidad estatal de naturaleza especial, con personería jurídica,
por el componente variable pudieran reconocerse de igual autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrita al
forma a la red de prestadores involucrada en la atención de la Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con el
población de cada una de las RIAS. Decreto 1876 de 1994.
Ahora, con respecto al artículo 39 —que establecía el En relación con lo establecido en el capítulo VI sobre
aseguramiento de pacientes de enfermedades raras y transaccionalidad y mecanismos de pago, el artículo que
huérfanas—, a criterio de la Defensoría, favorecía la establecía la contratación entre agentes del Sistema no
fragmentación del sistema, ya que establecía un modelo incluía el tema de subsidios a la oferta para lugares de zonas
adicional de atención en salud para los pacientes de dispersas como la Guajira, Chocó y los conocidos antiguos
enfermedades huérfanas, por lo que, de manera enfática, territorios, entre otros. Igualmente, a criterio de esta entidad,

dichos contratos debían ser vigilados por la Contraloría En conclusión, la Defensoría del Pueblo estableció, en
General de la Nación y los servicios no debían ser sujetos de relación con el proyecto de ley, que
autorización expedidas por la EAPB, en consideración a que Q La garantía del goce efectivo del derecho fundamental a la
ya se encuentran implícitos. salud es el núcleo central de la ley estatutaria en salud (Ley

1751 de 2015), y que este proyecto, como se mencionó, no
El capítulo VII del proyecto de ley estaba dedicado al talento desarrollaba la ley estatutaria en salud, solo la enunciaba en
humano en salud, y el artículo 71 establecía la modificación algunos de sus artículos;
al artículo 22 de la Ley 1164 de 2007. Aunque para la Q el proyecto de ley no era una reforma al sistema de salud,
Defensoría este artículo aplicaba cuando, por ejemplo, un sino que era otra reforma al Sistema General de Seguridad
médico general empieza a hacer actividades quirúrgicas de Social en Salud;
medicina plástica, no lo era tanto respecto a los médicos Q el proyecto de ley no desarrollaba la ley estatutaria en sa-
generales de los municipios o en servicio social obligatorio, lud, al contrario, en algunos aspectos, como se explicó, la
por lo general alejados, quienes deben realizar actividades contradecía
de atención en salud en el momento y ejecutarlas en las Q el proyecto de ley fortalecía a las aseguradoras (EAPB) y
circunstancias que puedan (ej. cesáreas). Por lo tanto, era debilitaba a las Entidades Territoriales y a la Red Pública;
importante que se planteara la necesidad de generar ciertas Q el proyecto no se centraba en el usuario, tal como lo deter-
excepciones, atendiendo a las circunstancias de tiempo, mina la ley estatutaria en salud, y vulneraba los principios y
modo y lugar en las que se encuentren los médicos generales, elementos del derecho fundamental a la salud;
para evitar también el incremento de remisiones por Q el proyecto de ley no era acorde a la realidad actual.
circunstancias que los médicos generales por su formación

pueden resolver. Por consiguiente, era necesario regular y 1.2.2.1.7 Ranking EPS
reglamentar las excepciones, ya que no podían ser taxativas. La Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas
Para ello, se debía concertar con la Asociación Colombiana (ACHC) realizó en 2020 un estudio de percepción de
de Sociedades Científicas y con los tribunales de ética médica. prácticas indebidas de las EPS en su relación con las IPS y un
Igualmente sucedía para personal sanitario no profesional, seguimiento a la circular 014 de 2020 de la Superintendencia
como es el caso de los promotores de salud, agentes en salud Nacional de Salud (Supersalud). Los resultados, en primera
y personal de atención prehospitalario en población dispersa medida, indicaron que los pagos, auditorías y las tarifas
y de difícil acceso. son las mayores dificultades en la relación de EPS con IPS,
debido a prácticas como glosas injustificadas; inconsistencias
Ahora, con respecto al régimen del talento humano del sector en cuentas por pagar y cuentas por cobrar, y la falta de
salud en las empresas sociales del estado, para la Defensoría objetividad en los procesos de auditoría (ACHC, 2020a).
del Pueblo, este artículo debía estudiarse con mayor
profundidad, por lo que consideraba que debía debatirse El estudio que evalúo 18 EPS a través de 85 de las instituciones
dentro del Proyecto de Ley 331 de 2020, del cual fue tomado prestadoras de servicios de salud afiliadas a la ACHC también
por la comisión incidental para traerlo a este proyecto de ley. arrojó que la Nueva EPS, Medimás, Coomeva EPS y Ambuq,
de acuerdo con los criterios definidos por la Supersalud, son
En relación con el capítulo VIII de financiamiento y las entidades aseguradoras que más incurrieron en prácticas
sostenibilidad, para la Defensoría del Pueblo era positivo indebidas en su relación con los hospitales y clínicas.
el retiro, en esta tercera versión, del artículo sobre los
conglomerados empresariales en salud, planteados en la Además, el estudio reitera una serie de prácticas indebidas
ponencia, ya que de esta forma se impedía que la salud se de las EPS: la restricción injustificada a la radica facturas,
convirtiera en una oportunidad de negocio al permitir el negación o dilación de recepción de soportes, cargue
ingreso de inversionistas que no eran actores del sector y descargue de las facturas, negación o retraso de los
salud. Asimismo, para dar sostenibilidad financiera a las procesos de conciliación de las cuentas por cobrar y glosas
instituciones prestadoras de salud —públicas y privadas, injustificadas, no legalización o liquidación oportuna de los
ubicadas en territorios dispersos y de difícil acceso—, como acuerdos de voluntades y la falta de nota técnica como anexo
se mencionó, debía considerarse el subsidio a la oferta a través de los contratos, entre otros. Se esperaba que superaran estas
de los entes territoriales. dificultades, pero siguen siendo frecuentes.

Por lo anterior, la ACHC le solicitó a la Superintendencia 1. Verificar en la Base de Datos Única de Afiliados el
Nacional de Salud tomar las medidas necesarias para evitar documento para su edad y condición (que no esté
que dichas prácticas se sigan presentando, ya que impiden el afiliado, activo, suspendido o en protección laboral).
adecuado flujo de recursos en el sistema. Adicionalmente, 2. Inscribirla en el SAT el día que inicie la prestación del
solicitaron la aceleración del Acuerdo de Punto Final, el servicio y comunicarle al afiliado la EPS en la cual quedó
desarrollo de nuevas compras de cartera y la liberación de las inscrito; si por algún motivo la IPS no lo puede hacer,
reservas técnicas de las EPS. debe comunicarse de manera inmediata con la entidad
territorial de su jurisdicción, para que remita a la EPS
1.2.2.1.8 Afiliación de no afiliados al sistema de el formulario único de afiliación y demás soportes, a
seguridad social en salud4 través de mecanismos de intercambio de información
La Resolución 1128 de 2020 estableció que, cuando una electrónico, a más tardar el día hábil siguiente a la fecha
persona requiera los servicios de salud y sea focalizada por la de inicio de la atención.
entidad territorial, aunque no esté afiliada al SGSSS o aunque 3. Cuando por motivos de salud la persona no pueda
tenga novedad de terminación de la inscripción en la EPS, suministrar información, la IPS deberá tomarle las huellas
la IPS o la entidad territorial deberá realizar su inscripción dactilares para identificar al usuario con la Registraduría
a través del Sistema de Afiliación Transaccional (SAT) o Nacional del Estado Civil o la Fiscalía General de la Nación,
directamente ante la EPS, según corresponda,. así como realizar la afiliación de oficio a través de la entidad
territorial de su jurisdicción, que debe remitir a la EPS el
Al respecto, se consideran prácticas no autorizadas de las EPS formulario único de afiliación con los respectivos soportes.
negar la inscripción por razones de su edad o de su estado; 4. Si remiten a la persona a un centro de atención de mayor
interponer barreras para la inscripción y la prestación de complejidad, la primera institución es responsable de afiliarla.
servicios, y terminar la inscripción de un afiliado que esté
internado en una IPS. En el mismo sentido y atendiendo lo establecido en el Decreto
780 de 2016, los padres de los recién nacidos no afiliados
La fecha de inscripción en la EPS se considera la del registro deberán inscribirse de oficio en la EPS, con documento
de la novedad de afiliación en SAT o de radicación del de identificación válido, también; también deben hacerlo
formulario de afiliación en la EPS, con excepción de los los menores de 18 años identificados pero no afiliados que
casos en los que se inicie la atención en una IPS o cuando, requieran servicios de salud. Para la inscripción de los padres,
por motivos de salud, no se entreguen los documentos para la IPS deberá exigir el registro civil de nacimiento del menor.
afiliación. En este caso. la afiliación se contará desde esa
fecha, y la EPS debe autorizar inmediatamente la atención 1.2.2.2 Prestación de servicios
integral en salud del afiliado.
En el entendido de que la prestación de servicios de salud
Para garantizar el derecho a la libre elección de EPS, cuando garantiza el acceso, optimiza el uso de los recursos y mejora
el usuario no pueda hacerlo, la IPS o la entidad territorial la calidad de los servicios que se prestan a la población, a
deberá inscribirlo en la EPS autorizada con mayor número de continuación, se relacionan algunas de estas medidas:
afiliados en el respectivo municipio, a través del SAT. Luego,
el usuario podrá ejercer su derecho a elegir EPS dentro de los 1.2.2.2.1 Salud Pública
90 días siguientes. En relación con las acciones en salud pública adelantadas en
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social (Minsalud,
Las EPS cuentan con 15 días para actualizar la información 2021c) informa:
en el SAT, lo que incluye el registro de la IPS primaria en
el municipio y distrito donde la EPS esté habilitada por la Respecto al Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI),
Superintendencia Nacional de Salud. Las IPS que atiendan señaló que durante el año 2020 y con ocasión de la pandemia,
personas que al momento de la prestación no están afiliadas reorganizó las acciones y tácticas de vacunación, las cuales se
deben: registraron en los Lineamientos generales para el Programa
Ampliado de Inmunizaciones (PAI) en el contexto de la
4 Minsalud, Resolución 1128 de 2020. pandemia de la COVID-19 (Minsalud, 2020k), para que los

servicios de inmunización esenciales en salud se mantuvieran la atención a los migrantes que viajan por la región, fortalece
mientras la respuesta al COVID-19 lo permitiera, con el los sistemas de información, evita la revacunación y permite
fin de minimizar el riesgo de morbilidad y mortalidad por identificar cuáles dosis deben aplicarse.
enfermedades prevenibles a través de la vacunación.
En relación con la lucha para la eliminación de la malaria,
Sin embargo, con corte en julio de 2020, se observó una Minsalud informó el ingreso del país a la Iniciativa Regional
disminución en el número de dosis aplicadas con respecto para la Eliminación de la Malaria (IREM), lo que representa
al 2019. Esto puso en riesgo a la población y a los logros apoyo técnico y financiero para enfrentar cerca del 60 % del
alcanzados en materia de erradicación, eliminación y control de total de la carga de la enfermedad por esta patología.
las enfermedades prevenibles por vacunas; también aumentó
el riesgo de brotes que aumentaran la morbimortalidad por Esta iniciativa busca la reducción de un 75 % de la malaria en 6
enfermedades (Minsalud, 2020c). municipios de los departamentos de Chocó (Quibdó, Atrato,
Lloró, Medio Atrato, Rio Quito y Bagadó), el distrito de
En este sentido, se observó que la cobertura de la vacuna BCG Buenaventura y Tumaco, así como la eliminación de la malaria
y la pentavalente 3 en población menor a un año estaba entre en 4 municipios de frontera con Panamá pertenecientes al Chocó
el 43,1 % y 43,4 %: la triple viral, en población de un año, en el (Acandí, Juradó, Rio sucio y Unguía). Tiene previsto adelantar
44,1 %, y los refuerzos a los 18 meses y 5 años con DPT y triple actividades hasta el 2022, fecha en la que finaliza la IREM.
viral, en 41,2 % y 41,7 %, respectivamente.
Durante 2020, representantes del IREM, el Ministerio de
La anterior situación llevó a la necesidad de establecer un plan Salud y Protección Social, el Instituto Nacional de Salud y la
estratégico de intensificación de la vacunación que involucrara OPS hicieron seguimiento a los corregimientos de Tutunendo
a todos los actores del Sistema General de Seguridad Social y Bahía Solano, en Chocó, y a la ESE de primer nivel del hospital
en Salud (SGSSS); a los entes territoriales; a las IPS públicas y Ismael Roldan Valencia, para analizar los avances alcanzados
privadas, y a las demás entidades relacionadas. Su objetivo era en la implementación de esta iniciativa (ONU, 2020b).
adaptar las estrategias y tácticas de vacunación a las necesidades Asimismo, Colombia continúo con la implementación de
y características del territorio, y a la situación ocasionada con la acciones tendientes a interrumpir la transmisión de la malaria,
pandemia, así como el fortalecimiento en la prestación de los a través de procesos de focalización y microplanificación a nivel
servicios de vacunación (intramural y extramural). territorial, con el fin de adelantar las intervenciones necesarias
(Minsalud, 2011). Según el Instituto Nacional de Salud, en
Colombia recibió de la OMS, en septiembre de 2019, un la semana epidemiológica 43, Colombia estaba en situación
premio que reconoce su compromiso con la Iniciativa de de alarma: acumulaba 65.293 casos de malaria, y Chocó
Eliminación contra el Sarampión y la Rubeola. Este cobró aportaba el 27,2 % de los casos. Esta situación se complicó con
mayor importancia con la migración venezolana: desde el el COVID-19, que ocasionó problemas de acceso a los servicios
2018, se aplicó la dosis cero de la vacuna a colombianos y a por temor al contagio y problemas de movilidad.
migrantes. Al respecto, en la semana epidemiológica 24 de
2020 (INS, 2020), el Instituto Nacional de Salud notificó 503 En relación con la Política Integral de Salud Mental5, durante
casos sospechosos de sarampión y rubéola: una disminución 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social informó que,
del 81,4 % en relación con el 2019; un caso confirmado, a raíz del COVID-19, la importancia de la salud mental había
importado de Suiza, y 362 casos. sido más evidente, a raíz del temor al contagio, las medidas
de aislamiento y la desinformación. Con el fin de disminuir
Minsalud reportó movilizaciones para donaciones situaciones de soledad, aburrimiento, miedo, rabia, insomnio
internacionales en apoyo para la atención de migrantes, y otros síntomas, se abrió la línea nacional de apoyo en salud
además del incremento de los recursos transferidos a los entes mental. Con corte de octubre de 2020, había atendido 11.400
territoriales (secretarías de salud departamental y municipal). llamadas, y beneficiado a cerca de 1450 personas y a 300
Asimismo, Colombia lideró la expedición de la Tarjeta establecimientos educativos en 24 departamentos del país,
Unificada de Vacunación para la región, que busca unificar priorizados según criterios como altos índices de consumo de
esfuerzos en la protección de esta población y que utiliza más
de una docena de países. Esta tarjeta busca volver más eficiente 5 Minsalud, Resolución 4888 de 2018.

sustancias psicoactivas, embarazo temprano, violencias basadas realmente la ruta de promoción y mantenimiento de la salud;
en género y conducta suicida, municipios con Programas de también gestiona mejor la prevención y seguimiento de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), zonas de especial patologías de alto impacto, con lo que mejora el acceso real
intervención, entre otros. a estos servicios.
El proyecto Salud para la Paz es una iniciativa de cooperación En diciembre de 2020, el indicador de monitoreo y
internacional en la que participan el Ministerio de Salud seguimiento había presentado un porcentaje de avance del
y Protección Social, la Organización Panamericana de 69,87 %. En marzo del mismo año, «el indicador país, con
la Salud (OPS), la Organización Internacional para las un 77,5 %, disminuyó 9 puntos con respecto a diciembre
Migraciones (OIM) y el Fondo de Población de Naciones de 2019. A su vez, 201 hospitales calificados en verde (21 %)
Unidas (UNFPA). Esta da cumplimiento al acuerdo de presentaron una disminución frente a los 274 hospitales que
paz y busca mejorar la calidad de vida de los habitantes de tenían esta categoría en diciembre» (Ochoa, 2020).
las zonas más apartadas del territorio nacional a través de la
atención médica, del fortalecimiento de los hospitales locales Sin embargo, el COVID-19 deterioró los indicadores
y del mejoramiento de los servicios integrales de atención financieros y trajo más deudas con el talento humano.
primaria en salud, en los 25 municipios de 14 departamentos Ante esto, el Ministerio de Salud y Protección Social
donde se ubican los 26 espacios territoriales de capacitación ofreció asistencia técnica y acompañamiento a las entidades
y reincorporación (ETCR). Además, busca fortalecer las territoriales y hospitales públicos durante el alistamiento,
condiciones de salud sexual y reproductiva, salud mental, y fortaleció los servicios para dar respuesta a la pandemia
prevención del consumo de sustancias psicoactivas y salud (Minsalud, 2020d). Esta respuesta de Minsalud incluyó
infantil y nutricional (Minsalud, s. f.). normas para mejorar la liquidez de la red de prestadores
(el Acuerdo de punto final), y la movilización de recursos
Durante el 2020, por la emergencia sanitaria, el proyecto para apoyar la operación y el ajuste al modelo AI Hospital
modificó algunas de sus estrategias para mantener segura a la Contigo, de acuerdo con las necesidades de la población por
población beneficiada (Minsalud, s. f.). Al respecto, entregó el aislamiento6.
elementos de protección personal al personal de salud que
trabaja en hospitales de municipios que integran el PDET, es De este modo, Minsalud se articuló con la OPS para
decir, en los que los profesionales brindan atención sanitaria a aportar equipos, abastecimiento y talento humano, con lo
las víctimas del conflicto armado. Con esto se buscó proteger que fortaleció regiones como Amazonas y Chocó; además,
a cerca de 3500 trabajadores de la salud. reactivó AI Hospital Contigo en Vichada, gracias a la revisión
de acciones y la asistencia técnica prestadas al hospital San
1.2.2.2.2 Programa AI Hospital Juan de Dios. Igualmente, se realizó seguimiento a los
La Ley 100 de 1993 condujo a que los hospitales se hospitales Divino Niño (Tumaco) y Luis Ablanque la Plata
consideraran autosostenibles. Esto requiere que se garantice (Buenaventura), con lo que se avanzó en el modelo AI
una mejor gestión administrativa y financiera para que Hospital Contigo (Minsalud, 2020e).
sigan existiendo. Para esto, se establecieron estrategias de
mediciones continuas a la eficiencia y productividad de 1.2.2.2.3 Continuidad de servicios de salud en Colombia7
las ESE, con lo que se fortalecieron los aspectos menos Ante la demanda hospitalaria por el COVID-19, se procuró
productivos. garantizar la continuidad de los servicios de salud, mejorar
la seguridad del talento humano en salud y mitigar el riesgo
El programa Acción Integral en Hospitales Públicos (AI de desabastecimiento de los medicamentos utilizados para
Hospital) cubre la totalidad de las empresas sociales del sedar a pacientes en las UCI. Para esto, Minsalud emitió
estado. Permite monitorear los 930 hospitales a los que la Circular 052 de 2020, que fijó las directrices para las
les hace seguimiento según 24 indicadores de gestión; 7 secretarías de salud, las EAPB, los regímenes especiales, las
de estos indicadores son de salud pública y están a cargo
de las entidades territoriales, 17 son de gestión de gestión
hospitalaria (Ochoa, 2020). Esto mejora la oportunidad 6 Minsalud, Resolución 521 de 2020.
de contratar intervenciones colectivas para que se aplique 7 Minsalud, Circular 052 de 2020.

IPS y las administradoras de riesgos laborales (ARL), según En este sentido, concluyó que se suspendieron los servicios
sus competencias. rutinarios y optativos en la mayoría de los países, y que, en
los países de bajos ingresos, se suspendieron servicios críticos
En el caso de las secretarías, entre otras directrices, Minsalud como la detección y el tratamiento del cáncer y el tratamiento
ordenó suspender los procedimientos no urgentes o no contra el VIH. Igualmente, se identificaron interrupciones en
prioritarios que requirieran medicamentos para sedación, servicios de diagnóstico y tratamiento del paludismo (46 %),
analgesia y relajación neuromuscular; tomó medidas detección y tratamiento de los casos de tuberculosis (42 %) y
para mitigar el impacto de la pandemia en los servicios de tratamiento antirretrovírico (32 %); es posible que se hayan
salud; hizo seguimiento a la red prestadora de elementos suspendido deliberadamente tratamientos de odontología,
de protección personal para el talento humano en salud, y atendiendo a protocolos gubernamentales, que tendrán
monitoreó las acciones adelantadas para conformar equipos efectos nocivos a corto, medio y largo plazo.
multidisciplinarios para la salud.
Los servicios de urgencias se suspendieron en el 22 % de los
En el caso de las aseguradoras, entre otras, Minsalud vigiló países; las transfusiones de sangre urgentes, en el 23 %, y la
el pago oportuno de los servicios prestados a sus afiliados, cirugía de urgencia, en el 19 %. Esto, además, puede explicarse
para que fluyeran los recursos; la disponibilidad de camas por la oferta y la demanda: se redujo la asistencia de pacientes,
para hospitalización y de UCI para casos COVID-19; la debido al miedo, al confinamiento y a las dificultades
atención en salud de la población afiliada, y la entrega financieras.
de medicamentos a domicilio para personas mayores de
70 años con enfermedades crónicas o en tratamientos de 1.2.2.2.5 Enfermedades huérfanas
inmunosupresión. Durante el año 2020, Antioquia fue el departamento con
mayor prevalencia de enfermedades huérfanas (21 %), seguido
En el caso de los prestadores, entre otras, Minsalud ordenó de Bogotá (17 %), Valle del Cauca (13 %), Cundinamarca
garantizar el derecho de los pacientes a la información. Y (10 %) y Santander (5 %), y cerca del 40 % de los pacientes
dictó estrategias para optimizar el uso de los medicamentos; con enfermedades huérfanas viven zonas rurales. Según
la disponibilidad del talento humano en salud; los equipos el Registro Nacional de Pacientes con Enfermedades
biomédicos; los insumos médicos, medicamentes y elementos Huérfanas, el 80 % son de origen genético y el 75 % de los
de protección personal; la disponibilidad de camas para pacientes están afiliados al Régimen Contributivo (Vivas,
hospitalización y UCI para los casos de COVID-19, entre otras. 2021).
En el caso de las administradoras de riesgos laborales (ARL), Las enfermedades que concentran más del 20 % del total
entre otras, Minsalud pidió lineamientos y actividades para de los casos son la esclerosis múltiple (5,6 %), la enfermedad
prevenir el contagio por COVID-19; también les encargó de Von Willebrand (4,7 %), el déficit congénito del factor
identificar las necesidades de equipos de protección personal VIII (4,7 %), el síndrome de Guillain-Barré (3,7 %) y las
para el talento humano, y solicitó que se coordinaran acciones enfermedades de las neuronas motoras (2,5 %).
con los prestadores de salud y las EAPB para asegurar
atención oportuna y seguimiento a las personas contagiadas Las enfermedades huérfanas son aquellas que son
que hagan parte del talento humano en salud. crónicamente debilitantes y graves, amenazan la vida y
tienen una prevalencia de 1 por cada 5000 personas. El
1.2.2.2.4 Impacto de los servicios en salud por la Gobierno las reconoce como un asunto de interés nacional,
pandemia COVID-19 a fin de garantizar a quienes las sufran acceso a los servicios
El estudio Evaluación rápida de la continuidad de los servicios de salud, tratamiento y rehabilitación (Minsalud, 2013). En
de salud esenciales durante la pandemia de COVID-19 (OMS, Colombia se han registrado 2198 enfermedades huérfanas,
2020) se hizo en 159 países. Descubrió que, entre marzo y mientras que en el mundo se han identificado más de 6000
junio de 2020, el 90 % de los países encuestados sufrieron de estas patologías, que se incluyen en el Listado Nacional de
interrupciones en sus servicios de salud. Enfermedades Huérfanas8.

El Registro Nacional de Pacientes con Enfermedades El acuerdo de punto final comprende estrategias para lograr
Huérfanas9 actualiza de forma permanente y almacena los la conciliación y el saneamiento de la cartera entre los agentes
datos básicos de las personas diagnosticadas. Busca un mayor del sistema de salud, el flujo necesario para pagar las deudas
control sobre las tasas de incidencia, prevalencia, mortalidad asociadas a los servicios y tecnologías en salud no financiados
y casos detectados por área geográfica, además de adoptar el por la UPC, lograr cambios en las prácticas financieras
enfoque de atención integral, que se centra en la promoción, del sector, promover el gasto eficiente, obtener una mayor
prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación e estabilidad para los actores del SGSSS y prevenir una nueva
inserción social. Con corte del 31 de diciembre de 2020, acumulación de cuentas sin conciliar (Minsalud, 2021c).
se reportaron 58.032 personas en el Registro Nacional de
Enfermedades Huérfanas. Para lograr lo anterior, los ministerios de Hacienda y
Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección
1.2.2.3 Financiamiento Social y la ADRES hicieron, entre otras cosas, lo
siguiente:
El financiamiento en la atención de salud se centra en la Q establecieron el monto posible de la deuda nacional a partir
movilización, acumulación y asignación de recursos para de cruces de información con las EPS con mayores deudas;
cubrir las necesidades de la salud de la población, ya sea de Q definieron, identificaron, valoraron y clasificaron las posibles
manera individual o colectiva. Los sistemas de financiación deudas por servicios no PBS reconocibles y no reconocibles;
se diseñan para proporcionar a toda la población el acceso a Q definieron los instrumentos legales para el saneamiento
servicios sanitarios de prevención, promoción, tratamiento y (Plan Nacional de Desarrollo);

rehabilitación de calidad suficiente para que sean eficaces, y Q desarrollaron mecanismos financieros para pagar y adminis-
para garantizar que el uso de estos servicios no exponga a los trar la deuda Nacional;
usuarios a dificultades financieras (OPS, s. f.). Q trabajaron en la definición de las metas, rutas y políticas
requeridas para la racionalización del gasto eficiente y la

1.2.2.3.1 Acuerdo de punto final optimización en el uso de los recursos, a través de los cua-
El saneamiento de las cuentas en el sector salud fue una de las les se garantiza el aseguramiento en salud y la consecuente
propuestas de campaña del presidente Duque. Esta decisión prestación eficiente de los servicios de salud.
se plasmó en el artículo 237 del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022 (PND), como acuerdo de punto final para el En atención a lo anterior y para efectos de desarrollar las
Régimen contributivo. El Decreto 521 de 2020 reglamentó políticas públicas del acuerdo de punto final, se incluyeron las
la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad siguientes estrategias en la Ley del PND (Minsalud, 2021c): los
Social en Salud; este decreto estableció los criterios para «la artículos 237 y 238 contemplan medidas de reconocimiento
estructuración, operación y seguimiento del saneamiento y pago de obligaciones por concepto de los servicios y
definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías no PBS y habilitaron fuentes para el pago de las
tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del deudas territoriales; el artículo 231 estableció que la Nación
Régimen contributivo» (López Casas, 2020). asumirá la competencia frente al pago de estos servicios y
tecnologías en salud del Régimen subsidiado generadas a
En este sentido, el Gobierno ofreció un presupuesto, partir del 1.ro de enero de 2020, para evitar la acumulación de
mediante endeudamiento, de 6,7 billones de pesos para pagar deudas y que las entidades territoriales centren sus esfuerzos
las deudas que el sistema tenía con el Régimen contributivo en lograr el saneamiento de la deuda acumulada de años
(unos 5,2 billones) y con el Régimen subsidiado (1,2 billones). anteriores; el artículo 233 estableció la distribución de los
Estas deudas corresponden a servicios de salud no cubiertos recursos del SGP incrementando el monto definido para la
por el Plan Obligatorio de Salud —hoy «Plan de Beneficios financiación el componente de aseguramiento en salud de los
en Salud»—; estos servicios se prestaron a los afiliados de afiliados al Régimen Subsidiado, y el artículo 242 contempló
las EPS y, luego, estas los «recobraron» al sistema de salud nuevas medidas de control del gasto, conformó un grupo de
(ACHC, 2020b). expertos y una ruta para el diseño del acuerdo y estableció el
cronograma de trabajo para su materialización.
9 Ley 1392 de 2010

El acuerdo de punto final rige para las deudas del Estado 3 billones de pesos, pero que solo hay radicadas cuentas por
generadas antes del 25 de mayo de 2019, que, además, 170.000 millones y 20.000 millones aprobados.
debe cumplir con requisitos como
Q que la tecnología haya sido prescrita por un profesional de Con respecto a las deudas corrientes, en un reciente informe
la salud; sobre la cartera del sector salud de diciembre del 2019, la
Q que haya sido ordenada por una acción de tutela; Supersalud concluyó que la brecha en la cartera entre las
Q que exista factura del prestador, que la misma haya sido su- EPS y las IPS (hospitales y clínicas) es de 2,8 billones de
ministrada al paciente y que exista integralidad en la aten- pesos (Supersalud, 2020a). En ese sentido, mientras que en
ción; diciembre de 2019 las cuentas por cobrar de los hospitales
Q no ser parte de recobros de procesos penales, fiscales o ad- bordearon los 18 billones de pesos, el reconocimiento de las
ministrativos; aseguradoras fue de 16,8 billones.
Q que no haya caducado o prescrito la cuenta;
Q que los servicios no estén excluidos de acuerdo a los linea- Según el Ministerio de Salud, los pagos realizados ascendieron
mientos de la ley estatutaria en salud (López Casas, 2020). a $ 1,2 billones en el sector, lo cual incluye el saldo de la
liquidación de la extinta EPS Caprecom, la glosa transversal
Con respecto a la deuda (López Casas, 2020), las y la actualización del pago previo. Además, se avanzó en la
aseguradoras cuentan con líneas de trabajo para liquidez sectorial desde la ADRES a través de incrementos
recuperar los recursos: en giros del 11 % en recursos generales, 6 % en el Régimen
Q en relación con las deudas muy antiguas, ya demandadas por Contributivo, 14 % en el Régimen Subsidiado y 33 % en
las EPS, dichas aseguradoras pueden decidir entre presentar recobros (Minsalud, 2021c).
la cuenta ante el acuerdo o continuar en el proceso;
Q deudas que ya agotaron el proceso administrativo ante el 1.2.2.3.2 Presupuestos máximos
FOSYGA o la ADRES y que aún no han prescrito o ca- Los presupuestos máximos10 son el valor anual calculado que
ducado, las cuales, con seguridad, serían presentadas ante la ADRES transfiere a las EPS para que estas los gestionen y
el acuerdo; garanticen a sus afiliados los servicios y tecnologías en salud
Q deuda corriente, que corresponde a cuentas presentadas a no financiados con cargo a la UPC en los componentes de
partir de abril de 2018 y que aún no han sido auditadas. La medicamentos, alimentos para propósito médico especial,
deuda generada a partir de mayo 25 de 2019 hasta febrero procedimientos y servicios complementarios. Los recursos
de 2020 no hace parte del APF. aplican para entidades promotoras de salud de ambos
regímenes y son objeto de seguimiento por parte de la
Para reclamar ante la ADRES, existen dos mecanismos: ADRES.
el recobro, en el cual la EPS le paga al prestador, proveedor
u operador logístico la tecnología no incluida en el plan Con los presupuestos máximos, se busca superar el mecanismo
de beneficios y luego le solicita el reembolso a dicha de recobros utilizado por las EPS respecto a servicios no
administradora; el segundo es el cobro, que sucede cuando el UPC, que crecían de manera acelerada cada año (Minsalud,
proveedor suministra la tecnología, presenta la cuenta a la EPS 2020f). Para evitar esto, el Ministerio entrega un presupuesto
y esta lo tramita ante la ADRES, que lo paga directamente al máximo a cada EPS, el cual es transferido de manera mensual
proveedor-prestador (López Casas, 2020). con la UPC. Este busca cubrir y contratar todos los servicios
y medicamentos que requieren los colombianos. Las EPS
Sin embargo, debido al poco avance del acuerdo en las son las encargadas de gestionar y administrar estos recursos;
aseguradoras del Régimen contributivo, la Asociación los recobros se reservan únicamente para medicamentos
Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC) le pidió al clasificados como vitales no disponibles y para pacientes
presidente Duque su intervención directa para materializar diagnosticados por primera vez con una enfermedad
el Acuerdo, ordenando que cumplan con los mecanismos huérfana.
dispuestos para dicho saneamiento y que garanticen, así,
el pago de la deuda a las IPS (ACHC, 2020b). Al respecto,
aseguran que, según el cronograma diseñado por la ADRES,
las EPS del contributivo ya debían haber facturado cerca de 10 Minsalud, Resolución 586 de 2021.

Para determinar el valor del presupuesto máximo, el la EPS. Las licencias de maternidad y paternidad se pagaron
Ministerio realiza un ejercicio técnico basado en información con recursos de la ADRES.
histórica de los recobros, frecuencias de uso los servicios
y tecnologías en salud entregadas, y fija un factor de Para el Régimen subsidiado, el valor de la UPC fue de
crecimiento11. Si bien estos valores son definidos, estos $ 829.526,40, con un valor diario de $ 2.304,24 y una
pueden modificarse o ajustarse por solicitud de revisión de prima adicional por dispersión geográfica del 11,47 %,
las EPS o EOC. Es así como, con Resolución 2459 de 2020, que correspondía a $ 924.674,40, con un valor diario de
el Ministerio de Salud y Protección Social ajustó los valores $ 2.568,54.
definidos como presupuestos máximos para algunas EPS
del país, ante lo cual presentó los valores que debían girarse Con Resolución 2503 de 2020, se fijó el valor de la UPC
durante 2020, con plazo máximo del 31 de diciembre. para el año 2021 y los incrementos por progresividad de la
ruta de promoción y mantenimiento de la salud: la UPC del
1.2.2.3.3 Unidad de pago por capitación (UPC) Régimen contributivo quedó en $ 932.826, y la del Régimen
La UPC es la unidad de pago por capitación que se paga subsidiado, en $ 872.496, con un incremento del 5,18 %.
a las EPS por cada uno de sus afiliados. Para calcularla,
el Ministerio elabora un estudio de suficiencia y de los 1.2.2.3.4 Flujo de recursos
mecanismos de ajuste del riesgo para determinar los recursos Con el fin de garantizar el flujo de recursos en el sector salud
que garanticen la financiación de las tecnologías en salud y de suplir las necesidades del sistema de salud durante la
y servicios durante cada año, lo que le permite determinar emergencia sanitaria, el Gobierno nacional realizó una serie
la suficiencia de la UPC en los dos regímenes y determinar de adiciones y modificaciones a leyes ya existentes. En este
los porcentajes diferenciales para las zonas de UPC12 . Para sentido, emitió el Decreto Legislativo 800 del 4 de junio del
hacerlo, entre otros, se tienen en cuenta aspectos como 2020, que tiene por objeto adoptar medidas para el flujo de
información reportada por las EPS correspondiente a la recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud
vigencia anterior a través de la plataforma PISIS, donde se (SGSSS) y mantener la afiliación a este de las personas que
conforma una base final de servicios prestados, a los cuales se hayan perdido su capacidad de pago (Minsalud, 2020g).
les realiza análisis técnicos actuariales; información disponible
con respecto a los cambios en la estructura demográfica de Al respecto, se adicionó un parágrafo al artículo 237 de la
la población relevante, perfil epidemiológico, la tecnología ley 1955 del 2019, con el fin de que las entidades recobrantes
disponible en el país y las condiciones financieras del Sistema y la ADRES pudieran suscribir acuerdos de pago parcial
para la protección integral de las familias, la maternidad y para el reconocimiento anticipado del 25 % del valor de las
la enfermedad general en las fases de promoción y fomento solicitudes de recobro, el cual sería girado directamente a los
de la salud, y la prevención, diagnóstico, tratamiento y prestadores y proveedores —reportados previamente por las
rehabilitación para todas las patologías según la intensidad entidades recobrantes—, para que estos priorizarán el pago
de uso y los niveles de atención y complejidad. de salarios, prestaciones económicas y demás obligaciones
contractuales al personal médico, asistencial y de apoyo.
El valor de la UPC calculado para el año 202013, para el
Régimen contributivo, fue de $ 892.591,20, que correspondía Con respecto a los excedentes de la cuenta maestra
a un valor diario de $ 2 .479,42, y de $ 981.849,60 para los del Régimen subsidiado de salud, se podían usar en el
municipios y departamentos con dispersión geográfica, que saneamiento de las deudas con prestadores de las EPS en
correspondía a una prima adicional del 10 % . Para garantizar las que tienen participación las entidades territoriales, para
el reconocimiento y pago de incapacidades por enfermedad la permanencia de la EPS mixta, así como en el pago de los
general de origen común, incluido el pago de las incapacidades servicios prestados por concepto de urgencias a la población
superiores a 540 días, se fijó el 0,38 % del Ingreso Base de migrante regular no afiliada o irregular.
Cotización, valor que incluyó lo correspondiente a los
aportes de los trabajadores independientes que debió asumir Asimismo, se adicionó un parágrafo al artículo 60 de la Ley
715 de 2015, para que los recursos de las cuentas cedidas —
11 Minsalud, Resoluciones 205 y 206 de 2020.
destinados al funcionamiento de las secretarías de salud— se
13 Minsalud, Resolución 3513 de 2019. utilizaran en el pago de las atenciones de salud de la población

pobre no asegurada y para el pago de los servicios prestados 1.3 Criterios jurisprudenciales en
por concepto de urgencias a la población migrante regular no salud
afiliada o irregular.
En esta sección se relacionan los principales criterios emitidos
Por otro lado, a través del parágrafo adicionado al artículo por la Corte Constitucional durante el año 2020 en temas
16 de la Ley 1816 de 2016, estableció que las entidades que, en su mayoría, a pesar de estar regulados en normas,
territoriales podrán destinar los recursos destinados a salud siguen generando vulneración del derecho fundamental a la
para el pago de los servicios que se hayan prestado o se presten salud, por lo que son motivo frecuente de protección a través
por concepto de urgencias a la población migrante regular no de la acción de tutela.
afiliada o irregular.
1.3.1 Derecho al diagnóstico15
Para garantizar la disponibilidad de los servicios de UCI y
de unidades de cuidado intermedio, la ADRES podría hacer El derecho al diagnóstico consiste en la garantía que
anticipos del valor de la canasta a las IPS públicas y privadas tiene todo paciente a exigir a las entidades prestadoras de
que tengan estos servicios habilitados; las entidades que salud la realización de exámenes, imágenes diagnósticas,
operan el SOAT debían transferir a la ADRES los recursos procedimientos y demás que sean necesarios para establecer
generados por la diferencia entre los supuestos base de cálculo su afectación y para que, de esa forma, el profesional de la
de la prima y el riesgo efectivamente corrido por la entidad salud cuente con la información necesaria para tratar la
desde el inicio del aislamiento preventivo obligatorio hasta el patología y lograr la recuperación o estabilizar el estado de
25 de mayo de 2020. salud del afectado.
1.2.2.3.5 Tecnologías no UPC Cuando se afecta este derecho, la Corte Constitucional

ha establecido que la EPS está en la obligación de valorar
Con Decreto 1810 del 31 de diciembre de 2020, el Gobierno nuevamente al usuario, para que así se determinen los
nacional modificó el Decreto 521 del 2020, e incluyó procedimientos médicos necesarios que logren establecer
otras tecnologías y servicios excluidos dentro del plan de el verdadero estado de salud del paciente y su consecuente
saneamiento de las finanzas del sistema de salud. Al respecto, atención médica.
el documento señala que la ADRES reconocerá como deudas
del sector salud los recobros ordenados por fallos de tutela 1.3.2 El principio de integralidad en salud
en los que se ordenen servicios excluidos o servicios sociales y el tratamiento integral16
complementarios.
El principio de integralidad se estableció tanto en la Ley
Para proceder a reconocer y pagar los servicios y tecnologías 100 de 1993, artículo 2, como en la ley estatutaria en salud,
en salud no UPC, la ADRES debe adelantar un proceso de artículo 8. La primera norma lo establece como «la cobertura
auditoría que permita verificar que estos cumplan con los de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad
siguientes requisitos14: que hayan sido prescritos a quien le económica y en general las condiciones de vida de toda
asistía el derecho; que no fueran financiados con los recursos la población»; la segunda especifica que «los servicios y
de la UPC para la fecha de su prestación; que se deriven de la tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera
prescripción de un profesional de la salud o del cumplimiento completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con
de una orden judicial; que hayan sido facturados por un independencia del origen de la enfermedad o condición
prestador o proveedor de servicios y tecnologías de salud; de salud», entendiendo que, cuando haya duda respecto a
que hayan sido suministrados al usuario, y que hayan sido si un servicio o tecnología se encuentra incluido o no en el
prestados antes del 25 de mayo de 2019, entre otros. PBS, debe entenderse que sí está incluida, en virtud de este
principio, que comprende lo esencial para lograr el objetivo
15 Corte Constitucional, Sentencia T-512 de 2020.

14 Minsalud, Decreto 521 de 2020. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-513 de 2020.

médico con relación a la patología diagnosticada, para que así Durante el desarrollo jurisprudencial, la Corte
se garantice que la persona reciba atención completa en salud. Constitucional20 ha considerado que este principio se da en
conexión con los principios de efectividad, eficiencia y buena
Esta integralidad no solo se limita a garantizar los servicios fe, que constituyen el fundamento sobre el cual se construye
necesarios para superar las dificultades físicas y mentales, la confianza legítima, esto es, la garantía que tiene la persona
sino también para lograr su recuperación o para procurarle de la no suspensión de su tratamiento una vez iniciado.
una existencia digna a través de la mitigación de sus dolencias.
En este sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que, Con la expedición de la Ley Estatuaria de Salud, este principio
en virtud del principio de integralidad, las entidades deben se estableció en el artículo 6, literal d: «Las personas tienen
autorizar, practicar y entregar sin fraccionamiento todas las derecho a recibir los servicios de salud de manera continua.
tecnologías en salud que el profesional médico considere Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este
indispensables para tratar la patología del paciente. no podrá ser interrumpido por razones administrativas o
económicas».
El tratamiento integral, de otra parte, supone la atención
«interrumpida, completa, diligente, oportuna y con calidad» Dicha corporación ha establecido en diversos
del usuario17, lo que implica que el servicio de salud abarque pronunciamientos, parámetros que deben aplicarse para el
de manera permanente la totalidad de las tecnologías en salud cumplimiento de este principio:
que el profesional tratante determine como necesarias para la
recuperación o mantenimiento de la salud del paciente. Por tal i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial,
motivo, para que el juez ordene el tratamiento integral, debe deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de
verificar la negligencia de la aseguradora en el cumplimiento calidad; ii) las entidades que tienen a su cargo la prestación
de sus deberes y constatar que se trata de un sujeto de especial de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y
protección constitucional o que sus condiciones en salud son de omitir las obligaciones que supongan la interrupción
«extremadamente precarias»18. injustificada de los tratamientos; iii) los conflictos
contractuales o administrativos que se susciten con otras
El principio de integralidad es un mandato dirigido a todas entidades o al interior de la empresa no constituyen justa
las actuaciones de las EAPB. El tratamiento integral es una causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad
orden emitida por un juez constitucional ante la negligencia y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados21.
de dichas entidades para asegurar la atención en salud a
personas cuyas especiales condiciones de salud requieran Según la Corte Constitucional, la importancia de este
de protección reforzada, ante la reiterada negligencia de las principio radica en que permite amparar el inicio, desarrollo
aseguradoras. y terminación de los tratamientos médicos, lo que se ajusta al
criterio de integralidad en la prestación22 . Así, se puede limitar
1.3.3 La continuidad en el derecho a la la discrecionalidad que tienen las EPS para realizar traslados
salud19 entre IPS o en la cancelación de contratos con alguna entidad
dentro de su red de prestadores, al exigir que se garantice la
El principio de continuidad se consagró en la Ley 100 de 1993, terminación de los tratamientos en curso.
artículo 153, dentro de los principios del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, que les otorga protección a los En el caso de traslados de IPS, la jurisprudencia de la Corte23
afiliados con respecto a la garantía de su atención en salud y ha establecido que el usuario tiene el derecho de escoger la
que, al ser un principio, debía asegurar actuaciones de todas institución que le preste los servicios en salud que requiere
las instituciones y autoridades del sector de la salud. únicamente dentro de la red de prestadores que le ofrece
su aseguradora, con excepción de cuando se trate de una
urgencia, cuando haya autorización expresa de la EPS para
21 Corte Constitucional, Sentencia T-1198 de 2003; Corte Constitucional, T-454 de 2008; Corte
17 Corte Constitucional, Sentencia T-275 de 2020. Constitucional, T-124 de 2016.
18 Corte Constitucional, Sentencia T-259 de 2019. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-092 de 2018.

que la atención se brinde en una IPS sin convenio y cuando Al respecto, dicha corporación señala que la Ley 1815 de
se demuestre la negligencia o incapacidad de la IPS en la 2016, art. 57, asignó una partida presupuestal para financiar
atención de los usuarios24. la atención inicial de urgencias a los nacionales de los países
fronterizos, independientemente de su estatus migratorio,
Sin embargo, la libertad de las EPS de elegir las IPS también con cargo a las entidades territoriales y en subsidio a la
se encuentra limitada en el sentido de que debe garantizar Nación, hasta que la persona se afilie al Sistema. Asimismo,
la calidad del servicio, y es por ello por lo que no pueden el Decreto 866 de 2017, artículo 2.9.2.6.3, estableció que las
adoptar de forma intempestiva inconsulta e injustificada entidades territoriales pueden utilizar los recursos excedentes
dichas decisiones, especialmente cuando estén en curso de la subcuenta de eventos catastróficos y accidentes de
tratamientos de usuarios. Además, debe acreditar que la tránsitos (ECAT)) cuando corresponde a la atención inicial
nueva institución esté en capacidad de suministrar la atención de urgencias, la persona no cuente con subsidio en salud (Ley
requerida, que no desmejorará el nivel de calidad. También 1438 de 2011, art. 32), no cuente con seguro que cubra el
debe mantener o mejorar las cláusulas iniciales de calidad del costo de la atención, no tenga capacidad de pago, sea nacional
servicio prometido25. de un país fronterizo y cuando la atención haya sido brindada
en la red pública hospitalaria del departamento.
En conclusión, el principio de continuidad implica que
«i) las razones de carácter meramente administrativo o La Corte también ha revisado casos como el de las maternas28
económico no son justificación suficiente para interrumpir y el de personas con patologías de alto costo29. En el primer
un tratamiento en curso en determinada IPS; ii) los conflictos caso ha determinado que la atención en salud, con base en los
contractuales entre la EPS y la IPS o internos en cada una principios de eficiencia, solidaridad y universalidad, va más
de estas no son justa causa para impedir el desarrollo de los allá de la urgencia, por lo que se debe garantizar a todas las
tratamientos con continuidad; iii) el traslado de IPS está personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
justificado cuando se preservan las condiciones de calidad y recuperación de la salud. En el segundo caso, por ser servicios
no está en curso un tratamiento específico del cual depende ambulatorios que demandan la autorización de las entidades
la vida o integridad de la persona y otra entidad ha asumido territoriales, reiteró que la atención de urgencias puede llegar
el servicio»26. a incluir el tratamiento de enfermedades catastróficas como
el cáncer cuando el médico tratante lo solicite como urgente
1.3.4 Derecho a la salud de extranjeros e indispensable y argumente que retrasarlo pondría en riesgo
con permanencia irregular en Colombia27 la vida de la persona.
La Corte Constitucional, en sentencia T-197 de 2019, ha Por lo anterior, sin desconocer la obligación de los extranjeros
señalado que, por regla general y en virtud del principio de de regularizar su situación migratoria en el territorio nacional,
solidaridad, todos los extranjeros migrantes —incluidos los extranjeros irregulares tienen derecho a la atención inicial
los irregulares— tienen derecho a recibir atención básica de urgencias, en virtud del principio de solidaridad, hasta que
y de urgencias en el territorio nacional: «se trata de un la persona sea afiliada al Sistema General de Seguridad Social
contenido mínimo esencial del derecho a la salud», que busca en Salud. Este debe poner «todos los medios necesarios y
comprender que toda persona que se encuentre en Colombia disponibles para estabilizar la situación de salud del paciente,
tenga derecho a un mínimo vital con respecto a su dignidad preservar su vida y atender sus necesidades básicas»30.
humana, es decir, el derecho a recibir una atención mínima
por parte del Estado en casos de urgencia.
24 Corte Constitucional, Sentencia T-603 de 2010; Corte Constitucional, T-745 de 2013; Corte 28 Corte Constitucional, Sentencia SU-677 de 2017.
Constitucional, T-171 de 2015. 29 Corte Constitucional, Sentencias T-210 de 2018; Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2018;
25 Corte Constitucional, Sentencia T-413 de 2020. Corte Constitucional, Sentencia T-074 de 2019; Corte Constitucional, Sentencia T-197 de 2019;
26 Corte Constitucional, Sentencia T-413 de 2020. Corte Constitucional, Sentencia T-298 de 2019; Corte Constitucional, Sentencia T-452 de 2019.

