Mo, Fernando, Obra Pública

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Abogado. E.'C 'Profesor titular de Ingenieria Le¡:a.

l
de la Univer$idad Nacional de Cuyo


RE GIMEN LEGAL
DE LAS

OBRAS PUBLICAS
DOCTRINA. LEGISLACIóN. JURISPRUDENCIA
VlBLlOTECA OE L~ DIRECCIOII
GRAL. ASUN ros JURIDICOS
lNVEN1ARI<;¡ 1>1: '¿-S-1

2~ edición, actual·izada. y aumentada

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EOI eION ES [l)qx¡t}na BUENOS AIRES


1977
INTRODUCCION D E LA PRIMERA EDICION

Damos ;I publicidad este libro, continuanclo con nuestros


estudios del derecho que rige las actividades de la construcci6n.
Hace cinco afios, por intermedio tle esta misma editorial, publi-
camos nuestra obra El co7t.t.rnt.o d c const?uccidn pvivndfl. E n
consecuencia, en estos dos libros hemos abarcado, en lo posible,
los importnntcs complcjos de la obra phblica y privada.
Este trabajo consta dc un "Titulo Preliminar" doitde con-
sideramos aspectos generales de la obra phblica y del con-
trato atlniinistr;itivo del mismo nombre. Luego abol.clamos el
analisis de la l'ey 13.064, examinnndo cada uno de sus articu'los.
El nibtodo que seguinios es, salvo peqliefias variantes, el
m i s n ~ oque cnipleamos en 11uestr:l obra anterior. E s decir, el
sisteina de notas que respo~tdena llamadas iiicluidas en el texto
de 10s articiilos 1. en 10s sumarios. A su vez, ct~andouna nota
nos sugiere situaciones que mereccn estudio especial, lo hace-
mos en apartados que sefialamos con letras mayhsculas.
Hemos eitaniinaclo con amplitud In doctrina nacional y ex-
lranjera, respectivas. En niiestro tmbajo aprovechamos, tam-
I)i6n, las opiniones, dictamenes 11 resoluciones aclministrativas,
que juntamente con las resoluciones judiciales constituyen un
verdadero derecho vivo y dinamico cuya trascendencia no es
posib!e desco~iocer. Utilizamos, igualmente, nuestros estudios
rcferentes a1 c ~ n t r x t otle obra privada para seA:~lar slrs vincu-
laciones con el contl.ato de obra phblica, derivadas de SLI en-
troncamiento comitn como especies de la locaci6n cle obra (loccitio
conductin ojwris). Toclo ello sin olvidar el carkcter a d m i ~ ~ i s t r a -
tivo cle la iiistituci6ii que estndiamos, lo que nos lleva a anali-
zarln en sus aspectos de figurx juridica que escede el derecho
privado, impregnandose de exigencias y matices que encuentmn
fundaniento en el uso, utilidad e inter& colectivos.
Tenemos conoencimiento cabal de la importancia, y dificul-
tades de la cuesti611 que tratamos, pero la ausencia, en nuestro
pais; de 1111 estuclio eseg6tico del rggimen legal de la obra ph-
blica. lo que constitilye LIII verdadero vacio, nos decidi6 a em-
prender, en la meclidn cle nuestras fuerzas, la tarea que ahora
finalizamos
Las leyes 775 (derogada) y la actual 13.064 se ocupan es-
pecificamente de la obra pitblica ilacional. E s innegable que se
XII INTRODUCCIÓN DE LA PRIMERA EDICIÓN

trata de dos leyes eficientes, cada una en su época, a cuyo am-


paro se ha realizado gran parte de la grandeza constructiva del
país. No se nos oculta que la ley vigente necesita reformas, las
cuales destacamos en el trascurso de nuestro análisis, como un
aporte positivo de este trabajo. Por tanto, debe esperarse una
reforma que nos otorgue un m¡evo cuerpo legal que pueda sumar íNDICE
·su pr·estigio al de las leyes precedentemente mencionadas.
En todo el texto de la obra tratamos de sintetizar nuestro PRÓLOGO DE ESTA SEGUNDA ED1CI6N ................... . IX
pensamiento eon el propósito de orientar, rápidamente, al lec- INTRODuccrÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
tor. Pero, a pesar de la síntesis que procuramos, hemos con- ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIII
siderado conveniente trascribir al final del estudio de cada
artículo, algunas veces en resumen, las aclaraciones parlamen-
tarias formuladas en la Cámara de Diputados, en oportunidad P ARTE PRIMERA
de tratarse la ley 13.064. Diehas aclaraciones reflejan, en cier- TiTULO PRELIMINAR
to modo, la inquietud del legislador brindándonos una fuente
interpretativa no despreciable. OBRAS PÚBLICAS
Esta obra, lo mismo que la anterior, persigue finalidades
prácticas. Ella no está destinada solamente a los profesionales 1. Breve reseña histórica ................ . 3
del derecho; por ello hemos sacrificado, cuando nos ha sido po- 2. Ant.ecedentes legislativos nacionales G
sible, la terminología y expresiones estrictamente jurídicas, pa- Ley 775 ........ . 7
ra emplear otras no tan técnicas, pero sí al alcance de lectores Proyectos de reforma a la ley 775 ... . 8
Ley 12.961 ........... . 8
no versades en .derecho, y especialmente de los funcionarios ad- Ley 13.064 ...... ,., ........ " ........... . 8
ministrativos, quienes podrán valerse de este trabajo, eon pro- 3. Leyes que rigen las obras públicas nacionales 10
vecho, en sus tareas diarias. 4. Obra pública y obra de utilidad pública. Definiciones 12
Finalmente expresamos que nos alienta, sobre todo, el pro- Nuestra definición ........ . 15
pósito de servir a quienes deseen adentrarse en estos temas con 5. Clasificación de las obras públicas .... . ....... . 16
afanes de conocimientos teórico-prácticos. 6. Importancia de la obra pública ........... . 17
Si logramos tal finalidad habremos colmado nuestras aspi- 7. Contrato de obra pública ................ . 21
raciones. Nuestra definición ............... . ........ . 22
F. F. M. Elementos ..... . ......... . 23
Sujetos en el contrato de obra pública ... . 23
Objeto en el contrato de obra pública .. . 24
Caracteres generales .................... . 25
Caracteres específicos 27
Jurisprudencia ...... . 27
Preeminencia estatal . 28
Jurisprudencia ... 31
Competencia y capacidad 31
8. Derecho aplicable ." 34
Jurisprudencia. . . . . .. . . . ............ . 37
9. Legislación. Recopilación. Codificación 38
Legislación ... . .................. . 3E
Recopilación .................................... . 39
Codificación .................................. , .... . 39
Proyecto de código de obras públicas .............. . 42
10. Contrato de obra pública y contrato de obra privada 44
11. Legislación de obras públicas y orden público ....... . 45
XIV
24. Rerponaabilidad del proyecta y de :or estudios . . . . . . . . . . . . .. .
Jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
25. Anteproyectos y presupuestos globzies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PARTE SEGUNDA 2G. Concurso para l a elaboracibn de ~ r o y c c t a s . Premios . . . . . . . .
..
7 . Bonificaciones y primas . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .
ESTUDIO D E L.4 L E Y NACIONAL D E OBRAS PirBLICAS 13.OG4 ZS. Acla~acionespnrlanlentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
CllPiTULO I
UE LAS OBRAS POBLICAS E N G E N E R A L
29. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A ) Sistemas de cjecuci6n de abrns . . . . . . .. .. . . .. .'. . .. . . . .
30. Unidrd de mcdida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12. Concept0 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 I ) P o r u n i d a d simple . .. .. . .. .. . ... . . . . .. . .. .. . . . . . . . . . . .
.
13. L a obrs p"bliea en nnestra lcgislacidn .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . 51 2 ) P c r unidad en el conjunto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .
14. Exe:p:.ianes consagrndas Tior la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 A ) Requisites esigidos por el art. i639 del C. Civ. . . . . . . . .
OSmr subsidiadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 31. Ajuste alzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . .
Co:>strucciones n ~ i l i t a r c s . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 A ) Concepto dc ajuste alrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A ) Aciaraciones de coneeptos y esvi.esiones usados en In Ajuste alzado absoluto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ley 13,064; deireto 10.3?4140 . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . 53 Ajuste alzado xelativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .
. .
15. Jaiisprudencin. Dictimcnes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 .
32. Coste y costas .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .
16. Acln~niianes i?arlamentarias . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5'3 A ) Distiutos tipos de "a caste y cnst:?~" . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .
B ) J,risprudenc>a. Dictimenes . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C ) Caso de urgcneia jostificada o de i-onvenieneia compl.obada
33. Otros sistelnas de ercepcidn quc se e s t ~ b l e z c n . . . . . . . . . . . . . .
A ) Combinaci6n de slstenias . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . ..
B) Adininistraci611 ilelegada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34. E n todos 10s casos la eontratacidn p a d r j hacerse con provisibn
d e rnatei;nles ilor p a r t e del Esiada, o sin ella . . . . . . . . . , . .. .
A ) contrat to de construceid11 o iontrato d c compraventa? . . .
.
'

13. 1nterpl.etaciin dcl a r t . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CR . .


B) Jul.ispl.ude!lcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .
A ) Coavenicncia. Mayor rea,onsabilid-d ile 10s ar.cntcs estn- C) Solucioiies i n t e r n ~ e d i a s . . . . . . . . . . . . . . . . . . , , . . . . . . . . . . , ,
taie3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6:: D ) Importancia jirictira de la ic:ciribn . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .
R) Canceptn n u e i a en ngestl.n le~islzci611do o b i a s !,fibliin? 64 35. Aelal.aciones parlrume~:tarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .
.
C ) Otrae Ieycs d e ohras prit~iicns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
D ) Adl:iinistlaciiin a econc:,>iil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
E ) Illconvenientes de las tendentias estatiznntes r ~ s a e c t o de
iav ahi.ns l>fii~licas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . GS
36. C o l l c e ~ t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . .
F) R'e;meil lexal ~ i elas emnrenas dci Estario . . . . . . . . . . . . . 67
37. Cnracter focultativo de l a nor:na . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .
20. Ac!::?.-.:ionrs psilamcntaiizs . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
A ) Aplicacidn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
98. .4c!ara:iones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ART. I

39. Regla general . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . .. , . . . . . . . . . . .


A ) Nlilidari de l a iicitacibn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .
40. Escepciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . .
41. F a l t a de p~onuncinn?ientoen el periodo ordinario . . . . . . . . . . . .
A ) Ley 12.966, del 2 de abril de 1247 . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . ..
42. Aclaraciones parlanientarias . . . . . . . . . . . . . . . . . , , . . . . . . . . . , . .
XVI ~ N D I C E

.
43 Concepto ................................................. 100 64. Concepto .................................................. 133
44. Afectaci6n de 10s crCditos p a r a la adquisicidn del terreno . . . . 101 .
65 Contenido de la publicaci6n .............. ., ..-............. 133
45. Aclaraciones parlamentarias ............................... 102 A ) Importe de la garantia .................................. 134
.66. Aclaraeiones parlamentsrias .............................. 135

46 . Caneepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
ART 12.
47 . Regla general ............................................
. Excepeiones ..............................................
104
67 . Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
48
49 . Cuando el costo de la obra no exceda de $ 3.000.000 .........
104
68 . Elementos infarmativos ..... : ............................... 136
Lugares donde se e x h i b i r h 10s elementos informativos ...... 137
106
69.
50 . Trabajos indispensables y no previstos .................... 107
70. ..............................
51 . Urgencia recanocida o circunstancias imprevistas ........... 108 Aclaraeiones parlamentarias 138
.
62 Seguridad del Estado o necesidad de reservas .............. 109
53 . Capacidad o destreza personal; patente o privilegios . . . . . . . 110 ART. 13
54.. Subasta desierta u ofertas inadmisibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
A) Lieitaciiin eaduca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 .
71 Concepto ................................................. 138
55. Otros easos previstos por el decreta-ley de contabilidad . . . . . . 112 72 . Calificaci6n ................................................ 139
66 . Autorizaciiin para contratar sin previa licitaciiin pliblica . . . . . . 113 .
73 Capaeitaci6n .............................................. 140
.
56 bis Contratacidn directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 A) Procedimiento ......................................... 140
57. Aclaraeiones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 B ) ObligacMn del empresaria de estar inscrito en el registro
p a r a concurrir a licitaciones ............................ 140
C) Conveniencia del Registro Nacional de Constructores de
Obras Pdblicas ........................................ 142
.
74 Aclaraciones parlamentarias ............................... 143

ART. 10 15 .
concepto ................................................. 144
58. Concepta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
76 .
Caraeteristicas del depbsito ............................... 146
A) Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
A) Decreto 7928 del 31 de marzo de 1949 Inconstitucionalidad 147
B) Seguro o p6liza de eauci6n para mantenimiento de ofertas
B ) Licitaeiiin, remate y subasta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . y ejecuei6n de contratos de obras pliblieas ............... 148
C) Definicidn y naturaleza juridica de la licitacibn . . . . . .
C) Ventajas del sistema .................................. 150
Nucstra definiciiin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Decreto 1607 del 31 de agosto de 1961 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
D ) Finalidades de la lieitaciiin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E ) Ley 17.804, del 12 de julio de 1968 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
De arden moral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
De orden econiimico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
77 Dep6sita provisional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
A) Devoluci6n de la garantia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
De ordeu selective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B) Naturaleza juridica de la garantia ...................... 154
E ) Requisitos indispensables para el cumplimienta de las fi- C ) Embargabilidad .... :. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
nalidades de la licitaci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
78. Aclaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
a ) Publicidad adecuada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) Igualdad de tratamiento . Claridad . . . . . . . . . . . . . . . . . .
e ) Libertad de acci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A R T. 15
.
59 Publicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
60 Tiempa de publicaci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 .Oportunidad de la presentaci6n de l a propuesta . . . . . . . . . . . . . . 156
.
61 Facultad de ampliar o reducir 10s plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80. Requisitos y formalidades d e las propuestas ................. 156
.
62 Jurisprudencia ............................................ A ) Ofertas que deben rechazarse ........................... 159
63. Aclaraeiones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8 1 Aclaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
XVIII íNDICE tNDICE XIX
ART, 16
82. Iniciación del acto licita torio ....... , ..................... . 161 CAPITULO III
A) Si la subasta se celebrase en dia feriado .............. . 161
83. Explicaciones y aclaraciones ................ , ............ . 162
84. Apertura de sobres; lectura de propuestas; acta respectiva .. . 162
i DE LA FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO

85. Observaciones al acto de .la,Jicitación 'y a las propuestas .... .


A) Carácter de las observaciones' ..... , .. :; ........... ', .... .
163
163
I ART.21
E) Nulidad de la licitación ........ ' ................. " ... . 163 103. Firma del contrato. La ley no exige escritura pública o....... . 191
86. Aclaraciones parlamentarias .............................. . 164 A) Plazo para firmar el contrato ... o ............ " ....... . 192
B) Garantia de cumplimiento ............ o..... o.......... . 193
ART. 17 C) La garantia es embargable ......... , ....•.............. 193
87. Concepto ................................................ . 165 D) Capacidad para contratar ........... o...... ' ....... " .. 194
88. Ofertas complementarias. Modificaciones ................... . 165 E) Constitución de domicilio ...................... , ...... . 194
89. Aclaraciones aceptables .............. o. o. o... o.. o......... . 165 104. Contratación Con el proponente que sigue en orden de conve-
90. Aclaraciones parlamentarias ........ o....... o... o... o..... . 166 niencia ., ............ o.......•.......... , ....... ' ........ . 194
105. Documentos que integran el contrato ....... o'. , ...... . 195
ART. 18 a) Las bases de la licitación .................... o' ..... o.. 195
b) Los pliegos de condiciones o especificaciones ............. . 195
91. Propuesta única ....... o...•........ o. o.................. . 167 c) Proyecto ............. , ............. o................. . 195
92. Propuesta más conveniente ............ o.................. . 168 d) Plano ............................................... . 195
A) Interpretación del concepto "más conveniente" ......... . 168 e} Planilla de detalles ........................ o .......... . 195
B) Preadjudicación ...................................•... 169 f) Presupuesto ..... o.......... o........... o.... o.. , ..... . 195
e) Adjudicación .......................... o.. oo......... o. 170 g) Cóm.puto métrico ............ ,." ........ o...... ' . o.. '. 196
C bis) Contrato entre ausentes ...... o.................... . 171 h) Memoria descriptiva ... ' ................. o... '. o' .. ' .. 195
D) Efectos de la adjudicación .. o.... , .................... . 175 A) Especificaciones generales ............ o........... o.. ' '.. 196
E) Adjudicaciones arbitrarias ........................ , ... . 175 B) Especificaciones técnicas ..... o........................ . 196
93. Los proponentes y la no aceptación de la propuesta '., , ...... , 175 106. Jurisprudencia ............ , .................. o........... . 196
A) Mejora de precio o de la oferta ...................... . 176 107. Aclaraciones parlamentarias ...............•............••• 197
94,. Jurisprudencia ........................................... . 178
95. Aclaraciones parlamentarias ............ o................. . 181
ARTo 22
ART. 19 108. Concepto ........................................... ,...... 197
96. Cesión de derechos. Regla general ....................... o.. 182 109. Entrega al contratista de plano, presupuesto, etc. , ......... ,. 197
97. Excepciones ........................ o... o... o. . . . . . . . . . . . . . 182 110. Aclaraciones parlamentarias ........ o............... , oo.. '. 198
A) ·Cesión o asociación no autorizada .' o......... ". .... . .. 183
98. Aclaraciones parlamentarias ............................... 183 ART.21l
ART. 20 111. Prohibición de trasferir o ceder 198
112. Prohibición de asociarse .................................•• 200
99. Mantenimiento de las ofertas ........ o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 A) Sanciones ............. ' .................. '. . . . . 201
100. Distintas situaciones ........... o.......... o. . . . . . . . . . . . . . . 185 B) Nulidad......................................... 201
A) Demora en la firma del contrato imputable a la Adminis- C) No es necesario Una cláusula contractual .... 201
tración ................................... o. . . . . . . . . .. 186 113. Aclaraciones parlamentarias .......... 202
101. Sanciones ................................................ 187
a) Pérdida del depósito de garantia ....................... 187
b) Suspensión anotada en el Registro de Constructores de ART. 24
Obras Públicas ........................................ 187 114. De la forma en el contrato de obra pública ........ . . . . . . . 203
A) El depósito tiene el alcance de una cláusula penal ...... 1'8'7 A) La forma escrita es d-e la esencia del contrato de obra
B) Nueva adjudicación ......... o.. o .. o. . .... . .. ... . ... .... 188 pública ............................... ,............... 203
102. Aclaraciones parlamentarias ............................... 188 115. Resumen de las aclaraciones parlamentarias ....-........... 204
XXI

