Tema 3.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La situación actual de la regulación del silencio administrativo, estatal y autonómica. Problemática y

jurisprudencia del silencio positivo. 

DEFINICIÓN Y CONCEPTO

La Administración tiene la obligación de resolver cualquier procedimiento administrativo, ya sea de oficio o a

instancia de parte.

“El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares
se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece
cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que todos los ciudadanos obtengan respuesta
expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo,
positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de
los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad
debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garantía, exponente de una Administración en la que
debe primar la eficacia sobre el formalismo, sólo cederá cuando exista un interés general prevalente o cuando,
realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista”.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO ACTUAL

Los actos administrativos suelen ser expresos y escritos. Pero hay actos administrativos presuntos.

El silencio administrativo es la falta de respuesta por parte de la Administración a una solicitud o a un recurso
de un administrado.

Interpretación del silencio administrativo:

Puede interpretarse como silencio administrativo positivo cuando se interpreta que la Administración accede a la
pretensión del interesado o puede ser silencio administrativo negativo cuando se interpreta que la administración
no accede a la pretensión del interesado.

Para que entre en juego el silencio administrativo hay que tener en cuenta el plazo establecido para la resolución
de un procedimiento. Este plazo será el que establezca la normativa específica para cada procedimiento. A
saber: El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una
norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión
Europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de
tres meses. Cómputo del plazo para el juego del silencio administrativo:

-Si el procedimiento es iniciado a instancia de parte: desde que el escrito entra por el Registro de la
Administración competente.

-En los procedimientos iniciados por la Administración el plazo empezará a contar desde la fecha que
figure en el acuerdo de iniciación del procedimiento.

Si transcurre este plazo, la interpretación del silencio administrativo, como regla general, se va a interpretar
como positivo, así lo establece la Ley 39/2015 en los arts. 24 y 25) la administración accede a lo que estoy
solicitando. Ahora bien, hay excepciones, -> negativa:

1. Que una norma con rango de ley o una norma de Derecho comunitario establezcan que el silencio
administrativo es negativo.
2. Cuando se ejercite el Derecho de petición

3. En aquellos supuestos que en caso de estimar el silencio administrativo se transfiera al solicitante o a terceros
derechos o facultades sobre el dominio público o un servicio público.

4. En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones administrativas.

Hay que tener en cuenta que cuando se interponga un recurso de alzada contra una resolución presunta, es decir,
interpretada también por silencio administrativo, la falta de respuesta por parte de la Administración será
estimatoria. Por ejemplo una beca y la Administración no responde en seis meses establecido, recurro e
interpongo recurso alzada, no me responden -> positivo.

5. Cuando se solicite el ejercicio de una actividad que pueda causar daños al medioambiente: el silencio
administrativo será negativo.

6. En procedimientos de responsabilidad patrimonial de la administración

Efectos que va a tener el silencio administrativo:

En caso de que sea favorable/positivo/estimatorio, se entiende como una resolución finalizadora del
procedimiento y por tanto tiene los mismos efectos que una resolución expresa (=como si se me hubiese
notificado expresamente un acto la Administración).

Si el silencio administrativo se interpreta como negativo no tiene los efectos finalizadores del procedimiento y
por lo tanto la administración sigue teniendo la obligación de resolver, pero permite al interesado interponer los
recursos procedentes, ya sean recursos administrativos o recursos judiciales.

A tener muy en cuenta que si posteriormente a la interpretación del silencio administrativo hubiese resolución
expresa de la administración:

-si el silencio administrativo se hubiese interpretado como positivo, la Administración, tiene la obligación de
dictar resolución expresa favorable (si la ha dictado negativa no vale, ha de ser positiva).

-si el silencio administrativo se hubiese interpretado como negativo, la resolución expresa posterior puede ser o
positiva o negativa, la Administración no queda vinculada por el silencio administrativo.

Como se acredita el silencio administrativo:

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración, como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos
desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la
misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el
órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el
procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el
plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro
electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

La interposición de recursos administrativos ante actos producidos por el silencio administrativo:

Plazos de interposición del recurso de alzada.

