Curso Spo

Contraloría General del Estado
Centro de Capacitación
CENCAP
PRESENTACIÓN
Si bien todos los sistemas que regula la Ley N° 1178 de Administración y Control
Gubernamentales son importantes, quizá uno de los que cobrará un rol relevante en la
gestión pública a partir del nuevo modelo y enfoque de planificación con la Ley N° 777
del sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE), es precisamente el Sistema de
Programación de operaciones ya que este sistema permite a las entidades públicas
realizar la planificación institucional en el corto plazo.
Desde el Estado se revaloriza el papel que juega la planificación en la gestión pública, la

cual este orientada a la concreción, no sólo de actividades, sino a la obtención de
resultados en beneficio de la población en su conjunto.
En ese sentido, para que las entidades públicas cumplan con su mandato legal y misión,
se deben aplicar normas e instrumentos técnicos que permitan llevar adelante un proceso
coherente de planificación a través de la aplicación del Sistema de Programación de
Operaciones.
Por ello la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales, dentro los sistemas
que regula y que permite programar las actividades, establece al Sistema de
Programación de Operaciones (SPO).
Para contribuir al desarrollo de capacidades del personal de las entidades públicas que
deben conocer y aplicar el SPO, el Centro de Capacitación de la Contraloría General del
Estado dentro de su oferta de capacitación contempla el evento “Marco Normativo,
Conceptual e Instrumental del Sistema de Programación de Operaciones” que tiene
como finalidad contribuir al conocimiento de los aspectos normativo e instrumentales
relacionados al proceso de planificación institucional.
INDICE
1. EL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES EN EL MARCO DE LA LEY Nº

1178, Y EL SPIE ......................................................................................................................................... 2
1.1. GENERALIDADES DE LA LEY Nº 1178 DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL
GUBERNAMENTALES ...................................................................................................................... 2
1.1.1. Características de la Ley Nº 1178 .................................................................................... 2
1.1.2. Finalidades y objeto de la Ley Nº 1178 .......................................................................... 4
1.1.3. Ámbito de Aplicación de la Ley N° 1178 ....................................................................... 5
1.1.4. Sistemas que regula la Ley N° 1178 ................................................................................. 6
1.1.5. Responsabilidad por la implantación de los sistemas que regula la Ley
N° 1178 6
1.2. ÓRGANOS RECTORES QUE ESTABLECE LA LEY N° 1178 Y SUS ATRIBUCIONES ............... 6
1.2.1. Órganos Rectores de los Sistemas de la Ley N° 1178 ................................................ 7
1.2.2. Atribuciones de los Órganos Rectores ........................................................................... 7
1.3. IMPLANTACIÓN DEL SPO Y SU REGLAMENTACIÓN .............................................................. 7
1.3.1. Reglamento Específico del Sistema de Programación de Operaciones ............. 7
1.3.2. Compatibilización y aprobación del RE-SPO ............................................................... 8
2. SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO ................................................................. 11
2.1. ORIGEN, CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y FINALIDAD DEL SISTEMA DE
PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO ................................................................................ 11
2.1.1. Origen del Sistema de Planificación Integral del Estado ........................................ 11
2.1.2. Concepto del Sistema de Planificación Integral del Estado .................................. 11
2.1.3. Fundamentos del Sistema de Planificación Integral del Estado ........................... 12
2.1.4. Fines del Sistema de Planificación Integral del Estado ............................................ 13
2.1.5. El Control Gubernamental y el Sistema de Planificación Integral del
Estado 13
2.2. SUBSISTEMAS, ESTRUCTURA, INSTANCIAS, ARTICULACIÓN E INTERRELACIÓN DEL
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO ......................................................... 14
2.2.1. Subsistemas del Sistema de Planificación Integral del Estado .............................. 14
2.2.2. Órgano Rector, Instancias Ejecutivas del Sistema de Planificación
Integral del Estado y sus Atribuciones .......................................................................................... 16
3. SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES (SPO) .......................................................... 21
3.1. EL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES EN EL MARCO DE LA LEY
N° 1178 Y LEY N° 777.................................................................................................................... 21
3.2. INTEGRACIÓN E INTERRELACIÓN DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE
OPERACIONES CON EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO ............ 21
3.2.1. Normas Básicas del Sistema Programación de Operaciones ............................... 22
3.2.2. Concepto de las Normas Básicas del Sistema de Programación de
Operaciones......................................................................................................................................... 22
3.2.3. Objeto de las Normas Básicas del Sistema de Programación de
Operaciones......................................................................................................................................... 22
3.2.4. Principios del Sistema de Programación de Operaciones ..................................... 23
3.2.5. Integralidad .......................................................................................................................... 23
3.2.6. Factibilidad ........................................................................................................................... 23
3.2.7. Transparencia ...................................................................................................................... 23
3.2.8. Flexibilidad ............................................................................................................................ 24
3.2.9. Articulación del plan operativo anual con el plan estratégico
institucional ........................................................................................................................................... 24
3.3. LAS INTERRELACIONES DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES
CON LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL ..................................................... 26
3.3.1. El Sistema de Presupuesto y el SPO ............................................................................... 26
3.3.2. El Sistema de Organización Administrativa y el SPO ................................................ 26
3.3.3. El Sistema de Administración de Personal y el SPO .................................................. 26
3.3.4. El Sistema de Administración de Bienes y Servicios y el SPO ................................ 27
3.3.5. El Sistema de Tesorería y Crédito Público y el SPO ................................................... 27
3.3.6. El Sistema de Contabilidad Integrada y el SPO ......................................................... 27
3.3.7. El Sistema de Control Gubernamental y el SPO ......................................................... 27
3.4. COMPONENTES DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES ....................... 27
3.4.1. Subsistema de Formulación de POA ............................................................................. 27
3.4.2. Subsistema de Seguimiento y Evaluación a la Ejecución del POA ..................... 27
4. SUBSISTEMA DE FORMULACIÓN DEL POA ..................................................................................... 31
4.1. CARACTERÍSTICAS DE LA PLANIFICACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO ................................ 31
4.1.1. La importancia de la planificación ............................................................................... 31
4.1.2. Definiendo la Planificación .............................................................................................. 32
4.1.3. La Planificación orientada a resultados ....................................................................... 32
4.2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA ........................................................................................... 33
4.2.1. La Planificación Estratégica (PE) y el SPIE .................................................................... 33
4.2.2. Estructura y Contenido mínimo de los Planes Estratégicos Institucionales ........ 33
4.2.3. Criterios generales para la formulación del PEI ......................................................... 34
4.2.4. Procedimientos para la elaboración e implementación del PEI .......................... 34
4.3. LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA ............................................................................................... 35
4.3.1. La Planificación Operativa Anual y el SPIE .................................................................. 35
4.3.2. Características de la Planificación Operativa Anual ............................................... 35
4.3.3. El presupuesto Plurianual y la Planificación Operativa ........................................... 35
4.4. FORMULACIÓN Y CONTENIDO DEL POA DE ACUERDO A LAS NORMAS
BÁSICAS DEL SPO ......................................................................................................................... 36
4.4.1. Análisis de Situación .......................................................................................................... 36
4.4.2. Acciones de Corto Plazo .................................................................................................. 38
4.4.3. Indicadores de Gestión..................................................................................................... 39
4.4.4. Determinación de Operaciones ..................................................................................... 40
4.4.5. Determinación de requerimientos ................................................................................. 41
4.4.6. Articulación POA – Presupuesto ..................................................................................... 42
4.5. INSTRUMENTOS TÉCNICOS COMPLEMENTARIOS PARA LA PLANIFICACIÓN DEL
SECTOR PÚBLICO.......................................................................................................................... 42
5. SUSBISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL POA .......................... 44
5.1. SEGUIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DEL PLAN OPERATIVO ANUAL .................................... 44
5.1.1. Características del Seguimiento y Evaluación........................................................... 44
5.1.2. La programación a la ejecución del POA .................................................................. 45
5.1.3. Informes de Seguimiento a la Ejecución del POA .................................................... 45
5.2. EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL POA ........................................................................... 45
5.3. AJUSTE DEL PROGRAMA DE OPERACIONES ANUAL .......................................................... 46
5.3.1. Los Ajustes a la Planificación Operativa Anual en el marco de las
Normas Básicas del SPO ................................................................................................................... 46
5.3.2. Los Ajustes a la Planificación Operativa Anual en el marco del SPIE ................. 47
CENCAP
INTRODUCCIÓN
El CENCAP pone a disposición de los participantes el texto de consulta del curso “Marco
Conceptual, Normativo e Instrumental del Sistema de Programación de Operaciones”, que tiene
como objetivo apoyar en el proceso enseñanza aprendizaje sobre la planificación institucional de
corto plazo.
El texto ha sido organizado en cinco módulos relacionados a la temática del Sistema de

Programación de Operaciones (SPO) bajo el nuevo enfoque de planificación establecido por el
Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) y el nuevo mandato que otorga la Ley N° 777 a
la Contraloría General del Estado respecto a los diferentes planes generados por las entidades
públicas.
El Módulo I expone los aspectos generales de la Ley N° 1178 y la gestión por resultados, como
modelo que permite a las entidades administrar de forma eficiente y eficaz los recursos del Estado
a través de los sistemas que regula y el papel que juegan los órganos rectores y las Máximas
Autoridades Ejecutivas y las atribuciones y responsabilidad respecto a la implantación de los
sistemas.
El Módulo II hace una descripción del nuevo modelo de planificación del sector público a partir
de la Ley N° 777 del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE), ene se sentido lo que se
pretende es que se conozcan los nuevos planes que deben ser elaborados por las entidades
públicas y la orientación de los mismos. Así también se presenta el nuevo rol que tiene la
Contraloría General del Estado respecto al ejercicio del Control Gubernamental sobre los planes.
El Módulo III, trata específicamente el Sistema de Programación de Operaciones (SPO) en el

nuevo contexto de la planificación integral del Estado, sus características, definición, los principios
que lo rigen, las interrelaciones con los otros sistemas de administración que regula la Ley N° 1178 y
los componentes de este sistema, el subsistema de elaboración del POA y el subsistema de
seguimiento y evaluación a la ejecución del POA.
El Módulo IV, en este sistema se estudia a uno de los componentes del SPO, el Subsistema de
Elaboración del POA, los elementos que deben contener este documento de gestión así como sus
características.
El Módulo V, finalmente se presenta al Subsistema de Seguimiento y Evaluación a la Ejecución del

POA.
En ese sentido el CENCAP invita al participante a introducirse en el tema de la “planificación del

sector público”, y específicamente en el Sistema de Programación de Operaciones.
CENCAP
ASPECTOS GENERALES DE LA LEY