1.3.5 Garantía de tratamientos de decidir libremente sobre la posibilidad de procrear o no, y el
reproducción asistida31 acceso a servicios de salud reproductiva33.
La Corte Constitucional, en relación con la garantía de Al respecto, la Corte Constitucional considera que la exclusión
tratamientos de reproducción asistida, ha acogido varias sin excepciones de la garantía de acceso a los tratamientos de
posturas jurisprudenciales. En este sentido, algunas de sus fertilización in vitro genera un déficit de protección para
salas han negado su reconocimiento cuando la finalidad las personas y parejas diagnosticadas con infertilidad que
principal ha sido la de facilitar la capacidad reproductiva no cuenten con capacidad de pago para acceder a técnicas
de los pacientes; las salas de revisión han amparado los científicas, en atención a que obstaculiza su proyecto de vida,
derechos fundamentales y han autorizado su realización, afecta sus derechos reproductivos (autonomía reproductiva,
desde la perspectiva de los derechos al libre desarrollo de la libre desarrollo de la personalidad, vida privada y familiar
personalidad, a la igualdad y no discriminación y a conformar y conformación de una familia) y amenaza su derecho a la
una familia, así como de los derechos reproductivos32 . salud (bienestar psicológico)34.
Entre las decisiones de las salas de revisión, se han adoptado Asimismo, de acuerdo con lo señalado en la Ley 1953 de 2019
dos posturas. La primera ha admitido la garantía de los y en la Sentencia C-093 de 2018, el acceso a los tratamientos de
tratamientos de fertilidad cuando se busca preservar el reproducción asistida con cargo a recursos públicos no puede
principio de continuidad en la prestación del servicio de considerarse como la regla general, ya que, al no estar cubierta
salud; cuando de la práctica del procedimiento de fertilidad por la UPC, está sujeta a requisitos como edad, condición de
dependen los derechos fundamentales a la vida, la salud y la salud de la pareja infértil, números de ciclos de baja o alta
integridad personal del paciente; cuando en la práctica de complejidad que deban realizarse conforme a la pertinencia
exámenes o procedimientos diagnósticos se ha precisado una médica y condición de salud, capacidad económica de la
condición de salud asociada a la infertilidad para el suministro pareja, frecuencia y tipo de infertilidad»35. Estos tratamientos
de medicamentos, o cuando la infertilidad es un síntoma o se otorgan como mecanismo de protección individual.
consecuencia de otro tipo de patologías. La segunda, cuando
se concluye que la imposibilidad de acceder al tratamiento En relación con su financiamiento, la Corte Constitucional
resulta en una vulneración de los derechos reproductivos. ha reconocido que, al ser los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud (SGSSS) limitados, no existe
En relación con los tratamientos de fertilización in vitro, la obligación de asumir la totalidad de la oferta de servicios
las salas de revisión, hasta el 2015, negaban su autorización relacionados con prestaciones de salud, que deben responder
salvo cuando el propósito era la garantía de continuidad en a criterios de necesidad y prioridades de salud. Al financiar
la prestación del servicio de salud. A partir de 2015, con la completamente los tratamientos de fertilización in vitro,
Sentencia T-274 de 2015, se empiezan a autorizar con base se generaría un impacto significativo en la sostenibilidad
en la posible afectación de otros derechos fundamentales financiera del sistema, comprometería su viabilidad, así
(libertad, vida privada y familiar, libre desarrollo de la como la garantía de los principios de universalidad, eficiencia
personalidad, igualdad y derechos reproductivos), pero exige y solidaridad; además, iría en contravía de la Ley 1953 de
a los accionantes un aporte económico para contribuir a la 2019 y la Sentencia C-093 de 2018. Por tal motivo, dicha
financiación de dichos tratamientos. corporación advirtió que su financiamiento debe ser parcial y
en circunstancias excepcionales como las mencionadas (riesgo
La jurisprudencia de la Corte Constitucional entiende los inminente de derechos fundamentales cuando carecen de
derechos reproductivos como derechos fundamentales. capacidad económica, orden de médico tratante y agotamiento
Por esto, son exigibles a través de la acción de tutela, ya de otros procedimientos y alternativas de tratamiento)36.
que reconocen y protegen dos aspectos fundamentales: la
autodeterminación reproductiva, que implica la facultad de
33 Corte Constitucional, Sentencia T-732 de 2009; Corte Constitucional, Sentencia C-327 de 2016.
34 Corte Constitucional, Sentencia SU-074 de 2020.
31 Corte Constitucional, Sentencia SU-074 de 2020. 35 Ley 1953 de 2019, artículo 4.
32 Corte Constitucional, Sentencia SU-074 de 2020. 36 Corte Constitucional, Sentencia SU-074 de 2020.

En conclusión, para que una pareja pueda acceder al Para regular esta ley, el Ministerio de Salud ha proferido
financiamiento parcial del tratamiento de reproducción diferentes resoluciones para actualizar el plan de
asistida, debe contar con concepto favorable del médico beneficios en salud con cargo a la unidad de pago por
especialista adscrito a la EPS o de un grupo de especialistas capitación (PBSUPC); para establecer el procedimiento de
cuando la orden es de médico particular; la ADRES prescripción y pago de servicios y tecnologías no cubiertas
deberá recibir la solicitud y verificar el cumplimiento de por el PBSUPC, y para adoptar el listado de servicios y
los requisitos de capacidad económica y la vulneración tecnologías excluidos de financiación con los recursos
de los derechos fundamentales; y el concepto que la públicos de salud. Esto se traduce en tres posibilidades
ADRES debe remitir a la EPS para que esta practique sobre servicios y tecnologías en salud: que se encuentren
el procedimiento de fertilización in vitro, a través de los incluidos en el PBS, que no estén expresamente incluidos en
médicos de su red de prestadores o mediante convenios. el PBS (autorizados por recobro) y que estén expresamente
excluidos del PBS.
1.3.6 Protección constitucional a
pacientes con patologías catastróficas37 Si, como en el primer caso los servicios y tecnologías en
salud se incluyen en el PBS, los cubre la UPC; si, como en
Para el caso de personas que sufren de una enfermedad el segundo caso, no se incluyen expresamente en el PBS,
ruinosa o catastrófica, por disposición constitucional pueden usar la plataforma Mi Prescripción (MIPRES) y
y desarrollo legal38 , cuentan con protección especial en seguir el procedimiento de recobro ante la administradora
su derecho a acceder a los servicios de salud. Esto es más de los recursos del sistema general de seguridad social
relevante cuando son personas en situación de debilidad en salud (ADRES), según lo regula la Resolución 1885
manifiesta. de 2018; si, como en el tercer caso, están expresamente
excluidos del PBS, no los cubren los recursos públicos.
Las EAPB, además de tener la obligación de garantizar
de forma oportuna y eficiente las tecnologías en salud Con respecto a la autorización de servicios no incluidos
requeridas por los usuarios, también deben adoptar expresamente en el PBS, la Corte Constitucional en
medidas para que se eliminen las barreras injustificadas reiteradas jurisprudencias ha establecido que el juez de
que impidan su acceso, ya sea por circunstancias físicas tutela puede autorizarlos cuando
o económicas, pues, de lo contrario, se vulnerarían los
derechos a la salud, vida digna e integridad del paciente. i) La falta del servicio médico vulnera o amenaza los
derechos a la vida o a la integridad personal de quien
1.3.7 Servicios y tecnologías en salud lo requiere; ii) el servicio no puede ser sustituido por otro
incluidos, no incluidos expresamente que se encuentre incluido en el PBS; iii) ni el interesado
ni su núcleo familiar pueden costear las sumas que la
y excluidos de financiamiento con entidad encargada de garantizar la prestación del
recursos públicos39 servicio se encuentra autorizada a cobrar y no pueden
acceder al servicio por otro plan distinto que lo beneficie;
La ley estatutaria en salud (1751 de 2015), en su artículo (iv) el servicio médico ha sido ordenado por un médico
15, estableció la obligación de que el Sistema General adscrito a la entidad encargada de garantizar la
de Seguridad Social en Salud garantice el derecho prestación del servicio a quien lo solicita, o se puede
fundamental a la salud a través de «la prestación de deducir razonablemente que la persona requiere dicho
servicios y tecnologías estructurados sobre una concepción servicio.40
integral de la salud». Se incluye toda tecnología en salud a
menos que esté expresamente excluida.

38 Ley 100 de 1993; Resolución 5261 de 1994; Ley 972 de 2005; ley estatutaria en salud (entre
otras).

En relación con el tercer caso, los expresamente excluidos, 1.3.8 Diferencia entre el servicio de
dicha corporación también ha establecido que un juez de enfermería y el cuidador primario
tutela tiene la facultad de inaplicar las normas que regulan
las exclusiones cuando La Resolución 3512 de 2019 define la atención domiciliaria
como «modalidad extramural de prestación de servicios de
a. la ausencia del fármaco o procedimiento médico lleve a salud extrahospitalaria que busca brindar una solución a los
la amenaza o vulneración de los derechos a la vida o la problemas de salud en el domicilio o residencia y que cuenta
integridad física del paciente, bien sea porque se pone en con el apoyo de profesionales, técnicos o auxiliares del área
riesgo su existencia o se ocasione un deterioro del estado de la salud y la participación de la familia». En concordancia
de salud que impida que esta se desarrolle en condiciones con ello, el artículo 26 de la misma resolución establece que,
dignas; b. no exista dentro del plan obligatorio de salud al ser una alternativa a la atención hospitalaria institucional,
otro medicamento o tratamiento que supla al excluido con se encuentra financiada por la UPC cuando el profesional de
el mismo nivel de efectividad para garantizar el mínimo la salud así lo determine.
vital del afiliado o beneficiario; c. el paciente carezca de
los recursos económicos suficientes para sufragar el costo del La Corte Constitucional44 ha establecido que la enfermera,
fármaco o procedimiento y carezca de posibilidad alguna como profesional de la salud, no debe asumir la carga que,
de lograr su suministro a través de planes complementarios en virtud del principio de la solidaridad, le corresponde
de salud, medicina prepagada o programas de atención asumir a los familiares, por lo que, para que esta prestación
suministrados por algunos empleadores; d. el medicamento sea brindada, es necesario que se verifiquen las actividades
o tratamiento excluido del plan obligatorio haya sido que adelantaría la profesional, las cuales tienen que estar
ordenado por el médico tratante del afiliado o beneficiario, en función de atender los problemas de salud del paciente,
profesional que debe estar adscrito a la entidad prestadora es decir, el servicio debe contar con un componente
de salud a la que se solicita el suministro.41 especializado.
Sin embargo, la Corte Constitucional también ha establecido En cuanto al cuidador, dicha corporación lo ha diferenciado
que el juez de tutela debe considerar al momento de inaplicar del servicio de enfermería en que este implica un apoyo físico
una exclusión que no es suficiente la orden del médico tratante y emocional para personas en condición de dependencia para
adscrito a la EPS, ya que además se requiere el cumplimiento que puedan seguir con actividades básicas que su condición
de los requisitos establecidos en la Sentencia C-313 de 2014, y de salud impide. No es necesario que un cuidador cuente con
que la orden médica es relevante para establecer objetivamente conocimientos calificados, por lo que es exigible que lo sean
si la tecnología excluida es pertinente para el tratamiento que sus familiares, en primer lugar, a raíz de los lazos de afecto que
requiere el paciente42 . los unen y de las obligaciones que el principio de solidaridad
impone a quienes tienen estos vínculos.
Por lo anterior y en atención a estos casos, el análisis que realiza
el juez de tutela para ordenar o no de manera excepcional De acuerdo con lo anterior, el servicio de enfermería debe
la tecnología requerida por el usuario es fundamental, estar incluido en el Plan de Beneficios en Salud. Siempre
ya que no hay una norma que regule el procedimiento que exista una orden médica que determine su necesidad,
judicial o administrativo con la cual sea posible requerir el lo financiará la UPC, por ser un servicio de salud que
suministro de lo excluido, por lo que el juez puede llegar requiere un profesional, en tanto que el cuidador cumple
al convencimiento de que la persona, en atención a sus funciones consideradas ajenas a los servicios de salud, razón
necesidades y enfermedades que padece, lo requiere43. por la que, en principio, no está financiado. Sin embargo, la
Corte Constitucional ha establecido que se constituye una
obligación que debe ser asumida por el Estado cuando los
familiares de un paciente que requiere cuidados permanentes
no tienen la capacidad física ni económica para brindarlos45.
42 Corte Constitucional, Sentencia T-364 de 2019; Corte Constitucional, Sentencia T-491 de 2018.
43 Corte Constitucional, Sentencias T-760 de 2008; Corte Constitucional, Sentencia T-014 de 2017; 44 Corte Constitucional, Sentencia T-475 de 2020.
Corte Constitucional, Sentencia T-314 de 2017. 45 Corte Constitucional, Sentencia T-423 de 2019.

1.3.9 Servicio de transporte46 De acuerdo con lo anterior, se aplican dos subreglas: en los
territorios donde se destine la prima adicional por dispersión
El servicio de transporte hace parte de las prestaciones que el geográfica, los gastos de transporte se cubrirán con cargo a ese
sistema de salud debe proporcionar en virtud del principio rubro; en los lugares en los que este concepto no se reconozca,
de integralidad, ya que garantiza el acceso a la atención en se pagarán con cargo a la UPC básica48.
salud. De no hacerlo, vulnera los derechos fundamentales de
la persona que lo necesita47. Ahora, en relación con la prestación del servicio dentro de
una misma ciudad, por regla general, es obligación de las EPS
La Corte Constitucional, en reiteradas sentencias, ha garantizar el transporte cuando
establecido que las aseguradoras tienen la obligación de prestar
los servicios en salud a través de su red prestadora y en el lugar i) el usuario o su núcleo familiar carecen de la capacidad
de residencia de sus afiliados, de tal manera que no tengan que económica para sufragar el gasto y ii) que la prestación del
desplazarse a otros municipios. Si esto no se cumple, deben servicio es necesaria para asegurar la atención en salud»;
cubrirles el servicio de transporte con los recursos de la UPC, y, para el caso del cubrimiento del transporte para el
porque se presume que existe la posibilidad de hacerlo. Hay acompañante, también procede cuando: «i) el paciente
una excepción para lo anterior: aquellos municipios que, sea dependiente; ii) requiera atención permanente para
debido a su dispersión geográfica y a la densidad geográfica, se atender sus necesidades y; iii) se carezca de los recursos
les ha reconocido una UPC diferencial para sufragar los costos para financiar el transporte.49
adicionales en la prestación de servicios como el transporte.
Así las cosas, si el servicio de transporte no está incluido
en el PBS y los usuarios no tienen cobertura por la UPC,
las aseguradoras deben iniciar el trámite establecido en la
Resolución 1885 de 2018 (Mipres).
47 Ley estatutaria de salud, artículo 6. 49 Corte Constitucional, Sentencia T-513 de 2020.

1.3.10 El régimen de exoneración de controversias contractuales en planes
cuotas moderadoras y copagos50 adicionales de salud54
Para la Corte Constitucional, la exoneración de copagos y Para que proceda la acción de tutela en el caso de controversias
cuotas moderadoras, además de darse en los casos reglados contractuales sobre planes adicionales de salud, debido a su
por las normas legales51, también puede otorgarse cuando la naturaleza subsidiaria, es necesario que el interesado haya agotado
asequibilidad del cobro de las cuotas moderadoras les impida a los medios de defensa judicial establecidos, a menos que estos no
las personas acceder a los servicios de salud. En este caso, dicha sean idóneos o eficaces, o que la invoque de manera transitoria
corporación ha sido clara en que no se le puede exigir pago para prevenir un perjuicio irremediable, en cuyo caso dicha
al usuario; en que deben cubrirla las aseguradoras cuando la protección iría hasta que el juez natural adopte una decisión.
persona que necesita el servicio médico carezca de capacidad
económica para asumir el valor de la cuota moderadora, y en Los medios «[son idóneos] cuando [son] materialmente apt[os]
que, cuando el paciente requiera un servicio médico, pero aun para producir el efecto protector de los derechos fundamentales»;
con la capacidad económica para asumirlo tiene dificultades efectivos, «cuando está[n] diseñad[os] para brindar una
para hacerlo52, le corresponde a la EPS garantizar la atención y, protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados»55.
si es el caso, brindar oportunidades y formas de pago.
En principio, dichas controversias deben resolverse según
En relación con las enfermedades huérfanas53, la jurisprudencia las normas civiles y comerciales, debido a que al Estado no
constitucional ha concluido que toda persona que padezca una le corresponde la satisfacción de la atención complementaria
enfermedad calificada de alto costo —en las que se incluye las en salud que ofrezcan este tipo de planes. La tutela procede
enfermedades denominadas como huérfanas— adquiere el excepcionalmente cuando se trata de personas jurídicas
estatus de sujeto de especial protección constitucional y está privadas que participan en la prestación del servicio público
eximida de la obligación de realizar el aporte de copagos, cuotas de salud, los usuarios se encuentran estado de indefensión,
moderadoras o cuotas de recuperación, independientemente del cuando existen contratos considerados de adhesión (cláusulas
régimen al cual se encuentre afiliada. redactadas por las empresas poco discutidas con el usuario) y
cuando la vía ordinaria no es idónea ni eficaz56.
Lo anterior, además, se funda en el Acuerdo 260 de 2004,
artículos 6 y 7, que determina como excepciones que el La jurisprudencia constitucional, con el propósito de salvaguardar
usuario se someta a prescripciones regulares de un programa el derecho a la salud de los usuarios de planes adicionales de
especial de atención integral y cuando sea diagnosticado con salud, ha establecido que los contratos no pueden celebrarse ni
una enfermedad catastrófica o de alto costo. Adicionalmente, renovarse con personas no afiliadas al plan de beneficios; que
el Decreto 1954 de 2012, artículo 4, establece un reporte deben darse bajo los principios de buena fe y confianza mutua, y
inicial de los datos del censo de pacientes con enfermedades que son válidas las preexistencias únicamente cuando estas se sean
huérfanas a la Cuenta de Alto Costo, lo que implica que enunciadas en las cláusulas o en sus anexos —no son oponibles al
dichas enfermedades hayan sido reconocidas por la regulación usuario cuando son generales o imprecisas—57.
del sistema de salud como enfermedades de alto costo. En este
sentido, sentencias como la T-399 de 2017 han concluido que Asimismo, las empresas, antes de firmar los contratos, deben
la inclusión de las enfermedades huérfanas a la mencionada realizar exámenes médicos para detectar las preexistencias
cuenta implica su reconocimiento en el marco legal vigente y determinar las exclusiones expresas. Así, el usuario puede
como enfermedades de alto costo. determinar si continúa o no con el proceso. Además, las
empresas deben cumplir con todas las cláusulas del contrato y
ser diligentes en la prestación de la atención médica requerida;
1.3.11 Procedencia excepcional de no pueden modificar unilateralmente el contrato durante su
la acción de tutela para resolver ejecución ni pueden trasladar a la EPS la responsabilidad en la
atención médica de las enfermedades cubiertas en el contrato.
51 Acuerdo 260 de 2004, art 7; Ley 1306 de 2009, artículo 12; Ley 1388 de 2010, artículo 4; Ley 1412
de 2010, artículos 2 y 3; Ley 1438 de 2011, artículos 18, 19 y 54; Ley 1448 de 2011, artículo 3; Ley 54 Corte Constitucional, Sentencia T-274 de 2020.
1618 de 2013, artículo 9 (entre otros). 55 Corte Constitucional, Sentencia T-313 de 2017.

2. Aspectos metodológicos
2.1 Objetivos El estudio es de tipo descriptivo, de corte longitudinal, dado
que se toma mensualmente la totalidad de las tutelas que
2.1.1 Objetivo general llegan a Corte Constitucional de Colombia. El periodo de
Q Formular recomendaciones a partir del análisis del compor- análisis es de 9 meses del año 2020 (enero, febrero, marzo,
tamiento de las tutelas interpuestas en Colombia durante el julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre),
año 2020 para incidir en la garantía del goce efectivo de los correspondiente a la base de datos de tutelas suministrada por
derechos a la salud y a la seguridad social. la Corte Constitucional el 4 de marzo de 2021. La unidad de
observación son las tutelas interpuestas por los ciudadanos
2.1.2 Objetivos específicos en Colombia. El universo lo constituyen la totalidad de las
Q Cuantificar las tutelas interpuestas y los derechos más in- tutelas radicadas en la corte durante el año inmediatamente
vocados, la relación de estos con los derechos a la salud y la anterior a la publicación de los datos.
seguridad social, y su tendencia.
Q Señalar la orientación judicial de las decisiones en primera El estudio de las tutelas se compone para su análisis de tres
instancia tanto de las tutelas en general como de los derechos partes que se describen a continuación:
a la salud y a la seguridad social. 1. Comprende el análisis comparativo de todas las tutelas
Q Identificar las entidades territoriales del país donde se interponen las interpuestas en el país durante 2020, frente a las tutelas
tutelas en general y en los derechos a la salud y la seguridad social. interpuestas en 2019. En este análisis se determina el
Q Determinar las entidades contra las cuales se interpone el comportamiento, los derechos invocados, las entidades
mayor número de tutelas en general por violaciones a los accionadas y los lugares donde se interpusieron, entre otras
derechos a la salud y la seguridad social. variables.
Q Determinar el tipo de entidades contra las cuales se interpo- 2. Se centra en el universo de tutelas que invocaron
ne el mayor número de tutelas por violaciones a los derechos el derecho a la salud y a la seguridad social en los
a la salud y a la seguridad social. últimos dos años; además, verifica las variables de
Q Identificar los contenidos más frecuentes de las tutelas que la primera fase, se analizan aspectos relacionados
invocan los derechos a la salud y a la seguridad social, lo que con la orientación de las decisiones de los jueces y
incluye las variables de mayor relevancia, como diagnósticos, se identifican los tipos de entidades demandadas.
contenidos del PBS, entre otras. Adicionalmente se establece un indicador de número
Q Caracterizar las solicitudes más frecuentes en las tutelas de tutelas por cada 10.000 afiliados en todas las EPS
interpuestas por los pacientes diagnosticados con enferme- mediante dos procedimientos: i) Se toman todas las
dades mentales. tutelas que invocaron el derecho a la salud en 2020 en
cada EPS y se dividen por el número de afiliados en cada
entidad al final de año; este resultado es multiplicado
2.2 Metodología por 10.000 y ii) Para cada mes, se toman las tutelas en
cada entidad y se dividen por el número de afiliados;
El análisis de la información comprende las acciones de tutela estos resultados mensuales se multiplican por 10.000.
radicadas en la Corte Constitucional de Colombia en el año El indicador anual se calcula mediante la suma de
2020, las cuales solo comprenden información de 9 meses, por los indicadores parciales. En este procedimiento se
la pandemia del COVID-19, que llevó al cierre temporal de estimaron los meses faltantes en la base de datos con
algunas instituciones —entre ellas, la Corte Constitucional corte de abril, mayo y junio, mediante el método de
y varios juzgados—. Esto limitó a los ciudadanos que iban a promedios móviles de longitud tres. Los indicadores
acudir a ellos para interponer acciones por violaciones de sus se presentan con los dos procedimientos, que arrojan
derechos fundamentales. Durante los meses de abril, mayo y resultados similares.
junio, la Corte no realizó revisiones de tutelas. 3. La última parte comprende un análisis específico de los
hechos narrados por los accionantes en las tutelas que
contienen los derechos a la salud y a la seguridad social.

Dicho análisis está basado en muestras independientes La cuantificación se hizo con base en todas solicitudes en
representativas, que se seleccionaron mediante muestreo cada una de las tutelas (en una tutela pueden venir desde una
aleatorio estratificado por departamento, identificando hasta 27 solicitudes distintas), ponderadas de acuerdo con la
todos los servicios solicitados en las tutelas. variable de estratificación.
En relación con el derecho a la salud, se clasificaron según las Por último, se hace un análisis de las tutelas de salud
coberturas del PBS: servicios y tecnologías de salud incluidos interpuestas por pacientes con enfermedades mentales.
en el PBS, servicios y tecnologías de salud no incluidos (no
PBS) y exclusiones. Para dicha clasificación se tuvo en cuenta Con respecto al derecho a la seguridad social, se hace una
la normatividad vigente en diciembre de 202058. clasificación de acuerdo con lo registrado en la solicitud, sin
tener en cuenta las tutelas que invocaron el derecho a la salud
Las tecnologías de salud se clasificaron en servicios, para evitar duplicidad de registros.
medicamentos y fitoterapéuticos, alimentos y suplementos
dietarios, cosméticos y productos de aseo, dispositivos e 2.2.1 Descripción de la muestra
insumos, aseguramiento en salud, elementos que no son
asistenciales pero sí se tutelan y otros. Para la clasificación se 2.2.1.1 Muestra de las tutelas que invocaron
tuvo en cuenta la normatividad vigente en diciembre de 2020 el derecho a la salud
(véase anexo D):
Marco muestral: tutelas registradas en la base de datos de la
1. Los servicios establecidos en la Resolución 3100 de Corte Constitucional de Colombia durante 2020 (9 meses).
2019, que define los procedimientos y condiciones Población objetivo: tutelas interpuestas en 2020 en las cuales
de inscripción de los prestadores de servicios de salud los colombianos invocaron el derecho fundamental a la salud.
y de habilitación de los servicios de salud, y adopta el Modelo de muestreo: tipo aleatorio estratificado por
Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de departamento con asignación proporcional, con un nivel de
Servicios de Salud; confianza del 95 % y un margen de error del 1,45 %.
2. Las categorías medicamentos y fitoterapéuticos, Tamaño de la muestra: 2920 tutelas.
alimentos y suplementos dietarios, cosméticos y Unidad de análisis: tutela en la cual el accionante invocó
productos de aseo, dispositivos e insumos, de acuerdo como derecho vulnerado el derecho fundamental a la salud,
con las definiciones del Instituto Nacional de solo o en conjunto con otros derechos.
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima); Resultados: Se presentan utilizando un factor de expansión
3. El aseguramiento en salud según los principales en función de la misma variable de estratificación.
procesos tutelados;
4. Los elementos que no son asistenciales pero sí se tutelan, 2.2.1.2 Muestra de las tutelas que invocaron
incluyen viáticos de alojamiento, transporte y cuidadores; el derecho a la seguridad social
5. La categoría de otros, ubican aquellos elementos no
incluidos en las anteriores. Marco muestral: tutelas registradas en la base de datos de la
Corte Constitucional de Colombia durante 2020.
Por efectos de la pandemia, la recolección de la información Población objetivo: tutelas que contienen vulneraciones al
para el 2020 se hizo directamente sobre la variable «hechos», derecho a la seguridad social y no contienen el derecho a la salud.
incluida en la base de datos suministrada por la Corte Modelo de muestreo: tipo aleatorio estratificado por
Constitucional. Los datos fueron registrados tal como aparece departamento con asignación proporcional, con un nivel de
en los hechos narrados por los accionantes en las tutelas, y se confianza del 95 % y un margen de error de 2,3 % .
incluyeron marca o principio activo, gramaje, concentración y Tamaño de la muestra: 1400 tutelas.
presentación, en el caso de los medicamentos y especificaciones Unidad de análisis: tutela en la cual el accionante invocó
especiales en las otras solicitudes de servicios, de tal manera como derecho vulnerado el derecho a la seguridad social y no
que se identificaran claramente si era PBS, no PBS o excluidos. invocó el derecho fundamental a la salud.
Resultados: Se presentan utilizando un factor de expansión
58 Minsalud, Resolución 312 del 26 de diciembre de 2019; Minsalud, Resolución 244 del 31 de
enero de 2019. en función de la misma variable de estratificación.

3. Resultados
3.1 La tutela en Colombia durante De esta forma, durante 2020 se observa una disminución
2020 del 52,18 % en relación con 2019, aunque esta se reduce a
36,21 % cuando se comparan promedios mensuales. En
La acción de tutela continúa siendo el mecanismo más los 9 meses de 2020, se registraron 290.531 acciones por
utilizado por los ciudadanos para proteger sus derechos presuntas violaciones a un derecho fundamental (tabla 1). La
fundamentales. El año 2020 fue atípico a raíz de la información que fundamenta este estudio se obtuvo de los
pandemia ocasionada por el COVID-19. La acción de expedientes que se remitieron a la Corte Constitucional de
tutela, como uno de los principales mecanismos establecidos Colombia durante 9 meses de 2020, para la posible revisión
por la Constitución Política para proteger los derechos señalada en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991.
fundamentales, también se vio afectada, y su disminución
fue notable y significativa. Lo anterior, entre otras cosas, se Es importante recordar que, según este artículo, todos los
debe al desconocimiento de la mayoría de los usuarios sobre fallos de tutela que se emitan en todos los juzgados del país
el método implementado por la rama de justicia para acudir deben remitirse a la Corte Constitucional para su eventual
a esta protección constitucional en medio del confinamiento revisión. Dicha corporación dispone de treinta días para
(Consejo Superior de la Judicatura, s. f.), a su escasa o casi nula seleccionar las sentencias; cualquiera de sus magistrados puede
publicidad y al miedo al contagio, por la misma condición en hacerlo; tanto el defensor del pueblo como el procurador
salud que los afecta. general de la nación pueden insistir en la selección de una o
más tutelas para su revisión.
La pandemia perjudicó a todos los sectores. Durante el
2020, la Corte constitucional solo reportó información de 9 En este sentido, la Corte Constitucional ha proferido
meses, pues, durante los meses de abril, mayo y junio, no se sentencias que son precedente constitucional, por lo que
grabaron expedientes, dado que las instalaciones de la Corte cuentan con fuerza vinculante. En estas, es imperativo
permanecieron cerradas y en dicho periodo no se hicieron el principio de igualdad de trato en la aplicación de la ley
revisiones de tutelas. Por esta razón, las variaciones anuales y la seguridad jurídica; además, garantizan la unidad del
son mayores, y adquieren relevancia cuando hacen referencia ordenamiento jurídico.
a comparación de promedios mensuales.

Tabla 1. Registro de tutelas en colombia (periodo 1992-2020)
No. de tutelas por cada

Año N.° de tutelas Crecimiento anual % 10.000 habitantes Crecimiento anual %
1992 10.732 3,02
1993 20.181 88,05 5,57 84,48
1994 26.715 32,38 7,25 30,03
1995 29.950 12,11 7,99 10,28
1996 31.248 4,33 8,21 2,70
1997 33.663 7,73 8,71 6,15
1998 38.248 13,62 9,76 12,03
1999 86.313 125,67 21,72 122,56
2000 131.764 52,66 32,70 50,52
2001 133.272 1,14 32,65 -0,14
2002 143.887 7,96 34,82 6,62
2003 149.439 3,86 35,71 2,57
2004 198.125 32,58 46,76 30,95
2005 224.270 13,20 52,29 11,82
2006 256.166 14,22 59,02 12,86
2007 283.637 10,72 64,57 9,41
2008 344.468 21,45 77,50 20,01
2009 370.640 7,60 82,41 6,34
2010 403.380 8,83 88,64 7,56
2011 405.359 0,49 88,04 -0,68
2012 424.400 4,70 91,13 3,51
2013 454.500 7,09 96,45 5,84
2014 498.240 9,62 104,54 8,38
2015 614.520 23,34 127,49 21,95
2016 617.071 0,42 126,58 -0,71
2017 607.499 -1,55 123,25 -2,64
2018 607.308 -0,03 125,84 2,11
2019 620.257 0,52 125,57 -0,22
2020* 290.531 -52,18 57,68 -54,07
Fuente: Corte Constitucional, proyecciones de población DANE y censo 2018 Cálculos: Defensoría del Pueblo *Solo 9 meses

Gráfica 1. Número de tutelas interpuestas en Colombia (periodo 1992 - 2020)
700.000 140
N.º de tutelas por cada 10.000 habitantes

600.000 120
500.000 100
N.º de tutelas
400.000 80
300.000 60
200.000 40
100.000 20
0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
0
N.º de tutelas N.º de tutelas por cada 10.000 habitantes
Fuente: Corte Constitucional / Proyecciones de población DANE y censo 2018. Cálculos: Defensoría del Pueblo. * Solo 9 meses
El indicador de número de tutelas por cada 10.000 habitantes 3.1.1 Los derechos invocados en las tutelas
se ubicó en 57,68 acciones, frente a 125,57 de 2019, con una
disminución de 54,17 % . Es importante tener en cuenta —en El derecho de derecho de petición fue el más invocado en
adelante— que la disminución —como se mencionó— se dio Colombia durante 2020, pues se interpusieron 123.202
a raíz de la pandemia COVID-19 y a la falta de tres meses en el acciones, lo que representó el 42,41 % de las tutelas; no
suministro de información, no porque las circunstancias que obstante, su promedio mensual disminuyó un 32,83 %.
producían las diferentes vulneraciones hayan disminuido, Los primeros cinco derechos se mantuvieron en las mismas
situación que se evidenció en las PQRS interpuestas ante los posiciones del año 2019, aunque todos disminuyeron en el
diferentes entes del Estado. promedio mensual. Hay que destacar el aumento de este
promedio para la interposición de tutelas en los derechos
a la dignidad humana, a la integridad personal, a la libre
locomoción, a elegir y ser elegido, a la igualdad y a la vida.
En relación con el derecho a la salud, su participación en las
tutelas disminuyó a 28,19 %, lo que indica que los usuarios
del sistema de salud fueron los más afectados, debido al
miedo al contagio, a las restricciones a la presencialidad y al
cierre de juzgados (tabla 2 y gráfica 1).

Tabla 2. Derechos invocados en las tutelas (periodo 2019 – 2020)
2019 2020*
Derechos invocados Variación % en
N.° de Part. en Promedio N.° de Part. en Promedio el promedio
tutelas tutelas (%) mensual tutelas tutelas (%) mensual
Petición 244.553 39,43 20.379 123.202 42,41 13.689 -32,83
Salud 207.368 33,43 17.281 81.899 28,19 9100 -47,34
Debido proceso 76.447 12,33 6371 36.846 12,68 4094 -35,74
Mínimo vital 39.284 6,33 3274 25.139 8,65 2793 -14,68
Seguridad social 21.887 3,53 1824 14.415 4,96 1602 -12,19
Vida 15.325 2,47 1277 11.568 3,98 1285 0,65
Dignidad humana 1188 0,19 99 6010 2,07 668 574,52
Estabilidad laboral
10.938 1,76 912 5827 2,01 647 -28,97
reforzada
Trabajo 8472 1,37 706 5693 1,96 633 -10,40
Ayuda humanitaria 23.154 3,73 1930 4202 1,45 467 -75,80
Reparación a
población víctima de 7107 1,15 592 3782 1,30 420 -29,05
desplazamiento
Igualdad 3574 0,58 298 3768 1,30 419 40,57
Acceso a la
administración de 5400 0,87 450 3732 1,28 415 -7,85
justicia
"Habeas data" 5832 0,94 486 3634 1,25 404 -16,92
Educación 5309 0,86 442 3203 1,10 356 -19,56
Integridad personal 336 0,05 28 1580 0,54 176 526,98
Vivienda digna 3618 0,58 302 1278 0,44 142 -52,90
Libertad 1082 0,17 90 1112 0,38 124 37,03
Familia 1572 0,25 131 865 0,30 96 -26,63
Buen nombre 1458 0,24 122 800 0,28 89 -26,84
Agua potable 1097 0,18 91 573 0,20 64 -30,36
Libre locomoción 319 0,05 27 531 0,18 59 121,94
Elegir y ser elegido 444 0,07 37 513 0,18 57 54,05
Otros 8610 1,39 718 4918 1,69 546 -23,84
Tutelas interpuestas 620.257 51.688 290.531 32.281 -37,55
Nota. En una tutela puede invocarse más de un derecho. Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo. *Solo 9 meses

Gráfica 2. Derechos más invocados en las tutelas (periodo 2006 - 2020)
300
280
260
240
220
200
Tutelas (miles)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Petición Salud Mínimo vital Seguridad social Ayuda humanitaria Debido proceso Vida
En relación con el derecho de petición, se constató que que los Estados deben garantizar: disponibilidad, accesibilidad,
aumentó su participación en 2020 (42,41 %), en contraste aceptabilidad y calidad —además, están inescindiblemente
con la disminución que presentaron los derechos a la salud y relacionados—. El primero comprende la dotación e
a la ayuda humanitaria. infraestructura necesaria para darle un soporte concreto a la
materialización del derecho a la salud; el segundo implica la
Este derecho está contemplado en el artículo 23 de la accesibilidad efectiva a dichos servicios disponibles; el tercero se
Constitución Política de Colombia, y les permite a los relaciona con que todos los servicios, establecimientos y bienes
ciudadanos presentar solicitudes y peticiones a las diferentes a los que se puede acceder sean aceptados por los beneficiarios,
autoridades, con el fin de obtener información de carácter en ejercicio de su autonomía, condición de discapacidad,
particular o general. Sin embargo, el hecho de que las género, diversidad cultural y condiciones especiales según
entidades obligadas a responder no lo hagan de manera el ciclo de vida; el cuarto, aun cuando se disponga de una
clara, precisa y de fondo hace que los ciudadanos acudan infraestructura adecuada y el acceso a esta alcance la mayor
a interponer tutelas, lo que congestiona los despachos cobertura, si los servicios que se prestan no están sujetos a
judiciales. En muchos casos, dicha situación es claramente estándares básicos de calidad, no se garantiza el derecho.
prevenible si se actúa de conformidad con la norma.
En el tercer lugar se ubicó la solicitud de protección al
Las vulneraciones del derecho fundamental a la salud debido proceso, derecho que apareció en 36.846 acciones y
se ubicaron en segundo lugar, con 81.899 acciones, que que sumó el 12,68 % de participación, un cálculo similar al
representan el 28,19 % del total de tutelas. Esto significa una de 2019. Este derecho, contemplado en el artículo 29 de la
disminución en el promedio mensual de 47,34 % en relación Constitución Política de Colombia, comporta otros derechos
con 2019. Este derecho, que se fortaleció con la Observación como los siguientes59:
General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, establece que abarca cuatro elementos esenciales 59 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-163 de 2019.

Q La jurisdicción, que implica garantías de acceso igualitario A continuación, se analizan los derechos que, en 2020,
ante los jueces para obtener decisiones motivadas, impug- obtuvieron más de 10.000 tutelas, exceptuando los derechos
nar las decisiones y hacer efectivo el cumplimiento de lo a la salud y a la seguridad social, que, por ser los ejes centrales
ordenado. de este estudio, se analizarán más adelante.
Q El derecho al juez natural, que es el funcionario con compe-
tencia legal para actuar dentro de un determinado proceso, 3.1.1.1 Derecho de petición
de acuerdo con los hechos, las personas y la división del
trabajo establecida por la Constitución y la Ley. El derecho de petición es la facultad que tiene todo ciudadano
Q El derecho a la defensa, que implica la presunción de de presentar solicitudes respetuosas a las autoridades, escritas
inocencia. o verbales, por motivos de interés general o particular, y de
obtener pronta respuesta, así como de acceder a documentos
públicos, salvo las excepciones establecidas por la ley. Este
El derecho al mínimo vital se situó en el cuarto lugar, con derecho está contemplado en el artículo 23 de la Constitución
25.139 acciones y una participación del 8,65 % , lo que Política de Colombia y en la Ley 1755 de 2015.
significó un incremento del 2,32 % . Este derecho no está
consagrado expresamente en la Constitución Política de 1991; Las entidades obligadas deben dar respuesta en los términos
sin embargo, su fundamento se desprende de la aplicación establecidos en la ley, y esta debe ser clara, concreta y de fondo
de tratados internacionales y de su íntima relación con otros —es decir, congruente con lo solicitado—. Asimismo, lo
derechos como el de la vida, la dignidad, la salud, el trabajo, resuelto debe comunicarse al peticionario, lo que no implica
la igualdad y la seguridad social. Asimismo, su importancia que necesariamente se deba acceder a lo solicitado.
radica en la garantía de unas condiciones mínimas sin las
cuales una persona no podría asegurar su subsistencia. Las peticiones son de diferentes tipos. El primero
corresponde a las de interés general: buscan que se preste
En quinto lugar, se encuentra el derecho a la seguridad un servicio o se cumpla una función, y pueden presentarse
social, con 14.415 acciones que, en términos porcentuales, como quejas, manifestaciones y reclamos. El segundo alude
representó un aumento en la participación de 1,43 respecto a las de interés particular: aquellas en donde la solicitud es
al año 2019. Este derecho, contemplado en el artículo 48 de para beneficio único de la persona que hace el requerimiento.
la Constitución Política, es irrenunciable e incluye el derecho El tercero hace referencia a las peticiones de información:
a contar con prestaciones sociales que les permitan a las solicitan datos sobre la gestión de las autoridades. Del
personas protegerse ante la falta de ingresos provenientes del cuarto tipo hacen parte aquellas con las que se busca
trabajo, con ocasión de invalidez, enfermedad, maternidad, obtener copia de documentos. El quinto —y último—
accidente laboral, vejez o muerte de un familiar. son las peticiones de consulta: buscan manifestaciones,
interpretaciones o que se emitan conceptos acerca de las
Como en todos los años, los derechos predominantes en funciones de la entidad60.
cada municipio fueron el de la salud y el de petición. En 936
municipios se presentó al menos una tutela por vulneración al En 2020, debido a la pandemia por COVID-19, los términos
derecho a la salud, y en 557 de ellos fue el derecho más tutelado. para dar respuesta a las peticiones radicadas durante la
El derecho de petición se solicitó en 973 municipios, y en 476 vigencia de la emergencia sanitaria se modificaron. Los
de ellos se convirtió en el más frecuente (mapas 1 y 2). cambios incluyeron lo siguiente: en el caso de los derechos de
petición de interés general y particular, se pasó de 15 a 30 días
A pesar de la disminución de las acciones de tutela, por los siguientes a la recepción; en las peticiones de información y
motivos antes expuestos, el derecho fundamental a la salud solicitud de documentos, de 10 a 20 días, y en el caso de las
sigue siendo el más accionado en muchos municipios del peticiones de consultas, de 30 a 35 días.61
territorio colombiano, debido, principalmente a la falta de
especialistas y de IPS de mayor complejidad.
60 Congreso de la República, Ley 1755 de 2015.

