PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES
PARA EL CONTROL DEL
GASTO PÚBLICO EN GUATEMALA

Mauro Salvador Chacón Lemus

Contenido

1. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 2
2. LA FUERZA NORMATIVA DE LA CONSTITUCIÓN .................................... 3
3. LAS NORMAS CONSTITUCIONALES DE GASTO PÚBLICO .................... 5
4. ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD DE GASTO PÚBLICO .......... 14
5. REFERENCIAS .......................................................................................... 21
Bibliográficas ..................................................................................................... 21
Jurisprudenciales............................................................................................... 22

1. INTRODUCCIÓN
El principio de la separación de poderes era considerado como un dogma entre los
escritores franceses de finales del siglo XVIII, según la clasificación histórica ideada por
Montesquieu, era necesario distinguir entre el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial,
dentro de los cuales no debía existir subordinación, sino ser independiente los unos de los
otros, con el fin de garantizar entre otros valores, la libertad.

Esta división tripartita era una forma que se estimaba ecuánime en el reparto de
atribuciones del Estado. Sin embargo, también era preciso que se plasmara en un documento
que fuera del conocimiento público para evitar la injerencia, principalmente del poder
ejecutivo sobre los otros dos y para que los derechos de los ciudadanos pudieran ser
invocados ante el órgano jurisdiccional. De ahí, la necesidad de constituir esos derechos
básicos, fundamentales, en el documento escrito denominado Constitución, que ha venido a
imponer limitaciones a los poderes de los gobernantes, (Rey, Presidente, Primer Ministro o
al Parlamento), conforme la soberanía que se dé en los distintos regímenes políticos.

Pero, en todo Estado de Derecho, estructurado dentro de un sistema de órganos con

competencia debidamente delimitada, como la señalada y que es la que forma parte en todo
país democráticamente constituido, es preciso buscar los mecanismos para proteger las
libertades y derechos fundamentales de sus asociados, con el objeto que, si el principio de
normalidad constitucional es desconocido o irrespetado por alguna de las autoridades
estatales, se cuente con un sistema de control para efectuar y comprobar la veracidad de esa
situación a efecto de imponer el correctivo correspondiente. Para que un Estado pueda
funcionar válidamente necesita de un órgano de contrapeso, de equilibrio, que pueda servir
para mantener una estabilidad política y social como institución contralora de los actos de
los funcionarios, a fin de eliminar o dejar sin efecto todos aquellos que sean contrarios a la
Constitución.

Para ello es menester contar con los instrumentos jurídicos que permitan proteger el
orden constitucional. La experiencia histórica demuestra que la doctrina de la superioridad
de las normas constitucionales o “doctrina de la supremacía constitucional” cobra vigencia y
aplicabilidad en el “Estado Constitucional de Derecho”, que desplaza al Estado Legal de
Derecho y hacer una realidad el efectivo control jurisdiccional de constitucionalidad con el
objeto de preservar los derechos fundamentales del ciudadano, evitando el exceso de poder
de los organismos estatales, cuando olvidan que únicamente son depositarios de la ley, pero
no superiores a ella; incluso, ya los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos
Humanos tienen categoría de norma constitucional y como tales, de disposiciones
supralegales.

Esa aplicación normativa de la Constitución –tanto de las normas de derechos

fundamentales como de organización institucional– debe evidenciarse en todos los actos del
Estado, entre ellos, los propios del financiamiento de los servicios y funciones públicas,
derivados de una planificación anual; es decir que perfectamente puede ejercerse el control
de constitucionalidad sobre las normas legales del Presupuesto General del Estado y las
propias del Gasto Público, para verificar el cumplimiento de los principios constitucionales
que les rige y que pueden extraerse de la interpretación del articulado del Texto Fundamental,
situaciones que la experiencia del Tribunal Constitucional guatemalteco ha demostrado,
como se verá al analizar algunos casos de acciones de inconstitucionalidad general en los que
la Corte de Constitucionalidad conoció de solicitudes de control de constitucionalidad sobre
normas legales relacionadas con el Presupuesto General y el Gasto Público.

2. LA FUERZA NORMATIVA DE LA CONSTITUCIÓN

Partiendo de las ideas de Eduardo García Enterría1, la eficacia normativa de la
Constitución se hace presente en su propio texto al establecer en su artículo 44 que son nulas
ipso jure las leyes y las disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden que disminuyan,
restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitución garantiza. La vieja concepción de
que la Constitución era una mera invitación al legislador para que dictara las verdaderas
normas jurídicas queda totalmente desvirtuada: sin necesidad de ningún complemento, la
Constitución interfiere y deroga por ella misma todas las normas existentes contrarias a sus
preceptos y principios.

1
García Enterría, Eduardo. El valor normativo de la Constitución española. Revista de Derecho Político, núm.
44, 1998, p. 31 Disponible en lawcenter.es/w/file/view/651/el- valor-normativo-de-la-constitución-
española-por-eduardo-garcia-de-enterria. Fecha de consulta: 2 de mayo de 2014
 4

En el mismo sentido, Riccardo Guastini2 indica que una de las condiciones para que un
sistema jurídico sea considerado un sistema que cumple con los presupuestos del Estado
Constitucional, dice relación con la consideración de la Constitución, dentro de una cultura
jurídica determinada, como un conjunto de normas que resultan obligatorias para todos sus
destinatarios, pudiendo producir efectos jurídicos directos, aun a falta de normas legales que
determinen o concreten los principios constitucionales.

En consecuencia, si se parte de la idea de que la Constitución es plena manifestación

de la voluntad del Pueblo, ésta debe prevalecer incluso sobre la voluntad de los órganos
estatales, por lo que la observancia del principio de supremacía constitucional implica el
respeto de la propia voluntad expresada en la Constitución.

