Capítulo 11. El Análisis de Las Políticas Públicas

MANUEL T AMAYO SÁEZ
Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset
l. Introducción
A. ¿Qué son las políticas públicas?
Los gobiernos no son más que conjuntos de organizaciones -ministerios, conce-

jalías, empresas públicas, juzgados, escuelas, hospitales, etcétera- que combinan re-
cursos -normativos, humanos, financieros y tecnológicos- y los transforman en po-
líticas, en programas públicos, en servicios, en productos, para atender los problemas
de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas y, en defi-
nitiva, lograr unos impactos -objetivos- sociales, políticos y económicos (Rose,
1984).
Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva
a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado
los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.
Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un pro-
ceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de
un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación
de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o
variar ese problema. El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas com-
prende las siguientes fases:
1. Identificación y definición del problema.

2. Formulación de las alternativas de solución.
3. Adopción de una alternativa.
4. Implantación de la alternativa seleccionada.
5. Evaluación de los resultados obtenidos.
281
282 Manuel Tamayo Sáez
FORMULACIÓN
DE ALTERNATIVAS
IDENTIFICACIÓN
ADOPCIÓN DE
Y DEFINICIÓN
UNA ALTERNATIVA
DEL PROBLEMA
EVALUACIÓN DE
LOS RESULTADOS
.:
IMPLANTACIÓN DE
LA ALTERNATIVA
OBTENIDOS SELECCIONADA
FIGURA 1. El ciclo de las políticas públicas.
A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir

sobre el problema lo denominamos política pública. La educación obligatoria hasta
los dieciséis años, la atención sanitaria primaria, el control de las actividades contami-
nantes, las campañas de educación vial, las pensiones públicas son piezas de otras
tantas políticas públicas sectoriales: la política educativa, sanitaria, medioambiental,
CUADRO 1. El proceso de las políticas: un caso práctico.
Un gobierno local puede, por ejemplo, considerar prioritario intervenir en el mercado de la vi-
vienda, al observar que los precios son muy elevados y que buena parte de los ciudadanos no
pueden acceder a una vivienda en propiedad o alquiler -FASE DE IDENTIFICACIÓN Y
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA-. La intervención puede seguir muy distintos caminos:
desde construir viviendas y donarlas a las familias con menores ingresos hasta subvencionar los
créditos hipotecarios facilitando el acceso a una vivienda libre -FASE DE FORMULACIÓN
DE ALTERNATIVAS-. El gobierno opta finalmente por construir, en los próximos cinco
años, mil viviendas de protección oficial en suelo municipal, para familias de bajos ingresos
-FASE DE ADOPCIÓN DE UNA ALTERNATIVA-. La Empresa Municipal de la Vi-
vienda comienza la construcción, diseña un sistema para seleccionar a las familias beneficiarias
y controla el proceso de construcción y adjudicación -FASE DE IMPLANTACIÓN DE LA
ALTERNATIV A SELECCIONADA-. Una vez entregadas las viviendas, el Pleno del Ayun-
tamiento quiere saber a quién se han entregado finalmente, qué coste ha supuesto la operación
para las arcas municipales, y, si es necesario, continuar con el programa de construcción de vi-
viendas -FASE DE EVALUACIÓN DE RESULTADOS.
El análisis de las políticas públicas 283
de seguridad vial, de protección social. Es conveniente, en este momento, hacer una

distinción tajante entre el concepto general de política pública, las políticas públicas
concretas o políticas sectoriales y la política, entendida en el sentido tradicional de lu-
cha por el poder.
El proceso de las políticas públicas tiene un carácter cíclico. El gobierno, una vez
efectuada la intervención, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras ob-
servar si éste ha concluido o si permanece se pregunta si es necesario seguir actuan-
do. En caso afirmativo esto daría lugar a un nuevo proceso de formulación de alter-
nativas. Los resultados de la política retroalimentan el proceso.
En todo caso, conviene señalar que el ciclo o proceso de las políticas públicas es
una construcción conceptual que no tiene por qué ocurrir en la realidad. No todas las
políticas públicas de un gobierno siguen este proceso en todas sus fases, e incluso con
frecuencia algunas políticas alteran el orden del proceso.
B. ¿Qué es el análisis de políticas públicas?
El análisis de políticas es un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que pro-

vienen de distintas disciplinas -la Ciencia Política, la Sociología, la Teoría de la Or-
ganización, la Psicología y la Antropología, entre otras- que intentan mejorar la ca-
lidad de ese proceso de transformación de recursos en impactos. El análisis de
políticas es «investigación para la acción»; su objetivo es ayudar al decisor público a
responder a preguntas tales como: ¿debería intervenir el gobierno para solucionar un
problema concreto?; ¿cómo se debe orientar esa intervención?; ¿cuánto tiempo será
necesario actuar sobre él?; ¿qué costes acompañarán a las acciones emprendidas?;
¿quién se beneficiará de la intervención y quién resultará perjudicado por ella?; ¿se-
rán o no satisfactorios los resultados de la intervención?
El análisis de políticas públicas implica todo el proceso de la política pública y
puede centrarse en:
* Los aspectos externos a la administración pública, preocupándose por el pro-

blema a tratar, sus dimensiones, la gravedad del mismo, el número de personas
a las que afecta, etcétera.
* La implicación y comportamiento de los actores sociales críticos con intereses
en el proceso de la política.
* Los objetivos y las metas, interesándose por conocer la adecuación entre las
previsiones y los logros.
* Los medios e instrumentos utilizados -recursos humanos, financieros, organi-
zativos y tecnológicos- para desarrollar la política.
Es interesante resaltar que el análisis de las políticas públicas lo realizan personas

que filtran la realidad a través de sus valores, de su capacidad técnica, de sus intereses
circunstanciales y de su grado de información. De este modo, las conclusiones del
análisis se ven afectadas por estos factores (Weimer y Vining, 1992). Consecuente-
mente, es importante siempre tener presente la relación que exista entre la realidad
y el análisis, y los analistas y la realidad. De otra forma, podríamos atribuir un valor
inapropiado al análisis.
C. La relación entre el proceso de la política y su análisis
Hecha abstracción de la acción del analista, existen dos perspectivas que ponen en
relación la política y su análisis. En primer lugar, y la más importante, es la perspec-
tiva del responsable de la política en cualquiera de sus fases (formulación, implan-
tación, evaluación y, en su caso, reformulación). Ésta es la perspectiva del directivo,
policy maker, en las organizaciones públicas. La otra es la perspectiva del analista de
políticas públicas, que es un agente que enriquece el universo de información que se
pone a disposición de los directivos para que puedan tener un criterio de decisión en
cualquiera de las fases de la política pública. Este analista no tiene por qué ser, nece-
sariamente, un agente interno de la organización pública; de hecho, con frecuencia es
un agente externo a la misma de quien se recaba consulta.
Cualquiera que sea la perspectiva adoptada, lo que parece claro es que el proceso
de las políticas públicas no tiene ningún sentido si no se vincula a la actividad del aná-
lisis. La principal razón de que ello sea así es que todas las fases del proceso de las
políticas publicas están íntimamente vinculadas con un nexo de dependencia, de tal
forma que un replanteamiento en cualquiera de las fases del proceso afecta a las pos-
teriores y, eventualmente (véase figura 1), a las anteriores.
El análisis de políticas intenta responder a una serie de cuestiones fundamentales
que se plantean en cada una de las distintas fases del proceso de la política pública. El
papel del analista es aplicar, en la medida de lo posible, sus conocimientos técnicos y
su visión política del problema, para dar respuesta a esas preguntas y producir infor-
maciones cualificadas que serán tenidas en cuenta por los policy makers en las fases
del proceso de las que son responsables.
En todo caso, el proceso de las políticas públicas es asimilable conceptualmente a
la noción de sistema. De tal forma que ninguna fase aislada del proceso tiene sentido
en sí misma, ni se basta para definir las características del proceso. Es perfectamente
posible hacer una adecuada definición del problema determinando a quién afecta la
necesidad de afrontarlo, el momento adecuado para abordarlo y su posible coste, y,
sin embargo, no acertar con el plan de implantación de las soluciones que se han ele-
gido para neutralizar y responder al problema. Para subrayar esta idea habría que de-
cir que tampoco la implantación y la adecuada evaluación de los resultados obtenidos
por la política pública nos da, necesariamente, la llave del acierto en la redefinición
del problema que se intentaba resolver (véase Cuadro 2) y en la reformulación de las
alternativas.
Tener presente la unidad de la política pública y, por tanto, del proceso no exime
de la contemplación específica y detenida de cada una de las fases y elementos del
proceso. Por el contrario, la realidad de la actuación administrativa pública se con-
centra generalmente en partes del proceso y no en la contemplación global de la polí-
tica. Se podría argumentar con tranquilidad que la unidad de la política pertenece
más bien al plano conceptual de los analistas de la política que al operativo, el de los
CUADRO 2.* Las relaciones entre el proceso y el análisis de políticas.
FASES DEL PROCESO PREGUNTAS QUE PLANTEA EL ANÁLISIS

DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
1. LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ¿CUÁL ES EL PROBLEMA?

¿CUÁLES SON SUS DIMENSIONES?
¿CUÁLES SON LAS CAUSAS DEL
PROBLEMA?
¿A QUIÉN AFECTA Y EN QUÉ
MEDIDA?
¿CÓMO EVOLUCIONARÁ EL
PROBLEMA SI NO ACTUAMOS
SOBRE ÉL?
2. . LA FORMULACIÓN DE LAS ¿CUÁL ES NUESTRO PLAN PARA

ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN ATAJAR EL PROBLEMA?
AL PROBLEMA ¿CUÁLES DEBEN SER NUESTROS
OBJETIVOS Y PRIORIDADES?
¿QUÉ ALTERNATIVAS EXISTEN
PARA ALCANZAR ESAS METAS?
¿QUÉ RIESGOS, BENEFICIOS Y
COSTES ACOMPAÑAN A CADA
ALTERNATIVA?
¿QUÉ ALTERNATIVA PRODUCE LOS
MEJORES RESULTADOS CON LOS
MENORES EFECTOS NEGATIVOS?
3. LA ELECCIÓN DE UNA ¿ES VIABLE TÉCNICAMENTE LA

ALTERNATIVA ALTERNATIVA SELECCIONADA?
¿ES VIABLE POLÍTICAMENTE LA
ALTERNATIVA SELECCIONADA?
4. LA IMPLANTACIÓN DE LA ¿QUIÉN ES EL R?SPONSABLE DE LA

ALTERNATIVA ELEGIDA IMPLANTACION?
¿QUÉ MEDIOS SE USAN PARA
ASEGURAR QUE LA POLÍTICA SE
LLEVA A CABO DE ACUERDO AL
PLAN PREVISTO?
5. LA EVALUACIÓN DE LOS ¿PODEMOS ASEGURAR QUE HEMOS

RESULTADOS OBTENIDOS ALCANZADO LOS OBJETIVOS?
¿QUÉ CRITERIOS HAY QUE TENER
EN CUENTA PARA JUZGAR LOS
RESULTADOS DE LA POLÍTICA?
¿HAY QUE CONTINU~R O
TERMINAR LA POLITICA?
¿PODEMOS DECIR QUE LA POLÍTICA
HA SIDO JUSTA?
(*) Cuadro adaptado de STARLING, 1988.

responsables de cualquiera de las fases del proceso de la política pública (Hogwood

y Gunn, 1988).
La exposición sobre las políticas públicas la vamos a articular alrededor de las fa-
ses del proceso para, de esta forma, reconstruir el concepto de política a través del
conocimiento de sus fases.
11. La definición de los problemas públicos
La definición de problemas es la primera fase del ciclo de las políticas públicas.