.
A) Ordenes de servieio Libro respeetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B) Libro de pedidos ................................... :. .
C n p i r u w IV C ) Representante tecnico del contratista ...................
.
131 Las modificaciones ordenadas n o deben alterar las bases del
D E LA E J E C U C I 6 N DE LAS OBRAS contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A ) Trabajos imprevistos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ART 25 . 132. Jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
116. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
.
133 Aciaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A) Preeminencia estatal ................................... 208
.
117 Iniciaci6n de los trabajos ................................. 208
A) Cuando no se h a fijado tCrmino p a r a inieiar 10s trabajos . 134. Alteraeiones del proyeeto ..................................
Plazo de ejecuei6n ..................................... 208 .
135 Acopio de materiales . Contrataci6n de equipos Reconocimiento .
B ) Acta de inieiaei6n de trabajos .......................... 208 136. Limitaci6n del inciso e del a r t . 53 ............................
C) Plan de trabajos ..................................... 2Q9 A ) Orden escrita .........................................
D ) Ejecuci6n de l a obra conforme a su fin ............... 210 137. Aclaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
118 Aclaraciones parlamentarias ...................... .... .. 2f

Anr . 26
138. Trabajos realizados sin autdrizaci6n escrita . . . . . . . . . . . . . . . . . .
119. Correcta interpretaeibn de . los pianos ....................... 211 A) Trabajos consentidos por la Administraei6n . . . . . . . . . . . . .
120. Responsabilidad por defectos de ejecuci6n y conservaci6n do B ) Razones de fuerza mayor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
la obra .................................................. : 212 139. Aclaracianes parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A) Sospecha de que existen trabajos ma1 realizados ........... 214
B) Defeetas o vieios no aparentes .........................: 214 ART 32.
121. Comunicaci6n de cualquier deficiencia o error advertidoaen el I
proyecto o planos .......................................... 214 140. Aspecto prictico de la disposici6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A ) Cuando la Administraci6n ordena continuar l a obra no 1 A) Materiales de demolici6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
obstante l a advertencia del ernpresario ................. 215 141. Aclaraeiones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B) Advertencia sobre l a mala calidad de 10s materiales ....... 216
C) Ocultaci6n de I s defieiencia o error ..................... 216
.
122 Aclaraciones parlatnentarias ................... ....... .... 217
.
142 Preemineneia estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.@ 143. Empleo de materiales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ART
.
144 Deseuenta e indemnizaci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123. Uso indebido de rnateriales. sistema o implementos patentados 217 145. Aelaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A) Subcontratistas ........................................ 218
.
124 Aelaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
146. Preeminencia estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147. Causales de suspensi6n de la obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
125 El contratista no padrP reeusar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 148. Comunicaci6n por escrito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
126. Recusaci6n con causa justifieada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 149. Medici6n de abra ejeeutada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A) Causales de reeusaei6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... .
.. 220 150. Derecho a indemnizacibn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
127 Prohibici6n de suspender 10s trabajos ....................... 220 A) TCmino de l a suspensi6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A) Actuacibn personal del eontratista ...................... 221 151. Aclaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
128 Aclaraciones parlamentarias ............................... 221

ART. 29
.
162 P l a m g a r a ia entrega de l a obra ...........................
.
129 Madificaciones en 10s contratos ............................ 222 A) Cuaudo se ha omitido f i j a r el plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . .
130. Las 6rdenes deben darse por escrito ....................... 222
XXII ~ N D I C E ~ N D I C E XXIH

.
153 Demora en la terminaci6n de 10s trabajos . Multas ............ 161. Equivocaeiones en el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
A) Causales de demora justificada ......................... A ) Indemnizaci6n ............................ ..... ...... 275
a ) Hechos deI comitente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
162 Jurisprudencia ........................................... 276
b ) Caso fortuito o de fuerza mayor ........................ 163. Aclaraciones parlamentarias ............................... 276
e ) Situaei6n eapecial en un caso de incendio aplicable a la obra
pliblica ...............................................
B) Prueba ...............................................
C) Aceptaci6n por autoridad competente ................... .
164 Nueva disposici6n ......................................... 277
D) Lentitud en la ejeeuci6n ............................... 1 6 Aumento o disminuci6n de un item superior al 20 % de su im-
E ) Pr6rroga del plazo de ejecUci6n ........................ porte ..................................................... 277
.
164 Mora automitica .......................................... .
166 Determinaei6n del monto del nuevo preeio unitario ........ 278
A) Sanciones ............................................. .
167 Falta de acuerdo e n t r e las partes contratantes .............. 278
155. Aelaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 8 Supresi6n total del item Rescisi6n ......................... 278
169. Aclaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

.
156 Pago de haberes a1 personal empleado en l a obra ............. 251
170. Mayor amplitud de l a norma .............................. 280
A ) Alcance de la disgosici6n. Legislaciirn del trabajo y pre-
visi6n ~ o c i a l .......................................... 252 171. Culpa del cantratista ...................................... 281
B) Acci6n directa ( a r t. 1645 del C. Civ.) .................... 254 172. Culpa de la Administracibn ................................ 282
C) Acci6n directa p a r a los subempresarios o subcontratistas . . 255 173. Situaeiones de fuerza mayor o easa fortuito ................ 282
D ) L a acci6n directa puede ejercerse solamente hasta l a can- A) Fundamentos de l a diferencia preeedente ................ 283
tidad que la Administraci6n adeuda al empresario o con- 174. Casos fortuitos o de fueraa mayor considerados por el a r t . 39 284
tratista ............................................... 256 a ) Actos de la Administraci6n plibliea ..................... 284
157. Sanciones ................................................. 256 b) Acontecimientos d@origin natural ...................... 285
a ) Reseisi6n por negligencia grave ........................ 256 c) Hechos del hombre ... 1 ................................ 285
b) Suspensi6n de tramite y pago de certifieados ............ 257 175 . PIazo para efectunr reclamaeiones .......................... 287
A) Contrataci6n de seguros p a r a obreros ................... 257 176 . Indemnizaei6n . Precios del contrato ........................ 287
Subcontratistas ........................................... 257 177 . Jurisprudencia ............................................ 288
.
158 Aelaraciones parlamentarias ............................... 258 1'78. Aclaraciones parlamentarias ............................... 290

DE LAS ALTERACIONES D E LAS CONDICIONES D E LA R E C E P C I 6 N DE LAS OBRAS


DELCONTRATO

.
179 Reeibo de la obra ......................................... 291
150. Invariabilidad de 10s precios eontraetuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 A ) Negativa injustificada a recibir l a obra . Consipnaci6n . 292
A) Legislaci6n de mayores costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 .
180 Recepci6n parcial o total .................................. 293
B) Legislaei6n provincial y anteprayectos . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 .
181 Recepci6n provisional .......................... ........ .
. 297
C) Teoria de l a imprevisi6n .............................. 266 A ) Acta de recepci6n provisional ........................ 298
D ) Las euatro reglas de Gaston JBze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 B) Efectos de l a reeepcibn provisional ..................... 298
Reforma del C.Civ. mediante l a ley 17.711 ( a r t s 1198 y 1633) . 270 C) Negativa a rea1ize.r l a s reparaciones . Ejecuei6n directa o
Jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 por un tercero 299
.
160 Error u omisiirn del contratista ............................ 273 D) Destrucci6n de lo que fuese ma1 hecho .................. 299
A) Diferencias sustaneiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 .
182 Aclarsciones parlamentarias .............................. 299
XXIV f NDICE
B) Certificados de obra pliblica ............................. 321
Caracteres del certificado de obra publica ................ 322
.
183 Recepci6n definitiva ....................................... C) Certificado por acopio de materiales .................... 323
A) Acta de recepci6n definitiva .............................
'1.. .
196 Aclaraciones parlamentarias ................................ 37.3
B) Efectos de la recepci6n definitivs .....................
184. Conservaci6n y reparaci6n de la obra; responsabilidad estatal
A) Personas contra quienespuede dirigirse esta acei6n de res-
ponsabilidad; clase de obras que abarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197. Las garantias a cargo del emprerario y 10s pliegos de condicio-
B) Concepto de ruina parcial o total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
nes Fondas de reparos .................................... 324
C) Causales de ruina total o parcial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Motivos para la s u p r e s i b de un poieentaje legal . . . . . . . . . . 324
1) Vicio de construcci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Ejercieio arbitrario de la facultad ...................... 324
2) Vicio del suelo y vicio del piano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) I n t e g r a c i h de 10s fondos de reparos; sustituci6n ........ 325
3) Mala ealidad de materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
198 Aclaraeiones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
D) Efeetos de la responsabilidad emergente del a r t . 1646 . . . .
E ) No se presume la responsabilidad del contratista . . . . . . . . .
F ) Prescripci6n ...........................................
G ) iDesde cuAndo corre el tirmino de prescripci6nl . . . . . . . .
.
185 Aelaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
199 Inembargabilidad ..........................................
A ) El equipo del empresario es embargable .................
200. Excepciones ..............................................
.
ART 42 A) Fundamento de las excepciones .........................
. B ) Obreros del subeontratista .............................
186 Liberaeibn partial de la fianza y garantia de reparo ........ 311 .
A ) Sustituci6n de fondos de reparos por fianza bancaria . . . . 312 201 Acreedores particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
187 Aclaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 .
202 Aclaraciones parlamentarias ...............................

188.. Mejor redacei6n .......................................... 313 .


203 Concepto ................................................. 331
189. Suspensi6n de la recepci6n ...................... 318 .
204 Retardo par eulpa de la Administracidn ..................... 331
A) Obligaei6n de ajustarse a las reglas del arte de eanstruir 313 A) El tCrmino "linieamente" se refiere &lo a las obligaeiones
.
190. Aplicaei6n de 10s arts 35 y 50. inc . o ...................... 314 de dar sumas de dinero ................................. 333
A) Destrncci6n de lo que fuese ma1 heeho .................. 314 B ) Interrupci6n de 10s trabajos y rescisi6n contractual frente
191 Aelaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. 315 a lo d i s ~ u e s t o or el a r t . 48 de la lev 13.064............ 334
C) Prescripci6n de la aeei6n para reclamar intereseadevengadoa
por la morosidad en el paga de 10s certificados. Distintas
. .
192. Cancelaci6n de la fianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 Preserlpc!Gn qulnquenal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 937
.
193 Aclaraciones parlamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 Prescripei6n decrnal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Prescrlpci6n comerclal de cuatro afios ( a r t . 817 del C . de
Comercio) ..........................................
CAP~TULOVII D) Prescripci6n de 10s intereses que no han sido pagados dentro
del tCrmino legal ....................................
DE LOS PAGOSDE LAS OBRAS .
E ) Interrupci6n de la preseripcibn Reclamos y gestiones ad-
ministrativss ..........................................
F) Conceptos de suspensiirn ..............................
.
205 Retardo por culpa del contratista ..........................
194. Preeio .................................................... 317 A) Concepto de "pagos al contratista" en el a r t 48 . . . . . . . . . .
B) Constituci6n en mora ...................................
A) Regla general ......................................... 318
195. Condieiones de pago ....................................... 319
C) Extinci6n de la abligaci6n de pagar intereses ( a r t 624 del .
A) Formas de pago y sistemas de ejecuci6n ............... 321 C. Civil) ..............................................
XXVI

Oportunidad de la reservs .............................. 344 .


217 Abandono o interrupci6n de 10s trabajos ................... 368
Certificados parciales .................................. 345 Concepta de abandon0 .................................... 368
206. Jurisprudencia ............................................ 345 Concepta de interrupci6n .................................. 369
.
207 Aclaraciones parlamentarias ............................... 347 Objetividad .............................................. 369
.
218 Rescision por rnutuo disrmsus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
.
219 Aclaraciones parlamentarias ............................... 370

CAP~TUWVIE1
ART 51.
D E LA RESCISI6N D E L CONTRATO .
220 Concepto ................................................. 371
.
221 Perjuicios sufridos par l a AdministracMn ................... 371
.
222 Incautacibn de equipos y materiales . Concepto de continuaci6n
de obra .................................................. 372
.
208. Mejor tecnica juridica Rescisi6n. resoluci6n y nulidad ....... A) Previa valuacidn conveneional .......................... 373
A) L a Administracidn puede declarar rescindido el contrato .
223 Cr6ditos por materiales. etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
de obra p~iblica. Ejecutoriedad ......................... A) Derechos de terceros ................................... 375
B) El empresario debe demandar la reseisi6n ............... 224 . E l eontratista no tiene derecbo a beneficio. ete .............. 375
.
209 Caso de muerte del empresario ............................. 225. P6rdida de l a fianza ...................................... 375
A) Varios empresarios comprometidos mediante u n solo con- 226 . Aclaraeiones parlamentarias ............................... 376
trato .................................................
B) Consecuencias de la rescisi6n por muerte del contratista ...
Cl Las sucesores no tienen derecho a indemnizaci6n ..........
.
210 Gaso de quiebra o concurso civil del contratista .............. 227 . Coneepto y ubieae16n ...................................... 377
A ) Otras situaciones no previstas por l a ley ................ 228 . Contrato rescindido . Variaei6n del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
a ) Convoeatoria de acreedores .......................... 229 . Sanci6n; liquidaei6n de trabajos efeetuados ................. 378
b) Peque5e.s quiebras .................................. 230 . Aclaraciones parlamentarias ............................... 378
c) Liquidaci6n sin quiebra .............................
d ) Ausencia eon presunci6n de fallecimiento . . . . . . . . . . . . . ART 53.
e) Incapacidades absolutas .............................
B) Sumas no liquidadas al fallido y que se le deben en rar6n .
231 Concepto ................................................. 379
de un eontrato de obra piiblica ......................... .
232 Modificaciones o errores que alcancen a u n 20 % en m5.s o en
C) L a suplencia ........................................... menas respecto del valor total de la abra ................... 380
.
211 Jurisprudeneia ............................................ .
233 Cuando l a ejeeuei6n se suspende por m6s de t r e s meses . . . . . . 381
212 . Aclaraciones parlamentarias ............................... A) Suspensi6n definitiva .................................. 381
B) Jurisprudencia ........................................ 383
.
234 Incumplimienta de l a Administraci6n respecto de la entrega de
elementos o materiales .................................... 384
213 .
Fraude o negligencia grave del eontratista Violaci6n de las . A) Provisi6n u ofrecimiento de materiales de mala calidad.
que no son 10s prometidos .............................
abligaciones contractuales ................................. 359 384
A ) Fraude (responsabilidad delictual) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 B) Falta de pago ........................................ 385
B) Negligencia (responsabilidad euasidelietual) Gravedad de . .
235 Por caso fortuito o fuerza mayor ........................... 386
la negligencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 A1. Im~osibilidad
. sobreviniente antes de l a iniciaci6n de l a
C ) Contravenci6n de obligaciones contractuales ............. 362 obra .................................................. 387
.
214 Ejecuci6n de la obra con lentitud .......................... 363 236 . Cuando la Adminirtracidn no entrega 10s terrenos a no realiza
el replanteo de l a obra ....................................
.
215 Cuando el contratista excede el plazo fijado en las bases de l a
A) Concepto de replanteo . 1 ................................
387
licitaci6n para iniciar l a s obrss ............................. 364 388
A) Causss inevitables ..................................... 365 237 . La Administracihn debe ser puesta en mora ................. 388
.
216 Trasferencia del contrato o asociaci6n del contratista sin estaf 238. La excepci6n de contrato no cumplido en l a obra pliblica (ez-
.
autarizado Subcontrataci6n ................................ 366 ceptio non adimpleti contractus) ............................. 389
A) Efectos de la subcontratacib ........................... 367 .
239 Aclaraciones parlamentarias ............................... 393
ART. 54. . . . .
J) ~ukisprudencis ...:..... :. . . .:. ......................... '424
240. Concepto ................................................. 394 252. ' Aclaraciones parlamkntarias . . . . . . ;. . :. ................... ;. . . . 425
241. Liquidaci6n en favor del contratista ;.. ..................... 395
. . . . . . . . . . . . ,

