capítulo octavo

Economía monetaria
Bolivia: moneda y cambio
en los siglos xx-xxi
Oscar Zegada Claure

1. Introducción

Los determinantes estructurales y coyunturales de los regímenes monetario y cambia-

rio en últimos 116 años de la historia de Bolivia son el objeto del presente trabajo. Los
lentos y azarosos procesos del desarrollo del capitalismo en una economía dependiente y
abigarrada son auscultados desde la puerta de entrada monetaria y cambiaria. Se intenta
encontrar los hilos conductores de la constitución y desarrollo en el tiempo de las bases
institucionales de los sistemas monetario y cambiario, las tendencias de las políticas mo-
netarias y cambiarias, así como el rol de éstas en las políticas económicas de ordenamiento
y de proceso, ora liberales, ora intervencionistas, aplicadas en el país por más de un siglo.
Se ha hecho un esfuerzo por hilvanar la dimensión técnica (policy) con la dimensión polí-
tica (politics) de las acciones del Estado en el campo monetario y cambiario, procurando
encender algunas luces para iluminar las posibilidades y restricciones estructurales de la
economía boliviana, las disputas en torno a la riqueza social y los agudos conflictos de
poder que caracterizan nuestro caminar en la historia.

2. El período liberal 1900-1930

2. 1. Economía y Estado a inicios del siglo xx

A inicios siglo xx la economía boliviana continuó el proceso de modernización iniciado

a fines del siglo xix que, pese a sus limitaciones, le permitió avanzar en un tenue pero
evidente desarrollo capitalista que jaló a la banca y el comercio de importación, sin empero
modificar el sistema de haciendas semi-feudales ni incidir mayormente en otros sectores
de la economía boliviana.
En particular el desplazamiento de la minería de la plata a la minería del estaño, a
inicios del siglo xx, terminó de dar forma a un mecanismo de articulación de la economía
boliviana con la economía mundial en el cual la minería para la exportación era el sector

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más dinámico y moderno, muy vulnerable a las cambiantes condiciones del mercado
internacional de minerales y poco integrada a otros sectores de la economía del país,
constituyendo una economía de enclave. Aumentaban las importaciones de alimentos y
manufacturas con una limitada producción nacional en la agricultura mientras la industria
comenzó a avanzar tímidamente recién a mediados de la década del 20.
Se consolidaban los sectores de la banca y el comercio exterior, mientras las ciudades
del occidente de Bolivia daban algunos pasos hacia su modernización urbana. La impor-
tancia del sector exportador en la economía y su vulnerabilidad externa, hicieron que el
presupuesto estatal y la economía en su conjunto dependan del sector externo, por lo
que en Bolivia como en otros países latinoamericanos, “… la economía real solía avanzar
procíclicamente con el cambio del valor nominal de las exportaciones” (Bulmer-Thomas,
1998, p. 207).
La estructura de poder se organizó sobre la base del poder económico de la minería
capitalista, dando lugar a la articulación de la nueva clase de empresarios mineros con la
vieja clase de hacendados terratenientes, que limitó las posibilidades de otros sectores y
grupos que no encontraban sino en la minería, en su entorno y en el aparato de Estado
posibilidades de mejora económica y social. Este fenómeno consolidó la dominación política
de los capitalistas mineros, generó disputas políticas entre distintos grupos por el control
del aparato de Estado, e hizo posible que los empresarios mineros tomen cierta distancia,
tanto de la administración del aparato estatal como del diseño y aplicación de las políticas
estatales, que si bien tendieron a favorecerles, expresaban un margen de autonomía relativa.
El interés fundamental de los empresarios mineros era pagar pocos impuestos, una
política cambiaria favorable, que el Estado interfiera poco en sus actividades y les brinde
condiciones para la exportación de sus minerales, como las ferrovías y un sistema de pagos
internacional sin interferencias, de modo que si bien el Estado expresaba la estructura de
poder económico, no existía en Bolivia una instrumentalización determinista del poder
estatal por la clase capitalista minera. En efecto, en la medida en que la acumulación del
capital minero no requería acciones instrumentales más profundas y extensas por parte
del Estado, los dueños de las minas no tenían interés en involucrarse más profundamente
en el manejo del aparato estatal. Todos estos aspectos tuvieron efectos importantes, tanto
en la conformación del aparato de Estado, como en la definición de la esfera pública y de
las políticas estatales (Malloy, 1989. Péres, 2015. Rodriguez, 2015).