Tradicionalmente no se le ha dado una gran importancia a este aspecto, tendiendo,
tanto los analistas como los directivos públicos, a concentrar su atención en la bús-
queda y valoración de las alternativas de solución, en lugar de concentrarse en el pro-
blema planteado. Esta concentración del interés, prácticamente en exclusiva, en la
fase de formulación de las políticas es una de las características de los primeros años
de desarrollo de este enfoque. La preocupación por la elección de la mejor alternati-
va soslayaba la importancia de la definición de los problemas en la creencia de que
éstos se podían definir objetivamente. En otras palabras, se pensaba que el problema
existía, estaba ahí, se podía reconocer con facilidad. La dificultad se circunscribía, a lo
sumo, a ciertos aspectos técnicos para separar el problema de otros y cuantificarlo
con exactitud, de tal forma que se pudiera calcular su magnitud.
La realidad nos muestra, por el contrario, que los problemas no existen, sino que
son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Actores
distintos entenderán el problema planteado de manera diferente, reflejando en sus
respectivas definiciones sus propios intereses y valores. Por ello los gestores públicos
deben ser conscientes de que su visión del problema es sólo una de las posibles y no
tiene por qué ser siempre la más correcta. De hecho, una medida conveniente para
mejorar la calidad de la definición es preguntarse cómo entienden el problema otros
actores -los usuarios directos e indirectos, los proveedores y los oponentes a la polí-
tica, entre otros-o Se trata de incorporar a la definición la perspectiva que del pro-
blema tienen los actores políticos y sociales estratégicos.
La primera tarea del analista de políticas en esta fase es, por tanto, identificar a
los actores con algún tipo de intereses en el problema y reconstruir sus definiciones,
la forma en que ven el problema. Desde este punto de vista, la definición de proble-
mas es ante todo una cuestión política, decidir a quién se tiene en cuenta y hasta qué
punto. El apoyo para la decisión sobre la definición del problema se resuelve con he-
rramientas políticas -consultas, reuniones, intercambios de información, negociacio-
nes- y posteriormente con técnicas instrumentales -fijación de las fronteras del
problema, cuantificación del número de afectados, comprensión de sus posibles rami-
ficaciones y evaluación de la gravedad e intensidad del problema.
El carácter eminentemente político de esta fase se muestra en toda su extensión
cuando observamos las consecuencias que produce optar por una definición del pro-
blema y no por otra. Si definimos el problema de la drogodependencia como un pro-
blema de seguridad ciudadana, las alternativas de solución serán distintas a las que
tendríamos en cuenta si lo definiésemos como un problema de integración social.
Ciertamente, es muy distinto considerar al drogadicto como un marginado que nece-
sita servicios sociales, que como un delincuente potencial al que hay que vigilar. Las
definiciones, a pesar de su posible apoyo técnico y estadístico (a algunos les gusta ha-
blar de fundamento científico), no son asépticas ni objetivas. De ahí que cuando el di-
rectivo público opta por una definición debe preguntarse por sus consecuencias, pre-
viendo a quién beneficia o perjudica con ella, y en qué medida. En resumen, la
definición del problema es una decisión de gran importancia que marca absolutamen-
te el posterior desarrollo de la política pública, al reducir el ámbito de posibles alter-
nativas a considerar. Una definición inadecuada del problema está en la base del fra-
caso de muchas políticas públicas.
La preocupación por la definición de los problemas públicos hace insoslayable
considerar la forma en que se produce la información, el acceso a la misma y la racio-
nalidad de la elección de alternativas. En breve se plantean dos preguntas esenciales
para poder adecuar la acción a la realidad:
¿Cómo conocen los directivos públicos la existencia de los problemas? LA DE-
TECCIÓN DE LOS PROBLEMAS.
¿Por qué eligen unos problemas y no otros? EL DISEÑO DE LA AGENDA.
A. La detección de los problemas
El análisis de políticas pierde gran parte de su utilidad si los directivos públicos no

detectan los problemas con la suficiente antelación. Es decir, el problema hay que an-
ticiparlo para poder controlar sus efectos. Una política reactiva -la que surge cuan-
do un problema entra en crisis- no corresponde a la detección intencional del pro-
blema; más bien al contrario, el problema se manifiesta ante los ojos del decisor y
éste no puede pararse a definirlo, a evaluar vías alternativas de solución, a anticipar
impactos y a calcular costos; simplemente actúa con la mayor celeridad posible para
intentar paliarlo. El tipo de destrezas y conocimientos necesarios para poner en fun-
cionamiento una política reactiva es más la capacidad de acción que la de análisis.
Las administraciones públicas disponen de muchos mecanismos rutinarios que
ayudan a los directivos a tomar conciencia de los problemas. La disposición personal
para la detección anticipada de los problemas es una cuestión eminentemente de acti-
tud y valores culturales y de estilo de liderazgo. Con los mismos instrumentos básicos
hay directivos que se orientan al reconocimiento de problemas, que aún no lo son, y a
la anticipación de amenazas, aun cuando sólo hay signos débiles, mientras que otros
no lo hacen. La detección anticipada del problema no asegura el éxito de la política,
pero coloca a su responsable en mejor posición para lograrlo. De entre los mecanis-
mos para detectar problemas destacan los siguientes:
1. La función directiva
El principal papel del directivo en cualquier organización, pública o privada, es

mantener a su organización en contacto permanente con el entorno. El directivo ana-
liza los cambios del exterior para prever cómo su organización deberá afrontarlos.
Esa labor de búsqueda y análisis permanente de información estratégica es uno de los

mecanismos más efectivos para detectar problemas.
2. La participación en redes de gestión
La complejidad de los problemas públicos obliga, cada vez en mayor medida, a la

participación simultánea de diversos actores públicos y privados en el proceso de la po-
lítica. La red se establece para intercambiar recursos y, muy especialmente, informa-
ción. La pertenencia a una red ofrece muchas oportunidades para conocer problemas
que ya están afectando a otros y comprobar el impacto de las medidas que se han dise-
ñado para enfrentarse a ellos.
3. El diseño de segmentos organizativos especializados en la detección de problemas
Los gabinetes de análisis, las oficinas de información al público, las unidades que
recogen reclamaciones y sugerencias o las figuras como el defensor del usuario son
instrumentos diseñados para recoger información y detectar problemas.
4. El análisis de los clientes
En general, los clientes son la principal fuente de información para las administra-
ciones públicas. El estudio de su estructura y composición, el análisis de su comporta-
miento, la valoración de sus expectativas y demandas son instrumentos que ayudan a
descubrir problemas nuevos o cambios de tendencia en los problemas conocidos.
5. La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento
La utilidad de la evaluación es producir información de calidad para orientar nue-

vos procesos de decisión, aprendiendo de los éxitos y los fracasos. Desde este punto
de vista, la evaluación es un recurso fundamental para detectar problemas de eficacia
-evaluación de impacto-, de eficiencia -evaluación de rendimiento- y de gestión
del programa -evaluación de la implantación.
En conclusión, la detección es una tarea de búsqueda de informaciones que nos
permitan reconocer la presencia de demandas, amenazas u oportunidades, para
orientar las políticas presentes y futuras. La búsqueda de información puede realizar-
se mediante distintas estrategias, desde la más estructurada e intencional, la investi-
gación científica, que persigue obtener informaciones concretas para un propósito es-
pecífico, hasta la menos estructurada, la exposición indirecta a la información, que
consiste simplemente en mantener «los ojos bien abiertos» recogiendo información
selectiva, inteligentemente. La investigación científica, a pesar de su aura de raciona-
lidad y objetividad, es la menos adecuada para detectar problemas nuevos, o antici-
par el desarrollo de problemas de los que sólo tenemos información parcial, fragmen-
tada e inexacta (Hogwood y Gunn, 1988).
B. El diseño de la agenda
Podemos convenir que el volumen total de problemas que preocupan a la sociedad

es más amplio que el de problemas que reciben atención por parte de las administra-
ciones públicas. No todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para los
decisores públicos, sólo algunos de ellos tienen la entidad suficiente para convertirse
en problemas públicos. Al conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en
un momento determinado se le denomina agenda sistémica. De esa agenda, los deciso-
res públicos extraen algunos y confeccionan la agenda institucional o agenda política
(Jones, 1984). Esta agenda está compuesta por los problemas que los directivos públi-
cos consideran prioritarios en un momento determinado. La inclusión de un problema
en la agenda institucional es una condición necesaria, pero no suficiente, para que el
problema dé lugar a una política pública que intente solucionarlo. En muchas ocasio-
nes los problemas entran en la agenda institucional y poco después desaparecen de
ella -disipación de temas o problemas- o no reciben atención hasta que pasa un lar-
go periodo de tiempo -incubación de temas-o La disipación e incubación de temas se
debe a múltiples causas: la desaparición del problema de la agenda sistémica, la pérdi-
da de interés de los directivos por el problema, la búsqueda infructuosa de recursos
para afrontarlo o la entrada de nuevos problemas más graves (Starling, 1988).
En general, la agenda política es más estable que la agenda sistémica, reflejando
la primera la evolución de la segunda. Veamos un ejemplo: el alcantarillado no es un
problema que figure hoy en día en la agenda sistémica de una gran ciudad industriali-
zada, pero, sin embargo, es un problema que permanece en la agenda institucional de
la concejalía correspondiente. En la agenda institucional encontramos muchos pro-
I INCUBACIÓN DE PROBLEMAS
_J \1
DEMANDAS Y SESGOS
PROBLEMAS
PREOCUPACIONES PÚBLICOS
NEGATIVOS FORMULACIÓN
SOCIALES PRIORITARIOS
DE LA
PRIORITARIAS 1---:====::::::.... -------
AGENDA POLÍTICA
INSTITUCIONAL PÚBLICA
AGENDA SESGOS
SISTÉMICA POSITIVOS
~ I
!l
DISIPACIÓN DE PROBLEMAS
FIGURA 2. El diseño de la agenda.