61 Ministerio de Justicia y del Derecho, Decreto Legislativo 491 de 2020, artículo 5.

Mapa 1. Derechos más invocados en cada municipio (año 2019)
Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo.
En los últimos diez años, el derecho de petición ha sido el más el nivel de concesión en primera instancia fue superior al
invocado en Colombia, y aunque en el periodo 2015-2020 70 %: por ejemplo, en el Fondo Nacional de Prestaciones
presentó un descenso en su frecuencia, en 2020 aumentó su Sociales del Magisterio (77,45 %), Medimás (77,65 %), Nueva
participación, si se compara con todas las tutelas interpuestas EPS (70,75 %), La Previsora Seguros (70,44 %), entre otras.
en Colombia (42,41 %). En primera instancia, estas tutelas La Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las
se concedieron totalmente en el 41,88 %; se concedieron de Víctimas (UARIV) fue la entidad contra la cual se interpuso
manera parcial en el 1,73 %; fueron hechos superados en el el mayor número de tutelas que invocaron este derecho
36,58 %; fueron improcedentes en el 7,34 %; se negaron en el (16,26 %).
12,29 % , y se rechazaron en el 0,18 % . En algunas entidades,

Mapa 2. Derechos más invocados en cada municipio (año 2020)
En relación con el derecho que nos ocupa en este apartado, Por vulneraciones a este derecho, en segundo lugar, se
la decisión en primera instancia fue favorable en el 38,88 % ubicaron las oficinas de tránsito y similares con el 9,74 %;
de los casos, aunque en el 44,62 % se configuró como hecho mantuvieron los mismos porcentajes de participación que
superado y solamente en el 14,42 % de los casos se negaron. Se en 2019. La aprobación total en primera instancia por
destaca el porcentaje de tutelas como hecho superado, ya que parte de los jueces fue de 31,53 %, y se configuró como
se está volviendo una constante de las entidades dar respuesta hecho superado en el 43,58 % de los casos. Adicionalmente,
cuando el proceso está en trámite, lo que ocasiona desgaste el 12,04 % de las acciones se negaron. En orden, y en una
tanto en los usuarios como en los funcionarios judiciales. menor proporción, le siguieron las alcaldías municipales

(8,53 %), Colpensiones (6,5 %) y el Inpec/Uspec (4,43 %). Barranquilla (3,9 %) y Bucaramanga (3,2 %) concentraron
Las zonas donde se interpusieron el mayor número de el mayor número de ellas.
tutelas que invocaron el derecho de petición fueron Bogotá
(23,3 %), Antioquia (19,18 %), Valle del Cauca (9,36 %), 3.1.1.3 Mínimo vital
Santander (4,75 %) y Caquetá (3,71 %). En 971 municipios
se interpuso al menos una tutela que invocó este derecho, El mínimo vital se relaciona con los ingresos mínimos que
y las ciudades de Bogotá (23,3 %), Medellín (14,49 %), Cali necesita una persona para vivir con dignidad, es decir, para
(6,47 %), Florencia (3,53 %) y Bucaramanga (3,4 %) fueron que pueda cubrir sus necesidades básicas como vivienda,
las entidades territoriales con el mayor número de ellas. salud y educación.
3.1.1.2 Debido proceso 25.139 tutelas invocaron este derecho, lo que representa
una participación del 8,65 %. La decisión de los jueces en
El debido proceso es un derecho fundamental de aplicación primera instancia favoreció totalmente a los tutelantes en el
inmediata, que le permite a toda persona exigir un proceso 53 % de los casos, más el 7 % de hecho superado; asimismo,
público y expedito, donde las garantías sustanciales y procesales las decisiones parcialmente favorables correspondieron al
ante una autoridad competente que cuente con independencia 3,1 %, las improcedentes al 22,7 %, las negadas al 14,1 % y las
e imparcialidad sean aseguradas. Está establecido en el artículo rechazadas al 0,2 %.
29 de la Constitución Política de Colombia.
Coomeva fue la entidad contra la cual se interpuso el mayor
En 2020, la solicitud de protección de este derecho se invocó número de tutelas por violación a este derecho (10,6 %). La
en 36.846 tutelas, equivalentes al 12,68 % del total de acciones siguieron Colpensiones (7,7 %), Nueva EPS (7,5 %), Medimás
interpuestas en Colombia. La favorabilidad total en primera (5 %) y Servicio Occidental de Salud (4,9 %). El 44,6 % de las
instancia fue del 18,3 % , una de las más bajas; la favorabilidad tutelas en las que se invocó este derecho se dirigió contra las
parcial fue del 2 %; hecho superado correspondió al 7 %; se EPS, en gran parte, por negación e inoportunidad en el pago
declaró como improcedentes el 41,7 % de los casos, fueron de licencias de maternidad e incapacidades por enfermedad
negadas el 30,5 % de las acciones y rechazadas el 0,5 %. La general a las que tienen derecho los afiliados cotizantes, lo
improcedencia es entendible en virtud de que la mayoría que afectó, entre otras, su mínimo vital.
de las acciones son interpuestas por personas privadas de la
libertad contra los juzgados, con el fin de acceder a alguno En cuanto a las regiones donde se interpusieron estas tutelas,
de los beneficios contemplados en las normas, como son el mayor número de ellas se concentró en Valle del Cauca
reducción de penas, visitas conyugales, traslados de centros (21,5 %), Bogotá (16,8 %), Antioquia (15,3 %), Santander
penitenciarios, entre otros. (7 %) y Norte de Santander (4,51 %). En 646 municipios se
interpuso al menos una tutela que invocaba este derecho, y las
Al igual que en años anteriores, el mayor número de tutelas ciudades de Bogotá (16,8 %), Cali (14,7 %), Medellín (9,6 %),
estuvo dirigido contra centros de servicios judiciales, Bucaramanga (5,3 %) y Cúcuta (3,9 %) fueron las entidades
juzgados, cortes y tribunales (35,6 %), seguidos por oficinas territoriales con el mayor número de ellas.
de tránsito y similares (16,7 %), alcaldías municipales (6,7 %),
fuerzas militares y de policía (3,4 %) y la Comisión Nacional 3.1.1.4 Derecho a la vida
del Servicio Civil (3 %).
El artículo 2 de la Constitución Política de Colombia
En Bogotá se concentró el mayor número de tutelas que establece como uno de los fines esenciales del Estado la
invocaron este derecho (32,7 %), seguida de Antioquia protección del derecho a la vida de todas las personas que
(14,7 %), Valle del Cauca (8,3 %), Santander (5,3 %) y residen en Colombia; el artículo 11 determina que el derecho
Tolima (3,5 %). a la vida es inviolable, y el artículo 12 señala que nadie puede
ser sometido a tratos crueles, inhumanos o degradantes.
En 756 municipios se interpuso al menos una tutela
por debido proceso y las ciudades de Bogotá (32,7 %), Asimismo, normas internacionales ratificadas por Colombia
Medellín (10 %), Cali (5,6 %), Bucaramanga (3,5 %), —como la Convención Americana sobre Derechos Humanos

(art. 4, 5 y 7) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles en salud, que, tal como se ha comprobado en los estudios
y Políticos (arts. 6, 7 y 9)— obligan al Estado a respetar y previos y en este, son las que cuentan con el mayor grado de
garantizar la vida de todas las personas, sin discriminación favorabilidad.
de ninguna índole.
Las tutelas con mayor favorecimiento total en primera
De acuerdo con los resultados, la solicitud de protección instancia fueron las que invocaron el derecho a la salud
de este derecho volvió a los primeros lugares, con una (73,9 %); el 11,5 % se configuró como hecho superado, y
participación del 3,98 % en las tutelas interpuestas en el 4,9 % se concedió parcialmente: tienen un alto grado
2020, y hace parte de los siete derechos que aumentaron el de pertinencia. El segundo derecho con alto grado de
promedio mensual en ese año. El nivel de favorecimiento aceptabilidad es el derecho a la vida: se concedió totalmente
total en primera instancia fue del 62,7 % más 10,4 % de hecho en el 62,7 %; 10,4 %, como hecho superado, y se concedió
superado; además, el favorecimiento parcial correspondió al parcialmente el 5,4 %. Los derechos menos favorecidos en
5,4 %, las declaradas como improcedentes alcanzaron el 9,9 %, primera instancia fueron el de elegir y ser elegido (8,6 %), a la
las negadas el 11,3 % y las rechazadas el 0,3 % . libertad (16,1 %) y al debido proceso (18,3 %), como los más
significativos.
El 62,4 % de estas tutelas se dirigieron contra las EPS;
Nueva EPS, Medimás, Coomeva y Savia EPS fueron A nivel de entidad demandada (mayores a 1000 tutelas),
las que concentraron el mayor número de ellas. A nivel Barrios Unidos (Quibdó) presentó el porcentaje más alto
territorial, Antioquia congregó el 17,2 %, seguido por de fallos en contra en primera instancia (90 %), seguida de
Valle del Cauca (14,1 %), Bogotá (11,9 %), Norte de Comparta (84,4 %), Asmet Salud (84 %), Mutual Ser (83,8 %) y
Santander (6,6 %) y Santander (6,1 %). En 622 municipios Comfamiliar Nariño, todas ellas, aseguradoras del Régimen
se interpuso al menos una tutela que contenía este subsidiado.
derecho. Bogotá (11,9 %), Cali (8,5 %), Medellín (8,5 %),
Cúcuta (4,6 %) y Bucaramanga (3,9 %) constituyen las 3.1.3. Lugar de origen de las tutelas
ciudades con el mayor número de tutelas.
En 1059 municipios —es decir, en el 94,4 % de los 1122
3.1.2. Despachos judiciales que existen en el país—, se interpuso al menos una tutela
y decisión en primera instancia por violación a uno o más derechos fundamentales: 21
municipios menos que en 2019.
En general, en 2020, el porcentaje de favorecimiento total a
los ciudadanos en primera instancia fue de 47,9 % , aunado al Bogotá, con 56.468 tutelas (19,4 %), fue la entidad territorial
20,9 % de hecho superado (tabla 3). Según decisión en primera con el uso más frecuente de esta acción constitucional.
instancia, los juzgados promiscuos municipales fueron los La siguieron Antioquia (17,9 %), Valle del Cauca (11,2 %),
que más favorecieron a los accionantes (58,03 %); los siguieron Santander (5,4 %) y Norte de Santander (4,6 %). Por otro
los juzgados civiles del circuito especializado (53,5 %), los lado, los departamentos con el menor uso de la tutela fueron
juzgados de familia del circuito (52,9 %), los juzgados de Vaupés, Vichada, Guainía, Guaviare y amazonas, en gran
menores (51,8 %) y los juzgados civiles municipales (51,6 %). parte por la baja densidad poblacional y el escaso acceso a la
Los porcentajes más bajos de favorecimiento se observaron administración de justicia (tabla 4).
en las tutelas tramitadas ante la Corte Suprema de Justicia
(8,72 %), el Consejo de Estado (12,1 %), los consejos seccionales En relación con el número de tutelas por cada 10.000
de la judicatura (16,8 %) y los tribunales superiores (19,8 %). habitantes, Caquetá fue el departamento con el indicador
más alto, seguido de Caldas, Risaralda, Quindío y Norte de
El porcentaje de favorecimiento total de los fallos en primera Santander (tabla 5).
instancia, el cual tuvo un descenso de 7 puntos, puede
explicarse por la disminución de las acciones de tutelas

Tabla 3. Despachos judiciales y decisión en primera instancia (periodo 2019-2020)
2019 2020*
Derechos invocados
N.° de Part. en Decisión favora- N.° de Part. en Decisión favora-
tutelas tutelas (%) ble en primera tutelas tutelas (%) ble en primera
instancia % instancia %
Juzgado promiscuo municipal 80.584 12,99 66,54 35.193 12,11 58,03
Juzgado civil del circuito

3371 0,54 52,68 1551 0,53 53,51
especializado
Juzgado de familia del

3260 0,53 55,00 1555 0,54 52,93
circuito
Juzgado de menores 122 0,02 53,28 56 0,02 51,79
Juzgado civil municipal 120.661 19,45 60,07 55.482 19,10 51,66
Juzgado promiscuo del

4161 0,67 52,56 1505 0,52 51,30
circuito
Juzgado promiscuo de familia 8777 1,42 53,21 4548 1,57 50,44
Juzgado penal municipal 134.259 21,65 57,48 60.233 20,73 50,15
Juzgado de pequeñas causas 35.528 5,73 57,95 20.197 6,95 48,32
Juzgados administrativos 43.480 7,01 54,27 21.963 7,56 47,67
Juzgado penal del circuito 42.228 6,81 51,48 20.197 6,95 46,82
Juzgado de ejecución de
17.595 2,84 43,29 7569 2,61 45,49
penas
Juzgado penal para

3393 0,55 47,54 1553 0,53 44,75
adolescentes
Juzgados laborales 27.035 4,36 51,66 12.893 4,44 44,14
Juzgado de familia 16.716 2,70 50,42 7336 2,53 43,31
Juzgado civil del circuito 41.151 6,63 49,61 18.976 6,53 42,07
Juzgado penal del circuito

6498 1,05 52,51 3048 1,05 41,86
especializado
Tribunal administrativo 1551 0,25 24,82 1057 0,36 21,00
Tribunal superior 19.713 3,18 20,40 10.537 3,63 19,79
Consejo Seccional de la
170 0,03 8,82 95 0,03 16,84
Judicatura
Consejo de Estado 3070 0,49 12,54 1797 0,62 12,13
Corte Suprema de Justicia 6924 1,12 10,20 3166 1,09 8,72
Sin identificar 10 0,00 10,00 24 0,01 26,09
Total 620.257 100,0 54,90 290.531 100,0 47,78
Fuente: Corte Constitucional Cálculos: Defensoría del Pueblo *información de 9 meses

Los motivos más frecuentes de las tutelas en salud, en básicas. El sector rural, por su parte, cuenta con una red casi
el departamento de Caquetá, son la falta de capacidad inexistente; en los pocos puestos de salud su infraestructura
instalada; la falta de talento humano en salud especializado, está deteriorada, tienen problemas de insumos y mínima
que desborda las remisiones a ciudades que cuentan con o nula presencia de profesionales en salud, además de la
cuarto nivel y más, lo que genera la exigencia de servicios dificultad para atender problemas de salud mental. Según
adicionales para los pacientes y sus acompañantes —como los esta publicación, el COVID-19 aumentó la precariedad del
viáticos para pasajes, hospedaje, y alimentos—, y la negación sistema de salud en el sector rural, lo que hizo que muchas
en la entrega de medicamentos. de las comunidades, por miedo al contagio, establecieran
limitantes para ingresar a sus territorios, con puestos de
En el departamento del Caquetá62 , se cuenta con tres control y desinfección, para evitar la propagación del virus.
hospitales de segundo nivel en los municipios de Florencia,
La Montañita y Morelia; en los demás, hay puestos de salud A continuación, se hace un análisis de las entidades
de primer nivel, con personal limitado y las especialidades territoriales en donde se interpusieron más de 10.000 tutelas
en el 2020.
62 Periódico digital Amazoníaypaz. Sistema de salud en el Caquetá en los tiempos del COVID-19.
Noviembre 11 de 2020. https://www.uniamazonia.edu.co/amazoniaypaz/sistema-de-salud-
en-el-caqueta-en-los-tiempos-del-COVID-19/
Tabla 4. número de tutelas en Colombia según departamento (periodo 2019-2020)
2019 2020*
Variación %
Departamento en el prome-
N.° de Part. en Promedio N.° de Part. en Promedio
tutelas tutelas (%) mensual tutelas tutelas (%) mensual dio
Bogotá D. C. 117.315 18,91 9776 56.468 19,44 6274 -35,82
Antioquia 116.389 18,76 9699 52.010 17,90 5779 -40,42
Valle del Cauca 62.581 10,09 5215 32.493 11,18 3610 -30,77
Santander 32.120 5,18 2677 15.626 5,38 1736 -35,13
Norte de Santander 28.328 4,57 2361 13.454 4,63 1495 -36,68
Caldas 19.394 3,13 1616 11.349 3,91 1261 -21,98
Tolima 20.035 3,23 1670 9914 3,41 1102 -34,02
Risaralda 19.198 3,10 1600 9220 3,17 1024 -35,97
Bolívar 20.086 3,24 1674 8099 2,79 900 -46,24
Atlántico 20.572 3,32 1714 7924 2,73 880 -48,64
Cundinamarca 15.474 2,49 1290 7539 2,59 838 -35,04
Huila 12.623 2,04 1052 6589 2,27 732 -30,40
Caquetá 12.867 2,07 1072 6492 2,23 721 -32,73
Boyacá 12.026 1,94 1002 6108 2,10 679 -32,28

Tabla 4. número de tutelas en Colombia según departamento (periodo 2019-2020)
Córdoba 13.121 2,12 1093 6108 2,10 679 -37,93
Meta 15.670 2,53 1306 5903 2,03 656 -49,77
Cesar 13.934 2,25 1161 4961 1,71 551 -52,53
Quindío 8697 1,40 725 4933 1,70 548 -24,37
Nariño 10.292 1,66 858 4921 1,69 547 -36,25
Cauca 9868 1,59 822 4798 1,65 533 -35,17
Magdalena 13.060 2,11 1088 4351 1,50 483 -55,58
Sucre 5827 0,94 486 3895 1,34 433 -10,87
Arauca 4240 0,68 353 1732 0,60 192 -45,53
Casanare 3187 0,51 266 1628 0,56 181 -31,89
La Guajira 3260 0,53 272 1176 0,40 131 -51,90
Chocó 2576 0,42 215 973 0,33 108 -49,64
Putumayo 4634 0,75 386 836 0,29 93 -75,95
San Andrés 1139 0,18 95 313 0,11 35 -63,36
Amazonas 532 0,09 44 271 0,09 30 -32,08
Guaviare 397 0,06 33 162 0,06 18 -45,59
Guainía 355 0,06 30 155 0,05 17 -41,78
Vichada 251 0,04 21 100 0,03 11 -46,88
Vaupés 209 0,03 17 30 0,01 3 -80,86
Total 620.257 100,00 51.688 290.531 100,00 32.281 -37,55
Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo. *Solo 9 meses
3.1.3.1. Tutelas en Bogotá para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (8,7 %);
Colpensiones (4,3 %), y los ministerios (4,2 %). En primera
Con 56.468 acciones, Bogotá continúa como la región donde
instancia, los jueces favorecieron totalmente a los bogotanos
se presentó el mayor número de tutelas en Colombia. El
en el 33,6 % de los casos; 22,9 % se consideró hecho superado,
derecho de petición (50,8 %) fue el más invocado; seguido por
y 2,1 % se concedió parcialmente.
los derechos al debido proceso (21,3 %), a la salud (12 %), al
mínimo vital (7,5 %) y a la seguridad social (4,8 %). Bogotá es la principal entidad territorial con más tutelas.
Esto es congruente con que su población tiene más
Estas fueron las entidades con el mayor número de acciones conocimiento sobre la acción de tutela y el acceso a esta. Es
en la capital: el centro de servicios judiciales, juzgados y cortes importante resaltar que, cuanto mayor sea conocimiento de
(15,8 %); las oficinas de tránsito y similares (9,8 %); la Unidad este mecanismo de protección constitucional, mayor será la
exigibilidad.

Tabla 5. Número de tutelas por cada 10.000 habitantes según departamento (periodo 2019-2020)
2019 2020*
Departamento
N.° de tutelas por 10.000 N.° de tutelas por 10.000 Variación %
habitantes habitantes
Caquetá 316,81 158,14 -50,08
Caldas 192,34 111,43 -42,06
Risaralda 201,55 95,94 -52,40
Quindío 158,75 88,82 -44,05
Norte de Santander 180,97 83,03 -54,12
Antioquia 177,69 77,88 -56,17
Tolima 150,04 73,99 -50,69
Bogotá D. C. 154,51 72,92 -52,81
Valle del Cauca 138,86 71,69 -48,37
Santander 143,55 68,51 -52,28
Arauca 151,37 58,87 -61,11
Huila 113,53 58,69 -48,30
Meta 148,94 55,51 -62,73
Boyacá 97,70 49,15 -49,69
San Andrés 182,29 49,14 -73,04
Sucre 62,72 41,03 -34,58
Cesar 111,26 38,30 -65,58
Casanare 74,36 37,41 -49,70
Bolívar 94,28 37,13 -60,61
Amazonas 68,42 34,30 -49,88
Córdoba 72,55 33,40 -53,97
Cauca 66,75 32,16 -51,82
Guainía 71,76 30,61 -57,34
Magdalena 94,04 30,49 -67,58
Nariño 63,18 30,23 -52,15
Atlántico 77,98 29,11 -62,67
Putumayo 130,99 23,28 -82,23

Tabla 5. Número de tutelas por cada 10.000 habitantes según departamento (periodo 2019-2020)
Cundinamarca 50,15 23,25 -53,65
Guaviare 46,86 18,69 -60,11
Chocó 47,71 17,86 -62,56
La Guajira 35,15 12,18 -65,35
Vichada 22,69 8,85 -60,99
Vaupés 48,92 6,71 -86,29
Índice Nacional 125,57 57,68 -54,07

3.1.3.2. Tutelas en Antioquia mensual de 2019, debido a la pandemia de COVID-19,

tal como ya se ha reiterado. El derecho más invocado fue
El departamento de Antioquia fue la segunda región con el de petición con 35,5 %; lo siguieron los derechos a la
más tutelas en el país (52.010); presentó una disminución del salud (30,7 %), al mínimo vital (16,6 %), al debido proceso
40,42 % en el promedio mensual, en relación con el 2019. El (9,5 %) y a la seguridad social (5 %).
derecho más invocado fue el de petición, con el 45,4 % de las
tutelas; seguido de los derechos a la salud (29,3 %), al debido En 42 municipios se presentó al menos una tutela. Cali
proceso (10,4 %), al mínimo vital (7,4 %) y a la seguridad social acumuló el 63,7 % de estas; lo siguieron Palmira (8,1 %), Tuluá
(4,5 %). (5,8 %), Cartago (4,5 %) y Buga (4,1 %).
En 122 municipios se interpuso al menos una tutela por La entidad más demandada fue la EPS Coomeva (9,2 %); la
violación de uno o más derechos fundamentales. Medellín siguieron el Servicio Occidental de Salud (7,1 %), las alcaldías
fue la ciudad con el mayor número (64 %), seguida de Bello (5,7 %), las oficinas de tránsito (5,3 %), Colpensiones (5,3 %) y
(3,9 %), Itagüí (3,5 %), Envigado (2,7 %) y Apartadó (2,4 %). Emssanar (4,8 %).
Estas fueron las entidades con más tutelas durante 2020: la En primera instancia, los jueces favorecieron totalmente a los
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vallecaucanos (53,2 % de los casos); 17,5 % se dio como hecho
(17,3 %), Savia Salud/Alianza Medellín (8,7 %), oficinas de superado; 2 % se concedió parcialmente; se negó el 12,5 %, y se
tránsito y similares (7,6 %), Colpensiones (6,6 %) y las alcaldías declaró improcedente el 14,5 %.
(5,3 %).
3.1.3.4. Tutelas en Santander
En primera instancia, los jueces favorecieron totalmente a
los antioqueños (49,2 % de los casos); 23,6 % se declaró hecho Con 15.626 tutelas, Santander se constituyó como la
superado; 2,9 % se concedió parcialmente; se negó el 10,9 %, y cuarta entidad territorial con más acciones en el país. Tuvo
13,3 % se declaró improcedente. una disminución en el promedio mensual del 35,13 % con
respecto al año anterior.
3.1.3.3. Tutelas en Valle del Cauca
En 83 municipios del departamento se interpuso al menos
El departamento del Valle del Cauca fue el tercero una tutela. Bucaramanga fue la ciudad que concentró el
con el mayor número de tutelas en el país, pues allí se mayor número de ellas (67,8 %); la siguieron Barrancabermeja
interpusieron 32.493 acciones. Esta cifra reflejó una (7,1 %), Floridablanca (4,4 %), San Gil (3,2 %) y Girón (2,3 %).
disminución del 30,8 % en relación con el promedio

El derecho más tutelado fue el de petición (37,5 % de las 3.1.3.6. Tutelas en Caldas
acciones); lo siguieron los derechos a la salud (29,8 %), al Este departamento, con 11.349 acciones, ocupó el sexto lugar
debido proceso (12,6 %), al mínimo vital (11,3 %) y a la por número de tutelas y presentó una disminución de 22 % en
seguridad social (5 %). el promedio mensual con respecto al 2019.
En relación con las entidades más tuteladas en el En 27 municipios se interpuso al menos una tutela. Manizales
departamento, Nueva EPS fue la entidad con más acciones (61,3 %) fue la ciudad con el mayor número de ellas; la
(7,7 %). La siguieron el centro de servicios judiciales, juzgados, siguieron La Dorada (14 %), Chinchiná (5,2 %), Riosucio
cortes y tribunales (6,2 %); las alcaldías (5,9 %), Coomeva (2,3 %) y Salamina (2,1 %).
(4,6 %) y Medimás/Cafesalud (4,3 %).
El derecho a la salud fue el más invocado (45,8 %); lo siguieron
En primera instancia, los jueces favorecieron totalmente a los derechos de petición (28,8 %), al debido proceso (8,3 %), al
los santandereanos (48,3 % de los casos); 18,8 % se configuró mínimo vital (8,1 %) y a la seguridad social (7,5 %).
como hecho superado; se concedió parcialmente el 3,4 %; se
negó el 11,7 % , y se declaró improcedente el 17,6 % . Estas fueron las entidades con el mayor número de tutelas:
Medimás (11,5 %), Asmet Salud (9,1 %), Colpensiones (8,6 %),
3.1.3.5. Tutelas en Norte de Santander Nueva EPS (7,9 %) y Salud Total (5,3 %).
Con 13.454 acciones, este departamento ocupó el quinto
lugar por número de tutelas interpuestas. Esta cifra mostró En primera instancia, los jueces favorecieron totalmente a los
una disminución del 36,7 % con respecto al promedio caldenses en el 58,4 % de los casos; el 17,9 % se declaró hecho
mensual de 2019. superado; el 4,5 % se concedió parcialmente; se negó el 8,7 %,
y el 10,5 % se declaró improcedente.
En 38 municipios se interpuso al menos una tutela. Cúcuta
fue la ciudad con el mayor número de ellas (74,1 %); la 3.1.4 Entidades con el mayor
siguieron Ocaña (13,2 %), Pamplona (5,36 %), Villa del número de tutelas
Rosario (1,5 %) y Los Patios (1,2 %).
Tal como ha ocurrido en los últimos años, la Unidad para la
El derecho a la salud fue el más invocado (44,5 %); lo siguieron Atención y Reparación Integral a las Víctimas se constituyó
los derechos de petición (31,4 %), al debido proceso (9,2 %), al en 2020 como la entidad con el mayor número de tutelas en
mínimo vital (8,5 %) y a la vida (5,7 %). Colombia, con una participación del 8,15 %, inferior en 2,49 %
a la observada en 2019. La siguieron, en orden decreciente, el
En primera instancia, los jueces favorecieron totalmente Centro de Servicios Judiciales, Juzgados, Cortes, Tribunales
a los nortesantandereanos en el 57,2 % de los casos; 18,4 % (6,54 %); las oficinas de tránsito y similares (5,98 %); las
se configuró como hecho superado; 2,3 % se concedió alcaldías (5,54 %), y Colpensiones (4,52 %) (tabla 6).
parcialmente; se negó el 10,2 % , y 11,7 % se declaró
improcedente. A continuación, se hace un análisis de las entidades que en
2020 tuvieron más de 10.000 tutelas.
Estas fueron las entidades con el mayor número de tutelas:
Medimás/Cafesalud (9,7 %), Nueva EPS (6,2 %), las alcaldías 3.1.4.1. Unidad para la Atención y
(5,4 %), el centro de servicios judiciales, juzgados, cortes y Reparación Integral a las Víctimas
tribunales (5,2 %) y las secretarías de salud (5 %). (UARIV)
Las acciones de tutela en contra de la UARIV se radican,
En este departamento, los problemas de acceso a los servicios entre otros motivos, por la falta de información clara y veraz
en salud se siguen presentando, entre otros, por la migración para reclamar indemnizaciones y por la negativa a incluir a
venezolana, ya que dicha población busca, esencialmente, la los tutelantes en el Registro Único de Víctimas (RUV) con el
atención para patologías de alto costo y la atención prenatal. argumento de que, según lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011,
el hecho victimizante no ocurrió en el marco del conflicto

armado interno. Es importante resaltar en este tema que públicas y privadas que colaboran con la Unidad en la
la Corte Constitucional ha establecido que, en materia de reparación integral a las víctimas.
solicitudes de inclusión en el RUV, se debe respetar el debido
proceso, en especial en lo relacionado con la motivación de Entre otras, estas son sus funciones:
los actos administrativos que resuelven dichas solicitudes y Q aportar insumos para el diseño, adopción y evaluación de la
con la aplicación vigente de la definición de víctima. Política Pública de Atención Asistencia y Reparación Inte-
gral a las Víctimas, con enfoque diferencial;
La Unidad para las Víctimas es una unidad administrativa Q articular la oferta institucional para la atención, asistencia y
especial del orden nacional, con personería jurídica y reparación de las víctimas;
autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Q coordinar la asignación y transferencia a las entidades te-
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. rritoriales de los recursos para la ejecución de los planes,
proyectos y programas;
La UARIV, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1448 Q realizar acompañamiento y seguimiento a los hogares víc-
de 2011 y en el Decreto reglamentario 4802 de 2011, timas;

coordina el Sistema Nacional de Atención y Reparación Q Contribuir con la inclusión en los programas sociales desa-
Integral a las Víctimas, conformado por entidades rrollados por el Gobierno nacional.
públicas nacionales y territoriales, y por organizaciones
Tabla 6. Entidades con más tutelas en el país (periodo 2019-2020)
2019 2020*
Variación %
N.° de Part. en Promedio N.° de Part. en Pro- en el prome-
tutelas tutelas (%) mensual tutelas tutelas (%) medio dio
mensual
Unidad para la Atención y
66.059 10,64 5505 23.801 8,15 2645 -51,96
Reparación Integral a las Víctimas
Centro de Servicios Judiciales,

36.931 5,95 3078 19.079 6,54 2120 -31,12
Juzgados, Cortes, Tribunales
Oficinas de tránsito y similares 39.041 6,29 3253 17.448 5,98 1939 -40,41
Alcaldías 28.223 4,54 2352 16.169 5,54 1797 -23,61
Colpensiones 24.208 3,90 2017 13.210 4,52 1468 -27,24
Nueva EPS 26.397 4,25 2200 12.942 4,43 1438 -34,63
Medimás/Cafesalud 34.003 5,48 2834 12.437 4,26 1382 -51,23
Coomeva 28.922 4,66 2410 9458 3,24 1051 -56,40
Inpec, Uspec y penitenciarías 16.445 2,65 1370 9449 3,24 1050 -23,39
Fuerzas militares y de policía 17.125 2,76 1427 8601 2,95 956 -33,03
Ministerios 11.683 1,88 974 6457 2,21 717 -26,31
Instituciones prestadoras de salud

10.045 1,62 837 5287 1,81 587 -29,82
(IPS)

Empresas de servicios públicos y
9379 1,51 782 5176 1,77 575 -26,42
operadores celulares
Bancos, entidades financieras y

7740 1,25 645 5168 1,77 574 -10,97
tarjetas de crédito
Salud Total 10.159 1,64 847 4870 1,67 541 -36,08
Magisterio, fondo del magisterio y

9059 1,46 755 4826 1,65 536 -28,97
Fiduprevisora
Savia Salud/Alianza Medellín 14.926 2,40 1244 4679 1,60 520 -58,20
Universidades, SENA y centros

7862 1,27 655 4454 1,53 495 -24,46
educativos
Asociación Mutual La Esperanza

8854 1,43 738 3770 1,29 419 -43,23
«Asmet Salud»
Secretarías de salud y direcciones

5909 0,95 492 3626 1,24 403 -18,18
de salud
Sura EPS 6067 0,98 506 3605 1,23 401 -20,77
Gobernaciones 5334 0,86 445 3352 1,15 372 -16,21
Servicio Occidental de Salud S.O.S 7850 1,26 654 3163 1,08 351 -46,28
Sanitas 5028 0,81 419 3078 1,05 342 -18,38
Comparta 8563 1,38 714 2768 0,95 308 -56,90
Secretarías de educación 5176 0,83 431 2658 0,91 295 -31,53
Emssanar 7033 1,13 586 2525 0,86 281 -52,13
Fondo de pensiones y cesantías

3845 0,62 320 2386 0,82 265 -17,26
Porvenir - Horizonte
Coosalud 5529 0,89 461 2260 0,77 251 -45,50
Fiscalía General de la Nación 4437 0,71 370 2174 0,74 242 -34,67
Famisanar 4386 0,71 366 2114 0,72 235 -35,73
Fondo de pensiones y cesantías

3407 0,55 284 1824 0,62 203 -28,62
Protección
Conjuntos y unidades de vivienda 2857 0,46 238 1719 0,59 191 -19,78
ARL Positiva 3764 0,61 314 1662 0,57 185 -41,13
Comisión Nacional del Servicio Civil 3384 0,54 282 1657 0,57 184 -34,71
Saludvida 6759 1,09 563 1571 0,54 175 -69,01
Superintendencias 2919 0,47 243 1373 0,47 153 -37,28
Registraduría Nacional del Estado

2981 0,48 248 1372 0,47 152 -38,63
Civil y Consejo Electoral
Capital Salud 3039 0,49 253 1352 0,46 150 -40,68

Convida 2691 0,43 224 1310 0,45 146 -35,09
ICBF/Comisarías de familia 2316 0,37 193 1187 0,41 132 -31,66
Compensar 1761 0,28 147 1147 0,39 127 -13,16
Asociación Mutual Barrios Unidos de

3013 0,49 251 1130 0,39 126 -49,99
Quibdó
Juntas de calificación de invalidez 1867 0,30 156 1126 0,39 125 -19,59
Comfenalco Valle 1973 0,32 164 1075 0,37 119 -27,35
Asociación Mutual Ser 2702 0,44 225 1024 0,35 114 -49,47
Ministerio Público 2177 0,35 181 1019 0,35 113 -37,59
Arl Sura 1843 0,30 154 1001 0,34 111 -27,58
Otros 95.321 15,35 7943 48.397 16,58 5377 -32,30
Total 620.992 100,0 51.749 291.936 100,0 32.437 -37,32
Nota: En una tutela puede existir más de un demandado. Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo. *Solo 9 meses
El 37,74 % de las tutelas contra la UARIV se originó en a una indemnización u a otra medida de reparación como
Antioquia; la siguieron Bogotá (20,59 %), Caquetá (17,44 %), rehabilitación, satisfacción, garantías de no repetición o
Meta (3,77 %) y Valle del Cauca (2,74 %). En 277 municipios restitución; 11.138 mujeres víctimas de violencia sexual
se interpuso al menos una tutela contra esta entidad. Las fueron vinculadas a la estrategia VIVIFICARTE, y
ciudades con más acciones fueron Medellín (31,13 %), Bogotá atendieron 111.006 hogares víctimas de desplazamiento
(20,59 %), Florencia (16,74 %), Villavicencio (3,14 %) y Cali forzado, entre otros.
(1,76 %).
3.1.4.2. Centros judiciales, juzgados, cortes
En el 84,34 % de las tutelas contra la UARIV se invocó el y tribunales
derecho de petición; lo siguieron la ayuda humanitaria Estos despachos ocuparon el segundo lugar: en conjunto,
(16,04 %), la reparación a la población víctima de concentraron 19.079 acciones, con una participación del
desplazamiento (14,97 %), el debido proceso (2,57 %) 6,54 %, la cual se incrementó en 0,59 % en relación con el
y el mínimo vital (2,56 %). En primera instancia, estas 2019. El derecho al debido proceso fue el más invocado
fueron las decisiones de los jueces: concedidas totalmente (68,78 %); lo siguieron el derecho de petición (23,14 %), al
(36,19 %), hecho superado (41,9 %), concedidas acceso a la justicia (10,65 %), a la libertad (3,28 %) y al mínimo
parcialmente (0,60 %), improcedentes (5,46 %), negadas vital (2,61 %).
(15,63 %) y rechazadas (0,14 %).
El 46,89 % de estas acciones se originó en Bogotá; la siguieron
Según la UARIV63, durante el 2020, se logró el retorno, Valle del Cauca (7,92 %), Antioquia (6,61 %), Tolima (5,64 %)
ubicación o integración local de cerca de 2.531.779 víctimas, y Santander (5,08 %). En 211 municipios se interpuso al
con entrega de esquemas especiales de acompañamiento menos una tutela. Las ciudades de mayor concentración
familiar; 2.244.716 de víctimas habían superado su que invocaron este derecho fueron Bogotá (46,89 %), Cali
situación de vulnerabilidad; 71.382 personas accedieron (5,83 %), Medellín (5,6 %), Ibagué (5,02 %) y Bucaramanga
(4,4 %). En primera instancia, estas fueron las decisiones de
63 Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Informe de rendición de cuentas
2020. https://www.unidadvictimas.gov.co/es/informe-rendicion-de-cuentas-2020/64788 los jueces: concedidas totalmente (16,6 %), hecho superado

(14,32 %), concedidas parcialmente (1,06 %), improcedentes principio de responsabilidad personal de las sanciones, que
(28,56 %), negadas (38,51 %) y rechazadas (0,95 %). implica demostrar que la infracción fue cometida por aquel a
quien la ley culpa, y que se cometió de manera culpable.
3.1.4.3. Oficinas de tránsito y similares Por lo anterior, conminó al Congreso de la República a

legislar al respecto, ya que, al tratarse de normas de contenido
Las tutelas contra las oficinas de tránsito y similares se sancionatorio, los sujetos responsables, las infracciones y
mantienen en los mismos niveles de participación de 2019; las sanciones, deben estar determinados por el legislador
fueron la tercera entidad con más acciones en el país, con de manera previa y cierta, como garantías del derecho al
17.748 tutelas. debido proceso. Sin embargo, advirtió que este hecho no
implicaba que el sistema de detección de infracciones fuera
Los derechos presentes en estas tutelas fueron petición inconstitucional, por lo que podía seguir funcionando.
(68,94 %) y debido proceso (35,32 %). Igualmente, advirtió que la solidaridad sigue vigente en lo
que respecta a vehículos vinculados a empresas de transporte.
Las entidades territoriales con el mayor número de acciones
fueron Bogotá (31,69 %), Antioquia (22,99 %), Valle del
Cauca (9,93 %), Atlántico (4,46 %) y Santander (3,63 %). En 3.1.4.4. Alcaldías
369 municipios se interpuso al menos una tutela. Esta fueron
las ciudades con las mayores frecuencias: Bogotá (31,69 %), Las alcaldías municipales fueron las cuartas entidades
Medellín (14,12 %), Cali (6,73 %), Barranquilla (3,65 %) y Bello más tuteladas durante 2020, con 16.169 acciones con una
(2,36 %). En primera instancia, estas fueron las decisiones de participación de 5,54 %, un punto porcentual por encima
los jueces: concedidas totalmente (25,44 %), hecho superado de lo observado en 2019.
(32,22 %), concedidas parcialmente (1,47 %), improcedentes
(26,94 %), negadas (13,78 %) y rechazadas (0,15 %). Los derechos más invocados en estas tutelas fueron de
petición (65,32 %), al debido proceso (15,24 %), al mínimo
En relación con las tutelas en contra de las oficinas de tránsito vital (5,99 %), al trabajo (4,02 %) y a la salud (5,57 %).
y similares, es importarte hacer referencia a la sentencia C-038
de 202064, en la cual la Corte Constitucional decidió una Estas fueron las entidades territoriales con el mayor número
acción pública de inconstitucionalidad presentada contra de acciones: Antioquia (17,18 %), Valle del Cauca (11,48 %),
el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017. Este Bogotá (10,68 %), Santander (5,75 %) y Bolívar (5,2 %). En 917
artículo reguló la instalación y puesta en marcha de sistemas municipios de interpuso al menos una tutela. Estas fueron
automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos las ciudades con las mayores frecuencias: Bogotá (10,68 %),
para la detección de infracciones; pero establecía una Medellín (9,67 %), Cali (6,52 %), Cartagena (3,95 %) y Cúcuta
responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el (3,15 %). En primera instancia, estas fueron las decisiones de
conductor ante las fotomultas, sin establecer la participación los jueces: concedidas totalmente (33,4 %), hecho superado
del propietario en dicha infracción. (29,82 %), concedidas parcialmente (1,66 %), improcedentes
(19,22 %), negadas (15,76 %) y rechazadas (0,14 %).
En este sentido, luego de precisar el alcance del principio
de responsabilidad personal en materia sancionatoria — 3.1.4.5. Colpensiones
que exige imputación personal de las infracciones—, dicha
corporación concluyó que dicha solidaridad no era aplicable Colpensiones fue la quinta entidad más tutelada durante
a las sanciones impuestas por el Estado, debido a que iría en 2020, con 13.210 acciones (una participación de 4,52 %),
contra de la garantía al debido proceso con la que cuentan 0,62 puntos porcentuales por encima de lo observado en
los ciudadanos, a que la carga de la prueba le corresponde al 2019.
Estado, al principio de la presunción de inocencia y al ejercicio
pleno de su derecho a la defensa. Además, no respetaba el Los derechos más invocados en estas tutelas fueron de
petición (60,99 %), a la seguridad social (36,82 %), al

mínimo vital (14,46 %), al debido proceso (6,55 %) y a la con acciones de tutela, incidentes de desacato, derechos de
salud (1,77 %). petición y requerimientos. En este sentido señalan que los
procesos a los que se vinculan corresponden a acciones de
Estas fueron las entidades territoriales con el mayor número tutela elevadas por los usuarios del sistema de salud contra
de acciones: Antioquia (26,1 %), Bogotá (18,4 %), Valle las diferentes aseguradoras por no acceso al servicio de
del Cauca (13 ciento), Caldas (7,4 %) y Risaralda (7 %). En salud; suministro de medicamentos e insumos; pago de
207 municipios se interpuso al menos una tutela. Estas incapacidades, procedimientos o cirugías, y derechos de
fueron las ciudades con las mayores frecuencias: Medellín petición. De dichas acciones de tutela informan que el mayor
(22,15 %), Bogotá (18,37 %), Cali (10,38 %), Pereira (6,69 %) número son contra la Nueva EPS, Medimás, Coomeva EPS,
y Manizales (6,68 %). En primera instancia, estas fueron las SOA EPS, Emssanar y Famisanar EPS.
decisiones de los jueces: concedidas totalmente (55,74 %),
hecho superado (16,1 %), concedidas parcialmente (2,3 %), La Defensoría, en este sentido, ha identificado como
improcedentes (14,65 %), negadas (10,96 %) y rechazadas principales problemáticas la falta de oportunidad en
(0,26 %). citas con especialistas; fallas en el proceso de referencia y
contrarreferencia; especialmente en los departamentos
Según Colpensiones65, durante el año 2020, se recibieron conocidos como antiguos territorios, y la falta de
más de 16.325 solicitudes, entre peticiones, quejas, reclamos, resolutividad en las regiones (todo está centralizado).
denuncias y de acceso a la información. Es de anotar que
entre los motivos identificados por los que los usuarios 3.1.4.7. Tutelas contra Medimás EPS
interponen acciones de tutela están inconsistencias en la
historia laboral, traslado de aportes y semanas cotizadas, La séptima entidad con el mayor número de tutelas en el
entre otros. país durante 2020 fue Medimás con 12.471 acciones y una
participación de 4,27%, cifra 1,23% inferior a la observada
3.1.4.6. Tutelas contra Nueva EPS en 2019. Esta disminución se debió al menor número de
afiliados. En el 81,76 % de estas tutelas se invocó el derecho
En 2020, Nueva EPS concentró 12.492 tutelas, con una fundamental a la salud, seguido del derecho al mínimo
participación de 4,43 %, cifra similar a la de 2019. Estos vital (10,2 %), a la vida (8,67 %), de petición (8,46 %) y a la
fueron los derechos más invocados en estas tutelas: a la salud dignidad humana (3,02 %).
(79,13 %), al mínimo vital (14,65 %), a la vida (9,45 %), de
petición (6,5 %) y a la dignidad humana (3,68 %). Estas fueron Antioquia fue el departamento con el mayor número de
las entidades territoriales con el mayor número de acciones: tutelas (13,61 %); lo siguieron Norte de Santander (10,52 %),
Antioquia (15,96 %), Valle del Cauca (9,79 %), Santander Risaralda (10,51 %), Caldas (10,43 %) y Valle del Cauca
(9,28 %), Caldas (6,92 %) y Norte de Santander (6,47 %). En (8,86 %). En 450 municipios se interpuso una tutela contra
521 municipios se invocó al menos una tutela. Las ciudades esta entidad. Las ciudades con mayor frecuencia fueron
con el mayor número de tutelas fueron Medellín (6.51 %), Cúcuta (8,74 %), Bogotá (7,44 %), Pereira (6,34 %), Medellín
Bogotá (6 %), Bucaramanga (5,57 %), Cali (4,73 %) y Cúcuta (5,68 %) e Ibagué (3,94 %).
(4,36 %). En primera instancia, estas fueron las decisiones
de los jueces: concedidas totalmente (79 %), hecho superado En primera instancia, estas fueron las decisiones de los
(7,55 %), concedidas parcialmente (4,18 %), improcedentes jueces: concedidas totalmente (80,91 %), hecho superado
(3,62 %), negadas (5,56 %) y rechazadas (0,08 %). (7,83 %), concedidas parcialmente (4,65 %), improcedentes
(3,14 %), Negadas (3,39 %) y rechazadas (0,07 %).
Según información de la Superintendencia Nacional de
Salud66 , durante el año 2020, llegaron al grupo de tutelas de Es de anotar que la Superintendencia Nacional de Salud67,
dicha entidad 37.843 notificaciones judiciales, relacionadas debido a los innumerables incumplimientos de MEDIMÁS
EPS a las normas vigentes y a las múltiples afectaciones a los
65 Colpensiones. Informe de peticiones, quejas, reclamos, denuncias y solicitudes de acceso
a la información. https://www.colpensiones.gov.co/Documentos/informe_de_peticiones_
quejas_reclamos_denuncias_y_solicitudes_de_acceso_a_la_informacion 67 Superintendencia Nacional de Salud. Resolución 237 del 12 de noviembre de 2020 https://
66 Superintendencia Nacional de Salud. Informe de gestión 2020. https://docs.supersalud.gov. www.supersalud.gov.co/es-co/Noticias/listanoticias/la-eps-medimas-dejara-de-operar-en-
co/PortalWeb/planeacion/InformesGestion/GG-62.pdf 8-departamentos-supersalud

derechos de los usuarios, mediante la Resolución 2379 de En esta sección del documento, los resultados se refieren a
2020 del 15 de mayo de 2020, revocó su funcionamiento las acciones de tutela interpuestas durante el año 2020, en
en 8 departamentos de Colombia: Atlántico, Bolívar, las cuales los ciudadanos invocaron el derecho fundamental
Cauca, Cundinamarca, Guainía, la Guajira y Magdalena. a la salud, bien fuera como derecho individualizado o en
Al respecto concluyó, a través de la Superintendencia conjunto con otros derechos. Es de anotar que las tutelas
Delegada para la Supervisión Institucional, en apoyo del que contenían el derecho a la salud como invocado fueron
análisis realizado a través de los conceptos emitidos por la las que más disminuyeron significativamente en el promedio
Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales, la mensual, en razón a la pandemia por el COVID-19, a las
Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos y restricciones de presencialidad y al cierre de juzgados. Así
la Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario, las cosas, en 2020, el número de tutelas que invocaron el
que dicha aseguradora «incumple de forma reiterada e derecho fundamental a la salud disminuyó en su promedio
injustificadas las condiciones de habilitación, técnico- mensual en 47,34%, cifra superior a la disminución
administrativas, tecnológicas o científicas que ponen en observada en todas las tutelas interpuestas en Colombia.
riesgo la efectividad de los servicios, la seguridad de los
afiliados y la destinación de los recursos del sector», además Lo anterior también se manifiesta en la participación del
de «incumplir de forma reiterada e injustificada con el derecho a la salud que pasó de 33,43% en 2019 a 28,19% en
giro oportuno de los recursos a los prestadores de servicios 2020, lo que indica, como ya se mencionó, que la pandemia
de salud por las obligaciones causadas por concepto de y el miedo al contagio, además del cierre de los juzgados y el
servicios y tecnologías en salud». desconocimiento de la mayoría de los usuarios del método
implementado por la rama de justicia para acudir a esta
Asimismo, la Defensoría del Pueblo identificó en el periodo protección constitucional en medio del confinamiento
comprendido entre el 1 de abril y el 6 de mayo de 2020 (Consejo Superior de la Judicatura, s. f.), así como a su
quejas de usuarios con diagnósticos de cáncer, diabetes, escasa o casi nula difusión afectó en mayor proporción a los
enfermedad pulmonar crónica, enfermedad renal crónica y usuarios de salud (tabla 7 y Gráfica 3).
enfermedades huérfana o raras, en el que la participación de
dicha entidad fue del 28 % del total de estas. Igualmente hay que señalar que, en las decisiones de los
jueces en primera instancia, el derecho a la salud tuvo el
porcentaje más alto de favorecimiento total, entre todos
3.2 La tutela y el derecho los derechos invocados (73,86%), lo que sumado al 11,54%
a la salud de hecho superado —cuando el demandado cumple con
la pretensión durante el desarrollo de la tutela o cuando el
La jurisprudencia constitucional ha considerado que, el accionante fallece— y al 4,95% de concesión parcial, indica
derecho a la salud es un elemento estructural de la dignidad el alto nivel de pertinencia y procedencia de la acción de
humana, con naturaleza de derecho fundamental autónomo tutela para acceder al derecho fundamental de la salud.
e irrenunciable68. En este sentido, la Corte Constitucional,
atendiendo lo establecido en la Constitución Política de
1991, ha estudiado la atención en salud, en dos dimensiones
de amparo, una como derecho y otra como servicio público
a cargo del Estado. En cuanto al primero, ha establecido
que debe ser prestado de manera eficiente, oportuna y
con calidad, atendiendo los principios de integralidad
y continuidad; en tanto que, la salud como servicio, ha
advertido que su prestación debe atender a los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad.