1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido
dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos..
 Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzcan los efectos del silencio administrativo.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que
recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1,
tercer párrafo.

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso
extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.

Y el artículo 123.2 de la Ley 39/2015 dice:

2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se

haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

En cuanto al recurso de reposición se refiere:

1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido
dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la
procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzca el acto presunto.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

Por último conviene repetir para resaltar que el artículo 24. 1, establece:

“El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y
disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el
recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo
competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el
párrafo anterior de este apartado”

Supuestos en que el silencio administrativo positivo tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante
o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades
que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas.

Suspensión del plazo máximo para resolver, se refiere.

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de

documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del
requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo
ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el
tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del
pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente
el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser
comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo
que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que
igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de
tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.

e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los
interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio

g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento
por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los
interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.

2. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá
en los siguientes casos:

a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal
y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al
que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el requerimiento hasta que se
atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá
ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la
resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.

b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria desde el
momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se
produzca su terminación.

c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un

procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.

Supuestos de silencio administrativo en la legislación valenciana A saber:

Artículo 213. Actos sujetos a licencia:

a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en

cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.

b) Las obras de edificación, construcción implantación de instalaciones de nueva planta.

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación

urbanística y, en todo caso, cuando la tala se derive de la legislación de protección del dominio público.

e) Las obras y los usos que deban hacerse con carácter provisional.

f) Las actuaciones de intervención sobre edificios, inmuebles y ámbitos patrimonialmente protegidos o

catalogados, que tengan trascendencia patrimonial de conformidad con la normativa de protección del
patrimonio cultural.

g) La extracción áridos y la explotación canteras, salvo lo dispuesto en el artículo 215.1.b de esta ley.

h) La acumulación de vertidos y el depósito de materiales ajenos al paisaje natural.

i) La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de lechos públicos, vías públicas o privadas
y, en general, cualquier tipo de obras o usos que afecten a la configuración del territorio.

Artículo 214. Actuaciones sujetas a declaración responsable.

a) La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares, la puesta en servicio de centros de
transformación de energía eléctrica de media tensión, siempre que hubieran sido autorizados con anterioridad y
la colocación de antenas o dispositivos de comunicación de cualquier clase y la reparación de conducciones en
el subsuelo, solo en suelo urbano y siempre que no afecte a dominio público, a edificios protegidos o a entornos
protegidos de inmuebles declarados como bien de interés cultural o bien de relevancia local, ni a otras áreas de
vigilancia arqueológica.

b) Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura, sin suponer sustitución o reposición de
elementos estructurales principales, o al aspecto exterior e interior de las construcciones, los edificios y las
instalaciones, que no estén sujetas a licencia

c) Las obras de mera reforma que no suponga alteración estructural del edificio, ni afecten a elementos
catalogados o en trámite de catalogación, así como las de mantenimiento de la edificación que no requieran
colocación de andamiaje en vía pública.

d) Las actuaciones de intervención sobre edificios, inmuebles y ámbitos patrimonialmente protegidos o

catalogados, carentes de trascendencia patrimonial de conformidad con la normativa de protección del
patrimonio cultural.

e) El levantamiento y reparación de muros de fábrica o mampostería, no estructurales, y el vallado de parcelas,

independientemente del sistema constructivo elegido que no estén sujetos a licencia

f) La primera ocupación de las edificaciones y las instalaciones, concluida su construcción, de acuerdo con lo
previsto en la legislación vigente en materia de ordenación y calidad de la edificación, así como el segundo y
siguientes actos de ocupación de viviendas.

2. Las actuaciones siguientes están sujetas a declaración responsable, de acuerdo con lo que se establece en el
apartado anterior y siempre que estén acompañadas de una certificación emitida por un organismo de
certificación administrativa o un colegio profesional, en los términos debidamente establecidos en la disposición
adicional novena de entidades colaboradoras con la Administración:

a) Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura de las construcciones, los edificios y
las instalaciones de todas clases, sin importar su uso.
b) La demolición de las construcciones.

c) La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones y vuelo sobre estos.

d) El alzamiento de muros de fábrica y el cierre, en los casos y las condiciones estéticas que exijan las
ordenanzas de los planes, reguladoras de la armonía de la construcción con el entorno.

e) La ejecución de obras e instalaciones que afecten al subsuelo

f) La apertura de caminos, así como la modificación o pavimentación de estos.

g) La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública.

h) Todas las actuaciones no incluidas en el artículo 213 ni 215 ni en el apartado 1 de este artículo.

3. No obstante, los municipios mediante la aprobación de la correspondiente ordenanza podrán someter a

licencia expresa los actos de uso, transformación y edificación de suelo, subsuelo y vuelo incluidos en el
apartado 2, y en la letra f del apartado 1. También podrán exigir certificado de organismo de certificación
administrativa para este último supuesto en el caso de mantener la autorización por declaración responsable.

Artículo 215. Actuaciones no sujetas a licencia.

a) Cuando hayan sido previamente autorizados como consecuencia de la aprobación de un proyecto de

urbanización o de obra pública o de gestión urbanística de iguales efectos autorizatorios.
b) Cuando se trate de obras auxiliares o constitutivas de una instalación sujeta a autorización ambiental
integrada o licencia ambiental y la Administración verifique, en un mismo procedimiento, el cumplimiento de la
normativa urbanística, además de las condiciones ambientales exigibles.

c) Actuaciones auxiliares de la realización obra autorizada por licencia, como el acopio de materiales.

d) Los movimientos de suelo propios de la práctica ordinaria de las labores agrícolas, tales como el cultivo, el
desfonde, la formación de mesetas y caballones, incluyendo los propios de la replantación de especies leñosas
siempre que no impliquen actuaciones comprendidas en los artículos 213 y 214 de esta ley.

2. Cuando los actos de edificación y uso del suelo, y los otros previstos en esta ley, se realizasen por particulares
en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones
que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público. La falta de autorización o concesión
impedirá a la persona solicitante obtener licencia y al órgano competente otorgarla.

Artículo 221. Plazos para el otorgamiento de licencias.

a) Las de parcelación o división de terrenos, en el plazo de un mes.

b) Las licencias que comporten obras mayores de nueva construcción o reforma estructural de entidad
equivalente a una nueva construcción o las de derribo, respecto a edificios no catalogados, en el plazo de dos
meses.

c) Las de intervención, que serán cualesquiera obras sujetas a licencia que afecten a edificio catalogado o en
trámite de catalogación, en el plazo de tres meses.

d) El resto de supuestos sujetos a licencia, en el plazo de dos meses.

2. Los ayuntamientos podrán otorgar licencias parciales que autoricen la realización de fases concretas del
proyecto:

a) A reserva de la subsanación o suplemento de éste en aspectos menores y complementarios pendientes de

autorización administrativa, siempre que el conjunto del proyecto sea viable y las subsanaciones pendientes no
afecten a dicha fase.

b) Para su ejecución parcial o por fases sucesivas, siempre que una y otras sean susceptibles de cumplir los
requisitos de la primera ocupación. En tales casos, el inicio de la ejecución de la licencia correspondiente a las
obras o fase subsecuente deberá tener lugar dentro de los seis meses siguientes a la conclusión de la anterior y su
finalización será la que establezca la licencia inicial.

Artículo 223. Silencio administrativo.

1. El vencimiento del plazo para el otorgamiento de licencias sin que se hubiese notificado resolución expresa
legitimará a la persona interesada que hubiese presentado la solicitud para entenderla estimada por silencio
administrativo en los supuestos del artículo 214. 2.a, d, h y l de esta ley.

2. El resto de licencias se entenderán desestimadas por silencio administrativo si hubiese vencido el plazo para
notificar la resolución sin que la misma se haya practicado.

A MODO DE RESUMEN

El silencio administrativo es el efecto que produce la falta de resolución expresa en los actos administrativos.
La ley establece la obligación de resolver para las Administraciones Públicas y, en caso de que no se haga, se le
otorgan unos efectos a esa falta de pronunciamiento por parte de la Administración para que el ciudadano no
quede indefenso ante la no actuación del órgano que debe resolver.
La ley 39/2015 además, establece en su artículo 21 la obligación de informar públicamente de los efectos que
produce el silencio, entre otras cosas:

Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de
duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la
resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los
efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o
publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado
dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro
electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la
comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

El plazo para resolver, como norma general, es de 3 meses salvo que la norma que regule el
procedimiento prevea un plazo superior que normalmente será de 6 meses. Transcurrido este plazo sin
que la Administración de pronuncie, se produce el silencio, que puede ser positivo (se considera aceptada
la solicitud presentada) o negativo (se considera desestimada la pretensión formulada).

La ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común, incorporó novedades en materia de silencio

administrativo. La norma general que establece el artículo 24 es que el silencio es positivo y será negativo
cuando una norma con rango de ley, o una norma de derecho de la Unión Europea o un derecho internacional
aplicable en España así lo establezca. Sin embargo, como en muchos procedimientos especiales se establece el
silencio negativo, en la práctica existen muchos supuestos de desestimación por silencio que limitan la norma
general.

Lo que no será posible es que la desestimación por silencio se fundamente en normas reglamentarias.

Además, la ley 39/2015 en el mismo artículo 24 relaciona algunos casos de silencio negativo aparte del ya
mencionado (es decir, cuando lo prevea una norma con rango de ley):

1. Cuando se trate del ejercicio del derecho de petición al que se refiere el artículo 29 de la Constitución
2. Cuando la estimación comportara la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al
dominio público o al servicio público
3. En caso del ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente
4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
5. En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados
a solicitud de los interesados. Excepción: cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo. En ese caso, se
entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no
dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias en las que se establece
el silencio negativo.

Como el silencio produce los efectos de acto administrativo, se puede interponer el recurso que corresponda ya
sea en vía administrativa (de reposición o de alzada) o en vía judicial (en el orden contencioso administrativo).
En los supuestos de desestimación por silencio no hay plazo para recurrir. Se puede hacer en cualquier
momento.

No obstante, como la Administración no está vinculada al sentido desestimatorio del silencio , es posible que
posteriormente a producirse los efectos del silencio, dicte una resolución positiva. Por lo tanto, se puede esperar
a que la Administración dicte resolución y esperar a recurrir, ya que como hemos dicho, no existe plazo para
interponer el recurso en este caso.
No sucede lo mismo cuando el silencio es positivo. En este caso la Administración sí que queda vinculada
al sentido del silencio por lo que si ésta dicta una resolución posterior, solamente podrá ser confirmando el
silencio positivo, es decir aceptando las pretensiones del solicitante incluso aunque la solicitud sea contraria a
derecho. Es decir, que la Administración no puede alegar que se trata de un acto nulo o contrario al
ordenamiento para dictar una resolución en sentido desestimatorio puesto que estaría dejando sin efecto un acto
administrativo (recordemos que el silencio produce efectos de acto administrativo) mediante otro acto
administrativo saltándose la seguridad jurídica que se prevé para estos supuestos. Pues si la Administración
considera que un acto es contra legem, no puede dejarlo sin efecto sino que debe seguir el procedimiento
legalmente establecido. Esto es:

 Revisión de oficio: procedimiento que se prevé para actos nulos y puede ser iniciado en cualquier
momento.
 Declaración de lesividad: procedimiento que se prevé para actos anulables. Consiste en que la
Administración declara que el acto es lesivo para el interés público (para lo cual dispone de un plazo de
4 años desde que se dictó el acto o se produjo el silencio) y a continuación puede impugnarlo en vía
judicial para que se dirima si el acto es contrario al Ordenamiento Jurídico o no.

Como hemos dicho, el silencio produce los efectos de un acto administrativo desde el vencimiento del plazo
máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido (art. 24.4
ley 39/2015) por lo tanto:

 El acto se podrá hacer valer frente a terceros: tanto ante la Administración como ante cualquier persona
física o jurídica, pública o privada.
 Su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el
certificado acreditativo del silencio producido, que deberá ser expedido de oficio por el órgano
competente para resolver en el plazo de quince días desde que se produjo el silencio. En caso de no ser
expedido de oficio, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento computándose entonces el plazo
de los 15 días para ser expedido, desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el
registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.