242. Liquidacihn del importe de 10s materiales acopiados y con- . ..


396
243. Trasferenela 396
................ 396
A) Liquidaci6n de l a p a r t e de obra realizada . . . . . . . . . . . . . . . . 397
245. Liquidaci6n de gastos improductivos ........................ 397
Concepto de gastas improductivos .................... ::;. 397 .:
Caso fortuito o de fuerza mayor ....................... ;. . . 398
246. Beneficias sobre obras no ejecutadas ........................... 398
A) Otras leyes de obras publicas .......................... 399
247. Aclaraciones parlamentarias ............ ................. 399 ;. 255. ~ c l a r a c i o n e sparlameitarias

IX
CAP~TULO
Sin comentario
.
,.................................
. . . .
:. ...............
.....
. . .
. . ... ...
JURISDICCI6N CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
APGNDICE LEGAL ' - , . : , '
....
.
..
<i

Am. 55 Ley 13.064 (actualizada)


248. concepta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 Decreto 19.324149 (aelara
249. Interpretaci6n de 10s eantratos de obras pdblicas . . . . . . . . . . . . 402 . ley 13.064) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A) Conceptas espeeificos para l a interpretacihn del cantrato Decreto 7928149 (autoriz
de obra pribliea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 garantia de propuestas en lieitseiones) ....... .,. .:............. ..: 441
B) Jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 Ley 14.000 (autoriza el afianzamiento de contrator de obras'pu?Bcas-
250. Jurisdieei6n contenciaso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 . . con titulos y bonos provinciales o municipales) . . . . . . . . . . . .:. : . :442
A ) Requisitos exigidas p a r a la admisi6n del recurso contenci-
so-administrative. Reeurso jerarquico .................... 414 Ley 14.143 (modifies la ley 13.064, de o
1) Agotamiento de l a via. administratka ............... 414 Decreto 1616154 (afianzamiento de. 10s
2) Resoluci6n definitiva, en sede administrativa .......... 415 obras publicas con prenda o hipoteca) : .
3) Violaci6n de u n inter& legitimo subjetivo . . . . . . . . . . . . . 415 Decreto 5742154 (sustituci6n del fondo d
B) Efectos en 10s contratos de obras ~ l i b l i c a s. . . . . . . . . . . . . . . 415 eonstrucci6n de obras pliblieas, por otras garantias) . . . . . . . . . . . : 444
C) Renuncia de toda otra jurisdiccidn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 Ley 12.737 (autoriza al Poder Ejecutivo a invertir una suma de di. - !
D ) J u r i ~ p r u d ~ n c i ........................................
a 416
.. nero en obras militares) ................... : ............ .:. . . . . .,445
1 Arbitraje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
Ley 12.910 (dispane que l a Administraci6n naeional tomarP a su c a e i i
A) El arbitraje en el derecho administrativo. E l contrato de ' go las variaeiones en 10s precias de materiales, mano de abra,etc:;;
obra priblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
B) Clausula comprornisoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
de las obras que hubiere contratado dur.ante el period0 de la. ::,, ;
guerra) .:.... ,. ..................................................
.. . .
C). Clases de Arbitros ...................................... 420
446
D ) Arbitros.de derecho .................................... 420 Decreto 3772164 (reglame?taci6n de la ley 12.910
E ) Arbitradores o amigables componedores; nombramiento; re- Dicreto 20.688147 (aclarase 10s alcances de l a le
eusaciones ............................................ 421 Decreto 23.428148 (deel8rase inaplicable eIrCgimen de l a ley12.910 : . ..!
Nombramiento ......................................... 4fi a 10s adjudicatarios de contratos de suministro a provisi6n d e ,,,, ,
Recusaciones .......................................... 422 elementos facturados o a fabricar) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .455
F) TCmino para laudar .................................. 422 Deereto 7928149 (10s oferentes en licitacionesde obra public= ppqran , '
.I

G) Recursos .............................................. 422 afianzar su o f e r t i mediante el dep6sito a que se refiere el art. 14 ,'
H ) Honorarias ............................................ 423 de l a ley 13.064, o la fianza bancaria admitida por el art. 2 1 d e ,.: '
,
Cuestiones que pueden someterse a arbitraje . . . . . . . . . . . . . 423
I) dicha ley) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,. . .': .::. . . 455
xxx tNDICE tNDICE XXXI
Decreto 15.727/49 (no se efectuará la retención para el "fondo de Ley 16.798 (modifica la ley 13.064, de obras públicas) .......... . 512
reparos" en los certificados de obras Que se -extiendan por los Ley 21.391 (suministros; régimen de actualización de precios pacta-
mayores costos a reconocer según los términos de ley 12.910) 456 dos en contrataciones de bienes y servicios) ................. . 512
Decreto 17.138/53 (fijase normas para establecer las diferencias de
costo de los materiales incluidos en las planillas "B" y "e" del BIBLIOGRAFíA CONSULTADA PREFERENTEMENTE ................ ' ..... 515
.;r~gimep., -de emergencia pa'í·av.la contratación de obras públicas:) 457
.. DeCretQ ..8919/59'\"(se admitirá 'Bonos Plan 'de Reactivación Y.P.F. y
, .INDlq:,.,.,u.FABÉTICO . .. .. . . .. . . . . . . . . ... .. . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . 523
los 'fítulos O bonos nacionales como "Fondos de Reparos de Obras
Públicas") ..................... ,........................... 458
Decreto 9599/64 ............................................... 459
Ley 15.285 (autorizase al Poder Ejecutivo para incluír en las liquida-
ciones de mayores costos, los mayores valores correspondientes a
las amortizaciones de los equipos, así como la correlativa inciden-
cia de los gastos indirectos y generales) ...................... 460
pecreto 6927/61 (reglamentación de la ley 15.2'85) ............. 461
Decreto-ley {iS3/58 (dispónese que en todo contrato de obra pública
se incluyan cláusulas que permitan sustituir el "fondo de repa-
ros" por fianza bancaria, de acuerdo Con los términos de los
arts. 2 y 3 del decreto 5742/54) ............................. 464
Decreto-ley 17.804/68 ........................................... 465
Decreto 12.1"80/6& (reglamento del Registro Nacional de Constructo-
res de Obras Públicas) ..................................... 466
Decreto 4.517/66 (aclárase el arto 8 del decreto 1'1.511/47 en el sentido
de que para la dilucidación y resolución referente a variaciones
de costos existe una' doble vía a opción del contratista) ........ 472
Decreto 7759/67 ............................................... 473
Decreto 7519/68 ............................................... 474
Decreto 411/69 ...............................................• 475
Decreto 82-80/69 (Registro Nacional de Constructores de Obras PÚ-
blicas. Modificación del reglamento aprobado por decreto 12.180/
A) ...................................................... ' m
De'creto -160/73 (Ob-tas públicas. ,Mj;)dificación''PB't,cial de:.'ia' ley 13.064) 478
Decreto 285/74 (delégase en la Secretaría de Trasporte y Obras PÚ-
blicas las facultades y obligaciones determinadas por la ley
13.064) .................................................... 479
Decreto 181'5/74 (no se reconocerán modificaciones de precios por
causa de mayores costos originados por aumentos salariales) .. , 480
Decreto 387/74 (normas a satisfacer para la ejecución de obras que
excedan determinado presupuesto básico) .................... 481
Decreto-ley de Contabilidad 23.354/56', derogatorio de la ley 12.961 .. 482
Ley 19.549 (ley de procedimientos administrativos) ............... 484
Decreto 1759/72 (ley de procedimientos administrativos; reglamenta-
ción de la ley 1-9.549) ...................................... 493
Ley 21.392. (régimen de actualizaci6n de las deudas que el Estado
contraiga por la ejecución de contratos de locación de obra) .... 510
PRELIMINAR
T ~ T U L O

OBRAS P O B L I C A S

1. BREVER E S E ~ AHIST~RICA.
La idea de obra piiblica est& intimamente iisada a 10s
sentimientos gregarios del hombre. Desde muy antiguo puede
hablarse de obras publicas en sentido lato, claro esta, sin que
respondan a las concepciones juridicas cuya evoluci6n se ha
producido a travbs del tiempo. En efecto, el derecho adminis-
trativo que rige las obras phblicas es una disciplina juridica
nueva. Los autores suelen citar como su primera manifestacid2
la ley francesa de organizaci6n administrativa del 28 pluvioso
del afio VIII de la Revolucidn, o sea, el afio 1800 de nuestro
calendario. Se cita tambibn como la primera obra escrita sobre
el tema la de ROMAGNOSI, Pvincipii fondanzentali &i &kitto
amministmtivo, del afio 1814.
Las grandes carreteras, jardines, monumentos, etc., que
recuerda la historia de la civilizaci611, son muestras indudables
de obras destinadas a1 uso piiblico. El Estado, m&s o menos
organizado, intervenia en la ejecuci6n de ellas y el pueblo las
usaba directa o indirectamente.
"La noci6n de obra pfiblica -escribe FLAME '- estA ligada
a la noci6n de vida colectiva, tanto en el ambiente local o regio-
nal de la polis griega, como en el nacional de nuestro modern0
Les niarehda d e l'administratioa, Bruxelies, 1965, p. 7 , citado por
CARLOS GAUC~AOVIEW en Derecha dminist~atiuo, Madrid, 1957, p .
504, n. 2.
4 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS
TITULOPRELIMINAR 5

Estado. Desde que los-hombres viven agrupados, su existen- epoca de la dominaci6n espafiola, expresa el doctor Juan E s p b
cia no es priicticamente posible sino con un minimo de organi- sito, el desarrollo de la obra phblica era, puede deeirse, nulo.
zaci611, y toda la colectividad humana supone una administra- La legislaci6n que se dictaba perdia toda su eficacia ante la
ci6n que para ssegurar la satisfacci6n de las necesidades despreocupaci6n de 10s virreyes y gobernadores" ".
colectivas, precisa realizar obras phblicas . . .". Es proverbial la sabiduria de la legislaci6n dictada por 10s
Las grsndes construcciones de las civilizaciones asiiticas reyes de Espafia para sus colonias de America. Su preocupa-
y del norte de Africa trascendieron y fueron imitadas por ci6n para lograr el cumplimiento de ella es, tambibn, innegable.
civilizaciones posteriores. Grecia, Rorna y toda Europa, pos- Sin embargo, las buenas intenciones se estrellaron, casi de con-
teriormente, sintieron la necesidad y realizaron, en gran escala, tinuo, contra la desidia o apetitos de 10s funcionarios coloniales,
magnificas obras de inter& colectivo cuya presencia la advier- quienes, afanosos de un lucro desmedido, olvidaban 10s sanos
ten, todavia, las generaciones actuales. principios de la legislaci6n de la Corona. La distancia y el an-
Igualmente, en el nuevo mundo las civilizaciones indigenas churoso ocean0 que 10s separaba de la metrbpoli, cubria sus
que lo poblaron, tuvieron ideas claras sobre obras de inter& desmanes y aseguraba su impunidad.
para la colectividad. La magnitud de las construcciones fue No obstante, la legislaci6n existia en cedulas y ordenanzas
extraordinaria, sobre todo en America Central y America del que nos hablan con verdadero acierto de la tecnica legal de la
Sur. obra phblica. En efecto, el doctor RAMONJ. C ~ C A N O citado
,
Bastaria, ~610,recorrer las dilatadas regiones que se ex- por ESPOSITO,refiere que "por Real Cedula de Felipe 11, dic-
tienden desde MBjico hasta el austro argentino para vernos tada en 1563, se disponia que 10s virreyes y gobernadores de-
sobrecogidos por obras colosales que se levantan, imperecede- bian ocuparse de 10s caminos y puentes que necesitaran cons-
ras, como testimonios acabados de la capacidad operativa de truirse y repararse en sus distritos, debiendo costear las obras
10s aztecas, mayas, incas y otras formaciones Btnicas, cuyo 10s que se beneficiaban con ella; como tambien, que 10s trabajos
grado de adelanto admiraron at6nitos 10s propios conquista- debian ser de toda firmeza, duraci6n y provecho, sin nada
dores. iniitil ni superfluo, y a tal efecto cada vecindario debia nom-
Cuenta RAMON J. CARCANO: con vehemencia, que una brar un superintendente de obras pliblicas, para cuyo cargo se
red de caminos fabulosos servia 10s "vastos imperios de Mon- recomendaba elegir a persona honorable y diligente. Las mis-
tezuma y Atahualpa antes que la barbarie de la conquista reali- mas disposiciones reglamentaban la forma como debia proce-
zada por Hernin Cortes y Francisco Pizarro asentara sobre derse para ejecutar una obra; asi se decia que una vez estu-
10s escombros de la civilizaci6n moderna". diada y resuelta la construcci6n de una obra pliblica, solamente
Es indudable que estas obras fueron destinadas, en su costeaban sus gastos las personas o vecindarios que gozaban
mayoria, a cubrir necesidades de 10s pueblos. Los templos, de sus ventajas; no pudiendo exiairse mayor cantidad que la
caminos y acueductos de aztecas e incas, algunos todavia en necesaria, de manera que no existieran sobrantes que pudieran
uso, constituyen verdaderas obras de ingenieria, que no fue- invertirse en un distinto destino de aquel para el cual se habia
ron superadas, por cierto, durante todo el period0 colonial. contribuido. Si se trataba de la construcci6n de un camino abier-
Durante el largo perlodo de la colonia hispana el cupo reali- to o un puente, se afectaba con un derecho de trinsito, para
zado de obras de interes colectivo fue reducidisimo. En "la que sufragaran el costo de su construcci6n 10s que de 61 se
servian" 3.
? TEOWAO MOMMSEN,en su Derecho phbiico romano, Madrid, i893,
ps. 346 y ss., expresa que las construcciones pdblicas eran atendidas por ' JUAN ESP~SITO, Ley 775, sobre ob?-ns piiblicas. Necesidad de su
curadores especiales, "del orden, de 10s senadores nombrados por el Em- reforma, editada por talleres grificos del M.O.P.,Buenos Aires, 1940.
perador".
9 Historia de 10s medios de comdcioidn y traspo~.tee n la Reptiblica
"AM~N J. C ~ R C A NHistovia
O, de 10s medios de eamzmicn-cdn y
Argmrtina, Ed. FBlix Lajouane, Bs. As., 1893, t. 1, ps. 2 y ss. trasporte en la Reptiblicr. Argentina.
6 R$GIMENLEGAL DE LAS OBRAS P~BLICAS T~TULO
PRELIMINAR 7