Tabla 7. Participación de las tutelas de salud (periodo 1999-2020)
Tasa de crecimiento en
Tutelas en Colombia Tutelas en salud promedio mensual %
Año Participación
Promedio Promedio salud %
Total mensual Total mensual Total Salud
1999 86.313 7193 21.301 1775 24,68 - -
2000 131.764 10.980 24.843 2070 18,85 52,66 16,63
2001 133.272 11.106 34.319 2860 25,75 1,14 38,14
2002 143.887 11.991 42.734 3561 29,70 7,96 24,52
2003 149.439 12.453 51.944 4329 34,76 3,86 21,55
2004 198.125 16.510 72.033 6003 36,36 32,58 38,67
2005 224.270 18.689 81.017 6751 36,12 13,20 12,47
2006 256.166 21.347 96.226 8019 37,56 14,22 18,77
2007 283.637 23.636 107.238 8937 37,81 10,72 11,44
2008 344.468 28.706 142.957 11.913 41,50 21,45 33,31
2009 370.640 30.887 100.490 8374 27,11 7,60 -29,71
2010 403.380 33.615 94.502 7875 23,43 8,83 -5,96
2011 405.359 33.780 105.947 8829 26,14 0,49 12,11
2012 424.400 35.367 114.313 9526 26,94 4,70 7,90
2013 454.500 37.875 115.147 9596 25,33 7,09 0,73
2014 498.240 41.520 118.281 9857 23,74 9,62 2,72
2015 614.520 51.210 151.213 12.601 24,61 23,34 27,84
2016 617.071 51.423 163.977 13.665 26,57 0,42 8,44
2017 607.499 50.625 197.655 16.471 32,54 -1,55 20,54
2018 607.308 50.609 207.734 17.311 34,21 -0,03 5,10
2019 620.257 51.688 207.368 17.281 33,43 2,13 -0,18
2020* 290.531 32.281 81.899 9100 28,19 -37,55 -47,34
Total 7.865.046 2.333.138 29,66

700,000
Gráfica 3. Número de tutelas interpuestas en Colombia (periodo 1992 - 2020)
600,000
500,000
400,000
300,000
Número de tutelas
200,000
100,000
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Total Salud
3.2.1 El derecho a la salud y su relación 3.2.2 Despachos judiciales y decisión en

con otros derechos primera instancia
Después de que el derecho a la salud fue declarado como En primera instancia, las tutelas que contenían el derecho
fundamental de manera autónoma, la interposición de estas fundamental a la salud fueron favorables totalmente en el
tutelas, en asocio con otros derechos fundamentales, ha 73,86% de los casos y parcialmente en 4,95%. A lo anterior hay
venido en descenso; sin embargo, durante 2020 se observa que adicionar que el 11,54% correspondió a hecho superado
una mayor asociación con el derecho a la vida (10,56%), con (que por lo general se presenta cuando, en el transcurso de
el derecho a la dignidad humana (3,73%), con el derecho a la acción judicial, el accionado cumple con lo requerido por
la seguridad social y con el derecho a la integridad personal el accionante; o, porque este último fallece) y solamente el
(1,56%) (tabla 8). 9,65% fue negado, rechazado o improcedente.
Los jueces que más tramitaron tutelas de salud fueron

los penales municipales (27,01%), seguidos de los civiles
municipales (23,25%) y de los promiscuos municipales
(21,14%). El porcentaje de fallos favorables más altos se observó

Tabla 8. El derecho a la salud asociado con otros derechos (periodo 2019-2020).
2019 2020*
Derechos
N.º tutelas % en tutelas N.º tutelas % en tutelas
Salud 207.368 100,00 81.899 100,00
Vida 12.884 6,21 8649 10,56
Dignidad humana 135 0,07 3057 3,73
Seguridad social 1200 0,58 1281 1,56
Integridad personal 87 0,04 1250 1,53
Petición 2160 1,04 1195 1,46
Mínimo vital 932 0,45 1138 1,39
Igualdad 172 0,08 437 0,53
Niños 24 0,01 353 0,43
Debido proceso 312 0,15 333 0,41
Trabajo 170 0,08 185 0,23
Estabilidad laboral 230 0,11 170 0,21

reforzada
Acceso a la justicia 126 0,06 79 0,10
Familia 37 0,02 34 0,04
Personalidad jurídica 64 0,03 29 0,04
Educación 74 0,04 25 0,03
Otros 179 0,09 234 0,29
Total tutelas de salud 207.368 81.899

interpuestas
en los juzgados de menores (con el 85% de favorecimiento Es importante resaltar para el caso de Barrios Unidos de
total), juzgados promiscuos municipales (78,05%), y juzgados Quibdó, que mediante Resolución 1214 de 2021 emitida
promiscuos del circuito (75,77%); mientras que los más bajos por la Superintendencia Nacional de Salud, se ordenó su
se observaron en la Corte Suprema de Justicia (13,33%) y liquidación, la cual fue inicialmente interrumpida por fallo
consejo de Estado (22,22%) (tabla 9). de tutela del 08 de marzo de 2021, proferida por Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y que
En primera instancia, en las entidades con más de 500 tutelas fue resuelta, finalmente, por el Tribunal Administrativo del
anuales, Barrios Unidos de Quibdó fue la entidad con el Chocó, a través de la Sentencia N.º 043 del 28 de abril 2021,
mayor número de fallos en contra (90,9%), seguida de Mutual al revocar la sentencia de primera instancia.
Ser (86,06%), Comparta (85,15%), Asmet Salud (84,82%) y
Emmsanar (84%), todas pertenecientes al Régimen subsidiado.

Tabla 9. Despachos judiciales y decisión en primera instancia de las tutelas en salud
(periodo 2019-2020)
2019 2020*
Despachos judiciales Concedidas Concedidas

N.º tutelas Part. % en primera N.º tutelas Part. % en primera
instancia% instancia%
Juzgado de Menores 746 0,36 79,09 20 0,02 85,00
Consejo Seccional de la Judicatura 5 0,00 60,00 5 0,01 80,00
Juzgado Promiscuo Municipal 46.306 22,33 83,37 17.315 21,14 78,05
Juzgado Promiscuo del Circuito 1002 0,48 80,14 454 0,55 75,77
Juzgado Civil del Circuito Especializado 774 0,37 78,17 364 0,44 74,73
Juzgado Promiscuo de Familia 2705 1,30 77,19 1386 1,69 74,68
Juzgado Civil del Circuito 5841 2,82 80,41 2674 3,26 74,64
Juzgado Civil Municipal 51.699 24,93 80,59 19.043 23,25 74,18
Juzgado Penal Municipal 58.666 28,29 78,91 22.121 27,01 73,45
Juzgado Penal del Circuito 8183 3,95 77,75 3714 4,53 73,02
Juzgado Familia del Circuito 14.357 6,92 78,70 329 0,40 71,73
Juzgados Laborales 4085 1,97 76,33 1838 2,24 71,06
Juzgado de Pequeñas Causas 45 0,02 77,78 6043 7,38 70,51
Juzgados Administrativos 6107 2,95 76,13 2949 3,60 70,16
Juzgado Penal del Circuito Especializado 937 0,45 76,52 451 0,55 69,18
Juzgado de Ejecución de Penas 2718 1,31 70,49 1538 1,88 68,99
Juzgado de Familia 2163 1,04 74,76 954 1,16 68,45
Juzgado Penal para Adolescentes 756 0,36 72,35 328 0,40 67,99
Sin identificar 3 0,00 33,33 6 0,01 50,00
Tribunal Superior 217 0,10 41,47 302 0,37 26,49
Tribunal Administrativo 35 0,02 57,14 41 0,05 24,39
Total 207.368 100,00 79,92 81.899 100,00 73,86


Es de anotar que esta entidad contaba con 771.557 afiliados problemas de desplazamiento del territorio donde residen
en los departamentos de Chocó, Atlántico, Bolívar, Valle al hospital ubicado en la ciudad capital para acceder a los
del Cauca, Sucre, Magdalena, Cesar y Córdoba, y tenía servicios de salud; asimismo es difícil el acceso a la IPS del
medida de vigilancia especial por parte de la Supersalud nivel de atención requerido para tratar la patología, que
desde agosto de 2016. Sin embargo, al no lograr superar generalmente está fuera del departamento. Además, es
los problemas en los indicadores financieros, jurídicos y evidente la falta de actividades de promoción y prevención en
técnico-científicos, además de los problemas de flujo de la salud, la interrupción de los tratamientos y los obstáculos
recursos hacia su red prestadora, que ponía en riesgo a los para recibir medicamentos. Estas circunstancias hacen que
usuarios en la garantía de su atención, dicha entidad optó las condiciones de salud en esta población empeoren con el
por su liquidación69. pasar del tiempo. Adicionalmente, existen problemas con
los albergues, a los que no les pagan a tiempo y permanecen
3.2.3 Lugar de origen sobrepoblados debido a la demora en el retorno de los
de las tutelas de salud pacientes a su territorio.
En relación con las tutelas de salud, primero se realiza un 3.2.3.1.1 Tutelas de salud en Antioquia
análisis detallado de las tutelas por departamentos; luego, Tal como sucedió en años anteriores, Antioquia fue el
los cinco departamentos con el mayor número de tutelas se departamento con más acciones que invocaron el derecho a la
estandarizan por número de habitantes para permitir un salud en Colombia, con 15.260 acciones; tuvo, no obstante,
mejor análisis comparativo. Finalmente, se presenta el detalle una disminución en la participación de 1,4 puntos en relación
a nivel municipal, dado que el derecho tutelado con mayor con el año anterior.
frecuencia —en el 49,6 % de los municipios— corresponde al
derecho a la salud. En 118 municipios se interpuso al menos una tutela invocando
este derecho. Medellín, con el 43,81 %, fue la ciudad con el
3.2.3.1 Tutelas de salud a nivel mayor número, seguida de Itagüí (5,5 %), Bello (3,98 %),
departamento Envigado (3,73 %) y Rionegro (3,3 %).
Antioquia obtuvo el mayor número de tutelas en 2020 Las entidades con más tutelas fueron las siguientes: Savia
(18,63 %), seguido del Valle del Cauca (12,2 %), Bogotá Salud/Alianza Medellín (28,11 %), Coomeva (11,86 %), Sura
(8,27 %), Norte de Santander (7,32 %) y Caldas (6,35 %). Los (10,87 %), Nueva EPS (10,52 %) y Medimás (8,84 %).
primeros 4 departamentos son los mismos de 2019; el quinto,
Caldas, reemplaza a Santander. Por otro lado, algunas En relación con las decisiones en primera instancia, en el
regiones como Vaupés, Guaviare y Vichada presentan los 72,08 % de los casos los jueces favorecieron totalmente a los
promedios más bajos en la interposición de tutelas. A pesar antioqueños; el 14,02 % se constituyó como hecho superado,
de que en todos los departamentos hay disminuciones en y concedidas parcialmente, en el 6,93 %.
el promedio mensual de tutelas de salud, se observaron
aumentos en las participaciones de Caldas, Valle del Cauca Los principales motivos de interposición de las acciones
y Bogotá (tabla 10). de tutela en salud se presentaron por la falta de acceso a los
servicios de salud, así como de la entrega de medicamentos.
Los resultados expuestos confirman que las acciones de tutela En este sentido, la Personería de Medellín, a través del
se relacionan con el conocimiento de los usuarios respecto a Observatorio del Derecho Fundamental a la Salud realizó
estas, y con la facilidad que ellos tengan para interponerlas. visitas de inspección a la red de farmacias de dicha ciudad
En este sentido, en regiones como Guaviare, Guainía, Vaupés —en 2020—; se evidenciaron barreras de acceso a los
y Vichada, a pesar de presentar graves problemáticas en tratamientos médicos: farmacias sin stock suficiente, regentes
salud, tales problemáticas no se ven reflejadas en el número condicionados a dispensar medicamentos de marcas o de
de acciones que se interponen anualmente. Es de resaltar laboratorios específicos y largos recorridos entre farmacias
que estos departamentos, por ser zonas dispersas, presentan para dispensar una misma fórmula médica (Personería de
Medellín, 2020). Adicionalmente, observaron el cobro de
69 Supersalud, Resolución 1214 de 2021 varias cuotas moderadoras por una misma fórmula, cobros

Tabla 10. Tutelas de salud por departamento (periodo 2019 - 2020)
2019 2020* Variación %

en el
Departamento
N.° Part. % Promedio N.° Part. % Promedio promedio
tutelas mensual tutelas mensual
Antioquia 41.545 20,03 3462 15.260 18,63 1.696 -51,02
Valle del Cauca 23.160 11,17 1930 9991 12,20 1.110 -42,48
Bogotá D.C. 15.171 7,32 1264 6769 8,27 752 -40,51
Norte de Santander 14.782 7,13 1232 5992 7,32 666 -45,95
Caldas 9940 4,79 828 5202 6,35 578 -30,22
Santander 12.641 6,10 1053 4649 5,68 517 -50,96
Risaralda 9804 4,73 817 3701 4,52 411 -49,67
Tolima 8198 3,95 683 3264 3,99 363 -46,91
Cundinamarca 6061 2,92 505 2542 3,10 282 -44,08
Córdoba 6977 3,36 581 2341 2,86 260 -55,26
Huila 4741 2,29 395 1993 2,43 221 -43,95
Quindío 4388 2,12 366 1943 2,37 216 -40,96
Bolívar 5763 2,78 480 1920 2,34 213 -55,58
Cesar 5937 2,86 495 1910 2,33 212 -57,11
Nariño 4502 2,17 375 1839 2,25 204 -45,54
Boyacá 4143 2,00 345 1736 2,12 193 -44,13
Meta 4931 2,38 411 1670 2,04 186 -54,84
Cauca 4466 2,15 372 1574 1,92 175 -53,01
Atlántico 4147 2,00 346 1481 1,81 165 -52,38
Sucre 2481 1,20 207 1439 1,76 160 -22,67
Arauca 2869 1,38 239 1042 1,27 116 -51,57
Magdalena 3190 1,54 266 915 1,12 102 -61,76
Caquetá 2075 1,00 173 781 0,95 87 -49,82
Casanare 1200 0,58 100 532 0,65 59 -40,89
La Guajira 1089 0,53 91 336 0,41 37 -58,86
Chocó 1010 0,49 84 293 0,36 33 -61,32
Putumayo 681 0,33 57 290 0,35 32 -43,22

Tabla 10. Tutelas de salud por departamento (periodo 2019 - 2020)
Amazonas 302 0,15 25 175 0,21 19 -22,74
San Andrés 449 0,22 37 130 0,16 14 -61,40
Guainía 207 0,10 17 65 0,08 7 -58,13
Vichada 146 0,07 12 55 0,07 6 -49,77
Guaviare 214 0,10 18 48 0,06 5 -70,09
Vaupés 158 0,08 13 21 0,03 2 -82,28
Total 207.368 100,00 17.281 81.899 100,00 9100 -47,34
sin que los medicamentos fueran entregados, así como el En relación con las decisiones en primera instancia, en el
incumplimiento de la Resolución 1604 de 2013, relacionada 59,34 % de los casos los jueces favorecieron totalmente a los
con tiempos de entrega de pendientes y envíos a domicilio, capitalinos (una de las más bajas); 15,47 % se constituyó como
entre otros. hecho superado, y parcialmente, en el 5,83 %.
3.2.3.1.2 Tutelas de salud en Valle del Cauca 3.2.3.1.4 Tutelas de salud en Norte de Santander
Valle del Cauca fue el segundo departamento que más La cuarta entidad territorial con más tutelas en salud
sumó tutelas en el área de la salud. Allí fueron interpuestas fue el departamento de Norte de Santander en donde se
9991 acciones, con una disminución en el promedio interpusieron 5992 acciones, cifra que muestra un incremento
mensual del 42,48 %. de 0,19 % en su participación.
En 42 municipios se interpuso al menos una tutela invocando En 32 municipios de esta entidad territorial se interpuso al
este derecho. Cali, con el 52,6 % , fue la ciudad con el mayor menos una tutela en salud. Cúcuta fue la ciudad con mayor
número, seguida de Palmira (10,87 %), Tuluá (6,8 %), Cartago participación (67,76 %), seguida de Ocaña (18,83 %), Pamplona
(6,47 %) y Buenaventura (4,53 %). (5,26 %), Abrego (1,72 %) y Villa del Rosario (1,55 %).
Las entidades más tuteladas fueron las siguientes: Emssanar Medimás fue la entidad con más tutelas (18,16 %), le
(14,53 %), Coomeva (14,36 %), Servicio Occidental de Salud siguieron Nueva EPS (11,78 %), Secretarías de salud (10,68 %),
(11,11 %), Medimás/Cafesalud (9,04 %) y Nueva EPS (8,51 %). Comfaoriente (8,8 %) y Comparta (8,18 %). En el 76,82 %
de los casos los jueces favorecieron totalmente en primera
En relación con las decisiones en primera instancia, en el instancia a los nortesantandereanos; el 11,7 % de las tutelas
77,77 % de los casos los jueces favorecieron totalmente a los presentaron hecho superado.
vallecaucanos, y parcialmente, en el 3,32 % . Además, hay que
mencionar que el 9,14 % se constituyó como hecho superado. El aumento de las tutelas contra las secretarías de salud se
debe a la migración venezolana, que busca en Colombia —
3.2.3.1.3 Tutelas de salud en Bogotá especialmente en las autoridades de este departamento— la
En tercer lugar se ubicó la ciudad de Bogotá con 6679 protección de su derecho a la salud. En este sentido, se ha
tutelas: su participación aumentó en 0,95 % respecto a 2019. identificado que dicha población busca tratamiento para
Las entidades con más tutelas en la capital de la República patologías de alto costo, casi siempre están muy avanzadas;
fueron estas: Capital Salud (12,7 %), Famisanar (11,57 %), asimismo buscan atención materno-infantil en lo que tiene
Compensar (8,95 %), Medimás (8,73 %) y Sanitas (7,27 %). que ver con la atención al parto y a la primera infancia.

3.2.3.1.5 Tutelas de salud en Caldas observada en 2019. En 13 departamentos este indicador fue
superior al nacional. El departamento de Caldas presentó
En el quinto lugar se ubicó el departamento de Caldas; el indicador más alto; le siguieron Risaralda, Norte de
desplazó a Santander con 5202 tutelas. En 27 municipios Santander, Arauca y Quindío.
de esta entidad territorial se interpuso al menos una
tutela que invocaba este derecho. La ciudad de Manizales Los departamentos de Guajira, Vaupés, Vichada y Chocó
registró la mayor cantidad de acciones (49,79 %), seguida obtuvieron los indicadores más bajos (tabla 11), a pesar de
de La Dorada (15,59 %), Chinchiná (7 %), Salamina que son departamentos con graves problemáticas en salud
(3,04 %) y Riosucio (2,96 %). debido a su condición de zonas dispersas. Eso impide el
acceso en condiciones de igualdad —en comparación con los
Las entidades con más acciones de tutela en el departamento demás colombianos— a la justicia y a los servicios en salud.
fueron estas: Medimás (22,95 %), Asmet Salud (19,22 %), Son ejemplos claros de los problemas que enfrentan estas
Nueva EPS (13,71 %), Salud Total (8,98 %) y Fuerzas Militares comunidades los que se muestran en las sentencias T-302 de
y de Policía (5,36 %). En decisión de primera instancia, los 2017 —que declaró el estado de cosas inconstitucional en el
jueces favorecieron totalmente a los Caldenses en el 76,53 % departamento de la Guajira— y T-357 de 2017 —que hizo
de los casos, y parcialmente, en el 6,84 % . Además, el 11,01 % un llamado de atención en el departamento del Vaupés por
de las tutelas presentaron hecho superado. la vulneración del derecho fundamental a la salud y de la
identidad cultural de 255 comunidades indígenas, a raíz de la
ausencia de centros de salud o de unidades básicas de atención,
3.2.3.2 Tutelas de salud a nivel
así como de una deficiente prestación del servicio—.
departamento ajustada por habitantes
El indicador nacional número de tutelas en salud por cada
10.000 habitantes fue de 16,26, cifra inferior en 61,27 % a la
Tabla 11. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes según el departamento
(periodo 2019 – 2020)
2019 2020*
Departamento N.° de tutelas en salud por N.° de tutelas en salud por Variación %
cada 10.000 habitantes cada 10.000 habitantes
Caldas 98,58 51,08 -48,19
Risaralda 102,93 38,51 -62,59
Norte de Santander 94,43 36,98 -60,84
Arauca 102,42 35,42 -65,42
Quindío 80,09 34,98 -56,32
Tolima 61,39 24,36 -60,32
Antioquia 63,43 22,85 -63,97
Amazonas 38,84 22,15 -42,98
Valle del Cauca 51,39 22,04 -57,10
San Andrés 71,86 20,41 -71,60
Santander 56,49 20,38 -63,92

Tabla 11. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes según el departamento
(periodo 2019 – 2020)
Caquetá 51,09 19,02 -62,76
Huila 42,64 17,75 -58,37
Meta 46,87 15,70 -66,49
Sucre 26,71 15,16 -43,24
Cesar 47,41 14,74 -68,90
Boyacá 33,66 13,97 -58,50
Guainía 41,84 12,84 -69,32
Córdoba 38,58 12,80 -66,82
Casanare 28,00 12,22 -56,34
Nariño 27,64 11,30 -59,12
Cauca 30,21 10,55 -65,08
Bolívar 27,05 8,80 -67,45
Bogotá D.C. 19,98 8,74 -56,25
Putumayo 19,25 8,08 -58,05
Cundinamarca 19,64 7,84 -60,10
Magdalena 22,97 6,41 -72,08
Guaviare 25,26 5,54 -78,07
Atlántico 15,72 5,44 -65,39
Chocó 18,71 5,38 -71,25
Vichada 13,20 4,87 -63,12
Vaupés 36,98 4,70 -87,30
La Guajira 11,74 3,48 -70,37
Índice Nacional 41,98 16,26 -61,27
3.2.3.3 Tutelas en salud a nivel municipal incremento porcentual correspondió a municipios en los que
En 935 municipios se interpuso al menos una tutela que no se interpusieron tutelas en salud (108,89 %), seguido del
invocaba el derecho a la salud, 97 menos que en 2019 (mapas rango de municipios que tienen entre 1 y 10 tutelas por cada
3 y 4). 10.000 habitantes. Esta situación se debe al cierre de juzgados
y a la falta de información sobre cómo ejercer el derecho a
Teniendo en cuenta el indicador de número de tutelas por la administración de justicia durante la pandemia, que no
cada 10.000 habitantes, en cada municipio se elaboraron siete permitieron que los ciudadanos que vieron vulnerado su
rangos para determinar el incremento en cada uno de ellos. derecho fundamental a la salud pudieran acudir a interponer
De acuerdo con lo anterior, se encontró que el rango de mayor tutelas (tabla 12).

Mapa 3. Municipios con tutelas en salud (año 2019) Mapa 4. Municipios con tutelas en salud (año 2020)
Fuente: Corte Constitucional Cálculos: Defensoría del Pueblo Fuente: Corte Constitucional Cálculos: Defensoría del Pueblo

Tabla 12. Número de municipios según el número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes
(periodo 2019 - 2020)
Tutelas por cada 2019 2020*
10.000 N.° de Part. % N.° de Part. % Variación %
habitantes municipios municipios
Sin tutelas en salud 90 8,02 188 16,76 108,89
Entre 1 y 10 tutelas 363 32,35 764 68,09 110,47
Entre 11 y 20 tutelas 214 19,07 131 11,68 -38,79
Entre 21 y 30 tutelas 125 11,14 23 2,05 -81,60
Entre 31 y 40 tutelas 83 7,40 8 0,71 -90,36
Entre 41 y 50 tutelas 56 4,99 4 0,36 -92,86
Más de 50 tutelas 191 17,02 4 0,36 -97,91
Total 1122 100,00 1122 100,00 0,00
Mapa 5. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes en cada municipio (año 2019)
Fuente: Corte Constitucional Cálculos: Defensoría del Pueblo

Mapa 6. Número de tutelas en salud por cada 10.000 habitantes en cada municipio (año 2020)
Fuente: Corte Constitucional Cálculos: Defensoría del Pueblo
Como se puede observar en los dos últimos mapas, los Las EPS Medimás, Coomeva y Nueva EPS se han constituido
municipios en donde no se presentaron tutelas en salud son como las entidades con el mayor número de acciones por
los que se encuentran en zonas dispersas; ahí el acceso a la vulneración al derecho fundamental a la salud durante
justicia es bastante limitado —aún más en condiciones de los últimos años; el 2020, a pesar de los inconvenientes
pandemia—. A la dificultad para desplazarse, por las largas presentados, no es la excepción.
distancias o por no contar con recursos económicos, se suma
el hecho de no contar con tecnologías como internet para
acceder a la información. Todo eso hace que los pobladores Nueva EPS resultó ser la entidad más demandada en 2020,
de estos municipios no reciban los servicios ofrecidos por el con 10.239 tutelas por vulneraciones al derecho a la salud;
Gobierno nacional. su participación fue de 12,39, dos puntos porcentuales
más que en el año anterior —producto del aumento en sus
3.2.4 Entidades con el mayor número de afiliados—. A esta entidad le siguieron Medimás (10.196),
tutelas de salud Coomeva (6100) y Savia salud (4417) (tabla 13 y Gráfica 4).

Tabla 13. Entidades más tuteladas por el derecho a la salud (periodo 2019 - 2020)

en el
Entidades
Nueva EPS 21.569 10,38 1797 10.239 12,39 1.138 -36,71
Medimás/Cafesalud 28.838 13,88 2403 10.196 12,34 1.133 -52,86
Coomeva 20.849 10,04 1737 6.100 7,38 678 -60,99
Savia Salud/Alianza Medellín 14.351 6,91 1196 4417 5,35 491 -58,96
Asociación Mutual La
8507 4,09 709 3596 4,35 400 -43,64
Esperanza «Asmet Salud»
Salud Total 7538 3,63 628 3293 3,99 366 -41,75
Secretarías de salud/
5137 2,47 428 3105 3,76 345 -19,41
Direcciones de salud
Fuerzas militares y de policía 7339 3,53 612 3070 3,72 341 -44,22
Sura EPS 4537 2,18 378 2762 3,34 307 -18,83
Comparta 8193 3,94 683 2640 3,20 293 -57,04
Sanitas 4051 1,95 338 2403 2,91 267 -20,91
Emssanar 6727 3,24 561 2369 2,87 263 -53,04
Magisterio/Fondo de
5620 2,71 468 2540 3,07 282 -39,74
previsión/Fiduprevisora
Inpec, Uspec y penitenciarías 4683 2,25 390 2255 2,73 251 -35,80
Coosalud EPS 5140 2,47 428 2059 2,49 229 -46,59
Servicio Occidental de Salud

4862 2,34 405 1655 2,00 184 -54,61
SOS
Famisanar 3239 1,56 270 1432 1,73 159 -41,05
Saludvida 6166 2,97 514 1304 1,58 145 -71,80
Capital Salud EPS 2873 1,38 239 1255 1,52 139 -41,76
Convida 2520 1,21 210 1250 1,51 139 -33,86
Asociación Mutual Barrios

2844 1,37 237 1077 1,30 120 -49,51
Unidos de Quibdó
Cajacopi 1638 0,79 137 821 0,99 91 -33,17
Compensar 1252 0,60 104 749 0,91 83 -20,23

Tabla 13. Entidades más tuteladas por el derecho a la salud (periodo 2019 - 2020)
Empresa Cooperativa Solidaria
1929 0,93 161 699 0,85 78 -51,68
de Salud «Ecoopsos»
Comfamiliar Huila 2013 0,97 168 690 0,84 77 -54,30
ARL Positiva 1528 0,74 127 609 0,74 68 -46,86
Alcaldías 591 0,28 49 566 0,69 63 27,69
ComfaOriente 1059 0,51 88 531 0,64 59 -33,14
Ministerios 407 0,20 34 307 0,37 34 0,57
Comfamiliar de Nariño 569 0,27 47 281 0,34 31 -34,15
ARL Sura 467 0,22 39 279 0,34 31 -20,34
ADRES/Fosyga 333 0,16 28 242 0,29 27 -3,10
Colpensiones 372 0,18 31 239 0,29 27 -14,34
Otros 16.800 8,09 1400 6244 7,56 694 -50,44
Total 207.746 100,00 17.312 82.624 100,00 9180 -46,97
Nota: En una tutela puede venir más de un demandado *Solo 9 meses Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo.
Las entidades que aumentaron su participación en mayor primera instancia por los jueces de la República; el 7,65 % fue
proporción fueron las siguientes: Nueva EPS, secretarías de hecho superado, y el 4,74 %, concedidas parcialmente. En 408
salud, Sura EPS, Sanitas, INPEC, USPEC y penitenciarías. municipios del país se interpuso al menos una tutela en salud
Adicionalmente, hay que mencionar que las únicas entidades contra esta entidad: Medellín (5,96 %), Bucaramanga (5,2 %),
que aumentaron el promedio mensual de tutelas fueron Bogotá (4,59 %), Montería (4,54 %) y Cúcuta (4,42 %) fueron
las alcaldías y los ministerios, a raíz de los efectos de la las ciudades que concentraron el mayor número de tutelas.
pandemia; estos exigieron que tales autoridades tuvieran
una mayor participación en la identificación y solución de las Las tutelas contra esta aseguradora se enfocaron en
problemáticas en salud. problemas de referencia y contrarreferencia, continuidad en
los tratamientos —especialmente de los usuarios asignados—
A continuación, se analizan las cinco entidades con el y en oportunidad de citas con especialistas. Esta situación
mayor número de tutelas en salud. se agrava por la ineficiencia del nivel administrativo en las
regiones donde cuenta con afiliados, especialmente de los
3.2.4.1 Tutelas contra Nueva EPS que se ubican en zonas de alta dispersión geográfica.
Hasta el 31 de diciembre de 2020, esta EPS concentró el mayor
número de afiliados (7.346.739), un 18,47 % más que en 3.2.4.2 Tutelas contra Medimás EPS
2019. Ese aumento fue consecuencia de la distribución de los Durante 2020, Medimás redujo el número de afiliados en
usuarios de EPS liquidadas, por lo que resultó ser la entidad 1.402.816 (45,21 %); pasó de ser la quinta entidad con el
con más tutelas en salud. Antioquia tuvo el mayor porcentaje mayor número de usuarios en el país en 2019 a la undécima.
de estas tutelas (15,67 %), seguido de Santander (9,29 %), De todas maneras, sigue siendo la segunda EPS con el mayor
Valle del Cauca (8,3 %), Córdoba (7,02 %) y Caldas (7,96 %). número de tutelas (10.196).
El 80,18 % de estas acciones fueron concedidas totalmente en

Porcentaje
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0
10.4
Nueva Eps 12.4
12.3
Medimas/Cafesalud 13.9
7.4
Coomeva 10.0
Savia Salud/Alianza 5.3
Medellín 6.9
Asociación Mutual 4.1
la Esperanza 4.4
3.6
Salud Total 4.0
Secretarías de salud/ 2.5
Direcciones de salud 3.8
Fuerzas militares 3.5
y de policia 3.7
2.2
Sura EPS 3.3
3.9
Comparta 3.2
1.9
Sánitas 2.9
3.2
Emssanar 2.9
Magisterio/Fondo 2.7
de previsión 3.1
Inpec/Uspec 2.3
Penitenciarías 2.7
2.5
Coosalud EPS 2.5
Servicio Occidental 2.0
de Salud S.O.S 2.3
1.6
Famisanar 1.7
3.0
Saludvida 1.6
1.4 Gráfica 4. Participación porcentual de las
Capital Salud EPS 1.5 entidades más tuteladas por el derecho a la salud
1.2
Convida 1.5 (periodo 2019 - 2020)
Barrios Unidos 1.3
1.2
0.8
Cajocopi 1.0
0.6
Compensar 0.9
Empresa Cooperativa 0.9
Solidaria de Salud 0.8
1.0
Comfamiliar Huila 0.8
0.7
ARL Positiva 0.7
0.3
Alcaldías 0.7
0.5
ComfaOriente 0.6
0.3
Comfenalco Valle 0.5
0.2
Ministerioa 0.4
0.3
Comfamiliar de Nariño 0.3
0.2
Arl Sura 0.3
0.2
Adres/Fosyga 0.3
0.2
Colpensiones 0.3
8.1
Otros 7.6
2019 2020

La mayor concentración de estas acciones se encontró en el acciones fueron Medellín (13,46 %), Cali (11,74 %), Cúcuta
departamento de Antioquia (13,23 %). La siguen Caldas (5,21 %), Bucaramanga (5,15 %) y Palmira (4,64 %).
(11,71 %), Risaralda (11,38 %), Norte de Santander (10,67 %)
y Valle del Cauca (8,86 %). En primera instancia los jueces Las tutelas contra Coomeva EPS evidencian las graves
favorecieron totalmente a los tutelantes en el 82,63 % falencias que la afectan y que fueron detectadas por la
de los casos; el 7,58 % fue hecho superado, y concedidas Superintendencia Nacional de Salud desde 2016. En ese
parcialmente, el 5,19 % . En 410 municipios (153 menos que año se encontró en medida de vigilancia especial. Desde ahí
en 2019) se interpuso al menos una tutela en salud contra esta la situación no mejora y las inconformidades y negaciones,
EPS. Las ciudades con mayor cantidad de acciones fueron las manifestadas en las quejas y tutelas, crecen cada año.
siguientes: Cúcuta (8,66 %), Pereira (6,69 %), Bogotá (5,8 %),
Medellín (5,09 %) e Ibagué (4,32 %).
Entre los problemas evidenciados en esta EPS está la deuda a
Es de anotar que por la decisión previa adoptada por la la red prestadora. Esta situación le ha ocasionado embargos de
Superintendencia Nacional de Salud (SNS) —Resolución sus recursos y le impide pagar a otros prestadores. Se estima
2379 de 2020, que revocó parcialmente la licencia de una deuda cercana a los dos billones de pesos, que genera una
funcionamiento de la EPS Medimás en 8 departamentos cadena sistemática de negación de servicios en salud. Respecto
(Resolución No. 010258 de 15 de septiembre de 2020)— al embargo, a pesar de la intervención del Ministerio de Salud,
se ordenó el inicio de otra actuación administrativa de de la ADRES, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
revocatoria parcial de autorización de funcionamiento Estado y de la propia Superintendencia Nacional de Salud,
a Medimás EPS. Además, revocó el funcionamiento de no se logró nada favorable para la EPS ante el juzgado que la
Medimás en 4 nuevos departamentos: Antioquia, Nariño, intervino ni ante el Tribunal Superior de Barranquilla y la
Santander y Valle del Cauca —Resolución 12877 del 12 de Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia: la decisión de esta
noviembre de 2020—. En estos territorios la entidad contaba última instancia fue la de negar el recurso.
con más de 700.000 usuarios distribuidos así: Antioquia
(214.626 usuarios), Valle del Cauca (259.111), Santander Actualmente Coomeva registra indicadores por debajo de
(175.278) y Nariño (82.406)70. lo permitido, incumpliendo con los requisitos mínimos de
habilitación de operación, sin pagos a la red y con carteras
En esta ocasión, Supersalud argumentó que la aseguradora atrasadas de hasta de un año. Las IPS y los hospitales niegan
puso en riesgo la garantía al acceso efectivo de los servicios de manera sistemática y consecutiva los servicios de urgencias
de salud, la seguridad de los afiliados y la destinación de los a sus afiliados.
recursos del sector.
3.2.4.4 Tutelas contra Savia Salud EPS/

3.2.4.3 Tutelas contra Coomeva Alianza Medellín
Con un total de 6100, Coomeva fue la tercera entidad con Al igual que en 2019, el grupo Savia Salud/Alianza Medellín
más tutelas en el país; presentó una disminución de 2,65 % en se situó en cuarto lugar con 4417 tutelas. Esa cifra refleja
la participación, que se asocia en gran parte a la disminución una disminución en la participación de 1,56 % respecto del
de 171.660 afiliados (10,18 %). Los departamentos con la año anterior. Los departamentos con el mayor número de
mayor frecuencia fueron estos: Antioquia (29,67 %), Valle acciones fueron Antioquia (97,08 %) y Tolima (1,2 %). En
del Cauca (23,52 %), Santander (7,06 %), Norte de Santander primera instancia los jueces favorecieron totalmente a los
(6,74 %) y Risaralda (6,15 %). En primera instancia los jueces tutelantes en el 68,56 % de los casos; 19,62 % fueron hecho
favorecieron totalmente a los tutelantes en el 82,36 % de los superado; finalmente, se concedieron parcialmente en el
casos; el 6,75 % fue hecho superado, y concedidas parcialmente, 7,33 % de los casos. En 146 municipios se interpuso al menos
5,61 %. En 204 municipios se interpuso al menos una tutela una tutela contra esta entidad. Las ciudades que tuvieron
contra esta EPS. Las cinco ciudades con el mayor número de una mayor frecuencia de acciones fueron Medellín (34,74 %),
Itagüí (5,77 %), Concordia (3,17 %), Bello (3,01 %) y Rionegro
(2,22 %).
70 Superintendencia Nacional de Salud, Resolución 128777 de 2020.

La Superintendencia Nacional de Salud —Resolución 010626 del 3.2.5 Tipos de entidades demandadas
25 de septiembre de 2020— prorrogó hasta el 27 de septiembre
de 2021 la medida de vigilancia especial que rige sobre las EPS Para el análisis realizado se conformaron varias categorías
Savia Salud. Esto con el propósito de que continúe trabajando tomando como base el tipo de entidad demandada. Por
en mejorar la atención adecuada de sus afiliados en términos de ejemplo, las EPS que prestan servicios en ambos regímenes
calidad y oportunidad, ya que aún no cumple con los indicadores se organizaron en un solo grupo, debido a la dificultad para
administrativos, asistenciales, jurídicos y financieros que le permitan identificar en la base de datos suministrada por la Corte
superar las deficiencias que motivaron la vigilancia especial. Constitucional el tipo de régimen (contributivo o subsidiado)
al que pertenecía cada usuario. Las instituciones prestadoras
Entre los hallazgos encontrados por Supersalud, y que dieron de salud (IPS) se clasificaron en otro grupo cuando las
lugar a esta medida, están los siguientes: más de 12.100 acciones de tutela iban dirigidas a ellas, por lo que no se
peticiones, quejas, reclamos y denuncias; 3721 acciones de tuvo en cuenta el sistema de aseguramiento en salud ni la
tutela en salud; deficiencias en la implementación de acciones de entidad aseguradora del usuario. Sin embargo, en este grupo
detección temprana y protección específica dirigidas al binomio no se incluyó al Hospital Militar, a la Clínica de la Policía
madre-hijo, así como el incumplimiento de indicadores de ni al Hospital Naval por estar clasificados dentro del grupo
experiencia en la atención, en el porcentaje de fórmulas médicas de las Fuerzas Militares. De la misma manera, las tutelas
entregadas de manera completa y en el porcentaje de fórmulas dirigidas contra las IPS que prestan servicio al magisterio en
médicas entregadas de manera oportuna, entre otras. las distintas regiones fueron incluidas en el régimen de salud
de los educadores.
3.2.4.5 Tutelas contra la Asociación Mutual Los demás grupos se conformaron teniendo en cuenta la
La Esperanza (Asmet Salud EPS) afinidad entre las entidades demandadas. Los casos en donde
La quinta entidad con más tutelas en salud fue Asmet Salud un demandado plenamente identificado apareció en una
(3596) con una participación del 4,35 % . Los departamentos misma tutela se contabilizaron nuevamente para efectos
con el mayor número de acciones fueron los siguientes: Caldas estadísticos, y se descartaron los casos en que se mencionaba
(27,81 %), Risaralda (16,99 %), Caquetá (10,09 %), Quindío «otros».
(9,18 %) y Valle del Cauca (7,65 %). En primera instancia los
jueces favorecieron totalmente a los tutelantes en el 84,82 %; En 2020, el primer lugar lo ocupó el grupo de las EPS, que
el 6,42 % fueron hecho superado, y concedidas parcialmente, en conjunto sumaron 64.619 acciones —correspondiente al
en el 4,59 % . En 194 municipios se interpuso al menos una 78,1 % de las tutelas en salud—, de forma que su participación
tutela en contra de esta aseguradora. La Dorada (11,04 %), disminuyó en 4,91 %.
Pereira (10,15 %), Florencia (8,26 %), Manizales (6,48 %) y
Armenia (5,87 %) fueron las ciudades con mayor frecuencia. En segundo lugar estuvieron los regímenes de excepción, que
incluyen el sistema de salud de las fuerzas militares y de policía,
Esta aseguradora se ha visto rodeada de escándalos, como el de la Ecopetrol y el régimen del Magisterio, cuya participación fue
captura por corrupción de su representante legal que en febrero de 6,55 %, similar a la que se observó en 2019.
de 2021 fue enviado a prisión domiciliaria —acusado de alterar
las cifras contables de la EPS y de apropiarse de cerca de $ 21.000 En tercer lugar están las entidades territoriales con 3880
millones del sistema general de salud entre los años 2008 y 2012. tutelas y un incremento en la participación de 1,8 %,
especialmente por el mayor número de tutelas contra las
Entre los hechos de los que se le acusa están los de registrar Alcaldías municipales. Luego, se ubicó el INPEC, USPEC
información falsa en los estados financieros para que no se y las penitenciarías con una participación del 2,73 %. En el
reflejara el verdadero estado económico, induciendo al error quinto lugar se encuentran las IPS con una participación del
a la Superintendencia de Salud; además, están los cargos 2,32 % (tabla 14).
de incluir gastos como costos y de realizar inversiones
en acciones o inmuebles, que supuestamente fueron
referenciadas como publicidad, transporte de empleados,
telefonía y papelería, entre otros.

Tabla 14. Tutelas en salud según el tipo de entidad demandada (periodo 2019 - 2020)

en el
Tipos de entidades demandadas
Entidades Promotoras de Salud
172.666 83,11 14.389 64.619 78,20 7.180 -50,10
(EPS)
Regímenes de excepción 12.911 6,21 1076 5410 6,55 601 -44,13
Entes territoriales 6027 2,90 502 3880 4,70 431 -14,16
Inpec/USPEC/penitenciarías 4683 2,25 390 2255 2,73 251 -35,80
Instituciones Prestadoras de
3834 1,85 320 1913 2,32 213 -33,47
Salud (IPS)
Administradoras de Riesgos
3215 1,55 268 1424 1,72 158 -40,94
Laborales (ARL) y aseguradoras
Administradoras de Fondos de
493 0,24 41 354 0,43 39 -4,26
Pensiones (AFP)
Empresas de medicina
240 0,12 20 200 0,24 22 11,11
prepagada y complementaria
Otros 3695 1,78 308 2576 3,12 286 -7,05
Total 207.764 100,00 17.314 82.631 100,00 9.181 -46,97
A continuación, se presenta el análisis de cada una de las Las razones por las que la Superintendencia Nacional de Salud
categorías conformadas. para proceder a la liquidación de Comfacundi (Supersalud,
2020b) obedecieron al comportamiento de los indicadores
3.2.5.1 Tutelas contra las Entidades en los componentes técnico-científico, financiero y jurídico,
Promotoras de Salud (EPS) pues representaban un riesgo para la atención de su población
y de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Según información de ADRES (www.adres.gov.co), hasta el
Salud. Entre los hallazgos la Supersalud relacionó más de
31 de diciembre de 2020 las EPS contaban con 47.134.005
2400 PQRD en 9 meses; 98 acciones de tutela en salud con
afiliados, de los que 23.101.866 (49,01 %) corresponden al
corte a agosto de 2020, de las que 71 pertenecían a eventos
Régimen contributivo, y 24.132.039 (50,99 %), al Régimen
PBS; 27, a eventos no PBS. Entre las reclamaciones de los
subsidiado. Durante este año fueron liquidadas las EPS
usuarios estaban las siguientes causas: restricción en la libre
Comfacundi71 y Comfamiliar Cartagena72 , y se revocó el
escogencia, la negación de citas de medicina general, la falta
funcionamiento de Medimás en varios departamentos.
de acceso a las citas de consulta médica especializada y el bajo
Cabe destacar que estas tres EPS tenían la cobertura de
cumplimiento en los indicadores de gestión del riesgo para
más de un millón de ciudadanos, que fueron distribuidos
patologías como la cardiovascular, renal, diabetes controlada
en las demás EPS.
e hipertensión controlada, entre otras.