290 Manuel Tamaya Sáez
blemas como el del alcantarillado, algunos problemas recurrentes -como la inseguri-

dad ciudadana- y, en menor medida, problemas nuevos. En realidad, esa acumula-
ción de problemas viejos y recurrentes se debe a que los problemas públicos en muy
pocas ocasiones tienen una solución definitiva; más bien al contrario, el impacto de
las políticas consigue aminorar o eliminar unas dimensiones del problema, poniendo
en evidencia la existencia de otras dimensiones. Los ciudadanos ya no se preocupan
por la escasez de plazas escolares, esa dimensión del problema se ha solucionado, su
demanda se ha transformado: de cantidad a calidad. La calidad es una dimensión
nueva de una demanda antigua. Por ejemplo, en el caso de la educación la demanda,
en un principio, era la escolarización obligatoria. Hoy en día, en cambio, lo que se de-
manda es la calidad en la prestación del servicio.
Ambas agendas se pueden medir. Las encuestas y los barómetros de opinión pú-
blica sirven para establecer la importancia de los problemas que componen la agenda
sistémica; el análisis del presupuesto de una organización pública, y su evolución en
el tiempo, es el mejor modo de medir con precisión qué temas componen su agenda y
qué orden de prioridad han establecido sus directivos.
No todos los problemas de la agenda sistémica tienen las mismas posibilidades de
acceso a la agenda institucional; unos entran con más facilidad que otros. Podemos
hablar, por tanto, de la existencia de sesgo en la accesibilidad a la agenda institucional.
Los directivos públicos tienen que ser conscientes de la existencia de ese sesgo y eli-
minarlo en lo posible, de modo que los problemas de ciertos colectivos sociales no
queden rutinariamente fuera de las prioridades de las organizaciones públicas. Por
fortuna, existen contrasesgos, que ayudan a superar las barreras de la desigualdad de
poder, las barreras culturales y las barreras a la innovación. Entre otros están: los me-
dios de comunicación, los deseos de crecer de las organizaciones públicas, el compor-
tamiento y las actitudes de los decisores y la competencia política.
Los sesgos negativos de mayor importancia son:
1. El poder y la capacidad de presión de los grupos de interés
Ciertos grupos sociales son más poderosos que otros y tienen mayor capacidad
para hacer prevalecer sus problemas ante la administración. La organización de estos
grupos, su capacidad para presentar demandas y para influir en las decisiones públi-
cas, les asegura una cuota mayor de temas en la agenda de la administración que la
que pueden conseguir grupos poco estructurados y con menor influencia.
2. Los sesgos culturales
Hay problemas y temas más proclives que otros a ser incluidos en la agenda insti-
tucional. Los valores culturales y la cultura política u organizativa hacen de filtro de
la percepción de los mismos por los directivos. Es difícil esperar que la administra-
ción de un país mayoritariamente católico incluya entre sus prioridades la liberaliza-
ción del aborto o la planificación familiar. En España, hasta hace relativamente poco
tiempo, el problema del medio ambiente no era una preocupación social fundamen-
tal, no era un problema culturalmente apreciado y, por tanto, era de menor interés
para los directivos públicos.
3. El peso de la tradición
Las administraciones públicas tienden a incluir en su agenda problemas que cono-

cen bien, que han tratado en el pasado y sobre los que pueden anticipar el impacto de
sus intervenciones. Es más fácil que se incluya en la agenda un problema conocido, o
parecido a otro ya tratado en el pasado, que un problema desconocido, nuevo, que
genera un alto grado de incertidumbre sobre su desarrollo posterior, los costos de las
acciones para afrontarlo, el compromiso de recursos futuros y los resultados de la in-
tervención.
4. Las actitudes y valores de los decisores públicos
La decisión de incluir un problema en la agenda institucional la acaba adoptando

una o varias personas. Los valores de las personas -las actitudes hacia el problema,
la posición ideológica, la especialidad profesional- se reflejarán en esa decisión.
La influencia de los valores en la decisión es mayor cuanto más desconocido es un
problema y cuanto menor es el consenso entre los grupos implicados en el mismo. No
es de extrañar que los argumentos para decidir sobre problemas como la eutanasia, el
aborto, la pena de muerte, la experimentación genética y otros sean esencialmente
ideológicos más que científicos y racionales, por mucho ropaje «cientifista» que los
acompañe.
Si estos y otros factores que crean un sesgo a la introducción de problemas actua-
sen de manera permanente la agenda institucional variaría muy poco, dejando fuera
de ella los intereses de individuos y grupos sin poder, problemas culturalmente sin va-
lor y sobre todo problemas nuevos o desconocidos. Afortunadamente existen sesgos
positivos que mitigan la influencia de los anteriores:
a) Los medios de comunicación de masas
Los medios son uno de los elementos más eficaces en las democracias pluralistas
para ayudar a introducir problemas en la agenda institucional, al llamar la atención
de los decisores sobre problemas que afectan a personas o a colectivos determinados.
La agenda de los medios se especializa en problemas emotivos, en problemas que en-
lazan con valores y tendencias de moda y en situaciones que afectan a la legitimidad
del sistema.
b) La competencia política
Los procesos electorales son momentos de cambio en la agenda institucional.

Cuanto más competitivo sea el mercado político, mayor será la presión para incluir
problemas en la agenda y ampliar la oferta de servicios. Los directivos electos escu-

driñan la agenda sistémica en busca de problemas que liderar para adquirir visibili-
dad política, ganar apoyos y mantener «vivos» los problemas de sus constituencies.
c) Los deseos de crecer de las organizaciones públicas
La legitimidad de las administraciones públicas se basa cada vez más en su capaci-

dad para responder con eficacia y economía de medios a las necesidades de los ciuda-
danos. Una agencia pública legitima su existencia solucionando problemas. La impor-
tancia de un organismo público se puede medir por el número y la significación social
y política de los problemas sobre los que actúa. Ampliar la agenda es, en muchas oca-
siones, el único método que tienen los gestores para justificar la necesidad de ampliar
sus recursos, crear oportunidades de desarrollo profesional a sus empleados, defen-
derse de la competencia de otros organismos y, en última instancia, asegurar la super-
vivencia de su organización.
111. La formulación de las políticas públicas
Una vez que un gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza

la opción de no actuar sobre él, comienza el proceso de elaboración de la política pú-
blica para intentar proporcionar soluciones. La formulación de la política incluye: el
establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la detección y generación de los
posibles caminos -alternativas- para llegar a los objetivos, la valoración y compara-
ción de los impactos de esas vías alternativas y, finalmente, la selección de una opción
o combinación de ellas. La fase de formulación es una tarea exclusiva de los actores
públicos, la responsabilidad sobre la decisión final y el diseño de la política permane-
ce en manos del gobierno. Para que una política sea pública es requisito indispen-
sable que esté investida de legalidad, es decir, que sólo desde el ámbito público se
puede formular una política pública.
El acuerdo sobre el concepto de elaboración de las políticas es aún un tema abier-
to que ha generado dos corrientes principales de análisis: el racionalismo y el incre-
mentalismo. La diferencia fundamental entre ambas corrientes es la importancia que
conceden al análisis de políticas para influir y mejorar la elaboración de las políticas.
Para los racionalistas es posible, mediante el análisis, que las decisiones públicas se
asemejen a las decisiones que adoptan los ingenieros, los industriales, los estrategas
militares, decisiones cuantificables, operativas, guiadas por criterios de eficacia en la
consecución de los objetivos y eficiencia económica, preocupándose no sólo de qué
hacer, sino también de cómo hacerlo (Quade, 1989). Por el contrario, los incrementa-
listas abundan en el carácter elusivo, complejo, fragmentado y a veces incomprensi-
ble de los procesos sociales sobre los que las políticas públicas intentan influir, de
modo que el análisis de políticas poco puede hacer para ordenar el cambio enpresen-
cia de factores como las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, la diver-
gencia de intereses, la inexistencia de objetivos claros y compatibles sobre qué debe
hacerse, las presiones de individuos, grupos y empresas.
No abundaremos en los términos de la discusión sobre la utilidad del análisis para

centrarnos en la descripción de estas corrientes.
A. La elaboración de políticas desde el modelo racionalista
El racionalismo intenta sustituir la intuición, la opinión y la experiencia del deci-

sor por un conjunto de técnicas y métodos precisos que le ayuden a encontrar no una
decisión cualquiera, sino la mejor decisión. En última instancia propone sustituir un
proceso de decisiones intuitivo por un proceso racional de adopción de decisiones.
Herbert Simon (1957) hizo la formulación más completa del modelo racional de
adopción de decisiones, modelo que se asemeja mucho al esquema de «acción racio-
nal respecto a fines» de Max Weber. Este modelo divide el proceso de adopción de la
decisión en una serie de pasos interdependientes y acumulativos, que, de cumplirse,
dan lugar a una elección racional. Los pasos son los siguientes:
Primero: EL ESTABLECIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
El proceso comienza estableciendo las metas y objetivos a lograr con la política

pública, ordenándolos según su importancia. Los objetivos deben expresarse primero
ESTABLECIMIENTO Y PRIORIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS
IDENTIFICACIÓN Y GENERACIÓN DE TODAS LAS OPCIONES
CÁLCULO Y VALORACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS

DE LAS DISTINTAS OPCIONES
COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES
ELECCIÓN DE LA OPCIÓN (O COMBINACIÓN DE OPCIONES)

QUE MAXIMICE LOS OBJETIVOS PRIORIZADOS
FIGURA 3. El modelo racional puro de adopción de decisiones.