N° 1178, LA GESTIÓN POR
RESULTADOS Y EL SISTEMA DE
PROGRAMACIÓN DE
OPERACIONES
COMPETENCIA A DESARROLLAR
• Describe al conjunto de sistemas que regula la Ley N° 1178

e identifica al Sistema de Programación de Operaciones.
1
CENCAP
1. EL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES EN EL MARCO DE LA LEY Nº 1178, Y
EL SPIE
1.1. GENERALIDADES DE LA LEY Nº 1178 DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL

GUBERNAMENTALES
La Ley de Administración y Control Gubernamentales, promulgada el 20 de julio de 1990,

con el número 1178, es una disposición legal que define los sistemas de administración y
control; establece preceptos, criterios y bases fundamentales para la gestión pública que
deben aplicarse en todas las entidades del sector público; e incluye el régimen de
responsabilidad por la función pública.
Por lo tanto:
- La Ley N° 1178 expresa un modelo de gestión por resultados para el manejo eficaz y
eficiente de los recursos del Estado.
Es decir, que la Ley Nº 1178 centra su atención en el logro de resultados en beneficio de la

población.
- Aplica el enfoque sistémico, ya que los sistemas que regula esta Ley, deben
funcionar de manera integrada a objeto de generar sinergias.
Los sistemas para programar (planificar), organizar, ejecutar y controlar, se interrelacionan

entre sí y con el Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE).
- Establece el régimen de responsabilidad por la función pública de los servidores

públicos, en el desempeño de sus funciones.
La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en

cuenta los resultados de la acción u omisión.
1.1.1. Características de la Ley Nº 1178
La Ley N° 1178, por el largo proceso de su gestación en cuanto a su definición y

contenido, por las premisas asumidas en su diseño, tiene las siguientes
características:
a) Ley Marco y Principista
La Ley N° 1178 tiene la característica de ser una Ley Principista, ya que sólo define
criterios técnicos fundamentales para el funcionamiento integrado de los sistemas
de administración y control gubernamentales.
Tiene la característica de Ley Marco, porque solo establece preceptos generales

para el desarrollo de los sistemas a través de reglamentos específicos, en un Estado
con tanta diversidad, se establece que tanto el diseño específico, así como el
manejo de los mecanismos para ejecutar las políticas gubernamentales, le
corresponderá a cada entidad en función de su naturaleza.
2
CENCAP
Por ejemplo, en el artículo 7 de la Ley N° 1178, se establece el principio de Centralización
Normativa y Descentralización Operativa, mediante el cual se centraliza la formulación de
políticas y normatividad básica, mientras que se desconcentra o descentraliza la ejecución
de las políticas y la aplicación de los sistemas de administración. En concordancia con ésta
descentralización o desconcentración, en el artículo 27 se definen las responsabilidades de la
Máxima Autoridad Ejecutiva, en cuanto a la implantación y manejo de los sistemas de las
entidades que ejercen competencias sectoriales sobre otras y de cada entidad en particular.
b) Ley Instrumental
La Ley N° 1178 no define estrategias, planes o políticas de desarrollo económico y

social, sea nacional, departamental, municipal o de los pueblos indígenas originarios
campesinos. La Ley N° 1178 delimita el campo donde termina la toma de decisiones
(política) y donde empieza la ejecución administrativa y operativa (técnica).
Los sistemas que regula la Ley N° 1178, son instrumentos para la ejecución y
concreción de las políticas públicas y procuran la eficiencia de la gestión pública.
c) Ley Sistémica y por Procesos1
La Ley N° 1178 considera al sector público, los sistemas de administración y de

operación de las entidades como un todo funcional, donde el intercambio de
insumos, procesos y productos y la interacción e interrelación permanente, es la
regla del funcionamiento de un sistema y los procesos que se generan en su interior.
Proceso en el POA, es el conjunto de operaciones coherentes y secuenciales que

deben ejecutarse para el alcance de los objetivos de la entidad2.
ESQUEMA DEL FUNCIONAMIENTO DE UN SISTEMA

ENTRADAS PROCESO SALIDAS
INSUMOS OPERACIONES/ACTI PRODUCTO

VIDADES (RESULTADOS)
RETROALIMENTACION
La Ley N° 1178, al basarse en el enfoque sistémico e integrar éste con el proceso

administrativo, pretende obtener, de cada sistema, el máximo de rendimiento al
vincularlo con los demás y establecer sus relaciones funcionales, proporcionándoles
los elementos necesarios para un adecuado funcionamiento y en conjunto,
coadyuven con la eficiencia, eficacia, economía y efectividad de los diferentes
procesos, productos, resultados e impactos esperados.
1 Un sistema es un conjunto de elementos interdependientes e interactuantes, o grupos de unidades que forman un todo complejo u
organizado para alcanzar uno o varios objetivos o resultados. Es necesario mencionar que ningún sistema pueda existir aislado
completamente, las cosas o partes que componen al sistema, no se refieren al campo físico, sino más bien al funcional, por lo que
estas pasan a ser funciones a ser realizadas por el sistema que, básicamente, son entradas, procesos, salidas y la retroalime ntación.
2 Glosario. Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa.
3
CENCAP
El enfoque sistémico plantea que el producto o resultado de un subsistema
constituye, insumo del sistema que le sigue en la cadena productiva; a su vez, este
último también genera productos o resultados que, junto a otros insumos, constituye
entrada para el siguiente subsistema.
POA PAC
SPO SABS
1.1.2. Finalidades y objeto de la Ley Nº 1178
La Ley N° 1178, en su artículo 1, modificado por la Disposición Adicional Segunda,

parágrafo I de la Ley N° 777 del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE),
aprobada el 21 de enero de 2016, señala:
La presente Ley regula los sistemas de administración y control de los recursos del
Estado y su relación con el Sistema de Planificación Integral del Estado (…).
La Ley N° 1178, tiene por objeto:
a) Programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y el uso eficaz y eficiente

de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los
programas, la prestación de servicios y los proyectos del Sector Público.
En el anterior inciso, la Ley N° 1178 hace referencia a dos aspectos:
- Administración eficaz y eficiente en la captación de recursos y
- Administración eficaz y eficiente en el uso de recursos.
Tanto la eficacia como la eficiencia deben contar con indicadores de desempeño.

Estos conceptos se describen a continuación:
Eficiencia, optimizar los recursos que se disponen para el logro de objetivos

principalmente a nivel de procesos y productos (bienes, servicios o normas). Se
determina con base a parámetros o índices pre-establecidos o construidos.
Eficacia, el grado de cumplimiento de objetivos, principalmente a nivel de

productos (bienes, servicios o normas) y resultados inmediatos.
b) Disponer de información útil, oportuna y confiable asegurando la razonabilidad

de los informes y estados financieros.
4
CENCAP
El anterior inciso se refiere, a tomar decisiones en función de información y rendir

cuentas. La información es útil cuando sirve para tomar decisiones y rendir cuentas3;
es oportuna cuando está disponible cuando se la necesita; y, es confiable cuando
está respaldada por documentación pertinente y no se modifica.
c) Lograr que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena
responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no sólo de los objetivos a que se
destinaron los recursos públicos que le fueron confiados, sino también de la forma y
resultado de su aplicación.
Es decir, que todos, incluida la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), deben rendir
cuentas ante la sociedad demostrando un adecuado manejo de los recursos
públicos y de los resultados logrados. Este planteamiento ha cobrado mayor
relevancia por el mandato constitucional y específicamente con la Ley N° 341 de
Participación y Control Social. Así como también, en el actual marco del SPIE por la
integralidad de los Planes y el Control Gubernamental.
d) Desarrollar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el

manejo incorrecto de los recursos del Estado.
Se desarrolla la capacidad administrativa cuando los sistemas de administración y

control están implantados y gestionados correctamente. Así mismo con los recursos
humanos capacitados y entrenados para la correcta operatoria de cada uno de los
sistemas.
FINALIDADES DE LA LEY N° 1178
Lograr la Eficacia Generar

y Eficiencia Información
Asumir plena Desarrollar la

Responsabilidad Capacidad
Administrativa
1.1.3. Ámbito de Aplicación de la Ley N° 1178
La Ley N° 1178, se aplica en:
- Todas las entidades del Sector Público, sin excepción.

- Toda persona jurídica donde el Estado tenga la mayoría del patrimonio.
- Las unidades administrativas de los Órganos Legislativo, Judicial y Electoral
3La Constitución Política del Estado establece que es deber de todo servidor público el rendir cuentas. En este marco la Ley N°
341 de Participación y Control Social establece que todos los niveles del Estado deben realizar procesos de rendición pública de
cuentas.
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CENCAP
conforme a sus objetivos, planes y políticas.
- Las Unidades Administrativas de la Contraloría General del Estado.
- Toda persona natural o jurídica que no pertenezca al Sector Público,
cualquiera sea su naturaleza jurídica, que reciba recursos del Estado; se
beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones; preste servicios
públicos no sujetos a la libre competencia.
- Entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o
interés económico.
1.1.4. Sistemas que regula la Ley N° 1178
Los sistemas que regula la Ley N° 1178, son los siguientes:
a) Para programar y organizar las actividades:
- Sistema de Programación de Operaciones (SPO)

- Sistema de Organización Administrativa (SOA)
- Sistema de Presupuesto (SP)
b) Para ejecutar las actividades programadas y organizadas:
- Sistema de Administración de Personal (SAP)

- Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS)
- Sistema de Tesorería y Crédito Público (ST y CP)
- Sistema de Contabilidad Integrada (SCI)
c) Para controlar:
- Sistema de Control Gubernamental (SCG)
Toda entidad para ejecutar sus operaciones y actividades requiere de bienes y/o
servicios previamente definidos en el POA y el Presupuesto, caso contrario no será
posible cumplir con las metas ni los resultados.
Por ello la Ley N° 1178 establece y regula al Sistema de Programación de

Operaciones (SPO), que permite realizar la planificación institucional de corto plazo.
1.1.5. Responsabilidad por la implantación de los sistemas que regula la Ley N°

1178
De acuerdo con el artículo 27 de la Ley N° 1178, la responsabilidad por la

implantación de los sistemas que regula la Ley N° 1178, es de la Máxima Autoridad
Ejecutiva de cada entidad a través del Reglamentos Específicos, que serán
elaborados en el marco de las normas básicas que emita el Órgano Rector.
1.2. ÓRGANOS RECTORES QUE ESTABLECE LA LEY N° 1178 Y SUS ATRIBUCIONES
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CENCAP
1.2.1. Órganos Rectores de los Sistemas de la Ley N° 1178
La Ley N° 1178, establece a los siguientes Órganos Rectores:
Ministerio de Contraloría
Planificación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas General del
Desarrollo Estado
Sistema de • Sistema de Programación de Operaciones (SPO) Sistema de