La Gobernaci6n del Rio de la Plata, despues virreinato Sin embargo, fue necesario esperar largo tiempo. El 13
del mismo nombre, tampoco escap6 a la inercia colonial, aun de octubre de 1870 se saneion6 la primera ley de contabilidad
cuando se pueden citar dos grandes gobernantes: Hernandarias nacional, no 428. Ella marc6 un ja16n de verdadera importan-
en Paraguay y Juan Jose de Vertiz en Buenos Aires, que cia respecto del problema que nos ocupa y constituye el ante-
realizaron verdaderos progresos en materia de ooras de interes cedente legislative vernaculo mas direct0 de la ley 775.
general. Recordamos especialmente la ley 425 en sus arts. 32 y 36
inclusive, donde se establece el remate phblico como regla gene-
2. ANTECEDENTES
LEGISLATIVOS NACIONALES. ral para 10s contratamientos que no excedan de mil pesos; se
permite la contrataci6n privada en 10s casos de urgencia, se-
En nuestro pais, durante el largo period0 de la anarquia cretos de Estado, fracas0 de dos licitaciones, objetos de fabri-
y la dictadura, el olvido de las obras publicas fue casi total. caci6n exclusiva, y obras u objetos de arte. Legisla, tambien,
igualmente que la preocupaci6n de dictar una legislaci6n es- sobre garantias para ser admitidos 10s oferentes a1 act0 del
pecifica. remate, como asimismo para responder a sus obligaciones; no
Respecto de la legislaci6n, aparte de las referencias que establece montos ni porcentajes respecto de las garantias, que-
accidentalmente se notan en 10s textos legales y en las declara- dando todo librado a las bases del remate; el remate debia
ciones esporadicas de 10s gobernantes, s610 se advierte el de- anunciarse con treinta dias de anticipacibn.
creto de Rivadavia del 5 de mayo de 1826, mediante el cual se Mencionamos las disposiciones anteriormente trascritas,
cre6 el "Departamento de Ingenieros Arquitectos", cuya fun- como 10s primeros pasos importantes dados en el pais refe-
ci6n especialisima era proyectar, ejecutar y conservar las obras rentes a la contrataci6n de obras p6blicas. Pero se sigue advir-
publicas. La creaci6n de este depar'iamento constituye una de tiendo la necesidad, impresciildible, de una ley especifica de la
Ias facetas del magnifico pensamiento rivadaviano, per0 no materia, la que debia tardar todavia varios aiios en llegar.
signific6 en el ambito nacional la presencia de una legislacibn Se trata de la ley 775.
definida.
Mientras tanto, las obras p6blicas emprendidas antes y Ley 775. -Es nuestra primera ley nacional de obras pu-
despues de Caseros hasta 1876, eran contratadas por 10s go- Micas, sancionada el 17 de julio de 1876, que rigi6 hasta el 13
biernos, dictando decretos y reglamentaciones particulares para de octubre de 1947, fecha en que entr6 en vigencia la ley 13.064.
cada una de ellas. Se echaba mano a fondos de procedencia y Es una ley reglamentaria, lo que se advierte ante las nume-
origen diversos, y cada obra suponia una armaz6n legal dis- rosas disposiciones explicativas y procedimentales que contiene.
tinta, lo que suscitaba verdaderos engorros y odiosas prefe- Tuvo su origen en un proyecto presentado en la Camara de
rencias. Diputados por el diputado Alcorta. Reconoce como anteceden-
El sistema precedente dio lugar a que las obras casi nunca tes directos la vieja ley de contabilidad 428 y la legislaci6n
se terminaran, cargando el Estado con perdidas ingentes en extranjera de la materia, especialmente francesa, belga, inglesa
presencia del resultado desastroso de las obras inconclusas. y chilena.
Caseros trajo nuevas esperanzas y el pais busc6 la senda El proyecto fue informado en la camara baja por el dipu-
de su organizaci6n definitiva. Fue entonces cuando se empez6 tad0 Salas y en la cimara alta por el senador Corvalhn. Dio
a construir las primeras obras de gran aliento: ferrocarriles, lugar a usz ilustrado debate en el cual intervinieron distin-
telegrafos, balizamientos, edificios phblicos, etc. guidos parlamentarios, como Pellegrini, Uriburu, Salas, Videla
La Naci6n avanzaba a zanradas, reclamando con insis- Correa, Alcorta, Derqui, Achaval, Frias, Corvalan, OroBo,
Villanueva, etc. 8.
tencia un instrumento legal organico, que terminara con el
regimen casuistico respecto de la adjudicaci6n y contratamien-
6 Ver antecedentes parlamentarios en "J.A.", t. 16, sec. leg., ps. 30
to de sus obras phblicas. Y ss. (en nota).
8 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS T ~ T U LPRELIMINAB
O 9

La vigencia de la ley que nos ocupa llen6 una necesidad rias de Obras Publicas, y Presupuesto y Hacienda, trataron el
verdaderamente sentida. Ella termin6 definitivamente con 10s proyecto con la intervenci6n del entonces ministro del ramo.
decretos que el Poder Ejecutivo dictaba en especial para cada El despacho de las comisiones mencionadas cont6 con acla-
obra. El Estado fij6 su posici6n y 10s contratistas conocieron raciones correspondientes a cada articulo y fue informado por
de antemano sus derechos. Desaparecieron las medidas sorpre- el diputado nacional Jose Marotta. Dichas aclaraciones fueron
sivas y 10s favoritismos. acogidas por la Camara y no hubo discusi6n parlamentaria; el
A1 amparo de esta ley de obras phblicas, de tan larga proyecto se aprobo con pequeiias modificaciones.
vigencia (71 afios), se realizaron grandes construcciones que
Aprobado por la Camara baja, pas6 a1 Senado de la Nacibn,
produjeron enormes beneficios nacionales.
No vacilamos en colocar a la ley 775 entre las grandes donde despubs de escucharse un breve informe del senador
Arcadio B. Avendafio y una brevisima intervenci6n del senador
leyes del pais, y le rendimos un merecido homenaje, incluyendo
Ernesto F. Bavio, se trat6 en general y en particular, que-
en el recuerdo a1 autor del proyecto y dem&sparlamentarios que
dando convertido en ley bajo el n6mero 13.064.
la sancionaron.
Debemos manifestar que la ley que nos ocupa reconoce
Proyectos de refomna a la ley 775. En el aiio 1927 el sena- como fuentes nacionales inmediatas a las leyes 428, 775, 1606,
dor Carlos Vallejo present6 un proyecto de ley titulado "Go- 3954, 9648, 10.285 y 12.961, y como fuentes extranjeras las
bierno de obras phblicas". legislaciones de Francia, Bblgica, Inglaterra y Chile.
Con posterioridad, en 1933, la Camara Sindical de Fmpre- El diputado informante manifest6 que la reforma que se
sas Constructoras propici6 un nuevo proyecto ante el congreso propiciaba tenia la siguiente finalidad: " a ) actualizar dispo-
de la Naci6n. siciones anticuadas; b ) incorporar a la nueva ley las disposi-
No conocemos otras tentativas que se hayan divulgado, ciones sancionadas posteriormente a1 aiio 1876; c) incluir en
salvo el proyecto del Poder Ejecutivo de 1946 que derog6 la ley la nueva ley 10s articulos que contemplan las necesidades com-
775, convirtiendose, a su vez, en la actual ley 13.064. probadas por la experiencia; d) eliminar disposiciones que no
revistan caricter general y que deben pasar ya sea a las regla-
Ley 12.961. Es la segunda ley de contabilidad nacional,
mentaciones de la ley o a 10s pliegos de condiciones; e ) favo-
promulgada el 29 de marzo de 1947. Derog6 las leyes 428, 1606,
recer la concurrencia de 10s contratistas y obtener, asi, mayor
3954 y 10.285.
competencia y por consiguiente mejores precios".
A su vez, la ley 12.961 ha sido derogada por el decreto-ley
23,354156, actualmente en vigencia. Cabe preguntarse si la ley que nos ocupa, a travks de
Ella trata la contrataci6n de obras phblicas en sus arts. veintinueve aiios de vigencia, ha cumplido sus finalidades prin-
46 a 49 inclusive, y lo hace con mayor extensi6n y claridad cipales en obsequio de 10s intereses que tutela. A nuestro juicio,
que la 428, a la cual deroga. la respuesta es afirmativa, y debemos considerarla como una
buina ley, sin perjuicio de actualizarla para responder a nuevas
Ley 13.064. Es la ley nacional de obras publicas actual- exigencias.
mente en vigencia, cuyo andisis es el objeto principal de esta Se argumenta que ha envejecido mucho mis ripidamente
obra. Derog6 la antigua ley 775, fue sancionada el 29 de que la ley 775. Diremos que tal circunstancia resulta 16gica y
setiembre de 1947 y promulgada el 13 de octubre del mismo aiio. aceptable. En efecto, 10s progresos evolutivos de la industria
Tuvo origen en un proyecto del Poder Ejecutivo enviado de la construcci6n en cuanto a su t6cnica, monto y necesida-
al Congreso de la Naci6n el 14 dc diciembre de 1946. Este pro- des, han sido mayores en estos ultimos treinta aiios que en
yecto contaba con 59 articulos. 10s setenta y uno de vigencia de la ley 775.
Posteriormente, el 28 de enero de 1947, el Poder Ejecutivo El gran desarrollo actual del arte de construir no se ad-
envi6 otro mensaje mediante el cual solicitaba se ampliaran 10s vertia, en el pais, hace un cuarto de siglo como lo advertimos
arts. 1 y 58 del proyecto original. Las comisiones parlamenta- ahora.
10 R ~ G I M E LEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S TLTUW) PRELIMINAR 11

Hay provincias como Buenos Aires, Santa F e y otras que 14.380 y 15.023 (organizaci6n y funcionamiento de empresas
cuentan con una legislaci6n de obras pliblicas eficaz y progre- del Estado)lo; decreto-ley de contabilidad 23.354156 (deroga-
sista, que bien pueden servir de antecedentes para futuras re- torio de la ley 12.961)"; decreto 19.324149 (aclaratorio de
formas. conceptos y expresiones usados en la ley 13.064)12; decreto
Existe tambikn un anteproyecto de "Ley de obras pdblicas 7928149 (fianza bancaria para garantia de propuestas en lici-
por contrato" elaborado por una comisi6n nombrada por el t a ~ i o n e s ) ' ~decreto-ley
; 653158 (fianza bancaria en sustituci6n
Poder Ejecutivo nacional en el afio 1963. Dicho anteproyecto del fondo de reparos en e f e c t i ~ o ) ' ~ley
; 16.798 (modificatoria
es interesante y lo citamos con frecuencia en este trabajo. de la ley 13.064)'' b"; leyes 21.391 y 21.392 (actualizaci6n de las
No sabemos de iniciativas de sustituci6n de la ley 13.064, deudas del Estado)14 "'.
per0 tenemos conocimiento que ya en 1963 el Poder Ejecutivo Decreto 12.180/65: Aprueba el Reglamento del Registro
nacional trabajaba en la redacci6n de un proyecto de ley desti- Nacional de Constructores de ObrasPtiblicas (D. A. 977 T.C.N-).
nado a reemplazar nuestra legislaci6n vigente. Resolucidn 59/66: Normas dictadas por el citado Registro
Al analizar 10s distintos articulos del cuerpo legal, hemos p a r a la compra de materiales standards sobre la base de la
tratado de sefialar las posibles reformas que reclaman las exi- ley 13.064.
gencias actuales de la industria de la construcci6n. Decr. 8280169: Sustituye 10s arts. 1, 11 y 27 del Reglamento
For dltimo, anotamos que la ley 13.06' h a sido modificada de Constructores aprobado por el decreto 12.180/65 (D. A. 1331
por varias leyes, como observamos en el trascurso de esta obra. T. C. N.) .
Existe igualmente un proyecto con su respectiva reglamen- Res. 105/70: F i j a en $ 250.000 el monto maximo hasta el
taci6n emanado del "Consejo Interprovincial de Ministros de cual no es requisite indispensable la inscripci6n en el Registro
Obras Ptiblicas" (CIMOP) cuyo texto definitivo adn esth sien- Nacional de Constructores de Obras P~lblicas.
do objeto de estudio. Sin embargo, algunas provincias, entre Decr. 7928149: Afianzamiento optativo arts. 1 4 y 24, ley
ellas San Juan, Neuquen, Jujuy, E n t r e Rios, Corrientes y Cata- 13.064 (ver p. 441).
marca, han adoptado el texto existente como ley provincial de Decr. 1516154: Reglamentario de la ley 14.143 (ver p. 442).
obras pdblicas. Tambikn lo adopt6 la provincia de Cbrdoba, Comun. 124: Validez garantia con cheque (D.A. 251
dejando sin efecto la adopci6n con posterioridad. Se trata de un T. C. N.).
trabajo que ha demandado esfuerzo y ponderaci6n. Comun. 146: Los valores dados en garantia no redituan
Por nuestra parte lo citamos con mucha frecuencia bajo intereses (D.A. 281 T. C. N.).
la sigla de CIMOP por considerarlo de inter&. Poseemos una Decv. 3039/7.?f: P a r a las licitaciones o contrataciones que no
edici6n del aiio 1970, en la cual observamos deficiencias de re- excedan de $ 300.000, no es necesario constituir garantia.
daccibn, que sin duda serhn corregidas en la versi6n definitiva. Dew-ley 17.804: P o d r i constituirse garantia mediante se-
guros de cauci6n.
3. LEYESQUE RIGEN LAS OBRAS POBLICAS NACIONALES. Decr. 411 169 : Reglamenta las condiciones basicas que deben
Dichas obras estan sustancialmente regidas por las siguien- reunir las p6lizas del seguro de cauci6n.
tes disposiciones: ley 13.064 (especifica de la materia)'; ley lo Ver "Anales de Legislaciiin Argentina", t. IX-A,p. 353; t. XIV-6,
14.000 (afianzamiento de 10s contratos de obras ptiblicas)' b l s ; p. 188; t. xv-A, p. 99, Y t. XIX-A,p. 218.
ley 14.143 (garantia del contrato con hipoteca o ~ r e n d a ) le-
~; " Ver parte especifica en aphndice, ps. 482 y as.
yes 12.910 y 15.285 (leyes de mayores costos)'; leyes 13.653, * Ver apindice, p. 439.
Ver apindice, p. 429. a v e r apindice, p. 441.
7"' Ver spendice, p. 442. '' Ver apendice, p. 464.
8 Ver apbndiee, p. 442. '"Ver apendice, p. 513.
"er apkndiee, ps. 446 y 460. ' "' Ver apindice, p. 510.
I
T~TULO
PRELININAR 13

Deer. 8869/71: Las firmas de 10s representantes o respon- rar su existencia: obra phblica estrat6gica secreta). En cam-
sables de las entidades aseguradoras, contenidas en las p6lizas bio, a nuestro juicio, la obra de utilidad pliblica nunca es se-
correspondientes a 10s seguros de cauci6n a que se refiere el creta y su uso es directo, y s61o circunstancialmente puede ser
decreto 411169, deberi certificarse por escribano pliblico. / indirecto.
peer.. 15.727/49: No se efm@pri retencibn para el ;fond0 Definiciones. - A continuaei6nreproducimos las siguientes
de reparos en certificados por mayores costos. , definiciones deautores naeionales J'extranjeros :
Decr. 5742154: Autoriza la inclusi6n en pliegos de una cliu- RAFAELBIELSA'I: "Es obra phblica toda construcci6n inte-
sula para sustituir el fondo de reparos en efectivo por fianza gral y reparaci6n realizada sea por la Administracibn pliblica,
bancaria (ver p. 444). ' sea por concwionarios, sobre cosas (inmuebles o muebles) di-
Decr. 8919/59: Permite sustituir el fondo de reparos en recta o indirectamente afectadas al uso pliblico".
efectivo por titulos o bonos nacionales. ,' MANUELMAR~ADIEZ'J"': "La obra phblica puede defi-
,' nirse diciendo que son 10s bienes muebles o inmuebles, que se
Decr. 1860/60: El fondo de reparos no excedera del 5 76.
Decr. 22.8L0/56: Autoriza el pago de intereses a 10s certifi- ejecutan con un fin de utilidad general, sea por el Estado,
cados de diferencia de jornales y materiales. directa o indirectamente, sea por un particular".
Deer. 18.477157: El Banco de la Naci6n dari a conocer las ALC~ESGRECA 'O: adopta la definicibn de BIELSA.
tasas de inter&. JoSB F. RIEFFOU)BESSONE ": considera "obras pfiblicas las
Advertimos que existen otras disposiciones que rigen, en construidas con fondos del Estado y destinadas a la utilidad
alguna medida, la obra pliblica, per0 las omitimos por no ser comlin".
esenciales; sin embargo, algunas de ellas figuran en el ap6n- AGUST~N ALBERTO GORDILLO " b's: "Es la cosa mueble o in-
dice legal y todas se citan, en su oportunidad, en el texto. mueble construida para utilidad o comodidad comun, que per-
Finalmente, agregamos que las obras pliblicas provinciales tenece a una entidad estatal".
se rigen por la legislaci6n especifica de cada provincia, y esto CARLOSM. SAENZl a : "Obra pliblica nacional es toda cons-
resulta 16gic0, ya que en nuestra legislaci6n el derecho admi- trucci6n, trabajo o servicio de industria, de utilidad comiu~,que
nistrativo tiene caricter local. Cada provincia tiene su propio se ejecuta con fondos del tesoro de la Naci6nn.
derecho administrativo y, por tanto, su propia ley de obras M ~ u p c r oDURRIEU l a : "Son aquellos trabajos llevados a