2.2. La política económica en las primeras décadas del siglo xx

Las primeras décadas del siglo xx fueron escenario del predominio el enfoque liberal en
política económica, más allá de las contradicciones económicas y políticas que llevaron
a ciertas prácticas intervencionistas del Estado en la economía. Los elementos centrales
de este enfoque en el caso boliviano fueron la subsidiariedad del Estado que concentraba
su acción en la defensa nacional, la preservación del orden público, la administración del
sistema legal, la provisión de medios de transporte ferrocarrilero principalmente para
la exportación y la dotación de servicios básicos con las restricciones que imponían el
limitado presupuesto fiscal.
El presupuesto estatal combinaba gastos orientados a la provisión de bienes públicos y al
funcionamiento del aparato de Estado, con recaudaciones tributarias que no tenían otra fina-
bolivia: moneda y cambio en los siglos xx y xxi 361

lidad que financiarlos. Los tributos del sector exportador minero eran reducidos en relación
a su importancia económica, pese a lo cual eran esenciales para el presupuesto público, sin
llegar empero a sostenerlo, de modo que el Estado se vio en la necesidad de buscar recursos
externos con el consiguiente aumento de la deuda externa (Gallo, 1991). La política monetaria,
muy limitada, no pretendía afectar el sector real de la economía mediante el dinero, no sólo
por las concepciones y prácticas económicas dominantes en la época al respecto, sino también
porque el Estado no tenía completo control de la oferta monetaria ni de los todavía precarios
sistemas monetario y financiero. Las reservas del país que sostenían el sistema monetario
y los mecanismos de comercio internacional, dependían de las exportaciones mineras, del
ritmo de las importaciones y de la contratación y pago de la deuda externa.
La política de comercio exterior consistía en no poner restricciones a los movimientos
internacionales de mercancías y recursos económicos. Los distintos mercados, todavía en
formación, funcionaban libremente y sin intervención estatal (Morales y Pacheco, 1999).

2.3. Régimen monetario y las políticas monetaria y cambiaria

En el siglo xix el régimen monetario en Bolivia, que tuvo a la plata como su base, fue
poco a poco pasando al patrón oro que fue adoptado formalmente con la ley del 5 de
diciembre de 1908. Su adopción fue un proceso que duró varios años comenzando a fines
del siglo xix con los siguientes hitos. La ley de 26 de noviembre de 1895, que reconoce
el carácter cancelatorio de la libra esterlina para ciertas cantidades mínimas de dinero. A
inicios del siglo xx cuando el bimetalismo se derrumbaba en el mundo y en Bolivia, la
moneda fiduciaria empezó a ganar importancia en el país, alcanzando al 58 por ciento del
medio circulante el año 1902. Luego, con la ley de noviembre de 1904 que es considerada
como una adopción de facto del patrón oro, se reconoció el valor cancelatorio de la libra
esterlina a un cambio de Bs. 12,50. (Pacheco, 2005; Rodríguez, 2015).
Para respaldar la adopción formal del patrón oro, en 1908 se contrató un emprés-
tito del banco estadounidense J. P. Morgan. Con el patrón oro, la oferta monetaria y su
relación con el nivel de reservas de los bancos estaban establecidos y se asumía la libre
convertibilidad de la moneda boliviana. Sin embargo sólo hubo libre convertibilidad por
un período breve, ya que con la suspensión internacional del patrón oro en 1914, en Bo-
livia se levantó formalmente la libre convertibilidad de la moneda hasta 1922, cuando fue
temporalmente restituida por unos meses y nuevamente suspendida hasta 1928, restituida
de nuevo por poco tiempo y definitivamente suspendida en 1931. El patrón oro, como
señala Pacheco, 2005, p. 44: “… era cojo debido a que no era completo y funcionaba
con dificultad. Desde la perspectiva de la vigencia de la libre convertibilidad, el patrón
oro solamente funcionó a partir de su adopción total, en 1909, hasta la suspensión de la
convertibilidad en 1914”.
La ley de 1908 disponía que las libras esterlinas inglesas y peruanas tendrían circu-
lación en Bolivia con un valor cancelatorio ilimitado como unidad de cuenta y medio de
pago, a un tipo de cambio determinado (Benavides, 1969; Loza 2015; Rodríguez, 2015)
que fluctuó según los precios del estaño en el mercado de Londres, debido a que no se
había definido el contenido de oro de la unidad monetaria nacional. Las fluctuaciones
del tipo de cambio fueron notorias en los años 1914 a 1925, con cierta tendencia a esta-
bilizarse en la segunda mitad de la década de los 20, cuando en respuesta a una mejora
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en las condiciones del mercado de minerales y la afluencia de divisas provenientes del