Planificación • Sistema de Organización Administrativa (SOA) Control
Integral del Estado • Sistema de Presupuesto (SP) Gubernamental
(SPIE) • Sistema de Administración de Personal (SAP) (SCG)
• Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS)
• Sistema de Tesorería y Crédito Público (ST y CP)
• Sistema de Contabilidad Integrada (SCI)
Como Órgano Rector del SPO, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas cuenta
con unidades operativas como la Dirección General de Normas de Gestión Pública:
Marco Normativo que compatibiliza el reglamento específico del Sistema de
Programación de Operaciones.
1.2.2. Atribuciones de los Órganos Rectores
De acuerdo con el artículo 20 de la Ley N° 1178, las atribuciones básicas de los

Órganos Rectores son las siguientes:
a) Emitir las normas y reglamentos básicos para cada sistema;

b) Fijar los plazos y condiciones para elaborar las normas secundarias o
especializadas y la implantación progresiva de los sistemas;
c) Compatibilizar o evaluar, según corresponda, las disposiciones específicas que
elaborará cada entidad o grupo de entidades que realizan actividades similares,
en función de su naturaleza y la normatividad básica; y
d) Vigilar el funcionamiento adecuado de los sistemas específicos desconcentrados
o descentralizados e integrar la información generada por los mismos.
Las normas básicas mencionadas en el inciso a), son instrumentos normativos que
rigen a cada uno de los sistemas regulados por la Ley N° 1178; dichas normas
definen las características propias de cada sistema.
Lo importante de las normas básicas es que definen el marco en el que la MAE

debe elaborar los Reglamentos Específicos para cada sistema de administración.
1.3. IMPLANTACIÓN DEL SPO Y SU REGLAMENTACIÓN
1.3.1. Reglamento Específico del Sistema de Programación de Operaciones
RE -SPO
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CENCAP
El artículo 27 de la Ley N° 1178 establece que:
“Cada entidad del Sector Público elaborará en el marco de las normas básicas
dictadas por los órganos rectores, los reglamentos específicos para el
funcionamiento de los Sistemas de Administración y Control Interno (…).
Corresponde a la máxima autoridad de la entidad la responsabilidad de su
implantación”.
Es responsabilidad de la MAE la implantación del Sistema de Programación de

Operaciones, para ello se elaborará el Reglamento Específico del Sistema de
Programación de Operaciones (RE-SPO) de acuerdo con su naturaleza, estructura
organizacional, características y en el marco a la norma básica emitida por el
Ministerio de Economía y Finanzas públicas, Órgano Rector de este sistema.
El RE-SPO se constituye en el instrumento jurídico-administrativos de cumplimiento

obligatorio por parte de la entidad y las servidoras y servidores públicos; su
incumplimiento dará lugar a responsabilidades por la función pública establecidas
por la Ley N° 1178.
Ley N° 1178
Artículo 6. SPO
Decreto Supremo N° 3246 que reemplaza la
Resolución Suprema N° 225557 • Nivel Consultivo Normativo:
Ministerio de Economia y
Normas Básicas del Sistema de Programacion de Finanza públicas.
Operaciones
• Nivel Ejecutivo Operativo:
Reglamento Específico del Sistema de Entidad Pública
Programación de Operaciones
1.3.2. Compatibilización y aprobación del RE-SPO
Una vez que se haya elaborado el Proyecto de RE-SPO, la MAE de la entidad

remitirá este documento al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
específicamente a la Dirección General de Normas de Gestión Pública. Ésta
Dirección revisará que el proyecto de RE-SPO haya sido elaborado en el marco de
las Normas Básicas del SPO. Si no existen observaciones se procederá a emitir la
compatibilidad del mismo y será devuelto a la entidad a través de nota en donde
se establece que dicho documento es “Compatible” con las Normas Básicas del
SPO. Posteriormente la entidad “Aprobará” el RE-SPO compatibilizado, a través de
Resolución Expresa emitida por autoridad competente.
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CENCAP
MINISTERIO DE ECONOMIA
ENTIDAD
Y FINANZAS PÚBLICAS -
ELABORA PROYECTO DE ENTIDAD
DGSGP
RE-SPO Y LO REMITE AL APRUEBA EL REGLAMENTO
COMPATIBILIZA EL
MEFP-DGSGP
PROYECTO DE RE-SPO
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CENCAP
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN
INTEGRAL DEL ESTADO
• Explica los Aspectos Básicos del Sistema de Planificación

Integral del Estado.
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CENCAP
2. SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO
Planificación
SPIE
Seguimiento Inversión
y Evaluación Pública
2.1. ORIGEN, CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y FINALIDAD DEL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN

INTEGRAL DEL ESTADO
2.1.1. Origen del Sistema de Planificación Integral del Estado
El artículo 311, parágrafo II, numeral 1) de la Constitución Política del Estado, con
relación a la planificación y al Sistema de Planificación Integral del Estado, señala:
“(…) 1. El Estado ejercerá la dirección integral del desarrollo económico y sus

procesos de planificación”.
Complementariamente, el artículo 316 del texto constitucional, indica que:
“La función del Estado en la economía consiste en: 1. Conducir el proceso de

planificación económica y social, con participación y consulta ciudadana. La ley
establecerá un sistema de planificación integral estatal, que incorporará a todas las
entidades territoriales”.
Cumpliendo este mandato constitucional, el 21 de enero de 2016 se promulgó la Ley

N° 777, que establece el Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE).
2.1.2. Concepto del Sistema de Planificación Integral del Estado
El parágrafo I del artículo 2 de la Ley N° 777, en cuanto al concepto del SPIE señala:
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CENCAP
“Es el conjunto organizado y articulado de normas, subsistemas, procesos,

metodologías, mecanismos y procedimientos para la planificación integral de largo,
mediano y corto plazo del Estado Plurinacional, que permita alcanzar los objetivos
del Vivir Bien a través del desarrollo integral en armonía y equilibrio con la Madre
Tierra, para la construcción de una sociedad justa, equitativa y solidaria, con la
participación de todos los niveles gubernativos del Estado, de acuerdo a lo
establecido en la presente Ley”.
Este parágrafo, señala al conjunto de normas, subsistemas, procesos, etc., y hace

mención a los instrumentos de este sistema; por otro lado, indica que la
planificación tiene un carácter integral por que abarca los planes de largo,
mediano y corto plazo, lo que contribuye al Vivir Bien; finalmente establece que
deben participar todas las entidades y los niveles sub nacionales.
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO
Metodologías,
CONJUNT
mecanismos y Planificación Integral

Normas Subsistemas Procesos
O
procedimientos del Estado
2.1.3. Fundamentos del Sistema de Planificación Integral del Estado
La planificación debe asentarse en ciertas bases, que en términos de la Ley N° 777

se constituyen en los fundamentos del Sistema de Planificación Integral del Estado
(SPIE), los cuales se observan en el siguiente gráfico.
1.
Planificación
con
Integralidad
5. 2.
Planificación con Planificación con
Transparencia Complementariedad
FUNDAMENTOS
DEL SPIE
4. 3.
Planificación Planificación
con Respeto de con
Derechos Coordinación
12
CENCAP
En cuanto a la integralidad de los diferentes planes de desarrollo, la Ley N° 777 del

SPIE señala que todas las entidades públicas deben desarrollar acciones que
permitan coordinar, integrar y realizar la articulación de los distintos planes de los
cuales son responsables, y la concordancia entre estos y el Plan de Desarrollo
Económico y Social (PDES).
Por ejemplo, los Planes Estratégicos Institucionales (PEI`s) permiten a cada entidad
pública establecer, en el marco de sus atribuciones, su contribución a la
implementación del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES), Planes Sectoriales
de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PSDI), Planes Estratégicos Ministeriales (PEM) y
Planes Territoriales de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PTDI), según corresponda.
2.1.4. Fines del Sistema de Planificación Integral del Estado
Según el artículo 3 de la Ley N° 777 del SPIE, los fines de este sistema, son:
a) Lograr que la planificación tanto de largo, mediano y corto plazo tenga un

enfoque integrado y armónico y sea el resultado del trabajo articulado de los
diferentes niveles de gobierno, con participación y en coordinación con los
actores sociales.
Este objetivo está vinculado al Subsistema de Planificación del SPIE.
b) Orientar la asignación óptima y organizada de los recursos financieros y no

financieros del Estado Plurinacional a los Proyectos de Inversión Pública para el
logro de las metas, resultados y acciones identificadas en la planificación,
independiente de su nivel.
Este objetivo, está vinculado al Subsistema de Inversión Pública y Financiamiento

Externo para el Desarrollo Integral del SPIE.
c) Realizar el seguimiento y evaluación integral de la planificación basado en

metas, resultados y acciones, contribuyendo con información oportuna para la
toma de decisiones de gestión pública.
Este objetivo, está vinculado al Subsistema de Seguimiento y Evaluación Integral

de Planes del SPIE.
2.1.5. El Control Gubernamental y el Sistema de Planificación Integral del Estado
Una contribución significativa que considera el SPIE es la relevancia que se da a los

diferentes planes en el sentido de que se establece la participación de la instancia
de control gubernamental sobre la planificación.
13
CENCAP
Por ello, el artículo 9 de la Ley N° 777, establece respecto al control gubernamental

a la planificación que:
“Los planes de largo, mediano y corto plazo, así como sus resultados, serán objeto
de la supervisión y control externo posterior en el marco de los Artículos 213 y 217 de
la Constitución Política del Estado, con el acceso irrestricto a la información por
parte de cualquier entidad e institución, para verificar los avances y logros en las
metas, resultados y acciones en términos de eficacia, eficiencia, efectividad y
economicidad, así como su articulación y concordancia con el Plan de Desarrollo
Económico y Social”.
2.2. SUBSISTEMAS, ESTRUCTURA, INSTANCIAS, ARTICULACIÓN E INTERRELACIÓN DEL SISTEMA

DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO
2.2.1. Subsistemas del Sistema de Planificación Integral del Estado
Los subsistemas que componen el SPIE, son los siguientes:
a) Subsistema de Planificación;
Este subsistema está constituido por los planes de largo, mediano y corto
plazo, a implementar a través de lineamientos, procedimientos, metodologías
e instrumentos técnicos de planificación.
Es importante destacar que los planes se clasifican de acuerdo al periodo que

cubren los mismos; por ejemplo, se tiene:
- Planificación de largo plazo, con un horizonte de hasta veinticinco (25)

años, representada por el Plan General de Desarrollo Económico y Social
para Vivir Bien (PGDES).
PLANIFICACIÓN DE LARGO PLAZO – 25 AÑOS
PLAN GENERAL DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL
- Planificación de mediano plazo, con un horizonte de cinco (5) años; entre

los que se tienen:
• El Plan de Desarrollo Económico y Social en el marco del Desarrollo

Integral Para Vivir Bien (PDES).
• Los Planes Sectoriales de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PSDI).
14
CENCAP
• Los Planes Territoriales de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PTDI).
• Planificación Estratégica Institucional (PEI).
PLANIFICACIÓN DE MEDIANO PLAZO – 5 AÑOS
PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - PDES
Planes Sectoriales de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PSDI)
Planes Territoriales de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PTDI)
Planificación Estratégica Institucional (PEI)