Respecto a la EPS Comfamiliar Cartagena, Supersalud oportunidad en asignación de citas de consulta médica
informó que dicha entidad no logró resolver los hallazgos que especializada, las altas cifras de mortalidad materna, mortalidad
dieron origen a la medida preventiva de vigilancia especial, perinatal, mortalidad en menores de cinco años por enfermedad
lo que representaba un riesgo para la atención correcta de respiratoria aguda y la cobertura insuficiente en los servicios de
sus 137.067 afiliados en Cartagena y en otros 19 municipios baja complejidad: consulta de medicina general, odontología
del departamento de Bolívar. En este sentido, dicha entidad general y servicio de laboratorio clínico, entre otros.
señaló que desde agosto de 2016 se habían realizado ocho
prórrogas, pero que la entidad no había logrado corregir En relación con la EPS Medimás, la Superintendencia señaló
su desempeño ni subsanar sus problemas administrativos, que adoptó esa medida porque la aseguradora no brindaba las
contractuales, financieros y asistenciales (Supersalud, 2020c). garantías para el aseguramiento y la prestación de los servicios de
salud de los 731.421 afiliados en los departamentos de Antioquia,
Entre los motivos enunciados por la Superintendencia Valle del Cauca, Santander y Nariño. Además, evidenciaron el
para adoptar esta decisión estaban los siguientes: la falta riesgo en la garantía al acceso efectivo de los servicios de salud, la
de oportunidad en la entrega de medicamentos, la falta de seguridad de los afiliados y la destinación de los recursos del sector.
Tabla 15. Número de afiliados según EPS (periodo 2019 - 2020)
2019 2020
EPS Variación %
N.° afiliados Part. % N.° afiliados Part. %
Nueva EPS 6.201.438 13,76 7.344.608 15,58 18,43
Sura EPS 3.706.372 8,22 4.184.902 8,88 12,91
Sanitas 3.263.378 7,24 3.853.812 8,18 18,09
Salud Total 3.241.122 7,19 3.675.767 7,80 13,41
Coosalud 2.531.033 5,61 2.783.543 5,91 9,98
Famisanar 2.373.664 5,27 2.623.980 5,57 10,55
Asociación Mutual Ser 2.071.288 4,60 2.164.996 4,59 4,52
Emssanar 1.911.215 4,24 1.927.961 4,09 0,88
Compensar 1.662.837 3,69 1.874.641 3,98 12,74
Asmet Salud 1.881.317 4,17 1.910.924 4,05 1,57
Medimás/Cafesalud 3.103.023 6,88 1.700.092 3,61 -45,21
Savia Salud/Alianza Medellín 1.664.933 3,69 1.681.008 3,57 0,97
Comparta 1.544.007 3,43 1.534.453 3,26 -0,62
Coomeva 1.686.254 3,74 1.501.246 3,19 -10,97
Capital Salud 1.106.306 2,45 1.167.122 2,48 5,50
Cajacopi 1.137.541 2,52 1.151.490 2,44 1,23

835.834 1,85 838.164 1,78 0,28
SOS

Tabla 15. Número de afiliados según EPS (periodo 2019 - 2020)
Barrios Unidos de Quibdó 778.098 1,73 771.593 1,64 -0,84
Comfamiliar Huila 565.265 1,25 553.905 1,18 -2,01
Asociación Indígena del

529.420 1,17 538.668 1,14 1,75
Cauca
Convida 529.397 1,17 515.630 1,09 -2,60
Mallamas EPSI 329.363 0,73 331.973 0,70 0,79
Ecoopsos 324.116 0,72 331.120 0,70 2,16
Comfenalco Valle 238.009 0,53 255.507 0,54 7,35
Comfamiliar Guajira 241.770 0,54 250.932 0,53 3,79
Aliansalud 238.979 0,53 243.219 0,52 1,77
Dusakawi EPSI 231.859 0,51 243.332 0,52 4,95
Anas Wayúu EPSI 202.522 0,45 211.895 0,45 4,63
Comfaoriente 178.641 0,40 183.984 0,39 2,99
Comfamiliar Nariño 184.296 0,41 177.415 0,38 -3,73
Comfachocó 176.860 0,39 175.388 0,37 -0,83
Capresoca 172.119 0,38 172.949 0,37 0,48
Comfasucre 114.212 0,25 118.273 0,25 3,56
Pijaos EPSI 90.599 0,20 95.083 0,20 4,95
Fundación Salud Mía EPS 29.714 0,07 44.430 0,09 49,53
Total 45.076.801 100,0 47.134.005 100,0 4,56

Fuente: ADRES Cálculos: Defensoría del Pueblo
La Nueva EPS se convirtió en la aseguradora con el mayor acciones, y Savia Salud, con 4418 (tabla 16). Los incrementos
número de afiliados en el país con 7.344.608, aumentó porcentuales más elevados en participación se observaron
el número de afiliados en 1.143.170 (18,43 %) respecto de en Nueva EPS, Sura EPS y Sanitas, correlacionados con
2019. Le siguieron en crecimiento absoluto Sanitas, con un el incremento en el número de afiliados. Por su parte, se
aumento de 590.434 (18,09 %), Sura, 478.530 (12,91 %) y observaron disminuciones en la participación de Coomeva y
Coosalud, 252.510 (9,98 %) (tabla 15). Savia Salud (tabla 16). La Gráficas 5 muestra la participación
en los años 2019 y 2020 de cada una de las EPS que prestan
La categoría de las EPS presentó una disminución en el servicios tanto en el Régimen contributivo como en el
promedio mensual de 50,1 % en el número de acciones subsidiado. No obstante, al hacer un estimado de los tres
durante 2020. En valores absolutos, Nueva EPS es la entidad meses faltantes, mediante el método de promedios móviles
con el mayor número de tutelas (10.240), y su participación longitud 3, la EPS Medimás se constituye como la EPS con
se incrementó en 3,36 % . En segundo lugar se ubicó Medimás más tutelas en 2020 (gráfica 6).
con 10.196 tutelas, presentó una disminución de 0,92 %
en su participación. Le siguieron Coomeva, con 6101

Tabla 16. Tutelas en salud en cada EPS (periodo 2019 - 2020)

EPS en el
Nueva EPS 21.569 12,49 1.797 10.240 15,85 1138 -36,70
Medimás/Cafesalud 28.838 16,70 2.403 10.196 15,78 1133 -52,86
Coomeva 20.849 12,07 1.737 6101 9,44 678 -60,98
Savia Salud/Alianza Medellín 14.351 8,31 1.196 4418 6,84 491 -58,95
Asociación Mutual La Esperanza

8507 4,93 709 3596 5,56 400 -43,64
«Asmet Salud»
Salud Total 7538 4,37 628 3293 5,10 366 -41,75
Sura EPS 4537 2,63 378 2763 4,28 307 -18,80
Comparta 8193 4,74 683 2640 4,09 293 -57,04
Sanitas 4051 2,35 338 2403 3,72 267 -20,91
Emssanar 6727 3,90 561 2369 3,67 263 -53,04
Coosalud 5140 2,98 428 2059 3,19 229 -46,59
Servicio Occidental de Salud SOS 4862 2,82 405 1655 2,56 184 -54,61
Famisanar 3239 1,88 270 1432 2,22 159 -41,05
Capital salud 2873 1,66 239 1255 1,94 139 -41,76
Convida 2523 1,46 210 1250 1,93 139 -33,94
Asociación Mutual Barrios Unidos

2844 1,65 237 1077 1,67 120 -49,51
de Quibdó
Cajacopi 1638 0,95 137 821 1,27 91 -33,17
Compensar 1252 0,73 104 749 1,16 83 -20,23
Empresa Cooperativa Solidaria de

1929 1,12 161 699 1,08 78 -51,68
Salud «Ecoopsos»
Comfamiliar Huila 2013 1,17 168 690 1,07 77 -54,30
ComfaOriente 1059 0,61 88 531 0,82 59 -33,14
Comfamiliar de Nariño 569 0,33 47 281 0,43 31 -34,15
Asociación Indígena del Cauca 446 0,26 37 169 0,26 19 -49,48

Tabla 16. Tutelas en salud en cada EPS (periodo 2019 - 2020)
Mallamás EPSI 309 0,18 26 150 0,23 17 -35,28
Capresoca 382 0,22 32 140 0,22 16 -51,13
Comfamiliar Cartagena 523 0,30 44 129 0,20 14 -67,11
Unicajas/Comfacundi 360 0,21 30 118 0,18 13 -56,30
Comfachocó 212 0,12 18 85 0,13 9 -46,54
Comfasucre 151 0,09 13 83 0,13 9 -26,71
Aliansalud 157 0,09 13 80 0,12 9 -32,06
Pijao Salud EPSI 138 0,08 12 47 0,07 5 -54,59
Asociación de Cabildos Indígenas

111 0,06 9 25 0,04 3 -69,97
del Cesar «Dusakawi»
Comfamiliar de La Guajira 117 0,07 10 22 0,03 2 -74,93
Fundación Mía 17 0,01 1 17 0,03 2 33,33
Anas Wayúu EPSI 33 0,02 3 12 0,02 1 -51,52
Otras liquidadas 11.404 6,60 950 1.674 2,59 186 -80,43
Total 172.666 100,00 14.389 64.619 100,00 7180 -50,10
Para eliminar la correlación positiva entre número de Mia, Compensar y las EPS que atienden a la población
afiliados y número de tutelas, y establecer un indicador indígena. No obstante, los datos del último caso no significan
que permita realizar comparaciones entre EPS, se calculó el necesariamente que haya una mejor garantía en la atención en
indicador número de tutelas por cada 10.000 afiliados. Para salud; como se mencionó, esta población reside en zonas de
dicho cálculo, tal como se enunció en la metodología, se difícil acceso a la justicia, además de sus arraigos culturales.
utilizaron dos procedimientos: el primero, con el número de
tutelas y afiliados anuales (hasta el 31 de diciembre de 2020); Como se observa, las EPS Medimás y Coomeva, a pesar
el segundo, con el número de tutelas y afiliados mensuales de disminuir en el número de afiliados, continúan
haciendo una estimación de los tres meses faltantes mediante como las aseguradoras con el mayor número de acciones
el método de promedios móviles de longitud 3. La tabla 17 constitucionales por cada 10.000 afiliados. Eso evidencia,
muestra el indicador con los dos procedimientos. entre otros motivos, que las acciones adelantadas por la
Superintendencia Nacional de Salud, en el marco de sus
Según este indicador, con el procedimiento 1, las aseguradoras funciones de inspección, vigilancia y control, no han sido
con los índices más altos fueron estás: Medimás, Coomeva, efectivas ni suficientes. No obstante, se espera que en el
Comfaoriente, Savia salud y Convida. Los índices más bajos próximo año mejoren los indicadores de estas EPS, en razón
se observaron en las EPS Anas Wayúu, Comfamiliar Guajira, de las medidas adoptadas a finales de 2020 por Supersalud.
Dusakawi, Asociación Indígena del Cauca y Aliansalud
(tabla 17 y gráfica 5).
Medimás, durante el año 2020, fue objeto de dos medidas
Al igual que en el informe anterior, hay que resaltar el bajo de revocatoria parcial de las licencias de funcionamiento.
número de tutelas por cada 10.000 afiliados que tienen las
EPS del Régimen contributivo Aliansalud, Fundación Salud

N.º de tutelas
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
Nueva Eps
Medimas
Convida
Medimás
Ecoopsos
Coomeva
Coomeva
Savia Salud/Alianza
Asmet Salud
Comfaoriente
Medellín
Asmet Salud
EPS
Salud Total
Sura EPS
Comparta
Savia Salud/Alianza Medellín

Sánitas
Emssanar
Coosalud
Servicio Occidental
de Salud S.O.S
Famisanar
Capital Salud
Convida
Ambuq
21
19
24
26
28
59
40
Asociación Mutua Ser
Indicador
Cajacopi
Procedimiento 1
Compensar
Ecoopsos
Comfamiliar huila
Comfaoriente
Comfenalco Valle
Comfamiliar Nariño
Asociación Indígena
del Cauca
Mallamas EPSI
Capresoca
Comfamiliar Cartagena
Unicajas/Comfamundi
Comfachocó
55
28
36
59
30
38
44
Comfasucre
Indicador
Tabla 17. Número de tutelas por cada 10.000 afiliados en cada EPS en 2020
Aliansalud
Procedimiento 2
PijaoSalud EPSI
Dusakawi
Comfamiliar Guajira
La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social

Fundación Salud Mía EPS
Anas Wayúu
Gráfica 5. Número de tutelas en salud e indicador por cada 10.000 afiliados según EPS (procedimiento 1)
86
10
20
30
40
50
60
Número de tutelas por 10.000 afiliados

Tabla 17. Número de tutelas por cada 10.000 afiliados en cada EPS en 2020
20 27
SOS
Comparta 17 26
Comfenalco Valle 16 24
Comfamiliar Nariño 16 23
Nueva EPS 14 22
Barrios Unidos de Quibdó 14 21
Comfamiliar Huila 12 19
Emssanar 12 18
Capital Salud 11 16
Salud Total 9 16
Capresoca 8 12
Coosalud 7 11
Cajacopi 7 11
Comfasucre 7 10
Sanitas 6 10
Sura EPS 7 10
Famisanar 5 8
Pijaos EPSI 5 8
Comfachocó 5 7
Asociación Mutual Ser 4 7
Mallamas EPSI 5 7
Compensar 4 6
Fundación Salud Mía EPS 4 6
Asociación Indígena del Cauca 3 5
Aliansalud 3 4
Dusakawi 1 2
Comfamiliar Guajira 1 1
Anas Wayúu 1 1
Índice general 14 21
Fuente: Corte Constitucional, ADRES Cálculos: Defensoría del Pueblo Procedimiento 1: Tomando N.o de tutelas y afiliados al final de año (9 meses)
Procedimiento 2: Tomando N.o de tutelas y afiliados mensual con estimación de datos faltantes

Gráfica 6. Número de tutelas en salud e indicador por cada 10.000 afiliados según
EPS (procedimiento 2)
2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
60
Número de tutelas por 10.000 afiliados

50
40
30
N.º de tutelas
20
10
0
0
Medimas
Comparta
Famsanar
Convida
Capital salud
AMBUQ
Cajacopi
Compensar
Nueva Eps
Coomeva
Savia Salud/Alianza
Medellín
Salud Total
Asmet Salud
Sura EPS
Sura EPS
Emssanar
Sánitas
Coosalud
S.O.S EPS
Asociación Mutual Ser
Comfamiliar huila
Ecoopsos
Comfaoriente
Comfenalco Valle
Comfamiliar de Nariño
Asociación Indígena
del Cauca
Mallamás EPSI
Comfamiliar Cartagena
Capresoca
Unicajas/Comfamundi
Comfachocó
Comfasucre
Aliansalud
PijaoSalud EPSI
Dusakawi
Comfamiliar de la Guajira
Fundación Mía
Anas Wayúu EPSI
La primera medida fue en mayo73. Ordenó la asignación de Riohacha, Armenia, Bogotá, Popayán, Barranquilla, Cali y
los afiliados de esta EPS en los departamentos de Atlántico, Cúcuta, en el año 2018.
Arauca, Bolívar, Cauca, Cundinamarca, Guainía, La Guajira
y Magdalena a EPS receptoras, que les garantizaran una mejor
3.2.5.2 Tutelas de salud en regímenes de
prestación de los servicios de salud. La segunda, adoptada en
excepción
noviembre del mismo año, le ordenó a esta aseguradora el
traslado de los afiliados de los departamentos de Antioquia, Después de las EPS, los regímenes de excepción se
Nariño, Santander y Valle del Cauca porque no les brindaba constituyeron como el segundo grupo con más acciones,
garantías para el aseguramiento y la prestación de los servicios y se distribuyeron así: el 58,14 % de las tutelas se dirigieron
de salud (Supersalud, 2020d). contra los servicios de salud de las fuerzas militares y de
policía, cuya participación estuvo en los mismos niveles de
En el caso de Coomeva, Supersalud le impuso una sanción 2019; en el régimen de salud del Magisterio se presentaron
de tres multas por más de $ 2500 millones en noviembre 2306 acciones, con una participación similar a la de 2019
de 2020 (Supersalud, 2020e). La primera sanción fue de (tabla 18). En este régimen, las IPS con el mayor número de
más de 1050 millones de pesos, se dio por no atender de tutelas fueron Cosmitet (29,63 %), Redvital/Summedical
manera oportuna y de fondo a una serie de peticiones, con 18,06 % y Avanzar/Foscal (11,01 %).
quejas, reclamos y denuncias (PQRD); estas habían sido
interpuestas por no prestar servicios de salud a niños en El régimen del Magisterio nació como consecuencia de las
condición de discapacidad. La segunda, por más de 760 luchas sindicales que llevaron a cabo los maestros a lo largo
millones de pesos, se dio por el incumplimiento de la medida de los años ochenta y noventa para lograr la igualdad y el
cautelar que pretendía garantizar la prestación efectiva de los mejoramiento de sus condiciones laborales (Rendón, 2010).
servicios de salud; la tercera multa, por más de 700 millones, La expedición de la Ley 91 de 1989, con la que se estableció
fue consecuencia de no responder oportunamente y a fondo la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
las PQRD; tales recursos se recibieron en el marco de los Magisterio, fue una reivindicación de sus derechos; a través
eventos de diálogo con la Supersalud en las ciudades de Amagá, de ese fondo se pagan las prestaciones sociales de los docentes
afiliados, y es un régimen exceptuado a partir de la Ley 100
de 1993, artículo 279.

Tabla 18. Tutelas en salud contra entidades de régimen especial (periodo 2019 - 2020)
2019 2020*
Variación %
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. %
Fuerzas militares y de
7339 56,84 3072 56,78 -58,14
policía
Magisterio 5465 42,33 2306 42,62 -57,80
Ecopetrol 107 0,83 32 0,59 -70,09
Total 12.911 100 5.410 100 -58,10

Fuente: Corte Constitucional. *Solo 9 meses
Tabla 19. Tutelas en salud contra entidades territoriales (periodo 2019 - 2020)
2019 2020*
Entidades territoriales Variación %
Secretarías de salud y
5138 85,25 3108 80,10 -39,51
direcciones de salud
Alcaldías 591 9,81 566 14,59 -4,23
Gobernaciones 194 3,22 139 3,58 -28,35
Concejos Municipales 2 0,03 3 0,08 -
Secretarías de educación 102 1,69 64 1,65 -37,25
Total 6027 100,00 3880 100,00 -35,62

Dicha ley define al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales Es importante anotar que este régimen cubre las prestaciones
del Magisterio como una «cuenta especial de la nación, con de salud y pensión, aunque excluye el de riesgos laborales.
independencia Patrimonial, Contable y estadística, sin personería Sin embargo, reciben prestaciones y auxilios económicos
jurídica y cuyos recursos serán manejados por una entidad en caso de accidentes o enfermedades laborales. Además,
fiduciaria estatal o de economía mixta». La entidad encargada cuentan con servicios tanto preventivos como curativos para
de administrarla es la Fiduprevisora, entidad de economía mixta el mantenimiento de la salud laboral (Modelo mejorado de
vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. salud para el magisterio, s. f.), relacionados con la detección de
alteraciones en el sistema osteomuscular, acciones de medicina
Entre los objetivos del fondo, establecidos en el artículo 5º de laboral, salud mental y medicina del trabajo, entre otros. En
la ley, están los de efectuar el pago de las prestaciones sociales este sentido, la prestación de todos los servicios médicos y
del personal afiliado, garantizar la prestación de los servicios de carácter asistencial se realizan a través de contratos con
médico-asistenciales, así como llevar los registros contables y entidades de salud, atendiendo a las indicaciones que imparta
estadísticos de los aportes, garantizar el control de los recursos el consejo directivo del fondo.
y constituir con una base de datos del personal afiliado para
cumplir las obligaciones prestacionales.

Respecto al pago de las prestaciones económicas como 3.2.5.3 Tutelas contra entidades
cesantías (definitivas, parciales e intereses) y pensiones territoriales
(jubilación, invalidez, vejez, sustitución pensional, entre
otros), el fondo está obligado al pago de estas. En relación con El tercer grupo con más tutelas en salud es el conformado por
la pensión, cabe destacar que existen dos regímenes: los entes territoriales, que presentó un incremento de 1,8 % en
Q el de los docentes oficiales vinculados antes del 27 de junio la participación, especialmente por mayor número de tutelas
de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003; contra las alcaldías (tabla 19).
Q el de los docentes vinculados a partir del 27 de junio del
2003, a quienes se les aplica el régimen contemplado en las Las secretarías de salud fueron las más tuteladas de este
leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 —Régimen Solidario de grupo con el 80,15 %; de estas, la de Cúcuta tuvo el mayor
Prima media con Prestación Definida, con excepción del número de tutelas (15,2 %). Le siguieron las secretarías de
requisito de edad para pensión, que será de 57 años tanto Medellín (12,64 %), Sincelejo (5,77 %), Envigado (5,42 %) y
para hombres como para mujeres—. Cali (4,87 %). A nivel de alcaldías, las más tuteladas fueron
estas: Cúcuta (11,13 %), Cali (10,95 %) y Bogotá (6,1 %).
Por otra parte, los artículos 217 y 218 de la Carta Política
facultaron al Congreso de la República para establecer la El hecho de que la ciudad de Cúcuta sea la entidad territorial
carrera prestacional y disciplinaria tanto para los miembros con el mayor número de tutelas en salud, al igual que la
de las Fuerzas Militares como de la Policía Nacional, en Secretaría de Salud de Norte de Santander que también ocupa
atención al Régimen especial de las Fuerzas Militares y de el primer lugar en tutelas, evidencia y reafirma los efectos de
la Policía Nacional. Esto con el fin de prestar el servicio de la migración venezolana. Los migrantes de ese país buscan
sanidad inherente a las operaciones militares y al servicio atención en salud prenatal y el tratamiento de enfermedades
policial, y de brindar el servicio integral de salud en las de alto costo, especialmente de cáncer.
áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y
rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios.
3.2.5.4 Tutelas contra el Instituto Nacional
La Corte Constitucional ha justificado en reiteradas Penitenciario y Carcelario (Inpec),
oportunidades la existencia del régimen prestacional especial penitenciarías y Unidad de Servicios
de los miembros de la Fuerza Pública, a raíz del peligro que Penitenciarios y Carcelarios (Uspec)
implica el ejercicio de sus funciones, y en compensación del
desgaste físico y mental que involucra la inseguridad a la que La participación de las tutelas para reclamar servicios de
están sometidos; no solo ellos, sino también su grupo familiar. salud contra el Inpec, penitenciarías y USPEC, entidades
responsables de la salud de las personas privadas de la
En virtud de lo anterior, el Régimen especial en salud de las libertad, se ubicó en los mismos niveles de 2019. El mayor
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional fue regulado por número de acciones de este grupo correspondieron a
el Decreto No. 1795 del 14 de Septiembre de 2000. Ahí se demandas localizadas en el departamento del Tolima,
establece que este sistema está constituido por el Ministerio y tuvieron una participación del 10,91 %. En segundo y
de Defensa Nacional, el Consejo Superior de Salud de las tercer lugar se ubicaron las acciones presentadas por este
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (CSSMP), el grupo poblacional en Meta (10,29 %) y Bogotá (10,02 %),
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares (SSFM), el respectivamente (tabla 20).
Subsistema de Salud de la Policía Nacional (SSPN), así como
por los afiliados y beneficiarios del Sistema. El modelo de atención en salud para la población privada
de la libertad (PPL) fue adoptado con las resoluciones 5159
El Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares lo constituyen el de 2015 y 3595 de 2016, con el fin de garantizar la atención
Comando General de las Fuerzas Militares, la Dirección General integral de la salud de esta población. Asimismo, este servicio
de Sanidad Militar, el Ejército Nacional, la Armada Nacional, busca altos niveles de calidad con la integración de la atención
la Fuerza Aérea y el Hospital Militar Central. El Subsistema de intramural, la red externa, los profesionales en áreas de salud
Salud de la Policía Nacional lo constituyen la Policía Nacional y la de los ERONES y los diferentes actores del sector salud en el
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Al respecto, las prestaciones en salud deben garantizarse en consejerías y acceso a antibioticoterapia, entre otras) y de
el interior de los ERON, en las áreas de salud dispuestas por prevención secundaria (tamizajes de citología, VIH, hepatitis
la administración penitenciaria y carcelaria para la atención y tuberculosis).
intramural; la atención comienza con un examen médico de
ingreso, que se hace para consolidar la información necesaria Sin embargo, debido a la desconexión entre la atención
para determinar las condiciones de salud de los internos. En intramural y el servicio a brindar por parte de la red externa,
este sentido, y partiendo del diagnóstico de la situación de el mayor número de tutelas en contra de este grupo se presenta
salud, se deben implementar guías de mantenimiento de la por la falta de acceso a citas con especialistas, imágenes
salud con actividades de prevención primaria (vacunación, diagnósticas y a tratamientos médicos con oportunidad.
Tabla 20. Tutelas en salud contra Inpec y Uspec (periodo 2019 - 2020)
2019 2020*
Departamento
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. % Variación %
Tolima 507 11,03 246 10,91 -51,48
Meta 414 9,01 232 10,29 -43,96
Bogotá D.C. 484 10,53 226 10,02 -53,31
Valle del Cauca 437 9,51 226 10,02 -48,28
Santander 303 6,59 181 8,03 -40,26
Boyacá 398 8,66 174 7,72 -56,28
Caldas 262 5,70 145 6,43 -44,66
Cauca 307 6,68 144 6,39 -53,09
Norte de Santander 413 8,98 131 5,81 -68,28
Antioquia 244 5,31 124 5,50 -49,18
Huila 195 4,24 99 4,39 -49,23
Cundinamarca 158 3,44 88 3,90 -44,30
Caquetá 116 2,52 59 2,62 -49,14
Cesar 174 3,79 54 2,39 -68,97
Risaralda 28 0,61 30 1,33 7,14
Casanare 25 0,54 23 1,02 -8,00
Nariño 35 0,76 16 0,71 -54,29
Quindío 17 0,37 15 0,67 -11,76
Córdoba 24 0,52 8 0,35 -66,67
Atlántico 17 0,37 7 0,31 -58,82
Otros 39 0,85 27 1,20 -30,77
Total 4597 100,00 2255 100,00 -50,95


3.2.5.5 Tutelas contra instituciones 3.2.5.6 Tutelas contra administradoras de
prestadoras de servicios de salud (IPS) riesgos laborales (ARL) y compañías de
seguros
Las IPS (hospitales, clínicas y centros de salud) fueron
el quinto grupo de entidades con el mayor número de El número de tutelas que invocaron el derecho a la salud
tutelas en salud. Las instituciones más tuteladas fueron contra las entidades que conforman este grupo mantuvo una
las IPS ubicadas en la frontera con Venezuela: Hospital participación similar a la de 2019. La ARL Positiva continúa
Sarare de Saravena, Hospital San Lorenzo de Arauquita y como la entidad con el mayor número de acciones, con una
Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta. Esta situación coincide participación del 42,77 % (tabla 22); le siguieron Sura ARL
con la migración de la población venezolana que solicita (19,59 %) y seguros de vida Colpatria (9,97 %), ambas con una
atención en salud. participación mayor que en 2019.
TABLA 21. TUTELAS EN SALUD CONTRA IPS TABLA 22. TUTELAS EN SALUD CONTRA ARL Y
(PERIODO 2019 - 2020) COMPAÑÍAS DE SEGUROS (PERIODO 2018 - 2019)
2019 2020* ARL y 2019 2020*
IPS Variación % compañías N.° N.° Variación %
N.° N.° de seguros Part. % Part. %
Part. % Part. % tutelas tutelas
tutelas tutelas
ARL Positiva 1.528 47,53 609 42,77 -60,14
Hospital
Sarare de 0 89 4,65 - Sura 468 14,56 279 19,59 -40,38
Saravena Seguros
de Vida 276 8,58 142 9,97 -48,55
Hospital San Colpatria
Lorenzo de 192 5,37 70 3,66 -63,54
Arauquita Seguros del
160 4,98 81 5,69 -49,38
Estado SA
Hospital Compañía
Erasmo 191 5,34 65 3,40 -65,97 de Seguros 136 4,23 78 5,48 -42,65
Meoz Colmena
Hospital Compañía
Universitario 62 1,73 48 2,51 -22,58 de Seguros 115 3,58 63 4,42 -45,22
del Valle Bolívar
La Equidad
Hospital San Seguros de 147 4,57 53 3,72 -63,95
Vicente de 0 0,00 23 1,20 - Vida
Chucurí
La Previsora
120 3,73 45 3,16 -62,50
Subred Seguros
Integrada Mundial de
76 2,36 27 1,90 -64,47
de Servicios 63 1,76 13 0,68 -79,37 Seguros
de salud de
Mapfre
Bogotá 35 1,09 18 1,26 -48,57
Seguros
Liberty
Otras IPS 3070 85,80 1605 83,90 -47,72 75 2,33 14 0,98 -81,33
Seguros
Total 3578 100,00 1913 100,00 -46,53 Allianz

29 0,90 6 0,42 -79,31
Seguros
Otras
compañías 50 1,56 9 0,63 -82,00
de seguros
Total 3215 100 1424 100 -55,71

3.2.5.7 Tutelas contra administradoras de Finalmente, Asofondos informó que los fondos de pensiones
fondos de pensiones (AFP) registraron nuevamente cifras récord al llegar a más de $ 317
billones al cierre de 2020, con rendimientos de $ 27,1 billones.
Las tutelas en salud contra las entidades de este grupo
aumentaron su participación en 0,19 % , especialmente por 3.2.5.8 Tutelas contra otras entidades
el incremento observado en las acciones contra el fondo
de pensiones y cesantías Protección. Colpensiones fue la En este grupo se encuentran las entidades contra las que se
entidad más demandada con un 67,51 % , seguida del fondo interpusieron tutelas que invocaron el derecho a la salud y que
de pensiones Protección con un 18,08 % (tabla 23). no se mencionaron en otros grupos. Sobresalen los ministerios
(300), centros de servicios judiciales, juzgados y cortes (243),
A pesar de que en el año 2020 los fondos privados de así como la ADRES (177) y las superintendencias (166).
pensiones enfrentaron la volatilidad de los mercados debido
a la crisis ocasionada por la pandemia COVID-19, las cifras 3.2.6 Solicitudes más frecuentes
fueron positivas, según un informe de Asofondos (entidad en las tutelas de salud
que agremia a Colfondos, Porvenir, Protección y Skandia):
se presentaron más afiliaciones a raíz de la reactivación del El análisis de esta sección se realizó sobre una muestra repre-
empleo a partir del segundo semestre, y se superaron los 17,1 sentativa de 2920 tutelas que invocaron el derecho a la salud
millones de afiliados; hubo un crecimiento de 3,8 % con durante 2020, seleccionada a través de un muestreo aleato-
respecto a 2019 (Asofondos, 2021). rio estratificado por departamento, con una confiabilidad
del 95 % y un margen de error del 1,45 %. Los resultados se
Según ese fondo, ocho de cada diez afiliados son menores de presentan utilizando un factor de expansión en función de
45 años y ganan entre uno y dos salarios mínimos legales. la misma variable de estratificación. La muestra estuvo con-
En relación con las pensiones, señaló que al cierre de 2020 formada por tutelas distribuidas así: al Régimen contribu-
se alcanzaron los 210.331 pensionados, con una tasa de tivo y subsidiado les correspondió el 83,2 % de las acciones;
crecimiento del 15,8 % . También afirmó que durante el a las Fuerzas Militares y de Policía, el 3,8 %; al Magisterio,
mismo año se pensionaron 58.085 personas, que contaban 3,2 %; al Inpec, 1,3 %, y a otros, 8,6 %.
con las 1150 semanas cotizadas, pero no con el ahorro
suficiente; ese logro se dio gracias al Fondo de Garantía de
Pensión Mínima (FGPM) que alcanzó una reserva de $ 28,6
billones.
TABLA 23. TUTELAS EN SALUD CONTRA ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
AFP Variación %
Colpensiones 372 76,54 239 67,51 -35,75

Fondo de Pensiones y Cesantías Protección 37 7,61 64 18,08 72,97
Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir 52 10,70 38 10,73 -26,92
Colfondos-Citi 21 4,32 12 3,39 -42,86
Otras 4 0,82 1 0,28 -75,00
Total 486 100,00 354 100,00 -27,16

La información se extrajo durante los años 2020 y 2021 de 3.2.6.1 Contenidos más frecuentes
la base de datos de tutelas, y fue suministrada por la hono- en las tutelas de salud en general
rable Corte Constitucional; se tomó el relato del accionante
en la tutela seleccionada de la variable «hechos». La cuanti- Las distintas solicitudes de los ciudadanos incluidas
ficación se hizo con todas las solicitudes en cada una de las en las tutelas que invocaron el derecho a la salud,
tutelas, ya que en una misma acción se puede presentar más independientemente del demandado, fueron clasificadas en
de una solicitud con requerimientos diferentes. ocho contenidos (anexo D) así:
Q servicios, que a su vez se subdividen en los grupos estable-
En los 9 meses de 2020 se realizaron 152.011 solicitudes en cidos en la Resolución 3100 de 2019 —correspondiente a
las 81.899 tutelas que invocaron el derecho a la salud. El la habilitación de servicios de salud—;
promedio de solicitudes por tutela fue de 1,85. El análisis se Q medicamentos, que se subclasificaron de acuerdo con los
dividió en tres partes: En la primera se incluyeron las tutelas parámetros del Invima;
que invocaron el derecho a la salud, independientemente Q elementos que no son asistenciales pero que se tutelan. Ahí
del demandado. En la segunda solo se hizo referencia a los se incluyen viáticos (alojamiento, alimentación y transporte)
regímenes contributivo y subsidiado; en la tercera se realizó y cuidadores;
un análisis de las tutelas interpuestas por pacientes con Q cosméticos y productos de aseo;
trastornos mentales. Q dispositivos médicos, quirúrgicos e insumos;
Q solicitudes relacionadas con el aseguramiento en salud;
Q suplementos dietarios;
Q otros, en los que se encuentran aquellas solicitudes que no
corresponden a ninguno de los grupos anteriores.
TABLA 24. SOLICITUDES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS DE SALUD (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Contenidos Part. % en Part. % en Variación %
N.° solicitudes N.° solicitudes
solicitudes solicitudes
Servicios 313.776 64,43 94.277 61,98 -69,95
Medicamentos 68.741 14,11 25.857 17,00 -62,38
Elementos que no son asistenciales pero

35.952 7,38 14.328 9,42 -60,15
que se tutelan
Dispositivos médicos quirúrgicos e

20.695 4,25 6114 4,02 -70,46
insumos
Productos cosméticos 22.422 4,60 5651 3,72 -74,80
Aseguramiento en salud 12.970 2,66 3430 2,25 -73,55
Suplementos dietarios 11.802 2,42 2062 1,36 -82,53
Otros 656 0,13 392 0,26 -40,24
Total solicitudes 487.014 100,00 152.111 100,00 -68,77
Total tutelas en salud 207.368 81.899 -60,51 100,00 -46,53

Los requerimientos por servicios ocuparon el primer medicamentos de síntesis biológica (aquellos que se obtienen
lugar, pues corresponden al 61,98 % del total; asimismo, de organismos vivos) fue mucho más baja, el 1,29 % del total.
se observa una disminución en la participación de 2,45 %
respecto de 2019 (tabla 24). Los servicios solicitados con En tercer lugar están los elementos que no son asistenciales
más frecuencia correspondieron a los de consulta externa pero que se tutelan con el 9,42%. Dentro esta categoría se
(con el 34,98 %), especialmente por falta de oportunidad encuentran las solicitudes por viáticos (costos de transporte,
en la atención especializada de neurología, ortopedia, alojamiento y alimentación), con el 93,53 % del total. y las
oftalmología, oncología y urología. Este problema se debe del servicio de cuidadores, con el 6,46 %. Estos elementos
a una distribución inequitativa de especialistas en el país, presentaron un incremento en la participación de 2,04 %
que crea fallas en la oportunidad de atención. Le siguen respecto a 2019, a pesar de que están contemplados dentro
los servicios de apoyo, diagnóstico y complementación de las inclusiones del sistema de salud. Las solicitudes
terapéutica (22,83 %), los servicios quirúrgicos (19,81 %) de viáticos se deben en gran parte a la falta de oferta
y el tratamiento integral (13,17 %). Con la solicitud de especializada a nivel regional y a servicios de complejidades
tratamiento integral el ciudadano busca acceder de manera superiores al segundo nivel de atención; esa circunstancia
completa a los servicios y tecnologías de salud encaminados implica el traslado de pacientes a otras regiones diferentes
a prevenir, paliar o curar la enfermedad, evitando así a las de su domicilio para ser atendidos por médicos
la fragmentación o interrupción de la prestación de especialistas o para continuar un tratamiento.
los servicios de salud. Este concepto está expresamente
contemplado en el artículo 8 de la Ley 1751 de 2015. El cuarto lugar lo ocupan los dispositivos médico-quirúrgicos
e insumos, con 4,02 % de participación, similar a la observada
El segundo lugar lo ocuparon los medicamentos, que en 2019. Sobresale la solicitud de insumos domiciliarios como
representaron el 17 % de todas las solicitudes; se observó camas, sillas de ruedas, colchones antiescaras y oxigenadores.
un incremento en la participación de 2,89 % . Dentro de
este grupo se solicitaron con más frecuencia aquellos de En quinta posición se ubica el grupo de productos cosméticos
síntesis química —el 98,71 % del total de medicamentos y de aseo, dentro del que se encuentran jabones, champús,
solicitados—, es decir, los que son fabricados mediante cremas (incluida la crema antipañalitis), pañales y pañitos
procesos químicos. La proporción de las solicitudes de los húmedos (gráfica 7).
Gráfica 7. Solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud (periodo 2019-2020)
70%
2019 2020
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Servicios Medicamentos Elementos Dispositivos Productos Aseguramiento Suplementos Otros
que no son médicos cosméticos en salud dietarios
asistenciales quirúrgicos
pero se tutelan e insumos

Tras analizar la participación de las solicitudes por régimen, En este sentido, el Observatorio Interinstitucional de
estos fueron los datos que se consiguieron: las EPS del Cáncer de Adultos (OICA) publicó en el año 2020 el
Régimen contributivo y subsidiado tienen el 83,22 % de las Estudio Nacional de Barreras de Acceso en Cáncer (OICA,
solicitudes; los regímenes especiales, el 7,24 % , y los demás, el 2020). Este se basó en una encuesta —realizada entre enero
9,54 % (tabla 25). y octubre de este año— a 535 personas de todas las edades
diagnosticadas con cáncer. Se encontró que el 63 % pertenecía
3.2.6.1.1 Especialidades en las tutelas de salud al Régimen contributivo; el 33,2 %, al subsidiado, y 3,4 %, a
Las 5 especialidades por las que los usuarios interpusieron otros. Al respecto, el 100 % de los pacientes dijo haber sufrido
más tutelas de salud en 2020 son estas: oncología, neurología, al menos una barrera de acceso a la atención de salud. Así
ortopedia, oftalmología y endocrinología. En el caso de pues, el acceso y oportunidad con especialistas (24,3 %) fue
la oncología su participación aumentó 3,3 % , debido a la el principal obstáculo evidenciado.
interrupción de tratamientos que impidieron el acceso a
especialistas, a los medicamentos, insumos y dispositivos Es importante anotar que todas las enfermedades oncológicas
médicos, a causa de la pandemia de COVID-19; otro motivo tienen altos niveles de recuperación si se detectan pronto y se
del aumento en la participación fue la deficiencia en las tratan con calidad, a través de los programas de promoción
actividades de prevención de la enfermedad, promoción de la de la salud y prevención de la enfermedad. Sin embargo, lo
salud y detección temprana del cáncer. que se visibiliza en este estudio es precisamente lo contrario:
los programas de detección temprana, de promoción de
TABLA 25. SOLICITUDES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS DE SALUD POR RÉGIMEN (AÑO 2020)
Régimen
Contenidos Contributivo y Subsidiado Especiales Otros Total

Part. Part. Part. Part. Part. Part.
Part.
Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes
%
% % % % % %
Servicios 77.001 60,8 81,67 7049 64,0 7,48 10.228 70,51 10,9 94.277 61,0
Medicamentos 21.897 17,3 84,68 1709 15,5 6,61 2251 15,52 8,71 25.857 17,0
Elementos
que no son
asistenciales 13.229 10,5 92,32 631 5,7 4,40 469 3,23 3,27 14.329 9,42
pero que se
tutelan
Dispositivos
médicos
5325 4,2 87,11 520 4,7 8,50 269 1,85 4,39 6114 4,02
quirúrgicos e
insumos
Productos
cosméticos y de 4725 3,7 83,61 785 7,1 13,9 141 0,97 2,50 5651 3,72
aseo
Aseguramiento
2574 2,0 75,05 34 0,3 1,00 821 5,66 23,9 3430 2,25
en salud
Suplementos
1758 1,4 85,25 233 2,1 11,3 71 0,49 3,44 2062 1,36
dietarios
Otros 82 0,1 20,97 54 0,5 13,8 255 1,76 65,2 391 0,26
Total 126.591 100 83,22 11.015 100 7,24 14.505 100 9,54 152.111 100

la salud y prevención de la enfermedad no se adelantan de autorizada, casi nunca hay disponibilidad de agenda.
manera efectiva por las EPS, por lo que las personas son Cuando sí hay disponibilidad, es para términos que en
diagnosticadas en las fases tardías de la enfermedad. En ocasiones superan los seis meses. Ahí el desarrollo natural de
esas etapas las células cancerígenas ya se han diseminado en la enfermedad no tiene control.
otros órganos. Además, el pronóstico se hace más sombrío
a medida que estas células se siembran en tejidos vecinos y La especialidad de neurología, que es la segunda más
en órganos distantes. Como si fuera poco, las EPS ponen demandada, atiende la mayor parte de las complicaciones
barreras de tipo administrativo demorando o negando de las enfermedades cardiovasculares (accidentes
autorizaciones o no contratando con las IPS habilitadas en cerebrovasculares) que no tienen un nivel óptimo de
la ciudad de residencia del paciente. Tales impedimentos prevención. Respecto a ortopedia, su demanda radicó en la
generan desplazamientos de pacientes a otras ciudades, atención de secuelas y complicaciones que se derivaron de
sin considerar las repercusiones familiares, sociales y accidentes de tránsito, así como en reemplazos de rodilla
económicas de las familias. A esto se suma la inoportunidad y cadera.
en los tratamientos, la interrupción de estos y la no entrega o
entrega parcial de medicamentos requeridos.
Con las especialidades sucede lo mismo: cuando el paciente

acude a solicitar su cita con el especialista en la institución
TABLA 26. ESPECIALIDADES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Especialidad Part. Part. Variación %
Tutelas Tutelas
% %
Oncología 21.546 10,39 11.213 13,69 -47,96
Neurología 23.562 11,36 9603 11,73 -59,24
Ortopedia 23.171 11,17 6622 8,09 -71,42
Oftalmología y retinología 15.082 7,27 4563 5,57 -69,75
Endocrinología 10.862 5,24 4553 5,56 -58,08
Urología 9349 4,51 4085 4,99 -56,31
Nefrología 7868 3,79 3556 4,34 -54,80
Neurocirugía 7152 3,45 3540 4,32 -50,50
Cardiología 6941 3,35 3499 4,27 -49,59
Reumatología 2883 1,39 3346 4,09 16,06
Cirugía general 9400 4,53 2896 3,54 -69,19
Psiquiatría 6090 2,94 2729 3,33 -55,19
Ginecobstetricia 8056 3,88 2578 3,15 -68,00
Neumología 6749 3,25 2304 2,81 -65,86
Otorrinolaringología 5521 2,66 2160 2,64 -60,88


TABLA 26. ESPECIALIDADES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Especialidad Part. Part. Variación %
Tutelas Tutelas
% %
Medicina interna 2375 1,15 2147 2,62 -9,60
Infectología 3231 1,56 1868 2,28 -42,19
Vascular 4248 2,05 1573 1,92 -62,97
Gastroenterología 2835 1,37 1481 1,81 -47,76
Nutricionista 4992 2,41 1479 1,81 -70,37
Dermatología 3335 1,61 1135 1,39 -65,97
Hematología 1624 0,78 839 1,02 -48,34
Genética 228 0,11 697 0,85 205,70
Odontología 2075 1,00 614 0,75 -70,41
Proctología 1146 0,55 603 0,74 -47,38
Hepatología 295 0,14 589 0,72 99,66
Maxilofacial 914 0,44 336 0,41 -63,24
Alergología 1335 0,64 311 0,38 -76,70
No aplica, no refiere u otras 14.503 6,99 980 1,20 -93,24
Total 207.368 100,00 81.899 100,00 -60,51

3.2.6.1.2 Diagnósticos en las tutelas de salud temprana por parte de las EAPB, pues hacen parte de su
Los diagnósticos se agruparon según los capítulos y bloques obligación en la gestión integral del riesgo en salud. No
establecidos en la clasificación Estadística Internacional de obstante, estas entidades no están cumpliendo con tales
Enfermedades (CIE 10) (Anexo A). requerimientos; lo que se observa es el crecimiento de
centros de alta complejidad para atender a estos pacientes,
Los 5 diagnósticos más frecuentes que se relacionaron en en detrimento de los centros de atención primaria (entre los
las tutelas de 2020, y que invocaron el derecho a la salud, que están los puestos de salud, los promotores y los centros
fueron los siguientes: tumores y neoplasias (16,38 %), con básicos de atención).
un incremento de 3,39 % en la participación; enfermedades
del sistema circulatorio (10,29 %); enfermedades del Es importante resaltar la falta de gobernabilidad y de
aparato genitourinario (8,74 %); enfermedades del sistema autoridad por parte de las entidades territoriales de salud, en
osteomuscular (7,84 %), y enfermedades endocrinas, la exigencia hacia los actores del sistema y de los planes locales
nutricionales y metabólicas (7,82 %). centrados en la problemática de salud. Eso ocurre a pesar de
que el Ministerio de Salud ha aprobado la implementación
Las enfermedades del sistema circulatorio fueron los de varios programas como el del MAITE. El resultado se
segundos diagnósticos por los que los usuarios interpusieron evidencia en este estudio, ya que personas con enfermedades
tutelas. Así, tanto las del sistema cardiovascular como las de mortalidad evitable interponen tutelas para reclamar su
del circulatorio deben ser objeto de prevención y detección derecho a la salud: desde lo más básico, como la insulina

para pacientes con diabetes, hasta antihipertensivos para en otros, traumatismos, envenenamientos y algunas otras
pacientes con hipertensión arterial o tratamientos para consecuencias de causas externas. Aquí se sigue evidenciando
infecciones urinarias primarias. Lo anterior hace que los el grado de ineficiencia de los programas de detección
pacientes se compliquen y sufran incluso de insuficiencias temprana, de promoción y de prevención a cargo de las EAPB.
renales, o la muerte en los casos más graves. Esos obstáculos son aún mayores en los regímenes especiales,
Respecto a los regímenes contributivo y subsidiado, ya que son conglomerados de población más controlada.
se encuentra que predominan las tutelas de pacientes
con tumores y neoplasias; en el régimen especial, las A continuación se analizan los tres tipos de diagnóstico con
enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas; más tutelas en 2020.
TABLA 27. DIAGNÓSTICOS EN LAS TUTELAS (PERIODO 2019 - 2020)
Régimen
Contributivo y
Especiales Otros Total
Diagnósticos Subsidiado
Part.
Tutelas vertical horizontal Tutelas vertical horizontal Tutelas vertical horizontal Tutelas
%
% % % % % %
Tumores (Neoplasias) 11.804 17,3 87,9 642 11,2 4,78 974 12,2 7,26 13.420 16,39
Enfermedades del sistema
7037 10,3 83,5 476 8,3 5,65 914 11,4 10,85 8427 10,29
circulatorio
Enfermedades del aparato
6276 9,2 87,7 477 8,3 6,67 402 5,00 5,62 7155 8,74
genitourinario
osteomuscular y del tejido 5339 7,8 83,2 441 7,7 6,87 639 7,95 9,95 6419 7,84
conectivo
Enfermedades endocrinas,
5389 7,9 84,2 663 11,6 10,4 352 4,38 5,50 6404 7,82
nutricionales y metabólicas
5268 7,7 87,1 349 6,1 5,77 435 5,41 7,19 6052 7,39
nervioso
Trastornos mentales y del
4269 6,3 80,73 547 9,5 10,3 472 5,87 8,93 5288 6,46
comportamiento
3285 4,8 76,99 364 6,3 8,53 618 7,69 14,48 4.267 5,21
digestivo
Traumatismos, envenenamientos
y algunas otras consecuencias 2696 4,0 67,15 170 3,0 4,23 1149 14,3 28,62 4.015 4,90
de causa externa
Enfermedades del ojo y sus
3509 5,2 87,64 196 3,4 4,90 299 3,72 7,47 4.004 4,89
anexos
Síntomas, signos y hallazgos
anormales clínicos y de
2830 4,2 84,35 337 5,9 10 188 2,34 5,60 3355 4,10
laboratorio, no clasificados en
otra parte
1825 2,7 78,70 156 2,7 6,73 338 4,21 14,58 2319 2,83
respiratorio

TABLA 27. DIAGNÓSTICOS EN LAS TUTELAS (PERIODO 2019 - 2020)
Régimen
Contributivo y
Diagnósticos Subsidiado
Part.
%
% % % % % %
Malformaciones congénitas,
deformidades y anomalías 2111 3,1 91,11 0 0,0 0,00 206 2,56 8,89 2317 2,83
cromosómicas
Factores que influyen en el
estado de salud y contacto con 1413 2,1 74,56 257 4,5 13,6 225 2,80 11,87 1895 2,31
los servicios de salud
Enfermedades infecciosas y
1310 1,9 70,13 247 4,3 13,2 311 3,87 16,65 1868 2,28
parasitarias
Enfermedades del oído y de la
1401 2,1 84,04 240 4,2 14,4 26 0,32 1,56 1667 2,04
apófisis mastoides
Enfermedades de la piel y el
952 1,4 87,42 72 1,3 6,61 65 0,81 5,97 1089 1,33
tejido subcutáneo
No aplica, no refiere u otras 1410 2,1 72,76 103 1,8 5,31 425 5,29 21,93 1938 2,37
Total 68.124 100,0 83,18 5737 100 7,00 8038 100 9,81 81.899 100
i) Tumores y neoplasias: su participación se vio incrementada análisis de la demanda insatisfecha de los pacientes en cada
en 3,39 % respecto de 2019, y los usuarios interpusieron una de sus fases, que van desde la detección temprana hasta
tutelas por falta de oportunidad en el tratamiento y falta su paliación. Tal situación genera muertes evitables, por
de autorizaciones integrales; a raíz de la pandemia, muchos omisión o negligencia. Se evidencia cuando un usuario no
tratamientos de cáncer fueron interrumpidos, bien sea por el resuelve su necesidad a causa de situaciones internas de la
cambio en prioridades de atención de las EPS, o por miedo institución.
de los pacientes a contagiarse. Los tumores y neoplasias
son enfermedades se desarrollan de manera muy rápida La mortalidad por causas prevenibles o sensibles a la atención
por su naturaleza; requieren de una detección temprana y de la salud tiende a ser prematura y casi siempre es causada
oportuna para que su tratamiento sea eficaz. En este sentido, por una mala atención en salud. En otras palabras, las causas
de acuerdo con lo observado, los pacientes son sometidos de estas defunciones se consideran tratables, y, por lo tanto,
a cambios de médico (terminación o cambio de contratos se consideran evitables con la atención médica apropiada.
con IPS), a largas esperas en la materialización del servicio Así, la tasa de mortalidad por causas sensibles a la atención
y, en muchos casos, al reinicio de su plan de manejo médico. de la salud es una opción conveniente para aproximarse al
Todo eso genera comorbilidades y complicaciones, así como impacto de la atención sobre la muerte prematura, pero no
aumento en la demanda del servicio. debe considerarse como evidencia definitiva de diferencias
en la atención de salud eficaz.
El tumor maligno de mama es el más frecuente (15,89 %),
seguido por el de próstata (10,19 %), por el tumor maligno Lo anterior preocupa a esta entidad, ya que solicitudes de
de útero (8,48 %), por los tumores malignos de la piel citas médicas, tratamientos y otras tecnologías en salud que
(6,36 %) y por los tumores malignos de las glándulas tiroides se encuentran en el PBS —que deberían ser otorgadas con la
(4,94 %) (tabla 28). Además de que existe una tasa de sola orden médica— son objeto de acciones constitucionales
mortalidad evitable en Colombia, los resultados evidencian para su obtención; en ocasiones, hay desacato por parte
la inoperancia y seguridad, la falta de registro eficaz y de

de las aseguradoras, lo que pone en peligro de muerte a ii) En relación con las enfermedades del sistema circulatorio,
los pacientes. que fueron los segundos diagnósticos más frecuentes en las
tutelas de 2020, las solicitudes más usuales están asociadas
Según el Observatorio Nacional de Cáncer, el cáncer en a la hipertensión arterial, la insuficiencia cardiaca y los
Colombia tiene una incidencia estimada de 182 por 100.000 accidentes vasculares encefálicos (tabla 29).
habitantes y una mortalidad cercana a 84 por 100.000
habitantes (Observatorio Nacional de Cáncer, 2021). Los accidentes vasculares encefálicos son consecuencia de
la malnutrición, el exceso del consumo de carbohidratos, la
Según el Ministerio de Salud y Protección Social, el cáncer falta de promoción de hábitos saludables y de ejercicio, y por
de mama es un problema de salud pública que va en aumento la publicidad de los medios de comunicación para el consumo
a nivel nacional: es la principal causa de mortalidad de de bebidas azucaradas y de alimentos no saludables. Mientras
las mujeres en Colombia. Se señala que mientras en 2009 esta cultura no cambie, y no se imponga una restricción a la
se registraron 2243 muertes, en 2019 la cifra llegó a 3535 publicidad de alimentos dañinos para la salud (generalmente
(36,5 %). En total, murieron 22.174 mujeres entre los 30 y 70 sobreelaborados por la industria), y no se promueva el
años durante la última década (Minsalud, 2020h). consumo de alimentos saludables, el incremento de esta
enfermedad será constante.
De acuerdo con el Observatorio Nacional de Cáncer, el cáncer
de próstata es el de mayor incidencia en Colombia, con una iii) En relación con las enfermedades del sistema
tasa ajustada de incidencia y mortalidad de 47 por 100.000 genitourinario, las tutelas por insuficiencia renal crónica
habitantes (Observatorio Nacional de Cáncer, 2020) (38,32 %) fueron las más frecuentes. De esta manera, se
TABLA 28. TUTELAS POR DIAGNÓSTICO DE TUMORES (AÑO 2020)