pliblicas; esta caracteristica legal surge de nuestra Constituci6n cab0 en un inmueble por cuenta de una persona pliblica y con
nacional y responde a nuestra forma federal de gobierno. Las un fin de utilidad phblica".
municipales, por las leyes organicas de 10s municipios y orde- E g el anteproyecto de."Ley de obras pliblicas por contrato"
nanzas respectivas ; ] a s obras internacionales .se. rigen por 10s de la comisi6n d&ign$da por el P. E. nacional en el aiio 1963,
tratados respectivos y las leyes de cada uno de 10s paises ejecu- se expresa: "Todas las construcciones, instalaciones y obras en
tantes, estas hltimas en la medida en que resultan aplicables
en sus propios territorios seglin 10s contratos internacionales. 'j Derecho admi?z&trativo, Ed. Depaima, Bs. As., 1955, t. 11, p. 349.
16 bi. Dereclro adminwtrativo, t. 11, p. 592.
Re'gimen legal de la co?urtncceidn, Ed. Victor P . de Zavalia, Bs.
As., 1956, p. 210.
Contrnto d e obra pziblica, Ed. "El Ateneo", Bs. As., 1946, p. 36.
Si bien ambas obras apuntanespecificamente a la utilidad " '" Obra wiblica y contrato dc obra pziblica, "Rassegna dei lavori
y el inter& colectivos, no toda obra de utilidad phblica es obra pubblici", extract0 del n6mero del 5 mayo 1964.
pliblica. La diferencia sustancial reside en el carkter estatal o Lm obras pzibluaa en nucstra legislaoi6n positiuo, publicaci6n de
la "Revista de Ciencias Econbmicas, Comerciales y Politicas", n". 58/59,
no que inviste el sujeto que dispone y ejecuta la obra. aAo 1949.
Por liltimo, diremos que la obra pliblica puede ser de uso T i m i c a de la ixgenierfa y la arquiteetura, e ingoitisria y o ~ g u i -
comhn directo o indirecto (inclusive la colectividad puede igno- tsctura legal, ed. dei autor, Bs. As., p. 54.
14 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRLS PUBLICAS TiTULO PRELIMINAR 15

general que contrate la Administraci6n nacional por interme- Nzlestrc~definicida. - Es una cosa mueble o inmueble cuya
dio de sus dependencias centralizadas o descentralizadas, y em- construcci6n integral o reparaci6n esti destinada a la -ad
presas de Estado, se considerarin obras publicas y se regirin comlin directa o indirectamente, perteneciendo su titularidad
por las disposiciones de la presente ley.. . ". a1 Estado nacional, provincial, municipal o entidad descentm-
CARLOS GARC~A OVIEDO~~: "Son obras pliblicas las ejecu- lizada (puede ser incorporal).
tadas por un 6rgano administrative o por su encargo con un A continuaci6n expresamos algunos conceptos referidos a
fin inmediato de utilidad publica". Este autor considera que la la definici6n precedente :
obra publica es siempre inmueble.
( I . ) La titularidad de la obra publica debe pertenecer siem-
RECAREDO FERNANDEZ DE VEL.\ZCO?~: "Se entiende por
obra phblica las que sean de general uso y aprovechamiento y pre a una entidadestatal, aun cuando eventualmente pueda
suceder que la obra no sea construida por el Estado ni por su
que se hallen a cargo del Estado, las provincias o 10s pueblos".
cuenta y comiellce siendo privada, pero luego se destine a la
Para FERNANDEZ DE VELAZCO la obra phblica es inmueble
utilidad com6n 2 G ; tambien puede suceder el caso inverso.
(P. 87).
VICENTE SANTAMAR~A DE PAREDES ": Sigue 10s C O ~ C ~ ~ ~ O S b) Puede realizarla directamente el Estado o por su cuenta
de las leyes espafiolas del 13/4/1877 y 10/1/1879, expresando mediante contratista o concesionarios de obras.
conceptos donde evidentemente ha bebido FERNANDEZ DE VE- C) Recae sobre cosas muebles o inmuebles; aunque es mis
u z c o , y que por su similitud no reproducimos. corriente la obra pitblica inmueble, no procede hacer ninguna
ENRIQUE S A Y A G ULASO":
~S "Son ciertos trabajos sobre limitaci6n al respecto, tanto mas si la consideramos en un sen-
bienes inmuebles que la Administraci6n ejecuta o que se reali- tido lato e independiente (corn., ps. 100 y ss.). La Procura-
zan por su cuenta". ci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "La obra publica
ANTONIO CIANFLONE~? Obra phblica es la "realizada por puede ser mueble o inmueble, corporal o incorporal" (t. 81,
el Estado u otro ente publico, y destinada a un servicio publico". p. 244).
ALFREDO DE ALMEIDA PAIVAz5 : "Son las obras costeadas y El concept0 de "incorporal" aparece explicado, en alguna
ejecutadas por el poder public0 destinadas a atender el funcio- medida, por el art. 2311 del C. Civ. (modificado), que estable-
namiento de un servicio publico o en vista a un inter& general i. ce: "Se llaman cosns en este C6digo 10s objetos materiales sus-
o pliblico". ceptible~de tener un valor.
El proyecto del CIMOP en su art. 1 expresa: "Se consideran "Las disposiciones referentes a las cosas son aplicables
obras piiblicas sometidas a las disposiciones de la presente ley, (i. la ene7.gin y n ins f7i.erzas naturales susceptibles d e apro-
todos 10s estudios y proyectos, construcciones, conservaciones, pincidn".
instalaciones, trabajos, obras en general que realice la provin- El articulo trascrito es el que rige actualmente, despuis
cia por intermedio de sus reparticiones centralizadas o descen- de la reforma del C. Civ. de 1968 (ley 17.711, del26/4/68).
tralizadas, aut6nomas o autirquicas, empresas o sociedades
an6nimas estatales o mixtas, por concesiones a terceros o por d) A pesar de lo dispuesto por el art. 1 de la ley 13.064
entidades de bien pliblico, cualquiera sea el origen de 10s fondos opinamos que una obra publics puede financiarse con fondos
que se inviertan". que no pertenezcan a1 Tesoro de la Naci6n; lo que le da el
caricter de tal no es el origen de 10s fondos sino la titularidad
O' Derecho admnistrativo, 6 h d . , ad rid, 1951, t. I, p. 504. del ente estatal y el destino de utilidad comtin.
?' Los contmtos administratiuos, Madrid, 1927, p. 80. e) La utilidad comlin puede ser satisfecha directa o indi-
22 Cursa de dereeho administ~atiuo,Madrid, 1914, p. 707.
rectamente: caminos librados al uso comun; caminos pura-
? V ~ r a t e d ode derecho edministrativo, Montevideo, 1959, t. 11, p. 86.
L'appalto di opere pubblicbe, Ed. Giuffre, Milano, 1950.
mente estratkgicos, no librados a1 uso comun.
2 5 Aspecto do contrato de empreitada, Ed. "Revista Forense", Rio de Con la definici6n que hemos desarrollado precedentemente,
Janeiro, 1955, p. 150.
. . . . . . -.
16 R ~ ~ G I MLEGAL
E N DE LAS OBRAS P ~ ~ B L I C A S TITUM) PRELIMINAR 17

estimamos resumir, dentro de lo posible, ulla comprensidn ca- Con el criterio anteriormente expuesto, dentro del rbgi-
bal de 10s conceptos que iniorman la obra phblica. men federalists de nuestro pais, puede hablarse de obras phbli-
Se ha resuelto: obra phblica son 10s bienes, muebles o in- cas interprovinciales y aun intermunicipales.
muebles, que se ejecutan con un fin de utilidad general, sea
por el Estado, directa o indirectamente, sea par un particular
("L. L.", t. 130, p. 661). 6. IMPORTANCIA DE LA OBRA POBLICA.

La importancia econ6mica, social y politica de las obras


5. CLASIFICACION
DE LAS OBRAS PUBLICAS. phblicas no necesita comentarios demostrativos. Conjuntamente
En esta materia, lo mismo que en otros aspectos (educa- eon las obras privadas han dado origen a una industria pujante
cibn, justicia, regimen impositivo, etc.), la_N~aci6nn1as.pr~xin- llamada industria de la construcci6n2*. En nuestro pais es la
cias y ~ l municipios
~ s tienen facultades concurrentes o simul- m i s importante despuks de la agropecuaria, por sus equipos,
t&e_as-.(arts. 1,-S67;-iiiEr'16,y 104 de la Constituci6n nacional). inversiones, sueldos y jornales que en ella se pagan, etc.
Esto significa que el gobierno nacional puede realizar, tambikn,
obras phblicas en jurisdicciones provinciales, conforme a1 rkgi- re H o ~ ~ n C.oBIa18.0~1 express respecto de la industria de la cans-
men de la ley 13.064. truecibn. en Legislaei6n de obras p$blicas.. . etc., t. 111, ps. 13 y ss.: "Si
de acuerdo eon la lengua, ha de entenderse por industria a l conjunta de
Como una consecuencia de lo expresado existe, en nuestro operaeiones materiales ejecutadas p a r a la obtencibn, trasformaci6n o ela-
pais, una ley nacional de obras phblicas y, a su vez, cada pro- -"
hnrariAn en
.~~ .eualouiera
. de sus grados o etapas, de 10s productos naturales,
vincia ha dictado su respectiva legislaci6n de ia materia. l a construcci6n es una industria.
A estos aspectos hay que sumar las disposiciones munici- "En efecto, utilizando materias primas naturales y prefabxicadas, las
aeomoda y elabora para constituir con ellas estructuras funcionnles tales
pales. coma caminos, edificios, diques, muelles, etc.
Atento a lo expuesto, clasificamos las obras phblicas en "Tambibn 10s juristas, especialiaados en derecho comercial, Y !a
nacionales, provinciales y municipales, teniendo en cuenta el jurisprudencia de nuestros tribunales, han llegado a l a misma conclusibn.
ente administrative que las ejecuta directa o indirectamente. " E n t r e los argentinos, Segovia, Malagarrign y Sibor2 considerlll
En cambio, d s t i m o s con quienes formulan clasificaciones te- que la construcci6n es u n a verdadera arrnpresa de fzibricaw, Y en cuanio
a l a jurisprudencia, sus vacilaciones anteriores al fallo plenario de las
@nddocomoo base el orifin de 10s recursos empleidos. Reitera- C=maras Civiles y Comercial de Apelaciones de l a Capital! recaido en la
mos, nuevamente, que el origen de dichos fondos no concede a eontienda de competencia que se plante6 e n el concurso c ~ v l lde Alfano,
la construcci6n, reparaci6n o conservaci6n el caracter de obra s e inclinaron por fin e n favor de l a buena tesis.
phblica (ver com., ps. 56 y 5s.). "Con el mirmo criterio, l a Direcciirn General de Censo y Estadistica
RIEFFOLOBESSONEdivide tambihn las obras publicas, se- de la Nacibn ciasifiea en treinta y seis grupos n las industrias nacionales,
incluye entre ellas a la de l a eanstrucei6n, y le asigna entre todas el
gGn las necesidades que satisfacen, en civiles y militares primer logar e n orden d e importancia, t a n t o por nGmero de empleados Y
Recordamos las obras phbiicas internacionales, es decir, obreros que ocupa como por el manto de sueldas y jornales que abona.
aquellas que puedan construirse con esfuerzo y fondos comu- ''St~s caaacte?isticas. Aun cuando eadn industria a grupo de ellas
nes a dos o mis naciones. Estas obras tienen, generalmente, pueda presentar algunas caracteristicas que le son propias, la industria
de l a construcci6n es t a l que la mayoria de sus rasgos l a diferencian
origen en tratados internacionales y responden a reglamenta- nitidamente de l a generalidad.
clones que escapan a las leyes especificas de la materia. Los ~.
-.. efecto.
"En - - .. u n a emnresa constructors se distingue de o t r a s empresas
aportes suelen graduarse segcn 10s beneficios de utilidad phbli- industriales en 10s siguientes aspectos:
ca que recibe de la obra cada uno de 10s entes intervinientes. "1. No puede d a r a su actividad un emplazamienta determinado;
Tambikn diremos que el derecho internaeional publico no per- ella tiene origen, por lo general, e n u n a licitaci6n o remate de precios
escapando a s u contralor la eleccibn del lugar e n que h a de desarrallarla
manece ajeno a la reglamentacibn de este tipo de obras gs. desde que t a l l u g a r o emplazamiento de l a obra queda librado a1 resultado
de las licitaciones en que interviene.
*' Ob. cit., p. 39. "2. Csncentra s u s actividades en l a ejecuci6n de un limitado nGmero
Conf.: CIANFLONE,oh. cit., p. 7. de obras. Atendiendo a la capacidad de su organizacibn no puede pensar
18 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS TiTULO PRELIMINAR 19

Se la ha llamado de planta m6vil en oposici6n a las otpas cirse que reflejan ideaies de servicios desprovistos de 10s afanes
industrias de planta fija. En efecto, el industrial de obra tiene de lucro de las iniciativas privadas.
toda su actividad donde instala el obrador. Alli permaneeera Son factor innegable de riqueza, y con frecueilcia se recurre
el tiempo que demande la terminaci6n de la obra u obras res- a ellas como reguladoras de las economias nacionales o como
pecto de las cuales ha empeiiado sus esfuerzos. En consecuen- armas de combate contra la desocupaci6n y el pauperismo. Las
cia, cada nuevo contrato significara un nuevo traslado del grandes inversiones que reclaman provocan inquietudes finan-
obrador. cieras y despiertall las economias mas adormecidas.
En cambio, las otras industrias tienen plantas estables por- JACOBO WAINER", en pr6logo escrito para una obra de
que lo que producen sale en busca de mercados, o pasa a manos ARTHURD. GAYER,expresa: "El autor propugna la utilizaci6n
de adquirentes o consumidores distintos: en definitiva, el resul- de las obras publicas como un agente de estabilizaci6n econ6-
tad0 de la actividad empleada se desparrama sin quedar fijo mica, dentro de un sistema econ6mico inestable. Sugiere que
en el lugar de producci6n. debieran ser planificadas y presupuestadas con la suficiente
No cabe duda de que la industria que nos ocupa tiene es- anticipaci6n, de mod0 que seen realizadas de acuerdo con un
tructuras muy especiales que la diferencian de otras actividades. plan flexible que permita que puedan ser aceleradas en 10s
R POLLEDO
Por ello, el ingeniero C ~ S A M. -citado por LUIS DE periodos de prosperidad, en relaci6n inversa con 10s movimientos
CARLI30- ha podido decir "que el valor o capital de una em- ciclicos econ6micos generales. La politica de 10s gobiernos de
presa constructors no es otro que el del valor ,de su equipo emprender grandes obras pfiblicas en epocas de prosperidad,
humano; integrado por 10s ingenieros, capataces, ayudantes y debido a la abundancia de fondos y a una mayor exigencia del
obreros. Es por eso que las empresas constructoras ni se com- phblico, y la dificultad de llevarlas a cab0 en tiempo de crisis,
pran nl se venden, porque ese capital no es susceptible de ser a causa de la falta de dinero y de la dificultad en lograr emprks-
adquirido o enajenado por una transacci6n de esta naturaleza". titos, ocasiona serias perturbaciones. En el primer caso, la ex-
El impacto de las obras p~blicasen 10s pueblos es muy pansi6n de la construcci6n aumenta la presi6n en el mercado
importante, porque ellas constituyen el quehacer principal de por la demanda de materiales y de trabajo, alentando las ten-
10s gobiernos. Los paises sin obras phblicas son exponentes dencias inflacionistas ; en el segundo, la reducci6n de 10s gastos
de extrema pobreza, de subdesarrollo o decadencia. pitblicos acentha la reducci6n de 10s gastos privados. Muchos
La base principal de la importancia de las obras que nos autores sostienen que un sistema elastic0 de obras phblicas
ocupan radica en su caricter trascendente, es decir, en sus corregiria ambos males, estimulando o :ontrolando, cuando sea
proyecciones de inter& colectivo y bienestar social. Puede de- necesario, la actividad econ6mica. Pero, el &xitode tal politica
depende del volumen de obras phblicas que pueda ser ficilmente
en concurrir a nuevas licitaciones hasta tanto no se hallen terminadas o adelantado o postergado. Esto depeilde, a su vez, de la exactitud
en vias de terminaci6n las obrns que tiene en construeci6n. de 10s planes financieros y t6cnicos de ingenieria, previos. La
"Raz6n por la cual su acci6n no tiene cariicter continuo y perma-
nente sino esporidico. planificaci6n y cilcuio presupuestario previos son indispensables
"3. Con excepci6n de un reducido niimero de empleados u obreros para evitar las numerosas dificultades administrativas, tkcnicas
que cjercen funciones directivas o muy especiaiizadas, la casi totalidad y financieras que pueden presentarse. El autor proporciona, me-
de su personal es adventieio, como conseeuencia de la falta de eontinuidad
y de la dispersi6n caracteristica de sus actividades. diante una revisi6n histbrica, descriptiva y analitica, el elemen-
"4. Carece esencialmente de talleres permanentes y eentralizados. to basico necesario para avaluar la posibilidad de utilizar las
Sus talleres son las propias obras en construcci6n y terminan con ellas. obras phblicas planificadas como un medio de lograr la estabili-
"5. El proeeso de elaboraci6n de las estructuras que ella produce
esige el empleo de largos periodos de tiempo, que se extienden a varios zaci6n econirmica".
afios para la mayoria de las obras pliblicas".
.'loObres pm. adninist1.aci6n divecta y pol. co?~tveta,estudio presen- Obras pziblicas en la p~osperidady en la cvisis, Editorial Argen-
tado a la eansideraci6n del Sexto Congreso Panamericano de Carreteras. tina de Finanzas y Administracibn, Buenas Aires, 1942.
T~TULO
PRELIMINAR 21
20 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS

La industria de la construcci6n, donde ubica la obra ph- 7. CONTRATO DE OBRA P ~ B L I C A .


blica, impulsa grandes sectores sociales y econ6micos. A su vem Previamente haremos una breve distinci6n entre acto admi-
viven numerosas industrias coadyuvantes con sus respectivos nistrativo y contrato administrativo. S e trata de dos aspectos
gremios que exceden al n6mero de ciento cincuenta; su inci- juridicos diferentes 32.
dencia se hace notar, tambikn, sobre el resto de la economia En efecto, el act0 administrativo es un act0 unilateral que
general, influyendo sobre 10s trasportes, energia, combustibles, produce efectos juridicos y que emana de la Administraci6n.
Pero el Estado no siempre interviene administrativamente.
recaudaciones impositivas, seguro, etc. Desde el punto de vista impniendo su voluntad unilateral. Para ello busca la colabo-
laboral anotamos que es la industria que emplea mas obreros. raci6n por el camino del convenio. En esta blisqueda encuen-
Su desarrollo normal mediante un regimen financier0 efi- t r a el contrato administrativo, cuya esencia es la bilateralidad
caz es factor de tranquilidad poiitica, aliento demogrlico y destinada a producir efectos juridicos. Por tanto, no es una
sedimentaci6n de cultura. simple declaraci6n sin consecuencias para las partes.
Por ello ha podido llamarse a la construcci6n la "industria En de.finitiva, diremos que 10s actos administrativos in-
del bienestar humano", y difundirse el slogan de que cuando tegran, siempre, 10s contratos administrativos. Pero 10s actos
"ella va bien todo va bien". administrativos, independientemente, no constituyen contratos.
Finalmente, diremos que la obra pitblica se halla intima- Nos ubicamos doctrinalmente en la situaci6n de que el con-
mente vinculada a1 problema de la vivienda y su repercusi6n trato de obra publica es un contrato administrativo. Asi lo con-
sideramos por sus caracteristicas, cuyo anMisis hacemos en el
sobre 10s valores humanos. E n efecto, vivienda y valores huma-
trascurso de esta obra; igualmente porque asi lo nomina el art.
nos son dimensiones que deben apreciarse conjuntamente, y 21 de la ley 13.064, a1 llamarlo expresamente "contrato admi-
seghn se aquilaten o relajen, aumentan o disminuyen las p s i - nistrativo".
bilidades colectivas. Se ha resuelto: Eko_nczatc deobra phblica es una locaci6n
El problema de la vivienda debe alcanzar la preocupaci6n de-obra en cuya ejecuci6n la ~dministracionprocede como podel.
estatal de la obra publics. Los capitales de la Nacibn, que en .a&nistrativo, raz6n por la cual debe considerarselo por su
definitiva son 10s del pueblo, deben servir a la vivienda como objeto, fin y regimen de ejecuci6n, como un contrato adminis-
sirven a 10s caminos, diques, usinas, etc. Sin embargo, una tfativo con regimen propio ("I.T.A.C.", mustrial,. .T~&.ccica,
importante diferencia debe seiialarse entre ambas circunstan- .-
Artistica, Comercial v. Prov. de Buenos Aires; Sup. Corte Bs.
cias, pues la segunda significa solo inversiones de inter& colec- As., 2W/4/65,"J. A.", 1965-VI, p. 221).
En consecuencia, nos separamos de exprofeso de las largas
tivo, mientras que en la primera se sirve tambien intereses de
disquisiciones respecto de si el contrato administrativo existe o
la colectividad, pero con un plan de recuperaci6n a plazo, de 10s no como tal; si sus atributos contractuales son s610 del derecho
fondos invertidos por el Estado. En consecuencia, lo que em- privado, si esta figura juridica es ajena al derecho publico, etc.
pieza por ser obra publica terminarb por convertirse en obra Penetramos en su estudio con la amplitud de criterio sufi-
o propiedad privada, a medida que se vaya otorgando los titulos ciente para advertir la virtualidad innegable de categorias con-
a -10s adjudicatarios que han prestado las garantias indispen- tractuales que no por exorbitar 10s moldes clbicos del derecho
sables. privado, dejan de ser, por ello, verdaderos acuerdos de volun-
Construir viviendas por el camino de la obra p6blica signi- tades destinados a producir efectos juridicos. Nos separamos
fica que el Estado hace posible todo lo que el individuo aislado 3% A. GORDILLO,El acto a d m i n i ~ t ~ a t i Ed.
Ver: ACUST~N ~ ~ oAbeledo-
,
no puede alcanzar: terreno, garantia, avales, creditos, plazos, Perrot, Buenas Aires, 1963.
acopios, selecci6n constructiva, facilidad de controlar por in- Ver, tambihn: GABINO Fmcn, Derecho admi?iist~ativo, ps. 269 p
termedio de agentes especializados, etc. ss., Ed. Porrlia S.A., Mexico, 1962.
22 R ~ M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS

deliberadamente de "la ceguera juridica y axiol6gica" de que b ) No basta sblo el acuerdo de voluntades, que puede cons-
habla SPOTA",para aceptar la evidencia que no necesita de- tituir una simple declaraci6n bilateral sin efectos juridicos; es
mostraci6n. necesario que tales efectos juridicos se produzcan por el enfren-
Estudiamos el contrato de obra publica como una especie tamiento o la disparidad de 10s intereses de las partes.
nominada de la locaci6n de obra (locatio conductio ope?-is),a la C ) Pueden contratar una o mas personas de derecho pri-
que consideramos el genero contractual. Estimamos que es una vado de existencia visible o ideal, y una o mas entidades esta-
especie nominada por la ley 13.064, que se refiere reiterada- tales, debiendo siempre tener el contrato administrativo efectos
mente a el, lo mismo que el decreto-ley de contabilidad 23.554156. juridicos entre las partes.
Se ha resuelto: El contrato de obra publica configura, en d) Puede tratarse de una construccibn integral o parcial,
sustancia, una locaci6n de obra por su estructura juridica, aun de una simple reparaci6n o de 10s trabajos de mantenimiento
cuando en su ejecuci6n la Administracibn acthe como poder de una obra pliblica ya realizada.
(Sup. Corte Bs. As., 3 / 3 / 7 0 ) . e ) El contrato de obra publica es a titulo oneroso, y el
MART~NEZ ALCUBILLA"da la siguiente definici6n de con- precio es la contraprestaci6n objetiva a cargo del Estado, cuyo
trato de obra pitblica: "Dase este nombre a 10s contratos y pago legisla el capitulo VII de la ley 13.064; el precio debe
remates que por medio de subasta, o en casos excepcionales sin pagarse en pesos moneda nacional, salvo que se haya previsto
ella, celebran el Estado, 10s establecimientos p6blicos, las Dipu- pagos en moneda extranjera, especie, titulos estatales, etc.
taciones provinciales y 10s Ayuntamientos para ejecutar alguna Se ha resuelto: "El contrato realizado entre un particular
obra publica o prestar alg6n servicio publico". y la Administracibn publica mediante el cual aquil se compro-
Por otra parte, consideramos oportuno dejar aclarada la mete a realizar 10s trabajos de estudios y proyectos de una obra
diferencia entre contrato de obra piiblica y contrato de conce- publica, sujetc -en general- a las instrucciones que ksta le
si6n de obra pliblica. El primero tiene por objeto, exclusiva- imparta, o, en su defecto, a las normas corrientemente utiliza-
mente, la ejecuci6n de una obra publica; en cambio, el segondo das por las reparticiones ticnicas administrativas, recibiendo
se concierta con la finalidad ulterior de la prestaci6n de servi- como contraprestaci6n 10s honorarios establecidos por el Cen-
cios publicos, pudiendo haber o no, seg6n el caso, construcci6n sejo de Ingenieros y aprobados por el Consejo de Obras Pbblicas,
de obra publica. es de naturaleza a d m i n i s t r a t i v a , ~de obra p6blicaV.
En disidencia vot6 el Dr. Larguia (Ravizzini, Hugo D., v.
N u e s t ~ n definicidn. - Consideramos que es el acuerdo Prov. de Santa F e ; Corte Sup. Just. Santa Fe, 2 4 / 6 / 6 5 , "J. A.",
cornun de voluntades destinado a producir efectos juridicos,
1966-1, p. 380).
celebrado entre la Administraci6n nacional, provincial, munici- El contrato de obra pitblica debe considerarse, tanto por su
palidad o entidad descentralizada, con otro sujeto de derecho, objeto y fin como por el r6gimen de ejecucibn, como un contrato
mediante un precio, para la construcci6n, reparaci6n o conser- administrativo con regimen propio (Cam. Nac. Fed., sala civ. y
vacibn, parcial o total de una obra inmueble o mueble. com., 28/12/66, "La Ley", t. 126, p. 780, y "J. A,", t. 1967-V,
A continuacien expresamos algunos conceptos referidos a p. 289).
la definici6n precedente :
a ) Es un contrato de locaci6n de obra, mejor dicho una ELEMENTOS. - Sujetos cn el contrnto de obra pubkicu. Por
especie de la primera que constituye el genero; por tanto, par- supuesto, son dos: uno que indefectiblemente es la Administra-
ticipa de 10s caracteres generales de la locaci6n de obra (ver ci6n o un organism0 estatal; otro que es el empresario o con-
"caracteres generales", p. 2 7 ) . tratista, es decir, una persona de derecho privado de existencia
visible o ideal; nada obsta que este sujeto sea tanlbiin un orga-
" Ver nota en "J..4.", t. 1946-111, p. 1 6 4 . nismo estatal.
" MARCELOMART~NEZALCUBILLA,
Dic~iol~ariode la adntinistra- La ley de obras p6blicas italiana, al establecer el rigimen
cidn cspafiola, ed., Madrid, t. 111, p. 410. de la suplencia (ver p. 3 5 6 ) , ha creado, en nuestra opini6n, un
24 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS TiTULO PRELIMINAR 25

sujeto en expectativa. En efecto, el suplente podrá ser llamado a lo que sucede con el objeto-obra, el objeto-precio es siempre
a sustituír al empresario (sujeto originario) en ~aso de que divisible.
éste quede imposibilitado de actuar por muerte, falencia, o inca- Por último, diremos que los conceptos de licitud y posibili-
pacidad absoluta. dad del objeto tiene respecto de la cuestión que nos ocupa el
Objeto en el centrato de obra pública. - Es, precisamente, mismo alcance que en la obra privada, y por ello son aplicables
la obra pública identificada y configurada a través de las bases los arts. 953 y 1167 del C. C. ".
de la licitación, el contrato, pliegos de condiciones y demás pie- CARACTERES GENERALES. - Hemos dicho que el 'contrato de
zas contractuales. BIELSA" considera el objeto referido al con-
obra pública es una especie de la locación de obra; en conse-
tratista como "todas las prestaciones que constituyen la ejecu-
ción de la obra pública"; y considera el precio en dinero como cuencia, resulta lógico que participe de los caracteres generales
el oJDeto referido a la Administración. de ésta, a saber: consensual de buena fe (ver p. 22), que tiene
La obra pública, como objeto del contrato respectivo, es lugar por el solo consentimiento de las partes sin que se requiera
juríClicamente indivisible en cuanto a su unidad, específicamente formalidades especiales para su perfeccionamiento (arts. 1140,
variable en cuanto a Su monto, y puede versar sobre muebles, 1144 Y 1623, C. C.) ; el consentimiento debe ser expreso en ma-
inmuebles o aspectos incorporales. teria de contratos de obras públicas; bilateral o sinalagmático:
En efecto, la entrega de la obra constituye una obligación que impone a las partes obligaciones reciprocas (arts. 1138 y
de resultado, y por ello debe cumplirse enteramente. Se trata de 1493, C. C.) ; oneroso: que establece ventajas recíprocas para
una obligación indivisible, y así surge de lo dispuesto por l~ cada una de las partes (arts. 1139, 1493,1627 y 1636, C. C.) ;
arts. 670 y 680 del C. C., aplicables conceptualmente a lo que conmutativo y no aleatorio: que las prestaciones a que se obligan
hemos expresado; recomendamos la lectura de la nota que el las partes se tienen como equivalentes y no dependen de un
codificador ha puesto al citado arto 670.
hecho incierto (art. 2051, C. C.) ; algunos autores estiman que
A su vez, es variable específicamente en cuanto a su monto,
cuando se conviene una obra en forma global por ajuste alzado,
como lo determinan los arts. 29 y 30 de la ley 13.064. Las varia-
ciones quedan limitadas, en más o en menos, a un 20 % del puede considerarse el contrato de construcción como acciden-
monto de la .obra, cuidando de que ellas no alteren las bases talmente aleatorio frente al encarecimiento eventual de los mate-
del contrato. 1
S7 Art. 953: "El objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que
Debemos -;'ntender por alteración de las bases del contrato
E'_stén en el comercio, o que por un motivo especial no se hubiese pr~hi­
todo aquello que se refiere a la naturaleza de la obra, a su bido que sean objeto de algún acto jurídico, o hechos que no sean Im-
estructura constructiva fundamental, a los conceptos medulares posibles, ilícitos, contrarios a las buenas costumbres o prohibidos por
de la concepción arquitectónica; en fin, a toda, aquellas circuns- las leyes, o qu.e se opongan a la libertad de las acciones o de la concien-
tancias que hagan variar la noción primaria y el esfuerzo de cia, o que perjudiquen los der.echos de un tercero. Los actos jurídicos que
realización introduciendo un cambio esencial en la concepción no sean conforme a esta disposición, son nulos como si no tuviesen ob-
de origen. Finalmente, cuando se obligue al contratista a afron- jeto".
Art. 1167: "Lo dispuesto sobre los objetos de los actos jurídicos y
tar lo que no pudo estar en sus cálculos ni en el subsuelo con- de las obligaciones que se contrajeren, rige respecto a 105 contratos, y
tractual cuando la obra fue licitada, adjudicada y contratada. las prestaciones que nO pueden ser el objeto de los actos jurídicos, no
En cuanto al precio referido al objeto de la Administración pueden serlo de los contratos".
es, también, variable en virtud de lo dispuesto por las leyes La Procuración Nacional del Tesoro ha dictaminado: Hel contrato
de obras públicas que tenía por objeto la construcción de un monumen-
12.910 y 15.285, de mayores costos, sancionadas para tener vi- to a una figura del régimen depuesto, pierde automáticamente, su causa
gencia dentro de la órbita de la obra pública; y contrariamente y su objeto a partir del momento en que se reali~a .la revolución que
derroca el régim.en, por lo que debe tenerse· rescmdldo por causa de
36 Ob. cit., p. 355. fuerza mayor" (t. 85, p. 103).
26 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P~BLICAS T~TULOPRELIMINAR 27
riales o de la obra cle mano refirmarnos nuestro criterio que
'$;
construir la obra por un tercero y a u n realizarla por si mismo;
s u n cuando se construya por ajuste alzado o en forma global,
esto en razon de que cuando el ,intuitti personae es verdadera-
el contrato sigue siendo conmutativo, pues el ilea que piiede
mente intenso, la obligaci6n de hacer no puede cumplirla sin0
invocarse no constituye un elemento fundamental de la esencia la persona elegida previamente; finalmente, estimamos que el
del convei~ioy, en consecuei~cia,no varia su naturaleza por contrato de obra pcblica es una especie nominada de la locacibn
otra parte, las leyes de mayores costos 12.910 y 15.285, a1 con-
templar el encarecimiento por eventuales aumentos de 10s ma- de obra, a la que consideramos el genero contractual.
teriales, obra de mano, gastos improdnctivos, etc., han becho Ahora bien: observando el art. 2 del decreto 19.324/49
desaparecer casi totalmente el biea que invocan quienes creen (ver p. 439) podemos registrar una suel-te de accesoriedad en
que en el colltrato que nos ocupa hay mucho de aleatorio; tam- materia de contratos de obras publicas; en co!lsecuencia, debe
poco puede alegarse la facultad del Estado de aumentar o dlsmi- aceptarse la existencia de este tip0 de contratos en la materia
nuir el monto de obra (20 %), pues tal situaci6n ha debido que nos ocupa.
tenerla en cuenta el empresario en el momento de contratar
(art. 53, inc. ( 1 ) ; aclemas, es de tracto sucesivo, pues la pres-
CARACTERESEsPEciFIcos. - A contin~aci611 mencionamos
algunos caracteres especificos de 10s contratos administrativos
taci6n del empresario consiste en una nbligaci6n de hacer cuyo y, por tanto, del contrato de obra publica: a ) la Administra-
cumplimiento responde a una ejecuci6n sucesiva; es un con- ci611, por regla general, carece de la libertad que tiene el comi-
trato e n marcha, como se le h a l l a m a d ~ ' ~a1 ; contrario, la tente privado, ya que no puede contratar sin0 con el empresario
prestaci6n del comitente consiste en una obligaci6n de dar, o contratista que resulta determinado despuks de tin tramite
la cual puede cumplirse de una sola vez; aclarando el concepto, selectivo impuesto por la ley; b ) como contrapartida a esta limi-
diremos que existe prestaci6n de tracto o ejecuci6n sucesiva t a c h , una vez que aparece el contratista y se lleva a cabo el
cuando s e cumple, progresivamente, durante el trascurso del convenio, kste queda sujeto a cierta preeminencia o subordina-
tiempo, y existe ejecuci6n escalonada cuando se trata del cum- ci6n estatal que nace de la disparidad valorativa de 10s inte-
plimiento de una prestaci6n que, por su propia naturaleza, puede reses diferentes que animan a las partes.
cumplirse en forma instantanea, y se difiere mediante plazos
peribdicos "; se celebra intzhitu peysonae, es decir, teniendo en -
JURISPRUDENCIA."La caracteristica especial que distin-
cuenta cualidades y calidades especiales, solvencia, ticnica, eco- gue a1 contrato de obra publica de otros similares de derecho
n6mica y moral, las cuales son condiciones, particularmente, publico y de derecho privado, es la de que aquel versa sobre la
examinadas por la Administraci6n (art. 626, C. C.) '?; esta necesidad pliblica, justificada por una raz6n actual, y que la
caracteristica aparece en cierto mod0 disminuida cuando obser- Administraci6n dirige la obra por medio de sus ticnicos con
vamos que el Estado puede, por cuenta del empresario, hacer facultad de impartir 6rdenes a1 contratista, aplicar por si las
sanciones previstas, sustituirse provisionalmente a1 contratista,
" E. V. DE MIRANDA CARYALHO, C a i ~ t r a t odc empreitada, Rio de y hasta declarar la rescisi6n del contrato en caso de incumpli-
Janeiro, 1953, p. 18; COSTA SENA,Da eqnpreitada no diveito civil, p. 40. miento, conforme a lo previsto en el cap. vt1 de la ley 775"
En el misnm sentido, de que el contrato de eonstrucci6n no es aleato- ("J. A,", t. 1942-11, p. 823, con nota de SPOTA).
rio, JOSESiNceEz FONTANS, oh. cit., t. I, p. 60.
" Conf.: SANCHEZ F O N T ~ Noh. S , cit., t. I, p. 61. "El contrato administrativo tiende siempre a asegurar el
4 0 ENRICO PRESUTIII, Istitu~i01l.i d i d i ~ i t t o a?i~?ni?tistvatiwital,iano, funcionamiento de un servicio publico, siendo el contratante un
Roma, 1917, t, I, nV 150. colaborador en ese funcionamiento.
" Canf.: S~NCHEZF O N T ~ Noh. S , cit., t. I, p. 61. "En el contrato administrativo prevalece un inter& de ca-
" Art. 626: "El hecho podra ser ejeeutado por atro que el obliga-
rbcter general, consistente en un regular y continuado servicio
do, a no ser que la persona del deudor hubiese rido elegida para hacerlo
por sn industria, arte o cualidades personales". Ver, tambibn, MANUEL phblico, sobre el inter& de particulares.
O s s o ~ l oY FLORIT,Coiit'.ato i n t u i t u pe7'SOnZ, en Enciclopedia Omeba, t . IY, "La Administraci6n tiene la facultad de tomar las medidas
ps. 530 y ss. que considere necesarias para garantizar el buen funcionamiento
TITUU)PRELIMINAR 29