-
- Planificación de corto plazo, con un horizonte de un (1) año; por ejemplo,

se tiene:
• Planes Operativos Anuales (POA´s) y los planes anuales de ejecución

de las empresas públicas; adicionalmente se tienen los Planes
Inmediatos con una duración de hasta dos (2) años.
PLANIFICACIÓN DE CORTO PLAZO – 1 AÑO
Planes Operativos Anuales – POA´s
Planes Anuales de Ejecución de Empresas Públicas
b) Subsistema de Inversión Pública y Financiamiento Externo para el Desarrollo

Integral
Encargado de la gestión de inversión y el financiamiento externo bilateral y

multilateral requerido para la implementación de los planes del Sistema de
Planificación Integral del Estado.
c) Subsistema de Seguimiento y Evaluación Integral de Planes
Encargado de sistematizar, analizar y evaluar el cumplimiento de las metas,

resultados y acciones de los planes de largo, mediano y corto plazo.
15
CENCAP
2.2.2. Órgano Rector, Instancias Ejecutivas del Sistema de Planificación Integral del
Estado y sus Atribuciones
El Sistema de Planificación Integral del Estado reconoce a un Órgano Rector del

Sistema y las Instancias Ejecutivas y tienen atribuciones específicas:
INSTANCIAS DEL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO
ÓRGANO
RECTOR
SPIE INSTANCIAS
EJECUTIVAS
- El Órgano Rector del Sistema de Planificación Integral del Estado, de acuerdo

con el artículo 7, numeral 1, de la Ley N° 777, es el Ministerio de Planificación del
Desarrollo con las siguientes atribuciones:
• Ejercer la rectoría del proceso de planificación.

• Regular y conducir el proceso de planificación.
• Establecer la normativa técnica legal para la implementación del Sistema
de Planificación Integral del Estado.
• Implementar el Sistema de Planificación Integral del Estado en
coordinación con las entidades competentes.
• Formular el Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) y el Plan
de Desarrollo Económico y Social (PDES).
• Coordinar la formulación, ejecución, implementación, seguimiento,
evaluación y ajustes de los diferentes planes.
• Realizar acciones de capacitación, asistencia técnica, difusión y
comunicación sobre planificación.
• Verificar la compatibilidad y concordancia de los planes de mediano y
corto plazo con el Plan General de Desarrollo Económico y Social y el Plan
de Desarrollo Económico y Social.
• Coordinar los procesos de planificación en todas las entidades, organismos
públicos y Entidades Territoriales Autónomas.
• Velar por la adecuada implementación de los subsistemas, plataformas e
instrumentos del Sistema de Planificación Integral del Estado.
• Ejercer el acompañamiento en la implementación de los subsistemas,
plataformas e instrumentos del Sistema de Planificación Integral del Estado,
realizando las acciones necesarias para su funcionamiento.
16
CENCAP
• Evaluar integralmente los planes de largo y mediano plazo, así como sus
metas, resultados y acciones, según corresponda.
• Desarrollar los lineamientos y metodologías para el ordenamiento de zonas
y sistemas de vida y la incorporación de la gestión de sistemas de vida,
gestión de riesgos y cambio climático en los procesos de planificación.
• Otras atribuciones que se le asigne en el marco de las disposiciones
normativas.
- Las Instancias Ejecutivas del SPIE, tienen las siguientes atribuciones:
• Cumplir y hacer cumplir las previsiones de la Ley N° 777 del Sistema de

Planificación Integral del Estado.
• Elaborar sus planes articulados y en concordancia con el Plan General de
Desarrollo Económico y Social y el Plan de Desarrollo Económico y Social.
• Implementar sus planes en el ámbito de sus atribuciones o competencias.
• Realizar el control, seguimiento y evaluación al logro de sus metas,
resultados y acciones contenidas en sus planes y los ajustes que
correspondan.
• Implementar los subsistemas, plataformas e instrumentos del Sistema de
Planificación Integral del Estado, de acuerdo a lineamientos del Órgano
Rector.
De acuerdo con el artículo 4 de la Ley N° 777 del SPIE, las instancias ejecutivas las
constituyen:
- Los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral

- El Tribunal Constitucional Plurinacional
- Instituciones de Control y Defensa de la Sociedad y del Estado
- Entidades Territoriales Autónomas
- Empresas Públicas
- Universidades Públicas
Institucionalmente, los responsables de apoyar a la Máxima Autoridad Ejecutiva en

la coordinación4, elaboración, seguimiento y evaluación de los planes de largo,
mediano y corto plazo, son las áreas o unidades que cumplan las funciones de
planificación de cada entidad.
La articulación con los elemento del Sistema de Planificación Integral del Estado se
aprecian en el Gráfico N° 1.
4Coordinación: Deber de establecer relaciones entre las diferentes partes del trabajo. Introducción a la Teoría General de la
Administración. Idalberto Chiavenato. 7ma. Edición.
17
CENCAP
Además de realizar la coordinación de los diferentes planes, se debe identificar la

interrelación de los subsistemas que componen el SPIE, los cuales se aprecian en el
Gráfico N° 2.
Gráfico N° 1 Articulación de los elementos del PDES según el SPIE
18
CENCAP
Gráfico N° 2 Interrelación de los Subsistemas del SPIE
Entradas o Insumos Procesos Productos o Salidas
Generales:
- PGDES.
• Demandas de Actores - Enfoque Político.
- PDES.
Subsistema de Planificación
Sociales. - Plan de Gestión Territorial Comunitaria

para Vivir Bien.
- Diagnóstico. - Plan Multisectorial de Desarrollo Integral
para Vivir Bien.
- Planificación.
- Plan Sectorial de Desarrollo Integral para
• - Presupuesto total. Vivir Bien.
Oferta gubernamental. - Plan Territorial de Desarrollo Integral para
- …… Vivir Bien.
- Plan Estratégico Ministerial.
• PDES Institucionales:
• Planes Sectoriales - Plan Estratégico Institucional.
- POA
- Guía de formulación del PEI - Planes Estratégicos Empresariales
• Competencias y recursos de la - Planes Estratégicos Corporativos
institución
- Pre Inversión
Subsistema de Inversión Pública y
Financiamiento Externo para el
- Inversión
Programa de Inversión Pública
Desarrollo Integral
- Ideas de proyectos Proyectos en Operación

- Presupuesto de recursos y gastos (beneficios identificados y
¿Financiado?
Si
estimados durante la fase de
No
preinversión
Programa de Presupuesto
Requerimiento de de Inversión
Financiamiento Pública
Evaluación Integral de Planes
Subsistema de Seguimiento y
Planes de Desarrollo y Proyectos Seguimiento Integral físico/ Informes de Seguimiento

de Inversión Pública programados financiero Integral de los planes.
y ejecutados - Al PGDES (Agenda 2025).
- Al PDES.
- Al Plan de Gestión Territorial
Comunitaria para Vivir Bien. - Informes de Evaluación
- …… Integral de los planes.
Sistema de Programación de Operaciones Evaluación cuantitativa y - Informes al Presidente y a la
- Ejecución Física del Presupuesto cualitativa Integral de:
Sistema de Contabilidad Integrada
Contraloría General del Estado.
- Las Metas, Resultados y
- Ejecución Financiera del Presupuesto Acciones Logradas.
- PTDI. Plan Territorial de

Desarrollo Integral para Vivir
19 Bien
CENCAP
SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE
OPERACIONES – SPO
• Explica los Aspectos Básicos del Sistema de Programación

de Operaciones.
20
CENCAP
3. SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES (SPO)
La Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales, plantea un modelo de

gestión por resultados en las entidades del sector público, compatible con la gestión
integrada de los planes de largo, mediano y corto plazo del Sistema de Planificación
Integral del Estado, aprobado por la Ley Nº 777, el cual tiene como uno de sus fines
principales lograr que la planificación de largo, mediano y corto plazo, tenga un enfoque
integrado y armónico.
La gestión de la planificación integrada, en el ámbito institucional, se encuentra reflejada

a través de la planificación de mediano plazo representada por el Plan Estratégico
Institucional (PEI), que es el instrumento articulador entre los Planes de Desarrollo de largo y
mediano plazo, y el Plan Operativo Anual (POA) de las entidades, para desarrollar una
relación coherente y consistente.
En ese sentido, el Sistema de Programación de Operaciones, a través del Plan Operativo

Anual operativizará el Plan Estratégico Institucional articulado a los Planes del SPIE,
considerando los pilares, metas y resultados definidos por el PDES, mediante la generación
de productos que constituyen en la razón de ser de una entidad y justifican su existencia
ya que, a través de ellos, se satisfacen las necesidades del conjunto de la población,
contribuyendo a que las políticas gubernamentales se materialicen. Esta interrelación se
manifiesta en la normativa del SPIE así como en la Ley N°1178 y la Norma Básica del SPO
que vemos a continuación.
3.1. EL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES EN EL MARCO DE LA LEY N° 1178 Y

LEY N° 777
El parágrafo II de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 777 del Sistema de

Planificación Integral del Estado, modifica el artículo 6 de la Ley N° 1178, de la siguiente
forma:
“El Sistema de Programación de Operaciones, traducirá los planes estratégicos de cada

entidad, concordantes5 con los planes generados por el Sistema de Planificación Integral
del Estado, en tareas específicas a ejecutar; en procedimientos a emplear y en medios y
recursos a utilizar, todo ello en función del tiempo y del espacio. Esta programación será
de carácter integral, incluyendo tanto las operaciones de funcionamiento como las de
inversión”.
3.2. INTEGRACIÓN E INTERRELACIÓN DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

CON EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL ESTADO
5Concordante: Adj. Que concuerda o coincide. Derecho: Dicho de una norma: Que completa, aclara o interpreta a otra.
Según la Real Academia de la Lengua Española (RAE).
21
CENCAP
De lo expuesto en el punto anterior, se pueden puntualizar los siguientes aspectos:
- El SPO debe traducir el Plan Estratégico Institucional, en acciones de corto plazo,

(productos) y operaciones; asimismo, se debe identificar actividades y recursos a
utilizar en función del tiempo y espacio, en concordancia con los planes del SPIE.
- El producto principal del SPO es el POA y en términos del SPIE el Plan Operativo Anual
de corto plazo, instrumento de gestión que permite responder a las siguientes
preguntas:
- ¿Qué producir?
- ¿Cuánto producir?
- ¿Para qué producir?
- ¿Cómo producir?
- ¿Con qué producir?
- ¿Quién debe producir?
- El SPO debe programar todas las operaciones de funcionamiento (acciones

recurrentes) o de inversión (proyectos de inversión pública).
3.2.1. Normas Básicas del Sistema Programación de Operaciones
El Decreto Supremo N° 3246 de 5 de julio de 2017, aprueba las Normas Básicas del
Sistema de Programación de Operaciones.
3.2.2. Concepto de las Normas Básicas del Sistema de Programación de