Con relación a la supremacía de la Constitución, la Corte de Constitucionalidad de

Guatemala manifestó desde sus inicios: “En virtud del principio de supremacía de la norma
fundamental y fundamentadora de la totalidad del ordenamiento jurídico, existe una
autentica reserva por la cual ningún precepto puede contravenir los valores y principios
reconocidos por la Constitución, rectores de la realidad económica, social y política del
país.”3

El principio de la supremacía de la Constitución sobre cualquier ley o tratado, ha sido

reconocido en Guatemala desde el siglo XIX, aun cuando curiosamente no aparece en el texto
constitucional, os relevante la importancia que le concede, a la Ley Fundamental, la
Asamblea Legislativa del Estado de Guatemala al promulgar en febrero de 1838 un Decreto
de únicamente cuatro artículos. En el art. 1o. indicaba que “Ninguna ley evidentemente
contraria a la Constitución puede ni debe subsistir”. El Art. 2o. establecía: “Cuando se
presente alguna ley notoriamente contraria a la Constitución, los tribunales deberán
arreglarse en sus juicios al sentido claro de la fundamental, informando en seguida al cuerpo
legislativo", art. 3o.: “Cuando se presentaren casos dudosos los tribunales y cualquier
ciudadano puede pedir a la Asamblea la declaratoria correspondiente, sin perjuicio de que

2
Guastini, Ricardo. La «constitucionalización» del ordenamiento jurídico: el caso italiano. En: Carbonell,
Miguel (editor). Neoconstitucionalismo(s). Madrid, Editorial Trotta, S.A., 2003, pp. 52-53;
3
Expediente 283-87 Opinión consultiva de fecha 20 de noviembre de 1987. Corte de Constitucionalidad,
disponible en www.cc.gob.gt/sjc/mlWeb/frmConsultaWPdf.aspx?St_Documentold=814941 fecha de
consulta: 20 de mayo de 2013
dichos tribunales resuelvan desde luego, según entiendan de justicia, y por su propio
convencimiento”. Y el art. 4o. decía: “La declaratoria que haga el cuerpo legislativo,
solamente podrá aplicarse a los casos posteriores al que motivó la duda; y sin que pueda
tener jamás efecto retroactivo”.

La Constitución Política de la República de Guatemala, en su artículo 204, exige que

los tribunales de justicia en toda resolución o sentencia deben observar el principio de
supremacía de la Constitución sobre cualquier ley o tratado. De esa cuenta, la aplicación
efectiva de las normas constitucionales corresponde a todos los jueces, ejerciéndose no sólo
con prevalencia de las leyes, sino también frente a actos de los otros poderes públicos.

3. LAS NORMAS CONSTITUCIONALES DE GASTO PÚBLICO

Los antecedentes del control del gasto público se remontan al periodo colonial. El rey
español Felipe II dispuso la creación de tres Tribunales de Cuentas en 1605, cuyas oficinas
principales se ubicaron en Lima, Ciudad de México y en Santa Fe, Colombia. Estos
Tribunales de Cuentas devinieron en instituciones para el control político y económico de las
colonias americanas durante los siguientes dos siglos. Iniciado el periodo republicano, en la
primera Carta Constitucional guatemalteca, la de 1825, en el artículo 94 se estableció como
una de las atribuciones exclusivas del Congreso: “2°) Determinar anualmente el gasto de la
administración del Estado […] 3°) Aprobar el repartimiento que de las contribuciones
directas, se haga a los departamentos del Estado, según su población y riqueza: velando
sobre su inversión, y de la de todos los ingresos públicos de cualquier clase, haciéndose dar
cuenta de ellos por el poder executivo[sic].”.

En ese contexto, la Constitución vigente establece en el artículo 171 como atribuciones

del Congreso de la República: “b) Aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días
antes de entrar en vigencia, el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado […] c) Decretar
impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesidades del Estado y determinar
las bases de su recaudación; d) Aprobar o improbar anualmente, en todo o en parte, y previo
informe de la Contraloría de Cuentas, el detalle y justificación de todos los ingresos y
egresos de las finanzas públicas, que le presente el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal
anterior;[…] i) Contraer, invertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la
 6

deuda pública interna o externa.

En esa dirección, la función presupuestal del Congreso de la República ha sido, por una
parte, un acto legislativo, por cuanto regula la financiación de las políticas públicas y un acto
de control, en la medida que acota el poder que ostentan otros órganos del Estado, en
particular el Ejecutivo, al definir su ámbito material de actuación. Al respecto, la Corte de
Constitucionalidad ha indicado: “…El espíritu de la regulación financiera que recoge la
Constitución Política de la República de Guatemala, en cuanto al Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado se refiere, es aquél que impide que los ingresos del Estado
(obtenidos por excelencia de la contribución de los habitantes) y sus gastos no pueden ser
determinados por el mismo Organismo que habría de administrarlos, sino por voluntad del
ente de mayor representatividad soberana, el legislador, derivado de la importancia de que
exista un control indirecto del Pueblo, por medio de su representación parlamentaria, con
relación a las políticas del ingreso y del gasto públicos; cuestión propia del sistema de
separación de poderes que rige la organización del Estado guatemalteco…”4

De esa cuenta, los fines de la política económica del Estado pueden ser muy variados:
la eficiente asignación de los recursos, la estabilidad de los precios, la redistribución del
ingreso, la generación del empleo, el crecimiento económico, la promoción de la calidad de
vida. En consecuencia, el presupuesto es un instrumento central a través de cual se cumple
una parte de los objetivos de la política económica, fundamentalmente lo relativo a la
asignación y distribución de recursos y la estabilización fiscal.