del servicio pliblico, controlando, aumentando o disminuyendo de materiales pertenecientes al Estado cuando fuere conveniente
la extensi6n de las prestaciones a cargo del contratante y hasta para 61 y sin que se encuentre nada estipulado en 10s pliegos con-
ponikndoles fin a las mismas presta"ciones" ("L. L.", t. 62, tractuales (ver com. art. 3 3 ) ; suspende las obras por tres meses
p. 6 6 1 ) . en todo o en parte (ver corn. arts. 34 y 53, inc. b ) ; goza de la
"Cuando aparece la utilidad goneral y su afectaci6n a1 uso : mora automitica por el solo hecho del trascurso del plazo o

de la colectividad, hay un contrato de obra pliblica" ("L. L.", plazos estipulados en el contrato (ver com. art. 35, in f i n e ) .
t. 100, p. 724). Las circunstancias anotadas con anterioridad, sin perjuicio
de otras que se estudian en el desarrollo de esta obra, ponen de
PREEMINENCIA ESTATAL. - Todas las obras pliblicas estin, manifiesto la preeminencia estatal que henios destacado en 10s
desde su origen, llamadas a servir, directa o indirectamente, pirrafos anteriores.
intereses colectivos. Ademis, estin destinadas por su naturaleza Esto explica, tambibn, ese conjunto de verdaderas medidns
y fines, a la utilidad publica y, casi siempre, a1 uso publico. disciplinarias que el comitente adrninistrativo puede tomar con-
Las circunstancias anotadas anteriormente hacen que las tra el empresario y que son innceptables en el derecho privado.
partes contratantes no se conduzcan en la misma forma que en r En efecto, la Administracibn para asegurar el &xito de la
I ejecuci6n de una obra pliblica dispone de una gama d e d i & s
la contrataci6n de obras privadas. Al contrario, el Estado
en su cariicter de custodio y entidad rectora de la colectividad
retiene, como comitente, derechos y facultades que no se obser-
i-
. i coercitivlas que van desde la intimacibn, apercibimiento o adver-
tencia hasta la multa, ejecuci6n directa, pbrdida de dep6sitos de
.-van en el locatario de construcci6n privada. GASTON J ~ Z E dice i garantia, y rescisi6n contractual. S610 existe un objetivo: la
a1 respecto: "El contrato de obra pliblica contiene siempre una ;_realizaci6n de la obra.
indicaci6n precisa de la obra a efectuar. La Administraci6n ha En carnbio, en la construcci6n privada, prescindiendo de
hecho preparar por sus ingenieros un presupuesto con dibujos, lo que las partes hayan podido pactar (art. 1197, C. C.) y de i
planos, croquis, trazados, tipos, modelos, etc. Pero una ve7, que la rescisi6n contractual, la cuesti6n se orients hacia una repa- !
se ha entregado al empresario esos documentos no se lo deja en raci6n en dinero, de 10s "dafios e intereses" que menciona el
libertad de construir la obra bajo reserva de un examen del art. 519 del C6digo Civil.
trabajo a1 concluirse. Se trata de una obra pliblica de inter& Recordamos, nuevamente, que el Estado en su actuaci6n
general, en el cual el empresario s6lo es un participante, un administrativa carece de afanes de lucro y s6lo persigue el cum-
colaborador, no el director de ese trabajo. El papel de director plimiento de finalidades de interks colectivo, las cuales no pue-
corresponde a 10s agentes de la Administracibn . . .". den ser suplidas por ninguna clase de indemnizeci6n o repa-
.'' Dentro de este orden de ideas, anota GRECA ": "Las partes raci6n econ6rnica.
deben cumplir el contenido de las cliusulas contractuales, pero Debemos, pues, aceptar lo expuesto, lo que nace frente a
cabe advertir que la Administraci6n aparece en la situaci6n de la disparidad de situaci6n de las partes en ambos contratos.
preeminencia respecto del contratista en ciertos aspectos previs- En efecto, el contratista defiende intereses particulares que
tos en el texto de la ley. Contrariamente a lo que ocurre en 10s ataiien, exclusivamente, a su empresa; en carnbio, el comitente
contratos entre particulares, en el contrato de obra pliblica la defiende intereses atinentes a la felicidad y bienestar colectivos.
Administraci6n puede alterar unilateralmente las condiciones Resulta 16gico aceptar la preponderancia de estos ultimos, pre-
del contrato". ponderancia que cobra vigencia de verdadero deber, irrenun-
En efecto, el Estado dispone alteraciones en el proyecto ciable, por parte de 10s representantes de la Administraci6n.
.- Por ultimo, expresamos que la preeminencia atalie mis al
q u e "producen aumentos o reducciones de costos o trabajos con-
tratados" (ver com. arts. 30 y 53, inc. a) ; impone el empleo mod0 de ejecuci6n o realizaci6n de la obra y a las facultades
rescisorias administrativas, que a la naturaleza, caracteristicas
63 Ob. cit., t. IY, ps. 408 y ss
o esencia de las prestaciones que nacen del contrato de obra
'6 Ob. cit., p. 216. piiblica.
30 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PI~BLICAS
T i ~ u L oPRELIM~NAR 31

En definitiva, diremos que tales circunstancias constituyen J ~ ~ i s p r u d e n c i-


a . Se ha resuelto que "la Administraci6n
prerrogativas otorgadas por la ley ai Estado y no a 10s funcio- pitblica goza de privilegio respecto del particular que con ella
narios; en consecuencia, son irrenunciables por gstos, ya que no contrata la ejecuci6n de la obra pliblica; preferencia que surge
son titulares de ellas. El nrincipio de "quod uropriam t3ar?zitu- del inter& colectivo emergente del contrato adrninistrativo;
dinen%dlegans non est audiendus" no dqbeaeeptarse c u a ~ L ola inter& que el poder guberllamental debe tutelar, para lo cual
~ m T l i i S f r a c i 6 nactita~dentro:ae la
" ... 6rbita del- derecho-dblico,
~. -se loLainviste de facultades especiales" ("L. L.", t. 10, p. 1164).
\
k.1as.fomezas,.. nulidades-o subordinaci6n juridica del contratista en el contrato
~

pues es' 'it!G:m.a.. estad-mar-


d.
renunc~amientos
. .. en que pud&re-".. incurrir sus representantes administrativo de obra publica no se refiere, en realidad, a la
\ . ... . . .. . ... . naturaleza o clase de l a prestacibn, sino a1 rbgimen de ejecu-
legales ' 5 .
No obstante lo expuesto, la preeminencia, subordinaci6n ci6n y rescisi6n del contrato (Cia. Arg. de Construcciones v.
o preponderancia a que nos venimos refiriendo, no pueden des- Prov. de Santa Fe, Corte Sup. Santa Fe, 18/12/64, "J. A.",
truir las estructuras bisicas de la contractualidad, las cuales 1965-1, p. 424).
gravitan indiscutiblemente en el quehacer administrativo. Tam- A su vez, la F'rocuraci6n Nacional del Tesoro ha dicta-
poco se puede avasallar, llegado el caso, la intangibilidad patri- minado: "el Estado goza respecto del contratista de una situa-
monial a que tienen derecho todos 10s habitantes de la Naci6n ci6n de supremacia con prerrogativas que escapan a1 plano del
en virtud de fundamentales principios constitucionales (art. derecho privado" (t. 78, p. 74) ; per0 ello no autoriza a la
18, C. N.). Administraci6n "a modificar unilateralmente las disposiciones
Lo expuesto precedentemente nos lleva a considerar que contractuales estipuladas sobre el precio de las obras.. ." (t.
70 arbitrario y lo antijuridico no puede tener cabida en ninguna 90, p. 223).
forma contractual y mucho menos en el contrato de obra pit- "La preeminencia estatal que origina modificaciones en
blica donde la buena fe tiene caracter prominente, como lo ha la obra da derecho al contratista a resarcimiento pecuniario
expresado en forma reiterada la Corte Suprema nacional. cuando el ejercicio de tal preeminencia afecte sus derechos"
Por tanto, la preeminencia estatal no puede conducir a (t. 90, p. 223).
procederes antijuridicos que ocasionen lesiones patrimoniales Se ha resuelto aue "la Administraci6n pitblica, en el ejerci-
y aun morales a 10s empresarios, sobre todo cuando ellrs se cio de su poder discretional no puede obrar caprichosa ni arbi-
originen en virtud de la protecci6n de "seudos intereses de la trariamente. La acci6n es caprichosa cuando esta dictada
comunidad ya que no puede haber institution, autoridad ni exclusivamente por impulsos subjetivos sin conexi6n con fines
mandato por encima y en manifiesta oposici6n a 10s principios, objetivos; y es arbitraria si no respeta la ley ni busca la reali-
derechos y garantias que aci~erdala Constituci6n nacional a zaci6n del inter& pitblico" ("E.D.", t. 20, p. 463).
todos 10s habitantes del pais; ni que niegue 10s principios sus-
COMPETENCIA Y CAPACIDAD. - Competeneia. La aptitud
tanciales del derecho, estgn o no especificados en las nor-
mas" ,">. legal o capacidad para contratar referida a la Administracihn
En consecuencia, expresamos que las circunstancias ante- se-llama iompetencia.
riormente expuestas ocasionan el nacimiento de acciones resar- La Administraci6n carece de libertad completa para con-
citorias en favor del empresario perjudicado por actos del tratar en materia de obras pitblicas. Su competencia se halla
comitente, carentes de apoyo juridic0 y equidad. limitada
.- - uor razones de territorio, materia, monto econ6mic0,
idoneidad de 10s oferentes, etc.
'$ Conf.: BERGAIT~, ob. tit., ps. 200 y ss. Por ello, BERCAITZ 46, siguiendo a J ~ z E * ' , concreta lo si-
lSU'sDoctor CARLOS A. ZAYWA: "La preemineneia administrativa. guiente: en el orden civil, "la capacidad es la regla, las incapa-
Diserecionalidad y arbitrariedad en 10s contratos administrativos de
abras y trabajas pliblicos". Este trabajo fue presentado en la XIa Reu-
nion de Abogados de la Cimara y Empresas Asociadas, celebrada en 45 Ob. tit., p. 221.
Parani (Entre Rios) dei 14 a1 18 de agosto de 1973. 47 Ob. cit., t. 111, p. 189.
32 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS TiTULO PRELIMINAR 33
cidades la excepcibn; deben hallarse consigliadas en forma ex-
presa. Una persona mayor de edad puede hacer todo lo que no ley mencio~ada,lo que significa que va, a nuestro juicio, mas all&
este prohibido en forma terminante. En el orden administrativo de lo simphemente reglamentario (ver com. art. 13, ps. 138 y ss.).
ocurre lo contrario: un organism0 administrativo, un funcio- El "Pliego Tipo de Bases y Condiciones" de la Secretaria
nario administrativo no pueden hacer sino lo que expresamente de Estado de Obras Phblicas establece lo siguiente respecto de
estin facultados para hacer. la cuesti6n que nos ocupa:
"Puede decirse, entonces, que la competencia se determina Art. 5: "Los proponentes deberin tener capacidad civil
en forma positiva y la capacidad en forma negativa. En la pri- para obligarse.
mera se establece lo que se puede hacer; en la segunda lo que "Si la oferta estuviera formulada por una sociedad nacio-
no se puede hacer". nal o extranjera, esta debera acompaliarse con una copia auten-
ticada del contrato social y la constancia, en su caso, de que
Capacidad. - La aptitud legal para contratar referida a1 posee matricula de comerciante, asi coma de que dichos docu-
empresario se llama capacidad. mentos han sido inscritos en el Registro Phblico de Comercio.
Rigen 10s principios del derecho privado (art. 1160, C. C., "La duraci6n de la sociedad debera alcanzar por lo menos
y demis concordantes). El articulo citado precedentemente hasta el termino del plazo de garantia y conservaci6n de la8
expresa: "No pueden contratar 10s incapaces por incapacidad obras licitadas.
absoluta, ni 10s incapaces por incapacidad relativa en 10s casos
"Los representantes legales de las sociedades cornprobaran
en que les es expresamente prohibido, ni 10s que estan excluidos
que estin facultados para contratar en su nombre". -'
de poderlo hacer con personas determinadas, o respecto de cosas
especiales, ni aquellos a quienes les fuese prohibido en las d i s p - Art. 6 : "La capacidad tecnica se establecera indistinta-
siciones relativas a cada uno de 10s contratos, ni 10s religiosos mente: 1) mediante 10s antecedentes que las empresas registren
profesos de uno y otro sexo, sino cuando comprasen bienes en el Ministerio; 2) por certificado que acredite que han ejecu-
muebles a dinero de contado, o contratasen por sus conventos; tad0 en forma satisfactoria trabajos analogos a 10s licitados;
ni 10s comerciantes fallidos sobre bienes que correspndan a 3) por cualquier otro medio que la reparticibn juz,sue con-
la masa del concurso, si no estipularen concordatos con sus ducente.
acreedores". "La capacidad financiers resultar.5 de 10s elementos de
El texto trascrito hace una enumeraci6n de 10s incapaces juicio que obren en poder del Ministerio, de 10s que aporten 10s
para contratar. Pero, advertimos que la capacidad para con- mismos proponentes o de informacibn suministrada por estable-
tratar se halls condicionada, en materia-deobras pcblicas, por cimientos bancarios o comerciales de notoria seriedsd".
algunas circunstancias especiales. Cabe recordar que la antigua ley 775 exigia, ademis de
En efecto, el contratista o empresario, para que se le per- la capacidad civil para obligarse, que 10s oferentes no estu-
mita celebrar contratos de obras publicas, no s610 no debe tener vieren apremiados como deudores del tesoro pcblico, ni hubieren
ninguna de las incapacidades previstas en el art. 1160, sino que faltado, anteriormente, a contrataciones celebradas con el go-
debe ajustarse a las siguientes condiciones, que de no cumplirse
bierno de la Naci6n.
constituyen verdaderas inhabiiidades:
La disposici6n precedente ha sido reemplazada por el art.
a ) inscripci6n en el Registro Nacional de Constructores
(art. 13 de la ley 13.064, y art. 1 del decreto reglamentario 13 de la ley 13.064, que crea el "Registro Nacional de Cons-
12.180 de fecha 7 de noviembre de 1966)'O; esta exigencia apa- tructores de Obras Publicas". En dicho Registro se recopila y
rece establecida solamente en el citado decreto, al margen de la ordena todos 10s antecedentes que califican la actividad y con-
ducts contractual de 10s empresarios, antecedentes que debida-
mente valorados determinan tambibn el acceso o no de 10s aspi-
Ver apendice, ps. 466 y ss rantes a contratar con el Estado.
34 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS TiTULO PRELIMINAR 35