Operaciones
El artículo 1 de las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones,

señala:
“El Sistema de Programación de Operaciones, son un conjunto ordenado de

principios, disposiciones normativas, procesos e instrumentos técnicos, que regulan el
Sistema de Programación de Operaciones, en las entidades del sector público”.
3.2.3. Objeto de las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones
22
CENCAP

señala que el objeto de las Normas:
“(…) es regular la aplicación del Sistema de Programación de Operaciones en las

entidades del sector público, determinando los procedimientos a emplear,
medios y recursos a utilizar, en función al tiempo y espacio, permitiendo la
programación de acciones de corto plazo, concordantes con el Plan Estratégico
Institucional, en el marco de los planes de mediano plazo establecidos
por el Sistema de Planificación Integral del Estado”.
3.2.4. Principios del Sistema de Programación de Operaciones
Según el artículo 4 de las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones,

los principios de este sistema se aprecian en el siguiente gráfico.
PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE

OPERACIONES
Integralidad
Flexibilidad Factibilidad
Transparencia
3.2.5. Integralidad
El SPO establecerá mecanismos de coordinación e integración, de manera que

la totalidad de acciones de corto plazo de las entidades del sector público,
contribuyen a las acciones de los Planes Estratégicos Institucionales.
3.2.6. Factibilidad
El POA debe sujetarse a las posibilidades reales de su financiamiento y ejecución.
3.2.7. Transparencia
El POA de cada entidad debe generar información detallada y oportuna,
23
CENCAP
permitiendo el seguimiento y control.
3.2.8. Flexibilidad
El POA, se adaptará a situaciones que hayan cambiado o que no hayan

sido previstas en la planificación.
3.2.9. Articulación del plan operativo anual con el plan estratégico

institucional

señala que:
“El Plan Operativo Anual materializa en acciones de corto plazo, las

actividades estratégicas de las entidades del sector público, establecidas en sus
Planes Estratégicos Institucionales, mismos que deben ser concordantes con los
Planes”.

señala que el SPO:
“(…) se interrelaciona con los Sistemas de Administración, así como con el

Sistema de Planificación Integral del Estado, a través de la articulación de los
fines propios de cada Sistema, a objeto de armonizar su funcionamientos”.
De lo anterior se puede concluir que El POA como parte del SPIE al ser un plan de corto
plazo institucional se articula con los Planes de mediano plazo a través de las acciones de
corto plazo u objetivos de gestión, los cuales reflejan los productos institucionales de la
entidad o empresa pública, esta interrelación puede comprenderse mejor considerando
dos aspectos una de carácter operativo y otra de carácter técnico:
Relación Operativa
Las Normas Básicas del SPO como se mencionó establecen que el Plan Operativo Anual
materializa en acciones de corto plazo, las acciones estratégicas de las entidades del
sector público establecidas en sus Planes Estratégicos Institucionales.
De lo anterior se entiende que el POA traduce las acciones estratégicas (objetivos

Estratégicos) establecidas en el PEI en acciones de corto plazo (objetivos de gestión), lo
cual permite operativizar la misma en el corto plazo, denotando esta relación directa y
articulada existente ente el PEI y el POA.
Relación Técnica
Para explicar esta relación debe considerarse el modelo representado a continuación,
24
CENCAP
donde se identifican las diferentes relaciones de insumos, procesos, productos e impactos:
GRAFICO 3 MODELO DE CADENA DE VALOR
En este gráfico debe ponerse atención a los productos los cuales son definidos como:
Bienes, Servicios y Normas que una entidad genera, y que sale de la frontera institucional.
Los productos institucionales de la entidad o empresa pública, se traducen en bienes,

servicios y normas que la entidad brinda a los usuarios finales o usuarios intermedios con
base a sus competencias institucionales.
Los productos a su vez se pueden clasificar en:
− Productos Terminales: aquellos que salen de la frontera institucional y satisfacen

una necesidad de los usuarios finales
− Productos Finales: salen de la frontera institucional sin embargo estos son utilizados
por otra entidad o empresa publica
− Productos Intermedios: son aquellos que no salen de la frontera institucional
La relación técnica del PEI y el POA se establece a nivel de los productos institucionales
que se generan y que se encuentran definidas en ambos Planes, como Acciones de
mediano Plazo (Objetivos Estratégicos) y Acciones de corto Plazo. Por tanto en el POA se
reflejan estos productos institucionales en acciones de corto plazo u objetivos de gestión
en directa articulación con las acciones de mediano plazo del Plan Estratégico
25
CENCAP
Institucional.
A continuación se muestra un ejemplo de esta articulación a nivel de producto con la

declaración de los objetivos del PEI y del POA.
• Producto: Conexiones de Agua Potable
Esta relación técnica es importante considerarla al momento de formular el POA de la

entidad o empresa pública (Plan Anual de Ejecución). El subsistema de formulación del
POA se verá más adelante.
3.3. LAS INTERRELACIONES DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES CON LOS

SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL
El Sistema de Programación de Operaciones se interrelaciona con todos los Sistemas

previstos por la Ley N°1178.
3.3.1. El Sistema de Presupuesto y el SPO
Que permite estimar los recursos disponibles a los que debe sujetarse el Programa de
Operaciones Anual, en cada gestión fiscal, y asignar estos recursos según los
objetivos de gestión definidos.
3.3.2. El Sistema de Organización Administrativa y el SPO
Que permite la definición de la estructura organizacional necesaria para la

ejecución de las operaciones previstas.
3.3.3. El Sistema de Administración de Personal y el SPO
Que permite concretar el requerimiento de puestos de trabajo necesarios para el

desarrollo del Programa de Operaciones Anual.
26
CENCAP
3.3.4. El Sistema de Administración de Bienes y Servicios y el SPO
Que permite concretar el requerimiento de bienes y servicios identificados en el

Programa de Operaciones Anual.
3.3.5. El Sistema de Tesorería y Crédito Público y el SPO
Que permite la programación de pagos en función del flujo de caja y de las

asignaciones aprobadas, para desarrollar las operaciones contempladas en el
Programa de Operaciones Anual de cada entidad y órgano público.
3.3.6. El Sistema de Contabilidad Integrada y el SPO
Que posibilita el registro financiero de la ejecución de las operaciones incluidas en el

Programa de Operaciones Anual.
3.3.7. El Sistema de Control Gubernamental y el SPO
Que establece los mecanismos para inducir el cumplimiento de objetivos de gestión,

con transparencia, eficiencia, economía y eficacia, y para la evaluación del grado
de cumplimiento y eficacia del sistema de Programación de Operaciones.
3.4. COMPONENTES DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES
El SPO está conformado por dos subsistemas, según sus Normas Básicas; estos se pueden
apreciar en el siguiente gráfico.
3.4.1. Subsistema de Formulación de POA
Este subsistema define básicamente el contenido del POA de la entidad pública,

que analizaremos más adelante.
3.4.2. Subsistema de Seguimiento y Evaluación a la Ejecución del POA
Si bien se ha llevado a cabo el proceso de planificación de la gestión,

posteriormente corresponde la etapa de ejecución, pero es importante contar con
información para la toma de decisiones respecto a cómo se están llevando a cabo
las operaciones definidas.
Por ello el SPO tiene como uno de sus componentes al Subsistema de Seguimiento y
Evaluación a la Ejecución del POA, como veremos más adelante.
SUBSISTEMAS DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES
27
CENCAP
SISTEMA DE
PROGRAMACIÓN DE
OPERACIONES
Subsistema de Seguimiento y
Subsistema de Formulación del
Evaluación a la Ejecución del
Programa de Operaciones Anual
Programa de Operaciones Anual
28
CENCAP
Gráfico N° 3 Interrelación de los Subsistemas del Sistema de Programación de Operaciones
Entradas o Insumos Procesos Salidas o Productos
Ministerio de Economía y Sistema de Presupuesto

Finanzas Públicas Requerimiento monetario
• Techos Presupuestarios. de Insumos
Subsistema de Formulación del
• Directrices de Formulación - Análisis de Situación

Programa Operativo Anual
Presupuestaria.
- Definición de Acciones
• Clasificadores Presupuestarios
de Corto Plazo Programa Operativo
(Objetivos de Gestión)
Anual (POA)
- Determinación de las
Plan Estratégico Institucional operaciones de
funcionamiento e
Proyectos priorizados inversión
- Definición de Sistema de Administración de
Indicadores Bienes y Servicios
Procedimientos de Formulación - Determinación de Requerimiento de Bienes y Servicios
recursos
Sistema de Organización
Sistema de Presupuesto Administrativa
Ajustes a la Estructura Organizacional
• Estimación de Recursos. Definición de Unidades Ejecutoras
Sistema de Presupuesto
Evaluación de la Ejecución del
- POA Aprobado Presupuesto
Subsistema de Seguimiento
- Registro de Ejecución
del POA
y Evaluación al POA
- Revisión de la Ejecución
Física y la relación entre la
ejecución Financiera y la Informes de Seguimiento
Ejecución Física con base a al POA
indicadores
Sistema de Presupuesto - Evaluación de la Ejecución
Presupuestaria de Recursos y Informes de Evaluación
- Ejecución del Gastos
Presupuesto de del POA
recursos y gastos
Control Gubernamental
Información de la ejecución y
cumplimiento de POA
29
CENCAP
SUBSISTEMA DE FORMULACIÓN
DEL POA
• Conoce las características generales del Subsistema de

Formulación del POA, identificando las etapas del proceso en
el marco del SPIE.
30
CENCAP
4. SUBSISTEMA DE FORMULACIÓN DEL POA
La formulación del POA deberá ser un proceso sistemático, ordenado y por etapas, por
ello el Subsistema de Formulación del POA establece que debe contener un POA. Este
proceso implica a la vez conocer conceptos relacionados con la planificación.
4.1. CARACTERÍSTICAS DE LA PLANIFICACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO
La planificación es un instrumento de gestión que permite a una entidad pública o

cualquier organización, definir básicamente los siguientes elementos básicos:
¿Dónde estoy? ¿A dónde quiero ir? ¿Cuál es el camino a seguir?
¿Qué recursos necesitaré? ¿En qué tiempo lo conseguiré?
En la medida que se pueda responder a las anteriores interrogantes, se puede decir que
se está desarrollando un proceso concordante (causal y coherente) y sistemático de
planificación, ya que se está definiendo cuál el objetivo, es decir aquello que se quiere
lograr, el curso o la acción futura para cumplir el o los objetivos, en un tiempo
determinado y con ciertos recursos disponibles.
Al hablar de objetivos también se tendrán que definir las metas, es decir utilizar
parámetros cualitativos o cuantitativos que permitan, más adelante, evaluar el grado de
avance del objetivo ya sean de corto o largo plazo.
En ese sentido, para lograr los objetivos trazados se requiere de un conjunto de recursos,
entre humanos, materiales o financieros, incluyendo la variable tiempo. En la medida que
se puedan utilizar adecuadamente estos elementos básicos y sustanciales de la
planificación podremos alcanzar el objetivo trazado de forma económica, eficiente y
eficaz. Es decir, seremos económicos y eficientes en la medida que se cumpla el costo, se
haga una combinación óptima de los recursos y efectivos si se alcanzan los objetivos.
4.1.1. La importancia de la planificación
Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD):
Una buena planificación, combinada con un seguimiento y una evaluación

eficaces, pueden desempeñar un rol importante para mejorar la eficacia de los
programas y proyectos de desarrollo. Una buena planificación nos ayuda a
concentrarnos en los resultados que importan.6 (PNUD, 2009).
6Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 2009. “Planificación, seguimiento y evaluación de los resultados de
desarrollo”, en Manual de planificación, seguimiento y evaluación de los resultados de desarrollo. New York: PNUD.
31
CENCAP
4.1.2. Definiendo la Planificación
En el diccionario de la Real Academia Española, se define planificación como la