Régimen
Contributivo y
Diagnósticos de Tumores Subsidiado

Part.
%
% % % % % %
Tumor maligno de la mama 1877 15,9 88,06 157 24,5 7,36 98 10,03 4,58 2132 15,89
Tumor maligno de la próstata 1220 10,3 89,26 71 11,0 5,18 76 7,81 5,56 1367 10,19
Tumor maligno del útero 994 8,4 87,41 25 3,9 2,22 118 12,13 10,37 1137 8,48
Tumores malignos de la piel 791 6,7 92,68 62 9,7 7,32 0 0,00 0,00 854 6,36
Tumor maligno de la glándula
663 5,6 100,00 0 0,0 0,00 0 0,00 0,00 663 4,94
tiroides
Tumor maligno del encéfalo 341 2,9 73,90 55 8,6 11,92 65 6,73 14,18 462 3,44
Tumor maligno del estómago 309 2,6 70,05 89 13,9 20,28 43 4,38 9,67 440 3,28
Tumor maligno del colon 370 3,1 87,62 28 4,4 6,64 24 2,49 5,74 422 3,14
Tumor maligno del recto 284 2,4 83,75 0 0,0 0,00 55 5,67 16,25 340 2,53
Leucemia mieloide 218 1,8 66,87 0 0,0 0,00 108 11,08 33,13 326 2,43
Otros 4736 40,1 89,76 154 24,0 2,92 386 39,67 7,32 5276 39,32
Total 11.804 100 87,97 642 100 4,78 973 100 7,25 13.419 100

TABLA 29. TUTELAS POR DIAGNÓSTICOS DE ENFERMEDADES DEL SISTEMA CIRCULATORIO (AÑO 2020)
Diagnósticos Régimen
del sistema
circulatorio Contributivo y Subsidiado Especiales Otros Total

Part.
%
% % % % % %
Hipertensión
1549 22,0 82,42 90 18,9 4,78 241 26,34 12,80 1879 22,30
esencial (primaria)
Insuficiencia
1031 14,6 83,18 125 26,3 10,09 83 9,13 6,73 1239 14,71
cardiaca
Accidente vascular
encefálico agudo
no especificado 766 10,9 86,01 41 8,6 4,59 84 9,15 9,39 891 10,57
como hemorrágico
o isquémico
Venas varicosas
de los miembros 490 7,0 84,32 34 7,2 5,89 57 6,23 9,79 581 6,89
inferiores
Secuelas de
enfermedad 397 5,6 91,62 10 2,1 2,27 26 2,89 6,10 433 5,14
cerebrovascular
Otras enfermedades
281 4,0 87,28 0 0,0 0,00 41 4,48 12,72 322 3,82
cerebrovasculares
Cardiomiopatía 219 3,1 69,67 26 5,5 8,36 69 7,54 21,97 314 3,72
Otros trastornos de
306 4,4 100,00 0 0,0 0,00 0 0,00 0,00 306 3,63
las venas
Taquicardia
250 3,6 90,39 27 5,6 9,61 0 0,00 0,00 277 3,28
paroxística
Infarto agudo del

285 4,1 79,00 21 4,4 5,82 55 6,00 15,18 361 4,28
miocardio
Otros 1464 20,8 80,26 102 21,4 5,59 258 28,24 14,14 1824 21,65
Total 7037 100 83,51 476 100 5,64 914 100 10,84 8427 100
evidencia el fracaso de los programas de promoción y promoviendo estilos de vida saludable. La segunda solicitud
prevención de la enfermedad y la inatención reiterada en de servicios fue por hiperplasia prostática (17,97 %). La
salud impuesta por las aseguradoras, que ponen barreras tercera tuvo que ver con otros trastornos del sistema urinario
para su atención efectiva. También es importante, para este (6,89 %) (tabla 30).
tipo de enfermedades, generar conciencia en los pacientes

TABLA 30. TUTELAS POR DIAGNÓSTICOS DEL SISTEMA GENITOURINARIO (AÑO 2020)
Diagnósticos del Régimen

Sistema Genito
Urinario Contributivo y Subsidiado Especiales Otros Total
Part.
%
% % % % % %
Insuficiencia renal
2488 39,6 90,7 163 34,2 5,96 91 22,6 3,31 2742 38,32
crónica
Hiperplasia de la
1079 17,2 83,9 114 23,9 8,87 93 23,1 7,22 1286 17,97
próstata
Otros trastornos del
397 6,3 80,6 0 0,0 0,00 95 23,7 19,4 493 6,89
sistema urinario
Cálculo del riñón y del
307 4,9 81,2 62 13,1 16,5 9 2,21 2,34 379 5,29
uréter
Prolapso genital
331 5,3 100 0 0,0 0,00 0 0,00 0,00 331 4,62
femenino
Uropatía obstructiva y
257 4,1 100 0 0,0 0,00 0 0,00 0,00 257 3,59
por reflujo
Hipertrofia de la mama 166 2,6 86,8 25 5,3 13,2 0 0,00 0,00 192 2,68
Otras hemorragias
uterinas o vaginales 173 2,8 100 0 0,0 0,00 0 0,00 0,00 173 2,41
anormales
Endometriosis 99 1,6 100 0 0,0 0,00 0 0,00 0,00 99 1,38
Otros 979 15,6 81,2 112 23,5 9,29 114 28,4 9,46 1205 16,84
Total 6276 100 87,7 477 100 6,67 402 100 5,62 7155 100
3.2.6.2 Tutelas para exigir contenidos del En materia de promoción y prevención, el PBS cubre las
Plan de Beneficios en Salud (PBS) en los actividades de información, educación, capacitación y
regímenes contributivo y subsidiado comunicación a todos los afiliados del SGSSS, sin importar
la edad o el género (Minsalud, 2014). De todas maneras,
En esta sección se analizaron las tutelas en las que los usuarios hay una atención prioritaria para la población infantil y
de los regímenes contributivo y subsidiado solicitaron adolescente, así como para las mujeres gestantes y lactantes,
servicios de salud, y se determinó si estos están incluidos en para la población en edad reproductiva y para los adultos
el PBS o no. mayores, con el fin de fomentar factores protectores, inducir
a estilos de vida saludables y controlar las enfermedades
El Plan de Beneficios en Salud (PBS) es el conjunto de crónicas no transmisibles. De igual forma, garantiza el
servicios para la atención en salud al que tienen derecho tanto acceso a los biológicos del Plan Ampliado de Inmunización
los afiliados al Régimen contributivo como los afiliados (PAI) y al condón masculino de látex para la prevención de
al Régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad infecciones de transmisión sexual (ITS), VIH/SIDA y para
Social en Salud (Minsalud, 2014). Este plan tiene como fin la planificación familiar75. Para acceder a estos insumos es
brindar protección integral a las familias en lo que se refiere requisito asistir a la consulta de planificación o a la consejería
a la maternidad y a la enfermedad general, en las fases de para los casos de infección de transmisión sexual.
promoción y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico,
tratamiento y rehabilitación para todas las patologías. 75 Minsalud, Resolución 412 de 2000; Minsalud, Resolución 769 de 2008.

Para la recuperación de la salud, el PBS cubre los siguientes corresponda a zonas de dispersión geográfica que reciben una
servicios: la atención inicial en urgencias, que debe ser prima adicional para ese fin; cuando el paciente ambulatorio
garantizada en cualquier institución prestadora de servicios debe trasladarse a un municipio distinto al de su residencia
en salud (IPS); la hospitalización en habitación compartida para recibir servicios PBS, y en los casos en que la EPS no
(salvo criterio médico); la internación en unidades especiales cuenta con red de prestadores, aun cuando estos servicios
(UCI, unidades intermedias y quemados); la atención estén en el municipio de residencia (Minsalud, 2014).
domiciliaria; los medicamentos, insumos médicos y
dispositivos necesarios e insustituibles para la realización o El análisis relacionado con contenidos PBS se realizó con base
utilización de tecnologías cubiertas en el PBS; la medicina en lo establecido en la Resolución 3512 del 26 de diciembre
y terapias alternativas y complementarias, debidamente de 2019 (emitida por el Ministerio de Salud y Protección
reglamentadas; los trasplantes de riñón, corazón, hígado, Social). Por medio de esta resolución se actualizan los
médula ósea y córnea; los injertos necesarios para los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos
procedimientos descritos en el PBS (autoinjertos, aloinjertos de la unidad de pago por capitación (UPC) y sus anexos.
o injertos heterólogos) y los procedimientos de toma de tejido El anexo 1: «Listado de medicamentos financiados con
del mismo paciente o de un donante; finalmente, la atención recursos de la UPC», clasificación, formas farmacéuticas
paliativa ambulatoria o con internación de toda enfermedad según vía de administración, estado y forma de liberación
en su fase terminal o cuando no haya posibilidades de del principio activo; anexo 2: «Listado de procedimientos en
recuperación, entre otros (Minsalud, 2014). salud financiados con recursos de la UPC».
En materia odontológica, cubre las prótesis dentales (cajas de En el mismo sentido, se analizó la Resolución 244 de 31
dientes completas), las calzas, los tratamientos de conductos de enero 2019, «por la cual se adopta el listado de servicios
y la cirugía oral y maxilofacial, entre otros (Minsalud, 2014). y tecnologías que serán excluidas de la financiación con
recursos públicos asignados a la salud.
En salud mental, el PBS cubre la atención de urgencias; la
psicoterapia ambulatoria tanto individual como colectiva; Conforme con los lineamientos de la interoperabilidad y
la atención con internación, durante la fase aguda de la estandarización de datos, se tomaron como referencia los
enfermedad, o en caso de que esta ponga en peligro la estándares de terminología para identificar las tecnologías en
vida o la integridad del paciente, la de sus familiares o la salud, sin que estos definan la financiación con recursos de
comunidad, y las coberturas especiales para menores de la UPC así: 1. la Clasificación Única de Procedimientos en
18 años en condición de violencia intrafamiliar, abuso Salud (CUPS), de acuerdo con lo dispuesto por la normativa
sexual, trastornos alimentarios (anorexia o bulimia), uso de vigente; 2. el Sistema de Clasificación Anatómica, Terapéutica
sustancias psicoactivas y personas menores con discapacidad, y Química (ATC) de la OMS para medicamentos; 3. la
así como para las mujeres víctimas de violencia física, sexual Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades
o psicológica (Minsalud, 2014). y Problemas Relacionados con la Salud (décima revisión
CIE-10) de la OMS, y sus respectivas modificaciones y
Respecto al servicio de transporte o traslado de pacientes, actualizaciones.
el PBS cubre el traslado acuático, aéreo y terrestre, en
ambulancia básica o medicalizada, para los siguientes casos: En atención a lo anterior, para este estudio, las solicitudes de
traslado de pacientes desde el sitio de ocurrencia hasta la IPS; los usuarios a través de la acción de tutela fueron clasificadas
de IPS de menor complejidad a IPS de mayor complejidad, y en PBS, no PBS y exclusiones. Así, el porcentaje de solicitudes
en la contrarreferencia; desde el medio geográfico donde esté PBS se incrementó a 89,03 % (tabla 31 y gráfica 7), la cifra
el paciente, atendiendo su estado de salud, el concepto del más alta desde 2003. Es importante tener en cuenta que las
profesional médico y el destino de la remisión; Por último el solicitudes PBS ya están financiadas por la UPC, motivo por
PBS cubre la atención domiciliaria cuando así lo determine el que no se sigue entendiendo su negación. Eso constituye
el profesional tratante. una violación sistemática del derecho fundamental a la salud
de los residentes en el país; hasta el momento no se tiene la
Las EPS deben cubrir el transporte distinto a la ambulancia formula exacta para evitarlo.
en las siguientes circunstancias: cuando el sitio de residencia

TABLA 31. PORCENTAJE DE SOLICITUDES DE SERVICIOS EN SALUD PBS EN CADA RÉGIMEN
Año Contributivo % Subsidiado % General %
2003 55,46 62,35 56,00
2004 59,73 67,43 60,40
2005 52,22 60,82 53,10
2006 67,37 39,26 60,90
2007 54,30 33,26 50,70
2008 54,85 32,71 49,30
2009 59,90 76,50 68,20
2010 54,00 73,80 65,40
2011 64,16 70,26 67,81
2012 65,25 75,59 70,93
2013 64,90 75,63 69,96
2014 61,70 70,24 65,74
2015 62,83 65,51 General 64,08

100%
2016 70,99 90% 68,39 69,70
2017 74,27 80% 71,48 72,89

70%
2018 81,73 78,84 80,12
60%
2019 86,31 84,60 85,32
50%
2020* 88,87 40% 89,26 89,03

30%
Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo. *Solo 9 meses.
20%
Gráfica 8. Evolución de las solicitudes de servicios10%

en salud PBS en las tutelas (periodo 2003-2020)
0%
General2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
100%
PBS NO PBS
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 Fuente: Corte Constitucional.
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Cálculos: Defensoría del Pueblo
PBS NO PBS

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
Gráfica 9. Evolución de las solicitudes de

20%
servicios en salud PBS en las tutelas
del Régimen contributivo 10%
(periodo 2003-2020)
0%
Contributivo
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
100%
PBS NO PBS
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10% General
100%
0% 90%
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
80%
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo

70% PBS NO PBS
60%
50%
40%
30%
Gráfica 10. Evolución de las solicitudes de servicios en salud PBS en las tutelas
20%
del Régimen subsidiado (periodo 2003-2020)
10%
0%
Subsidiado
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
100%
PBS NO PBS
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
PBS NO PBS

Gráfica 11. Contenidos de servicios en salud PBS en las tutelas (periodo 2019-2020)
82.05%
Contributivo
Contenidos 2019 42.84%
PBS
No PBS
14.11%
Exclusiones
No aplica
1.63% Subsidiado
57.16%
2.20%
86.02%
Subsidiado
59.86%
Contenidos 2020
PBS 10.60%
No PBS
Exclusiones
No aplica
1.31% Contributivo
40.14%
2.07%
3.2.6.2.1 Contenidos más frecuentes en los regímenes En relación con las exclusiones solicitadas por tutela, existe
contributivo y subsidiado una tendencia a la baja en gran medida porque ahora hay un
Al igual que a nivel general, en los regímenes contributivo mayor conocimiento de estas, tanto por los profesionales de la
y subsidiado las solicitudes más frecuentes fueron los salud como por los usuarios. Estos últimos cada día son más
servicios, los medicamentos y los elementos que no son conscientes de las limitaciones y realidades presupuestales
asistenciales pero que se tutelan (viáticos y cuidadores). De del sistema de salud.
esos, la participación se vio incrementada en varios puntos En general, lo más solicitado en las tutelas fueron los
porcentuales en los medicamentos y en los elementos que no servicios (60,58 %), seguido de los medicamentos (17,27 %),
son asistenciales (tabla 32). que presentaron un incremento en la participación de 3,11 %
TABLA 32. SOLICITUDES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS INTERPUESTAS EN LOS REGÍMENES
CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Variación %
Solicitudes Part. % Solicitudes Part. %
Servicios 265.108 63,10 76.695 60,58 -71,07
Medicamentos 59.477 14,16 21.862 17,27 -63,24
Elementos que no son asistenciales pero que se tutelan 33.033 7,86 13.229 10,45 -59,95
Dispositivos médicos quirúrgicos e insumos 18.328 4,36 5325 4,21 -70,95
Productos cosméticos y de aseo 14.668 3,49 3469 2,74 -76,35
Suplementos dietarios 10.591 2,52 1698 1,34 -83,97
Aseguramiento en salud 2841 0,68 38 0,03 -98,66
Subtotal PBS y no PBS 404.046 96,16 122.316 96,62 -69,73
Exclusiones 6862 1,63 1656 1,31 -75,87
No aplica 9254 2,20 2619 2,07 -71,70
Subtotal 16.116 3,84 4275 3,38 -73,47
TOTAL 420.162 100 126.591 100 -69,87

en relación con el año anterior. En una menor proporción suplementos dietarios (100 %) hicieron parte de las solicitudes
(10,45 %) fueron solicitados elementos que no son asistenciales, no PBS (tabla 33 y Gráfica 12).
como viáticos (transporte, hospedaje y alimentación) para el
paciente, sus acompañantes y sus cuidadores. En un cuarto Como se observa, en 2020, de un total de 122.316 solicitudes,
lugar se encuentran los dispositivos médicos quirúrgicos e el 89,03 % (108.898) correspondieron a requerimientos
insumos (4,21 %), representados por las prótesis y los insumos incluidos en el PBS (gráfica 10), con un incremento de 3,71 %
domiciliarios, como camas, colchones antiescaras, sillas de en relación con el año 2019. En el Régimen subsidiado el
ruedas y oxigenadores —son equipos para obtener oxígeno a incremento fue ligeramente mayor, lo que evidencia los
través del mecanismo de concentración del oxígeno ambiente problemas de acceso a los tratamientos establecidos para
para luego entregárselo al paciente; este tipo de equipos se patologías de alto costo como el cáncer y la enfermedad
conectan a la corriente alterna de energía eléctrica (tabla 34). renal —ambas cubiertas en su totalidad por el sistema de
Teniendo en cuenta la distribución PBS y no PBS, las salud—. Estas cifras incluyen los 8 servicios de los regímenes
mayores solicitudes fueron por PBS (89,03 %). Esta cifra es contributivo y subsidiado clasificados por la Defensoría del
superior a la observada en años anteriores. Del primer grupo, Pueblo (tratamientos; medicamentos; citas médicas; cirugías;
los servicios (98,63 %), los viáticos y el transporte (93,12 %) prótesis, órtesis e insumos médicos; imágenes diagnósticas;
y los medicamentos (82,92 %) fueron los más altos. Por su exámenes diagnósticos, y procedimientos).
parte, los productos cosméticos y de aseo (99,14 %) y los En el Régimen contributivo, lo más solicitado en las tutelas
fueron los servicios (61,85 %), seguido de los medicamentos
TABLA 33. DISTRIBUCIÓN DE LOS CONTENIDOS EN PBS Y NO PBS (AÑO 2020)
Regímenes contributivo y subsidiado
Contenidos PBS No PBS Total
Part. Part. Part. Part.

Solicitudes Solicitudes Solicitudes Part. %
vertical % horizontal % vertical % horizontal %
Servicios 75.644 69,5 98,63 1051 7,83 1,37 76.695 60,9

Medicamentos 18.129 16,7 82,92 3733 27,8 17,08 21.862 17,3
Elementos que no son asistenciales
12.319 11,3 93,12 910 6,78 6,88 13.229 14,5
pero se tutelan
2738 2,51 51,42 2587 19,3 48,58 5325 4,21
insumos
Productos cosméticos y de aseo 30 0,03 0,86 3439 25,6 99,14 3469 2,74
Suplementos dietarios 0 0,00 0,00 1698 12,7 100,0 1698 1,34
Aseguramiento en salud 38 0,03 100,00 0 0,00 0,00 38 0,03
Subtotal PBS y no PBS 108.898 100 89,03 13.418 100 10,97 122.316 96,6
Exclusiones 1656 1,31
No aplica 2619 2,07
Subtotal 4275 3,38
TOTAL 108.898 13.418 126.591 100

Gráfica 12. Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud en 2020
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
pero se tutelan e insumos PBS No PBS
(17,83 %). Los datos de este régimen coinciden con los datos quirúrgicos e insumos (5,04 %) y productos cosméticos y de
generales, que presentaron un incremento en la participación aseo (2,47 %), pañales en su gran mayoría (tabla 34).
de 4,87 % en relación con el año anterior, por lo que ya se Teniendo en cuenta la distribución PBS y no PBS, las
explicó. En una menor proporción (7,84 %) se solicitaron mayores solicitudes en este régimen fueron por negaciones
elementos que no son asistenciales, dispositivos médicos PBS (88,87 %); los servicios (98,4 %), los elementos que no
TABLA 34. DISTRIBUCIÓN DE LOS CONTENIDOS EN PBS Y NO PBS EN EL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO (AÑO 2020)

Servicios 46.420 71,21 98,40 755 9,25 1,60 47.175 61,85

Medicamentos 11.494 17,63 84,50 2108 25,8 15,50 13.602 17,83
5385 8,26 90,05 595 7,29 9,95 5980 7,84
pero que se tutelan
1884 2,89 48,96 1964 24,1 51,04 3848 5,04
insumos
Productos cosméticos y de aseo 0 0,00 0,00 1887 23,1 100,00 1887 2,47
Subtotal PBS y no PBS 65.183 100 88,87 8.160 100 11,13 73.343 96,15
No aplica 1766 2,32
Subtotal 2933 3,85
TOTAL 65.183 8160 76.276 100

son asistenciales (90,05 %) y los medicamentos (84,5 %) son En una menor proporción (3,14 %), se solicitaron productos
los más altos. Los productos cosméticos y de aseo, y los cosméticos y de aseo, dispositivos médicos quirúrgicos e
suplementos dietarios (100 %) fueron solicitudes no PBS insumos (2,94 %) y suplementos dietarios (1,68 %) (tabla 35).
(tabla 34) (gráfica 13). Las solicitudes PBS en este régimen fueron de 89,26 %,
En el Régimen subsidiado, lo más solicitado en las tutelas superior al contributivo. Los servicios (99 %), los elementos
fueron los servicios (58,67 %), seguidos de los medicamentos no son asistenciales (95,64 %) y los medicamentos (80,33 %)
(16,42 %) y de los elementos que no son asistenciales (14,41 %). fueron los más altos. Los suplementos dietarios (100 %)
Gráfica 13. Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud del Régimen contributivo (año 2020)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
TABLA 35. DISTRIBUCIÓN DE LOS CONTENIDOS EN PBS Y NO PBS EN EL RÉGIMEN SUBSIDIADO (AÑO 2020)

Servicios 29.225 66,85 99,00 296 5,63 1,00 29.521 58,67

Medicamentos 6635 15,18 80,33 1.625 30,9 19,67 8260 16,42
6934 15,86 95,64 316 6,01 4,36 7250 14,41
pero se tutelan
Productos cosméticos y de aseo 30 0,07 1,91 1.551 29,5 98,09 1582 3,14
854 1,95 57,80 623 11,9 42,20 1477 2,94
insumos

TABLA 35. DISTRIBUCIÓN DE LOS CONTENIDOS EN PBS Y NO PBS EN EL RÉGIMEN SUBSIDIADO (AÑO 2020)

Aseguramiento en salud 38 0,09 100,00 0 0,00 0,00 38 0,07
Subtotal PBS y no PBS 43.715 100 89,26 5258 100 10,74 48.974 97,33
No aplica 852 1,69
Subtotal 1342 2,67
TOTAL 43.715 5258 50.316 100
y los productos cosméticos y de aseo (98,09 %) fueron las 3.2.6.2.1.1 Contenidos en servicios
solicitudes no PBS más frecuentes (gráfica 14). Como se mencionó en la metodología, los servicios
corresponden al primer capítulo de la clasificación, según
Gráfica 14. Contenido PBS y no PBS en cada servicio de salud del Régimen subsidiado (año 2020)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Servicios Medicamentos Elementos Dispositivos Productos Suplementos Subtotal PBS
que no son médicos cosméticos dietarios y No PBS
asistenciales quirúrgicos y de aseo
lo que se estableció en la Resolución 3100 de 201976. Luego, estándares y criterios que deben cumplir, y que corresponden
sigue un segundo nivel de desagregación que obedece a a los siguientes grupos: (1.1) Grupo de Atención Inmediata;
los cinco grupos o conjuntos de servicios utilizados en la (1.2) Grupo de Consulta Externa; (1.3) Grupo de Internación;
habilitación y que fueron establecidos en la misma resolución. (1.4) Grupo Quirúrgico; (1.5) Grupo de Apoyo diagnóstico
y complementación terapéutica, y (1.6) Grupo de Apoyo
Los grupos representan el conjunto de servicios de salud diagnóstico y complementación terapéutica de alto costo, en
que se encuentran relacionados entre sí y que comparten el que se incluyeron las hemodinamias e el intervencionismo,
similitudes en la forma de prestación, así como en los las diálisis, la quimioterapia y la radioterapia; se dejó una

Gráfica 15. Contenido PBS en solicitud de servicios (periodo 2019 - 2020)
98.52%
Contributivo
44.99%
Servicios 2019 0.52%
PBS
No PBS
Exclusiones
No aplica 0.36%
Subsidiado
55,01%
0.61%
98.24%
Subsidiado
38.63%
Servicios 2020
PBS
No PBS 0.40%
Exclusiones
No aplica
Contributivo
61.37%
1.36%
categoría aparte para los casos en los que el paciente requiere (tabla 36). Esto indica que las solicitudes de servicios que
tratamiento integral: (1.8) Tratamiento integral. piden los usuarios en las tutelas están previamente pagadas
El tercer nivel de desagregación desglosa cada uno de los por el sistema de salud, según lo que establece la Resolución
servicios más frecuentes por grupo. Se entiende por servicio 3512 del 26 de diciembre de 2019. Un aspecto importante para
la unidad básica conformada por procesos, procedimientos, tener en cuenta es la falta de conocimiento de los trabajadores
actividades, recursos humanos, físicos, tecnológicos y de acerca del plan de beneficios de las EAPB, encargadas de
información con un alcance definido. Tienen por objeto emitir las autorizaciones. Por esa razón, pueden negarse al
satisfacer las necesidades en salud en el marco de la seguridad pensarse que son no PBS.
del paciente, y en cualquiera de las fases de la atención
en salud. Igualmente, la Defensoría ha evidenciado que las oficinas
regionales de algunas EPS no tienen autorización para la
Así, las solicitudes de servicios más frecuentes en las toma de decisiones, por lo que no pueden emitir ni gestionar
tutelas son las citas médicas especializadas (27,79 %), las remisiones de los pacientes, las citas médicas especializadas
seguidas de las cirugías (20,65 %), del tratamiento integral o la gestión de medicamentos; todo está centralizado en las
(13,43 %), de las imágenes diagnósticas (7,68 %) y de los sedes principales. Estas oficinas se han convertido en simples
laboratorios clínicos (7,67 %). receptoras de quejas e inquietudes, lo que hace que no haya
Las solicitudes de servicios fueron mayores en el Régimen oportunidad para la atención de los afiliados, y que estos
contributivo (61,59 %) que en el Régimen subsidiado tengan que acudir a la justicia para empezar o continuar
(38,41 %); en el interior de cada uno de ellos, las solicitudes de sus tratamientos.
servicios PBS fueron superiores al 98 % en ambos regímenes

TABLA 36. DISTRIBUCIÓN DE LOS SERVICIOS SEGÚN EL RÉGIMEN (AÑO 2020)
Régimen
Servicios Contributivo Subsidiado Total
Part. vertical Part. horizontal Part. vertical Part. horizontal Part.

Solicitudes Solicitudes Solicitudes
% % % % %
PBS 46.420 97,88 61,37 29.225 98,8 38,63 75.645 98,24

No PBS 755 1,60 71,84 296 1,00 28,16 1051 1,36
Subtotal PBS y no PBS 47.175 99,49 61,51 29.521 99,8 38,49 76.696 99,60
Exclusiones 248 0,52 81,05 58 0,20 18,95 306 0,40
Subtotal 248 0,52 81,05 58 0,20 18,95 306 0,40
TOTAL 47.423 100 61,59 29.579 100 38,41 77.002 100
En el Régimen contributivo las solicitudes más frecuentes 3.2.6.2.1.2 Contenidos en medicamentos

en el segundo nivel de la clasificación de los servicios fueron En 2020, los medicamentos fueron las segundas solicitudes
la consulta externa especializada (26,69 %), seguida de más frecuentes en las tutelas de salud; en el 98,48 % de
las cirugías (21,69 %), del tratamiento integral (12,77 %), los casos correspondieron a medicamentos de síntesis
de las imágenes diagnósticas (17,86 %) y del laboratorio química, y solamente el 1,52 %, a síntesis biológica, sin
clínico (6,62 %). distinción de regímenes —contributivo o subsidiado—.
De los medicamentos solicitados, el 82,8 % correspondió
Al igual que en el contributivo, en el Régimen subsidiado a PBS y el 17,05 %, a no PBS. El porcentaje fue mayor
la mayoría de los requerimientos de servicios fueron por en el Régimen contributivo que en el subsidiado. Estos
consulta externa especializada (29,55 %), seguida de las fueron los medicamentos más requeridos: oxígeno;
cirugías (18,99 %), del tratamiento integral (14,48 %), insulinas; atorvastatina; rivaroxabán; apixaban; liraglutida;
de las imágenes diagnósticas (9,37 %) y del laboratorio acetaminofén, solo o combinado, y timolol y tamsulosina —
clínico (4,53 %). varios de ellos incluidos en el PBS—.
TABLA 37. DISTRIBUCIÓN DE LOS MEDICAMENTOS SEGÚN EL RÉGIMEN (AÑO 2020)
Régimen
Medicamentos Contributivo Subsidiado Total

% % % % %
PBS 11.494 84,29 63,40 6635 80,33 36,60 18.129 82,80

No PBS 2108 15,46 56,47 1625 19,67 43,53 3733 17,05
Subtotal PBS y no PBS 13.602 99,75 62,22 8260 100 37,78 21.862 99,84
Exclusiones 34 0,25 100,00 0 0,00 0,00 34 0,16
Subtotal 34 0,25 100,00 0 0,00 0,00 34 0,16
TOTAL 13.636 0,25 62,28 8.260 100 37,72 21.896 100

Gráfica 16. Contenido PBS en medicamentos (periodo 2019 - 2020)
72.03%
Contributivo
Medicamentos 2019 40.28%
0.74%
PBS
No PBS
Exclusiones
Subsidiado
59.72%
27.03%
82.80%
Subsidiado
36.60%
Medicamentos 2020
PBS
No PBS 0.16%
Exclusiones
Contributivo
63.40%
17.05%
Las solicitudes de medicamentos fueron superiores en financiados, cualquiera que sea el origen, la forma de
el Régimen contributivo (62,28 %) a las del Régimen fabricación o el mecanismo de producción del principio
subsidiado (37,72 %), contrario a lo que pasaba en años activo; además, se incluye la unión de otras moléculas que
anteriores donde los porcentajes eran superiores en el tengan como propósito aumentar su afinidad por órganos
Régimen subsidiado. Al revisar en el interior de cada blancos o mejorar sus características farmacocinéticas o
régimen, las solicitudes de servicios PBS fueron superiores al farmacodinámicas sin modificar la indicación autorizada,
80 %, aunque la participación de PBS en el contributivo fue siempre que compartan el mismo efecto farmacológico de la
mayor (84,5 %) (tabla 37). mezcla racémica del principio activo del cual se extraen.
Teniendo en cuenta el alto porcentaje de tutelas por 3.2.6.2.1.3 Contenidos en elementos que no son
medicamentos PBS, es necesario recordar que el Plan asistenciales
de Beneficios en Salud con cargo a la UPC financia los Durante 2020, las solicitudes por elementos que no son
medicamentos de acuerdo con las siguientes condiciones: asistenciales fueron las terceras solicitudes más frecuentes en
principio activo, concentración, forma farmacéutica y uso las tutelas. El 93,43 % estaban encaminadas a solicitudes de
específico. Los medicamentos contenidos en el anexo 1, viáticos (transporte, hospedaje y alimentación), tanto para el
Listado de Medicamentos del Plan de Beneficios en Salud con paciente como para los acompañantes, en razón de traslados
cargo a la UPC, al igual que otros que también se consideren a otras ciudades para continuar los tratamientos o para citas
financiados con recursos de la UPC, deben ser garantizados con especialistas. En una menor proporción (6,57 %), se
de manera efectiva y oportuna por las EPS o las entidades presentaron solicitudes de cuidadores. Estas solicitudes son
que hagan sus veces, según lo que dispone el artículo 129 de superiores en el Régimen subsidiado (tabla 38 y Gráfica 17).
la Resolución 3512 de 2019.
En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido que
En este sentido, los medicamentos descritos en el anexo las aseguradoras deben garantizar el servicio de transporte
1 de la resolución Listado de medicamentos del Plan de en casos77 en «(i) que el procedimiento o tratamiento se
Beneficios en Salud con cargo a la UPC se consideran considere indispensable para garantizar los derechos a la

salud y a la vida de la persona; (ii) que ni el paciente ni Ahora, en relación con la autorización de un acompañante y
sus familiares cercanos tengan los recursos económicos el cubrimiento de los gastos de alojamiento, la jurisprudencia
suficientes para pagar el valor del traslado; (iii) que de no constitucional78 ha dispuesto que procede la financiación
efectuarse la remisión se ponga en riesgo la vida, la integridad cuando
física o el estado de salud del usuario». A lo anterior se ha Q el paciente es totalmente dependiente de un tercero para
añadido lo siguiente: «Si la atención médica en el lugar de su desplazamiento,

remisión exigiere más de un día de duración, se cubrirán los Q requiere atención permanente para garantizar su integridad
gastos de alojamiento y manutención». física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas y

Q ni él ni su núcleo familiar cuentan con los recursos suficien-
tes para financiar el traslado.
TABLA 38. DISTRIBUCIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE NO SON ASISTENCIALES SEGÚN EL RÉGIMEN (AÑO 2020)
Elementos que no Régimen

son servicios pero
que se tutelan Contributivo Subsidiado Total

% % % % %
PBS 5385 90,05 43,71 6934 95,64 56,29 12.319 93,1

No PBS 595 9,95 65,31 316 4,36 34,69 911 6,89
TOTAL 5980 100 45,20 7250 100 54,8 13.230 100
Gráfica 17. Contenido PBS en elementos no asistenciales (periodo 2019 - 2020)
Elementos que no 73.04%

son servicios, pero Contributivo
29.08%
se tutela 2019
PBS
No PBS
26.96%
Subsidiado
70.92%
Elementos que no 93.11%

Contributivo
son servicios, pero 43.71%
se tutela 2020
PBS
No PBS 6.89%
Subsidiado
56.29%

78 Corte Constitucional, Sentencia T-679 de 2013; Corte Constitucional, Sentencia T-745 de
2014; Corte Constitucional, Sentencia T-069 de 2018 (entre otras).

3.2.6.2.1.4. Contenidos en dispositivos médico En relación a los insumos, especialmente aquellos No PBS,
quirúrgicos e insumos la Corte Constitucional79 ha establecido que el juez puede
En 2020, los dispositivos médicos quirúrgicos fueron las ordenar su suministro, cuando sean ordenados por el médico
cuartas solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud, los tratante, cuando su no suministro afecte la condición en
insumos correspondieron al 83,06 % de las solicitudes y dentro salud del paciente y cuando este o su familia, no cuenta con
de estos el 63,28 % fueron por insumos domiciliarios (silla de recursos económicos para cubrirlos.
ruedas, camas, etc.) y el 36,72 % insumos hospitalarios. Por
su parte las prótesis y ortesis fue solicitadas en el 16,94 % de Las solicitudes en el Régimen contributivo fueron superiores
los casos. a las del subsidiado (72,26 %); a su vez el porcentaje PBS es
mayor en el subsidiado (57,82 %) (tabla 39 y Gráfica 18).
TABLA 39. DISTRIBUCIÓN DE LOS DISPOSITIVOS MÉDICO QUIRÚRGICOS E INSUMOS

SEGÚN RÉGIMEN (AÑO 2020)
Dispositivos Régimen
médicos quirúrgicos
e insumos Contributivo Subsidiado Total

% % % % %
PBS 1884 48,96 0,00 854 57,8 31,19 2738 51,4

No PBS 1964 51,04 75,92 623 42,2 24,08 2587 48,6
TOTAL 3848 100 72,26 1477 100 27,74 5325 100
Gráfica 18. Contenido PBS en dispositivos médico-quirúrgicos e insumos (periodo 2019 - 2020)
22.09%
Dispositivos médicos
quirúrgicos e Contributivo
insumos 2019 41.46% 36.02%
PBS
No PBS
Exclusiones
36.45% Subsidiado
63.98%
Dispositivos médicos 51.42%

Subsidiado
quirúrgicos e 48.58%
insumos 2020
PBS
No PBS 48.58%
Contributivo
51.42%
79 Corte Constitucional, Sentencia SU-580 de 2020.

3.3.6.2.1.4 Contenidos en productos cosméticos estas solicitudes estaban excluidas en 2020. El 72,78 % fueron
y de aseo solicitudes no PBS y el 26,56 %, exclusiones.
Las solicitudes de productos cosméticos y de aseo se ubicaron Es importante resaltar que los elementos de aseo hacen parte
en el quinto lugar. El porcentaje más alto correspondió a del contexto del autocuidado, y, por tal motivo, deben ser
solicitudes de productos de aseo (81,59 %); de ellos, el 75,26 % aportados por el paciente o su familiar. Sin embargo, existen
correspondió a pañales, mientras que el 24,76 %, a pañitos circunstancias especiales en las que la condición de salud del
húmedos. Los productos cosméticos participaron con el paciente o su condición familiar le impiden acceder a ellos.
19,41 %. De ahí, las cremas antipañalitis tuvieron el 46,95 %, En tales circunstancias es necesario que los jueces de tutela
las cremas y lociones humectantes el 45,89 % y los jabones y estudien cada caso particular, más aún cuando hay cremas que,
lociones capilares el 7,16 %. Cabe destacar que el 26,57 % de por su composición química, actúan como medicamentos.
TABLA 40. DISTRIBUCIÓN DE LOS PRODUCTOS COSMÉTICOS Y DE ASEO SEGÚN EL RÉGIMEN (AÑO 2020)
Productos Régimen
cosméticos y de
aseo Contributivo Subsidiado Total
% % % % %
PBS 0 0,00 0,00 31 1,64 0,00 31 0,89
No PBS 1888 68,96 54,90 1551 78,1 45,10 3439 72,8
Subtotal PBS y no PBS 1888 68,96 54,41 1582 79,7 45,59 3470 73,7
Exclusiones 850 31,04 67,73 405 20,4 32,27 1255 26,6
Subtotal 850 31,04 67,73 405 20,4 32,27 1255 26,6
TOTAL 2738 100 57,95 1987 100 42,05 4725 100
Gráfica 19. Contenido PBS en productos cosméticos y de aseo (periodo 2019 - 2020)
Productos cósmeticos 26.16%

y de aseo 2019 Contributivo
42.82%
PBS
No PBS 1.75%
Exclusiones
72.09%
Subsidiado
57.18%
26.56%
Productos cósmeticos
y de aseo 2020
PBS
No PBS 72.78%
Exclusiones 0.66%
Subsidiado
100.00%

3.2.6.2.1.5 Contenidos en suplementos dietarios
En 2020, los suplementos dietarios fueron las sextas dipéptidos que se fraccionan de manera endógena), (2)
solicitudes más frecuentes en las tutelas de salud; en el Medicamentos parenterales en cualquier concentración,
93,01 % de los casos correspondieron a otros suplementos descritos en el Anexo 1: Listado de Medicamentos
dietarios; el 5,04 % , a fórmulas lácteas, y el 1,95 % , a aceites, del Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC
sin haber diferencia entre regímenes. De los suplementos utilizados para los preparados de alimentación
dietarios solicitados, el 96,59 % correspondió a no PBS, y parenteral. Las nutriciones parenterales que se presentan
el 3,41 % a exclusiones. Los porcentajes fueron similares en comercialmente como sistemas multicompartimentales
los dos regímenes. Los principales suplementos dietarios también se consideran financiadas con recursos de la
solicitados en las acciones de tutela fueron estos: Ensure, UPC, sin importar que contengan otros principios
Glucerna, Pediasure y Pulmocare. activos, siempre y cuando compartan la misma
indicación de las nutriciones parenterales preparadas
Los suplementos dietarios son una fuente concentrada a partir de los medicamentos del PBS; (3) la fórmula
de nutrientes, que tienen como «propósito adicionar láctea se encuentra cubierta exclusivamente para las
a la alimentación normal y equilibrada sustancias con personas menores de 12 meses de edad, que son hijos de
efecto fisiológico o nutricional (vitaminas, minerales, madres con diagnóstico de infección por el VIH/SIDA,
proteínas, aminoácidos, entre otros), presentadas en formas según posología del médico o nutricionista tratante;
farmacéuticas para uso oral, no estériles, sólidas, semisólidas alimento en polvo con vitaminas, hierro y zinc, según
y líquidas» (Invima, 2019). guía OMS (uso de micronutrientes en polvo para la
fortificación domiciliaria de los alimentos consumidos
En este sentido, aunque la mayoría de estos requerimientos por lactantes y niños), para personas menores entre seis
no están financiados, la Resolución 3512 de 2019 establece (6) y veinticuatro (24) meses de edad.
la financiación de sustancias nutricionales con recursos de la
UPC para los siguientes suplementos: En el mismo sentido, dicha resolución señala que no se
financian con recursos de la UPC las nutriciones enterales
(1) Aminoácidos esenciales y no esenciales con o sin u otros productos como suplementos o complementos
electrolitos utilizados para alimentación entera o vitamínicos, nutricionales o nutracéuticos para nutrición,
parenteral (incluyendo medicamentos que contengan edulcorantes o sustitutos de la sal o intensificadores de sabor.
TABLA 41. DISTRIBUCIÓN DE LOS SUPLEMENTOS DIETARIOS SEGÚN EL RÉGIMEN (AÑO 2020)
Régimen
Suplementos
dietarios Contributivo Subsidiado Total
% % % % %
PBS 0 0,00 0,00 0 0,00 0,00 0 0,00
No PBS 851 96,16 50,12 847 97,0 49,88 1698 96,6
Subtotal PBS y no PBS 851 96,16 50,12 847 97,0 49,88 1698 96,6
Exclusiones 34 3,84 56,67 26 2,98 43,33 60 3,4
Subtotal 34 3,84 56,67 26 2,98 43,33 60 3,4
Total 885 100 50,34 873 100 49,66 1758 100

Gráfica 20. Contenido PBS en suplementos dietarios (periodo 2019 - 2020)
2.41%
Suplementos
dietarios 2019 Subsidiado
87.61%
PBS
No PBS
Exclusiones
73.20%
24.39
Contributivo
12.39%
Suplementos
dietarios 2020
No PBS
Exclusiones 96.59%
3.41%
3.2.6.2.1.6 Contenidos en aseguramiento en salud varía según el beneficiario, con base en el ingreso del afiliado
Otras solicitudes que se encuentran en las tutelas de salud cotizante expresado en salarios mínimos legales mensuales
son aquellas relacionadas con problemas de aseguramiento, vigentes. Por último, el artículo 7°establece que los copagos
en las que el usuario considera que su derecho a la salud se se aplicarán a todos los servicios de salud contenidos en el
ha vulnerado. Las principales demandas fueron por copagos PBS, con excepción de algunas prestaciones: Servicios de
y reembolsos (67,31 %), seguidos del pago de incapacidades y promoción y prevención, programas de control en atención
licencias de maternidad (12,39 %), de afiliaciones (10,14 %) y materno infantil, programas de control en atención de las
de traslados de EPS (8,58 %). enfermedades trasmisibles, enfermedades catastróficas o de
alto costo y atención inicial en urgencias80. Es por este tipo
Los copagos fueron definidos por el Acuerdo 260 de 2004 de enfermedades por lo que se interponen la mayoría de las
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud como tutelas, que solicitan la exoneración de este pago.
«aportes en dinero que corresponden a una parte del valor
del servicio demandado y tienen como finalidad ayudar a Sin embargo, este no es el único criterio para eximir la
financiar el sistema». Estos son obligatorios únicamente obligación de su pago, ya que de manera jurisprudencial,
para los beneficiarios del Régimen contributivo y diferentes además de la exoneración prevista en las normas, también se
a las cuotas moderadoras, que deben pagar los cotizantes debe dar cuando se comprueba que el usuario o su familia
y sus beneficiarios con el fin de regular la utilización del no los pueden asumir por temas económicos. Este es otro
servicio de salud. de los motivos por los que se interponen estas acciones
constitucionales.
El mismo acuerdo regula el valor a cancelar por concepto de
copagos. El artículo 4º aclara que se aplican según el ingreso
base de cotización (IBC) del afiliado; el artículo 9º establece el
valor por año calendario permitido que, como ya se mencionó, 80 Minsalud, Resolución 2565 de 2007; Minsalud, Resolución 3974 de 2009; Minsalud, Acuerdo
029 de 2011; Minsalud, Resolución 5521 de 2013; Minsalud, Resolución 6408 de 2016.