Es así que el Derecho Constitucional Financiero define como piedra angular del
funcionamiento del Estado la división y equilibrio de poderes y se asigna un rol fundamental
al control político del Poder Ejecutivo por el Parlamento.

Cabe señalar que la constitucionalización de los principios presupuestarios no sólo

sirve para ejercer el control político del Congreso sobre el Poder Ejecutivo, sino que habilita
a la jurisdicción constitucional para revisar y pronunciarse sobre el cumplimiento de la
Norma Suprema por parte del Congreso y de las autoridades de la Hacienda Pública, sin
perjuicio del control de la ejecución presupuestaria por la Contraloría General de Cuentas

4
Sentencia de 20-03-2012, expediente 3941-2011 y 4038-2011.
pueda realizar materialmente.

Respecto del Presupuesto General del Estado, la Corte ha indicado: “…constituye la

expresión de las obligaciones que como máximo puede reconocer el Estado y sus organismos
autónomos y de los montos que se prevean liquidar durante el ejercicio correspondiente,
configurado para el cumplimiento de los deberes constitucionales, entre los que se
encuentran la protección de los derechos individuales y el cumplimiento de los estándares
obtenidos por los derechos sociales, tales como la educación y la salud…”5

La Constitución Política guatemalteca recoge en los artículos 119, 171, 237, 238, 240
y 241 las normas generales referentes al Gasto Público, del que pueden extraerse principios
constitucionales que le rigen.

En el artículo 238 constitucional, se describe la regulación que debe abarcar la Ley

Orgánica del Presupuesto, dentro de las que se encuentran: a) la formulación, ejecución y
liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado; b) los casos en que
puedan transferirse fondos dentro del total asignado y en los que no; c) el uso de economías
y la inversión de cualquier superávit en ingresos eventuales; d) todo lo relativo a la deuda
pública interna y externa, su amortización y pago; e) las medidas de control y fiscalización a
las entidades que tengan fondos privativos; f) la forma y cuantía de la remuneración de todos
los funcionarios y empleados públicos; g) la forma de comprobar los gastos públicos; y h)
las formas de recaudación de los ingresos públicos.

Algunas características que pueden advertirse del Presupuesto General de Ingresos y

Egresos del Estado son: a) constituye un acto legislativo de control de los ingresos y gastos
públicos; b) determina un plan de gestión y administración del ingreso y gasto público,
vinculante para las instituciones del Estado; c) es una ley especial, cuya iniciativa
corresponde al Organismo Ejecutivo, anual y predeterminado.

Según se invocó, en el inciso b) del artículo 171 constitucional se establece el principio

reconocido más antiguo (desde el nacimiento del parlamentarismo británico) y fundamental
en materia presupuestaria, el principio de legalidad, el cual establece que sólo por el
legislador puede aprobar y autorizar la captación de los ingresos y la programación de gastos

5
Sentencia de 20-03-2012, expediente 3941-2011 y 4038-2011.
 8

del Estado. En nuestro ordenamiento se puede afirmar que sin ley no hay gasto público. En
ese sentido, el primer párrafo del artículo 237de la Constitución guatemalteca declara: “El
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, aprobado para cada ejercicio fiscal,
de conformidad con lo establecido en esta Constitución, incluirá la estimación de todos los
ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones por realizar”. En consecuencia, el
Presupuesto constituye un acto de autorización de gastos, en cuanto limita la ejecución
administrativa en cantidad, tiempo y calidad. En ese sentido, desde la perspectiva de los
ingresos, el Presupuesto consistiría en una mera previsión, en relación con los gastos contiene
una autorización capaz de generar efectos jurídicos.

Del párrafo constitucional citado, puede denotarse la expresión del principio de

anualidad presupuestaria, al referirse a la aprobación por cada ejercicio fiscal que, según
el artículo 6° de La Ley Orgánica del Presupuesto: “El ejercicio fiscal del sector público se
inicia el uno de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año”, lo cual implica
que cesa su vigencia sin necesidad de derogatoria formal expresa cada último día del año en
que rija.

En concordancia con el principio de competencia, que propende por un control

interorgánico, pueden advertirse las reglas constitucionales de procedimiento de aprobación
del Presupuesto, entendías como las etapas que deben cumplirse para la formulación,
aprobación (con o sin modificaciones) o la posible improbación del Presupuesto General del
Estado: de acuerdo con el artículo 183, inciso j), de la Constitución, corresponde al
Organismo Ejecutivo someter anualmente al Congreso el proyecto de presupuesto que
contenga en forma programática el detalle de los ingresos y egresos del Estado. Aprobado,
modificado o no aprobado el proyecto de presupuesto para la anualidad correspondiente,
según el inciso q) del precepto citado, debe administrar la Hacienda Pública con arreglo a la
ley. Ello conlleva a que el Organismo Ejecutivo no puede salirse de los límites que la ley
aprobatoria del presupuesto del Estado le haya fijado y está sometido a la fiscalización del
Legislativo, el cual debe reunirse para conocer el proyecto enviado por el Ejecutivo, inclusive
en el caso de que aquel no estuviere reunido, conforme el inciso j) del artículo 183 de la
Constitución Política de la República. Además, el Congreso de la República debe –como
dispone el inciso b) del artículo 170 ibídem– aprobar, modificar o improbar el Presupuesto
de Ingresos y Egresos del Estado. Posteriormente a la terminación de cada ejercicio, ese
organismo debe –conforme lo dispone el d) del precitado artículo–, aprobar o improbar
anualmente, en todo o en parte, el detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de
las finanzas públicas que le presente el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal anterior. También
es potestad del Congreso de la República decretar, reformar y derogar las leyes (inciso a’ del
artículo 170 constitucional), por lo que el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado –
para el ejercicio anual correspondiente, cuando es aprobado por el Legislativo– debe estar
contenido en una ley, tramitada, discutida y resuelta conforme los cánones constitucionales.