endeudamiento externo, aparecieron tendencias a la apreciación de la moneda nacional.
La oferta monetaria varió más que el tipo de cambio (19,45 por ciento y 13,31 por ciento
en promedio anual respectivamente de 1913 a 1930), de modo que en Bolivia habría un
patrón oro formal pero en los hechos un “régimen del billete” (cuadro Nº 1).
El año 1928, con la Ley Monetaria 609, Bolivia retomó la vigencia del patrón oro,
estableciendo la relación de convertibilidad de la moneda boliviana con el oro, así como
los tipos de cambio de la libra esterlina y el dólar estadounidense, reconociéndose de
nuevo a la libra esterlina inglesa y peruana como monedas con capacidad monetaria plena,
eliminándose las restricciones a la exportación de oro y de monedas de plata, retomándose
la convertibilidad del billete bancario. En ese momento se sostenía que la convertibilidad
del billete estaba garantizada por las reservas de oro en Bolivia y los depósitos de oro en
bancos extranjeros, que eran cercanas al 90 por ciento de la oferta monetaria (cuadro Nº
1 y Memoria del bcb, 1929).
Sin embargo, cuando Inglaterra abandonó el patrón oro en septiembre de 1931,
Bolivia suspendió inmediatamente su recientemente re-establecido patrón oro, primero
con carácter temporal y finalmente de modo definitivo, suspendiéndose además la con-
vertibilidad del billete bancario. En julio de 1928 se había adoptado la libra esterlina para
el tipo de cambio, pasándose formalmente del sistema “gold standard” al “gold exchange
standard“, cuando se determinó que el bcb “… convierta sus billetes en determinadas mone-
das de oro, en barras de oro y en letras a la vista o a tres días vista sobre Londres o Nueva York,
pagaderas en oro y giradas contra bancos de primera clase establecidos en esas plazas”. (Memoria
del bcb, 1929, pg. 21). La decisión implicaba que las reservas serían depositadas en ins-
tituciones bancarias del extranjero. Según las autoridades esto facilitaría la regulación
del circulante por el bcb, ya que los depósitos de respaldo aumentarían o disminuirían
dependiendo de las operaciones bancarias y del funcionamiento de la economía del país
(Memoria del bcb, 1929).
Como explica Pacheco, 2005, entre 1900 y 1929 fueron dos los factores determinantes
del nivel de reservas y del tipo de cambio y por tanto del sistema monetario: primero,
las fluctuaciones en los precios y la demanda de estaño que provocaban variaciones en
la llegada de divisas y en las reservas; y segundo, la contratación de empréstitos externos
que inyectaba divisas en la economía nacional. Así, por un lado las disminuciones en los
precios y la demanda de estaño provocaban escasez de divisas y disminución de las reservas
y, por otro lado, la contratación de crédito externo aumentaba la oferta de divisas y las
reservas, con el consiguiente aumento de la oferta monetaria.
En algunas ocasiones el gobierno avanzó en el control de una parte de las divisas
fruto de la exportación minera a través de políticas de entrega obligatoria de divisas (se
obligaba a los exportadores a vender al Estado un porcentaje del valor de sus exportacio-
nes en letras sobre el exterior), que buscaba garantizar que el Estado, los importadores y
otros, pudieran contar con divisas para su actividad económica. Por ejemplo, en 1914 se
estableció la obligatoriedad para los exportadores de entregar el 10 por ciento del valor
de sus exportaciones (letras sobre el exterior) al Banco de la Nación Boliviana. Si bien
estas políticas fueron criticadas por los que defendían el mecanismo automático de ajuste
entre las reservas y el tipo de cambio, le permitieron al Estado un cierto control sobre las
divisas cuando las condiciones de los mercados internacionales de minerales provocaban
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su escasez. Por ejemplo, en 1924 se organizó una Junta Controladora con el fin de evitar
la escasez de divisas, estabilizar el tipo de cambio y asignar divisas a distintos sectores
comerciales e industriales (Rodríguez, 2015). En 1925 se aumentó el porcentaje de entrega
obligatoria de divisas al 25 por ciento que quedó sin efecto cuando en 1928 se adoptó
patrón oro (Memoria del bcb, 1929).
En los años 20 surgieron propuestas a favor de una mayor presencia del Estado en la
economía para controlar los sistemas monetario y cambiario, que parecían muy vulnerables
ante las condiciones externas, y las decisiones de los grandes mineros de mantener sus
ingresos por exportaciones fuera del país. En el ámbito cambiario surgieron corrientes que
postulaban una mayor entrega obligatoria de divisas por parte de los exportadores para
tener algún control sobre el sistema monetario y cambiario. Así, en la última Memoria
del Banco de la Nación Boliviana que estaba en proceso de liquidación para convertirse
en Banco Central de Bolivia, se lee: “… la balanza económica del país continúa dando un
resultado favorable, pero que, sensiblemente, como tanto lo han dicho, es un excedente
apreciable de capital que se refugia en las plazas del exterior, por concepto de dividendos y
de beneficios, merced a que los capitalistas extranjeros, dueños de las minas, y los naciona-
les, radicados en el exterior, retienen esos capitales en los mercados donde actúan, dejando
en Bolivia apenas lo estrictamente necesario para la explotación de sus industrias…” (23va
Memoria del Banco de la Nación Boliviana, febrero de 1928, p. 8).