“acción y efecto de planificar”, y planificar, como “hacer un plan o proyecto de
una acción”.
Asimismo, se define plan como un “modelo sistemático de una actuación pública o

privada, que se elabora anticipadamente para dirigirla y encauzarla”. De esta
manera se entiende que un plan es un instrumento metódicamente organizado que
aspira a obtener ciertos objetivos en el futuro.
Por otro lado el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), define
planificación como “el proceso de establecer objetivos, desarrollar estrategias,
trazar los planes de implementación y asignar recursos para alcanzar esos objetivos”
(PNUD, 2009).
Existen muchas definiciones a las que se puede recurrir considerando distintas

perspectivas como la existencialista, social, determinista, de éxito, del rendimiento,
de las ciencias económicas o la perspectiva de las políticas públicas esta última
resalta por ejemplo:
La planificación es muy importante ya que es parte esencial del mismo; el ciclo de

las políticas públicas considera las etapas de:
a) Definición del problema,

b) Diseño de la política pública,
c) Implementación de la política pública,
d) Monitoreo y evaluación, y
e) Retroalimentación
Donde las etapas de definición del problema y diseño de la política pública,

corresponde directamente con el proceso de Planificación.
La importancia de la Planificación en el contexto de las políticas públicas es

determinante; ya que todas sus etapas tienen como epicentro el diseño de la
política (La Planificación); es así que para contar con un buen diseño de la política
pública, es determinante realizar una buena definición del problema, y una vez
diseñada la política pública, su formalización es determinante (considerar al plan
como el diseño oficial del accionar público) para una adecuada implementación
de la política pública; la etapa de monitoreo y evaluación es comparar el diseño
con la ejecución de la Política Pública y la retroalimentación es la validación de la
hipótesis empleada en la política pública.
4.1.3. La Planificación orientada a resultados
32
CENCAP
En los últimos años, la planificación orientada a resultados se ha consolidado

gradualmente como un pilar fundamental de la gestión pública. Esto se produjo en
el contexto de los nuevos enfoques de la teoría del desarrollo. Éstos resaltan la
importancia del sector público y su capacidad de conducir y resolver los principales
problemas vinculados al ámbito público para lograr el mayor bienestar para los
miembros de la sociedad.
En esta nueva concepción, uno de los principales roles del Estado es el de orientarse
a satisfacer las necesidades de la población a fin de proporcionarle los resultados
que ésta demanda. Desde esta perspectiva, se promueven varias líneas de acción
en la modernización del sector público: 1) la descentralización; 2) la provisión de
más servicios y de mejor calidad; 3) la mayor transparencia; y 4) la participación y
control social.7
Una entidad que no desarrolle procesos coherentes de planificación, tiende a

improvisar lo cual impide hacer un uso efectivo de los recursos disponibles; inclusive,
puede ser un obstáculo para alcanzar los objetivos y las metas fijadas.
4.2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
4.2.1. La Planificación Estratégica (PE) y el SPIE
El parágrafo I del artículo 19 de la Ley N° 777 del SPIE establece que:
Los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) permiten a cada entidad o institución

pública establecer, en el marco de sus atribuciones, su contribución directa a la
implementación del PDES, PSDI, PEM o PTDI según corresponda, y se elaborarán de
forma simultánea y coordinada con los planes de mediano plazo.
4.2.2. Estructura y Contenido mínimo de los Planes Estratégicos Institucionales
El parágrafo II del artículo 19 de la Ley N° 777 del SPIE establece que:
Los Planes Estratégicos Institucionales tendrán la siguiente estructura y contenido

mínimo:
1. Enfoque político Comprende la visión política institucional en el marco del PDES,
7 La planificación orientada a resultados. Nora Berretta y Jorge Kaufmann. BID. INDES.
33
CENCAP
PSDI, PEM o PTDI, según corresponda.
2. Diagnóstico El diagnóstico interno y externo de la entidad o institución, que
identifica el análisis del contexto externo y las capacidades
institucionales, para avanzar en el cumplimiento de los retos del
PDES, PSDI, PEM o PTDI, según corresponda.
3. Objetivos y
estrategias
institucionales
4. Planificación Es la propuesta institucional para contribuir a la implementación

del PDES, PSDI, PEM o PTDI, según corresponda.
5. Presupuesto total
quinquenal
4.2.3. Criterios generales para la formulación del PEI
El parágrafo III del artículo 19 de la Ley N° 777 del SPIE establece que los criterios
principales para la formulación del PEI, son los siguientes:
1. Todas las entidades o instituciones públicas realizan la formulación de su PEI.

2. Los planes estratégicos de las entidades o instituciones públicas bajo tuición
de un Ministerio o de una Entidad Territorial Autónoma, se articularán de forma
directa a los PSDI, a los PEM o los PTDI, según corresponda.
3. Los PEI incorporan actividades estratégicas de gestión pública a ser
desarrolladas por las entidades o instituciones del sector público, para
contribuir al cumplimiento del PDES, PSDI, PEM o PTDI, según corresponda. Los
Ministerios cabezas de sector o las Entidades Territoriales Autónomas,
integrarán sus actividades institucionales estratégicas en el marco del PSDI o
PTDI.
4.2.4. Procedimientos para la elaboración e implementación del PEI
El parágrafo IV del artículo 19 de la Ley N° 777 del SPIE establece que los
procedimientos para la elaboración e implementación del PEI son:
1. Formulación y coordinación del PEI en el marco de las atribuciones de la

entidad con la participación de todas las áreas organizacionales de la misma,
y su articulación con el PSDI, o PEM, según corresponda, en el mismo plazo
previsto para la formulación de los PSDI, PEM o PTDI.
2. Las entidades o instituciones públicas elaborarán su PEI de forma articulada,
simultánea y compatible al PSDI, PEM o PTDI que corresponda.
3. La aprobación de los PEI de las entidades o instituciones bajo tuición o
dependencia de un ministerio u otra institución tutora, se efectuará por la
Máxima Autoridad Ejecutiva que ejerce tuición bajo su responsabilidad.
4. La aprobación de los PEI de las entidades, instituciones que no estén bajo
tuición de ninguna instancia superior y de las Entidades Territoriales Autónomas,
34
CENCAP
se efectuará por la Máxima Autoridad Ejecutiva bajo su responsabilidad. Los PEI
aprobados serán remitidos directamente al Órgano Rector8 para el análisis de
su concordancia y compatibilización con el PDES.
5. La aprobación del PEI se realizará con la norma legal que corresponda a cada
entidad.
6. El seguimiento a la ejecución del PEI articulado al Subsistema de Seguimiento y
Evaluación Integral de Planes, se realizará en coordinación con el Órgano
Rector del SPIE.
En el punto 3.2.9 se explicitó la articulación del plan operativo anual con el plan
estratégico institucional
4.3. LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA
4.3.1. La Planificación Operativa Anual y el SPIE
El parágrafo I del artículo 23 de la Ley N° 777 del SPIE establece que:
“Los Planes Operativos Anuales (POA) son la programación9 de acciones de corto

plazo de cada entidad pública señalada en el Artículo 4 de la presente Ley, y son
aprobados por la Máxima Autoridad Ejecutiva correspondiente”.
4.3.2. Características de la Planificación Operativa Anual
El parágrafo II del artículo 23 de la Ley N° 777 del SPIE establece que:
“El Plan Operativo Anual contemplará la estimación de tiempos de ejecución, los

recursos financieros necesarios, la designación de responsables, así como las metas,
resultados y acciones anuales”.
4.3.3. El presupuesto Plurianual y la Planificación Operativa
El parágrafo IV del artículo 23 de la Ley N° 777 del SPIE establece que:
“Las entidades públicas deben elaborar y presentar un presupuesto plurianual de

manera articulada a la planificación de mediano y corto plazo, de acuerdo a
normativa vigente”.
Nota: Las entidades del Sector Público deben formular sus presupuestos plurianuales
institucionales, considerando lo siguiente:
a) Pilares y metas de la Agenda Patriótica del Bicentenario 2025 y Resultados del Plan de
Desarrollo Económico y Social, a objeto de articular la programación presupuestaria
plurianual de mediano y largo plazo.
b) Políticas y resultados sectoriales y/o territoriales.
8 Ministerio de Planificación del Desarrollo.