En consecuencia, es el Organismo Legislativo el que posee la facultad de emitir el

indicado Presupuesto, como una ley ordinaria que determine el marco de la política
presupuestaria del Estado, para el período fiscal que sigue al año de su promulgación. Posee
también la potestad de enmendar o modificar el presupuesto, lo cual es constitucionalmente
viable, en observancia del principio de flexibilidad del presupuesto público, recogido en
el artículo 171 constitucional, literal b), por el cual el Congreso de la República está facultado
para aprobar, modificar o improbar el Proyecto de Presupuesto Público que les ha sido
remitido por el Organismo Ejecutivo; no obstante, éste encuentra límites en la literal c), del
artículo 134 del Texto Fundamental, en cuanto a los proyectos de las entidades que gozan de
auto-gestión. En ese apartado la Constitución establece que la obligación de las entidades
autónomas de remitir sus presupuestos (detallados ordinarios y extraordinarios, con
expresión de programas, proyectos, actividades, ingresos y egresos) es únicamente con fines
de aprobación o improbación.

En el Derecho Comparado, prevalece la opción ejecutivista, por la que el Parlamento

puede cambiar el destino de los fondos, pero no incrementar el monto total o requiere la
conformidad del Poder Ejecutivo para modificar el total (como en el caso de España) y en
algunos Estados, como el guatemalteco, puede enmendar su composición y el total.

Otro principio en materia presupuestaria al que alude la Constitución guatemalteca, es

el principio de anticipación, el cual está referido a la necesidad de tener un marco legal
aprobado para su vigencia al inicio del año fiscal, con la finalidad de que todos los gastos e
ingresos que sean realizados por la Administración cuenten con una autorización
parlamentaria previa. Ello se advierte del contenido del inciso b) del artículo 171 citado, al
prever la discusión a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia el Presupuesto, el
 10

envío del proyecto de presupuesto al Congreso por parte del Ejecutivo con 120 días de
anticipación y que, si el presupuesto no hubiere sido aprobado por el Congreso, rige de nuevo
el presupuesto en vigencia.

Por otra parte, en cuanto al Gasto Público se refiere, el artículo 240 constitucional
establece ciertas reglas derivadas del principio de previsibilidad, entre ellas, la que exige
que toda ley que implique inversiones y gastos del Estado debe indicar la fuente de dónde se
tomarán los fondos destinados a cubrirlos.

Un principio que se ha tornado fundamental para el Estado Constitucional

guatemalteco es el principio de publicidad, que constituye a su vez una garantía para la
seguridad jurídica, pues sólo los regímenes autoritarios niegan la transparencia de sus actos
legislativos y de sus decisiones de gobierno, con el pretexto de la “seguridad nacional”.

En materia presupuestaria, la publicidad y la transparencia se encuentra prevista en los

últimos dos párrafos del artículo 237, al indicar que el Presupuesto y su ejecución analítica
son documentos públicos, accesibles a cualquier ciudadano que quiera consultarlos, para
cuyo efecto exige que el Ministerio de Finanzas Públicas disponga copias en la Biblioteca
Nacional, en el Archivo General de Centro América y en las Bibliotecas de las Universidades
del país. En igual forma deben proceder las entidades estatales que dispongan de fondos
privativos. Además, deben publicarlo anualmente en el Diario Oficial dentro de los seis
meses siguientes a la finalización de cada ejercicio fiscal. Además, el debate presupuestario
debe ser público en todas sus etapas: el proyecto presentado por el Presidente del Ejecutivo
al Pleno del Congreso, el análisis de la Comisión Financiera y el debate en el Pleno del
Congreso. También se refiere a la publicidad y la transparencia del Gasto Público el artículo
241 constitucional, al exigir del Organismo Ejecutivo la presentación anual de la rendición
de cuentas del Estado al Congreso de la República, así como el procedimiento para aprobar
la liquidación del presupuesto anual que concluye con la publicación oficial de una síntesis
de los estados financieros del Estado.

Al establecer el segundo párrafo del artículo 237 constitucional: “La unidad del
presupuesto es obligatoria y su estructura programática. Todos los ingresos del Estado
constituyen un fondo común indivisible destinado exclusivamente a cubrir sus egresos.” está
rigiéndose por los principios de unidad y de universalidad presupuestaria, lo que permite
equilibrio, facilidad, claridad y orden en las cuentas del Estado, además del control
parlamentario, al evidenciar la dimensión del presupuesto y el volumen del gasto público.
Este principio de universalidad encuentra excepción en el párrafo tercero del mismo artículo:
“Los organismos, las entidades descentralizadas y las autónomas podrán tener presupuestos
y fondos privativos cuando la ley así lo establezca…”; no obstante, no hay excepción al
principio de unidad, según la frase que sigue a la anterior: “…Sus presupuestos se enviarán
obligatoria y anualmente al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República, para su
conocimiento e integración al Presupuesto General; y además, estarán sujetos a los
controles y fiscalización de los órganos correspondientes del Estado.”

En esa línea del principio de integralidad o universalidad del Presupuesto, el inciso d)

del artículo 171 de la Constitución señala como atribución del Congreso: “Aprobar o
improbar anualmente, en todo o en parte, y previo informe de la Contraloría de Cuentas, el
detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas públicas, que le presente
el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal anterior”, para cumplir con la función de reflejo de la
situación del sector público, respecto de los ingresos, gastos y riesgos financieros que
conforman la Hacienda Pública.