TABLA 42. DISTRIBUCIÓN DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD SEGÚN EL RÉGIMEN (AÑO 2020)
Régimen
Aseguramiento en salud Contributivo Subsidiado Total

% % % % %
Copagos y reembolsos 1256 71,10 72,47 477 59 27,53 1733 67,3
Incapacidades y licencias
319 18,06 100,00 0 0,00 0,00 319 12,39
de maternidad
Afiliaciones 57 3,20 21,65 205 25,3 78,35 261 10,14
Traslados EPS 94 5,32 42,59 127 15,7 57,41 221 8,58
Traslados IPS 41 2,32 100,00 0 0,00 0,00 41 1,59
Total 1766 100 68,60 808 100 31,40 2575 100
Fuente: Corte Constitucional
Cálculos: Defensoría del Pueblo
Respecto a los reembolsos, lo que la Defensoría del Pueblo ha En el Régimen contributivo la mayoría de las solicitudes estuvieron
evidenciado es que los usuarios de salud se endeudan con el fin relacionadas con el factor económico. Así, el 71,1 % correspondieron
de lograr la atención a tiempo para lograr una mejor calidad a solicitudes de exoneración de copagos y reembolsos de dinero,
de vida a sus pacientes. Eso también produce desespero, pues seguidas de las solicitudes de pagos de incapacidades y licencias de
los pacientes se sienten impotentes al ver afectada cada vez maternidad, como los más importantes.
más su salud o la de su familiar. Lo anterior es consecuencia
de que las aseguradoras dan pocas oportunidades, así como Por su parte, en el Régimen subsidiado, además de la solicitud
de la falta de autorizaciones, de tratamientos y de cirugías, de exoneración de copagos y reembolsos de dinero, las
entre otros obstáculos. solicitudes estuvieron enfocadas a problemas de afiliaciones y
de traslados de EPS.
Gráfica 21. Solicitudes de Aseguramiento año 2020
1,400
Contributivo Subsidiado
1,200
1,000
800
600
400
200
0
Copagos y Incapacidades Afiliaciones Traslados EPS Traslados IPS
reembolsos y licencias de
maternidad

3.2.6.3. Tutelas interpuestas por pacientes a medios letales, la ampliación de cobertura, la identificación
con diagnósticos de enfermedades mentales y gestión oportuna, entre otros.
La salud mental es un estado de bienestar que le permite El tercero está enfocado en la atención integral de los
a la persona ejercer sus capacidades, haciendo frente al trastornos mentales y de la epilepsia, en términos de igualdad
estrés normal de la vida, trabajando de manera productiva de trato y oportunidades en el acceso a la atención primaria
y contribuyendo a su comunidad. Así la salud mental es el de salud. Con esto se intenta mejorar los servicios de baja
fundamento del bienestar individual y del funcionamiento complejidad incentivando el desarrollo de los servicios
eficaz de la comunidad (OMS, 2018). especializados y promoviendo la creación de unidades
funcionales de prestadores de servicios, entre otros.
En Colombia, la salud mental es una cuestión de interés en
salud pública y una prioridad nacional. Por consiguiente, El cuarto eje, de rehabilitación integral e inclusión social,
en el contexto de la pandemia del COVID-19, se hace busca la inclusión social, familiar laboral, educativo,
necesario dedicar el siguiente espacio a realizar un análisis religiosa política y cultural de las personas con problemas y
más específico de las tutelas en salud relacionadas con esta trastornos mentales. El quinto, sobre gestión, articulación
enfermedad. y coordinación sectorial e intersectorial, busca promover
el goce efectivo de los derechos a la salud, la dignidad, el
3.2.6.2.2 Contexto general bienestar y la calidad de vida de las personas.
Según Minsalud, la salud mental es un factor determinante
para el desarrollo humano y social porque es fundamental En este mismo sentido, se emitió en el año 2019 la Política
para la construcción de capital social y para las redes de apoyo. Integral para la Prevención y Atención del consumo de
Asimismo, fomenta la productividad y el fortalecimiento de sustancias psicoactivas, a través de la Resolución 08982 .
sociedades más pacíficas. Por esta razón, desde el año 2018, Esta tiene como objetivo el fortalecimiento de los factores
el Ministerio de Salud y Protección Social puso en marcha la de prevención, tratamiento, rehabilitación e inclusión
Política Nacional de Salud Mental, a través de la Resolución social, así como la reducción del consumo, del abuso y de la
4886 de 201881. Esta surge como respuesta al aumento de adicción a sustancias psicoactivas y bebidas alcohólicas. Esta
esta problemática social y con la finalidad de reducir los política cuenta con los siguientes ejes: fortalecimiento de los
trastornos mentales en la salud del país y sus efectos en el factores protectores en los entornos frente al consumo de
desarrollo social, así como para mejorar las capacidades del sustancias psicoactivas; prevención de los factores de riesgo
Estado, de las instituciones y de la sociedad en general. frente al consumo de sustancias psicoactivas; tratamiento
integral; rehabilitación integral e inclusión social, y gestión,
Los ejes de esta política de salud orientados a garantizar articulación y coordinación sectorial e intersectorial.
el pleno ejercicio de la salud mental, como parte integral
del derecho a la salud con enfoque de atención primaria, Finalmente, en el año 2020, se emitió el CONPES 3992 de
son los siguientes: promoción de la convivencia y la salud salud mental (Minsalud, 2020i), y se destinaron $ 1.131.318
mental en los entornos para afrontar los desafíos de la vida, millones de pesos para la financiación de las acciones
para trabajar y para establecer relaciones, entre otros; así se de promoción de la salud mental entre las que están las
crean condiciones individuales, sociales y ambientales para siguientes: fortalecimiento de entornos sociales, el desarrollo
el desarrollo integral de las personas, de tal suerte que se de capacidades individuales y colectivas, el incremento
promueve y se mantiene el bienestar emocional y social. de la coordinación intersectorial y el mejoramiento de la
atención en salud mental, dirigidas a reducir la incidencia de
El segundo eje es la prevención de los problemas de salud los trastornos mentales, el consumo o abuso de sustancias
mental individuales y colectivos, así como los trastornos psicoactivas y la violencia.
mentales y de epilepsia. Con estos se busca mejorar la
capacidad de respuesta individual, familiar, comunitaria e
institucional, a través de la detención temprana, la restricción
81 Minsalud, Resolución 4886 de 2018

En Colombia, antes de la llegada de la pandemia COVID-19, amigos. Al estar en casa, generalmente en espacios pequeños,
la depresión y la conducta suicida se habían identificado se observó un fenómeno preocupante: el incremento de la
como las principales problemáticas en materia de salud adicción al internet y a los juegos en línea. Cuando los niños
mental (Minsalud, 2021d). En el mismo sentido, se conocía van al colegio, no solo se educan, sino que interactúan,
que las sustancias psicoactivas de mayor consumo eran el aprenden a convivir con otros y a ser amigables y solidarios.
alcohol, el tabaco y la marihuana, lo que incrementaba el
riesgo de enfermedades crónicas y de conflictos familiares. De otra parte, la Universidad Autónoma de Barcelona
(UAB) lideró un estudio internacional sobre los efectos en
Con la llegada de la pandemia COVID-19, las personas se la salud mental en las personas durante la cuarentena. Entre
enfrentaron a una nueva realidad: más tiempo en familia, los hallazgos encontrados se evidenció que durante el tiempo
trabajo en casa, hijos estudiando, espacios pequeños, miedo transcurrido de pandemia los adultos jóvenes en Colombia,
al contagio, a salir al supermercado, a que la gente se acercara, entre los 18 y los 29 años, las personas con bajos ingresos y las
a la información en redes sociales, miedo a lo desconocido y, mujeres fueron los que vieron más afectada su salud mental
sobre todo, miedo a perder a los seres queridos. Todo esto (depresión, ansiedad, somatización y soledad, entre otros).
generó estrés, ansiedad, tristeza, nerviosismo, depresión Estos síntomas se relacionaban, entre otros factores, con
y falta de sueño, entre otros. Según los expertos, estas las nuevas dinámicas de trabajo y con la disminución de los
circunstancias han desencadenado en algunas enfermedades ingresos económicos (UAB, 2020).
o patologías mentales (Porque Quiero Estar Bien, s. f.).
A su vez, la Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad
Al respecto, el DANE realizó una encuesta llamada Pulso Javeriana realizó una investigación con jóvenes entre los 18
Social, en la que encontró que de cada 10 colombianos 6 y los 24 años, durante y después del distanciamiento social
afirmaron haber presentado sentimientos relacionados obligatorio por el COVID-19 en Bogotá, Lima y Buenos
con afectaciones a la salud mental, como preocupación, Aires. Ahí se demostró que durante el confinamiento se
tristeza, dificultad para dormir y cansancio, a causa de la presentó un incremento en trastornos como la falta de
pandemia (DANE, 2021b). apetito, la migraña episódica, la falta de sueño y la frecuencia
de pensamientos negativos, que son algunos de los síntomas
Por su parte, el estudio Efectos en la salud mental de la más comunes de la depresión y la ansiedad (Guzmán &
población colombiana durante la pandemia del Covid-19 Tamayo, 2020).
(Sanabria-Mazo et al., 2020), que fue realizado por la
Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) en cooperación A su vez, la Fundación Universitaria San Martín hizo
con el Colegio Colombiano de Psicología y de otras un estudio sobre el impacto generado por el aislamiento
entidades aliadas, con 18.061 personas, evidenció que 6323 preventivo en la salud mental en adultos mayores de 60
colombianos reportaron tener síntomas de depresión desde años. Ahí se evidencia que el hecho de ser más susceptibles
que inició la cuarentena. a la enfermedad provocó un encierro casi total. Tal
situación generó estrés postraumático, irritabilidad y un
Lo anterior es lógico si se tiene en cuenta todo el proceso desosiego total (Fundación Universitaria San Martín, 2020).
vivido: niños y jóvenes sin ir al colegio ni a la universidad, el Adicionalmente, se evidenció un aumento de sentimientos
trabajo en casa, la pérdida del empleo, los negocios quebrados, de soledad y ansiedad, aunado al pánico del miedo de morir
la falta de interacción social, la reducción en los ingresos, la en soledad, debido a las restricciones de los familiares en
violencia intrafamiliar o la muerte de alguien querido dieron los hospitales. Otras causas de esos mismos síntomas son
lugar a sentimientos de desesperanza e impotencia, que la pérdida de la rutina de salir a hacer ejercicio y no poder
generaron que tanto la depresión como la ansiedad crecieran. realizar diligencias por sí mismos.
Además, la estigmatización de que solo los locos van al
psicólogo impidió que muchas de estas personas pidieran Ahora, en relación con el talento humano en salud, diversos
apoyo profesional. estudios han demostrado que la pandemia ha afectado a
este sector de manera contundente. El hecho de estar bajo
Los niños fueron un grupo que se vio afectado notablemente; presión, sometidos a ver morir personas a diario, incluidos
fueron alejados de sus colegios, de sus profesores y de sus compañeros de trabajo, el ser conscientes de su incapacidad

para evitarlo y el estar lejos de su familia por miedo a Sin embargo, señala como positivo que los servicios de
contagiarlos incrementó su ansiedad, y afectó negativamente salud mental empezaran a llegar de manera virtual, y que
su salud mental. muchos profesionales crearan grupos de apoyo mediante la
telemedicina, con las redes sociales como plataforma.
En este sentido, un estudio denominado ¿Está preparado
nuestro personal sanitario para una segunda ola de la Los médicos y trabajadores de la salud se consideran un
pandemia?, publicado en el Journal of Affective Disorders, grupo de suicidio de alto riesgo, en diferentes países (Dutheil
llamó la atención sobre el impacto del coronavirus en la salud et al., 2019).
física y mental de estos trabajadores. A nivel psicológico,
los profesionales han estado expuestos a una gran cantidad El Ministerio de Salud y Protección Social, con motivo de
de estrés, problemas de insomnio y burnout (trabajador la conmemoración del Día Mundial de la Salud Mental,
quemado o agotado), así como a síntomas de depresión informó que ha implementado estrategias para contrarrestar
y ansiedad, sin olvidar el estigma producido a raíz de su los perjuicios producidos por la pandemia, ya que ha hecho
profesión y al contacto con el virus. evidente la importancia de la salud mental (Minsalud,
2020j). Al respecto, informó que desplegó la línea nacional
Además, el Colegio Colombiano de Psicólogos, en el estudio de apoyo de salud mental. Desde el 13 de abril, esta línea
Salud Mental en Profesionales de la Salud y Riesgo de Suicidio realizó más de 11.400 atenciones, de las que se beneficiaron
en el marco de la Pandemia COVID-19, destaca la situación 1450 personas con sesiones virtuales de educación para
histórica que, sumada a la pandemia, ha ocasionado factores cuidado de la salud mental. Asimismo, relacionan el
como la escasez de elementos de bioseguridad adecuados proyecto Emociones: conexión vital, que buscaba fortalecer
y oportunos, la discriminación y estigmatización social las competencias socioemocionales y favorecer la inclusión
hacia el personal de la salud —que en ocasiones ha llevado de niños y adolescentes para potenciar su salud mental.
a amenazas a la vida y a agresiones físicas por considerarlos
focos de contagio—. Asimismo, los trabajadores de la salud De la misma forma, informó la habilitación de 750 servicios
han tenido que lidiar con las posibles demandas legales por en salud mental y la autorización transitoria de 1950.
el eventual riesgo de haber transmitido el virus y la inherente Además, fortalecieron el talento humano del ICBF y de sus
carga emocional de trabajar en escenarios de riesgo, donde a operadores en relación con el conocimiento de coberturas,
diario hay nuevos contagios y muertes; todo eso ha generado medicamentos, prevención del consumo de sustancias
sentimientos de tristeza y frustración, además del temor por psicoactivas, el cuidado de la salud mental y la prevención
su propia vida y la de sus familias (Acero Rodríguez, s. f.). del suicidio, entre otras; desarrollaron infografías con el
Instituto Nacional de Salud para fortalecer la prevención
El estudio Complicaciones neurológicas y neuropsiquiátricas frente a la pandemia y el cuidado de la salud mental;
de COVID-19 en 153 pacientes, un estudio de vigilancia en estableció, con la vicepresidencia de la República, el
todo el Reino Unido (Varatharaj, 2020) reveló que pacientes micrositio de salud mental www.coronaviruscolombia.gov.
de COVID-19 han recaído en sintomatologías de ansiedad y co para proporcionar recursos prácticos del cuidado de la
de depresión. Mientras tanto, en los pacientes no COVID-19 salud mental. Finalmente, instauraron el lineamiento para el
se desencadenan alteraciones de los determinantes de la salud cuidado de las armonías espirituales y del pensamiento de los
mental, como la falta de trabajo, de dinero o la muerte o pueblos y las comunidades indígenas.
enfermedad de alguien cercano. La falta de sentido, soledad,
pereza de levantarse en las mañanas y la dificultad de planear Además, dicho ministerio ha explicado que desde la salud
un futuro incrementan la incertidumbre, bajando el ánimo y pública se han identificado otras afectaciones de salud
subiendo el desconcierto. relacionadas con la pandemia. Por ejemplo, el Estudio
de resiliencia y riesgos en salud mental realizado por
Para el doctor Milton Murillo, psiquiatra colombiano, el Ministerio de Salud y Protección Social —durante
«la pandemia jugó sucio con la salud mental» (Monsalve, la pandemia— evidenció un incremento en los riesgos
2021), ya que todas las acciones o medias para contrarrestar asociados a problemas y trastornos mentales; también
la ansiedad y la depresión como salir a caminar, encontrarse aumentaron los casos de enfermedades crónicas, así como los
con amigos, abrazar o ir a un parque quedaron vetadas. de violencia intrafamiliar. Por esas razones, ha sido necesario

propiciar condiciones de bioseguridad que permitan el Lo anterior evidencia que la salud mental no está siendo
reencuentro a través de actividades sociales, deportivas y impactada de manera efectiva por la política de salud mental
culturales, de forma progresiva, para promover la salud y el y que la información que alimenta los registros estadísticos
bienestar integral. no fluye desde la fuente donde se generan (municipios e
IPS). Por eso, la información con que cuenta el Ministerio
En agosto de 2020, la Organización Panamericana de Salud de Salud resulta insuficiente para conocer el estado actual de
(OPS) advirtió de una crisis de salud mental inédita en el la salud mental en el país. De ahí que en las visitas de campo
continente americano a raíz del aislamiento por la pandemia. que realiza esta entidad se hayan encontrado lugares en los
En noviembre, alertó que sus efectos probablemente que no existe ni siquiera un profesional como referente;
persistan una vez que el virus sea controlado. donde los hay, no cuentan con disponibilidad de agenda
para la intervención de estos pacientes. Por tanto, fracasan
3.2.6.2.3 Caracterización de las tutelas interpuestas no solo en la detección temprana, en la promoción y en la
por los pacientes con enfermedades mentales prevención de la salud mental, sino también en los programas
Durante 2020, las tutelas por enfermedades mentales, de intervenciones colectivas.
así como todas las tutelas en general, presentaron una
disminución del 59,2 %; según los resultados de una muestra Además, los municipios no han sido sensibilizados para el
ponderada de tutelas en salud, en 2020 los pacientes con cumplimiento de las estrategias propuestas por la política de
enfermedades mentales hicieron 10.078 solicitudes en 5287 salud mental; no hay oportunidad para la referencia de estos
tutelas (6,46 % de las tutelas en salud). Los pacientes con pacientes ni de los tratamientos, pues son interrumpidos
alzhéimer (21,17 %) son los que más interponen tutelas, constantemente, lo que agudiza las enfermedades mentales.
seguidos de los diagnosticados de esquizofrenia (13,98 %) y de
trastorno afectivo bipolar (9,74). Cabe destacar el incremento
en las tutelas de pacientes con trastornos mentales debido al
uso de drogas y sustancias psicoactivas. (tabla 43).
TABLA 43. DIAGNÓSTICOS EN LAS TUTELAS DE PACIENTES CON TRASTORNOS MENTALES (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020
Diagnósticos Variación %
Tutelas Part. % Tutelas Part. %
Demencia en la enfermedad de Alzheimer 1722 13,29 1119 21,17 -35,01
Esquizofrenia 964 7,44 739 13,98 -23,36
Trastorno afectivo bipolar 1120 8,65 515 9,74 -54,04
Retraso mental 1404 10,83 462 8,74 -67,09
Trastornos generalizados del desarrollo 1495 11,53 328 6,20 -78,05
Episodio depresivo 1059 8,17 306 5,79 -71,09
Trastornos hipercinéticos 815 6,29 283 5,35 -65,28
Trastornos mentales y del comportamiento debidos al uso de múltiples
70 0,54 281 5,31 300,13
drogas y al uso de otras sustancias psicoactivas
Otros trastornos mentales debidos a lesión y disfunción cerebral y a
263 2,03 260 4,92 -1,05
enfermedad física
Trastornos específicos del desarrollo del habla y del lenguaje 295 2,27 187 3,54 -36,57
Trastorno mental no especificado 937 7,23 123 2,33 -86,88
Otros trastornos de ansiedad 708 5,47 117 2,21 -83,48
Otros 2107 16,26 567 10,72 -73,09
Total 12.959 100,00 5287 100,00 -59,20

De acuerdo con el tipo de solicitud, el 53,65 % de los Los artículos menos solicitados los elementos de aseo,
pacientes diagnosticados con trastornos mentales acudieron principalmente pañitos húmedos y pañales. (tabla 44)
a la tutela para reclamar servicios, especialmente citas
médicas especializadas (48,66 %), apoyo diagnóstico y En relación con el régimen, el 52,17 % de las solicitudes
complementación terapéutica (20,54 %), tratamiento integral correspondieron al contributivo, mientras que el 29,14 %,
(17,09 %) e internación (11,71 %). Tras estos se encontraron las al subsidiado; el 18,69, a otros. Al distribuir cada uno de
demandas por medicamentos, que constituyeron el 19,45 %. los contenidos entre los regímenes, los servicios fueron
De esos, los más solicitados fueron los siguientes: clonazepam, mayoritarios en el contributivo (54,65 %). En cambio, los
clozapina y quetiapina. En menor medida se solicitaron los medicamentos lo fueron en el subsidiado (40,33 %).
elementos que no son asistenciales —viáticos— (9,89 %).
TABLA 44. SOLICITUDES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS DE PACIENTES CON TRASTORNOS
MENTALES (AÑO 2020)
Régimen
Contenidos Contributivo Subsidiado Otros Total
Part.
Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes vertical horizontal Solicitudes
%
% % % % % %
Servicios 2954 56,2 54,7 1475 50,2 27,4 977 51,9 18,07 5407 53,65
Medicamentos 728 13,8 37,13 790 27 40,33 442 23,5 22,54 1.960 19,45
Elementos
que no son
asistenciales 519 9,9 52,03 382 13,0 38,35 96 5,10 9,63 997 9,89
pero que se
tutelan
Productos
cosméticos y 515 9,8 60,49 192 6,5 22,52 145 7,68 16,98 852 8,45
de aseo
Dispositivos
médicos
231 4,4 59,63 40 1,3 10,21 117 6,21 30,17 388 3,85
quirúrgicos e
insumos
Aseguramiento
233 4,4 68,51 0 0,0 0,00 107 5,69 31,49 341 3,38
en salud
Suplementos
77 1,5 57,26 57 1,9 42,74 0 0,00 0,00 134 1,33
dietarios
Total 5257 100 52,17 2937 100 29,14 1884 100 18,69 10.078 100
3.3 La tutela y el derecho a la

seguridad social riesgos laborales y servicios sociales complementarios. De esta
manera, estableció, entre otros, su organización, dirección,
En Colombia, el Sistema General de Seguridad Social fue funcionamiento, control y obligaciones en pro de garantizar
creado por la Ley 100 de 1993, que instituye y desarrolla la calidad de vida de todos los colombianos, atendiendo al
los fundamentos que rigen los sistemas de salud, pensiones, principio de la dignidad humana.

La seguridad social es un servicio público obligatorio83 cuya para comprar o construir vivienda, o para mejorar o liberar
dirección, coordinación y control está a cargo del Estado, y es gravámenes de la vivienda del trabajador. Son administradas
prestado tanto por entidades públicas como privadas, con el por fondos privados y por el Fondo Nacional del Ahorro
fin de buscar equilibrios económicos y sociales que eviten la
reducción o pérdida de los ingresos a causa de contingencias El subsidio familiar es una prestación social, no constitutiva
como la enfermedad, los accidentes, la maternidad y el de salario, cuyo objeto es aliviar las cargas económicas al
desempleo, entre otras. trabajador, así como el sostenimiento de su familia. Esta
prestación es ofrecida por instituciones responsables de la
Por su parte, el sistema general de pensiones84 tiene por objeto administración del subsidio (cajas de compensación familiar)
garantizar a la población el amparo contra las contingencias a través de bienes, servicios o ayudas económicas.
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte mediante el
reconocimiento de pensiones y prestaciones económicas; Los BEPS, por su lado, hacen parte de un programa de
también propende por la ampliación de su cubertura. ahorro voluntario para la vejez, que busca favorecer a quienes
Está compuesto por dos regímenes: el Régimen Solidario no cuentan con la posibilidad de cotizar para una pensión,
de Prima Media con Prestación Definida —público y o que, haciéndolo, no logran cumplir con las semanas
administrado por Colpensiones— y el Régimen de Ahorro requeridas una vez que cumplen la edad pensional.
Individual con Solidaridad (RAIS) —privado y operado por
las administradoras de fondos de pensiones (AFP)—. Durante 2020, al igual que en el año anterior, el derecho
a la seguridad social en los componentes de pensiones y
A su vez, el Sistema General de Riesgos Laborales85 es riesgos laborales fue el sexto más invocado en las tutelas, y su
«el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y participación dentro de las estas fue del 4,96 %. Eso representó
procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender un aumento en la participación de 1,43 %. De las 14.415
a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los acciones que invocaron este derecho, 1397 vieron vulnerado
accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como el derecho a la salud. Para el análisis de este apartado, solo
consecuencia del trabajo que desarrollan». Este reconoce se tuvieron en cuenta las tutelas que invocaron el derecho
prestaciones asistenciales hasta la recuperación del afectado, a la seguridad social, sin considerar el derecho a la salud
así como las prestaciones económicas como el subsidio (13.134) (tabla 45 y Gráfica 20). Estas tutelas presentaron un
por incapacidad por accidente o enfermedad laboral, incremento en la participación de 4,52 %.
indemnización por pérdida de capacidad laboral, pensión de
invalidez, sustitución pensional y auxilio funerario. El derecho a la seguridad social tiene una íntima relación con
el derecho de petición; cuando los usuarios, después de haber
Los Servicios Sociales Complementarios, que en la agotado todos los trámites administrativos, no obtienen una
actualidad los desarrolla el Programa Colombia Mayor, respuesta oportuna de fondo, acuden a la acción de tutela
otorgan subsidios económicos de protección a las personas por violación al derecho de petición.
de la tercera edad que no cuentan con pensión o que viven en
condiciones de indigencia o pobreza extrema. En este sentido, la Defensoría del Pueblo ha evidenciado
que, en las mesas regionales de seguridad social, algunos
Además de lo contemplado en la Ley 100, existen otros trabajadores acuden a intermediarios para afiliarse al Sistema
sistemas que hacen parte del Sistema de Seguridad Social General de Seguridad Social —en su mayoría los que trabajan
en Colombia como las cesantías, el subsidio familiar y los en el sector de la minería—. En muchos casos son engañados,
beneficios económicos periódicos (BEPS). pues este tipo de empresas solo existen en el papel. Por
tanto, esta entidad solicita la intervención del Ministerio del
Las cesantías son prestaciones que pagan los empleadores, a Trabajo para que dé una mayor cobertura a la vigilancia y al
la que tienen derecho todos los trabajadores tanto del sector control de las empresas con el fin de garantizar la seguridad
público como del privado, y que buscan ayudarlos durante industrial y las afiliaciones de manera efectiva al sistema.
el desempleo. Además, pueden ser usadas para educación,
83 Ley 100 de 1993. 85 Ley 100 de 1993.
84 Ley 100 de 1993.

TABLA 45. PARTICIPACIÓN DE LAS TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL (PERIODO 2019 - 2020)
Tutelas Seguridad Social* Seguridad social**
Año
Total Tutelas Part. en tutelas % Tutelas Part. en tutelas %
2019 620.257 21.887 3,53 20.687 3,34
2020*** 290.531 14.415 4,96 13.134 4,52
Total 910.788 36.302 3,99 33.821 3,71

***Solo 9 meses
Gráfica 22. Evolución de las tutelas en general y en seguridad social en Colombia

(periodo 2006-2020)
700,000
600,000
500,000
Número de tutelas
400,000
300,000
200,000
100,000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Total Seguridad social
3.3.1 El derecho a la seguridad social y su los derechos, en mayor medida con el derecho al mínimo
relación con otros derechos vital, debido a su estrecha vinculación: pasó de estar en
una misma tutela del 7,08 % al 14,12 %. No obstante, el
El derecho a la seguridad social es invocado en conjunto derecho de petición es el que más se relaciona con este
con el derecho de petición en el 22,96 % de los casos, derecho cuando los usuarios, a pesar de haber pasado
seguido del derecho al mínimo vital (14,12 %), al debido por trámites administrativos, no obtienen respuestas de
proceso (7,47 %) y a la vida (2,95 %) (tabla 46). Cabe fondo, especialmente en temas de pensiones.
destacar el aumento en las tutelas en conjunto con todos

TABLA 46. EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL ASOCIADO A OTROS DERECHOS
(PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Derechos
N.° tutelas % tutelas N.° tutelas % tutelas
Seguridad social 20.687 100,00 13.134 100,00
Petición 3645 17,62 3016 22,96
Mínimo vital 1465 7,08 1854 14,12
Debido proceso 1171 5,66 981 7,47

Vida 288 1,39 387 2,95
Dignidad humana 8 0,04 329 2,50
Igualdad 189 0,91 274 2,09
Trabajo 128 0,62 159 1,21
Estabilidad laboral reforzada 180 0,87 145 1,10
Acceso a la justicia 73 0,35 68 0,52
Habeas data 38 0,18 34 0,26
Otros 34 0,16 39 0,30
Total de las tutelas de seguridad social interpuestas* 20.687 13.134
No incluye el derecho a la salud.
3.3.2 Despachos judiciales y decisión en tutelas) se observó en los juzgados civiles municipales (51,16 %
primera instancia de favorecimiento total, %), seguido de los juzgados penales
municipales (50,67 %) y de los juzgados administrativos
En primera instancia, las tutelas que contenían el derecho (50,59 %); mientras que los %). Los porcentajes más bajos se
fundamental a la seguridad social fueron favorables observaron en la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
totalmente en el 47,51 % de los casos; parcialmente, en el Estado y en los Tribunales administrativos (tabla 47).
3,43 % %, y el 9,56 % , % correspondieron a hecho superado.
Sin embargo, hay que resaltar el alto volumen de tutelas En primera instancia, de las entidades con más de 500 tutelas
improcedentes (24,88 %), %) debido a que no se agota el anuales, Colpensiones fue la que tuvo el mayor número de
trámite administrativo y judicial y a que no se evidencia fallos en contra (47,88 %), seguida del fondo de pensiones
vulneración al derecho, entre otros motivos. Protección (39,39 %) y de Porvenir (32,22 %). Sin embargo,
hay que tener en cuenta que el porcentaje más elevado de
Los jueces que más tramitaron tutelas de seguridad social tutelas improcedentes fue el de los fondos privados. Esto se
fueron los civiles municipales (15,09 %), seguidos de los debió, entre otros motivos, al desconocimiento de algunos
penales (14,66 %) y de los administrativos (14,25 %). El usuarios acerca de los requisitos y trámites, que se diferencian
porcentaje más alto de fallos favorables (en más de 1000 de los del fondo público.

TABLA 47. DESPACHOS JUDICIALES Y DECISIÓN EN PRIMERA INSTANCIA. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL
(PERIODO 2019-2020)
2019 2020*
Despachos judiciales Concedidas Concedidas
N.° tutelas Part. % en primera N.° tutelas Part. % en primera
instancia % instancia %
Juzgado Civil del Circuito
181 0,87 39,78 139 1,06 61,15
Especializado
Juzgado Promiscuo del Circuito 70 0,34 30,00 46 0,35 60,87
Juzgado de Familia del Circuito 210 1,02 41,43 162 1,23 55,56
Juzgado Civil Municipal 3357 16,23 50,10 1982 15,09 51,16
Juzgado Penal Municipal 3379 16,33 47,17 1926 14,66 50,67
Juzgados Administrativos 2549 12,32 46,45 1872 14,25 50,59
Juzgado de Pequeñas Causas 1008 4,87 48,71 740 5,63 50,14
Juzgado Promiscuo Municipal 853 4,12 47,60 578 4,40 49,83
Juzgado Penal del Circuito
336 1,62 43,75 210 1,60 46,67
Especializado
Juzgado Promiscuo de Familia 304 1,47 38,82 172 1,31 45,93
Juzgado Civil del Circuito 1.870 9,04 38,18 1.252 9,53 45,85
Juzgado Penal del Circuito 2460 11,89 38,09 1414 10,77 44,98
Juzgado Laboral del Circuito 1753 8,47 39,30 1065 8,11 44,98
Juzgado de Familia 920 4,45 37,28 669 5,09 44,39
Juzgado de Ejecución de Penas 737 3,56 40,98 489 3,72 42,74
Juzgado Penal para Adolescentes 107 0,52 25,23 72 0,55 33,33
Tribunal Superior 115 0,56 20,00 81 0,62 24,69
Tribunal Administrativo 24 0,12 33,33 12 0,09 16,67
Consejo Seccional de la Judicatura 7 0,03 28,57 3 0,02 0,00
Juzgado de Menores 5 0,02 40,00 1 0,01 0,00
Total 20.687 100,00 42,94 13.134 100,00 47,5
3.3.3 Lugar de origen de las tutelas de 3.3.3.1 Tutelas de seguridad social a nivel
seguridad social departamental
Se realizó un análisis detallado en los 5 departamentos En 2020, de las 13.134 tutelas que invocaron el derecho
con el mayor número de tutelas en seguridad social que no a la seguridad social y que no invocaron el derecho a la
invocaron el derecho a la salud. Luego, se estandarizó por salud, el 19,11 % se originó en la ciudad de Bogotá; le
número de habitantes, y, finalmente, se hizo un análisis a siguen los departamentos de Antioquia (16,19 %), Valle
nivel municipal. del Cauca (11,19 %), Caldas (5,87 %) y Risaralda (5,82 %).
Los departamentos donde se presentaron incrementos
La ciudad de Bogotá junto con los departamentos de porcentuales en el promedio mensual fueron estos: Quindío
Antioquia y del Valle presentaron el mayor número de estas. (11,11 %), Caldas (10,06 %), Risaralda (6,56 %) y Antioquia
(0,32 %) (tabla 48).

TABLA 48. TUTELAS DE SEGURIDAD SOCIAL POR DEPARTAMENTO (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Despachos judiciales Variación % en

Promedio Promedio
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. % el promedio
mensual mensual
mensual
Bogotá D.C. 4105 31,25 342 2510 19,11 279 -18,47
Antioquia 2827 21,52 236 2127 16,19 236 0,32
Valle 2144 16,32 179 1470 11,19 163 -8,58
Caldas 934 7,11 78 771 5,87 86 10,06
Risaralda 956 7,28 80 764 5,82 85 6,56
Santander 1073 8,17 89 731 5,57 81 -9,16
Meta 1146 8,73 96 552 4,20 61 -35,78
Norte de Santander 797 6,07 66 550 4,19 61 -7,99
Bolívar 1322 10,07 110 536 4,08 60 -45,94
Atlántico 1137 8,66 95 423 3,22 47 -50,40
Huila 534 4,07 45 407 3,10 45 1,62
Tolima 397 3,02 33 297 2,26 33 -0,25
Quindío 354 2,70 30 295 2,25 33 11,11
Nariño 318 2,42 27 225 1,71 25 -5,66
Magdalena 534 4,07 45 222 1,69 25 -44,57
Cauca 310 2,36 26 212 1,61 24 -8,82
Córdoba 257 1,96 21 192 1,46 21 -0,39
Cundinamarca 320 2,44 27 192 1,46 21 -20,00
Boyacá 274 2,09 23 164 1,25 18 -20,19
Cesar 422 3,21 35 164 1,25 18 -48,18
Sucre 178 1,36 15 120 0,91 13 -10,11
Chocó 88 0,67 7 50 0,38 6 -24,24
Arauca 44 0,34 4 32 0,24 4 -3,03
La Guajira 48 0,37 4 31 0,24 3 -13,89
Caquetá 66 0,50 6 30 0,23 3 -39,39
Casanare 48 0,37 4 28 0,21 3 -22,22
Putumayo 29 0,22 2 18 0,14 2 -17,24
Vichada 1 0,01 0 5 0,04 1 566,67
Amazonas 6 0,05 1 4 0,03 0 -11,11
Guaviare 11 0,08 1 4 0,03 0 -51,52
Guainía 0 0,00 0 3 0,02 0 -
San Andrés 6 0,05 1 3 0,02 0 -33,33
Vaupés 1 0,01 0 2 0,02 0 166,67
Total 20.687 100 1724 13.134 100 1459 -15,35


3.3.3.1.1 Tutelas de seguridad social en Bogotá 3,47 %. Adicionalmente, el 28,44 % de las tutelas fueron
El promedio mensual de tutelas en Bogotá disminuyó en declaradas improcedentes, el 10,88 %, como hecho
un 18,47 %. Las entidades con más acciones fueron estas: superado, y 15,78 % fueron negadas.
Colpensiones (33,43 %), Porvenir (5,74 %), Protección
(4,26 %) y Colfondos (1,67 %). En primera instancia, los 3.3.3.1.4 Tutelas de seguridad social en Caldas
jueces favorecieron totalmente a los bogotanos en el 33,39 % La cuarta entidad territorial con más tutelas en seguridad
de las acciones y 3,71 % de manera parcial. En el adicional, social fue el departamento de Caldas en donde se
el 30,48 % fueron declaradas como improcedentes, el interpusieron 771 acciones.
8,37 %, como hecho superado y el 23,86 %, negadas.
En 19 municipios de esta entidad territorial se interpuso
3.3.3.1.2 Tutelas de seguridad social en Antioquia al menos una tutela en seguridad social. Manizales fue
Antioquia se convirtió en el segundo departamento con la ciudad con mayor participación (86,25 %), seguida de
más acciones que invocaron el derecho a la seguridad social Chinchiná (5,06 %) y de La Dorada (3,63 %).
en Colombia con 2127 acciones, y con un incremento en
la participación en relación con el año anterior. Colpensiones fue la entidad con más tutelas (57,59 %), le
siguieron Protección (6,23 %), Provenir (4,93 %), Junta de
En 57 municipios se interpuso al menos una tutela calificación de invalidez (2,59 %) y Nueva EPS (2,46 %). En
invocando este derecho. Medellín, con el 79,5 %, fue el 53,83 % de los casos los jueces favorecieron totalmente
la ciudad con el mayor número, seguida por Rionegro en primera instancia a los Caldenses, y parcialmente, en
(2,63 %), Itagüí (2,59 %), Bello (2,44 %) y Apartadó 6,63 %. Adicionalmente, el 18,55 % de las tutelas fueron
(2,44 %). improcedentes, el 13,23 %, hecho superado, y el 10,64 %,
negadas.
Las entidades más tuteladas fueron las siguientes:
Colpensiones (48,14 %), Porvenir (5,88 %), Protección 3.3.3.1.5 Tutelas de seguridad social en Risaralda
(5,27 %) y Juntas de Calificación de invalidez (4,94 %). En el quinto lugar se ubicó el departamento de Risaralda
con 764 tutelas. En 9 municipios de esta entidad territorial
En relación con las decisiones en primera instancia, los se interpuso al menos una tutela que invocaba este
jueces favorecieron totalmente a los antioqueños en el derecho. La ciudad de Pereira registró la mayor cantidad
50 % de los casos, y parcialmente, en el 2,59 %. Además, de acciones (93,98 %), seguida de Dosquebradas (2,62 %) y
el 22,99 % fueron declaradas improcedentes, el 13,16 % Santa Rosa de Cabal (1,57 %).
como hecho superado y el 11, 1 %, negadas.
Colpensiones (56,68 %), Porvenir (5,37 %), Juntas de
3.3.3.1.3 Tutelas de seguridad social en Valle del cauca Calificación de invalidez (4,84 %), Protección (4,32 %)
Valle del Cauca fue el tercer departamento que más sumó y Colfondos (2,36 %) fueron las entidades más tuteladas
tutelas en seguridad social con 1470 acciones. en este departamento. En primera instancia, los jueces
favorecieron totalmente a los Risaraldenses en el 54,06 %
En 28 municipios se interpuso al menos una tutela de los casos, y parcialmente, en el 3,81 %. Además, el
invocando este derecho. Cali, con el 70,82 %, fue la ciudad 19,9 % de las tutelas fueron declaradas improcedentes, el
con el mayor número, seguida de Palmira (8,64 %), Tuluá 10,86 %, como hecho superado y 11,26 %, negadas.
(6,39 %), Cartago (3,2 %) y Buga (2,99 %).
3.3.3.2 Tutelas en seguridad social a nivel municipal
Estas fueron las entidades más tuteladas: Colpensiones En 391 municipios se interpuso al menos una tutela que
(37,06 %), Porvenir (7,96 %), Servicio Occidental de invocaba el derecho a la seguridad social, 52 menos que
Salud (4,15 %), Junta de calificación de invalidez en 2019. Los municipios con las frecuencias más elevadas
(3,95 %) y Protección (3,2 %). En el 41,1 % de los casos fueron Bogotá (19,11 %), Medellín (12,87 %), Cali (7,93 %),
los jueces favorecieron totalmente a los vallecaucanos en Pereira (5,47 %) y Manizales (5,06 %) (mapas 7 y 8).
la decisión de primera instancia, y parcialmente, en el

Mapa 7. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2019)
Fuente: Corte Constitucional.

Cálculos: Defensoría del Pueblo.

Mapa 7. Municipios con tutelas en seguridad social (año 2020)
Fuente: Corte Constitucional.

Cálculos: Defensoría del Pueblo.
3.3.4 Entidades con el mayor número de obstante, presentó una disminución en el promedio mensual
tutelas del derecho a la seguridad social de 5,58 % en relación con 2019. A esta entidad le siguieron
el fondo de pensiones y cesantías Porvenir (5,25 %), Juntas
Colpensiones fue la entidad más demandada, pues en su de Calificación de invalidez (4,05 %) y el fondo de pensiones
contra fueron interpuestas el 35,98 % de las acciones; no Protección (3,94 %) (tabla 49).

TABLA 49. ENTIDADES MÁS TUTELADAS POR EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Entidades Variación %
Promedio Promedio
N.° tutelas Part. % N.° tutelas Part. % en el
mensual mensual
promedio
Colpensiones 6716 50,80 560 4756 35,98 528 -5,58
Fondo de pensiones y cesantías Porvenir 946 7,16 79 694 5,25 77 -2,18
Juntas de Calificación de Invalidez 801 6,06 67 536 4,05 60 -10,78
Fondo de pensiones y cesantías Protección 726 5,49 61 521 3,94 58 -4,32
Seguros del Estado SA 1005 7,60 84 510 3,86 57 -32,34
Fuerzas militares y de policía 663 5,02 55 433 3,28 48 -12,92
Ministerios 766 5,79 64 378 2,86 42 -34,20
Centro de servicios judiciales, juzgados,
617 4,67 51 368 2,78 41 -20,48
cortes y tribunales
Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 718 5,43 60 311 2,35 35 -42,25
Protección Social (UGPP)
ARL Positiva 572 4,33 48 287 2,17 32 -33,10
La Previsora Seguros 468 3,54 39 283 2,14 31 -19,37
Mundial de Seguros 384 2,90 32 259 1,96 29 -10,07
Alcaldías 411 3,11 34 250 1,89 28 -18,90
Colfondos-Citi 380 2,87 32 246 1,86 27 -13,68
Fondo de Previsión del magisterio 73 0,55 6 197 1,49 22 259,82
ARL Sura 365 2,76 30 192 1,45 21 -29,86
Nueva EPS 262 1,98 22 184 1,39 20 -6,36
Medimás/Cafesalud 356 2,69 30 181 1,37 20 -32,21
Seguros de Vida Colpatria 286 2,16 24 174 1,32 19 -18,88
Gobernaciones 236 1,79 20 132 1,00 15 -25,42
Coomeva 151 1,14 13 118 0,89 13 4,19
Otras 3831 28,98 319 2210 16,72 246 -23,08
Total 20.733 156,83 1.728 13.220 100 1.469 -14,98
*Solo 9 meses
Fuente: Corte Constitucional
Cálculos: Defensoría del Pueblo
3.3.4.1 Tutelas de seguridad social Respecto a la valoración de la pérdida de capacidad laboral, el

contra Colpensiones Decreto 780 de 2016, artículo 2.6.1.4.2.8, dispone que esta
debe ser realizada por la autoridad competente. Esta medida
Colpensiones continuó como la entidad contra la que se se estableció en el artículo 142 del Decreto 19 de 2012,
interpuso el mayor número de tutelas por este derecho. Los ceñido al Manual Único para la pérdida de capacidad laboral
principales motivos fueron, en su orden, la demora en la y ocupacional vigente para cuando se realice la calificación.
valoración o calificación de invalidez (32,84 %), la negación Así, esta función le corresponde a las administradoras
de la pensión de vejez (13,04 %), y el incumplimiento del pago de fondos de pensiones, a las administradoras de riesgos
de mesadas pensionales (11,55 %). laborales, a las compañías de seguros que asuman el riesgo
de invalidez y muerte y a las entidades promotoras de salud,

que deben realizar, en primera oportunidad, el dictamen de En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido tres
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez. grupos de obligaciones de las administradoras de pensiones
en relación con la historia laboral89:
Además, si el interesado no está de acuerdo con dicha
calificación, debe manifestarlo dentro de los 10 días Q el deber de custodiar, conservar y guardar la información
siguientes; por su parte, la entidad respectiva debe remitirlo y los documentos que soportan las cotizaciones, que hace
a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del referencia al especial cuidado que deben tener las entidades
orden regional dentro de los 5 días siguientes. Esta decisión al organizar y manipular las historias laborales;
(la emitida por la junta regional) es apelable ante la Junta Q la obligación de consignar información cierta, precisa, fide-
Nacional de Calificación de Invalidez, que cuenta con un digna y actualizada en las historias laborales, que se enfoca
término de 5 días. en las características mínimas que deben reunir los datos
contenidos en los registros laborales;
Para los casos de accidente de tránsito, las empresas Q el deber de brindar respuestas oportunas y completas a las
responsables del SOAT deben realizar, como primera solicitudes de información, corrección o actualización de
medida, el examen de pérdida de capacidad laboral, y calificar la historia laboral que formulen los afiliados al Sistema Ge-
el grado de invalidez de quien realiza la reclamación cuando neral de Pensiones; y
el examen tenga relación con la ocurrencia del siniestro Q la obligación del respeto del acto propio, que se torna en
amparado con dicha póliza86. una protección al trabajador cuando la entidad modifica
la información de sus cotizaciones de forma intempestiva.
Ahora, en relación con el reconocimiento de la pensión de
vejez, es importante recordar que para tener acceso a ella Por ende, las administradoras de pensiones no pueden
se deben cumplir dos requisitos: haber cumplido la edad trasladar esta obligación al trabajador ni generarle
y contar con el número de semanas mínimas cotizadas consecuencias negativas al respecto.
requeridas. Respecto al primero, la Ley 1797 de 2003
estableció que la edad de pensión para las mujeres es de 57 En conclusión, respecto a lo que concierne al reconocimiento
años, y para los hombres, 62; en relación con el segundo, la y pago de la pensión de vejez, las administradoras de
ley estipuló 1300 semanas para el régimen de prima media pensiones tienen el deber legal de actualizar la información
con prestación definida —RPM— (Colpensiones), y, 1150 que reposa en la historia laboral de sus afiliados para no
para el régimen de ahorro individual —RAIS— (fondos dilatar el otorgamiento de este derecho.
privados).
Así mismo, les corresponde a las administradoras de pensiones
Para el efecto de determinar las semanas cotizadas, la historia adelantar las gestiones de cobro de los aportes pensionales
laboral se convierte en un documento fundamental, pues esta que no son pagados por el empleador, así como el traslado
contiene toda la información de las cotizaciones realizadas en de aportes desde otras administradoras, cajas o fondos de
materia de seguridad social. Asimismo contiene información pensión90. Cabe aclarar que es prohibido trasladarles a los
relevante sobre la trayectoria laboral y sobre los detalles de trabajadores las consecuencias negativas de la mora del
pagos realizados a las administradoras de pensiones. Esta empleador y de la falta de gestión de las administradoras en el
custodia le corresponde a las administradoras de pensiones, cobro de dichos aportes.
que son responsables de la certeza y de la exactitud de su
contenido87. Para eso, tienen deberes de fiscalización para Las tutelas contra Colpensiones representaron el 35,98 %
desarrollar las investigaciones que crean oportunas con de todas las acciones que invocaron este derecho. Las
el fin de lograr la certeza de la información, así como para entidades territoriales con el mayor número de acciones
citar a empleadores o terceros, y que rindan los informes que fueron estas: Antioquia (21,59 %), Bogotá (17,69 %),
consideren pertinentes88. Valle del Cauca (11,47 %), Caldas (9,36 %) y Risaralda
86 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2020. 89 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2016
88 Ley 100 de 1993, artículo 53.