en términos generales, y posteriormente traducirse a términos operativos, señalando,

para cada uno de ellos, las expectativas de logro.
Segundo: EL ESTABLECIMIENTO DE LAS ALTERNATIVAS
Las alternativas son las distintas opciones, las diferentes políticas y medios dispo-
nibles para alcanzar los objetivos. Para ser absolutamente racional, el decisor debe
identificar todas las alternativas posibles para lograr los objetivos. Las alternativas no
tienen por qué ser excluyentes entre sí; en ocasiones, la decisión final es una combi-
nación de alternativas. Las alternativas no son sólo las opciones conocidas: en el pro-
ceso se inventan y generan alternativas nuevas.
Tercero: LA VALORACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS

DE LAS ALTERNATIVAS.
El decisor racional, para optar entre las distintas alternativas, tiene antes que va-
lorar los efectos de cada una de ellas. En definitiva, se trata de saber qué ocurrirá si
elegimos una alternativa determinada, en qué medida se alcanzarán los objetivos y
qué costes y beneficios acompañarán la elección. El decisor racional calcula todos los
efectos, todos los costes, todos los beneficios de todas las alternativas, incluidos los
impactos de cada alternativa sobre otros objetivos, otros problemas y otras políticas
ya en marcha. En otros términos prevé las externalidades y los costes de oportunidad.
Cuarto: LA COMPARACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS
Conocidas las consecuencias de las distintas opciones es necesario ordenar las al-
ternativas de modo que se pueda saber cuál es la más deseable. El decisor racional
tiene que establecer unos criterios que permitan comparar y relacionar los objetivos,
las alternativas y sus efectos, para poder seleccionar la mejor opción posible.
B. El modelo de racionalidad limitada
El propio Simon concluyó que la aplicación del modelo racional puro de adopción
de decisiones es impracticable en la realidad debido a la presencia de una serie de li-
mitaciones que merman las capacidades del decisor. En última instancia, ese modelo
no es más que un tipo ideal que nos sirve para conocer en qué medida los procesos
reales de adopción de decisiones se aproximan o desvían del mismo. En la elabora-
ción cotidiana de las políticas los directivos públicos no aspiran a encontrar la mejor
política -el comportamiento óptimo, en términos de Simon-, se conforman con
identificar políticas satisfactorias --comportamiento satisfactorio-o Simon se con-
centró en describir las limitaciones que hacen imposible la aplicación estricta del mo-
delo racional puro, contrapuso la racionalidad de la economía clásica con la racionali-
""H','''''''' " , ' "'" , ,
dad administrativa. Entre otras, las principales limitaciones a la aplicación de la racio-

nalidad económica clásica son:
1. De carácter psicológico
Un comportamiento perfectamente racional necesita de una inteligencia, unos co-

nocimientos y unas habilidades que superan con mucho las capacidades reales de
cualquier persona. La información sobre la que se ha de basar la decisión no siempre
es suficiente, o es demasiado amplia como para sistematizarla en el tiempo disponi-
ble. Los conocimientos del decisor son limitados y ha de decidir, a menudo, sobre te-
mas y problemas poco conocidos y estructurados; su capacidad de cálculo y previsión
de costes y beneficios es mucho menor que la del hombre económico.
2. Los valores
El hombre económico decide en solitario; las consecuencias de su decisión le afec-

tan a él en exclusiva y se orienta por sus propios valores -la soberanía del consumi-
dor y la función de utilidad individual- y preferencias. Los decisores públicos no ac-
túan en solitario, muchas veces deciden con otros, en presencia de valores que entran
en competencia o conflicto y sus decisiones determinan el bienestar o malestar de ter-
ceros. La diferencia de intereses y valores está presente, se reconoce y se admite
como un elemento fundamental de las democracias pluralistas. La resolución del con-
flicto de valores no admite un esquema de racionalidad pura; una alternativa satisfac-
toria para un grupo social es fuente de problemas para otros grupos.
3. De carácter organizativo
El decisor forma parte de una organización y aun cuando supera sus limitaciones
individuales, tropieza con las limitaciones que le impone su organización. La excesiva
departamentalización, la especialización funcional, los defectos en el diseño de los
sistemas de información para la decisión, la tendencia a eludir o limitar la evaluación
de los programas y políticas son barreras al comportamiento racional muy difíciles de
superar.
4. Los costes
El modelo racional es intensivo en información, en medios tecnológicos, en recur-

sos humanos de gran cualificación y, sobre todo, en tiempo. Ser racional es muy caro,
luego, si no parece obvio que del proceso de análisis se obtendrán resultados de gran
calidad, es preferible ser menos racional y dedicar los recursos a otros fines. La situa-
ción deseable sería poder establecer de antemano cuando merece la pena intentar
una aproximación racional, pero éste es un supuesto difícil de alcanzar. En términos

generales, no obstante, se debe intentar si:
- Hay tiempo para el análisis y esperamos obtener unos buenos resultados que
justifican los costes de llevarlo a cabo.
El problema y la decisión no están muy politizados.
- El problema es central para la organización y afecta a su misión principal.
- El problema es complejo y presenta muchas ramificaciones y aspectos desco-
nocidos.
- La decisión que se adopta hipoteca, en gran medida, la capacidad de decisión
futura.
- Desconocemos los costes de la intervención, prevemos un salto en los mismos
o tememos no poder dejar de intervenir perjudicando otros programas y po-
líticas.
5. Limitaciones situacionales
El principal punto débil del modelo racional puro es que parte de cero para elabo-
rar la decisión: antes no había nada, ahora se decide todo. En muy pocas ocasiones
los decisores públicos se encuentran en una situación como ésta, lo habitual es que
tengan que continuar las decisiones del equipo de gobierno anterior, tratar problemas
que ya están tratando otras administraciones y desarrollar políticas que no se han de-
cidido explícitamente. En resumen, pocas veces se decide en el vacío. La presión de
los precedentes, las expectativas y demandas de los usuarios, la búsqueda de las alter-
nativas socialmente deseadas y políticamente viables limitan significativamente la ca-
pacidad de elección. En otras palabras, buena parte de la agenda de problemas, alter-
nativas y decisiones está escrita antes de que el decisor enfrente su responsabilidad.
La conclusión de Simon es obvia; en las administraciones públicas el proceso de
adopción de decisiones se rige por la racionalidad limitada. La limitación a la raciona-
lidad individual está constituida por todos los factores enumerados más arriba y por
el concepto del decisor sobre la finalidad de la decisión, que puede ser distinto del de
la organización, sus valores y su grado de información.
C. La elaboración de las políticas desde el modelo incremental
Charles Lindblom revisó las tesis de Simon sobre las limitaciones del modelo ra-
cional de adopción de decisiones públicas, al negar que fuese el mejor modelo para la
elaboración de las políticas. Según Lindblom el comportamiento de los decisores pú-
blicos rara vez se adapta a ese modelo, ya que sus decisiones no son más que ajustes
marginales sobre políticas ya en marcha. El modelo incremental es más descriptivo
que prescriptivo y se basa, en buena medida, en la observación del comportamiento
cotidiano de los policy makers.
Lindblom (1990) no admite que el análisis racional sea el factor principal del pro-
ceso de elaboración de la política pública. «Cuando decimos que la política más que
i
H
El análísis de las políticas públícas 297
el análisis determina las políticas (públicas), queremos decir que las políticas se ela-
boran a través de los distintos mecanismos por los que la gente ejerce control, in-
fluencia o poder sobre otros», es la interacción política entre los individuos y los gru-
pos sociales el factor que más condiciona la elaboración de las políticas públicas.
El análisis cobra así su verdadero significado, pues no es la alternativa al juego
político, como se infiere del modelo racional, sino una pieza del mismo. El análisis
«se convierte en un método de ejercer control», en una forma útil para la interacción,
en un instrumento de persuasión para atraer a los participantes hacia una postura de-
terminada. Lindblom concluye que el análisis de políticas es siempre partisano, los in-
dividuos usan «los recursos analíticos solamente para impulsar sus propios intereses».
El modelo incremental argumenta que las decisiones sobre las políticas son, ante
todo, pragmáticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas, ni en cálculos
exhaustivos de costes y beneficios, sino en el método de las aproximaciones sucesivas
y limitadas. Dicho con claridad, el decisor sólo toma en consideración aquellas alter-
nativas que difieren muy poco de las políticas que ya se llevan a cabo, rechazando las
demás, y analiza sólo los aspectos en que la opción nueva y sus consecuencias difieren
de la situación actual, obviando el resto (Aguilar, 1993). De este modo el análisis se
simplifica sensiblemente, al rechazar cualquier opción que se aleje de las opciones co-
nocidas, y al no valorar más que algunas consecuencias de las opciones objeto de aná-
lisis. Así se reduce el universo de posibilidades y de consecuencias a tener en cuenta.
La primera idea básica del incrementalismo es que, cuanto más se aleje una alter-
nativa de las políticas conocidas, más difícil es anticipar sus consecuencias e impactos,
más complejo es ganar apoyos para sustentar su elección y, por tanto, es menos viable
políticamente. Además, Lindblom insiste en la naturaleza permanente de buena par-
te de los problemas públicos, de modo que las decisiones casi nunca son inéditas; por
el contrario, la decisión de hoy forma parte de una larga cadena de decisiones pasa-
das, de errores y de logros, de ensayos mediante diferentes medios y de precedentes.
Comparar únicamente las opciones que se parecen a las políticas pasadas permite
anticipar con gran precisión sus impactos, sus costes y sus beneficios. Asimismo se re-
ducen las posibilidades de error y fracaso y se amplía la capacidad para prever el
comportamiento de los individuos y de los grupos con intereses en el problema y su
solución. La teoría causal no es necesaria, puesto que se opta por efectuar cambios
sobre políticas existentes, que muestran, en cierta medida, resultados positivos. La
viabilidad de la decisión queda asegurada al basarse en una larga secuencia de cam-
bios incrementales.
Este estilo de elaboración de políticas públicas, que «aumenta correctivamente,
vez por vez, el margen de maniobra de un gobierno, fue considerado por él (Lind-
blom) como el estilo propio y obligado de las democracias pluralistas, 'poliárquicas',
en sociedades con grupos de interés poderosos, bien informados, autónomos y capa-
ces de presión efectiva» (Aguilar, 1993).
Los críticos de este modelo arguyen que el incrementalismo niega la racionalidad
y enfatiza en exceso el factor de viabilidad política como criterio definitorio de lo que
es una política adecuada. Cambiar las políticas sólo marginalmente reduce el riesgo
del fracaso al limitar el cambio radical, pero imposibilita los superiores beneficios de
iniciativas más ambiciosas e innovadoras.
El modelo incremental ha sido tachado de conservador por legitimar la estructura
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y el balance de poder existente en la sociedad. En esta contemplación no se atacan

los verdaderos problemas, ni sus causas, no se buscan soluciones definitivas, sino pe-
queñas variaciones respecto de la situación presente. El incrementalismo, en la medi-
da que se convierte en doctrina prescriptiva, supone una legitimación teórica de la
inercia y de la resistencia a la innovación y se asocia al comportamiento de las organi-
zaciones burocráticas garantistas.
D. ¿Qué debe hacerse?
La respuesta a cuál es la mejor perspectiva a adoptar no es sencilla, pero sí se pue-

de arriesgar una recomendación pragmática, casi de tautología incrementalista: sea-
mos racionales cuando sea posible, utilicemos el incrementalismo lógico cuando sea
oportuno. Racionalismo e incrementalismo no son estrategias antagónicas: el incre-
mentalismo es altamente racional, puesto que aboga por actuar sólo mediante alter-
nativas cuyos impactos podamos prever. El incrementalismo es la racionalidad de lo
plausible, de lo previsible, de la certidumbre.
El análisis para la elaboración de las políticas es valioso, independientemente del
modelo de elaboración que se considere, bien para orientar la decisión y el futuro,
bien para comprender el funcionamiento de las políticas pasadas, descubrir los pun-
tos de mejora y de resistencia. La utilidad del análisis de las políticas depende del
problema que se trate, de la política evaluada y de los condicionantes presentes. Aho-
ra bien, el incrementalismo no es la mejor estrategia si las políticas precedentes mues-
tran resultados insatisfactorios, si los problemas son nuevos o cambian a gran veloci-
dad y, por añadidura, no sirve para incorporar soluciones nuevas que surgen de
avances teóricos y tecnológicos. Por el contrario, es la mejor estrategia para desenvol-
verse en un entorno estable, ante problemas con soluciones conocidas y comprobadas
(Dror, 1989).
Una estrategia de elaboración racional es oportuna en escenarios que, como el ac-
tual, presentan un volumen y una intensidad de cambio social, político y económico
de gran magnitud. La orientación racional puede ser el instrumento de mayor utili-
dad para acercarse a las variaciones de ese entorno, en el que las soluciones del pasa-
do comienzan a mostrarse inadecuadas e insuficientes. En última instancia, se trata
de tener en cuenta conjuntamente razón y política y, dependiendo de la situación,
una tendrá más importancia que la otra para contribuir en el diseño de la política pú-
blica. Este «tercer enfoque» denominado mixed scanning (Etzioni, 1967, en Aguilar,
1992) toma distancia de los dos modelos y los reúne proponiendo efectuar una explo-
ración mixta de la elaboración de las políticas. La racionalidad, por imperfecta que
sea, debe utilizarse para las grandes decisiones de las políticas, para determinar la
orientación estratégica que el incrementalismo no permite, y, la adaptación y el ajus-
te, para adecuar la decisión a las capacidades organizativas reales y los determinantes
políticos presentes.
En palabras de Etzioni, «la exploración mixta incluye elementos de ambos enfo-
ques empleando dos cámaras por así decir: una cámara de gran angular que cubriría
todo el campo, pero sin gran detalle -la visión estratégica, racional del problema- y
una cámara que se enfocaría a aquellas áreas que, reveladas por la primera, merecen
un examen en profundidad -las alternativas organizativa y políticamente viables->».

En resumen, el decisor público debe tener en cuenta en el momento de la formula-
ción no sólo la racionalidad, los valores de eficacia y eficiencia económica que reco-
mienda una política intachable desde el punto de vista técnico, sino también la viabi-
lidad y legitimidad políticas, el valor de la sensibilidad democrática, que recomienda
tener en cuenta quién gana qué y quién pierde qué con cada alternativa.
IV. La implantación de las políticas públicas
Los estudios de implantación de políticas comienzan a desarrollarse al final de los

años sesenta y conocen su máximo desarrollo en las dos décadas siguientes. Hasta ese
momento la reflexión teórica y los estudios de caso se habían centrado en la fase de
formulación. Era como si se presumiera que el proceso de formación de las políticas
públicas concluía con la adopción de una alternativa. Se hacía coincidir el concepto
de política pública con el de adopción de decisiones, de modo que la implantación,
entendida como puesta en marcha de la decisión, no formaba parte de la política. La
implantación era una cuestión técnica, sin importancia, que debían resolver los admi-
nistradores profesionales.
A. La implantación como puesta en marcha. El modelo top-down
La implantación concebida como maquinaria burocrática en movimiento cum-

pliendo con diligencia y sumisión las decisiones es una transposición del modelo wil-
soniano de relación entre la esfera política y la esfera de la administración. Según
este modelo, ambas esferas deben permanecer necesariamente separadas, sin líneas
de contacto. La esfera política decide, la esfera administrativa pone en marcha las de-
cisiones. Hay una especialización absoluta de papeles -quien decide no implanta, y
viceversa- y en el reparto al decisor le toca el papel de protagonista (Nakamura
y Smallwood, 1980). La administración no es más que una variable dependiente de la
política. Esta forma de entender el proceso de formación de las políticas públicas se
ha dado en denominar modelo Top-Down o de arriba abajo.
En este contexto, el análisis de políticas se concentra, en sus primeros años de vi-
gencia, en el estudio de las decisiones para mejorar su calidad. Se estima que la cali-
dad de la decisión es el factor crítico del éxito de las políticas públicas: si la decisión
es correcta la política alcanzará sus objetivos. Con este bagaje conceptual, la meta es
ayudar al decisor a seguir el modelo racional de adopción de decisiones, y la obsesión
es transformar cualquier decisión en una decisión programable. En aquellos años, le-
giones de ingenieros y economistas intentaban resumir la complejidad de las decisio-
nes políticas en modelos lógicos, matemáticos, en los que figurasen todas las variables
clave a considerar. El impulso de aquel enfoque ingenieril termina a mediados de los
años setenta con el fracaso definitivo de su tecnología más depurada: la presupuesta-
ción por programas. Esa preocupación por la decisión se acompañaba de un interés
prioritario por el control del proceso de implantación, concibiendo mecanismos que
asegurasen una correcta circulación de la información desde los decisores hasta los
últimos escalones de la maquinaria organizativa. La idea subyacente es que si la deci-

sión no se cumple es porque no se conoce, o porque los sistemas de control -sancio-
nes y recompensas a los implantadores- a disposición de los directivos para asegurar
el cumplimiento de sus decisiones son insuficientes.
El interés por la implantación comienza en los Estados Unidos en un momento en
el que se acumulan fracasos en sus principales programas de bienestar social. De re-
pente, se pone de manifiesto que el gobierno es mucho más hábil diseñando planes
que sus administraciones poniéndolos en marcha. Los pobres resultados obtenidos
por los programas de asistencia social -Guerra contra la pobreza-, de renovación
urbana -Ciudades Modelo-, y de educación compensatoria llamaron la atención
sobre un problema que, hoy día, sigue siendo una preocupación fundamental: la efi-
cacia de la acción pública. La incapacidad de estos y otros programas para conseguir
sus objetivos era tan evidente que comenzó a pensarse que quizá la calidad de la deci-
sión no era el único factor determinante del éxito de las políticas públicas.
B. La implantación como proceso de interacción entre las condiciones

iniciales y los resultados esperados
Pressman y Wildavsky (1984), en un estudio que se ha convertido en un clásico,

analizaron la implantación de un programa que pretendía generar empleo para mino-
rías. Los resultados de ese estudio pusieron de manifiesto la importancia de la fase de
implantación para el éxito o el fracaso de las políticas. Estos autores ofrecen una defi-
nición de implantación muy distinta a la de simple puesta en marcha: la implantación
es el proceso de interacción entre los objetivos y los resultados. La implantación, en
definitiva, es un proceso, no un momento y, además, un proceso difícilmente distin-
guible de la decisión, puesto que en él se adoptan multitud de decisiones.
Cuando Pressmman y Wildasky analizaron la situación del programa habían
transcurrido cuatro de los seis años previstos para darlo por concluido, se habían gas-
tado seis de los 23 millones de dólares disponibles y se habían generado unos 60 pues-
tos de trabajo. Los resultados no podían ser más descorazonadores e incomprensi-
bles. ¿Cómo puede fracasar un programa que surge de una decisión que contaba con
el consenso inicial de los actores implicados, respaldada con recursos suficientes, y
que perseguía objetivos claros, concretos y cuantificables? La respuesta no es senci-
lla, pero hay que buscarla en un hecho que estos autores consideraron crucial: la com-
plejidad de la acción conjunta.
El análisis del programa puso de manifiesto la cantidad de factores que el plan ini-
cial no tenía en cuenta, el sinnúmero de actores, no previstos, que se fue incorporan-
do al proyecto durante su implantación y las múltiples adaptaciones que sufrió el plan
inicial hasta hacerlo compatible con las condiciones locales y con los intereses de los
distintos participantes. Este programa de creación de empleo para minorías es un
ejemplo de programa que plantea la importante dimensión de la gestión interguber-
namental. En este tipo de programas, en los que se rompe la unidad organizativa en-
tre provisión -formulación de la decisión- y producción -implantación del progra-
ma-, las relaciones de jerarquía (dependencia) entre los distintos actores tienen una
influencia muy limitada, siendo sustituidas por relaciones de interdependencia. El
El análisis de las politices públicas 301
éxito final del programa depende de la capacidad de los distintos actores para llegar a
acuerdos e intercambiar recursos. Gestionar intergubernamentalmente es gestionar a
través de otros, logrando que determinados actores -que pueden estar muy o muy
poco interesados en el proyecto- lo lleven a efecto. Desde este punto de vista, la im-
plantación no es un mundo perfecto de administradores que cumplen asépticarnente
las decisiones de sus superiores, sino un campo de negociación política en la que acto-
res con la misma legitimidad -un ministro, un presidente regional y un alcalde- es-
tablecen las condiciones iniciales que permiten la implantación de la política y, conse-
guidas éstas, mantienen su compromiso durante el desarrollo de la implantación.
Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapié en esta cuestión tratando de de-
terminar qué son y qué no son problemas de implantación. En realidad existen dos
casos de políticas fallidas: las políticas que no se implantan y las políticas que dan lu-
gar a una implantación; defectuosa. En el primer caso no podemos hablar de proble-
mas de implantación; si la política ni siquiera se inicia es que el proceso de formula-
ción se concluyó sin éxito, en otras palabras, no se consiguieron las condiciones
iniciales que permitían iniciar la implantación: el consenso sobre los objetivos del
programa y el acuerdo sobre los instrumentos y los recursos del mismo. En el caso de
que la política se implante defectuosamente las causas son de varios tipos. En primer
lugar, puede existir un error en la teoría que sostiene el programa, es decir, un defec-
to de formulación. En última instancia todas las políticas públicas no son más que una
hipótesis de relación causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados.
La implantación es el conjunto de acciones que hay que emprender para que esa rela-
ción causal ocurra. Buena parte de las políticas que fracasan lo hacen porque esa re-
lación causal, la teoría que soporta la política, es una teoría incorrecta, es decir, ha-
ciendo x no es posible obtener y. En el caso del programa de creación de empleo para
minorías, la teoría interna del programa era incorrecta. La teoría venía a decir lo si-
guiente: si se crean unas condiciones de desarrollo determinadas, creando infraestruc-
turas y empresas, mediante subsidios al capital, se generarán automáticamente pues-
tos de trabajo nuevos, que favorecerán a las minorías. Esta teoría se había mostrado
cierta en zonas del país muy poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital ge-
neraban una fuerte demanda de empleo por parte de las empresas, Sin embargo, apli-
cada a una ciudad con una economía principalmente de servicios y de empresas con
un alto nivel tecnológico, no produjo los mismos efectos. En un entorno de estas ca-
racterísticas es muy probable que los subsidios den lugar a la creación de empresas
intensivas en tecnología, que demandarán personal muy cualificado, penalizando, de
este modo, las posibilidades de empleo de aquellos segmentos del mercado laboral
con menores cualificaciones. En otros términos, esta teoría podría haber generado
efectos completamente contrarios a los deseados.
En segundo lugar, si la implantación se retrasa, o fracasa en sus objetivos, a pesar
de que se han conseguido las condiciones iniciales y la teoría causal es correcta, pode-
mos hablar de problemas de implantación estrictamente. Las dificultades de implan-
tación surgen por la complejidad de la acción conjunta y por la complejidad del pro-
grama. Como se apuntó más arriba, gestionar con otros supone adaptar el programa
a las capacidades e intereses de los participantes, La regla general es que cuanto más
elevado sea el número de actores en el proceso de la implantación, menores son las
posibilidades de conseguir una implantación que se ajuste al diseño inicial. La aéción
conjunta implica retrasos -primer síntoma de que la implantación no funciona

bien- porque es necesario revisar y volver atrás continuamente para introducir mo-
dificaciones en el programa, intercambiar información, convencer y motivar a los ac-
tores que muestran una escasa disposición a participar en el proceso. La dificultad de
gestionar conjuntamente aumenta cuanto más complejo es un programa.
La complejidad de un programa se mide por el número de decisiones que es nece-
sario adoptar para que éste se mantenga en funcionamiento. Cuanto más elevado es
el número de actores y el número de decisiones, más difícil es controlar el proceso de
implantación. Pressman y Wildasvky hacen una distinción entre punto de decisión y
punto de veto. Un punto de decisión ocurre cuando se requiere el acuerdo de todos
los actores implicados para que el programa continúe. Un punto de veto tiene lugar
cuando se necesita que un actor individual dé su consentimiento a una acción. Es de-
cir, todos los programas tienen varios puntos de decisión y, por cada uno de ellos,
tantos puntos potenciales de veto como actores participan en el proceso de implanta-
ción. En un caso muy sencillo, un programa en el que participan tres actores, y es ne-
cesario tomar cinco decisiones conjuntas, el número máximo de vetos potenciales
sería de quince.
En conclusión, los autores mantienen que la implantación es un proceso que debe
tenerse en cuenta en la fase de formulación, determinando entonces cuál de los posi-
bles caminos -diseños de implantación- reduce, en mayor medida, los efectos per-
versos de la gestión conjunta -retrasos, desviación del plan inicial, imposibilidad de
llegar a acuerdos y paralización del programa- y presenta una menor complejidad,
incrementando las posibilidades de que ocurra esa relación causal entre las condicio-
nes iniciales y los resultados esperados.
C. La implantación como proceso de ensamblaje
A todos los efectos un programa público no es más que el resultado de la combi-

nación de determinados elementos. La implantación puede entenderse, por tanto,
como la sucesión de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa.
Esos elementos -recursos financieros, recursos humanos, normas, decisiones y capa-
cidades administrativas- están en manos de diferentes actores relativamente inde-
pendientes entre sí, con sus propios objetivos e intereses.
La definición de implantación como proceso de ensamblaje se la debemos a Euge-
ne Bardach (1980), quien resalta el carácter eminentemente político del proceso de
implantación de las políticas públicas. La implantación es una sucesión de movimien-
tos -juegos- entre actores, para decidir en qué condiciones entregarán los recursos
-los elementos que componen el programa- que controlan. Desde este punto de
vista la decisión inicial -el mandato legal- no es más que el pistoletazo que marca
el inicio del juego; a partir de ese instante los jugadores -los actores participantes-
intentarán todo tipo de estrategias para conseguir que la política a implantar maximi-
ce sus propios intereses y minimice el nivel de sus contribuciones, liberando recursos
para otros juegos -otros procesos de implantación.
Rota la unidad entre provisión y producción, situación típica de sistemas de go-
bierno multinivel, los actores se especializan en el control de alguno de los recursos
clave y en el desarrollo de papeles específicos. Las organizaciones de la administra-

ción central controlan y distribuyen gran parte de los recursos financieros, especiali-
zándose en papeles de diseño, supervisión y evaluación de resultados. Las organiza-
ciones de los gobiernos subnacionales controlan la información y las redes de
distribución de servicios, especializándose en el papel de implantación. Ningún actor
en solitario puede intentar la aventura de la implantación, al no tener bajo su control
la totalidad de los elementos que hay que ensamblar.
Como el éxito de la política depende en buena medida de las acciones emprendi-
das por los distintos actores, cada uno, por separado, intentará imaginar qué parte del
éxito final se debe a sus contribuciones y cuál será imputable al comportamiento y
las contribuciones del resto, intentando llevar a cabo estrategias que les permitan
controlar los elementos de otros actores, sacando provecho de ellos. Estas estrategias
o juegos dan lugar a una serie de efectos negativos en el proceso de implantación del
programa. Los principales son:
1. La disipación de los recursos del programa
La disipación de los recursos del programa es producida por los intentos de apro-
vechamiento de esos recursos para otros fines. Esta situación es posible por el enor-
me volumen de recursos que las administraciones intercambian entre sí y proporcio-
nan a los actores privados. Este volumen es la razón misma que imposibilita, en
buena medida, el control sobre el destino final de los recursos. La consecuencia más
grave es el incremento de los costes del programa.
2. La disipación de los objetivos del programa
La disipación de los objetivos del programa, especialmente cuando éstos se han

establecido de manera imprecisa. El programa se convierte en presa fácil para algu-
nos actores que intentan variar los objetivos iniciales hasta hacerlos coincidir con los
suyos propios. La variación e inflación de los objetivos acaba por sobrecargar los pro-
gramas en primer término y por arruinarlos completamente en última instancia.
3. La resistencia al control de la conducta de los participantes
La implantación mediante redes de expertos y administraciones es posible siem-

pre y cuando los actores que participen obtengan mas beneficios que deseconomías.
Si los controles son muy estrictos algunos actores preferirán no participar en absolu-
to, escapando a sus responsabilidades o aportando contribuciones simbólicas. Si los
recursos se pueden obtener de otros actores el problema no es grave; ahora bien, si el
actor que se retira del proceso de implantación domina un elemento concreto de ma-
nera monopolística, el programa peligra.
4. La pérdida de energías
Los participantes en la implantación gastan buena parte de sus energías políticas y

organizativas en imaginar y participar en estas estrategias y juegos, distrayendo su
atención del proceso de implantación del programa. La causa es la incertidumbre que
domina a todos los actores sobre cuál será el comportamiento de los demás, qué les
conduce a no actuar, permaneciendo a la espera hasta comprobar cuáles son las ver-
daderas intenciones de los otros jugadores.
En sus recomendaciones Bardach pone de manifiesto la importancia de tener en
cuenta, en el momento del diseño de la implantación, la presencia de estas estrategias
y juegos, de modo que se instrumenten mecanismos para intentar evitarlos o al me-
nos suavizar sus efectos. La construcción del escenario de implantación es el modo
que propone el autor para llevar a cabo esta tarea de previsión. «El problema de la
implantación es lograr el control de las acciones de muchos individuos y organizacio-
nes para configurar una acción colectiva con el fin de alcanzar los objetivos de una
política, no disparar sus costes y reducir al máximo los retrasos; entonces el diseño
deberá prever lo más exactamente posible cuáles son o deberían ser los jugadores, los
juegos y las apuestas» (Aguilar, 1993). Para ello lo mejor es concebir un escenario en
el que imaginamos cómo ocurrirá la implantación, cuáles son los elementos clave del
programa, qué actor o actores los controlan, qué disposición a participar les supone-
mos, cómo podemos vencer sus resistencia y qué habremos de hacer en el caso de que
no quieran compartir los recursos que poseen. Lógicamente este escenario no es más
que una historia con distintos finales, dependiendo del comportamiento de los acto-
res. Su utilidad principal es adivinar los puntos de resistencia que el programa habrá
de afrontar en el proceso de implantación.
D. La implantación desde abajo. El modelo bottom-up
El modelo top-down refleja una concepción jerárquica del funcionamiento de las

políticas públicas, lo que importa es la decisión, que ésta sea acatada y que se cumpla
en sus propios términos. Las recomendaciones que surgen a la luz de este modelo ha-
cen hincapié en el mando, el control, la coordinación y la reducción del número de
actores para simplificar la implantación. Los resultados del perfeccionamiento de los
sistemas de control, la mejora de la decisión y la comunicación en el proceso de im-
plantación han demostrado, no obstante, ser insuficientes para asegurar la eficacia de
la implantación.
El modelo top-down, agotado en su capacidad prescriptiva, ha dado paso a un
modelo alternativo de comprensión de la implantación de las políticas públicas. Este
modelo, llamado bottom-up, surge a principios de los años setenta respaldado por un
buen número de estudios de caso. Este modelo explica la implantación como el pro-
ceso para conseguir los impactos deseados sobre la población. Implantación es lo que
ocurre cuando un ciudadano entra en contacto con la organización pública responsa-
ble de distribuir los bienes y servicios de una política concreta. Es en el punto de dis-
tribución donde la implantación tiene éxito o fracasa.
Las políticas públicas acaban implantándose en cientos o miles de oficinas públi-
El análisis de las políticas públicas 30S
cas repartidas por el territorio por millares de empleados públicos del último escalón
de la jerarquía administrativa, en contacto con clientes singulares, con demandas par-
ticulares y concretas. Las decisiones más complejas acaban siendo interpretadas y
adaptadas por una multitud de funcionarios que intermedian entre el cliente y la polí-
tica pública. Personas que en ningún caso han participado en el proceso de formula-
ción y que reciben cotidianamente las presiones de los ciudadanos para conseguir ser-
vicios públicos.
Los programas más complejos, las políticas más ambiciosas están en manos del
personal de ventanilla, que debe resolver, en cada caso concreto, los defectos de for-
mulación de la política, la vaguedad de los objetivos y las imprecisiones y rigideces
del diseño de la implantación de acuerdo a sus propias capacidades y valores y a su
comprensión de los fines y metas de la política pública.
El modelo bottom-up pasa el énfasis del cuartel general a la oficina local, del deci-
sor al burócrata de calle, del control a la capacidad para solucionar los casos singula-
res. El problema de la implantación para este modelo no es el ajuste fiel a la decisión
inicial, tal y como fue formulada, sino la adaptación de la decisión inicial a las carac-
terísticas locales y al contexto en el que se produce.
Siguiendo a Williams (Williams, 1971, en Aguilar, 1993), lo importante a la hora
de implantar una política es no olvidar que la atención a las demandas de los ciudada-
nos es el objetivo principal, de modo que el diseño de la implantación debe combinar,
razonablemente, lo mejor de la decisión inicial y lo mejor de la iniciativa local. No
importa tanto la conformance -aquiescencia con la decisión- como la performance
-logro de los objetivos.
En cualquier caso, el modelo bottom-up no aboga por la discrecionalidad absoluta
de los responsables locales, ni por la negación de la planificación, muy al contrario, lo
que intenta es mostrar la utilidad de formar la decisión partiendo del contexto local,
de las capacidades reales de las organizaciones que habrán de poner en marcha los
programas, y una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la decisión (El-
more, 1978, en Aguilar, 1993). La implantación adquiere una dimensión contingente
puesto que las capacidades de las distintas localizaciones en las que ocurrirá y las ca-
racterísticas y las demandas de los usuarios pueden ser muy variables.
El Programa para la Prestación de Servicios Sociales Básicos, que impulsa el Mi-
nisterio de Asuntos Sociales, es un claro ejemplo de programa que se implanta de
acuerdo a un modelo de abajo arriba (Agranoff y Tamayo, 1991), son los ayunta-
mientos los que deciden el tamaño del programa en su territorio, el tipo de servicios
que desean prestar y los mecanismos para producirlos, siempre y cuando cumplan
con una serie de requisitos -objetivos generales, orientación de los servicios y utili-
zación de las subvenciones- establecidos desde el Ministerio. La implantación de
este programa será correcta si se logra el objetivo de extender sobre el territorio una
red de servicios sociales básicos -objetivo del Ministerio- adaptados a las caracte-
rísticas de la población de los distintos municipios -objetivo de los gobiernos locales.
Berman (Berman, 1978, en Aguilar, 1993) señala que el éxito final de una política
depende, en gran medida, de la adaptación mutua entre el plan de acción generado
desde el centro y las condiciones y capacidades de las agencias locales. Por ello pro-
pone el concepto de «implantación adaptativa» como el concepto contrario al de «im-
plantación programada», que es el que sostiene el modelo top-down.
V. La fase de evaluación
«Si viviésemos en un mundo de absoluta certidumbre y perfecto funcionamiento

de las administraciones públicas, no habría necesidad de efectuar evaluaciones: ha-
biendo seleccionado y puesto en marcha la mejor opción posible, sabríamos cuáles
serían los resultados por adelantado» (Hogwood y Gunn, 1988). Desgraciadamente,
ese mundo de certidumbre no es en el que operan las políticas públicas. Los procesos
sociales sobre los que las políticas y programas públicos intentan influir son conoci-
dos sólo parcialmente, la información sobre la que se basa la definición de los proble-
mas y la elección de las alternativas es imperfecta, los condicionantes políticos obli-
gan aplicar soluciones de compromiso que minimicen los conflictos de intereses, los
conocimientos y habilidades de los que pueden disponer las organizaciones públicas
no son siempre las adecuadas para asumir los desafíos de la implantación y, por últi-
mo, las políticas producen, a menudo, impactos imprevistos. En suma, existen multi-
tud de razones técnicas, organizativas y de gestión que hacen necesaria la evaluación
de las políticas.
La evaluación es la última fase del proceso de la política pública y, puesto que el
proceso es cíclico, es también la primera. El análisis de los resultados conduce a una
revisión del estado del problema que puede dar lugar a una nueva política, a la conti-
nuación de la existente o a la terminación de la misma. Como argüimos anteriormen-
te, los problemas públicos rara vez tienen una solución definitiva, de modo que las
políticas que intentan atajarlos raramente ven satisfecha esa aspiración. La situación
más común tras la evaluación es la introducción de variaciones en la política preexis-
tente o la sucesión de ésta por otra más adecuada al nuevo estado del problema.
La evaluación de políticas no es un simple instrumento técnico, es también un me-
canismo político de primer orden. En los sistemas democráticos los productos de la
evaluación tienen diferentes utilidades políticas (Warin, 1993):
* El control parlamentario de las actuaciones del ejecutivo y sus administraciones.

* La presentación de resultados a los usuarios de los servicios públicos y al resto
de los ciudadanos.
* La legitimación de acciones de rediseño organizativo o de políticas de ajuste de
recursos.
* El mantenimiento de la confianza y la cooperación entre los actores públicos y
no públicos que participan en el proceso de las políticas públicas.
* El reforzamiento -o la destrucción- de la reputación de eficacia, eficiencia
y oportunidad de una política.
* El reforzamiento de la legitimidad de un tipo de liderazgo y de las oportunida-
des organizativas de apropiación presupuestaria.
En definitiva, en un sistema democrático, el gobierno tiene que rendir cuenta de

sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en
las distintas áreas en las que interviene y legitimar, con resultados, sus decisiones. La
evaluación cumple la función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las
actuaciones ante los clientes/ciudadanos, incluso en los casos en que ésta constituye
sólo una representación simbólica de la responsabilidad pública, sin consecuencias
El análisis de las polilicas públicas 307
prácticas de tipo correctivo. La justificación última de la evaluación es, pues, el ejerci-

cio de la responsabilidad política y la búsqueda de lo que se ha denominado la efica-
cia democrática (Bañón y Carrillo, 1994). Esta finalidad política de la evaluación es
particularmente clara en el caso de países como el nuestro, en que se observa un au-
mento del volumen de programas y políticas que se gestionan intergubernamental-
mente. La gestión conjunta de políticas por parte de organizaciones pertenecientes a
distintos niveles de gobierno resalta la necesidad del control de las actuaciones y de la
demostración de los resultados obtenidos. La evaluación, como el análisis de políti-
cas, no es una disciplina autónoma, sino que toma de las disciplinas científico-sociales
lo que necesita para realizar una «aplicación sistemática de los procedimientos de la
investigación social para valorar la conceptualización, el diseño, la implantación y
la utilidad de los programas de intervención social» (Rossi y Freeman, 1989). La meta
general de la evaluación es producir información que sirva para orientar y valorar las
decisiones vinculadas al diseño, la gestión y el futuro de las políticas públicas.
Existen diversos tipos de evaluación que, por los objetivos que pretenden, se pue-
den relacionar en términos generales con las distintas fases del proceso de la política
pública (Palumbo, 1987). La tipología de evaluaciones que presentamos no es exhaus-
tiva y la conexión entre los tipos y las fases del proceso se realiza a título orientativo.
A continuación describimos brevemente los distintos tipos de evaluación reseña-
dos (Palumbo, 1987; Rossi y Freeman, 1989):
CUADRO 3. Las fases del proceso de la polftica pública y los tipos de evaluación.
FASES DEL PROCESO TIPOS

DE LA POLfT/CA PÚBLICA DE EVALUACl(m
1. IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN * EVALUACIÓN ANTICIPATIVA

DEL PROBLEMA
* EVALUACIÓN DE LA
EVALUABILIDAD
* EVALUACIÓN DE NECESIDADES
2. FORMULACIÓN Y ADOPCIÓN DE * EVALUACIÓN TEORÍA Y DISEÑO
UNA ALTERNATIVA
* EVALUACIÓN DE VIABILIDAD
POLÍTICA/CONTEXTO
3. IMPLANTACIÓN DE LA * EVALUACIÓN DE IMPLANTACIÓN
ALTERNATIVA ADOPTADA
* ESTUDIOS DE SEGUIMIENTO DE
PROGRAMAS
4. EVALUACIÓN DE LOS * EVALUACIÓN DE IMPACTO

RESULTADOS
* EVALUACIÓN DE CALIDAD
30S Manuel Tamayo Sáez
A. Evaluación anticipativa
Está orientada a la producción de información para alimentar el proceso de defi-

nición del problema y la formulación de las alternativas. Se centra en el análisis del
contexto político, administrativo, legal, social y económico en el que se va a desarro-
llar la política pública y en el estudio del problema al que hay que hacer frente. La in-
formación que produce es de gran utilidad para conocer las conexiones entre la polí-
tica pública y los factores críticos del entorno en el que habrá de operar.
B. Evaluación de la evaluabilidad de la política
Consiste en la realización de un primer análisis, breve y con recursos limitados, de

la filosofía, los elementos y los instrumentos de la política. Su objetivo es descubrir
los eventuales puntos débiles del diseño de la misma, ofreciendo información para la
puesta en marcha, en su caso, de una evaluación más profunda. Es especialmente
adecuada en situaciones caracterizadas por la escasez de recursos.
C. Evaluación de necesidades
Tiene como objetivo conocer en profundidad el problema que la política pretende

eliminar o mitigar. La evaluación de necesidades trata de delimitar las fronteras y ca-
racterísticas esenciales del problema -su gravedad y evolución, el volumen, la estruc-
tura y la distribución geográfica de los grupos sociales afectados-, así como su alcan-
ce y las posibles conexiones con otros problemas no considerados explícitamente.
D. Evaluación de la viabilidad política/evaluación de contexto
Este tipo de evaluación pretende dilucidar si el diseño de la política permite lo-

grar las metas y objetivos deseados. Su principal utilidad es conocer y asegurar una
correcta conexión entre la teoría que sustenta la política y los instrumentos de la in-
tervención.
E. Evaluación de la viabilidad política/evaluación de contexto
Constituye una variante de la evaluación anticipativa. Se centra en la compren-

sión del contexto general y el entorno específico en el que se desarrolla la política pú-
blica. Su objetivo es producir información para afrontar las amenazas y aprovechar
las oportunidades presentes en ese entorno. Específicamente, se utiliza para identifi-
car a los actores con intereses en el problema, elaborando el mapa de apoyos y resis-
tencias que habrá de afrontar la política en sus distintas fases.
El análisis de las politicas públicas 309
F. Evaluación de la implantación/evaluación de procesos
Produce información destinada a alimentar el proceso de adopción de decisiones

vinculado a la puesta en marcha y gestión de las políticas. Su objetivo es determinar
el grado de cumplimiento de los mandatos incluidos en la política, comparando el di-
seño inicial de la intervención con el funcionamiento real de la misma.
G. Estudios de seguimiento de programas
Es un tipo de evaluación que se lleva a cabo de forma continua mientras ocurre la

política y produce información en tiempo real que es suministrada a los responsables
de las distintas fases del proceso para que introduzcan, en su caso, las correcciones
oportunas en los mecanismos de operación de la política. Su objetivo es detectar posi-
bles variaciones en la naturaleza del problema y las eventuales desviaciones respecto
del plan inicial de implantación. Implica la definición de criterios operativos de logro
y la construcción de baterías de indicadores -de procesos de gestión, de rendimien-
to, de cobertura, de uso de servicios y económicos- que se aplicarán sistemáticamen-
te mientras se desarrolla la intervención.
H. Evaluación de la eficacia/impacto
Facilita información sobre los efectos -impactos- de la política pública e intenta

mostrar en qué medida los efectos observados se deben a la política implantada y no
a otras causas -variaciones en el problema, intervención de otras políticas o cambios
en las condiciones sociales- ajenas a ésta. Su objetivo es medir la eficacia de la polí-
tica pública, comparando los impactos previstos con los observados. Complementa-
riamente, puede abordar aspectos relacionados con la eficiencia en la consecución de
los objetivos, poniendo en relación los beneficios producidos por la política con sus
costes. Los resultados de la evaluación de impacto se utilizan para responder, desde
una posición más sólida, a preguntas sobre la conveniencia de continuar actuando so-
bre el problema y, en su caso, sobre la adecuación de la actual política.
1. Evaluación de la calidad
Su objetivo principal es conocer si la política produce los beneficios esperados por

los distintos actores que participan en el proceso. No se circunscribe a una fase con-
creta del proceso de la política, sino que considera éste en su conjunto e intenta mos-
trar las conexiones entre sus distintos elementos y la satisfacción de las expectativas
de los usuarios y clientes de la política pública. Una política puede ser muy eficaz, al-
canzando todos sus objetivos -tal y como fueron establecidos por los formulado-
res- sin acertar a cubrir las expectativas y demandas de los ciudadanos. La diferen-
cia primordial con los otros tipos de evaluación radica en que utiliza los objetivos y
valores de los usuarios como criterio para valorar la política, negando un papel prota-
gonista a los objetivos y metas de los responsables de ésta. La evaluación de calidad

tiene una conexión directa con el marketing de servicios públicos.
Por último, conviene señalar que la evaluación es una tarea que debe considerarse
ya en el momento del diseño de la política. Para garantizar la plena utilidad de sus re-
sultados deben articularse mecanismos que permitan la integración de los procesos
de evaluación en el conjunto de procesos organizativos para el diseño y desarrollo de
la intervención pública.
VI. Conclusiones
El valor del enfoque de las políticas públicas radica en su preocupación por la ac-
ción del gobierno y sus administraciones. No se interesa tanto por la estructura y
composición del sistema político-administrativo como por su funcionamiento. El aná-
lisis de políticas es a la vez un arte y una ciencia. Es un arte porque hace referencia a
la labor de los directivos públicos, que intuitivamente reproducen con sus decisiones
las fases del proceso de las políticas sin dominarlo conceptualmente. Es una ciencia
porque aspira a entender el complejo mundo de la acción pública y prescribir, en la
medida de lo posible, la mejor forma de aproximarse al proceso de las políticas.
El concepto de política pública es inseparable de la noción de análisis de políticas;
la política pública no existe en la realidad, sólo la intervención del analista otorga un
sentido a la multitud de decisiones y comportamientos de los administradores y de los
demás actores sociales involucrados en el proceso. La riqueza del análisis radica en su
capacidad para integrar y ordenar lógicamente esas decisiones y comportamientos.
El análisis de políticas públicas es un campo de especialización profesional emer-
gente que está cobrando una gran importancia. El análisis, la evaluación, la investiga-
ción aplicada al proceso de formación de las políticas no es un lujo, es una necesidad
que habrán de afrontar las organizaciones públicas para asegurar su supervivencia.
Sólo mediante políticas eficaces -desde el punto de vista del impacto social que ge-
neran y de la eficiencia en la utilización de los recursos- se puede legitimar, efectiva-
mente, la acción de los gobiernos en una democracia pluralista.
Referencias bibliográficas
AGUILAR, L. F. (1992) (Estudio introductorio y edición), El estudio de las políticas públicas.

México, D. F., Miguel Ángel Porrúa.
AGRANOFF, R., y TAMAYO, M. (1991), The Basic Social Services Agreed Plan: A preliminary
1CM Report. Papel inédito, Departamento de Gobierno y Administración Pública, Institu-
to Universitario Ortega y Gasset, Madrid.
HOGWOOD, B. W., y GUNN, L. A. (1988), Policy Analysis for the Real World. Oxford, Oxford
University Press.
HOGWOOD, W. B., y PETERS, B. G. (1985), The Pathology of Public Policy. Oxford, CIarendon
Press.
JONES, CH. O. (1984), An Lntroduction to the Study of Public Policy. Monterrey, CA.,
Brooks/Cole Publishing Company.
MÉNY,1, Y THOENIG,J. C. (1992), Las políticas públicas. Barcelona, Ariel.

Capítulo 11. El Análisis de Las Políticas Públicas

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Capítulo 11. El Análisis de Las Políticas Públicas

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MANUEL T AMAYO SÁEZ

Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset

A. ¿Qué son las políticas públicas?

Los gobiernos no son más que conjuntos de organizaciones -ministerios, conce-

1. Identificación y definición del problema.

FIGURA 1. El ciclo de las políticas públicas.

A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir

CUADRO 1. El proceso de las políticas: un caso práctico.

de seguridad vial, de protección social. Es conveniente, en este momento, hacer una

B. ¿Qué es el análisis de políticas públicas?

El análisis de políticas es un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que pro-

* Los aspectos externos a la administración pública, preocupándose por el pro-

Es interesante resaltar que el análisis de las políticas públicas lo realizan personas

C. La relación entre el proceso de la política y su análisis

CUADRO 2.* Las relaciones entre el proceso y el análisis de políticas.

FASES DEL PROCESO PREGUNTAS QUE PLANTEA EL ANÁLISIS

1. LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ¿CUÁL ES EL PROBLEMA?

2. . LA FORMULACIÓN DE LAS ¿CUÁL ES NUESTRO PLAN PARA

3. LA ELECCIÓN DE UNA ¿ES VIABLE TÉCNICAMENTE LA

4. LA IMPLANTACIÓN DE LA ¿QUIÉN ES EL R?SPONSABLE DE LA

5. LA EVALUACIÓN DE LOS ¿PODEMOS ASEGURAR QUE HEMOS

(*) Cuadro adaptado de STARLING, 1988.

responsables de cualquiera de las fases del proceso de la política pública (Hogwood

11. La definición de los problemas públicos

La definición de problemas es la primera fase del ciclo de las políticas públicas.

A. La detección de los problemas

El análisis de políticas pierde gran parte de su utilidad si los directivos públicos no

El principal papel del directivo en cualquier organización, pública o privada, es

Esa labor de búsqueda y análisis permanente de información estratégica es uno de los

2. La participación en redes de gestión

La complejidad de los problemas públicos obliga, cada vez en mayor medida, a la

3. El diseño de segmentos organizativos especializados en la detección de problemas

4. El análisis de los clientes

5. La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento

La utilidad de la evaluación es producir información de calidad para orientar nue-

Podemos convenir que el volumen total de problemas que preocupan a la sociedad

FIGURA 2. El diseño de la agenda.

blemas como el del alcantarillado, algunos problemas recurrentes -como la inseguri-

1. El poder y la capacidad de presión de los grupos de interés

2. Los sesgos culturales

Las administraciones públicas tienden a incluir en su agenda problemas que cono-

4. Las actitudes y valores de los decisores públicos

La decisión de incluir un problema en la agenda institucional la acaba adoptando

a) Los medios de comunicación de masas

Los procesos electorales son momentos de cambio en la agenda institucional.

problemas en la agenda y ampliar la oferta de servicios. Los directivos electos escu-

c) Los deseos de crecer de las organizaciones públicas

La legitimidad de las administraciones públicas se basa cada vez más en su capaci-

111. La formulación de las políticas públicas

Una vez que un gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza

No abundaremos en los términos de la discusión sobre la utilidad del análisis para

A. La elaboración de políticas desde el modelo racionalista

El racionalismo intenta sustituir la intuición, la opinión y la experiencia del deci-

Primero: EL ESTABLECIMIENTO DE LOS OBJETIVOS

El proceso comienza estableciendo las metas y objetivos a lograr con la política

ESTABLECIMIENTO Y PRIORIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS

IDENTIFICACIÓN Y GENERACIÓN DE TODAS LAS OPCIONES

CÁLCULO Y VALORACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS

COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES

ELECCIÓN DE LA OPCIÓN (O COMBINACIÓN DE OPCIONES)