Derivado de ese principio de integralidad del presupuesto estatal, es de considerar

que el Presupuesto debe reflejar el cumplimiento de una serie de mandatos constitucionales
para el Estado, los cuales, –a la luz de un Estado Constitucional de Derecho– no pueden ser
considerados meramente programáticos, sino que suponen obligaciones y exigencias
constitucionales, tal como la que establece el artículo 100, en cuanto a que El Organismo
Ejecutivo asignará anualmente en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, una
partida específica para cubrir la cuota que le corresponde al Estado como tal, y como
empleador, destinados al IGSS (100), así como lo establecido en el artículo 118, respecto de
que el régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en principios de
justicia social y es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la
utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y
tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional, y de las
“obligaciones fundamentales del Estado”, establecidas en el artículo 119, entre ellas, la de la
literal m), que al indicar que es deber estatal: “Mantener dentro de la política económica,
una relación congruente entre el gasto público y la producción nacional” está aludiendo al
 12

principio de equilibrio financiero.

Respecto de ese principio, la Corte de Constitucionalidad ha explicado que el legislador

ordinario no puede eludir la obligación que el artículo 119 constitucional impone respecto de
la implementación de una política económica que propicie congruencia entre la relación del
gasto público y la producción nacional, que es donde el Estado percibe la mayoría de sus
recursos por medio de la percepción de tributos. El obviarse, al legislar políticas económica
y fiscales diseñadas anteriormente con el objetivo de que el Estado cumpla con sus fines,
propicia la generación de desequilibrios financieros, sobre todo si la legislación emitida
afecta recursos que ya destinados para el cumplimiento de fines determinados (pago de gastos
de funcionamiento, de deuda pública interna y externa, inversiones y cumplimiento de
obligaciones estatales), al segregar parte de éstos y trasladarlos, sin la opinión técnica
respectiva, para el cumplimiento de nuevas obligaciones; segregación que, además, al
realizarse de manera imprevista, puede derivar en que la provisión de fondos resulte ser
insuficiente, ocasionando así un incumplimiento provocado de obligaciones del Estado6.

Además, la Constitución fijó una serie de aportes constitucionales para determinados

fines, basados en el Presupuesto General del Estado, de tal manera que un mínimo de 18%
del Gasto Público ya debe tener destinos fijos: 5% a la Universidad de San Carlos de
Guatemala (84); 3% al deporte federado, no federado y educación física (91); 2% a la Corte
Suprema de Justicia (213); 8% para las municipalidades (257); a la Corte de
Constitucionalidad se le garantiza un porcentaje de los ingresos que correspondan al
Organismo Judicial (268).

Por ende, tal como lo enseña el profesor argentino Bidart, quien postula el control de
constitucionalidad del presupuesto, de acuerdo al principio de justicia social previsto en el
texto constitucional: “para ordenarlas jerárquicamente, el Ejecutivo [...] y el Congreso [...]
deben tomar en cuenta cuáles son las necesidades sociales más apremiantes en el año en
curso, según los lugares y situaciones. De ahí en más, como en gradación jerárquicamente
ordenada, habrá que ir colocando las prelaciones que vengan demandadas por las urgencias
sociales”7. Lo que conlleva a pensar que el Presupuesto constituye el instrumento financiero

6
Ver sentencia de 19 de julio de 2006, expedientes acumulados 909-2006, 1008-2006 y 1151-2006.
21
Bidart Campos, German. La Constitución Económica (un esbozo desde el Derecho Constitucional argentino).
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/61/pr/pr24.pdf. Consultado el 4 de mayo de
para la realización efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en
la Constitución y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, por conllevar el
reconocimiento de prestaciones positivas fundamentalmente a cargo del Estado que tiene el
mandato de hacerlos efectivos y obligan a la aplicación progresiva de los recursos
disponibles.

Así lo establece el numeral 1 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC): “Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad
de los derechos aquí reconocidos”, declaración que precisa la aplicación del máximo de
recursos disponibles por parte del Estado, tal como sucede con el artículo 1 del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales –Protocolo de San Salvador–: “Los Estados Partes en el
presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se
comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la
cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los
recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresiva-
mente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que
se reconocen en el presente Protocolo”. Al respecto, la Corte de Constitucionalidad ha
expresado: “…para cuestiones de salud pública y asistencia social, educación, programas
alimentarios, seguridad ciudadana, y desde luego, asistencia a ancianos y personas con
discapacidad física, psíquica o sensorial, que no pueden dejar de ser cumplidas
argumentando incumplimiento de metas tributarias…”8

Ello significa que el Estado no cuenta con una amplia discrecionalidad política para
fijar el Gasto Público, sino que está obligado a hacer una evaluación objetiva y no arbitraria
para atender los derechos sociales, por constituir deberes estatales prioritarios. De ahí que,

2014.
8
Ver sentencia de 19 de julio de 2006, expedientes acumulados 909-2006, 1008-2006 y 1151-2006.
 14

como señalan Baldo Kresalja y César Ochoa, debe ser viable el control de constitucionalidad
sobre la Ley de Presupuesto, cuando sea manifiesta la vulneración a los derechos
económicos, sociales y culturales y a los fines sociales del Estado en materia de la Hacienda
Pública9.