2.4. El sistema monetario y la banca

A fines del siglo xix destacaban en la banca boliviana el Banco Boliviano fundado en 1867,
el Banco de Crédito Hipotecario de Bolivia en 1869, el Banco Nacional de Bolivia en 1872.
A estos bancos se sumaron el Banco Industrial de La Paz (1899), el Banco Agrícola (1904)
el Banco de Bolivia y Londres (1907), el Banco Mercantil (1905), el Banco del Comercio
(1901) y algunos bancos extranjeros con sede fuera del país (Péres, 2003. Loza, 2015).
Casi todos los bancos eran emisores ya que la mayoría de las transacciones económicas
en el país se realizaban con dinero fiduciario de modo que la emisión de billetes era un
negocio rentable. Los bancos trataban de emitir la mayor cantidad posible de billetes
otorgando créditos sin que existiera mayor control a estas prácticas por deficiencias en las
normas, limitaciones técnicas del Estado y fuertes influencias políticas de los accionistas
de los bancos. En efecto, desde fines del siglo xix (leyes de 17 de agosto de 1871 y de 30
de septiembre de 1890) la emisión monetaria en el país estuvo a cargo de bancos privados
que podían emitir dinero en una proporción de 150 por ciento de su capital la cual se
redujo al 100 por ciento el año 1900, volviendo al 150 por ciento en 1922. Este año la
relación de reservas con la oferta monetaria llegó 80,1 por ciento, siendo que entre 1911
y 1921 en promedio fue 47,9 por ciento, aunque, en 1922, a diferencia de años pasados,
la emisión estaba casi completamente centralizada en un sólo banco.
Luego de muchos debates fruto de intereses y posiciones encontradas, en enero de
1914 se promulgó una ley de bancos que estableció nuevas bases para la organización de
los bancos y su control por el Estado (Benavides, 1972; Péres, 2003). Ya en 1905 se había
propuesto una reforma bancaria que comprendiera la creación de un banco estatal como
único emisor de billetes; algo que no se concretó sino muchos años después (Rodríguez,
2015). El monopolio estatal de emisión de billetes fue un proceso paulatino iniciado
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cuando­el Banco de la Nación Boliviana emitió su propio billete. Este banco fue fundado
en 1911 en medio de críticas y cuestionamientos de la banca privada y contaba con capitales
públicos y privados a mitades y participación estatal, aunque minoritaria, en su directorio
(Rodríguez, 2015). Sus emisiones monetarias fueron teniendo cada vez mayor importan-
cia en el total de los billetes que circulaban en la economía boliviana. Paralelamente este
banco fue teniendo creciente importancia en la gestión de los negocios bancarios del país.
Con la finalidad de avanzar hacia la existencia de un banco único a cargo del emisión
monetaria y regular la circulación monetaria con base en su encaje metálico, en 1914 se
otorgó al Banco de la Nación Boliviana el monopolio de la emisión monetaria por 25