(9,13 %). En 137 municipios se interpuso al menos una El principal motivo por el que los usuarios acuden a la
tutela; las ciudades con las mayores frecuencias fueron las acción de tutela en contra de las JCI es la no valoración o
siguientes: Medellín (18,25 %), Bogotá (17,69 %), Pereira no calificación de invalidez (95,6 %).
(8,81 %), Cali (8,73 %) y Manizales (8,41 %). La decisión en
primera instancia favoreció a los accionantes totalmente Es importante recordar que las Juntas Regionales y
en el 47,89 % de los casos, y parcialmente, en el 3,39 %. Nacional de Calificación son organismos del Sistema
El 25 % de las tutelas fueron improcedentes, el 10,75 % de la Seguridad Social Integral del orden nacional y
presentaron hecho superado, y el 12,63 % fueron negadas. con autonomía técnica y científica en los dictámenes
periciales; sus decisiones son de carácter obligatorio91. En
3.3.4.2 Tutelas de seguridad social contra el el proceso de calificación, las Juntas Regionales califican
fondo de pensiones y cesantías Porvenir en primera instancia la pérdida de capacidad laboral
y el estado de invalidez, y determinan su origen. Por su
Porvenir fue la segunda entidad con mayor número de parte, las Juntas de Calificación Nacional resuelven las
tutelas que invocaron el derecho a la seguridad social; se controversias surgidas por la pérdida de capacidad laboral
observó una disminución de 2,18 en el promedio mensual y por el propio origen de la pérdida —en caso de accidentes
con respecto a 2019. Las entidades territoriales con el y de enfermedades originados en el ámbito laboral—
mayor número de acciones fueron estas: Bogotá (20,99 %), que tengan lugar entre las entidades de seguridad social,
Antioquia (18,22 %), Valle (17,06 %), Risaralda (5,98 %) trabajadores y empleadores; además, determinan si un
y Santander (5,69 %). En 100 municipios se interpuso trabajador debe ser pensionado por invalidez o no.
al menos una tutela, y las ciudades con las mayores
frecuencias fueron las siguientes: Bogotá (20,99 %), 3.3.4.4 Tutelas de seguridad social contra el
Medellín (13,273 %), Cali (12,39 %), Pereira (5,25 %) y fondo de pensiones y cesantías Protección
Manizales (5,10 %). La decisión en primera instancia
favoreció a los accionantes totalmente en el 32,22 % de Protección fue la cuarta entidad en esta lista con 521
los casos, y parcialmente, en el 4,52 %. El 36,59 % de las tutelas. Estas fueron las entidades territoriales con el
tutelas fueron improcedentes, hecho superado, 7,87 %, y mayor número de acciones: Antioquia (21,5 %), Bogotá
negadas, 18,66 %. (20,54 %), Caldas (9,4 %), Valle del Cauca (9,02 %) y
Santander (6,53 %). En 72 municipios se interpuso al
3.3.4.3 Tutelas de seguridad social contra menos una tutela; las ciudades con las mayores frecuencias
Juntas de calificación de invalidez (JCI) fueron las siguientes: Bogotá (20,54 %), Medellín (18,04 %),
Manizales (8,45 %), Cali (7,29 %) y Pereira (6,33 %). La
Las JCI fueron las entidades que ocuparon el tercer lugar decisión en primera instancia favoreció a los accionantes
en relación con el número de tutelas que invocaron este totalmente en el 39,92 % de los casos, y parcialmente, en
derecho, en 9 meses de 2020, con 536 tutelas —con un el 3,4 %. Además, el 29,73 % fueron improcedentes, hecho
promedio mensual de 60—. Estas fueron las entidades superado, 9,4 %, y negadas, 16,12 %.
territoriales con el mayor número de acciones: Bogotá
(20,52 %), Antioquia (20,15 %), Valle (10,82 %), Risaralda 3.3.4.5 Tutelas de seguridad social contra
(7,46 %) y Santander (5,04 %). En 69 municipios se Seguros del Estado
interpuso al menos una tutela. Las ciudades con las
mayores frecuencias fueron las siguientes: Bogotá Seguros del Estado es la primera compañía de seguros
(20,52 %), Medellín (16,98 %), Cali (7,28 %), Pereira que aparece como presunta vulneradora del derecho a la
(6,53 %) y Bucaramanga (4,85 %). La decisión en primera seguridad social: su participación fue de 3,86 % con 510
instancia favoreció a los accionantes totalmente en el acciones. Las entidades territoriales con el mayor número
45,52 % de los casos, y parcialmente, en el 1,49 %. Además, de acciones fueron las siguientes: Meta (28,15 %), Bolívar
el 23,69 % fueron improcedentes, hecho superado, (20,08 %), Norte de Santander (14,17 %), Bogotá (7,28 %) y
14,93 %, y negadas, 14,37 %. Huila (6,1 %). En 28 municipios se interpuso al menos una
91 Decreto 1072 de 2015, titulo 5, capítulo 1.

tutela. Las ciudades con las mayores frecuencias fueron 3.3.5 Tipos de entidades demandadas en
Villavicencio (27,76 %), Cartagena (20,08 %), Cúcuta las tutelas que invocan el derecho a la
(13,98 %), Bogotá (7,28 %) y Neiva (6,10 %). La decisión en
primera instancia favoreció a los accionantes totalmente seguridad social
en el 85,04 % de los casos, y parcialmente, en el 0,39 %. En El 48,95 % de las tutelas que invocaron el derecho a la
el 10,04 % de los casos las tutelas fueron improcedentes, seguridad social se dirigió contra las administradoras de
hecho superado, en el 0,79 %, y negadas, en el 3,74 %. fondos de pensiones (AFP); estas entidades aumentaron su
participación en un 6 %. Le siguieron las administradoras de
riesgos laborales y las compañías de seguros (15,9 %), otras
entidades del estado (13,49 %) y las EPS (7,46 %) (tabla 50).
TABLA 50. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL SEGÚN EL TIPO DE ENTIDAD DEMANDADA (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Tipos de entidades Variación %
Administradoras de fondos de pensiones (AFP) 8893 42,99 6471 48,95 -27,23
Administradoras de riesgos laborales y compañías de seguros 3819 18,46 2102 15,90 -44,96
Otras entidades del estado 3354 16,21 1783 13,49 -46,84
EPS 1459 7,05 986 7,46 -32,42
Regímenes de excepción 804 3,89 658 4,98 -18,16
Entes territoriales 853 4,12 544 4,11 -36,23
Instituciones prestadoras de salud (IPS) 298 1,44 148 1,12 -50,34
Otros 1207 5,83 528 3,99 -56,26
Total 20.687 100 13.220 100 -36,10
3.3.5.1 Tutelas contra administradoras de Los bonos pensionales son aportes destinados a contribuir
fondos de pensiones a la conformación del capital necesario para financiar las
pensiones de los afiliados del Sistema General de Pensiones92 .
En este grupo, Colpensiones fue la entidad con más tutelas Son un título valor a favor de un afiliado que se traslada a uno
(75,80 %), con una participación similar a la que se observó de los regímenes del sistema; representan la deuda pensional
en el año anterior. Le siguieron el fondo pensiones Porvenir desde el momento en que el afiliado inició su vida laboral
(11,06 %), Protección (8,3 %) y Colfondos (3,92 %) (tabla 51). hasta la fecha efectiva del traslado.
Los principales motivos por los que los afiliados presentaron Los bonos pensionales se clasifican así: i) de acuerdo con su
acciones de tutela contra los fondos privados (Protección emisor93; ii) según el régimen al que se traslada el afiliado.
y Colfondos) fueron en este orden los siguientes: falta El bono tipo A corresponde a quien se traslada del régimen
de valoración o de calificación de invalidez (16,9 %), de pensiones de prestación definida al régimen de ahorro
no liquidación o pago de bono pensional (15,5 %) y no individual. El tipo B corresponde al traslado del régimen de
reconocimiento de pensión de sobreviviente (12,7 %). ahorro individual al régimen con prestación definida; iii) los
92 Ley 100 de 1993, artículo 115.

93 Ley 100 de 1993, artículo 118.

bonos especiales tipo E94 y C95. Los bonos tipo E se expiden a d) por empresas públicas o privadas o por cajas o
favor de los trabajadores que se trasladan al régimen de prima fondos de previsión social del sector privado que hayan
media del entonces exceptuado régimen de Ecopetrol. Los asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento
bonos tipo Cse expiden a los que se trasladan al Fondo de y pago de pensiones, y e) por las cajas, fondos y
Previsión Social del Congreso de la República. entidades territoriales que tengan a su cargo el pago y el
reconocimiento de pensiones96.
Los bonos pensionales serán de tres clases: a) bonos
pensionales expedidos por la Nación; b) bonos Para la liquidación, emisión y expedición de los bonos
pensionales expedidos por las cajas, fondos o entidades pensionales97, se debe conformar la historia laboral del
del sector público que no sean sustituidas por el fondo de afiliado. Esto se hace mediante la información que este
pensiones públicas del nivel nacional, a las que se refiere suministra al fondo y con la información que él solicita a
el Capítulo III del presente título. Su denominación las entidades en las que realizó cotizaciones y mediante la
genérica de bono pensional se complementará con el solicitud de liquidación del bono de la AFP al emisor —
nombre de la caja, fondo o entidad emisora; c) bonos oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y
pensionales expedidos por empresas privadas o públicas Crédito Público (OBP)—. Con eso debe definir el salario base
o por cajas pensionales del sector privado que hayan para el cálculo del bono pensional; mediante la liquidación
asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento provisional del bono por parte de la OBP, para la información
y pago de pensiones —su denominación genérica de y aceptación de este por el afiliado; mediante la aprobación y
bono pensional se complementará con el nombre de la firma del afiliado; mediante el requerimiento por parte de la
entidad emisora—, artículo 119 del Decreto 1299 de AFP a la OBP de la emisión del bono; mediante la expedición
1994: a) por la Nación en los casos que trata el artículo del bono98, que es el momento en que se suscribe el título
16 del presente decreto; b) por el Instituto de Seguros físico o del ingreso de la información a un depósito central
Sociales en los casos del artículo 17; c) por las cajas, de valores, y mediante el pago del bono pensional a la AFP.
fondos o entidades del sector público del nivel nacional;
94 Decreto 876 de 1998. 96 Ley 100 de 1993.

95 Decreto 816 de 2002 97 Corte Constitucional, Sentencia T-056 de 2017.
. 98 Decreto 1513 de 1998, artículo 1.
TABLA 51. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL CONTRA ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE

PENSIONES (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
AFP Variación %
Colpensiones 6716 75,32 4756 75,80 -29,18
Fondo de pensiones y cesantías Porvenir 946 10,61 694 11,06 -26,64
Fondo de pensiones y cesantías Protección 726 8,14 521 8,30 -28,24
Colfondos-Citi 380 4,26 246 3,92 -35,26
Fondos de pensiones públicas FOPEP, FONCEP y Fondos territoriales 76 0,85 30 0,48 -60,53
Otros 73 0,82 27 0,43 -63,01
Total 8917 100 6274 100 -29,64


3.3.5.2 Tutelas contra administradoras de
riesgos laborales y compañías de seguros estos: no valoración o no calificación de invalidez
(81,2 %), pago de otras prestaciones económicas (14,1 %) e
En este grupo, Seguros del Estado continúa como la entidad indemnización (4,7 %).
con más tutelas con 24,26 % del total. Le siguieron la ARL
Positiva (13,65 %) y Previsora Seguros con 13,46 % (tabla 52). En cuanto al pago de otras prestaciones económicas, se
evidencia que el mayor número de ellas están centradas en
Los principales motivos por los que los ciudadanos el cubrimiento de servicios farmacéuticos, en el pago de
interpusieron tutelas contra Seguros del Estado fueron incapacidad permanente y en gastos funerarios, entre otros.
TABLA 52. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL CONTRA ADMINISTRADORAS DE RIESGOS LABORALES Y

COMPAÑÍAS DE SEGUROS (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
ARL y compañías de seguros Variación %
Seguros del Estado SA 1005 26,26 510 24,26 -49,25
ARL Positiva 572 14,95 287 13,65 -49,83
La Previsora Seguros 468 12,23 283 13,46 -39,53
Mundial de Seguros 384 10,03 259 12,32 -32,55
Sura 365 9,54 192 9,13 -47,40
Axa Colpatria 286 7,47 174 8,28 -39,16
La Equidad Seguros de Vida 183 4,78 104 4,95 -43,17
Liberty Seguros 122 3,19 71 3,38 -41,80
Compañía de Seguros Colmena 105 2,74 54 2,57 -48,57
Otros 337 8,81 168 7,99 -50,15
Total 3827 100,00 2102 100,00 -45,07
3.3.5.3 Tutelas contra otras entidades del

Estado de Invalidez fueron las que recibieron más tutelas (tabla
53), en gran parte por desacuerdo en la calificación y
Este grupo (otras entidades del Estado) fue el tercero por la negativa a realizar calificaciones con el pago de los
más tutelado. Dentro de este, las Juntas de Calificación respectivos honorarios.
TABLA 53. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL CONTRA ENTIDADES DEL ESTADO (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Otras entidades del Estado Variación %
Juntas de Calificación de Invalidez 801 23,88 536 30,06 -33,08

TABLA 53. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL CONTRA ENTIDADES DEL ESTADO (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Otras entidades del Estado Variación %
Ministerios 766 22,84 378 21,20 -50,65
Centros de servicios judiciales, juzgados, Cortes y tribunales 617 18,40 368 20,64 -40,36
Unidad Administrativa Especial de Gestión y Parafiscal UGPP 718 21,41 311 17,44 -56,69
Otros 452 13,48 190 10,66 -57,96
Total 3354 100,0 1783 100,0 -46,84

3.3.5.4 Tutelas contra EPS sus actividades laborales, con el fin de obtener recursos
En relación con las violaciones del derecho a la seguridad para su sostenimiento y el de su familia; y iii) además,
social, las tutelas en contra de las EPS se presentaron por la los principios de dignidad humana e igualdad exigen
falta de valoración o de calificación de invalidez (39,40 %), que se brinde un tratamiento especial al trabajador,
por el pago de incapacidades (29,68 %) y por servicios quien debido a su enfermedad se encuentra en estado de
médicos (11,32 %). Medimás es la entidad que tiene más debilidad manifiesta.
tutelas en contra por estos conceptos, seguida de Nueva EPS
y de Coomeva (tabla 54). En conclusión, el pago de las incapacidades laborales
garantiza el derecho a la vida digna, a la salud y al mínimo
El pago de incapacidades se reconoce como el ingreso que vital durante el tiempo en que el trabajador no puede
permite sustituir el salario durante el periodo en el que el desarrollar sus labores.
trabajador no puede desarrollar sus labores a causa de su
condición de salud. Además, este pago garantiza que las
personas no interrumpan sus tratamientos médicos99.
TABLA 54. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL
En este sentido, la jurisprudencia constitucional, a fin CONTRA EPS (PERIODO 2019 - 2020)
de proveer un mejor entendimiento de la naturaleza y
2019 2020*
del objetivo del pago de las incapacidades, estableció las EPS Variación %
N.° N.°
siguientes reglas100: tutelas
Part. %
tutelas
Part. %
Medimás 356 24,30 181 18,36 -49,16

i) el pago de las incapacidades sustituye el salario del Nueva
trabajador, durante el tiempo que por razones médicas 262 17,88 184 18,66 -29,77
EPS
está impedido para desempeñar sus labores, cuando las Coomeva 151 10,31 118 11,97 -21,85
incapacidades laborales son presumiblemente la única Salud
fuente de ingreso con que cuenta el trabajador para 116 7,92 85 8,62 -26,72
Total
garantizarse su mínimo vital y el de su núcleo familiar; ii) Sura EPS 100 6,83 69 7,00 -31,00
el pago de las incapacidades médicas constituye también Otras 480 32,76 349 35,40 -27,29
una garantía del derecho a la salud del trabajador, pues
coadyuva a que se recupere satisfactoriamente, sin tener Total 1465 100,00 986 100,00 -32,70
que preocuparse por la reincorporación anticipada a Fuente: Corte Constitucional. Cálculos: Defensoría del Pueblo. *Solo 9 meses


3.3.5.5 Tutelas contra regímenes La información se registra en el anexo B de acuerdo
de excepción con el relato del accionante en la tutela seleccionada. La
cuantificación se hace con todas las solicitudes de cada una
Las Fuerzas Militares y de Policía fueron las entidades con de las tutelas, ya que en una misma acción se puede presentar
el mayor número de tutelas con el 65,81 % , especialmente más de una solicitud con requerimientos diferentes.
por la no valoración o calificación de invalidez, por el
incumplimiento en el pago de mesadas pensionales y por la Tal como ha pasado en los últimos años, la solicitud más
negación de servicios médicos. En el caso del Magisterio las frecuente en las tutelas que invocaron el derecho a la seguridad
tutelas son originadas por el incumplimiento en el pago de social fue la «calificación de invalidez o valoración por
mesadas pensionales, por no reconocer pensiones de vejez y pérdida de capacidad laboral», que tuvo una participación
por reliquidación pensional (tabla 55). del 23,54 % (tabla 56). Esa cifra se debe principalmente a
que los usuarios no están de acuerdo con el porcentaje de
Si bien el derecho a la pensión es irrenunciable e calificación o con la categoría de esta (común vs. profesional).
imprescriptible, no lo son las mesadas pensionales, cuyos
dineros se encuentran sometidos a la regla general de La segunda solicitud —en cantidad— en las tutelas que
prescripción de 3 años, tal y como lo establece el artículo 488 invocaron el derecho a la seguridad social fue la del pago de
del Código Sustantivo del Trabajo. honorarios a juntas de invalidez, con 10,98 %. Las solicitudes
de este tipo tienen lugar cuando los usuarios no cuentan con
el dinero y las entidades del sector salud y las de seguros se
TABLA 55. TUTELAS EN SEGURIDAD SOCIAL
niegan a cubrirlo. En tercer lugar, están las solicitudes de pago
CONTRA REGÍMENES DE EXCEPCIÓN
(PERIODO 2019 - 2020) de mesadas pensionales, con el 8,72 %. Esto ocurre gracias a
la prescripción autorizada en la ley, que corresponde a 3 años.
Regímenes 2019 2020*
de Variación
N.° N.° %
excepción tutelas
Part. %
tutelas
Part. % En cuarto lugar, aparece la solicitud de reconocimiento de
Fuerzas pensión de vejez con un 8,6 % de participación; se da cuando
Militares y 663 69,79 433 65,81 -34,69 Colpensiones o las AFP se demoran en el reconocimiento
de Policía de dicha pensión, argumentando fallas administrativas que
Fondo del
235 24,74 211 32,07 -10,21 no deben asumir los afiliados (bonos pensionales e historia
Magisterio laboral, entre otros)
Ecopetrol 52 5,47 14 2,13 -73,08
Total 950 100,00 658 100,00 -30,74 En quinto lugar, se ubican las solicitudes de pensión de
sobreviviente, con el 5,9 %. Estas se presentan principalmente
por la negativa de reconocimiento argumentada en la no
acreditación o demostración de convivencia con el causante
en los cinco años anteriores al fallecimiento de este. Otro
motivo para este tipo de solicitudes son las controversias
3.3.6 Solicitudes más frecuentes en las entre cónyuges o compañeros permanentes.
tutelas de seguridad social
En este sentido, la Sentencia SL 1730-2020 del 3 de junio de
El análisis de esta sección se realizó sobre una muestra 2020 —emitida por la Sala de Casación Laboral de la Corte
representativa de 1400 tutelas que invocaron el derecho a Suprema de Justicia— sentó una nueva doctrina frente a
la seguridad social y que no invocaron el derecho a la salud. la interpretación correcta de lo que se dispone en el literal
Dicha selección se realizó a través de un muestreo aleatorio a del artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Allí se advierte la
estratificado por departamento, con una confiabilidad del exigencia de un tiempo mínimo de convivencia de 5 años
95 % y un margen de error de 2,4 % . Los resultados que se para acceder a la pensión de sobreviviente. Se estipuló este
presentan utilizan un factor de expansión en función de la tiempo mínimo con el fin de evitar conductas fraudulentas
misma variable de estratificación. como las de convivencias a última hora con quien está a

punto de fallecer y acceder así a la pensión —continúa siendo el interés principal es la protección del núcleo familiar sin
obligatorio únicamente para los casos en que la pensión distinción de su origen (vínculos jurídicos o naturales).
de sobrevivientes se causa por muerte del pensionado—.
Hay que aclarar que las condiciones son diferentes cuando En conclusión, la Corte Suprema de Justicia estableció
el afiliado fallecido no estaba pensionado. Igualmente, que, para acceder a la pensión de sobrevivientes, en caso
estableció la orientación frente a la no discriminación entre del fallecimiento del afiliado, no se exigen requisitos
cónyuges o compañeros permanentes como beneficiarios de de convivencia de cinco años. Además, se estipuló que
la pensión de sobrevivientes, respecto de un mismo tipo de este requisito —de un tiempo no inferior a cinco años
causante de la pensión. De esta manera, se manifiesta que de convivencia— solo es obligatorio cuando se trata del
fallecimiento del pensionado.
TABLA 56. SOLICITUDES MÁS FRECUENTES EN LAS TUTELAS DE SEGURIDAD SOCIAL (PERIODO 2019 - 2020)
2019 2020*
Solicitudes N.° N.° Variación %
Part. % Part. %
Solicitudes Solicitudes
Calificación de invalidez o valoración por pérdida de capacidad
4511 20,93 3187 23,54 -29,35
laboral
Pago de honorarios a Juntas de invalidez 2968 13,77 1487 10,98 -49,90
Pago de mesadas pensionales 1974 9,16 1180 8,72 -40,22
Reconocimiento de pensión de vejez 1804 8,37 1091 8,06 -39,52
Pensión de sobreviviente 1157 5,37 799 5,90 -30,94
Corrección de historia laboral 942 4,37 737 5,44 -21,76
Liquidación de bono pensional 816 3,79 606 4,48 -25,74
Pago de incapacidades 570 2,65 564 4,17 -1,05
Indemnización sustitutiva 389 1,81 561 4,14 44,22
Pensión de invalidez 968 4,49 532 3,93 -45,04
Reliquidación pensional 1053 4,89 500 3,69 -52,52
Pago de otras prestaciones económicas 224 1,04 422 3,12 88,39
Certificaciones y entrega de documentos 568 2,64 358 2,64 -36,97
Reintegro laboral 305 1,42 285 2,11 -6,56
Traslado de régimen 706 3,28 282 2,08 -60,06
Servicios médicos 220 1,02 257 1,90 16,82
Pago de aportes a seguridad social 855 3,97 203 1,50 -76,26
Devoluciones de aportes pensionales 380 1,76 164 1,21 -56,84
Pago de salarios 225 1,04 76 0,56 -66,22
Sustitución pensional 245 1,14 61 0,45 -75,10
Otros 669 3,10 185 1,37 -72,35
Total 21.549 100,00 13.537 100,00 -37,18


4. Conclusiones
A pesar de que el modelo de aseguramiento de salud en El Programa PRASS (pruebas, rastreo y aislamiento selectivo
Colombia es considerado como uno de los mejores de la y sostenible) —reglamentado a través del Decreto 1374 de
región, aún presenta falencias en los siguientes aspectos: octubre de 2020— pretendía identificar de manera oportuna
traslados entre EPS, asignación de afiliados en los procesos de los casos positivos y sospechosos de COVID-19, así como
liquidación adelantados por la Superintendencia Nacional de adoptar y aplicar las medidas que permitieran cortar la cadena
Salud y en la red de prestadores —que son deficientes—. Sin de transmisión del virus SARS-CoV-2. No obstante, esta
embargo, no se desconoce el esfuerzo del Gobierno nacional entidad considera que el programa fracasó, pues la respuesta
para lograr la cobertura universal de toda la población de las entidades territoriales que estaban encargadas de su
residente en Colombia, incluida la población migrante. ejecución —las EAPB y las IPS— no mostraron interés en su
cumplimiento. Eso ocasionó el aumento de contagios y, en
En materia de prestación de servicios, las deficiencias consecuencia, una alta tasa de mortalidad en el país.
radican en la operatividad del sistema, traducidas en la falta
de oportunidades, en la interrupción de tratamientos, en las Respecto al Plan Nacional de Vacunación, la Defensoría del
barreras de tipo administrativo y en la negación de servicios, Pueblo evidenció la respuesta tardía del Gobierno nacional
entre otros. Todo esto se ha agravado a raíz de la pandemia en la adquisición de las vacunas, si bien en este estudio (2020)
del COVID-19. no se reflejan aún su efectividad y sus resultados. Esa reacción
tardía ocasionó un colapso en la red hospitalaria del país y un
A lo anterior se suma la falta de talento humano especializado aumento significativo en los contagios y las muertes.
en las regiones debido, en gran parte, a la baja oferta de
programas de especialización. Por estas razones, los pocos La acción de tutela continúa siendo el medio más eficaz
que logran adquirir un conocimiento superior se concentran y oportuno que tienen los ciudadanos para hacer valer
en las grandes urbes por falta de incentivos que permitan sus derechos fundamentales ante las autoridades que los
su desplazamiento y permanencia, sobre todo en regiones vulneran. A continuación, se relacionan los aspectos más
denominadas como dispersas. Adicionalmente, se evidencia importantes encontrados en el análisis sobre las solicitudes
la diversidad en los procesos de contratación y vinculación realizadas por los ciudadanos.
laboral que no garantizan la continuidad en la prestación de
servicios a la población.
4.1 Tutelas en general
La Corte Constitucional ha atendido aquellas vulneraciones
sistemáticas a los usuarios emitiendo una jurisprudencia El año 2020 fue atípico por la pandemia de COVID-19.
que refuerza y complementa las disposiciones de protección Esa situación ocasionó una disminución significativa en las
establecidas en las normas vigentes, y que son ignoradas de acciones de tutela, en parte por el desconocimiento general
manera reiterativa por los actores de los sectores obligados sobre el método implementado por la rama de justicia para
a cumplirlas. acudir a esta protección constitucional; otras de las causas
de tal disminución fueron la poca o nula publicidad, el
A raíz del COVID-19, muchas de las políticas públicas se confinamiento y el miedo al contagio.
vieron truncadas de manera radical, por lo que se ha observado
un retroceso en aspectos como la implementación de la En 2020, a lo largo de 9 meses se registraron 290.531
Política de Atención Integral en Salud (PAIS), así como en la acciones de tutela por presuntas violaciones a un derecho
implementación del Modelo de Atención Integral Territorial fundamental. El promedio mensual disminuyó en 37,55 %.
(MAITE) y en el acuerdo de punto final, entre otros.

El derecho de petición fue el más invocado en las acciones de Antioquia obtuvo el mayor número de tutelas en 2020
tutela (42,41 %), seguido del derecho a la salud (28,19 %) y al (18,63 %), seguido por Valle del Cauca (12,2 %), Bogotá
debido proceso (12,68 %). (8,27 %), Norte de Santander (7,32 %) y Caldas (6,35 %).
Las cinco regiones con el mayor número de tutelas fueron El indicador nacional número de tutelas en salud por cada
Bogotá (19,4 %), Antioquia (17,9 %), Valle del Cauca (11,2 %), 10.000 habitantes fue de 16,26, cifra inferior (en 61,27 %) a
Santander (5,4 %) y Norte de Santander (4,6 %). Sin embargo, la observada en 2019. En 13 departamentos este indicador
al aplicar el indicador número de tutelas por cada 10.000 fue superior al nacional. El departamento de Caldas presentó
habitantes, Caquetá fue el departamento con el indicador el indicador más alto, seguido de Risaralda, Norte de
más alto, seguido de Caldas, de Risaralda, de Quindío y de Santander, Arauca y Quindío.
Norte de Santander.
En 935 municipios (83,3 %) se interpuso al menos una tutela
En 1059 municipios (94,4 %) se interpuso al menos una tutela que invocaba el derecho a la salud.
por la violación de uno o más derechos fundamentales.
Nueva EPS se constituyó como la entidad más demandada
La Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas en 2020, con el 12,39 %. La siguieron Medimás (12,34 %),
fue la entidad con el mayor número de tutelas en Colombia, Coomeva (7,38 %) y Savia salud (5,35 %). Sin embargo, al
con una participación del 8,15 % . Le siguieron el Centro de aplicar el indicador número de tutelas por cada 10.000
Servicios Judiciales, los juzgados, las cortes y los tribunales afiliados, las aseguradoras con los indicadores más altos
(6,54 %), las oficinas de tránsito y similares (5,98 %), las fueron Medimás, Coomeva, Comfaoriente, Savia salud
alcaldías (5,54 %) y Colpensiones (4,52 %). y Convida.
El 6,55 % de las tutelas en salud se dirigieron contra los

4.2 Tutelas en salud servicios de salud de los regímenes especiales (fuerzas
militares y de policía, Magisterio y Ecopetrol).
Durante 2020, las tutelas que invocaron el derecho a la salud
disminuyeron significativamente en el promedio mensual Las tutelas contra entidades territoriales incrementaron su
(47,34 %), debido a la pandemia del COVID 19. Cuando participación en 1,8 %, específicamente contra las alcaldías
cerraron los juzgados y a lo largo del periodo analizado distritales y municipales.
(9 meses), la cifra de este tipo de tutelas fue superior a la
disminución observada en todas las tutelas interpuestas Las tutelas contra el Inpec, las penitenciarías y el Uspec para
en Colombia. reclamar servicios de salud presentaron niveles similares a
los de 2019; se observa una mayor cantidad de tutelas contra
La participación del derecho a la salud pasó de 33,43 % en 2019 las penitenciarías ubicadas en los departamentos de Tolima,
a 28,19 % en 2020. Esto indica que la pandemia y el miedo Meta y Bogotá.
al contagio afectaron en mayor proporción a los usuarios de
salud, especialmente a aquellos que más demandan servicios Dentro del Sistema General de Riesgos Laborales, la ARL
por sus comorbilidades. Positiva sigue siendo la entidad con el mayor número de
acciones en salud, con una participación del 42,77 %; la
En primera instancia las tutelas que invocaron el derecho a la siguen Sura (19,59 %) y seguros de vida Colpatria (9,97 %).
salud presentaron el 73,86 % de favorecimiento total de todos
los derechos invocados; el 11,54 % fueron hechos superado, En las tutelas en salud contra las administradoras de fondos
y el 4,95 % de concesión parcial. Esos porcentajes indican el de pensiones, Colpensiones fue la entidad más demandada
alto nivel de pertinencia y procedencia de la acción de tutela (67,51 %) seguida del fondo de pensiones Protección (18,08 %)
para acceder al derecho fundamental de la salud. y del fondo de pensiones y cesantías Porvenir (10,73 %).

En los nueve meses de 2020, hubo 152.011 solicitudes en 4.3 Tutelas en seguridad social
las 81.899 tutelas que invocaron el derecho a la salud, un
promedio de dos solicitudes por tutela. Durante 2020, el derecho a la seguridad social fue el sexto
más invocado en las tutelas; su participación dentro de estas
Las especialidades por las que los usuarios de salud fue del 4,96 %. Este porcentaje representó un aumento en la
interpusieron más tutelas en 2020 corresponden a oncología, participación en 1,43 %.
neurología, ortopedia, oftalmología y endocrinología.
En primera instancia, las tutelas que contenían el derecho
Los diagnósticos más frecuentes fueron los tumores y fundamental a la seguridad social fueron favorables
neoplasias (16,38 %), especialmente el de mama y el de totalmente en el 47,51 % de los casos, parcialmente, en el
próstata; siguieron las enfermedades del sistema circulatorio 3,43 %, y hecho superado, en el 9,56 %.
(10,29 %), entre los que se destacan la hipertensión arterial, la
insuficiencia cardiaca y los accidentes vasculares encefálicos; La ciudad de Bogotá (19,11 %) fue la entidad territorial con
en último lugar están las enfermedades del aparato el mayor número de tutelas, seguida de los departamentos
genitourinario (8,74 %), como la insuficiencia renal crónica, la de Antioquia (16,19 %), Valle del Cauca (11,19 %), Caldas
hiperplasia prostática y otros trastornos del sistema urinario. (5,87 %) y Risaralda (5,82 %).
Las solicitudes más frecuentes en las tutelas de 2020 fueron los Colpensiones fue la entidad más demandada, con el 35,98 %
servicios (61,98 %), los medicamentos (17 %) y los elementos de las acciones. La siguieron el fondo de pensiones y cesantías
que no son asistenciales —viáticos y cuidadores— (9,42 %). Porvenir (5,25 %), las Juntas de Calificación de invalidez
(4,05 %) y el fondo de pensiones Protección (3,94 %).
Los servicios en salud más solicitados durante 2020 fueron
los de consulta externa (34,98 %), los servicios de apoyo Las solicitudes más frecuentes se presentaron por calificación
diagnóstico y complementación terapéutica (22,83 %), de invalidez o valoración por pérdida de capacidad laboral
los servicios quirúrgicos (19,81 %) y el tratamiento (23,54 %), por pago de honorarios a juntas de invalidez
integral (13,17 %). (10,98 %) y por pago de mesadas pensionales (8,72 %).
Los medicamentos más requeridos durante 2020 fueron

el oxígeno, las insulinas, la atorvastatina, el rivaroxabán,
apixaban, liraglutida, acetaminofén, timolol y tamsulosina,
todos incluidos en el plan de beneficios en salud (PBS).
El 89,03 % de las solicitudes en las tutelas de salud son por

tecnologías de salud incluidas en el PBS.

5. Recomendaciones
Como respuesta a la actuación deficiente de los actores del iv. Regular la oferta de los servicios en salud de los
sistema de salud colombiano respecto a las recomendaciones prestadores de servicios, de tal manera que se garantice
realizadas por esta entidad en años anteriores —y que se la disponibilidad, accesibilidad y calidad en la atención
reflejan en este estudio—, la Defensoría del Pueblo exhorta a de los servicios demandados.
que las entidades obligadas, que se mencionan a continuación,
presenten un informe en el que se reflejen tanto los avances v. Operativizar la plataforma PAIWEB para que agilice las
como las dificultades en el cumplimiento de cada una de operaciones derivadas del Plan Nacional de Vacunación.
ellas. De esta forma, se podrán solucionar las vulneraciones
evidenciadas en las acciones de tutela y que de manera vi. Diseñar, implementar y monitorear las políticas públicas
sistemática afectan el goce efectivo del derecho a la salud. que se requieran para resolver las causas de la falta de
oportunidad e integralidad en el sistema de salud.
Al Ministerio de Salud y Protección Social:
i. Garantizar el cumplimiento de las actividades de salud vii. Actualizar el manual tarifario adoptado mediante el
pública y de intervenciones colectivas con énfasis en la Decreto 2423 de 1996 e incluir las tarifas y procedimientos
promoción de la salud y prevención de la enfermedad. que no se encuentran en dicho documento.
ii. Implementar los modelos de atención en el marco de la viii. Evaluar el cumplimiento de las EPS en el suministro de los
política pública en salud, que debe tener un enfoque medicamentos no incluidos en el plan de beneficios con la
diferencial con base en las características regionales. implementación de la estrategia de presupuestos máximos.
iii. Revisar y ampliar el rango de las categorías establecidas ix. Garantizar la participación ciudadana en todos
para el pago de cuotas moderadoras y copagos según los procesos implementados tanto para la
la capacidad de pago de los cotizantes, en virtud de los actualización del PBS como para el de exclusiones.
principios de equidad y progresividad.

Al Ministerio de Salud y Protección Social final con premura y efectividad, y rendir cuentas
y al Ministerio de Educación Nacional: permanentes sobre los avances.
i. Revisar de manera prioritaria la política de formación iii. Informar con transparencia para que las cifras sean
de talento humano en salud, y ampliar los cupos para conocidas por todos los interesados.
la formación de especialistas teniendo en cuenta las
necesidades del país. A las aseguradoras en salud:
i. Garantizar el cumplimiento de las actividades de salud
ii. Generar incentivos para el desarrollo del talento humano de carácter individual, es decir, las relacionadas con los
en salud, de tal manera que se garantice cobertura a nivel programas de detección temprana, prevención de la
nacional. enfermedad y promoción de la salud.
A la Superintendencia Nacional de Salud: ii. Garantizar las atenciones en salud contenidas en el PBS
i. Investigar y sancionar a las EAPB que incumplan con y no PBS, con disponibilidad, accesibilidad, calidad y
las obligaciones legales de detección temprana de la aceptabilidad.
enfermedad, así como con la promoción de la salud y la
prevención de la enfermedad. iii. Asegurar la red de prestadores de servicios en salud en
las entidades territoriales que cuentan con población
ii. Investigar y sancionar a las EAPB que incumplan con la afiliada, para garantizar condiciones de accesibilidad y
obligación de caracterizar a la población afiliada para la calidad.
gestión efectiva del riesgo.
iv. Cumplir con las obligaciones contractuales con la red de
iii. Investigar y sancionar a las EAPB que incumplan con prestadores contratada para evitar la negación del acceso
las normas que determinan los tiempos de oportunidad a los servicios.
para la prestación de los servicios en salud.
v. Hacer un seguimiento individualizado a las personas
iv. Adelantar las acciones a las que haya lugar contra las con enfermedades graves y de alto costo con problemas
aseguradoras en salud que nieguen las tecnologías de atención en salud, de manera que se garantice la
incluidas en el Plan de Beneficios en Salud. continuación los tratamientos y procedimientos.
v. Continuar con el saneamiento de las deudas del sector vi. Entregar de manera total y oportuna los medicamentos
salud y vigilar el cumplimiento de la Ley de Punto final. ordenados por los profesionales tratantes a cada uno de
los afiliados.
vi. Investigar a las IPS que nieguen los servicios habilitados,
en especial el servicio de urgencias. Asimismo, revisar las vii. Asegurar el trato digno y humano de los pacientes y sus
prácticas que pongan en riesgo la atención en salud de la familias.
población más vulnerable.
viii. Eliminar todo tipo de barreras de acceso (administrativas,
A la Administradora de los Recursos del geográficas y económicas) impuestas a los usuarios o a
Sistema General de Seguridad Social en sus familiares.
Salud (ADRES):
i. Asegurar el flujo de recursos para el reconocimiento y el ix. Evitar el traslado injustificado de pacientes cuando las
pago de los servicios a cargo del Estado. IPS ofertan los servicios requeridos por el paciente y
garantizan una atención integral.
ii. Hacer operativo el procedimiento para lograr el
saneamiento de deudas en el marco de la ley de punto x. Cumplir con la implementación de procesos y
herramientas para el agendamiento estandarizado,

oportuno y confiable de citas, así como la autorización A la Unidad para la Atención y Reparación
integral de servicios que garanticen la oportunidad en el Integral a las Víctimas (UARIV):
acceso a los servicios y tecnologías en salud.
i. Cumplir con las obligaciones derivadas en la Ley 1448
A los prestadores de servicios de salud: de 2011 y con los demás decretos reglamentarios, en
i. Garantizar la prestación de los servicios que tienen relación con el pago de indemnizaciones a la población
habilitados, en términos de calidad y oportunidad. víctima del conflicto armado.
ii. Fortalecer las redes de servicios especializados para la ii. Dar respuestas de fondo, congruentes y con oportunidad
atención integral de los pacientes. a los derechos de petición presentados en virtud de sus
funciones.
iii. Implementar el trato adecuado y humanizado hacia los
pacientes en salud. Al Inpec, a la Uspec y a la Fiduprevisora:
i. Trabajar de manera articulada con el Sistema General de
iv. Cumplir con la norma de infraestructura hospitalaria y Seguridad Social en Salud y con los regímenes especiales
sanitaria para la prestación adecuada de los servicios en para hacer operativo el modelo de salud previsto para
salud. las personas privadas de la libertad —establecido en la
Ley 1709 de 2014—, de manera que se garantice a toda
Al Consejo Superior de la Judicatura: la población la prestación de los servicios de salud de
manera digna, continua y oportuna.
i. Crear un sistema de información que permita realizar la
trazabilidad de los incidentes de desacato para garantizar
el derecho tutelado.
ii. Ordenar a los jueces de la república alimentar el sistema

de información reportando los incidentes de desacato, el
trámite y el resultado final.
A los jueces de la República:

i. Hacer efectivas, adelantando las actuaciones a las que
haya lugar, las órdenes judiciales impartidas en sus
providencias y que hayan sido objeto de incidentes de
desacato.
Al Ministerio de Trabajo:
i. Revisar la política de talento humano del sector salud
para implementar el trabajo digno y humanizado,
así como la formalización laboral incluyente, justa y
equitativa del personal al servicio del sector de la salud.
ii. Establecer los tiempos para que las juntas regionales

emitan el dictamen de calificación de incapacidad laboral.

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Jurisprudencia citada
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Corte Constitucional de Colombia, Sentencia Corte Constitucional, Sentencia T-513 de 2020. Minsalud, Resolución 3513 de 2019.
C-163 de 2019. Corte Constitucional, Sentencia T-523 de 2020. Minsalud, Resolución 3974 de 2009.
Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2020. Corte Constitucional, Sentencia T-529 de 2020. Minsalud, Resolución 412 de 2000.
Corte Constitucional, Sentencia SU-074 de Corte Constitucional, Sentencia T-603 de 2010. Minsalud, Resolución 4888 de 2018.
2020. Corte Constitucional, Sentencia T-679 de 2013. Minsalud, Resolución 521 de 2020.
Corte Constitucional, Sentencia SU-580 de Corte Constitucional, Sentencia T-732 de 2009. Minsalud, Resolución 5265 de 2018.
2020. Corte Constitucional, Sentencia T-745 de 2014. Minsalud, Resolución 5521 de 2013.
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Corte Constitucional, T-171 de 2015. Minsalud, Resoluciones 205 y 206 de 2020.
Corte Constitucional, T-454 de 2008. Resolución 5261 de 1994.
Corte Constitucional, T-745 de 2013. Superintendencia Nacional de Salud, Resolución
Corte Constitucional, Sentencia T-056 de 2017. 12645 de 2020.
Decreto 1072 de 2015.
Corte Constitucional, Sentencia T-069 de 2018. Superintendencia Nacional de Salud, Resolución
Ley 100 de 1993.
Ley 1306 de 2009.
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Ley 1392 de 2010.
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Corte Constitucional, Sentencia T-228 de 2020. Supersalud, Resolución 1214 de 2021.
Ley 1438 de 2011.
Ley 1448 de 2011.
Ley 1618 de 2013.
Ley 1953 de 2019.
Ley 972 de 2005.
Ministerio de Justicia y del Derecho,
Decreto Legislativo 491 de 2020.
Minsalud, Acuerdo 029 de 2011.
Minsalud, Circular 052 de 2020.
Minsalud, Decreto 521 de 2020.
Minsalud, Resolución 089 de 2019.

Anexos
Anexo A. Ficha para recolección de información de tutelas en salud

Anexo B. Ficha para recolección de información de tutelas en seguridad social

Anexo C. Diagnósticos y bloques establecidos en la Estadística Internacional de Enfermedades (CIE 10)
Capítulo Bloque de códigos Descripción

I A00 - B99 Enfermedades infecciosas y parasitarias.
II C00 - D48 Tumores [neoplasias].
Enfermedades de la sangre y de los órganos hematopoyéticos, y ciertos
III D50 - D89
trastornos que afectan el mecanismo de la inmunidad.
IV E00 - E90 Enfermedades endocrinas, nutricionales y metabólicas.
V F00 - F99 Trastornos mentales y del comportamiento.
VI G00 - G99 Enfermedades del sistema nervioso.
VII H00 - H59 Enfermedades del ojo y sus anexos.
VIII H60 - H95 Enfermedades del oído y de la apófisis mastoides.
IX I00 - I99 Enfermedades del sistema circulatorio.
X J00 - J99 Enfermedades del sistema respiratorio.
XI K00 - K93 Enfermedades del sistema digestivo.
XII L00 - L99 Enfermedades de la piel y del tejido subcutáneo.
XIII M00 - M99 Enfermedades del sistema osteomuscular y del tejido conjuntivo.
XIV N00 - N99 Enfermedades del sistema genitourinario.
XV O00 - O99 Embarazo, parto y puerperio.
XVI P00 - P96 Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal.
XVII Q00 - Q99 Malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas.
Síntomas, signos y hallazgos anormales clínicos y de laboratorio, no
XVIII R00 - R99
clasificados en otra parte.
Traumatismos, envenenamientos y algunas otras consecuencias de causas
XIX S00 - T98
externas.
XX V01 - Y98 Causas externas de morbilidad y de mortalidad.
Factores que influyen en el estado de salud y contacto con los servicios de
XXI Z00 - Z99
salud.
XXII U00 - U99 Códigos para situaciones especiales.
Anexo D. Clasificación de los servicios y tecnologías de salud
1 Servicios 1 Servicios
11 Grupo de atención inmediata 12 Consulta externa
111 Atención prehospitalaria 121 Consulta externa general
1111 Atención prehospitalaria 1211 Consulta médica
112 Urgencias 1212 Consulta odontológica
1121 Consulta médica 1213 Consulta nutricional
1122 Observación 1214 Consulta de psicología
113 Transporte asistencial 1215 Consulta de trabajo social
1131 Traslado aéreo 1216 Consulta de optometría
1132 Traslado terrestre 1217 Atención domiciliaria médica

1218 Atención domiciliaria no médica 1414 Trasplante
1219 Junta médica 15 Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica
122 Consulta externa especializada 151 Terapia
1221 Consulta médica especializada 1511 Terapia física
1222 Consulta odontológica especializada 1512 Terapia ocupacional
1223 Consulta nutricional especializada 1513 Terapia del leguaje
1224 Consulta de psicología especializada 1514 Otras terapias
1225 Atención domiciliaria médica especializada 1515 Terapia respiratoria
1226 Atención domiciliaria no médica especializada 1516 Terapias con equipos multidisciplinarios
1227 Junta médica especializada 152 Laboratorio clínico
123 Seguridad y salud en el trabajo 1521 Procedimientos diagnósticos
1231 Consulta médica de seguridad y salud en el trabajo 153 Laboratorio de citologías cervicouterinas
1232 Junta médica de seguridad y salud en el trabajo 1531 Laboratorio de citologías cervicouterinas
124 Vacunación 154 Laboratorio de histotecnología
1241 Vacunación 1541 Laboratorio de histotecnología
13 Internación 155 Patología
131 Hospitalización 1551 Patología
1311 Internación general 156 Gestión pretransfusional
1312 Internación en salud mental 1591 Gestión pretransfusional
132 Hospitalización paciente crónico 157 Imágenes diagnósticas
1321 Internación de paciente crónico 1571 Técnicas radiaciones ionizantes
133 Hospitalización domiciliaria 1572 Técnicas radiaciones no ionizantes
1331 Internación en casa 158 Medicina nuclear
134 Unidad de cuidados intensivos 1581 Medicina nuclear
1341 Unidad de cuidados intensivos 159 Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos
135 Unidad de cuidados intermedios 1591 Otros procedimientos diagnósticos y terapéuticos
1351 Unidad de cuidados intermedios 1592 Diagnóstico vascular
14 Quirúrgico 16 Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica

de alto costo
141 Cirugías
161 Hemodinamia e intervencionismo
1411 Procedimientos quirúrgicos
1611 Hemodinamia
1412 Procedimientos endoscópicos
1612 Intervencionismo
1413 Remplazos articulares
162 Diálisis

1621 Diálisis 421 Pañales
163 Radioterapia 422 Pañitos húmedos
1631 Quimio y radioterapia para cáncer 423 Geles antibacteriales
164 Quimioterapia 424 Desodorantes
1641 Quimio y radioterapia para cáncer 425 Otros productos de aseo
18 Tratamiento integral 5 Dispositivos e insumos
181 Tratamiento integral 51 Dispositivos médico-quirúrgicos
1811 Tratamiento integral 511 Prótesis y órtesis
2 Medicamentos y fitoterapéuticos 52 Insumos
21 Medicamentos 521 Insumos domiciliarios (camas, atriles, barandas, etc.)
211 Síntesis química 522 Insumos hospitalarios (suturas, materiales, etc.)
212 Síntesis biológica 6 Aseguramiento en salud
213 Homeopáticos 61 Aseguramiento en salud
214 Fórmulas magistrales 611 Aseguramiento en salud
22 Fito terapéuticos 6111 Afiliación
221 Fito terapéuticos 6112 Traslados EPS
3 Alimentos, bebidas y suplementos dietarios 6113 Traslados IPS
31 Suplementos dietarios 6114 Copagos y reembolsos
311 Fórmulas lácteas 6115 Incapacidades y licencias de maternidad
312 Otros suplementos dietarios 7 OTROS
32 Alimentos 71 Otros
321 Aceites (vegetales, animales, minerales) 712 Otros
322 Otros alimentos 8 Elementos que no son asistenciales, pero se tutelan
33 Bebidas 87 Elementos que no son asistenciales, pero se tutelan
331 Bebidas 871 Transporte no asistencial
4 Cosméticos y productos de aseo 8711 Traslado no asistencial - viáticos
41 Cosméticos 872 Alojamiento
411 Champú y lociones capilares 8721 Hospedaje y albergue - viáticos
412 Crema antipañalitis 873 Cuidador
413 Cremas y lociones humectantes 8731 Cuidador
414 Jabones cosméticos
42 Productos de aseo

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Defensoría del Pueblo 15.a edición 2021

La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 2

La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 3

5.. Recomendaciones........................................................................................................................ 146

La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 4

Tabla 1 Registro de tutelas en colombia (periodo 1992-2020)................................................................................................ 43

La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 5

La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 6

La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 7

La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 8

El COVID-19 es una enfermedad respiratoria con

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En este sentido, la afiliación en salud procura proteger la Q ejecución,

salud de los colombianos a través de la universalidad del Q monitoreo y

aseguramiento y la portabilidad —la prestación de los Q ajuste del plan.

beneficios en cualquier lugar del país—. Dependiendo de

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ya se encuentran implícitos. salud es el núcleo central de la ley estatutaria en salud (Ley

circunstancias que los médicos generales por su formación

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8 Minsalud, Resolución 5265 de 2018.

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servicios sanitarios de prevención, promoción, tratamiento y (Plan Nacional de Desarrollo);

requeridas para la racionalización del gasto eficiente y la

9 Ley 1392 de 2010

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1.2.2.3.5 Tecnologías no UPC Cuando se afecta este derecho, la Corte Constitucional

15 Corte Constitucional, Sentencia T-512 de 2020.

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