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha recogido otros principios

presupuestarios y concepción de Presupuesto: “Desde el punto de vista económico se ha
definido al Presupuesto como la expresión contable del plan económico de la Hacienda
Pública para un periodo determinado. En el plano jurídico se le conceptúa como la
expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo puede
reconocer el Estado y sus organismos autónomos y de los derechos que se prevea liquidar
durante el ejercicio correspondiente. En este último destacan principios: de unidad, que
persiguiendo facilitar el control de la actividad financiera exige un sólo presupuesto en cada
ejercicio económico; de universalidad, por el que requiere que en el presupuesto se
contengan todos los ingresos y todos los gastos; de temporalidad, significando que el
presupuesto se refiere a un periodo de tiempo determinado, generalmente un año natural; y
de especialidad, en su triple acepción: (a) de especialidad cualitativa, consistente en que
todos los recursos asignados en un presupuesto a un objetivo determinado sólo pueden
invertirse en el mismo; (b) de especialidad cuantitativa, con el que se expresa que puedan
contraerse, girarse y realizarse únicamente los gastos hasta el importe previsto; y (c) de
especialidad temporal, que insiste en referirlo a un tiempo determinado.”10

4. ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD DE GASTO PÚBLICO

A continuación se analizan algunos casos de acción de inconstitucionalidad general
en los que se han enjuiciado normas generales relacionadas con el gasto público.

El primer caso que se cita es el de la sentencia dictada el cinco de abril de 2001, que
resolvía tres acciones constitucionales (expedientes 01-2001, 02-2001 y 4-2001). En las tres
acciones se denunciaban vicio de inconstitucionalidad de la Ley del Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2001, y señalaban como infringidos los

9
Kresalja, Baldo y César Ochoa. Derecho Constitucional Económico. Pág. 702.
10
Sentencia dictada el cinco de abril de 2001, expedientes acumulados 01-2001, 02-2001 y 4-2001
principios de unidad y universalidad, contenidos en el artículo 237 constitucional, por el
hecho de dividir en constitucional y extraordinario el aporte que se asignó al Organismo
Judicial y, por ende, en la disminución que se reflejó en la asignación de la Corte de
Constitucionalidad.

Luego de analizar los principios constitucionales de unidad presupuestaria, el Tribunal

Constitucional expresó que ubicaba la inconstitucionalidad en el prefijo "Extra" que antecede en
el renglón nominado "Aporte Extraordinario al Organismo Judicial", y que una distinción tal, carente
de base constitucional, altera el espíritu del artículo 213 constitucional que fija un porcentaje
determinado y sin calificativos del Presupuesto de Ingresos del Estado a favor del Organismo Judicial,
y siendo éste determinante, a su vez, del que corresponde a la Corte de Constitucionalidad, resulta
infringido el párrafo segundo del artículo 268 de la Constitución, que se refiere a su presupuesto, cuyo
monto aparece expresado numéricamente en el artículo 186 del Decreto 1-86 de la Asamblea Nacional
Constituyente. Finalmente declaró la inconstitucionalidad del prefijo "Extra" contenido en la frase
"Aporte Extraordinario al Organismo Judicial".

En esa sentencia, al respecto del control de constitucionalidad del gasto público, la Corte
manifestó: “…no puede predicarse que la ley aprobatoria del Presupuesto impugnada sea
inatacable, total o parcialmente por denuncia de violación de normativa constitucional por la forma
o por el fondo, ni que de ser declarada su efecto se limite al general de quedar sin vigencia, dado el
remedio previsto por la propia Constitución, en el caso de autos la disposición objetada ha de
reputarse no aprobada y, por ende, entra a regir la parte correspondiente del Presupuesto del año
anterior, sin perjuicio de que el Organismo Ejecutivo ponga en movimiento su poder presupuestario
mediante el o los proyectos de enmienda que estime necesarios, y el Organismo Legislativo su
potestad de aprobar o modificar la enmienda propuesta, de manera que se ejecute el Presupuesto
dentro del marco que el artículo 237 constitucional preceptúa…”

El segundo caso es el resuelto por la sentencia dictada por la Corte de

Constitucionalidad el 19 de julio de 2006, que resolvía las acciones de inconstitucionalidad
general tramitadas en los expedientes acumulados 909-2006, 1008-2006 y 1151-2006, que
fueron promovidas contra la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, por
no indicar la fuente de financiamiento para cubrir los gastos administrativos y de
funcionamiento del Estado para cumplir con el pago del aporte económico para las personas
de la tercera edad beneficiadas con esa regulación, por lo que denunciaban los accionantes
incumplimiento del legislador ordinario del mandato contenido en el primer párrafo del
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artículo 240 de la Constitución Política de la República11, derivado de la falta de previsión

legal respecto de la fuente de la cual se deberán obtener los fondos con los cuales cubrir los
gastos indicados.

La norma atacada de inconstitucionalidad indicaba que para la percepción de los fondos

con los cuales se pretendía el cumplimiento de la obligación de pago del Aporte Económico
del Adulto Mayor, se destinaba en forma privativa un porcentaje de la recaudación que se
hiciera del Impuesto al Valor Agregado. Por la fecha en la que entró en vigencia la norma,
necesariamente debía modificarse el Presupuesto General del Estado, aprobado en fecha
anterior a aquella en la que entró en vigencia la norma denunciada; no obstante, no se contó
con la opinión favorable del Organismo Ejecutivo, ni fue aprobada la norma con la mayoría
calificada que requiere el último párrafo del artículo 240 constitucional. De acuerdo con la
Ley del Presupuesto General, ya estaban comprometidos todos los ingresos por percibirse
del Impuesto al Valor Agregado.