9 Acción y efecto de Programar. Programar, idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto.
35
CENCAP
c) Acciones de mediano plazo del Plan Estratégico Institucional de cada entidad pública.”10.
4.4. FORMULACIÓN Y CONTENIDO DEL POA DE ACUERDO A LAS NORMAS BÁSICAS DEL SPO
Concordante con el Sistema de Planificación Integral del Estado, las Normas Básicas del
Sistema de Programación de Operaciones en artículo 13, establece los parámetros para
la formulación y contenido del POA, al respecto se señala que:
En ese sentido, la formulación del POA considera:
I. La formulación del Plan Operativo Anual en las entidades del sector público debe
sujetarse a lo determinado por su Plan Estratégico Institucional y expresarse en acciones
de corto plazo.
II. El contenido del Plan Operativo Anual comprende:

Una programación de las acciones de corto plazo;
La determinación de operaciones;
La determinación de requerimientos necesarios.
La actual Norma Básica no hace mención dentro del proceso de formulación del POA a
un diagnostico o análisis de situación que si se encontraba en la anterior Norma del SPO.
Como se mencionó anteriormente todo plan debe contar con los elementos básicos de la
planificación entre ellos debe responder a la pregunta donde estoy, es decir conocer la
línea base de donde estamos partiendo. Si bien este elemento no se toma en cuenta en
la Norma Básica, tampoco es prohibitiva por lo que si se debe considerar al momento de
la formulación.
4.4.1. Análisis de Situación
El análisis de Situación debe considerar como principales insumos los resultados

obtenidos en el POA de la anterior gestión a través de los informes de seguimiento y
evaluación y principalmente los avances del Plan Estratégico Institucional también
considerando los informes de seguimiento y evaluación de este Plan. Con base a
estos insumos debe realizarse un análisis de factores que pudieron incidir en estos
resultados y provocar desviaciones a la programación, estos factores pueden ser
externos o internos:
Este análisis comprende dos etapas:
Etapa I: Análisis de la Situación Etapa II: Análisis de la Situación

Externa Interna
I. Análisis de la Situación Externa
Cada entidad y órgano público deberá identificar y analizar el entorno:
10 Directrices de Formulación Presupuestaria.
36
CENCAP
- Económico
- Social
- Tecnológico
- Legal
Además, las políticas públicas establecidas que incidan11 o condicionen la

determinación de sus objetivos de gestión y de sus operaciones.
El Análisis de la Situación Externa, comprende la identificación de:
Oportunidades Amenazas
a) Oportunidades, que corresponden a factores o hechos positivos, externos a la

entidad, que contribuyen al cumplimiento de los objetivos de gestión.
b) Amenazas, que son factores externos a la entidad, que pueden generar

desventajas, riesgos o dificultades para el logro de los objetivos de gestión.
II. Análisis de la Situación Interna
En cada entidad y órgano público deben identificarse y analizarse los factores

internos que inciden en la determinación de los acciones de corto plazo (objetivos
de gestión) y de las operaciones a realizar.
El análisis debe considerar las oportunidades y amenazas establecidas en el Análisis

de Situación Externa.
El Análisis de Situación Interna comprende la identificación de:
Fortalezas Debilidades
a) Fortalezas; se refieren a factores positivos que pueden optimizar los procesos

internos, y permitir a la institución obtener ventajas de oportunidades
presentadas, o protegerse de amenazas provenientes del contexto.
b) Debilidades; se refieren a factores negativos que obstaculizan los procesos

internos, que hacen vulnerable a la entidad a factores externos y que no
permiten el aprovechamiento de oportunidades que se presenten.
En todo caso, en esta parte se aplica el denominado análisis FODA, la entidad

puede complementar esta metodología, en términos prácticos y determinar el nivel
11 Se refiere a la influencia o repercusión de una cosa sobre otra.
37
CENCAP
de este análisis.
4.4.2. Acciones de Corto Plazo
Según el artículo 12, de las Normas Básicas del Sistema de Programación de

operaciones, se deben tomar en cuenta los siguientes parámetros:
I. “Una acción de corto plazo es aquella programada para una gestión fiscal,
articulada y concordante con las acciones establecidas en el Plan Estratégico
Institucional”.
PEI POA
Acciones de Mediano Plazo Acciones de Corto Plazo
Análisis de Situación Interna y Externa
II. Los resultados esperados de las acciones de corto plazo, serán medibles y
cuantificables a través de indicadores, debiendo contribuir a los establecidos en el Plan
Estratégico Institucional.
Esto implica la construcción de indicadores para que se pueda medir el grado de

avance de la Acción (Objetivo).
También la Acción debe plantear la “meta” que se pretende alcanzar, la cuál será
sujeta a medición, en términos cuantitativos.
Acción Meta Indicador
Las Normas Básicas mencionan estos elementos, adicionalmente podemos indicar

que las Acciones de Corto Plazo en términos técnicos representan productos
institucionales que como se definió anteriormente están constituidos por bienes,
servicios o normas entregadas por la entidad a los usuarios o beneficiarios de la
población u otra. Para que estos productos puedan convertirse en Objetivos de
Gestión deben cumplir ciertas características entre ellos contar con un indicador.
Otro elemento a considerar en es la distinción de Productos los cuales pueden

clasificarse en Productos Terminales, Finales e intermedios; Los productos terminales
son aquellos que son entregados a la población, ejemplo, el servicio de salud o
educación; Los productos finales, son los bienes, servicios y normas que salen de
entidad y que son entregados o usados por otra entidad (no llegan a la población)
ejemplo las camionetas o motos comprados por un municipio y entregados a la
Policía Nacional; Los Productos Intermedios, son los bienes, servicios y normas que
38
CENCAP
genera una entidad pero que no salen de la frontera institucional, ejemplo el
reglamento de personal, el edificio de la entidad.
Esta relación también se manifiesta al momento de formular las Acciones de Corto

Plazo, dado que estas representan a los productos institucionales y estos a su vez se
diferencian en productos terminales, finales e intermedios, esta relación se puede
visualizar a continuación:
1.1.
Acción Intermedia u operaciones (a
nivel de producto intermedio)
1.2. Acción Intermedia u

1. Acción de Corto Plazo (a nivel de
operaciones (a nivel de producto
producto terminal o
intermedio)
producto final)
1.3. Acción Intermedia u

operaciones (a nivel de producto
intermedio)
Clasificación de los objetivos en función del tiempo
La clasificación de los objetivos en función del tiempo es inherente a la

temporalidad de los diferente Planes considerados en el SPIE:
- Acciones de mediano Plazo contenidos en los Planes de mediano Plazo

del SPIE como por ejemplo el PSDI, PTDI y PEI
- Acciones de corto Plazo contenidos en los Planes de corto Plazo del SPIE
como por ejemplo el POA, PEE, Planes Inmediatos
Construcción de Objetivos (Acciones)
Finalmente para obtener un objetivo adecuado se mencionó anteriormente que

este debe cumplir ciertas características, en el caso de las acciones de Corto Plazo
u Objetivo de Gestión, estas se obtiene sumando al producto (el objetivo de gestión
representa un producto institucional) un indicador, meta, tiempo y referencia
geográfica, así por ejemplo:
Nº OBJETOS OBJETIVOS
Producto + Indicador + meta + tiempo
1 Objetivo de Producto =
+ referencia geografía
4.4.3. Indicadores de Gestión
El artículo 19 de las Normas Básicas del Sistema de Programación de operaciones,
39
CENCAP
establece que:
III. La evaluación periódica para cada acción de corto plazo deberá

contemplar el grado de consecución de resultados, según los indicadores y
cronograma establecidos.
Los indicadores cumplen una función muy importante por cuanto permiten medir
objetivamente los objetivos y resultados programados y logrados en sus diferentes
niveles (insumos procesos, productos e impactos) y los avances a través del
seguimiento y la evaluación; la definición y construcción de un indicador adecuado
es una tarea imprescindible, algunos aspectos a considerar:
- Cada entidad y órgano público debe establecer los indicadores de eficiencia

y eficacia para cada Acción de Corto Plazo, Acciones intermedias u
Operaciones.
- Los indicadores de eficacia deberán establecerse ponderando12 el grado de

cumplimiento de los objetivos, respecto a los resultados programados para el
período a evaluar.
OBJETIVO PONDERACIÓN
Objetivo A 30%
Objetivo B 40%
Objetivo C 30%
OBJETIVO PRINCIPAL 100%
- Los indicadores de eficiencia deberán establecerse considerando los

resultados alcanzados respecto a los insumos o recursos utilizados para su
cumplimiento.
- Los indicadores de eficacia y eficiencia deberán contemplar básicamente las

siguientes características:
a) Homogeneidad, los resultados deberán ser comparables a través del

tiempo.
b) Competencia, los indicadores deberán corresponder al bien o servicio
que se trate y no a otros productos relacionados con aquel.
c) Oportunidad, los indicadores deberán estar disponibles dentro de plazos
que permitan una oportuna evaluación y toma de decisiones.
4.4.4. Determinación de Operaciones
12Ponderar: Atribuir un peso a un elemento de un conjunto con el fin de obtener la media ponderada. Diccionario Real
Academia Española.
40
CENCAP
establece respecto a la determinación de operaciones:
I. La programación de las acciones de corto plazo, permitirá la identificación de

las operaciones a desarrollar al interior de cada una de ellas, permitiendo su
seguimiento, cuantificación y verificabilidad.
II. Cada operación debe contener tareas específicas, que conducirán al logro
de los resultados esperados para las acciones de corto plazo
III. Las operaciones deben clasificarse en categorías de funcionamiento y de

inversión pública.
4.4.5. Determinación de requerimientos
El artículo 16 de las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones

establece que:
“Para cada acción de corto plazo, deben determinarse los requerimientos de

personal, insumos, materiales, activos fijos, servicios y otros necesarios para lograr los
resultados esperados para las mismas, así como definir un cronograma de plazos
para su dotación”.
Para cada Acción de corto plazo deberá identificarse la cantidad de:
Recursos Humanos Bienes Servicios
Requeridos para su desarrollo
El requerimiento deberá considerar:
a) El análisis de los recursos existentes.
b) La disponibilidad de recursos para la gestión y las normas definidas sobre el uso

de estos recursos.
c) El cronograma de requerimientos, definiendo los plazos máximos para la

obtención de los insumos, materiales, activos fijos, servicios, u otros que
permitan el cumplimiento de los objetivos y operaciones13.
d) La calidad de los requerimientos que cumplan con los requisitos y estándares

definidos.
13 Esto será un insumo para el Programa Anual de Contrataciones.
41
CENCAP
4.4.6. Articulación POA – Presupuesto
Sobre la articulación del POA y Presupuesto, el artículo 17 de las Normas Básicas del
Sistema de Programación de Operaciones establece que:
El Plan Operativo Anual se articula con el Presupuesto Anual, vinculando una a una
las acciones de corto plazo con los programas correspondientes de la estructura
programática del presupuesto
POA PRESUPUESTO
Acción de Corto Plazo • Programa
Acción Intermedia u • Proyecto

Operación • Actividad
Requerimientos • Partida
4.5. INSTRUMENTOS TÉCNICOS COMPLEMENTARIOS PARA LA PLANIFICACIÓN DEL SECTOR

PÚBLICO
4.5.1. Directrices de formulación presupuestaria
Si bien en las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones se

puede encontrar los parámetros para la elaboración del POA, también será
necesario revisar lo que se conocen como las Directrices de Formulación
Presupuestaría.
Estas directrices, son un documento aprobado cada año por el Ministerio de

