PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

FACULTAD DE DERECHO

¿Cuáles son las dificultades de la potestad sancionadora de la

Administración Pública en la aplicación de principios del Derecho Penal al
Derecho Administrativo Sancionador en el Perú?

TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OBTENER EL GRADO DE

BACHILLERA EN DERECHO

AUTOR
Otero Chafalote, Chelsy Naomi

ASESOR

Rodríguez Olave, Giovanna Yahaira

2020
 Resumen

El objetivo del presente artículo académico es establecer cuáles son las

dificultades de la potestad sancionadora de la Administración Pública en la
aplicación de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo
Sancionador. Para ello, se determina qué se entiende por la potestad
sancionadora del Estado y el desarrollo de sus manifestaciones. Asimismo,
delimita cuáles son los elementos comunes entre el Derecho Penal y el Derecho
Administrativo Sancionador, entre los cuales se encuentran: las sanciones, las
garantías y los principios jurídicos. A partir de ello, el artículo se centra en indicar
cuáles son las dificultades que enfrenta la Administración en la aplicación de los
principios jurídicos del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador.
En ese sentido, la autora circunscribe su análisis a los problemas relacionados
a la interpretación del principio de legalidad y, su garantía material, el principio
de tipicidad, en el Derecho Administrativo Sancionador. A fin de mostrar cuál es
el problema, se analiza la controversial sentencia que declaró la
inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley Orgánica del Sistema de Control de
la Contraloría General de la República, la cual evidencia una errada
interpretación del principio de legalidad entendido bajo las restricciones de una
interpretación conectada, básicamente, al Derecho Penal. De esta manera, el
artículo concluye estableciendo la necesidad de mejorar la técnica de
interpretación de principios jurídicos en el Derecho Administrativo Sancionador
por parte de los operadores jurídicos de Tribunales Administrativos y, así, dotar
progresivamente de mayor autonomía al Derecho Administrativo Sancionador.

1
 ÍNDICE

I. Introducción ................................................................................................. 3
II. La potestad sancionadora o ius puniendi del Estado y sus manifestaciones
4
III. Los elementos comunes entre el Derecho Penal y Derecho
Administrativo Sancionador ................................................................................ 6
3.1. Las sanciones en el Derecho Penal y Derecho Administrativo
Sancionador .................................................................................................... 7
3.2. Las garantías en el Derecho Penal y Derecho Administrativo
Sancionado ................................................................................................... 10
3.3. La aplicación de principios jurídicos del Derecho Penal al Derecho
Administrativo Sancionador .......................................................................... 12
IV. Las dificultades de la potestad sancionadora para asimilar principios
jurídicos del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador ............... 14
4.1. ¿Cómo se entiende el principio de legalidad en Derecho Penal y
Derecho Administrativo Sancionador?: principales cuestiones ..................... 16
4.2. De la teoría a la práctica: la inconstitucionalidad del artículo 46 de la
Ley Orgánica del Sistema de Control de la Contraloría General de la
República ...................................................................................................... 21
V. Conclusiones ............................................................................................. 25
VI. Bibliografía.............................................................................................. 27

2
¿Cuáles son las dificultades de la potestad sancionadora
de la Administración Pública en la aplicación de
principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo
Sancionador en el Perú?

I. Introducción

El presente trabajo de investigación tiene la finalidad de poner en vitrina las

principales dificultades que enfrenta la potestad sancionadora de la
Administración Pública al trasladar principios jurídicos del Derecho Penal al
Derecho Administrativo Sancionador. En ese sentido, como se verá en el
desarrollo de la presente investigación, a pesar que la doctrina y jurisprudencia
constitucional han destacado la posibilidad de trasladar principios jurídicos del
Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador con cierto grado de matiz,
diversas instituciones del Estado han realizado un traslado erróneo de estos
principios, ocasionando a su vez, que la Administración Pública debilite su
potestad sancionadora.
En ese sentido, para abarcar el estudio de las dificultades que enfrenta la
Administración Pública en la construcción de principios jurídicos con entidad
propia del Derecho Penal, será primordial delimitar lo que se entiende por la
potestad sancionadora del Estado y el despliegue de sus diferentes
manifestaciones. Asimismo, la presente investigación pretende sintetizar los
elementos comunes que el Derecho Penal y el Derecho Administrativo
Sancionador, como manifestaciones de la potestad sancionadora del Estado,
comparten en el ordenamiento jurídico. La idea de este primer acápite es
establecer cuáles son los elementos comunes entre el Derecho Penal y Derecho
Administrativo Sancionador; sin embargo, dentro de cada uno de estos
elementos comunes, se establecerá que cada uno de ellos puede tener notas
características propias, entre ellos: la imposición de sanciones, las garantías y,
nuestro tema principal, los principios jurídicos.
Siguiendo esta línea argumentativa, el centro de esta investigación se ciñe a
estudiar las dificultades de la potestad sancionadora de la Administración Pública
para aplicar principios jurídicos del Derecho Penal al Derecho Administrativo
Sancionador dentro de los procedimientos administrativos sancionadores. Esta
sección tiene la finalidad de introducir al lector en el problema principal de
nuestra investigación y responder la siguiente pregunta: ¿existen criterios
interpretativos en la matización de los diversos principios del Derecho Penal al
ámbito administrativo sancionador? Esta cuestión es central debido a que, si bien
se quiere describir las amplias dificultades en las que se encuentra la
Administración Pública al realizar el traslado de principios del orden penal al
administrativo sancionador, también, es menester de este trabajo, explicar por
qué es importante dotar de autonomía al Derecho Administrativo Sancionador.

3
En la misma sección, a modo de ejemplo, se describirá y analizará el problema
que enfrenta uno de los principios más importantes del Derecho Administrativo:
el principio de legalidad y, su garantía material, el principio de tipicidad. Así las
cosas, se explicará cómo la interpretación del principio de legalidad y tipicidad
en el Derecho Administrativo Sancionador se ha ido moviendo de un extremo a
otro: desde una perspectiva penalista que promete otorgarle las mismas
“garantías” al administrado dentro de un determinado procedimiento
sancionador, o, desde una perspectiva en la cual la Administración aplique
principios atendiendo a su finalidad y el sector en el que se encuentre, sin atentar
contra las garantías del administrado. Para ello, presentaremos el debate que
suscitó en el Perú la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley Orgánica del
Sistema de Control de la Contraloría General de la República.

De esta manera, el presente artículo de investigación es un esfuerzo por

presentar las dificultades de un Derecho Administrativo Sancionador que
necesita tener operadores en los tribunales administrativos capaces de aplicar
correctamente los principios en el marco de un Derecho Administrativo
Sancionador cada vez más autónomo.

II. La potestad sancionadora o ius puniendi del Estado y sus

manifestaciones

Dentro del Estado Constitucional de Derecho, es el Estado quien confiere a sus

poderes públicos la potestad de determinar qué conductas se aceptan como
reprochables para la sociedad según aspectos relacionados a su política
represiva, y, por ende, establece las consecuencias jurídicas de su realización.
Dicha potestad de los diferentes órganos institucionales del Estado se le
denomina “potestad sancionadora” o “ius puniendi”. Así, para García “la potestad
sancionadora en su sentido subjetivo comprende la facultad que alguien o
algunos sistemas jurídicos para sentar y aplicar castigos; y, en sentido objetivo,
se trata del conjunto de las normas sancionadoras, y de las prácticas de su
aplicación con arreglo a las normas del sistema jurídico” (2008:17).
Por su parte, el Tribunal Constitucional señaló, a través de la sentencia recaída
en el Expediente Nº 00033-2007-PI/TC, que la potestad sancionadora del Estado
“funciona con sus limitaciones dentro de un marco penal de la Constitución, bajo
los estándares referidos a la protección de derechos fundamentales y en estricta
observancia de los fines de la pena”. De esta manera, el Tribunal Constitucional
advierte el funcionamiento de la potestad sancionadora del Estado desde una
perspectiva del Derecho Penal, más aún cuando menciona los fines de la pena
en estricto.
La definición establecida por el máximo intérprete de la Constitución se
desprende debido a que, en el ordenamiento jurídico peruano, la potestad de
establecer normas que sancionen ciertas conductas por afectar bienes jurídicos
importantes como la vida, la salud, el patrimonio, entre otros, ha sido inicialmente
conferida al poder legislativo y, por ende, sujeta a la legislación y jurisdicción
penal. Sin embargo, como señala Danós, “en nuestro ordenamiento se acepta
pacíficamente, con naturalidad, la facultad de las entidades administrativas

4
(Ministerios, Municipios y otras instituciones de derecho público) para determinar
infracciones y aplicar sanciones en casi todos los sectores de la vida social
regulados por el derecho administrativo” (1995, 144). Estas instituciones
ostentan la potestad sancionadora del Estado, a pesar que la Constitución no
establece expresamente la potestad sancionadora de la Administración Pública 1.
Al respecto, Martínez señala que “es coherente pensar que las potestades y
funciones de la Administración Pública deben estar acompañadas de la
posibilidad de hacer cumplir las disposiciones que se dicten conforme a ellas, así
como generar consecuencias jurídicas a quienes las infrinjan” (2008, 139). De
esta manera, juristas nacionales como los mencionados, no ponen en cuestión
que la Administración Pública tenga la potestad de establecer infracciones e
imponer, dentro de los procedimientos administrativos, las sanciones
correspondientes. En la misma línea, como señala Martín, “nadie discute la
capacidad que tiene la Administración para tipificar, clasificar, graduar y ejecutar
sanciones, puesto que se entiende que aquella realiza dichos actos en búsqueda
del interés general” (2014:138).
Por las razones expuestas, podemos advertir que la potestad sancionadora del
Estado no es una tarea exclusiva de los órganos jurisdiccionales, sino que es
una tarea compartida con los tribunales administrativos e incluso otros. Así, la
potestad sancionadora se disgrega en diversas manifestaciones, que pueden ser
determinadas siguiendo algunos criterios. Por un lado, Nieto considera que “el
árbol genético del Derecho Público Constitucional forma un tronco específico del
Derecho Punitivo Público, que luego se desdobla en dos ramas: el Derecho
Penal y el Derecho Administrativo Sancionador” (2007:8). De la misma opinión
es el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos [MINJUS], el cual advierte que
“la unidad de la potestad sancionadora del Estado tiene como manifestaciones:
el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador” (2015:11).
Adicionalmente, Rojas considera que, además del Derecho Penal y el Derecho
Administrativo Sancionador, se identifican las siguientes manifestaciones
sancionadoras: el Derecho Disciplinario, las Sanciones Parlamentarias, las
Consecuencias Accesorias, los procedimientos de Ratificación de Magistrados y
las facultades disciplinarias de los jueces2 (2014,14).
De lo señalado, podemos establecer que, a pesar que existan distintas
clasificaciones3 de las manifestaciones de la potestad sancionadora del Estado
a nivel doctrinario, lo cierto es que se acepta naturalmente que el Derecho Penal
y el Derecho Administrativo Sancionador forman parte de estas manifestaciones.
Ello se debe a que estas dos manifestaciones del poder sancionatorio del Estado
son las más utilizadas por éste para causar algún tipo de afectación o intromisión
en los derechos de las personas; ciertamente, el Derecho Penal dentro de la
ultima ratio, y, en el caso del Derecho Administrativo Sancionador para las
cuestiones que con mayor cotidianidad se presenten la Administración.

1
Mediante el artículo 104 de la Constitución Política del Perú se establece que “el Congreso puede delegar en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos (…)”.
2
Esta clasificación es sostenida por la Corte Constitucional de Colombia de manera similar, a través de la Sentencia de
la Corte Constitucional de Colombia C-214/1994.
3
Véase al respecto el artículo de Eduardo Cordero Quinzacara “Concepto y Naturaleza de las Sanciones Administrativas
en la Doctrina y Jurisprudencia Chilena” En: Revista de Derecho Universidad Católica del Norte. Sección: Estudios. Año
20, Nº1, página 83, 2013.

5
Es así que el Derecho Penal se constituye como el conjunto de normas jurídicas
que definen determinadas conductas como delito o como faltas y disponen la
imposición de penas o medidas de seguridad; asimismo, al constituir el medio
más enérgico del que dispone el Estado para evitar las conductas que resultan
más indeseadas, es recomendable que el derecho penal sea la última ratio legis
(Villavicencio, 2019:23). Asimismo, Rojas señala que “el Derecho Penal se
encarga de sancionar delitos y para ello se vale de herramientas como el Código
Penal y leyes especiales que protegen distintos bienes jurídicos como la vida, el
patrimonio, la seguridad pública, etc.” (2014:14-15).

Con respecto al Derecho Administrativo Sancionador como manifestación de la

potestad sancionadora del Estado, Nieto señala que “en tanto existe la potestad
administrativa sancionadora y un ordenamiento jurídico administrativo
sancionador es que puede hablarse con propiedad de un Derecho Administrativo
Sancionador” (1994:80). Con esta afirmación, el autor español nos quiere decir
que el Derecho Administrativo Sancionador existe debido a que dentro de un
ordenamiento jurídico determinado la Administración tiene la potestad de
sancionar supuestos en los cuales no se cumplen las normas sancionadoras que
emite la Administración Pública. Por su parte, Cano destaca que “el Derecho
Administrativo suele ser definido como un Derecho especial formado por un
equilibrio entre los privilegios de la Administración y las garantías de los
ciudadanos; es decir, una serie de privilegios dentro de los cuales merece un
lugar destacado la potestad sancionadora de la Administración” (1995:339).
En la misma línea, tribunales administrativos como el Tribunal del Servicio Civil
ha definido, a través de la Resolución Nº 03340-2012-SERVIR/TSC, que la
potestad sancionadora de la Administración Pública es “el poder jurídico que
permite castigar a los administrados cuando estos lesionen determinados bienes
jurídicos reconocidos en el marco constitucional y legal vigente”.

En suma, consideramos que la potestad sancionadora se configura como aquel

mandato que ostenta el Estado, sea la forma que este adopte, para i) dictar
normas sancionadoras, ii) aplicar las sanciones a través de sus respectivos
órganos y, iii) hacerlas efectivas. Por ello, el derecho penal y el derecho
administrativo sancionador constituyen dos ramas del ius puniendi del Estado al
compartir estas características, aunque cada una dentro de su ámbito de
aplicación respectivo. En ese sentido, estas dos manifestaciones de la potestad
sancionadora presentan elementos comunes, entre ellas, las sanciones, sus
garantías y los principios jurídicos; sin embargo, como se detallará más adelante,
la configuración de estos elementos comunes no es la misma en cada
manifestación.

III. Los elementos comunes entre el Derecho Penal y Derecho

Administrativo Sancionador

El Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador comparten distintos

elementos; ello, en razón de que, como se ha mencionado precedentemente,
ambos órdenes provienen de una unidad de la potestad sancionadora del
Estado. Esta potestad les permite contar con herramientas más eficaces para

6
adoptar normas sancionadoras, aplicarlas cuando sean infringidas y, finalmente,
ejecutar sus decisiones.

En atención a ello, en el presente trabajo de investigación se tomarán tres puntos

comunes en el Derecho Penal y Derecho Administrativo Sancionador: las
sanciones, las garantías y los principios jurídicos. En el caso de las sanciones y
garantías son dos de los elementos comunes que han sido más estudiados por
la doctrina4, pero, con la finalidad de encontrar a través de ellos las diferencias
en el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. Por otro lado, en
el caso de los principios, se ha considerado que los principios del Derecho Penal
deben ser trasladados al Derecho Administrativo Sancionador; en ese sentido,
ambos tendrían como punto de encuentro los principios.

De esta manera, las sanciones, las garantías y los principios son elementos en
los cuáles se puede estudiar las características del Derecho Penal y Derecho
Administrativo Sancionador. En ese sentido, dado el centro de esta
investigación, es fundamental encontrar las características de cada elemento
que los diferencian.

3.1. Las sanciones en el Derecho Penal y Derecho Administrativo

Sancionador

Uno de los puntos en común entre el Derecho Penal y Derecho Administrativo

Sancionador es la imposición de sanciones. Ello se debe a que la potestad
sancionadora del Estado les ha otorgado la facultad de sancionar mediante
diversos mecanismos; por ejemplo, en el caso del Derecho Penal a través de la
privación de la libertad personal y, en el caso del Derecho Administrativo
Sancionador a través de multas pecuniarias.
Sobre la imposición de sanciones penales, Meini sostiene que “es, ante todo,
una reacción jurídico-penal frente a la infracción de la norma de conducta, y
como tal, su determinación y legitimación debe orientarse a mitigar los efectos
jurídico – penales del delito” (2013:150). La sanción penal que más interviene en
los derechos fundamentales es la pena privativa de libertad, pues también
existen sanciones como las medidas de seguridad, o consecuencias civiles del
delito que son otras formas de intervención menos gravosas para las personas.

Por su lado, la sanción administrativa es definida por Bermúdez como “aquellas

retribuciones negativas previstas como tales en el Ordenamiento Jurídico como
consecuencia de la comisión de una infracción administrativa” (1998:324).
Adicionalmente, Cordero define a la sanción administrativa “como un acto
desfavorable que afecta la esfera jurídica de un particular con una finalidad
represora frente a una infracción o conducta ilícita” (2013:84). No existe un

4
Léase a Jorge Bermúdez Soto (1998) “Elementos para definir las sanciones administrativas” En: Revista Chilena de
Derecho, Número Especial, p. 328. También a Lucía Alarcón Sotomayor (2014) “Los confines de las sanciones: en busca
de la frontera entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador” En Revista de Administración Pública,
(195) p. 140.

7
consenso en torno a la definición de sanción administrativa5 en tanto, hasta el
momento existe un debate que buscar responder si existen diferencias
sustanciales entre sanción penal y administrativa. Por ello, Cano (2009:88-89)
intenta definir algunas distinciones entre sanción penal y administrativa:

i) la pena, a diferencia de la sanción administrativa, comporta un mayor

reproche social y consecuencias más graves;
ii) el derecho penal solo protege parte de los bienes jurídicos y lo hace,
frente a las modalidades de ataque más grave. Por su parte, el derecho
administrativo sancionador persigue reforzar un determinado modelo de
gestión sectorial, razón por la cual tipifica las infracciones desde enfoques
generales

Ambos ámbitos jurídicos son manifestaciones del ius puniendi único del Estado
y por ende tienen la capacidad de sancionar, cada una dentro de su ámbito,
conductas que el legislador considera perjudicial para la sociedad. En ese
sentido, si ambas comparten la matriz general que les da la capacidad de
sancionar, cabe preguntarse si existen diferencias formales o sustanciales entre
ambas.
Por un lado, Suay señala que existe la opinión de un sector minoritario que
argumenta la existencia de una naturaleza distinta entre sanciones penales y
administrativas. Ello, debido a: i) el distinto ordenamiento, ii) el interés lesionado
–el derecho penal y derecho administrativo sancionador protegen derechos
distintos - y, iii) el sujeto finalmente imputable, pues en las infracciones penales
solo se puede sancionar a las personas físicas 6, en tanto, la Administración
puede sancionar a personas físicas y jurídicas (1986:204-208). Por otro lado, la
posición mayoritaria apuesta por ajustar el derecho administrativo sancionador a
los esquemas que son propios del Derecho Penal, lo que equivale a establecer
que entre la sanción penal y administrativa no hay diferencias de orden
sustancial; más aún, cuando ambas sanciones son especies de un mismo
“genus”: la sanción punitiva (Córdova 2006:280).

Desde una perspectiva distinta a las mencionadas, Garberí le atribuye un criterio

funcional a la clasificación de una conducta como sanción penal o como sanción
administrativa, pues señala que la distinción entre una y otra estará determinada
por la política represiva, la gestión administrativa, los bienes jurídicos y el grado
de afectación de las acciones sobre la esfera jurídica de los particulares
(1998:62). En esta misma línea se pronunció el Tribunal Constitucional, cuando
sostuvo que “son consideraciones político-criminales y no de la naturaleza de las
cosas las que determinan que un bien jurídico se proteja a través de una de estas
manifestaciones de la potestad punitiva del Estado”7. En otras palabras,
5
Véase también el artículo de Cristian Román Cordero “El castigo en el Derecho Administrativo “En: Derecho y
Humanidades, Nº 16, Vol. 1, 168, 2010. El autor expone cuatro elementos que configuran el núcleo esencial de toda
“sanción administrativa” i) la sanción debe ser impuesta por un órgano administrativo, ii) la sanción administrativa debe
importar una lesión o menoscabo de derechos o la imposición de un deber para un particular, iii) la sanción administrativa
debe haber sido establecida por el ordenamiento jurídico como reacción a la contravención a este, y iv) debe ser impuesta
con un solo fin: la represión o castigo de un ilícito administrativo.
6
En el actual Código Penal peruano no se admite la responsabilidad de personas jurídicas; sin embargo, se admiten otro
tipo de consecuencias accesorias en los artículos 104, 105, 105-A, entre otros.
7
Sentencia recaída en el Expediente 274-99-AA/TC.

8
podemos sostener que la diferencia entre el sanción penal y sanción
administrativa no viene dada por su “anatomía” – ya que coincidimos en que
existe una identidad ontológica entre ambas - sino más bien, por la finalidad que
distintos órdenes jurídicos como el penal y administrativo tratan de proteger.

Por otro lado, atendiendo a lo que protege cada ámbito jurídico, Carnevali
sostiene que “mientras el Derecho penal lo que pretende es proteger bienes
jurídicos concretos respecto de hechos determinados, conforme a criterios de
lesividad concreta y de imputación individual, en el Derecho administrativo
sancionador solo se dirige a mantener el orden en determinados sectores,
procurando el buen funcionamiento del sistema; en consecuencia, no se rige por
criterios de lesividad concreta sino de afectación general, estructural”
(2000:149). Un ejemplo de lo que afirma Carnevali son las sanciones que la
Administración Pública impone a operadores de telecomunicaciones cuando
estos infringen la normativa referida a brindar el servicio de internet, telefonía fija,
entre otros. El Estado lo que busca a través de la tipificación de sanciones en el
sector telecomunicaciones es procurar el buen funcionamiento de un servicio
público, por el interés general, no por el interés de un solo ciudadano en
particular.

Adicionalmente, para autores como Cerezo “es urgente un replanteamiento por

parte del legislador de los límites del Derecho Penal y el Derecho Administrativo;
entre lo ilícito penal y lo ilícito administrativo; entre pena y la sanción
administrativa” (1975:169). El autor señala que existen únicamente diferencias
cuantitativas y el límite ha de ser trazado positivamente por el legislador (Cerezo
1975:169). Sobre esto, resulta pertinente señalar que el análisis de la identidad
de la sanción penal y sanción administrativa pasa a segundo plano, cuando
teniendo en cuenta las finalidades que persiguen ambos ordenamientos – penal
y administrativo- dicho análisis le puede restar eficacia y “agilidad” al Derecho
Administrativo Sancionador, afectando así, su contenido (Carnevali, 200:153).

Desde la perspectiva de esta investigación se concluye que, si bien existe cierta

identidad entre sanción penal y sanción administrativa, ello no debe suponer su
igual tratamiento jurídico. Ello se debe a que el Derecho Penal y el Derecho
Administrativo Sancionador cumplen diferentes finalidades dentro del
ordenamiento jurídico. Mientras que el primero busca principalmente castigar
aquellas conductas individuales por infringir el núcleo de derechos
fundamentales como la vida, la salud, la seguridad; el segundo, por su parte,
tiene como punto de partida el interés público de la Administración.

De la misma idea es Sotomayor cuando sostiene que “la identidad existente entre
delitos e infracciones administrativas no conlleva per se la inexistencia de
diferencias entre el Derecho Penal y el Derecho administrativo sancionador”
(2014:146). Así también, el Tribunal Constitucional a través de diferentes
sentencias8 ha argumentado que “si bien la potestad de dictar sanciones
administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales derivan
del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las

8
Sentencias recaídas en los Expedientes Nº 04173-2010-PA/TC y Expediente Nº 01873-2009-PA/TC.

9
sanciones penales son distintas de las administrativas, sino que los fines en cada
caso son distinto”.

De esta manera, como se ha mencionado, la perspectiva de entender una

diferenciación entre sanción penal y sanción administrativa está circunscrita a
entender que ambas cumplen una finalidad distinta dentro del ordenamiento
jurídico. En ese sentido, si bien ambas tienen una composición anatómica que
las hace poco diferenciables – pues finalmente son sanciones- desde la
diferenciación teleológica que proponemos, es posible realizar una mejor
interpretación de elementos como las garantías y principios que veremos más
adelante.

3.2. Las garantías en el Derecho Penal y Derecho Administrativo

Sancionado

Con respecto a las garantías como otro elemento en común entre el derecho
penal y el derecho administrativo sancionador, se abordará la discusión
dogmática e interpretativa en la cual se coloca como punto central determinar si
las garantías del derecho penal deben ser las mismas que las que ofrece la
Administración Pública a través de su potestad sancionadora.
Hasta el momento se ha establecido, a través de la doctrina y jurisprudencia
citada anteriormente, que la identidad ontológica entre sanción penal y
administrativa no debe suponer a priori un tratamiento jurídico igual de ambas
figuras, atendiendo particularmente, a las finalidades que cada una tiene en el
ordenamiento jurídico9. Esta perspectiva teleológica desarrollada en el acápite
anterior tiene una incidencia sobre las garantías formales y procedimentales que
le son aplicables al Derecho Penal y Derecho Administrativo Sancionador. Ello
se debe a que dependiendo de la postura que se tome, algunos señalaran que
las garantías deben ser las mismas en ambas manifestaciones sancionadoras,
mientras que otros, señalaran que existe cierta flexibilización en su aplicación.
En sentido amplio, Ferrajoli define a las garantías como “las técnicas previstas
por el ordenamiento para reducir la distancia estructural entre normatividad y
efectividad, y, por tanto, para posibilitar la máxima eficacia de los derechos
fundamentales en coherencia con su estipulación constitucional” (1999:68). En
relación a nuestro tema, las garantías servirían para protegernos de la fuerza
sancionadora del Estado, entre ellas, por ejemplo, las garantías relacionadas al
derecho de defensa.

Ahora bien, como advertimos inicialmente, existe una discusión doctrinal entorno
a la aplicación de las garantías del derecho penal al derecho administrativo
sancionador. Por un lado, existe un sector de la doctrina que considera que las
garantías entre el derecho penal y el derecho administrativo sanción deben ser

9
Según Letelier “el hecho de que ambas sanciones sean dispuestas por el Estado, entonces, no obliga a que ellas tengan
la misma regulación. Sólo son los objetivos perseguidos por este –que, por cierto, es el mismo que impone ambas
sanciones– lo que justifica sus diferencias.” Letelier, R. (2017). Garantías penales y sanciones administrativas. En:
Política Criminal, (24) vol. 12, p. 633.

10
similares; mientras que, otro sector, postula menores garantías para las
sanciones impuestas en sede administrativa.

Así, quienes postulan la identidad de garantías o la denominada “tesis

identificadora”, parten de la idea de que la identidad entre sanción penal y
sanción administrativa justifica la misma aplicación de garantías en un proceso
penal o procedimiento administrativo. Por otro lado, sostienen que “muchas de
las sanciones administrativas son más graves que algunas de las sanciones
penales y que, por tanto, en absoluto resulta justificable imponer aquellas con
menores garantías que las previstas para estas (Cid Moliné, 1996:132). No
obstante, también es cierto que la mayoría de las sanciones administrativas son
de una gravedad inferior en comparación con una sanción penal. Por ejemplo,
es claro que la sanción de pena privativa de libertad con un rango de seis a veinte
años por el delito de homicidio simple en el Código Penal (artículo 106) es más
grave que una sanción de multa de 15 UIT por el incumplimiento por no presentar
informes sobre accidentes y emergencias en el sector minería de acuerdo con el
Cuadro de Tipificación de Infracciones y Sanciones en Seguridad Minera.
Por su parte, las tesis diferenciadoras, de la cual Carnevali (2000:153) es
partidario, considera que no debe corresponder pensar en una identidad de las
garantías, “teniendo en cuenta las finalidades que persiguen ambos
ordenamientos”. En ese sentido, el derecho penal tiene altas cuotas garantísticas
que se hayan en relación a sus consecuencias jurídicas severas; mientras que
para el Derecho Administrativo Sancionador estas garantías pueden matizarse,
en la medida que lo que importa es el correcto funcionamiento sectorial de la
Administración.

Por consiguiente, las tesis “diferenciadoras” e “identificadoras” de las garantías

en el derecho penal y derecho administrativo sancionador, atienden
principalmente a la severidad de las sanciones de cada ámbito. Sin embargo, lo
que tratamos de postular es que la diferenciación entre las garantías del derecho
penal y derecho administrativo sancionador no atiende necesariamente al grado
de severidad mayor o menor de las sanciones. En esta línea, es relevante citar
a Córdova cuando señala que “el Derecho reacciona ante la realidad y no
viceversa, trasladado garantías y técnicas de un extremo a otro en la medida que
ellos se encuentre acorde con la función que desempeña” (2006:283). Es decir,
la forma de aplicación de estas garantías siempre tiene que ir en sintonía con la
funcionalidad de las sanciones que vienen detrás, no con su grado de severidad.

Por ejemplo, para la determinación de delitos por el poder legislativo y su

correspondiente pena por los tribunales judiciales, se realiza un uso más estricto
de la garantía o principio de legalidad, especificando mediante norma con rango
de ley, las penas dentro del Código penal. Por el contrario, la Administración
Pública emplea frecuentemente la remisión reglamentaria para tipificar las
infracciones y sanciones administrativas. Esta particularidad se debe a la
naturaleza y función de la Administración. En ese sentido, es más efectivo
realizar la remisión reglamentaria en determinados sectores económicos, en los
cuales es insuficiente tipificar todas las infracciones y sanciones en una ley. Por
el contrario, agrupar los tipos infractores y sanciones en las leyes sería una tarea
inalcanzable e infructífera cuando hablamos de ciertos sectores económicos

11
como el de telecomunicaciones, minero y actos que van en contra de la libre
competencia. Estos sectores, en la realidad, se caracterizan por tener una
cantidad exhaustiva de supuestos infractores que una ley en su literalidad no
podría albergar.

Debemos precisar, que el Derecho Administrativo Sancionador debe contar con

todas las garantías necesarias dentro del procedimiento administrativo
sancionador; sin embargo, cada una de estas garantías no necesariamente
deben ser las mismas aplicables en el Derecho Penal. En concordancia con ello,
Cid Moliné señala que “si bien existen poderosas razones para defender un
sistema de máximas garantías para la imposición de sanciones materialmente
penales, existen también razones muy importantes, relativas a la limitación al
máximo posible de estas sanciones, para que las sanciones se severidad mínima
puedan ser impuestas con menores garantías” (1996:170)

No hablamos de una flexibilización de las garantías, pues tomando en cuenta

que la Administración Pública actúa defendiendo los intereses del Estado con
una relativa “imparcialidad”, es necesario dotar al administrativo de las garantías
suficientes. Sobre lo mencionado, Nieto sostiene que el derecho penal es un
derecho garantista, preocupado por el respecto a los derechos del inculpado;
mientras que, en el derecho público estatal, sin menosprecio de las garantías
individuales, pasa a primer plano la protección de interés generales y colectivos
(2002: 26-27). En otras palabras, la función del derecho administrativo tendrá
injerencia sobre la interpretación de las garantías de los administrados sin llegar
al extremo de dejarlos a su libre albedrío10.

3.3. La aplicación de principios jurídicos del Derecho Penal al Derecho

Administrativo Sancionador

Alexy definía a los principios jurídicos como aquellos “mandatos de optimización

que se caracterizan porque pueden ser cumplidos en diversos grados y porque
la medida ordenada de su cumplimiento no sólo depende de las posibilidades
fácticas, sino también de las posibilidades jurídicas” (1988:143). Actualmente, la
constitucionalización del derecho ha permitido el uso permanente de principios
en la argumentación jurídica y su inclusión en diferentes instrumentos legislativos
como la Ley de Procedimiento Administrativo General y normas sectoriales.
Al respecto, el problema principal de esta investigación se centra precisamente
en uno de los puntos comunes que comparten el derecho penal y el derecho
administrativo sancionador: los principios jurídicos. Así, en nuestro ordenamiento
jurídico es aceptado con naturalidad la aplicación de principios del derecho penal
al derecho administrativo sancionador con ciertos “matices”. Sobre este
elemento en común, autores como Merlano sostienen que “a partir de esta
matización de principios se ha venido construyendo la principiología del derecho
administrativo sancionador, modulando principios ya sólidos bien en el derecho

10
Sobre este punto léase a Cano cuando señala que “el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador se rigen
por principios parcialmente diversos y presentan notables diferencias tanto desde el punto de vista de la configuración
de los ilícitos como desde la perspectiva de las garantías en la imposición de sanciones menores en el caso de las
administrativas” En Lecciones y materiales para el estudio del derecho administrativo. 2009, Tomo III, volumen II, Madrid:
Iustel, p. 89.

12
penal o en el derecho administrativo, como los de legalidad, non bis in ídem y la
proscripción de la analogía in peius” (2008:346-347). Sin embargo, opiniones
como las de Suay advierten que “todo ello no supone la aceptación de una
recepción acrítica e indiscriminada de todas las reglas y principios sobre los que
se construye el derecho penal porque algunos de ellos no son propios y
exclusivos de todas las sanciones penales, sino de las más severas, que han de
estar rodeadas consecuentemente de mayores garantías” (2008:58).

Ahora bien, ¿cuáles son las razones de este traslado? Al respecto, Nieto ha
señalado que las razones por las cuales el derecho administrativo sancionador
ha aceptado el traslado de principios del derecho penal son las siguientes: por
un lado, “i) el Derecho penal tiene ya consolidados sus principios fundamentales,
lo que no sucede con el Derecho administrativo sancionador, ii) los principios del
Derecho penal son progresistas en cuanto suponen una garantía de los derechos
de los individuos y ello es conforme al espíritu democrático de la Constitución, y
iii) el Derecho penal y Derecho administrativo sancionador convencional forman
parte de una unidad superior que hasta ahora venía identificándose con el
Derecho penal en sentido estricto” (1994).

Las razones que expone Nieto son muy importantes para iniciar nuestro debate.
Por un lado, es cierto que el Derecho Penal ha construido históricamente los
principios que rigen su ámbito de aplicación; el principio de legalidad,
culpabilidad e irretroactividad de la ley penal son algunos de los que tienen más
vigencia desde incluso las más antiguas Constituciones y Códigos Penales. En
ese sentido, por ejemplo, el principio de legalidad en el Derecho Peruano ya
aparecía desde la Constitución de 1828, en su artículo 150, donde se expresa
por primera vez en este principio que: “ningún peruano está obligado a hacer lo
que no manda la ley, o impedido de hacer lo que ella no prohíbe”. Del mismo
modo, el Código Penal de 1863, disponía que: “las acciones u omisiones
voluntarias y maliciosas penadas por la ley, constituyen los delitos y faltas” (Peña
1994: 201). Ambos cuerpos normativos ya avizoraban el nacimiento de ciertos
principios que empezaron a ser aplicados estrictamente por el derecho penal.

Sobre esto, Román reconoce que “existe un hecho inobjetable en relación a la

autonomía del Derecho Administrativo Sancionador respecto del Derecho Penal:
el primero, no obstante ser cada vez más lesivo, aún no tiene la solidez
dogmática que se aprecia en el segundo” (2010:163) refiriéndose al derecho
penal. En la misma línea, Cano citando a Nieto señala que “no hay necesidad
lógica no jurídica de aplicar al derecho administrativo sancionador materiales y
principios procedentes del derecho penal, aunque ello es recomendable dada su
mayor maduración dogmática” (1995:341). Resulta claro señalar que el derecho
penal, de alguna manera, hizo suyos estos principios jurídicos porque desarrolló
el contenido de estos con el fin de proteger con las máximas garantías a los
ciudadanos que se sometían a procesos penales.

El mencionado traslado de principios del derecho penal al derecho administrativo

sancionador, como se ha establecido, es adoptado por la doctrina y
jurisprudencia constitucional; no obstante, no es posible determinar con totalidad
y certeza qué criterios toma la Administración para su interpretación o cuáles son

13
los “matices” a los que se refiere el Tribunal Constitucional en sus sentencias 11.
Definir ello es importante dada la escasa uniformización de los tribunales
administrativos con respecto al traslado de principios como el de legalidad,
culpabilidad, entre otros.

Pues bien, hasta el momento ya se han expuesto los elementos comunes que
surgen entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo y los problemas que
la doctrina ha considerado importantes de analizar. De este modo, en el
ordenamiento jurídico peruano han surgido dificultades con respecto al último
elemento en común que se ha tratado en los párrafos precedentes: los principios
aplicables al derecho administrativo sancionador del derecho penal. Dicha
problemática expone diversas dificultades en manos de la Administración
Pública peruana, en tanto, son los tribunales administrativos quienes terminan
aplicando estos principios sin un norte específico. Las dificultades a las que
referimos se encuentran desarrolladas en el siguiente acápite.

IV. Las dificultades de la potestad sancionadora para asimilar

principios jurídicos del Derecho Penal al Derecho Administrativo
Sancionador

Actualmente el Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo

General, en el artículo 248°, establece los principios de la potestad sancionadora
administrativa; entre ellos, el principio de legalidad, debido procedimiento,
razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infracciones, continuación
de infracciones, causalidad, presunción de licitud culpabilidad y non bis in ídem.
Dichos principios, se creen, son una “traslación” del derecho penal al derecho
administrativo sancionadora; no obstante, “si bien la mayoría de estos principios
mantienen denominaciones análogas a otros consagrados en el derecho penal,
su inclusión no constituyó una mera transposición de reglas e instituciones; por
el contrario, se realizó un esfuerzo de racionalización a partir de una base común:
seguridad jurídica y derechos fundamentales” (Morón 2005:229).

Asimismo, en atención a la función que cumplen los principios, según Gonzáles

(2008:365-366) los principios previstos para los procedimientos administrativos
sancionadores cumplen dos funciones: una interpretativa y una integradora. La
primera de ellas sirve como un criterio para resolver cualquier duda sobre el
contenido y alcances de las reglas de la potestad sancionadora; mientras que la
función integradora permite resolver aquellas lagunas jurídicas que se puedan
identificar en la potestad sancionadora. Por su parte, Morón añade una función
más: la función fundante, la cual refiere a que los principios preceden a la
existencia de las reglas mismas de la potestad sancionadora (2005:228).

De la extensa lista de principios jurídicos aplicables a las distintas dependencias

del Estado que ejercen la potestad sancionadora, podemos sostener que en su
mayoría estos principios tienen su fuente u orden en el derecho penal. Por su
parte, el Tribunal Constitucional, a través de la sentencia recaída en el
Expediente Nº 2192-2004-AA/TC, señaló que “los principios que informan la

11
Por ejemplo, la sentencia recaída en el Expediente 01873-2009-PA/TC, fundamento 12.

14
potestad punitiva del estado, tales como legalidad o culpabilidad, entre otros,
constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican
en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo
sancionador” En ese sentido, el máximo intérprete de la Constitución también se
ha pronunciado con respecto a la aplicación de principios del derecho penal al
derecho administrativo sancionador. Así, en referencia al principio de legalidad
ha señalado que: “Corresponde pues a la ley delimitar el ámbito del ilícito
sancionable, por expresa prescripción constitucional (artículo 2.24.d.), de modo
que no puede ser objeto de regulación reglamentaria, ni mucho menos de
precisiones “extranormativas””12.

Así las cosas, ¿hasta qué punto se puede realizar dicho traslado de principios?
Prieto en relación a esta pregunta señala que, no se trata de una aplicación literal
de principios, que la traslación debe realizarse “con ciertos matices” aunque lo
cierto es que ello queda en una cierta indefinición, ya que no parece claro cuáles
son esos matices (1982:104). En ese sentido, lo cierto es que hasta el momento
no tenemos líneas interpretativas certeras sobre esto.

Como consecuencia, los principios que han sido objeto de mayor debate son los
principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad y non bis in ídem. Así, por ejemplo,
con respecto a la aplicación del principio de culpabilidad entendido desde el
derecho penal vemos un análisis de responsabilidad subjetiva (dolo o culpa). Por
su lado, en derecho administrativo sancionador, normas como el artículo 50.3 13
de la Ley de Contrataciones del Estado, admiten la aplicación de responsabilidad
objetiva. Así, en las contrataciones con el Estado, “no resulta un factor eximente
la responsabilidad subjetiva del infractor y, la culpabilidad es un elemento
determinante en la configuración de la conducta infractora en el que en el ámbito
administrativo no se le da relevancia, ya que se le considera como un factor de
graduación y no como un eximente de sanción, incluso sin interesar dolo o culpa”
(Navas, 2013).
En contraste con ello, el Tribunal Constitucional mediante sentencia del 3 de
septiembre de 2010, recaída en el expediente 1873-2009-PA/TC, ha señalado
expresamente que el principio de culpabilidad implica la exclusión de cualquier
responsabilidad objetiva. Así las cosas, normas como la citada en la Ley de
Contrataciones del Estado, e incluso, el artículo 248 que contempla el principio
de culpabilidad en la Ley de Procedimiento Administrativo General devendrían
en inconstitucionales, pues este último estipula que: “la responsabilidad
administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo
se disponga la responsabilidad administrativa objetiva”.

Como habíamos advertido en nuestra parte introductoria, la pregunta principal

con respecto a la aplicación de principios jurídicos del derecho penal al derecho
administrativo sancionador es determinar si existen criterios uniformes con

12
Sentencia recaída en el Expediente 01873-2009-PA/TC, fundamento 12, inciso a).

13
Artículo 50.- Infracciones y sanciones administrativas (…)

50.3 La responsabilidad derivada de las infracciones previstas en este artículo es objetiva, salvo en aquellos tipos
infractores previsto en los literales a), b), h), y n) del numeral 50.1 del presente artículo .

15
respecto a la matización en la aplicación de cada uno de ellos. Esta pregunta
preliminar, desarrollada en los siguientes acápites, nos permitirá advertir que las
dificultades que enfrenta la Administración Pública en la aplicación de principios
como el de legalidad en el ámbito administrativo sancionador, son una
oportunidad para empezar a dotar de sustantividad al Derecho Administrativo
Sancionador.

Sin embargo, no es menester del presente artículo de investigación, ahondar en

los problemas que enfrentan todos principios jurídicos aplicables a la potestad
sancionadora de la Administración que alberga el artículo 248 de la Ley de
Procedimiento Administrativo General. Por ello, el presente análisis de
circunscribe a estudiar los problemas que enfrenta el principio de legalidad en el
ámbito de la Administración, ya que es el principio más utilizado en el Derecho
Administrativo en general.

4.1. ¿Cómo se entiende el principio de legalidad en Derecho Penal y

Derecho Administrativo Sancionador?: principales cuestiones

El principio de legalidad encuentra su base principal en la Constitución Política

del Perú de 1993, la cual establece en el artículo 2, inciso 24, literal “d”, que:
“Nadie será procesado, ni condenado por acto u omisión que al tiempo de
cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e
inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena prevista en la ley”.
Así, el fundamento del principio de legalidad, “está vinculado con el rango legal
de la norma que debe contener la descripción del tipo sancionador y de las
consecuencias aplicables” (MINJUS 2015:14).

Sobre el particular, dentro del Derecho Penal, Lascuraín señala que el principio
de legalidad exige que “ningún comportamiento puede ser considerado como
delictivo, ni puede imponerse a su autor pena alguna en virtud del mismo, si una
ley no lo ha dispuesto así con precisión y con anterioridad en su realización”
(2011:59) En ese sentido, el principio de legalidad en el derecho penal
representa una garantía de libertad personal, política y jurídica de los ciudadanos
que limita el poder penal estatal; así entonces, como señala Villavicencio
(2019:34), el principio de legalidad implica las siguientes garantías:

- La ley penal debe ser redactada con la mayor precisión posible

- Se prohíbe la aplicación retroactiva de la ley penal
- No existe delito ni pena sin ley escrita
- Se prohíbe aplicar por analogía la ley penal

En ese sentido, los tipos penales con su respectiva sanción penal están
circunscritos a la reserva de ley absoluta. Sobre este punto, Lascuraín sostiene
que el derecho penal es una materia cuya regulación está absolutamente
reservada a la ley; sin embargo, el carácter “absoluto” de esta reserva trae
consigo problemas como la exhaustiva determinación de todo tipo de
circunstancias que conlleven una responsabilidad penal; ello, debido a que
generaría códigos penales extensos, aburridos y poco comprensibles (2011:62).

16
Solo bastaría pensar en los delitos contra el medio ambiente, en el cual, el código
penal por sí solo no podría regular todos los supuestos sujetos a sanción penal.

Así también, con relación a la reserva absoluta a la ley, también se encuentra la

garantía constitucional de “la mayor precisión posible” de las normas penales.
Sobre ello, de acuerdo a la sentencia recaída en el expediente 010-2002-AI/TC,
fundamento 46, el Tribunal Constitucional determinó que “el principio de
determinación del sustento de hecho previsto en la Ley es una prescripción
dirigida al legislador para que este dote de significado unívoco y preciso al tipo
legal, de tal forma que la actividad de subsunción del hecho en la norma sea
verificable con relativa certidumbre”.

No obstante, como se ha señalado en el párrafo anterior, esta garantía de

exactitud y claridad de las normas penales con reserva absoluta en la ley ha
ocasionado que el derecho penal hago uso de herramientas como las
denominadas “normas penales en blanco”, las cuales permiten una remisión a
normas sin rango de ley, siempre que la ley determine el núcleo esencial de la
prohibición.

Ahora bien, dentro del Derecho Administrativo Sancionador, Guzmán describe al

principio de legalidad como “el principio más importante del derecho
administrativo puesto que establece que las autoridades administrativas -y en
general todas las autoridades que componen el Estado- deben actuar con
respeto a la Constitución, la Ley y el derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas
facultades” (2009:230). De esta manera, el principio de legalidad se constituye
como la base, incluso, del derecho administrativo puro.

Por otro lado, Suay señala que “el principio de legalidad en materia sancionadora
presenta una doble vertiente: formal y material; en el plano formal, el principio de
legalidad se concreta en la exigencia de una norma de rango legal (reserva de
ley), lo que se proyecta en las infracciones y sanciones; y, en el plano material,
en cambio, el principio de legalidad exige la observancia del mandato de
tipicidad” (2008:46).

Así, dentro de su vertiente formal, una de las notas característica del principio de
legalidad en sede administrativa es la remisión reglamentaria. En ese sentido,
es aceptado generalmente que el derecho administrativo hace uso de
herramientas como la colaboración reglamentaria para complementar la
tipificación de ciertas conductas cuando se trate de sectores de la administración
pública que lo así lo requieran. En esta línea, “resulta válido recurrir a la
colaboración reglamentaria, según la cual es suficiente que la ley haga una
descripción genérica de las conductas sancionables y de las clases y cuantía de
las sanciones, dejando al reglamento administrativo la descripción
pormenorizada de las conductas infractoras, es decir, la tipicidad” (Gómez y
Granados 2014:75). En ese sentido, es común que la remisión no se haga al
interior del mismo texto legal, sino que sea a través de un reglamento (Lozano
2007:478).

17
Al respecto, el Tribunal Constitucional, mediante sentencia del 24 de agosto de
2010, recaída en el expediente N° 00197-2010-PA/TC, consideró que “(…) la
precisión de lo considerado antijurídico desde un punto de vista administrativo
no está sujeto a una reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementado
a través de los reglamentos respectivos”. Por su parte el Tribunal Constitucional
español ha señalado que esta colaboración reglamentaria es permitida cuando
“queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta
antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer” 14.

Por otro lado, también es cierto que “la participación de una norma reglamentaria
en el proceso de tipificación de los ilícitos administrativos se justifica en
argumentos fácticos, tales como la complejidad técnica de algunas materias, la
necesidad de atender el dinamismo de una determinada actividad, la inviabilidad
de hacer casuística en una norma con rango legal, entre otros” (Gómez y
Granados 2014:76). Al respecto, diferentes son los sectores en los cuales la
flexibilidad del principio de tipicidad es evidente. Por ejemplo, en materia
ambiental para tipificar las infracciones ambientales se recurre a la colaboración
reglamentaria, en donde la ley se remite al reglamento para detallar las
conductas sancionables y su graduación. Dicha herramienta en materia
ambiental se hace necesaria en tanto tiene “la ventaja de ofrecer un espacio de
amplitud suficiente como para favorecer la adaptabilidad, en escenarios
dinámicos, cambiantes y complejos” (Londoño 2014:161) como el sector minero,
eléctrico15 y producción.

De la misma forma, en materia de libre competencia, autores como González

han determinado que, debido a las características del bien jurídico denominado
“libre competencia” y del “proceso competitivo” de los mercados económicos, es
un sin sentido jurídico y económico tratar que una ley determine expresamente
y con toda precisión aquellas conductas que podrían resultar anticompetitivas e
ilegales (2008:370). En otras palabras, las conductas que sanciona la normativa
de libre competencia, como por ejemplo el inciso k, del artículo 11.1 de la Ley de
Represión de Conductas Anticompetitivas16, están orientadas a sancionar
conductas que pueden irse alterando o innovando por las características propias
del mercado, razón por la cual, intentar definir todas ellas, resultaría
extremadamente complicado; incluso ocasionaría que no se pueda sancionar
conductas que si infringen el bien jurídico tutelado por la norma.

Por su lado, advierte Danós, que el “carácter relativo de la reserva de ley en el

campo de lo sancionador administrativo no significa que se adecúen a la
Constitución aquellas remisiones incondicionadas otorgadas por ley a los

14
STC 3/1998, de fecha 21 de enero de 1988, fundamento jurídico 9, consulta realizada el día 28 de junio de 2020.
15
Por ejemplo, la Ley 27699-Ley Complementaria de Fortalecimiento Institucional del OSINERGMIN señala en su artículo
1 la facultad de tipificación: “(…) el Consejo Directivo del OSINERG se encuentra facultado a tipificar los hechos y
omisiones que configuran infracciones administrativas (…)”
16
La denominada cláusula de efecto equivalente:
Artículo 11.- Prácticas colusorias horizontales
11.1. Se entiende por prácticas colusorias horizontales los acuerdos, decisiones, recomendaciones o prácticas
concertadas realizadas por agentes económicos competidores entre sí que tengan por objeto o efecto restringir, impedir
o falsear la libre competencia, tales como:
(…)
Otras prácticas de efecto equivalente que busquen la obtención de beneficios por razones diferentes a una mayor
eficiencia económica.

18
reglamentos que hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada por parte de tales dispositivos” (1995:153).

No obstante, coincidimos con Cano cuando señala que a juicio de Nieto el

principio de legalidad en derecho penal no coincide con los correspondientes al
Derecho Administrativo, sino que presenta notables peculiaridades y tiene un
contenido específico (1995:345). En otras palabras, el derecho penal, debido a
la evidente intromisión en la libertad personal a través de sus sanciones, se
circunscribe a la aplicación de la reserva legal absoluta de una manera más
estricta. Incluso, como señala Lascuraín “el valor de la seguridad jurídica que
informa el principio de legalidad aconseja que las normas penales, además de
ser leyes, estén codificadas; esto es, en un único cuerpo normativo que facilite
su conocimiento y sistematicidad” (2011:65). En ese sentido, si bien las
particularidades de la Administración no pueden contravenir la seguridad jurídica
de los administrados, la remisión reglamentaria en Derecho Administrativo
Sancionador es pertinente en función de las finalidades que cumplen los diversos
sectores tanto económicos como gubernamentales. Su inclusión no contraviene
la seguridad jurídica.

Adicionalmente, mayor debate ha acontecido la aplicación de la vertiente

material del principio de legalidad: el principio de tipicidad.

La tipicidad o taxatividad

El principio de tipicidad o taxatividad, al igual que el principio de legalidad en su

vertiente formal, se fundamenta en la Constitución, en el extremo por el cual se
señala que la conducta punible y su respectiva sanción debe estar señalada de
manera clara e inequívoca. Sin embargo, en la sentencia recaída en el
Expediente N° 2050-2002-AA/TC, el Tribunal Constitucional ha aclarado que no
debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad, en tanto
el primero se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y
sanciones en la ley; mientras que, el segundo constituye la precisa definición de
la conducta que la ley considera como falta.

El principio de tipicidad en derecho penal, o mandato de determinación, significa

que el legislador debe hacer el máximo esfuerzo posible para que la seguridad
jurídica quede salvaguardada en la definición de los tipos 17. En ese sentido,
Lascuraín sostiene que una falta de determinación por el legislador ocasionaría
una Administración de justicia penal arbitraria, no sometida a reglas previas
(2011:66). Al respecto, así como la colaboración reglamentaria es un parámetro
restringido en el derecho penal por la intensa intromisión de las normas penales,
la expresa tipificación y claridad de las normas penales, se convierte en un
principio que intenta salvaguardar derechos específicos en los individuos.

Por otro lado, la doctrina administrativista sostiene que el principio de tipicidad

se configura como la exigencia de predeterminación normativa de las conductas
ilícitas y sus sanciones correspondientes que permiten predecir con suficiente
certeza las consecuencias de las acciones y omisiones de los administrados

17
En ese sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional Español STC 62/1982 de fecha 15 de octubre, fundamento 7.

19
(Ramírez 2011:39) (González 2009:366). Así, el contenido del principio de
tipicidad se disgrega para determinar que una conducta es sancionable
administrativamente de la siguiente manera (Morón 2007:654):

a) Reserva legal: solo constituirán conductas sancionables

administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas
con rango de ley
b) La precisa definición de la conducta que la ley considera como falta. Dicha
precisión puede ser entendida como la exigencia de certeza o
exhaustividad suficiente de descripción de las conductas sancionables
constitutivas de las infracciones administrativas.
c) La proscripción de interpretación extensiva o analogía en la aplicación de
los supuestos descritos como ilícitos

Sobre el particular, uno de los aspectos más controvertidos, además de la

remisión reglamentaria, es la “precisa definición de la conducta”, pues no se sabe
hasta qué punto es posible determinar de forma inequívoca las conductas
sancionables.

Ahora bien, un sector de la doctrina considera que una flexibilización del principio
de tipicidad en la definición de la conducta facilitaría la vulneración de derechos
de los administrados, propiciando que estos no conozcan con suficiente certeza
qué conductas son sancionables por la Administración. En esta misma línea,
Prieto advierte que “una de las características del Derecho Administrativo
Sancionador son las tipificaciones imprecisas y ambiguas, las fórmulas abiertas
y las cláusulas de extensión analógica, que muchas veces impiden conocer a
ciencia cierta cuáles son las conductas sancionables” (1982:104).

Por otro lado, en cambio, hay quienes consideran que resulta imposible en el
Derecho Administrativo Sancionador la descripción de las conductas
antijurídicas de manera precisa y autónoma (Rivera 1994:149). En la misma línea
Nieto considera que “la descripción rigurosa y perfecta de la infracción es, salvo
excepciones, prácticamente imposible” (2000: 293). Así para estos autores, la
tipificación totalmente exacta y precisa de la norma infractora administrativa es
un sin sentido jurídico que puede traer graves consecuencias a nivel jurídico. Al
respecto, Nieto advierte que dichas exigencias de exhaustiva precisión
maximalistas sólo conducen a la parálisis normativa o a la nulidad de buena parte
de las disposiciones sancionadoras existentes o por dictar. Adicionalmente, se
puede señalar que “uno de los riesgos de interpretar irracionalmente el principio
de tipicidad puede llevar a la sobreinclusión, es decir, incluir dentro de la
tipificación supuestos específicos que no participan en la necesidad de sanción
o, peor aún, dejar a la administración sin la posibilidad de sancionar conductas
que no estén precisa y minuciosamente descritas en la normativa
correspondiente” (González 2009: 370).

Al respecto, consideramos que, a través de sentencia que declara la

inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley Orgánica del Sistema de Control de
la Contraloría General de la República, se ha configurado una errónea
interpretación del principio de legalidad y tipicidad. Las razones de esta postura
serán esbozadas con mayor profundidad y análisis critico en el siguiente acápite.

20
4.2. De la teoría a la práctica: la inconstitucionalidad del artículo 46 de la
Ley Orgánica del Sistema de Control de la Contraloría General de la
República

A fin de abordar los problemas que enfrenta el principio de legalidad y, su

garantía material, el principio de tipicidad en el Derecho Administrativo
Sancionador, se analizará una de las sentencias más controversiales del
Tribunal Constitucional que abordar una interpretación particular de estos
principios.
Con fecha 20 de agosto de 2015, el Colegio de Abogados de Arequipa interpone
demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 29622, que modifica la Ley 27785,
Ley Orgánica del Sistema de Control y de la Contraloría General de la República
(en adelante “LOCGR”), y amplía las facultades en el proceso para sancionar en
materia de responsabilidad administrativa funcional, solicitando que aquella sea
declarada inconstitucional. Los motivos esbozados por la parte demandante
fueron, entre otros, la contravención al principio de legalidad y tipicidad del
artículo 46 de la LOCGR.

Es así que, con fecha 26 de abril de 2019, mediante publicación en el Diario

Oficial “El Peruano”, el Tribunal Constitucional decide declarar en parte la
inconstitucionalidad de la LOCGR. La decisión del máximo intérprete de la
Constitución trajo consigo una serie de planteamientos sobre sus diferentes
extremos, razón por la cual, el Congreso solicitó la precisión de algunos puntos
de la sentencia como los efectos de esta respecto a la eficacia de sanciones ya
impuestas que no habían quedado firmes o causado estado, entre otras
cuestiones.

Ahora bien, si bien la solicitud de aclaración del Congreso fue atendida por el
Tribunal Constitucional mediante auto N° 4 de fecha 1 de agosto de 2019, existen
otros aspectos de la controversial sentencia que también han sido puntos fuertes
de debate a nivel jurídico y político.

Pues bien, precisamente el principio de legalidad y su garantía material, es decir,

el principio de tipicidad, fueron uno de los puntos más emblemáticos dentro de
la sentencia del Tribunal Constitucional. Por un lado, el Colegio de Abogados de
Arequipa cuestionó la constitucionalidad del artículo 46 de la LOCGR, pues
señalaron que “las conductas susceptibles de sanción allí establecidas son
genéricas e imprecisas lo que vulnera el principio de tipicidad y taxatividad”;
asimismo, señalaron que “los funcionarios o servidores públicos tienen dificultad
para conocer los motivos por los que la Contraloría General de la República
(“CGR”) pretende sancionarlos lo que vulnera su derecho a la defensa” 18. De
esta manera el Colegio de Abogados de Arequipa invocó a la presunta
indefensión en la que podrían estar los funcionarios y servidores públicos si no
conocían con exactitud lo que la norma sancionaba.

18
Citas del fundamento 35 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nª 00020-2015-PI/TC.

21
Así las cosas, el Tribunal Constitucional tuvo una serie de consideraciones con
respecto a la interpretación del principio de legalidad y tipicidad en Derecho
Administrativo Sancionador. Entre sus principales consideraciones se señaló
que:

I) En primer lugar, considera que se vulnera el principio de legalidad en

sentido estricto si una persona es condenada o sancionada por delito
o infracción no prevista expresamente en norma con rango de ley.
Asimismo, se vulnera el principio de tipicidad cuando, pese a que la
infracción o delito esté previsto en normas con rango de ley, la
descripción de la conducta punible no cumple con los estándares
mínimos de precisión (fundamento 41).

II) El Tribunal considera que el enunciado del artículo 46 de la LOCGR

“contravengan el ordenamiento jurídico administrativo y las normas
internas de la entidad a la que pertenecen”, es genérico y no cumple
con el su principio de tipicidad. En ese sentido, “la frase el
ordenamiento jurídico administrativo es muy amplia, teniendo en
cuanta que el ordenamiento jurídico administrativo cuenta con gran
cantidad de fuentes y normas”. Así, lo mismo sucede con la frase
“nomas internas de la entidad a la que pertenecen” (fundamentos
49,50 y 51)

Ahora bien, discrepamos totalmente de lo que el Tribunal Constitucional entiende

por principio de legalidad y tipicidad en esta sentencia. Sobre el particular,
coincidimos con la evaluación de Montoya (2019) cuando señala que la
sentencia del Tribunal Constitucional adolece de una serie de consideraciones
pues:

i) No realiza algún tipo de desarrollo con relación a la colaboración

reglamentaria. En ese sentido, de la sentencia se puede advertir que
el Tribunal hace referencia a los principios de reserva de ley y
taxatividad sin definir lo que significa la colaboración reglamentaria, y
el grado de determinación exacta de la conducta en el Derecho
Administrativo Sancionador.

Ahora bien, en el fundamento 55 de la sentencia, el Tribunal considera

que el párrafo sexto19 del artículo 46 de la LOCGR intenta “subsanar
las deficiencias de los párrafos precedentes”, refiriéndose, a la
remisión reglamentaria que hace la norma. Discrepamos totalmente.
El Tribunal Constitucional no ha considerado la reserva legal relativa
en la que se encuentra el derecho administrativo sancionador; y, por
el contrario, pretende que una ley contemple todos aquellos supuestos
infractores en los que los funcionarios públicos pueden incurrir, aun
cuando estos se encuentran especificados en el Reglamento de
Infracciones y Sanciones de la CGR.

19
Articulo 46.-Conductas infractoras
(…)
El reglamento describe y especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad administrativa funcional (graves o
muy graves) que se encuentra en el ámbito de la potestad para sancionar de la Contraloría General. (…)

22
 Por otro lado, con respecto a la taxatividad del artículo 46 de la
LOCGR, se debe tener en cuenta que las frases “ordenamiento
jurídico administrativo” y “normas internas de la entidad” si bien
abarcan un conjunto amplio de normas, este conjunto se irá
reduciendo según el caso a caso propuesto, respetando los límites que
tiene la Administración Pública en la motivación de sus actos. Así, por
ejemplo, en situaciones particulares la Administración Pública hace
uso de conceptos jurídicos indeterminados para tipificar conductas sin
contravenir el principio de tipicidad; en este sentido, la Administración
se sitúa bajo un parámetro más estricto de motivación20.

ii) Utiliza el mismo estándar de rigidez del derecho penal para

calificar la tipificación de las infracciones hechas en la LOCGR. El
Tribunal Constitucional no consideró que en derecho administrativo
sancionador la reserva de ley implica: a) cobertura de la ley para la
potestad sancionadora; b) una tipificación de elementos básicos y c)
una remisión de la ley al reglamento que se justifica y complementa.
Consideramos que la LOCGR cumple con todas ellas ya que, la CGR
tenía potestad sancionadora, definía los elementos básicos en los
literales del artículo 4621 de la LOCGR y tenía una remisión expresa al
reglamento en su párrafo sexto que describía y especificaba las
conductas.

Por otro lado, no se afecta la seguridad jurídica de los funcionarios

públicos. Para fundamentar ello, se debe empezar precisando que,
autores como Rebollo han sostenido que “las reglas generales sobre
la reserva de ley sufren matizaciones en ámbitos como las infracciones
de los funcionarios públicos” (2005:34). Ello, es sustancial en un
ámbito en el que las conductas de funcionarios y servidores públicos
de los distintos niveles de gobierno se han visto implicadas en redes y
organizaciones criminales cada vez más complejas.

Asimismo, cómo los funcionarios o servidores públicos no podrían

prever sus conductas en función de la LOCGR, si, en su mayoría, los
procedimientos sancionadores en los cuales se encuentran inmersos
son graves o muy graves, lo cual supone una falta contundente en las

20
Según Muñoz Machado “no significa que la determinación de los tipos infractores no pueda hacerse utilizando
conceptos jurídicos indeterminados, siempre que, desde luego, no dificulten la aplicación de la norma acudiendo a
criterios lógicos, técnicos o de experiencia, que ofrezcan además suficiente seguridad (STC 151/1997)" Muñoz, S. (2017).
Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Madrid: Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Tomo
XII, p. 314
21
Articulo 46.- Conductas Infractoras
(…)
A) Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desarrollo de sus
actividades, así como las disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor o funcionario
público
B) Incurrir en cualquier acción u omisión que suponga la transgresión grave de los principios, deberes, y
prohibiciones señalados en las normas de ética y probidad de la función pública.
C) Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por ley o reglamento.
D) Incurrir en cualquier acción u omisión que importe negligencia en el desempeño de las funciones o el uso de
estas con fines al interés público.

23
 funciones y competencias que ellos deben conocer a priori desde que
son nombrados como funcionarios o servidores públicos22. Entre las
infracciones administrativas más frecuentes se encuentran,
precisamente, las relacionadas a actuar en contra del Estado o
incumplir disposiciones propias de su cargo23.

iii) No toma en cuenta que deja sin herramientas a la Contraloría

General de la República para sancionar la corrupción
administrativa24. Si tomamos en cuenta, además, lo que señala la
norma constitucional en el artículo 82, podemos advertir que la CGR
cumple una finalidad intrínsecamente ligada a la lucha anticorrupción
al vigilar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de
las operaciones de la deuda pública y de los actos de todas las
instituciones sujetas a control

Incluso llega a afectar la lucha anticorrupción debido a que, como

señaló la CGR, en un pronunciamiento emitido el 02 de agosto de
2019, anualmente más de 5,000 funcionarios o servidores públicos
son identificados como presuntos responsables de infracciones
administrativa, de acuerdo a diversos informes de Control. Asimismo,
con posterioridad a la publicación a la sentencia del Tribunal
Constitucional, 300 ex funcionarios que fueron sancionados por la
CGR con anterioridad a la publicación de la referida sentencia,
solicitaron al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas
la anulación de las medidas impuestas, en atención al principio de
retroactividad benigna.

De la referida sentencia del Tribunal Constitucional se desprenden dos

problemas. El primero está referido a la interpretación de los principios de
legalidad y tipicidad en el Derecho Administrativo Sancionador. Como bien se ha
señalado, el traslado de principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo

22
Según el Registro de Sanciones inscritas y vigentes en el ámbito de la potestad sancionadora de la CGR consolidado
al 31 de mayo de 2020, un total de 2671 personas (entre funcionarios y servidores públicos) fueron sancionados por una
infracción “muy grave” con la sanción de la inhabilitación. Información proporcionada a través de la web principal de la
CGR, consultada el 5 de julio de 2020 a través de:
http://doc.contraloria.gob.pe/pas/documentos/Registro_sanciones_inscritas_vigentes_Actualizado_31MAY2020.pdf
23
Según la nota de prensa Nro. 381-2019-CG-GCOC al 30 de abril de 2019, las infracciones administrativas más
frecuentes figuran:

1. Actuar parcializadamente, en contra de los intereses del Estado en los contratos, licitaciones, concurso de
precios, subastas, licencias, autorizaciones o cualquier otra operación o procedimiento en que participe con
ocasión de su cargo, función o comisión, dando lugar a un beneficio ilegal, sea propio o de tercero.
2. Incumplir las disposiciones legales que regulan expresamente su actuación funcional, generando grave
perjuicio al Estado.
3. Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada e intencional, el ejercicio de las funciones a su cargo, en
los procedimientos en los que participa con ocasión de su función o cargo.

Consulta del 7 de julio de 2020 en la página web:

http://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/cgrnew/as_contraloria/prensa/notas_de_prensa/2019/lima/np_381-
2019-cg-gcoc
24
En la Memoria Anual realizada por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la CGR del periodo
septiembre 2018 a septiembre de 2019, se señaló expresamente que “en relación a la capacidad operativa de la Sala
Única del TSRA, se precisa que esta se ha visto reducida, siendo este uno de los efectos de la sentencia del TC” P. 26.
Consultado el día 5 de julio de 2020 en: http://doc.contraloria.gob.pe/TSRA/Memoria_Anual_TSRA_2018-2019.pdf

24
Sancionador no debe suponer una interpretación absoluta este a la luz del
primero, porque los principios en el Derecho Administrativo Sancionador deben
ser pensados teniendo como punto de partido al Derecho Administrativo y la
Constitución. Realizar una interpretación que parte siempre desde el Derecho
Penal podría desnaturalizar el sentido de una de las más importantes
manifestaciones sancionadoras del Estado a través de la Administración Pública.
El segundo problema, es una consecuencia del primero, es decir, si no se
encuentra una interpretación válida de los principios del Derecho Administrativo
Sancionador desde el Derecho Administrativo que permita uniformizar el sentido
de ellos, las diferentes instituciones que conforman la Administración Pública,
van a manejar interpretaciones variadas que causarían que la potestad
sancionadora en cada una de estas instituciones tenga un despliegue diferente,
y, eventualmente, con mayor inseguridad jurídica para los administrados.
De esta manera, en el caso de la aplicación del principio de legalidad y tipicidad
existirán dos escenarios: por un lado, - como el caso de la CGR- instituciones
que no sean capaces de sancionar determinadas conductas por realizar una
interpretación limitada de aspectos como la colaboración reglamentaria y la
“precisión” de la norma. Por otro lado, instituciones que intenten sancionar todo
tipo de actos, con la mayor discrecionalidad posible, tratando de asimilar las
características y valoraciones del Derecho Penal. Así, estos dos escenarios,
crearán inseguridad jurídica a los administrados quienes no tendrán certeza del
grado sancionatorio que tienen las diversas instituciones de la Administración en
controversias particulares.

V. Conclusiones

1. La potestad sancionadora se configura como aquel mandato que ostenta el

Estado, sea la forma que este adopte, para i) dictar normas sancionadoras y
ii) aplicar las sanciones a través de sus órganos y hacerlas efectivas. Por ello,
el derecho penal y el derecho administrativo sancionador constituyen dos
ramas del ius puniendi del Estado al compartir estas características, aunque
cada una dentro de su ámbito de aplicación y sus características propias.

2. Existen elementos comunes en el Derecho Penal y Derecho Administrativo

Sancionador como las sanciones, las garantías y los principios jurídicos
aplicables. En relación a la sanciones, se ha considerado que a pesar de la
identidad que existe entre sanción penal y sanción administrativa, cabe
señalar que entre estas existe una diferenciación en cuanto a su finalidad en
el ordenamiento jurídico. Así, mientras las sanciones penales buscan castigar
aquellas conductas individuales por infringir el núcleo de derechos
fundamentales como la vida, la salud, la seguridad; por su parte, mediante las
sanciones administrativas, la Administración busca la protección del interés
general.

A consecuencia de esta perspectiva teleológica de las sanciones penales y

administrativas, se ha considerado que las garantías en el Derecho Penal y

25
 Derecho Administrativo Sancionador no son las mismas, en tanto la
funcionalidad de cada una de sus garantías es distintas según el ámbito en
que se encuentre. Ello no conlleva a dejar sin garantías al administrado frente
a la potestad sancionadora de la Administración sino a mejorar y facilitar el
sentido de las garantías en el Derecho Administrativo Sancionador.
Adicionalmente, se estableció que los principios jurídicos han sido aplicados
del derecho penal al derecho administrativo sancionador con “ciertos matices”
aunque no definidos con certeza por los tribunales.

3. Las dificultades de la aplicación de principios del Derecho Penal al Derecho

Administrativo Sancionador parten de una interpretación errónea de los
Tribunales administrativos al establecer una perspectiva penalista en la
interpretación de principios jurídicos que deben ser leídos, por el contrario,
desde el Derecho Administrativo. En ese sentido, ha quedado establecido que
el principio de legalidad y, su vertiente material, el principio de tipicidad, son
dos de los principios en los cuales no se ha realizado un estudio profundo
sobre su estructura y contenido por parte de los Tribunales administrativos.
Así, la colaboración reglamentaria y la “precisión” de las normas
sancionadoras en Derecho Administrativo Sancionador son aspectos que
frecuentemente se cree que trasgreden garantías y principios por ser
analizados a la luz del Derecho Penal.

4. La sentencia que declara la inconstitucionalidad del artículo 46 de la LOCGR

es una evidencia de la errónea interpretación de principios como el de
legalidad y tipicidad durante este “traslado” de principios del derecho penal al
derecho administrativo sancionador, sin tomar en cuenta herramientas
importantes como la colaboración reglamentaria (reserva de ley relativa) y,
exigiendo, una exhaustiva tipicidad de las conductas como en el derecho
penal.

5. En conclusión, podemos señalar que los problemas que enfrenta la

Administración Pública en la aplicación de principios del Derecho Penal al
Derecho Administrativo Sancionador, si bien parten principalmente de una
deficiencia en la técnica interpretativa que han acogido los Tribunales
Administrativos, también suponen una lectura del Derecho Administrativo
Sancionador dependiente, todavía, del Derecho Penal. En ese sentido, esta
investigación considera que la interpretación de los principios del Derecho
Administrativo Sancionador debe partir de la Constitución y el Derecho
Administrativo General, partiendo de la autonomía que necesita este para
solucionar sus propios problemas jurídicos. De esta manera, la aplicación de
principios en el Derecho Administrativo Sancionador no creará inseguridad
jurídica a los administrados, quienes en procedimientos ante distintas
instituciones del Estado, puede llegar a tener diferente grado de nivel
sancionatorio.

26
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