años, acompañada de la incineración paulatina de los billetes de otros bancos, aunque
luego se concedió a los bancos Mercantil, Nacional y Argandoña un plazo mayor para
sacar sus billetes de circulación.
Con la centralización de la emisión fiduciaria en el Banco de la Nación Boliviana,
el país entró en un período de transición en la organización de su sistema monetario. En
1924, este banco ya emitía el 91 por ciento del total de los billetes en Bolivia y fue la base
para la creación del Banco Central de Bolivia en 1928.
El Banco Central de Bolivia fue creado por ley 632 en julio de 1928, con base en
las recomendaciones de Edwin Kemmerer, contratado por el gobierno de Bolivia el año
1927. En su informe Kemmerer consideraba que Bolivia tenía muchas limitaciones eco-
nómicas, una elevada deuda externa, condiciones políticas poco favorables y una minería
sobrecargada impositivamente (Pacheco, 2005). Las recomendaciones de Kemmerer se
concretaron en la mencionada ley que transformó al Banco de la Nación Boliviana –que
cerró sus actividades en julio de 1929– en Banco Central de Bolivia otorgándole las fa-
cultades de monopolio de la emisión monetaria; cámara de compensación de cheques;
dar préstamos y descuentos a los bancos comerciales; recibir depósitos; comprar y vender
oro; ocuparse de los giros y letras extranjeros; ser agente financiero del Estado, entre las
más importantes.
Además se establecieron sus bases de organización, aportes de capital y la composición
de su directorio. El Estado pese a ser el accionista mayoritario del bcb (62 por ciento de
las acciones), sólo tenía dos directores de un total de nueve, como una forma de garantizar
un margen de independencia del gobierno (Memoria del bcb, 1929).
La creación del Banco Central de Bolivia fue acompañada de la promulgación de la
Ley General de Bancos (608 de julio de 1928) que definía las normas básicas acerca de
la organización de los bancos, la regulación del crédito, capital, encaje, clasificación de
los bancos en comerciales, hipotecarios, de ahorros, normaba la creación de secciones
hipotecarias en los bancos comerciales y creaba la Superintendencia de Bancos. También
se promulgó la Ley Monetaria 609 de 20 julio de 1928 que definía la moneda boliviana
como el boliviano (Bs.), establecía la vigencia del patrón oro, la relación de convertibi-
lidad de la moneda boliviana con el oro, los tipos de cambio de la libra esterlina y del
dólar estadounidense. Además se reconocía a la libra esterlina inglesa y peruana como
monedas con capacidad monetaria plena, se eliminaba las restricciones a la exportación
de oro y monedas de plata, y se precisaba los tipos de moneda de curso legal en el país así
como sus especificaciones. Es esta la ley que llevó del sistema “gold standard” al “gold
exchange standard”. (Pacheco, 2005; Benavides, 1972; Memoria Anual del bcb, 1929;
Rodríguez, 2015). Mientras el sistema “gold standard” establecía la convertibilidad del