Economía y Finanzas Públicas, que establece aspectos relacionados con el POA y
sobre todo con el Presupuesto.
4.5.2. Lineamientos de planificación
Son documentos emitidos por el Ministerio de Planificación del Desarrollo

relacionados específicamente al Plan Estratégico Institucional.
4.5.3. Lineamientos de planificación de la propia entidad
Son documentos emitidos por la misma entidad relacionados a los procedimientos

para la formulación del POA y el PEI con base a la normativa vigente que pueden
traducirse en manuales o reglamentos.
42
CENCAP
SUBSISTEMA DE SEGUIMIENTO Y
EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN
DEL POA
• Conoce e identifica el proceso de seguimiento y evaluación a

la ejecución del POA.
43
CENCAP
5. SUSBISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL POA
En el sector público una vez formulado el POA, aplicando el Subsistema de Formulación

del POA, es importante saber cómo estamos avanzando y si se están cumpliendo las
acciones de mediano y corto plazo, es decir es importante hacer el seguimiento y
evaluación a lo planificado.
En ese sentido el SPO tiene como componente al Subsistema de Seguimiento y Evaluación

a la Ejecución del POA.
Las Normas Básicas del SPO, establecen tres aspectos relacionados a este tema:
- Seguimiento de la Ejecución del Plan de Operativo Anual
- Evaluación periódica de la ejecución del Plan Operativo Anual
- Modificaciones al Plan Operativo Anual
5.1. SEGUIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DEL PLAN OPERATIVO ANUAL
El artículo 18 de las Normas Básicas del Sistema de Programación de operaciones, señala

respecto al Seguimiento de la Ejecución del Plan Operativo Anual, lo siguiente:
“I. El seguimiento a la ejecución del Plan Operativo Anual en las entidades del
sector público es responsabilidad de las Máximas Autoridades Ejecutivas; en el caso
de las entidades territoriales autónomas la responsabilidad estará determinada de
acuerdo a la normativa legal correspondiente”.
“II. Cada entidad pública debe emitir en forma periódica la información de

ejecución del Plan Operativo Anual por cada acción de corto plazo, de acuerdo a
las condiciones y periodicidad establecidas por el Órgano Rector del Sistema de
Programación de Operaciones.”
5.1.1. Características del Seguimiento y Evaluación
El seguimiento, es un elemento importante en la gestión pública en general y en

todo Plan, programa o proyecto, pues contribuye a que se cuente con información
sobre el grado de avance y el efecto de las acciones realizadas por las entidades
públicas. Así mismo hay que considerar que el seguimiento es una etapa previa al
ajuste, es decir, a la modificación de lo que se está haciendo en función de los
resultados que se desean obtener.
Según el Glosario de la Organización para la Cooperación Económica y el

Desarrollo (OECD, 2002), el seguimiento es una función continua que utiliza la
recopilación sistemática de datos sobre indicadores determinados para
44
CENCAP
proporcionar información sobre el avance y el logro de los objetivos, así como sobre
la utilización de los fondos asignados a los administradores y a las principales partes
interesadas de una intervención para el desarrollo.
5.1.2. La programación a la ejecución del POA
De acuerdo al POA, se deberá definir cuándo y en donde se realizarán las

operaciones programadas o contempladas en el POA.
A esto se refiere el SPO en el sentido de que establece el “tiempo” y el “espacio”
5.1.3. Informes de Seguimiento a la Ejecución del POA
Si bien la entidad pública ha elaborado su POA y se ha realizado la programación

respectiva en función del tiempo y recursos disponibles, corresponde generar un
informe respecto al Seguimiento a la Ejecución (SyE).
5.2. EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL POA
El artículo 19 de las Normas Básicas del Sistema de Programación de operaciones, señala

respecto a la Evaluación de la ejecución del Plan Operativo Anual, lo siguiente:
I. La evaluación periódica de la ejecución del Plan Operativo Anual en las entidades

del sector público es responsabilidad de las Máximas Autoridades Ejecutivas; en el
caso de las entidades territoriales autónomas la responsabilidad estará determinada
de acuerdo a la normativa legal correspondiente.
II. La evaluación periódica se realizará en el marco de una valoración cuantitativa

y/o cualitativa, recolectando información mientras se ejecutan las acciones de
corto plazo.
En caso de detectarse desviaciones en la ejecución respecto a la programación,
cada entidad pública debe disponer las medidas correctivas necesarias con la
finalidad de reorientarla oportunamente, asegurando el logro de los resultados
esperados en el Plan Estratégico Institucional.
III. La evaluación periódica para cada acción de corto plazo deberá contemplar el
grado de consecución de resultados, según los indicadores y cronograma
establecidos.
IV. A la conclusión del período fiscal, adicionalmente a la evaluación periódica, se

debe determinar el nivel de contribución de los resultados logrados por el Plan
Operativo Anual, a la consecución de los resultados esperados en el Plan
Estratégico Institucional, así como su relación con los recursos ejecutados.
De lo anterior se puede concluir que cada entidad y órgano público deberá

evaluar el cumplimiento del POA, ponderando los resultados alcanzados respecto a
los resultados programados (eficacia) y su contribución a la consecución del Plan
45
CENCAP
Estratégico Institucional y su relación con los recursos ejecutados (eficiencia). La
evaluación deberá contemplar:
a) El grado de cumplimiento de las acciones de corto plazo, según los

indicadores previstos y el cronograma de su realización.
b) El grado de cumplimiento de las acciones de mediano plazo a través de
las acciones de corto plazo (a nivel de producto), según los indicadores
previstos y el cronograma de plazos conjunto.
c) El grado de cumplimiento de las acciones de corto plazo y su

vinculación con los recursos asignados.
- Evaluación Cualitativa
o Relacionada con el Análisis de Situación
- Evaluación Cuantitativa
Relacionada con:
o Acciones de Corto Plazo – Indicadores y Cronograma
o Acciones de Corto Plazo - Recursos del Presupuesto
d) El Análisis de Situación, o los factores o circunstancias que hubieran

incidido en el cumplimiento de los resultados.
En caso de detectarse desviaciones respecto a la programación, cada entidad y

órgano público deberá disponer las medidas correctivas necesarias que permitan
cumplir con las metas de las acciones de corto plazo, de manera tal que permita
reorientar oportunamente las operaciones, los recursos, el cronograma, para
asegurar el logro de los resultados esperados en el Plan Estratégico Institucional.
5.3. AJUSTE DEL PROGRAMA DE OPERACIONES ANUAL
5.3.1. Los Ajustes a la Planificación Operativa Anual en el marco de las Normas

Básicas del SPO

señala respecto a las modificaciones al POA, que durante el ejercicio fiscal, el POA
podrá ser ajustado:
a) Cuando existan modificaciones en el Plan Estratégico Institucional
b) Cuando no comprometa modificaciones al Plan Estratégico Institucional.
Con relación a este punto debe considerarse que en la mayor parte de los casos
dada la articulación inequívoca entre el PEI y el POA, toda modificación de este
46
CENCAP
afecta al PEI y por tanto debe modificarse el PEI cuando surjan los ajustes al POA y
viceversa, el PEI se puede modificar en función del seguimiento y evaluación a este
Plan, por ajustes a los otros Planes de mediano Plazo como el PTDI, o por asignación
de nuevas competencias.
5.3.2. Los Ajustes a la Planificación Operativa Anual en el marco del SPIE
El parágrafo III del artículo 23 de la Ley N° 777 del SPIE establece que:
“Las Máximas Autoridades Ejecutivas de las entidades públicas, podrán realizar

ajustes al Plan Operativo Anual, para el cumplimiento de las metas y resultados de
gestión, concordantes con el Plan Estratégico Institucional y la planificación de
mediano plazo, conforme a normativa vigente14”.
14 Las causas para los ajustes al POA y Presupuesto.
47

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Contraloría General del Estado

Desde el Estado se revaloriza el papel que juega la planificación en la gestión pública, la

1. EL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES EN EL MARCO DE LA LEY Nº

El texto ha sido organizado en cinco módulos relacionados a la temática del Sistema de

El Módulo III, trata específicamente el Sistema de Programación de Operaciones (SPO) en el

El Módulo V, finalmente se presenta al Subsistema de Seguimiento y Evaluación a la Ejecución del

En ese sentido el CENCAP invita al participante a introducirse en el tema de la “planificación del

ASPECTOS GENERALES DE LA LEY

• Describe al conjunto de sistemas que regula la Ley N° 1178

1.1. GENERALIDADES DE LA LEY Nº 1178 DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL

La Ley de Administración y Control Gubernamentales, promulgada el 20 de julio de 1990,

Es decir, que la Ley Nº 1178 centra su atención en el logro de resultados en beneficio de la

Los sistemas para programar (planificar), organizar, ejecutar y controlar, se interrelacionan

- Establece el régimen de responsabilidad por la función pública de los servidores

La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en

1.1.1. Características de la Ley Nº 1178

La Ley N° 1178, por el largo proceso de su gestación en cuanto a su definición y

a) Ley Marco y Principista

Tiene la característica de Ley Marco, porque solo establece preceptos generales

La Ley N° 1178 no define estrategias, planes o políticas de desarrollo económico y

c) Ley Sistémica y por Procesos1

La Ley N° 1178 considera al sector público, los sistemas de administración y de

Proceso en el POA, es el conjunto de operaciones coherentes y secuenciales que

ESQUEMA DEL FUNCIONAMIENTO DE UN SISTEMA

INSUMOS OPERACIONES/ACTI PRODUCTO

La Ley N° 1178, al basarse en el enfoque sistémico e integrar éste con el proceso

1.1.2. Finalidades y objeto de la Ley Nº 1178

La Ley N° 1178, en su artículo 1, modificado por la Disposición Adicional Segunda,

La Ley N° 1178, tiene por objeto:

a) Programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y el uso eficaz y eficiente

En el anterior inciso, la Ley N° 1178 hace referencia a dos aspectos:

- Administración eficaz y eficiente en la captación de recursos y

- Administración eficaz y eficiente en el uso de recursos.

Tanto la eficacia como la eficiencia deben contar con indicadores de desempeño.

Eficiencia, optimizar los recursos que se disponen para el logro de objetivos

Eficacia, el grado de cumplimiento de objetivos, principalmente a nivel de

b) Disponer de información útil, oportuna y confiable asegurando la razonabilidad

El anterior inciso se refiere, a tomar decisiones en función de información y rendir

d) Desarrollar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el

Se desarrolla la capacidad administrativa cuando los sistemas de administración y

FINALIDADES DE LA LEY N° 1178

Lograr la Eficacia Generar

Asumir plena Desarrollar la

1.1.3. Ámbito de Aplicación de la Ley N° 1178

La Ley N° 1178, se aplica en:

- Todas las entidades del Sector Público, sin excepción.

1.1.4. Sistemas que regula la Ley N° 1178

Los sistemas que regula la Ley N° 1178, son los siguientes:

a) Para programar y organizar las actividades:

- Sistema de Programación de Operaciones (SPO)

b) Para ejecutar las actividades programadas y organizadas:

- Sistema de Administración de Personal (SAP)

- Sistema de Control Gubernamental (SCG)

Por ello la Ley N° 1178 establece y regula al Sistema de Programación de

1.1.5. Responsabilidad por la implantación de los sistemas que regula la Ley N°

De acuerdo con el artículo 27 de la Ley N° 1178, la responsabilidad por la

1.2. ÓRGANOS RECTORES QUE ESTABLECE LA LEY N° 1178 Y SUS ATRIBUCIONES

1.2.1. Órganos Rectores de los Sistemas de la Ley N° 1178

La Ley N° 1178, establece a los siguientes Órganos Rectores: