TRABAJO GRUPAL

“EL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR”

CURSO:
Derecho Procesal Constitucional

DOCENTE:
Abog. Álvaro Zacarías Valderrama

ALUMNOS:
Araujo Huayhua, Grayce Milagros
Barriales Pilco, Daysi
Illatarqui Monasterio, Henry Fernando
Paco Ticona, Yennifer Carol
Parillo Tacca, Keyli Mirella

CICLO:
XI

TACNA – PERÚ
2021

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 ÍNDICE

Introducción p. 03

I. Antecedentes p. 04
II. Definición p. 05
III. Concepto p. 05
IV. Finalidad p. 06
V. Normas previas p. 08
VI. Legislación básica p. 09
VII. Normas objeto de control p. 10
VIII. Tipos p. 11
IX. Legitimidad p. 12
X. Causales de improcedencia p. 12
XI. Competencia e instancias p. 13
XII. Trámite p. 14
XIII. Contenido y efectos p. 17
XIV. Casos relevantes p. 18

Conclusiones p. 20

Bibliografía p. 20

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 INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo, vamos a tocar el tema “Proceso de Acción de Amparo”. Este se encuentra
regulado en el Título VII del Código Procesal Constitucional, de igual manera, la Acción Popular
está contenida en el artículo 200º inciso 5 de la Constitución Política de 1993 la cual procede
contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea
la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la Ley, o cuando no hayan
sido expedidos o publicados en la forma prescrita por la constitución o la Ley, según sea el caso.

Cabe resaltar que nos hemos asegurado de realizar la estructura del trabajo de manera organizada
y de fácil entendimiento el cual permita orientar de buena fuente a los estudiantes y al público en
general acerca de la importancia, utilidad y contenido de esta herramienta, empezando por los
antecedentes, quien está legitimado para la interposición de la demanda, así como los requisitos
de ésta y el trámite del mismo. Es así que pretendemos brindar una visión general y detallada del
presente tema.

Por consiguiente, procedemos a explicar el Proceso Constitucional de Acción Popular.

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I. ANTECEDENTES

En cuanto al origen de la institución de Acción Popular, debemos remontarnos según

autores al Derecho Romano; así se menciona que, “el Digesto Libro 47, Titulo 23,
Ley 1 que autorizaba a cualquiera del pueblo (quisque di populo) a ejercitar acciones
de carácter penal en asuntos de interés de la comunidad, definiéndose como aquella
acción que protege el derecho del pueblo” (Gaceta Jurídica, 2008, p.9).

Es por ello que la Acción Popular es uno de las instituciones más antiguas dentro de
los procesos constitucionales, en lo referente a su aparición en Latinoamérica, se
plantea su presencia en Venezuela y Colombia por la segunda mitad del Siglo XIX e
inicios del siglo pasado, denominada “acción popular de inconstitucionalidad o
acción de inexequibilidad, como una reacción al sistema de la judicial review y
anticipándose a los europeos en la institución de su sistema concentrado” (Rioja,
2013, p.1).

Aparece en la Constitución de Cuba de 1935, pudiendo ser ejercida por no menos de

veinticinco ciudadanos, con efecto derogatorio indirecto. Honduras la establece en su
Constitución de 1936 y la de 1982, Bolivia la recoge en su Constitución de 1938,
Panamá en sus Constituciones de 1946 y de 1972, El Salvador en las Constituciones
de 1950, 1962 y 1983, Guatemala en la Constitución de 1965 (Rioja, 2013, p.1).

Ahora ubicándonos en lo correspondiente al ordenamiento jurídico peruano,

específicamente en la Constitución Política del Perú, tenemos su primera aparición
en la Constitución de 1920 en su artículo 157º la cual establecía que “Producen
acción popular contra los Magistrados y Jueces: la prevaricación, el cohecho, la
abreviación o suspensión de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra las
garantías individuales y la prolongación indebida de los procesos criminales”;

Pero es a partir de la Constitución de 1933 que se la plasma como una garantía

constitucional, y en su artículo 231º indica que “Hay acción popular para denunciar
los delitos contra los deberes de función y cualesquiera otros que cometan los
miembros del Poder Judicial en el ejercicio de sus funciones. También la hay para
denunciar los delitos contra la ejecución de las resoluciones judiciales, que cometan
los funcionarios del Poder Ejecutivo”; sin embargo, se observa que “el ejercicio de
esta disposición era imposible pues no existía norma procesal que la desarrolle. Esta
norma procesal aparece en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley
Nº 14605) donde se estableció que la acción popular se ventilaría en la vía ordinaria
como proceso de puro Derecho” (Gaceta Jurídica, 2008, p.10).

Siguiendo tenemos a la Constitución de 1979 en su artículo 295º que expone lo

siguiente “Hay acción popular ante el Poder Judicial, por infracción de la
Constitución o la ley, contra los reglamentos y normas administrativas y contra las
resoluciones y decretos de carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, los
gobiernos regionales y locales y demás personas de derecho público”.

En la actual y vigente Constitución de 1993 ubicamos esta institución en el artículo

200º inciso 5, “La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y

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 de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos
de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”. Y la Ley
Procesal de la Acción Popular (Ley N° 24968) regula el procedimiento a seguir.

II. DEFINICIÓN

La doctrina peruana ha precisado en diversos conceptos e ideas los alcances de la

institución de la Acción Popular y sus implicancias, a continuación, pasaremos a
compartir algunas concepciones expuestas:

Zumaeta y Adolfo expresan que; en relación con la Accion Popular, podemos decir
que tiene como característica sustancias que no se requiere ser un agraviado directo
para ejercitar la acción, basta con que el accionante este en plena facultad de ejercitar
sus derechos (Zumaeta y Adolfo, 2004, p. 147).

En ello tenemos que para el profesor BARBOSA MOREIRA advierte que esta acción
popular era el instrumento idóneo para la protección de intereses difusos (Guayacán,
2005, p.40).

Para Martillo Moreira, Leonor la acción popular es un, mecanismo de protección de

derechos e intereses colectivos, puede accionarse en cualquier momento, ante la
sospecha de vulneración de estos y sobre todo tiene especial aplicación si lo que se
busca es prevenir una posible afectación a un grupo determinado (Martillo, 2018.
p.19).

Continuando tenemos a Castillo, Manuel que nos refiere que, la acción popular es la
garantía constitucional que procede interponer contra las normas de menor jerarquía,
cualquiera que sea la autoridad de la que emane, ya sea porque contraviene la
Constitución o las leyes por la forma o por el fondo (Castillo, 2004, p.34).

Es mediante las conceptualizaciones dadas, que podemos concluir que la institución

de la acción popular es un derecho que brinda la Constitución como una garantía
constitucional, que busca tutelar los derechos de los ciudadanos, otorgándoles la
legitimidad para poder accionar ante reglamentos, resoluciones, decretos y normas
administrativas, que resultasen perjudicial para quien lo considere, y forma parte de
un mecanismo que busca proteger los derechos e interés colectivos, dicha acción no
solo involucra a las partes del proceso, sino que también se considera a la entidad ya
sea esta publico o privada para que tome las medidas correspondientes en cuanto al
derecho vulnerado.

III. CONCEPTO

El proceso constitucional de acción popular, se manifiesta como un mecanismo de

defensa que la Constitución brinda, siendo esta figura como un instrumento de control
constitucional la cual pretende la erradicación de una norma o hasta cierta medida su

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 inaplicación dentro del ordenamiento jurídico, considerándola como perjudicial o
amenazante frente a otros preceptos ya establecidos constitucional o legalmente; y
también debemos considerar que es una defensa no solo de la Constitución también
de la ley; es por ello que es preciso indicar que estos reglamentos, resoluciones,
decretos y normas administrativas tienen que ser de alcance general, ya que esta
garantía solo se dirige contra normas, mas no contra actos en los cuales son aplicables
los siguientes instrumentos tales como la Acción de Amparo, Habeas Corpus y
Habeas Data; puesto que en la Acción Popular ya lo que se busca es proteger a la
comunidad en su conjunto.

IV. FINALIDAD

El artículo 75 del CPC señala que los procesos de acción popular y de

inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución frente a
infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o
indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo. Sin
duda, este artículo desarrolla el principio de jerarquía de las normas jurídicas, la
misma que se desprende del artículo 51 de Constitución del 93, la que sostiene que
la Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior
jerarquía, y así sucesivamente.

El proceso de acción popular tiene por finalidad la defensa de la Constitución frente

a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o
indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo. Al
interponer la demanda de acción popular, prima facie, no se persigue la tutela de
intereses subjetivos, sino la defensa de la jerarquía normativa de la Constitución y
las leyes. Sin embargo, aun cuando se trata de un proceso fundamentalmente
objetivo, es decir, un proceso en el que se realiza un juicio de compatibilidad
abstracta entre dos fuentes de distinta jerarquía –de un lado, la Constitución y/o la
ley (como parámetros), y del otro, los reglamentos, las normas administrativas y las
resoluciones de carácter general (como las fuentes sometidas a control)–, también se
puede afirmar que este proceso tiene una dimensión subjetiva, en la medida que son
fines esenciales de todos los procesos constitucionales garantizar la primacía de la
Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, tal y como se
señala en el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

En este sentido, y como lo afirmó el Tribunal Constitucional, son constantes las

ocasiones en las que el juez constitucional, a efectos de evaluar la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de las normas, debe tener en cuenta los supuestos concretos
en los que estas han sido o pueden ser aplicadas. Esta afirmación evidencia que a
dicha dimensión objetiva la acompaña una subjetiva. Así, no puede soslayarse que,
aunque el control concentrado de las normas tiene una finalidad inmediata,
depurando del ordenamiento a aquellas disposiciones que contravengan el principio
de jerarquía normativa, tiene como fin mediato impedir su aplicación, es decir,
impedir que estas puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos
fundamentales de los individuos.

Por ello, como lo ha señalado en su jurisprudencia el Tribunal Constitucional, es

deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado por

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antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (para el proceso de
inconstitucionalidad y aplicable al de acción popular), siempre tendrá también, en
última instancia, la vocación subjetiva de preservar los derechos fundamentales de
las personas.

De acuerdo a lo antes descrito, si bien el proceso de acción popular se encuentra

reconocido en la lista de procesos que recoge el artículo 200 de la Constitución
(numeral 5), no solo tiene como finalidad evaluar la compatibilidad de las normas
administrativas de alcance general con la Constitución (control de
constitucionalidad), sino también evaluar la conformidad de tales disposiciones con
las leyes (control de legalidad). Como señala el maestro Domingo García Belaunde:
el proceso de acción popular está pensado como una suerte de control que ejerce
cualquier ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Publica, y
más en particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida que la administración,
mediante su propia actividad puede vulnerar las leyes y la Constitución.

La infracción de la supremacía constitucional se puede dar de tres modos,

inconstitucionalidad directa o indirecta; total o parcial; y por la forma o por el fondo.

En relación a la inconstitucionalidad directa o indirecta el jurista austríaco de origen

judío Hans Kelsen señala que el contenido de la Constitución puede convertir en
inútil una ley, como acontece cuando la materia solo necesita del reglamento para
que tenga aplicación a través de actos administrativos o jurisdiccionales
individuales. Esto quiere decir que la Constitución puede ordenar el desarrollo de
ciertas materias no al legislador sino al propio ejecutivo que, si bien se trata de
reglamentos, pueden tener el mismo nivel de inconstitucionalidad que las leyes
porque están en el mismo nivel que la Constitución, a diferencia de lo que sucede
con los reglamentos que desarrollan la ley. Por lo tanto, aquellos reglamentos que
han sido expedidos sin interpósito legislatoris conllevan una inconstitucionalidad
directa, porque violan de manera inmediata la Constitución no la ley.

Otro aspecto considerado por Kelsen es el que ocurre cuando la Constitución

contiene principios, direcciones y límites al contenido de las leyes futuras, como los
derechos humanos que tiene un núcleo duro y no puedan ser concretizadas
consecuentemente por medio de leyes o, por el contrario, se trata de normas
constitucionales que regulan una materia en forma tan completa que son
inmediatamente aplicables a los casos concretos a través de actos jurisdiccionales
y/o administrativos.

 La inconstitucionalidad indirecta: en cambio, trata de actos mediatamente

subordinados a la Ley Fundamental. Por ejemplo, cuando la Constitución impone
expresamente la ejecución inmediata del Reglamento, sin necesidad de una ley
para regular determinada materia En otras palabras, la inconstitucionalidad
indirecta se traduce en la inconstitucionalidad del reglamento, ya sea porque viola
la ley que la Constitución ordena respetar.

 La inconstitucionalidad total o parcial: En cualquiera de los supuestos el Tribunal

Constitucional o el Poder Judicial, según corresponda, fallan declarando fundada
la demanda en parte, si es una inconstitucionalidad que alcanza solo a una parte

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 de la norma; y es total, cuando la norma en su integridad es declarada
inconstitucional, lo que supone que toda ella será expulsada del ordenamiento
jurídico.

 La inconstitucionalidad por la forma o por el fondo: las leyes deben ser elaboradas
según el procedimiento establecido por la Constitución. Por otro lado, las normas
con rango de ley no deben trasgredir los derechos humanos y los principios que
informa la Constitución. Por consiguiente, hay inconstitucionalidad de forma
cuando una ley ha sido aprobada sin observancia de los principios
constitucionalmente prescritos para su aprobación. Y hay inconstitucionalidad de
fondo, cuando el contenido de la norma contraviene los valores, los principios y
los derechos humanos que la informan.

Sobre la inconstitucionalidad por infracción del artículo 106 de la Constitución,

se señala que se puede demandar la inconstitucionalidad, total o parcial, de los
decretos legislativos, los decretos de urgencia o la ley que no ha sido aprobada
como orgánica, si es que regulan materias que están reservadas a este tipo de leyes
o implican su modificación o derogación.

Como se sabe, el dispositivo 106 de nuestra Magna Lex señala que mediante leyes
orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado
previstas a la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación
orgánica está establecida en la Constitución (Ley orgánica Material). Para su
aprobación y modificación se requiere del voto de más de la mitad más uno del
número legal de miembros del Congreso (Ley orgánica formal).

Su finalidad común, preservar la supremacía de la Constitución y la jerarquía

normativa consagrada en esta, convierte a los procesos de inconstitucionalidad y
de acción popular en figuras análogas, aunque con algunas diferencias como
veremos más adelante. Por estos puntos comunes, los artículos 75 al 83 del
Código Procesal Constitucional contienen las disposiciones generales aplicables
a los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad, existiendo sobre todo
similitud en la admisibilidad y procedencia de las demandas.

Por ello, a entender de César Landa Arroyo, desde el punto de vista sustantivo, la
acción popular está estrechamente vinculada con el proceso de
inconstitucionalidad, en la medida en que su objeto también es asegurar el orden
constitucional objetivo, además del legal; pero examinando las normas inferiores
a la ley.

V. NORMAS PREVIAS

La legislación anterior –la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley N° 24968)–

permitía el control previo de constitucionalidad de los reglamentos y normas
administrativas y contra las resoluciones y decretos de carácter general que expiden
el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y demás personas de Derecho
Público. Así, podemos ver cómo en su artículo 5 se regulaba la procedencia contra
“normas aprobadas mas no publicadas”. Es decir, en ese momento resultaba
admisible la demanda de acción popular, contra las normas formalmente aprobadas

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 pero que no eran publicadas oficialmente, y siempre que del conocimiento
extraoficial de estas se prevea que lesionan o amenazan con lesionar el orden
constitucional y/o legal o contravengan el principio de jerarquía normativa. En dicha
disposición también se preveía que, si se subsanaba el contenido de la norma, antes
de su publicación, quedaba sin efecto la demanda.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta figura ya no es procedente en la

regulación del proceso de acción popular contenida en el Código Procesal
Constitucional vigente, tal vez por la poca aplicación práctica de dicha disposición.
Al respecto, como bien señala César Landa, existía la posibilidad material de que, a
modo preventivo, cualquier ciudadano inicie una acción popular, pero valga precisar
no existía ley que obligue a las autoridades administrativas a la pre publicación de las
normas a dictarse.

Su relación con el proceso de inconstitucionalidad es preservar la supremacía de la

Constitución y la jerarquía normativa consagrada en ésta, convirtiéndose ambos
procesos constitucionales en figuras análogas, aunque con algunas diferencias como
veremos más adelante. Por estos puntos comunes, los artículos 75 al 83 del Código
Procesal Constitucional contienen las disposiciones generales aplicables a los
procesos de acción popular y de inconstitucionalidad, existiendo sobre todo similitud
en la admisibilidad y procedencia de las demandas. Por ello, a entender del profesor
Landa Arroyo, desde el punto de vista sustantivo, la acción popular está
estrechamente vinculada con el proceso de inconstitucionalidad, en la medida en que
su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal, pero
examinando las normas inferiores a la ley.

VI. LEGISLACIÓN BÁSICA:

 Constitución Política de 1993

“Artículo 200.- Son garantías constitucionales:

(…)

5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra

los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen.

(…)”.

 Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237

El Título VI del Código (artículos 75-83) contiene las reglas generales aplicables a los
procesos constitucionales de inconstitucionalidad y de acción popular, sobre todo lo
referido a la finalidad, la procedencia de la demanda, aspectos vinculados con la
interpretación constitucional y efectos de la decisión.

El Título VII del Código (artículos 84-97) está dedicado a regular específicamente el
proceso de acción popular. Contiene normas sobre la legitimación, competencia,

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 formalidades vinculadas a la demanda, el procedimiento, medidas cautelares y el
pronunciamiento de la Sala.

 Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder
Judicial

El artículo 14 está referido al control difuso de constitucionalidad en el Poder Judicial.

La vigésimo octava disposición final y transitoria señala que la Sala Especializada en lo

Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema es competente para conocer de los
procesos de acción popular. El artículo 40 y siguientes, así como la vigésimo sétima
disposición final y transitoria se refieren a la competencia de las salas superiores, las que,
dependiendo de la materia y alcance de la norma, conocen en primera instancia las
demandas de acción popular según lo previsto en el Código Procesal Constitucional.

VII. NORMAS OBJETO DE CONTROL

Según el artículo 76º del Código Procesal Constitucional, nos menciona la procedencia
de una demanda de Acción Popular:

“La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas

administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la
autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley,
o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la
Constitución o la ley, según el caso”.

Dicho ello, entendemos que procede cuando hay una variedad de normas con rango
inferior de Ley que son expedidas por las autoridades públicas en las cuales contravienen
la Ley o Constitución y que finalmente dará lugar a estos procesos de acción popular.

Para lo cual desarrollaremos de la siguiente manera:

(DÍAZ, 2010, p.622)

- Normas de carácter general que expiden los Gobiemos Regionales (Decretos

Regionales que son competencias administrativas y los Decretos Ejecutivos
Regionales que son los reglamentos de las norrnas generales que emite la Asamblea
General).

- Normas de carácter general, con rango inferior a la ley, que expide el Poder Ejecutivo
(Decretos, Resoluciones Supremas, Ministeriales, Directorales, Subdirectorales,
etc.).

- Normas de carácter general emanadas de los Gobiernos Locales (los Decretos de

Alcaldía que reglamentan las ordenanzas o resuelven algún asunto de interés
general).

- Normas Administrativas que expiden los órganos u organismos públicos (RENIEC,

COFOPRI, Defensoría del Pueblo, SUNASS, SUNAT, etc.)

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VIII. TIPOS DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES

El artículo 75º del Código Procesal Constitucional establece que la infracción a la

jerarquía normativa de la Constitución y las Leyes puede ser tanto por la forma como por
el fondo, parcial o total y directa o indirecta.

En la STC Nº 0020-2005-PI/TC, de fecha 27 de septiembre de 2005, Fund.22 - 27, nos

indica lo siguiente:

3.3.1. Infracciones constitucionales por la forma o por el fondo

22. Una norma incurre en una infracción constitucional de forma, fundamentalmente,
en 3 supuestos:
a) Cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la
Constitución para su aprobación. Dicho evento tendría lugar, por ejemplo, si, fuera
de las excepciones previstas en el Reglamento del Congreso de la República, un
proyecto de leyes sancionado sin haber sido aprobado previamente por la
respectiva Comisión dictaminadora, tal como lo exige el artículo 105° de la
Constitución.
b) Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha
reservado a otra específica fuente formal del derecho. Así, por ejemplo, existen
determinadas materias que la Constitución reserva a las leyes orgánicas (v.g. de
conformidad con el artículo 106°, la regulación de la estructura y el funcionamiento
de las entidades del Estado previstas en la Constitución), razón por la cual en caso
de que una ley ordinaria se ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio de
inconstitucionalidad formal.
c) Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente
para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el Poder Legislativo expidiera
decretos de urgencia, pues la posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha
sido reservada al Presidente de la República, conforme a lo previsto en el artículo
118° 19 de la Constitución.

23. Las infracciones constitucionales de fondo tienen lugar cuando la materia regulada
por la norma con rango ley, resulta contraria a algunos de los derechos, principios y/o
valores constitucionales, es decir, cuando resulta atentatoria no de las normas
procedimental es o del iter legislativo, sino de las normas sustanciales reconocidas en
la Constitución.

3.3.2. Infracciones constitucionales parciales o totales.

24. La totalidad o parcialidad de las infracciones constitucionales, no se encuentra

referida a un quantum de la fuente afectada (la Constitución), sino de la fuente lesiva
(la ley o norma con rango de ley). En efecto, una ley puede ser totalmente
inconstitucional cuando la totalidad de su contenido dispositivo o normativo es contrario
a la Constitución. En tales supuestos, la demanda de inconstitucionalidad es declarada
fundada, y la disposición impugnada queda sin efecto.

25. Contrario sensu, la ley es parcialmente inconstitucional cuando sólo una fracción de
su contenido dispositivo o normativo resulta inconstitucional. En caso de que el vicio
parcial recaiga sobre su contenido dispositivo (texto lingüístico del precepto), serán
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 dejadas sin efecto las palabras o frases en que aquel resida. Si el vicio recae en parte de
su contenido normativo, es decir, en algunas de las interpretaciones que pueden ser
atribuidas al texto del precepto, todo poder público quedará impedido, por virtud de la
sentencia del Tribunal Constitucional, de aplicarlo en dichos sentidos interpretativos.

3.3.3. Infracciones constitucionales directa e indirectas.

26. Finalmente, el artículo 75° del CPCont., alude a la afectación directa o indirecta de
la Constitución en la que puede incurrir una ley o norma con rango de ley.

La infracción directa de la Carta Fundamental por una norma, tiene lugar cuando dicha
vulneración queda verificada sin necesidad de apreciar, previamente, la
incompatibilidad de la norma enjuiciada con alguna(s) norma(s) legal (es). Se trata de
aquellos supuestos en los que el parámetro de control de constitucionalidad, se reduce
únicamente a la Norma Fundamental. Así, todos los ejemplos a los que se ha hecho
referencia hasta el momento revelan una vulneración directa de la Constitución.

27. Por su parte, la infracción indirecta de la Constitución implica incorporar en el canon

del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta
Fundamental. Se habla en estos casos de vulneración "indirecta" de la Constitución,
porque la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada
con un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución, sino sólo luego
de una previa verificación de su disconformidad con una norma legal perteneciente al
parámetro de constitucionalidad.

IX. LEGITIMIDAD

Según el artículo 84º del Código Procesal Constitucional: “(…) La demanda de acción
popular puede ser interpuesta por cualquier persona”.

Dicho ello, entendemos que este artículo materia de análisis puede ser interpuesto por
cualquier persona ya sea una persona natural o jurídica, sin embargo, esto será para
quienes actúen con capacidad procesal.

X. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

A continuación, detallaremos algunas causales improcedencia respecto de la

calificación de la demanda del proceso de acción popular:

• Se declarará improcedente cuando la demanda sea interpuesta habiéndose

transcurrido más de cinco años desde que la ley materia de Litis haya sido
publicada, todo ello en mérito del artículo 87 del Código Procesal
Constitucional.

Entonces nos estaríamos refiriendo a la figura de la prescripción de la acción

popular, configurándose de esta manera una especie de sanción al no

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 cuestionar la norma y brindando seguridad jurídica sobre su vigencia; aunque
ello no evita que los jueces puedan ejercer control difuso sobre dicha norma.

• También se declarará improcedente aquella demanda interpuesta contra una

norma que ya ha sido materia de Litis y consecuentemente se ha emitido un
pronunciamiento sobre el fondo, basado en la misma infracción que se
pretende impugnar; todo ello acorde al artículo 82 del Código Procesal
Constitucional.

“Al respecto, estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En este caso

debemos precisar que no solo deberá declararse improcedente la demanda si
existe otra sentencia de acción popular que se pronuncie sobre el fondo, sino
también si hay sentencias de inconstitucionalidad o sentencias vinculantes
del Tribunal Constitucional que se hayan pronunciado sobre el fondo de lo
pretendido”. (Gaceta Jurídica, 2008, p.21)

XI. COMPETENCIA E INSTANCIAS

11.1. La competencia negada al Tribunal Constitucional:

Como es de amplio conocimiento “La Constitución de 1993 no señala de manera

expresa el órgano competente que conoce de la acción popular, dejando dicha tarea a
la ley”. (Gaceta Jurídica, 2008, p.27)

La misma que según el art. 85 C.P. Constitucional, preceptúa que la acción popular
es de exclusiva función de Poder Judicial; decisión que muchos juristas han
cuestionado puesto que se trata de una figura constitucional y el órgano idóneo para
estudiar este tipo de casos es el Tribunal Constitucional, ya que este es capaz de
interpretar la Constitución y por ende también tratar temas de legalidad.

En mérito a ello, muchos proponen que en primera instancia se resuelva ante el Poder
Judicial, pero en sede de última instancia de apelación, estos temas debería
resolverlos el TC en aras de crear armonía entre la decisión tomada por los jueces del
P.J. y la interpretación de la norma cuestionada dese el punto de vista del máximo
intérprete de la Constitución y así los procesos se efectúen cuidando la legalidad
constitucional.

11.2. Reglas de competencia:

“Si bien todos los jueces cuentan con jurisdicción –esto es, aquella potestad que les
es delegada por el Estado para conocer y resolver conflictos–, no todos los órganos
jurisdiccionales son competentes para conocer de cualquier asunto”. (Velásquez,
2013. p. 03).

Siendo así que según el art. 85 del C.P. Constitucional se especifica que el Poder
Judicial es quien tiene la competencia para tratar los procesos de acción popular,
efectuándose de la siguiente manera:

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  En caso de que la norma impugnada sea local o regional, será competente la
Sala de turno que corresponde, por razón de la materia, de la Corte Superior
del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor de la norma
cuestionada de inconstitucionalidad o ilegalidad.

 Para el resto de casos, valga decir, cuando las normas sean dictadas por el
Gobierno central, será competente la Sala de la Corte Superior de Lima que
corresponda.

Cabe resaltar que, en caso de apelación, esta tiene que ir dirigida y será procesada por
la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República.

XII. TRÁMITE DEL PROCESO

El proceso de acción popular se tramita en concordancia de los artículos 75 al 97 del

C.P. Constitucional, que a continuación detallaremos:

1. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA:

A. Postulación de la demanda: Se debe presentar por escrito y en estricto

cumplimiento de los requisitos expuesto en el art. 86 C.P.Const:

- La designación de la sala ante la cual se interpone.

- El nombre, identidad del demandante y su domicilio legal y procesal.
- La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma
materia de la demanda.
- La expresión de la norma objeto de la demanda.
- Dentro del petitorio debe incluirse la indicación de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen contravenidas por la que es
objeto del proceso.
- La exposición de los fundamentos de la pretensión.
- La firma del demandante o de su representante o de su apoderado y la del
abogado.
- Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, mes y año
de su publicación.

Según la Quinta Disposición final del Código Procesal Constitucional, los

procesos constitucionales se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.

B. Plazo para interponer demanda:

Según el art. 87 del C.P.Const. el plazo para interponer demanda por acción de
amparo no debe ser mayor al plazo de 5 años, sino la misma prescribe, aunque
los jueces pueden seguir realizando el control difuso.

C. Desistimiento:

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Aunque la ley no regule expresamente dicha figura procesal, se sobreentiende
que el proceso de acción popular no puede desistirse puesto que la pretensión va
dirigida a tutelar el derecho de todos, no en intereses propios o particulares.

D. Calificación de la demanda:

Al interponerse la demanda, la Sala debe pronunciarse sobre su admisibilidad

dentro del plazo máximo de cinco días según lo predispuesto en el artículo 88
C.P.Const.

Si se declara inadmisible de la demanda, el juez debe precisar el requisito

incumplido y el plazo para subsanarlo; en cambio, si se declara improcedente la
demanda, y la resolución fuese apelada, se debe notificar al demandado en
cumplimiento del artículo 88 C.P.Const.

E. Publicación de la demanda:

Según lo señalado en el artículo 89 del C.P.Const., la resolución que admite la

demanda se debe publicar conjuntamente con una relación de los hechos de la
demanda, por una sola vez en el diario oficial El Peruano en caso la demanda se
promueva en Lima o, en el medio de comunicación escrito oficial de publicidad
del distrito judicial que corresponda.

F. Contestación de la demanda:

El plazo para realizar la contestación de la demanda es de diez días, contados a

partir de su fecha de notificación al órgano emisor y debe contener los mismos
datos y anexos consignado para la demanda cumpliendo así lo dispuesto en el
artículo 91 C.P.Const.

G. Vista de la causa:

Como se realiza regularmente en los demás procesos, durante la vista de la causa,

las partes o sus abogados pueden realizar informes orales o alegatos escritos; el
mismo que podrá leerse durante la audiencia. A la vista de la causa, las partes
pueden presentar su informe oral cumpliendo así lo dispuesto en el artículo 92
C.P.Const.

H. Sentencia:

La Sala emite sentencia dentro de los diez días posteriores a la fecha de la vista
de la causa; por ello, contra la sentencia de la Sala procede el recurso de apelación
que se interpondrá dentro del quinto día, y será conocido por la Sala de Derecho
Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República.

I. Consulta:

El artículo 95 del C.P.Const. estipula que, si no se apela la sentencia que ampara

la demanda, de igual manera los autos se elevan en consulta obligatoria a la Sala
de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, para que se ratifique o
confirme lo resuelto en la sentencia; dicha consulta se absolverá dentro de los
cinco días posteriores a la recepción del expediente sin trámite previo.

15
 J. Recurso de apelación:

La pluralidad de la instancia es un principio y un derecho de la función

jurisdiccional, además de ser una manifestación implícita del derecho
constitucional que tiene toda persona al debido proceso, consagrado en el artículo
139, inciso 6, de la Constitución.

K. Medida cautelar:

Para la acción popular, se trata de una medida cautelar de innovar, es decir que
cambia la situación de hecho existente antes de la petición; la solicitud de la
medida solo procede una vez dada la sentencia estimatoria de primer grado, lo
cual quiere decir que los efectos de la sentencia de primera instancia no son
inmediatos.

El contenido de la resolución que admite la medida cautelar se limita a la

suspensión de la eficacia de la norma, considerada vulneratoria por el referido
pronunciamiento cumpliendo lo dispuesto en el artículo 94 C.P.Const.

2. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA:

A. Vista de la causa e informe oral:

Habiéndose recibido los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta correrá
traslado por el plazo de cinco días y señalará día y hora para la vista de la causa,
la misma que se llevará a cabo dentro de los cinco días posteriores a la recepción
de la absolución del traslado; donde, las partes o sus abogados pueden formular
informes orales según lo dispuesto en el artículo 93 C.P.Const.

B. Sentencia de Segunda Instancia:

La Sala de la Corte Suprema va a dictar sentencia dentro de los diez días después
de efectuada la vista de la causa, la misma que no va a proceder contra el recurso
de casación; por lo que debe resolverse en el plazo máximo e improrrogable de
tres meses calendario.

“Esta sentencia será publicada íntegramente al día siguiente de su expedición en

el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio. Dicha
publicación no sustituye a la notificación de las partes (artículo 96, CPConst.)”.
(Gaceta Jurídica, 2008, p. 41).

C. Costos del proceso:

El artículo 97 del Código Procesal Constitucional señala que, de ser estimada la

demanda, los costos serán asumidos por el Estado; pero se debe recordar que en
los procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado al pago de
costos.

16
XIII. CONTENIDO Y EFECTOS DE SENTENCIA FUNDADA EN EL PROCESO
DE ACCIÓN POPULAR

Respecto al contenido de la sentencia sobre un proceso de acción popular, el articulo

VIII del título preliminar del código procesal constitucional establece que el juez
constitucional podrá fundar la sentencia de declaración de inconstitucionalidad o
ilegalidad en la infracción de cualquier norma constitucional o legal, aunque esta no
haya sido invocada expresamente ni en la demanda ni en el transcurso del proceso.
Así también en el artículo 78 del código procesal constitucional se hace mención que
el juez podrá referirse y declarar la inconstitucionalidad o ilegalidad de aquella norma
que por conexión resulte vinculada a la norma cuestionada, aunque no forme parte
del petitorio, y por último el artículo 97 del mismo texto mencionado nos dice que
dentro de esta sentencia se podrá imponer los costos que el juez establezca, que los
asumirá el Estado, en caso la demanda fuere desestimada, este podrá ordenar al
demandante que asuma los costos cuando estime que incurrió en manifiesta
temeridad. (Código Procesal Constitucional, 2004, pág. 23)

Una sentencia producto de un proceso de acción popular para una parte doctrinaria
trae efectos como el de dejar en nulidad u otorgarle el grado de ilegal o
inconstitucional a una norma, mientras que otros discrepan con dicha idea porque tal
como dice el Dr. Domingo García Belaunde en la cita hecha por Juan Morón Urbina,
“ … b) Sus efectos no son de carácter anulatorio ni dejan sin vigencia a norma
alguna, sino que advertida la colisión de la norma inferior con la Ley o la
Constitución, se declara que aquella es “no aplicable al caso sublitis”, ergo, será
válida para todos los demás casos”. (Morón Urbina, 2013, pág. 25)

Sin embargo, basándonos en los aspectos que nos da el propio Código Procesal
Constitucional una sentencia trae efectos de acuerdo a los siguientes contextos, en
primer lugar, si se ha de estar observando los que produce una sentencia declaratoria
de inconstitucionalidad o de ilegalidad de una norma (ya sea en todo o en parte) esta
dejará sin efecto a esta desde el día siguiente al de su publicación, por lo que se puede
decir que tiene efectos generales. En la misma línea, las sentencias fundadas podrán
determinar la nulidad con efectos retroactivos de las normas que hayan sido
impugnadas de modo que esta determinará sus alcances en el tiempo. Aquí cabe
precisar una diferencia de los procesos de inconstitucionalidad donde siguiendo el
esquema clásico la norma no tiene efectos retroactivos, en cambio en la acción
popular el juez, al determinar la nulidad con efectos retroactivos, debe especificar sus
alcances en el tiempo. (Gaceta Jurídica S.A., s.f., pág. 45)

Las sentencias tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los
poderes públicos y son inimpugnables, amparado por el artículo 86 dentro del Título
VI de Disposiciones Generales, en el que también se expresa que la declaratoria de
inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugnada por vicios formales no
impide para que esta sea demandada posteriormente por el fondo, siempre que se
interponga dentro del plazo de cinco años.

Finalmente, el articulo 83 aclara que las sentencias que declaran la ilegalidad o

inconstitucionalidad no permiten revivir procesos fenecidos en los que se haya hecho

17
 aplicación de las normas declaradas inconstitucionales, salvo que se trate de procesos
en los que se haya aplicado normas penales o tributarias. Así la declaración de
ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no implica que las disposiciones
legales que ella hubiera derogado recobren vigencia, para que ello suceda se tendría
que requerir que la Administración disponga la vigencia de dichas normas
infralegales derogadas. (Gaceta Jurídica S.A., s.f., pág. 46)

XIV. CASOS RELEVANTES

Exp. Nº 500-04:

Sentencia del 30 de setiembre de 2004 de la Segunda Sala Civil de Lima

Norma cuestionada: Decreto Supremo N° 028-2003-AG (artículo 6)

La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP),

organización representativa de los Pueblos y Comunidades Indígenas de la Amazonía
Peruana interpone demanda de acción popular contra el Ministerio de Agricultura y
la Presidencia del Consejo de Ministros pues considera que la norma cuestionada es
inconstitucional en cuanto encarga a la Comisión Nacional de Pueblo Andinos
Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA) que actúe como tutor provisional para
representar a los pueblos indígenas o grupos étnicos en aislamiento voluntario y
contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, lo cual contraviene los artículos
502 al 563 del Código Civil.

La Sala evalúa la personalidad jurídica que tienen las comunidades campesinas y

nativas, la cual tiene sustento constitucional, tal y como se señala en el artículo 89 de
la Constitución Política del Perú, entendiendo que una norma como la cuestionada
desconoce la identidad de estos pueblos y sus derechos como sujetos de derecho al
igual que cualquier otra persona jurídica, siendo autónomos y libres, por ende, de
ejercer por sí sus derechos o delegar representación. Lo contrario sería darles un trato
de “menor de edad” lo cual resulta a todas luces ilegal e inconstitucional, por lo que
declaran fundada la demanda de acción popular, la que al subir en consulta a la Corte
Suprema fue confirmada al estimar que el término “tutela provisional” es una
institución atípica en nuestro ordenamiento civil, más aún si ello significaría un
supuesto especial de incapacidad absoluta lo cual –y esto es resaltante, pues agrega
que– vulneraría el derecho de estos pueblos a la igualdad y al derecho a la identidad
étnica y cultural previstos en los incisos 2 y 19 del artículo 2 de la Constitución.
(Gaceta Jurídica S.A., s.f., pág. 47)

Exp. Nº 2102-2006 Arequipa:

Sentencia del 18 de mayo de 2007 de la Sala Constitucional y Social de la Corte

Suprema de Justicia de la República

Norma cuestionada: Decreto de Alcaldía N° 003-2004-MPA

18
Se trata de un caso de infracción constitucional por la forma, pues, la norma que se
cuestiona establece una serie de sanciones pecuniarias y no pecuniarias por la
actuación de los “llamadores” o “jaladores” de los hospedajes, restaurantes y distintas
agencias en la ciudad de Arequipa, pues considera que ello hostiga a los turistas y
fomenta otro tipo de proposiciones. Sin embargo, dicha norma resulta ser ilegal pues
conforme al artículo 46 de la Ley Orgánica de Municipalidades mediante un Decreto
de Alcaldía no se puede establecer sanciones, sino que solo corresponde hacerlo
mediante una Ordenanza Municipal. Y si bien la sentencia en comentario, acepta y
reconoce la facultad de las municipalidades para reglamentar sanciones pecuniarias
y no pecuniarias, señala también que estas deben estar ajustadas a sus atribuciones
conforme están conferidas en la Constitución y en la Ley Orgánica de
Municipalidades. Por lo que declararon fundada la demanda de acción popular
presentada por Elny Huamaní Gutiérrez con la Municipalidad Provincial de
Arequipa. (Gaceta Jurídica S.A., s.f., pág. 48)

Exp. Nº 2319-2006 Cajamarca:

Sentencia del 18 de mayo de 2007 de la Sala Constitucional y Social de la Corte

Suprema de Justicia de la República

Norma cuestionada: Resolución Municipal Nº 12-2002-MPSC

Se presenta demanda de acción popular contra la Municipalidad Provincial de Santa

Cruz, pues emitió la resolución municipal alegada, la cual entre sus consideraciones
indica que no existe derecho de propiedad inscrito a favor de terceros en los Registros
Públicos de la propiedad Inmueble y resuelve la inscripción en estos de una cantera,
la Tuna Blanca de Santa Cruz, a favor de la propia Municipalidad, y señala allí
también que dicha cantera sea explotada para la extracción de piedra a usarse en las
obras planificadas y ejecutadas por este Gobierno Municipal.

La demanda es declarada improcedente en primera instancia por considerar la Corte

Superior que la norma cuestionada es una de carácter particular, sin embargo, la
sentencia es apelada para consideración de la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema. En dicha instancia, se señala que la acción popular tiene como objeto el
control de la constitucionalidad de normas de carácter general, como reglamentos,
cualquiera sea el órgano emisor, salvo el Reglamento del Congreso que tiene rango
de ley; y normas administrativas y resoluciones de carácter general, como son las que
expiden los órganos que tienen autonomía por mandato constitucional y a los cuales
se les faculta a regular materias que son propias de su competencia. Asimismo,
precisa que el artículo 76 del Código Procesal Constitucional claramente señala que
la demanda de acción popular procede contra normas de carácter general y lo que se
pretende en este caso es cuestionar una resolución administrativa que no tiene
carácter general, sino que por su alcance y contenido tiene carácter particular, y por
ello no se encuentra dentro de la naturaleza del proceso de acción popular,
confirmado la sentencia venida en grado, declarando improcedente la demanda.
(Gaceta Jurídica S.A., s.f., pág. 49)

19
XV. CONCLUSIONES:

PRIMERA: Del presente trabajo podemos concluir que la figura de la acción

popular, no esta orientada a la búsqueda de tutela de derechos particulares, sino que
mas bien esta dirigida a la protección y tutela de derechos que resultan ser
perjudiciales para un colectivo o que persiga un interés difuso demostrando una
violación de derechos; como hemos observado la institución de la acción popular se
ha venido desarrollando con la finalidad de establecer el propósito principal que es el
de velar por el orden constitucional y legal complementándose con una control
judicial respecto a los deberes y obligaciones de los funcionarios; y es por ello que
se requiere que la aplicación de que dicho instrumento obedezca a una serie de
condiciones, asegurando el debido proceso, ya que esta acción busca defender la
Constitución de las normas que atenten contra su jerarquía.

SEGUNDA: El proceso constitucional de Acción Popular se interpone en contra de

las normas de inferior jerarquía que la ley, pero que contravengan la Constitución u
otras leyes. Es decir, cualquier persona está en condiciones y capacidad de interponer
la acción popular, cuando considere que una norma de inferior jerarquía que la ley,
vulnera la Constitución u otra ley.
Tengamos en cuenta que el proceso de Acción Popular tiene como finalidad, al igual
que el proceso de inconstitucionalidad, la defensa de la constitución frente a
infracciones. Asimismo, este proceso reviste singular importancia en la medida que
su regulación constitucional (artículo 200 inciso 5 de la Constitución Política del
Perú) prevé que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen.

TERCERA: La acción popular se interpone contra aquellas normas administrativas,

reglamentos y resolución que tienen carácter general sin importar la autoridad de
dónde puedan darlo. Sin embargo, se debe tener en cuenta que debe de infringir la
Constitución Política del Estado o la ley, asimismo también cuando no hayan sido
expedidas o publicadas conforme a la forma establecida por la Constitución.

CUARTA: El proceso de acción popular es uno de los recursos constitucionales más

importantes y únicos, debido a que como se da en otras demandas como la de amparo,
la cual tiene como requisito superar la instancia administrativa, en cambio la acción
popular no, además como se ha desarrollado en el presente trabajo podemos ver que
el mismo se resuelve en sede judicial y no Constitucional como se podría inferir
debido a la materia del asunto a tratarse, este es un punto de quiebre dentro de la
figura jurídica puesto que el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado a detalle
sobre las sentencias emitidas puesto que en última instancia recurren a la Sala de
Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, siendo que este recurso no
tiene la oportunidad de ser analizado por el máximo intérprete de nuestra
Constitución, lo que deviene en una desventaja.

QUINTA: El recurso de acción popular, es un dispositivo que va dirigido a cautelar

o proteger la legalidad y la constitucionalidad de decretos y resoluciones que emanan
del poder ejecutivo mas no de los que provengan del legislativo, de modo que es

20
 también conocido como aquel que ejerce control sobre los dispositivos de rango
menor, alcanzando solo a normas que sean de carácter general y no de aquellas que
resuelvan casos particulares. Se reconoce lo especial y particular de este proceso
constitucional pues de todos este es considerado como el único que nunca llega hasta
el Tribunal Constitucional y el cual puede ser interpuesto por cualquier ciudadano sin
la necesidad de ser autoridad o realizar colecta de firmas como lo son necesarias en
un proceso de inconstitucionalidad.

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