Al respecto, la Corte analizó que la efectividad del cumplimiento de la obligación a

que se refiere el primer párrafo del artículo 240 de la Constitución Política de la República,
se materializa cuando la fuente de financiamiento que el legislador ordinario determina en
una norma que regulará la realización de inversiones y gastos del Estado, resulta ser
suficiente por sí sola para satisfacer la totalidad de la erogación que, por inversión o por
gasto, deberá realizar el Estado en observancia de dicha ley. La fuente de la que se pretendían
extraer los recursos destinados al cumplimiento de la obligación del Aporte Económico del
Adulto Mayor resultaba ser insuficiente para satisfacer la totalidad de obligaciones que se
generarán al estar en funcionamiento dicho programa, tomando en cuenta que era incierto el
número de beneficiarios y el monto mensual del beneficio dinerario, cuya determinación
obvia, para efectos presupuestarios, la labor de indexación que periódicamente debe hacerse,
lo cual imposibilita el cumplimiento del mandato constitucional instituido en el ordenamiento
jurídico guatemalteco. Indicó: “…respecto de que en la ejecución de un presupuesto estatal

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ARTICULO 240.- Fuente de inversiones y gastos del Estado. Toda ley que implique inversiones y gastos
del Estado, debe indicar la fuente de dónde se tomarán los fondos destinados a cubrirlos.
Si la inversión o el gasto, no se encuentran incluidos e identificados en el Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, el Presupuesto no podrá ampliarse por el
Congreso de la República sin la opinión favorable del Organismo Ejecutivo.
Si la opinión del Organismo Ejecutivo fuere desfavorable, el Congreso de la República sólo podrá aprobar la
ampliación con el voto de por lo menos las dos terceras partes del número total de diputados que lo integran.
debe observarse todo aquello que permita no sólo guardar la correspondiente unidad y
congruencia en cuanto a contenido, objeto, finalidad y dimensión de las normas
presupuestarias, sino la determinación de previsibilidad –para el cumplimiento- y
cuantificación de todas aquellas erogaciones que hayan de realizarse…”Y concluyó que las
normas denunciadas de la Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor era
violatoria del mandato contenido en el artículo 240 constitucional y fue declarada
inconstitucional y expulsada del ordenamiento jurídico.

En el tercer caso, la Corte de Constitucionalidad emitió la sentencia el 13 de

noviembre de 2014, en el expediente 1688-2007, para resolver la acción de
inconstitucionalidad general promovida contra la ley que estableció el procedimiento de
licitación internacional para contratar la construcción de una autopista que cruzará todo el
norte del país, la cual comenzará a pagarse después de terminado el componente de
construcción, mediante pagos periódicos, cuya anualidad no podrá exceder de veinte
millones de dólares de los Estados Unidos de América ni exceder de treinta años. Alegaban
los accionantes que no se indicó la fuente de financiamiento, con lo cual se infringía el
artículo 240 de la Constitución, ni se aprovisionó adecuadamente los fondos necesarios para
su terminación, lo que conculcaba el párrafo final del artículo 238 constitucional12; tampoco
se cuantificó presupuestariamente los montos con los que se efectuarán los pagos, ni los
presupuestos que tal obligación abarcará, por ello consideraban que se violaban los artículos
237, 238 y 240 de la Carta Magna.

Para contestar a ello, la Corte invocó el principio de unidad del Presupuesto, por el que
todos los gastos y recursos del Estado sean reunidos o agrupados en un único presupuesto
general de ingresos y egresos para toda la actividad financiera del Estado en un período de
tiempo determinado y cuya determinación se basa en la política financiera para el año en que
ese Presupuesto regirá. Explicó que la norma cuestionada establecía el deber de incluir dentro
del Presupuesto de Egresos para cada ejercicio fiscal y por el plazo que se establezca en el
respectivo contrato, la parte proporcional del valor del Proyecto correspondiente al período
devengado, debiendo programar las asignaciones presupuestarias como inversión, por lo que
no implicaba que se estuviera ampliando el Presupuesto General, pues éste aún no había sido

12
“…Cuando se contrate obra o servicio que abarque dos o más años fiscales, deben provisionarse
adecuadamente los fondos necesarios para su terminación en los presupuestos correspondientes…”
 18

ratificado, pues sería hasta que estuviera por iniciarse cada ejercicio fiscal que conlleve el
registro de la obligación devengada, conforme lo analizado anteriormente. Además,
dependería de la Política Financiera a establecerse para el pago de la obligación que se
devenga a favor del Contratista del Proyecto Vial mencionado, en la cual se debería tomar
en cuenta la financiación de lo devengado en el referido contrato, y establecerlo en los
Presupuesto Generales de Ingresos y Egresos que correspondieran al ciclo fiscal que debiera
incluir tales obligaciones, lo cual debería preverlo el encargado de la contratación aludida.
Concluyó señalando que el artículo denunciado constituye una norma de previsibilidad
financiera para la contratación administrativa que garantiza el cumplimiento de las
obligaciones contraídas con el Contratista para hacer pago de la obra pública que realice, y
también prevé el cumplimiento de los principios constitucionales del sistema financiero
nacional, así como la fiscalización y la transparencia del pago, razones por las cuales
desestimó la pretensión.

En un cuarto caso, en el que se resolvía una acción de inconstitucionalidad general por

medio de la sentencia dictada el 17 de febrero de 2010, en el expediente 1205-2008, se
denunciaba un artículo de la ley que regulaba la adjudicación de inmuebles del Estado
ocupados por familias en situación de pobreza económica, a título oneroso, siempre que los
destinaran para vivienda. Ese artículo establecía que los ingresos percibidos de la
adjudicación serían destinados a cubrir los gastos de funcionamiento de la Unidad ejecutora
y los gastos para el fortalecimiento de la consolidación de los asentamientos ubicados en
terrenos provenientes del Estado, además que los ingresos percibidos de la adjudicación de
fincas propiedad de las entidades autónomas y descentralizadas y de las municipalidades,
constituirían disponibilidades específicas para éstas, lo que la accionante estimaba como
violatorio del principio de unidad presupuestaria incluido en el artículo 237 de la
Constitución, porque los ingresos por concepto de adjudicaciones no forman parte de la
unidad presupuestaria, ya que solamente se establece su disponibilidad, sin regularse su
unidad.

Para contestar a la denuncia, la Corte de Constitucionalidad determinó que ese

principio alude a la programación de todos los gastos en los que incurran las entidades
estatales, por lo que debe reportarse en su conjunto o unidad para su respectiva aprobación
por parte del legislador; no obstante, ese principio no tiene relación con que en cada ley en
la que se regulen situaciones que atañen a la función pública de cada órgano del Estado, deba
establecerse la forma en la que la programación de sus actividades deban ser reportadas, esto
será más bien a manera de informe que deberán ser sometidas a consideración de quien
corresponda, pero no constituye una obligación legislativa el disponer en una norma de
carácter general, la regulación de situaciones y funciones respecto del manejo del presupuesto
de cada entidad del Estado. La forma en cómo deban manejar su presupuesto, así como la
forma en que éste debiera ser incluido dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos
del Estado, no constituye una obligación legislativa, sino más bien administrativa, puesto que
para ello constitucionalmente se ha establecido la emisión de la ley anual correspondiente
para tal fin en la que deben incluirse tanto los ingresos que perciban las entidades públicas,
como los egresos en los que éstas incurrirán. Resulta innecesario que en una norma de
carácter general que no sea la del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado del
año correspondiente se establezca la forma en que entidades públicas deban presentar la
programación de sus ingresos y egresos. Ello porque tales mecanismos y procedimientos se
presumen conocidos para las personas que ejercen la administración de los diferentes órganos
que conforman el aparato estatal, cuyos presupuestos conforman la unidad presupuestaria
que regula el artículo 237constitucional aludido. De esa cuenta, la no indicación de la forma
en la que el presupuesto de las entidades que regula la ley en cuestión, respecto de la unidad
presupuestaria de ingresos y egresos de la Nación no constituye violación a la Constitución
Política, dado que el reporte de los mismos se considera obligatorio.

Para el quinto caso, se trae a cuenta la sentencia dictada el 10 de diciembre de 2013,

en los expedientes acumulados 1512-2013 y 1637-2013,que resolvía dos acciones que
sometían a control de constitucionalidad el aporte extraordinario al presupuesto del año en
curso, realizado por el Congreso de la República para la Universidad de San Carlos de
Guatemala con el agregado “Hospital de transplantes” según la Ley del Presupuesto General
del Estado para ese año, bajo la denuncia de que esa asignación imponía un fin específico sin
que mediara solicitud del Consejo Superior Universitario, lo cual atentaba contra la
autonomía de la que goza esa casa de estudios, además de irrespetar el procedimiento
establecido para receptar el presupuesto de las entidades autónomas, previsto en el artículo
237 del Texto Fundamental.

Al respecto, la Corte de Constitucionalidad analizó que la autonomía otorgada a la

 20

Universidad de San Carlos está reconocida en su nivel más alto, de lo cual se desprende la
capacidad de auto-dirigirse, auto-reglamentarse y auto-administrarse, para poder elegir
discrecionalmente la forma de cumplir sus fines constitucionales, posee amplia
discrecionalidad para determinar cómo cumplir sus funciones académicas y sociales, según
reconocimiento expreso de la Constitución, por lo que es a su Consejo Superior Universitario
al que le compete proyectar la eventualidad de un fin específico para justificar la asignación
de un aporte extraordinario. En cuanto al principio de flexibilidad del presupuesto público,
recogido en el artículo 171 constitucional, literal b), por el cual el Congreso de la República
está facultado para aprobar, modificar o improbar el Proyecto de Presupuesto Público que les
ha sido remitido por el Organismo Ejecutivo, la Corte advirtió que éste encuentra límites
previstos en la literal c), del artículo 134 del Texto Fundamental, en cuanto a los proyectos
de las entidades que gozan de auto-gestión. En ese apartado la Constitución establece que la
obligación de las entidades autónomas de remitir sus presupuestos –detallados ordinarios y
extraordinarios, con expresión de programas, proyectos, actividades, ingresos y egresos– es
únicamente con fines de aprobación o improbación. Esa misma norma prescinde a la
Universidad de San Carlos de Guatemala de la obligación de detallar su presupuesto. De ello
se desprende que, para dicha universidad, la norma contenida en la literal c) del artículo 134
constitucional constituye la obligación mínima de remitir su presupuesto únicamente con
fines de aprobación o improbación, sin más detalle. Por ende, el Congreso de la República,
al modificar el presupuesto presentado por la referida casa de estudios vació de contenido
esa norma extraída de la Texto Fundamental, por lo que resulta ser inconstitucional. Por otra
parte, esta Corte advierte que la norma denunciada, al detallar el destino del aporte en
cuestión, operaría como una condición para su cumplimiento, de tal manera que es imposible
hacer uso de dicho aporte si no es destinado al fin que le fue impuesto por el legislador, lo
cual impide que la Universidad de San Carlos decida, de manera independiente, para qué
destinar la cantidad asignada en concepto de aporte extraordinario. Esto, limita su autonomía
funcional y la supedita a someter la gestión de la obra de destino al Ministro de Estado
encargado del ramo de Salud Pública. Con base en ello, la Corte consideró que la frase “Hospital
de Trasplantes” era contraria a los artículos 82 y 134 de la Constitución Política de la República de
Guatemala y, en consecuencia, la declaró inconstitucional y la expulsó del ordenamiento jurídico.
5. REFERENCIAS

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