8. DERECHO APLICABLE. phblicas es indudable que tiene en su esencia objeto especifico


y fines propios. En consecuencia, debe tratar de cumplirse en
Hemos ubicado el contrato de obra pitblica dentro del de-
el campo de su hermeneutics el siguiente postulado : xproblemas
recho administrativo, lo que vale decir en el derecho phblico.
propios, soluciones propiasu ".
Ello surge de la presencia como titular del contrato que nos
ocupa, del Estado national, provincial, municipal o entidad des- En efecto, estos "problemas propios" reclaman soluciones
centralizada. que escapan a1 derecho privado; por ello BIELSA~'ha podido
No resulta extrario, entonces, que el derecho phblico reple decir: "la inaplicabilidad de la norma de derecho privado en el
especificamente el contrato que estudiamos. orden de relaciones que tratamos deriva de su insuficiencia", es
La Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado : "Sien- decir, que el derecho pitblico exorbita o extralimita el derecho
privado.
do el contrato de obras pitblicas un contrato administrativo, las
relaciones entre el Estado y el adjudicatario se rigen por el
Ii BERCAITZ~', a6n mas terminanten~ente, express: "el re-
I gimen del contrato administrativo es exorbitante del derecho
derecho publico" (t. 57, p. 71). I
"El derecho pitblico es el derecho del Estado y de sus insti- !
privado, esta fuera de la 6rbita de este, repugna a sus principios
tuciones auxiliares; derecho privado es el derecho de 10s indivi- que impiden la modificaci6n unilateral de las obligaciones pac-
duos y de las personas juridicas. Pero, considerando que aun el I tadas, la soluci6n por mano propia de 10s conflictos que se susci-
Estado y 10s entes phblicos, cuando desarrollan actividad patri- tan en su ejecucidn, la extensi6n de sus efectos a terceros ajenos
monial, pueden someterse a las normas del derecho privado, el a1 convenio, etc.".
criterio expuesto se precisa con la indicaci6n de la calidad espe- Con las reflexiones y citas formuladas anteriormente, esti-
cifica de 10s sujetos que deben ser el Estado y 10s entes publicos mamos haber ubicado el problema en su justo thrmino; pero la
como tales, o sea, como entes investidos de supremacia e im- i cuesti6n no termina ahi; por el contrarjo, se abren algullos
perio" 59. interrogantes que circunscribiremos a la obra pitblica, contestin-
Diremos que las normas juridicas que le son aplicables esca- dolos en el siguiente orden:
pan a la rigidez del derecho contractual privado, acogido por a) jLa legislaci6n de obras phblicas resuelve tocios 10s
la voluntad de las partes en el momento en que el mutuo consen- problemas que le son atinentes?
timiento hace nacer el contrato. Podria decirse que la voluntad Debemos contestar en forma negativa, no s6lo por su insu-
expresada antario es la que sigue rigiendo hogafio como ley in-
conmovible de las partes. ficiencia, sino porque resultando el contrato de obra pitblica
En cambio, el derecho administrativo brinda a la contra- una especie de la locaci6n de obra a la que consideramos el gene-
taci6n de obras phblicas una verdadera flexibilidad que trasunta ro contractual, encontraremos siempre sus bases estructurales
no el olvido del pasado, sino un mod0 de anteponer las necesi- en el derecho privado. Por otra parte, el derecho adrninistrativo
dades colectivas a las preocupaciones de orden individual que no puede repetir normas que le harian volver a 10s moldes pri-
encoentran respaldo, exclusivamente, en el derecho privado. vados de donde ha salido.
Lo expuesto nos lleva a expresar que las soluciones juridi- b ) jEl derecho priblico puede brindarnos todas las solo-
cas que habremos de dar en el trascurso de esta obra las bus- ciones que reclama la diversidad y amplitud de 10s problemas
caremos, principalmente, en el derecho pitblico. que nos ocupan?
Como dice HOMERO C. BIBILONI "la legislaci6n de obras Respondemos, tambien, negativamente, pues resulta impo-
sible, y ademas seria desconocer "la doctrina universal, clomi-
" GUIDOZ A N ~ B I N IPartc
, geserai, Ed. Arayu, Bs. As., 1954, t. I,
ps. 37 Y siguientes.
5 0 La hermendutica juridica es la legislaci6ri d e obvas pAblicas, rn Rdelaciones del C6digo Civil con el derecho administrativo, 1923,
publicaci6n en revista "Construceiones", n". 1371138, p. 163, de la CB- p. 61.
mara Argentina de l a Canstrucci6n. )
" Ob. eit., p. 213.
36 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS TiTULO PRELIMINAR 37

nante, que entiende que una parte de la actuación de los órganos Por otra parte, la estabilidad de los derechos reclama solu-
administrativos se rige enteramente por el derecho privado" ". ciones jurídicas que encontramos en última instancia en la apli-
Advertimos, pues, que no porque se recurra a la aplicación cación del arto 16 del C. C. ".
de normas del derecho privado, el contrato de obra pública de- La. disposición mencionada debe tenerse como implícita-
jará de ser un contrato administrativo. mente vigente en la legislación de obras públicas; no obstante,
e) ¿ Qué soluciones deben arbitrarse ante la ausencia de pensamos que su incorporación explícita a las leyes de la ma-
normas de derecho público? teria que nos ocupa sería beneficiosa. El criterio de incorpo-
Con frecuencia los autores emplean una dialéctica agresiva ración que formulamos, permitirá evitar equívocos en la elec-
expresando que los principios aplicables al contrato administra- ción de las normas a que se debe recurrir cuando se trata de
tivo de obra pública "repugnan" al derecho privado. Conside- interpretar o integrar el derecho aplicable.
ramos que tal "repugnancia" no existe; se trata sólo de enfoques Lo anteriormente expuesto aparece materializado en el arto
conceptuales distintos, y en ciertas oportunidades, es el mismo 5 del Proyecto del CIMOP. Nos complacemos en destacar
derecho administrativo quien olvida las diferencias para encon- que en la primera edición de esta obra (1966) ya preconizá-
trar soluciones en el derecho común, sin que por ello los actos bamos estos conceptos ~~ b/$.
y contratos administrativos dejen de ser tales.
Ante esta situación aceptamos al derecho privado como IjURISPRUDENCIA. - El contrato administrativo de obra
supletorio del derecho público que rige la materia que estudia- pública -locat'io operis- se halla especialmente regido por
mos, cuando no existe en este último nada que se oponga a su principios de derecho público que regulan la génesis y ejecu-
aplicación y cuando no aparecen en las piezas contractuales dis- ción de los contratos que celebra la Administración, entre ellos
posiciones que contemplen los entredichos o controversias que la licitación y sus efectos ("J. A.", t. 29, p. 245).
puedan suscitarse. No olvidemos que esta orientación aparece El contrato de obra pública se rige por los principios del
consagrada or el mismo Código Civil en su arto 1502, cuyo derecho público y no le son aplicables los arts. 1152 y concor-
texto dice: "Lás arren amientos de lenes naClOna es, provin- dantes del Código Civil ("J. A.", t. 47, p. 712).
CIales o municipales, o bienes de corporaciones, o de estable- El contrato por el cual se adjudica la construcción de una
cimientos de utilidad pública, serán juzgados por las disposicio- obra pública es un contrato administrativo, acto mixto de ges-
nes del derecho administrativo o por las que le sean peculiares. tión y autoridad, y al cual le son aplicables las reglas del derecho
Sólo en subsidio lo serán por las disposiciones de este Códi o". público, siendo de naturaleza contencioso-administrativa las cues-
I AYAGUES ASO ex a: contrato de obra pública tiones sobre interpretación y cumplimiento ("J. A.", t. 1945-II,
tiene analogía con el arrendamiento de obras del derecho pri- p. 111).
vado, pero se rige en primer término por leyes y reglamentos Cuando la autoridad administrativa contrata una obra pú-
que consagran normas de derecho público, aplicándose las reglas blica de cualquier naturaleza, sus relaciones con el contratista
del derecho civil en lo no previsto por aquéllas y cuando no con- están regidas por el derecho adminisrtativo, por lo que todas
traríen los principios generales del derecho administrativo". las cuestiones que puedan surgir con motivo de ese contrato son
Claro está que las normas de preeminencia y el sentido de
presente y futuro que informan nuestros problemas, no pueden 55 Art, 16: "Si una cuestión civil no puede resolverse, ni por las

dejarse de lado como índice determinativo de la medida de apli- palabras, ni por el espíritu de la ley, se atenderá a los principios de le-
cación de normas fundamentales del derecho privado. yes análogas; y si aún la cuestión fuere dudosa, se resolverá por los
prinCipiOS generales del aerecho, teniendo en consideración las circuns-
53 AGUSTíN A. GORDILLO, El acto a.d:rn.inistrativo, p. 64 (citando a
tancias del caso".
5~ l)i. Proyecto del CIMOP. _ Art. 5: "Cuando una cuestión no pueda
VON TUREG, p. 112; BENDER, p. 94; ANTONELLI, p. 195; DIEZ, p. 112),
resolverse ni por las palabras ni por el espíritu de la ley, se atenderá
Ed. Abeledo-Perrot, Es. As., 1963.
a los principios de leyes análogas, los principios generales del derecho
54 Ob. cit., t. n, p. 92. "L. L,", t. 97, ps. 342 y ss. administrativo y supletoriamente a las normas del derecho común".
38 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBR.4S PUBLICAS TITULOPRELIMINAR 39

de naturaIeza contencioso-administrativa ("J. A,", t. 1947-11, minada. Dicho conjunto no obedece a ning6n plan ni ordena-
p. 443). miento. Lo integran normas juridicas dictadas en distintas
Los contratos de obras publicas se rigen por el derscho oportunidades cuando las necesidades las han reclamado. Pue-
adrninistrativo, y s610 en forma supletoria se aplica el derecho den ser m& o menos numsosas y no tiene otra conexi6n entre
comun en cuanto no contrarie las normas y fines de aquhl si que 10s problemas comunes que las vinculan.
('Z.L.", t. 49, p. 527). Es evidente que en nuestro pais esta legislada la materia
Aunque el contrato de obras publicas tiene una estructura que nos ocupa tanto en el orden nacional como en las esferas
y un regimen juridico especiales, atendiendo a1 interhs publi- provinciales y municipales. En consecuencia, existe una legis-
co, como contrato esta sometido a 10s principios generales que laci6n de obras publicas.
reglan 10s contratos ("L. L.", t. 57, p. 298).
Las disposiciones del C. C. tienen vigencia en el ambit0 Reeopilaeidn. - Desde un punto de vista juridico significa
administrativo en tanto principios generales y en cuanto no colecci6n u ordenamiento de las leyes, decretos u ordenanzas
existan normas especificas que las contradigan, como son, en destinados a reglar una materia determinada.
el caso, las previstas en el art. 42, ley 775, relativo a la indem- En concreto, es la legislaci6n existente en un momento
nizaci6n del perjuicio y a1 lucro cesante ocasionado a1 contra- dado, la que es coleccionada u ordenada sin mas exigencia,
tista por modificaciones introducidas en el contrato de obras habitualmente, que respetar el orden cronol6gico en que se la
phblicas ("J. A,", t. 1963-V, p. 339). dictado, observando la vigencia de las distintas disposiciones.
En el contrato de obra destinada a1 servicio pliblico, son Se trata de una labor informativa tendiente a facilitar la
10s principios del derecho administrativo 10s que deben predo- compulsa de 10s textos legales.
rninar ("L. L.", t. 10, p. 1164). Otro fa110 establece que "aun Al respecto, el Ministerio de Obras y Servicios Pliblicos
cuando en 10s contratos de obras publicas prevaleciese la natu- de la NaciBn dispone recopilaciones peri6dicas como la publi-
raleza de un contrato de derecho pfiblico, no podrian descono- cada, ultimamente, bajo el titulo de "Ley de Obras Publicas y
cerse sus efectos puramente civiles, como son 10s que ataiien Anexos, aiio 1864"; igualmente sucede con la obra del doctor
a1 inter& patrimonial exclusivamente privado" ("L. L.", t. 6, HOMEROC. BIBIMNI, Legislacibn d e obras piblicas d e la pro-
p. 401). \ vincia de Buenos Aires y disposiciones de c a r h t e r general para
Si bien todo lo relacionado con el contrato\de obra p6- la industria y el comercio, 3 tomos, Ed. Moreno, La Plata, 1951.
blica se halla regido por normas legales propias y sometido
a reglas particulares estipuladas en el documento, cuando no Codificari6n. - Es el resultado de recopilar en forma me-
se preve una situaci6n determinada son aplicables supletoria- t6dica y sistematica la legislacibn vigente sobre determinada
mente las disposiciones del CBdigo Civil (Cam. Fed. Cap., materia.
sala Cont. Adm., 9/12/69, Marcuzzi S.R.L. v. Dir. Nac. de Es indudable que teniendo como base una preocupacion
Vialidad, "J. A,", t. 5-1970, p. 469; "L.L.", t. 136, p. 1128). met6dica y sistematica nos hallamos frente a una labor cienti-
fica. Ella consiste, a nuestro juicio, en separarse de la labor,
sirnplemente informativa, de las recopilaciones para obtener con
el material legislativo a codificar: profundidad de conjunto,
Consideramos 10s conceptos precedentes con referencia a facilidad interpretativa, condensaci6n arm6nica y correlaci6n
las obras pitblicas. de 10s textos. El codificador debe superar, con frecuencia, la
legislaci6n que se le brinda para penetrar con espiritu creador
Legislaei6n. - Restrictivamente ", debemos entender por
en la sistematizaci6n de las tareas que se ha impuesto. Tiene
tal el conjunto de leyes destinadas a reglar una materia deter-
la misi6n de fijar, ordenadamente, captando en esencia el con-
86 Dee~mos restrictivamente porque, generalizando, puede abarcar-
tenido de una rama del derecho en un momento de su vida
se tambiin tadas Ias leyes del pais. positiva.
40 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S T~TuLOPRELIMINAR 41

"El fendmeno de la codificaci6n represents en la actuali- de la administraci6n; b ) la multiplicidad de las normaa juridico-
dad el aspect0 culminante de la cultura hist6rica-juridica de la administrativas, por cuanto es un hecho indiscutible la vastedad
mayor parte de 10s paises excepto 10s que aplican el common law. de la materia regulada; c) la falta de orden que acusa la legis-
"Es una tendencia universal que se relaciona con 10s ante- laci6n administrativa, que hace imposible su clasific'aci6n y
cedentes hist6ricos, con el derecho vigente, con el derecho com- ordenamiento".
parado y con las aspiraciones juridicas para el porvenir. En Luego el mismo autor concluye expresando que "no existen
ese sentido, y abarcando 10s tres aspectos sefialados, la codifica- inconvenientes, insalvables, para la codificaci6n parcial" 6 0 .
ci6n contemporinea tiende a ser una elaboraci6n cientifica del B I E L S A ~que
~ , ha estudiado a fondo el problema, expresa,
derecho. Por lo demas, esta labor legislativa especial, de reunir tambikn: "si se examinan con sereno espiritu critic0 las obje-
en cuerpos orginicos y si:~tematicos,las normas a regir en una ciones contra la codificacibn, bien pocas quedan en pie.. .".
determinada rama del derecho, presenta las caracteristicas de En definitiva, el citado jurista piensa que con material adecuado
una constante hist6rica, que bien se ha dicho, puede parango- puede llevarse a cab0 la codificaci6n.
narse con una ley natural del desarrollo de las ideas juridicas" Otro autor dice, considerando la cuesti6n en mod0 m&s
F ~ a N ~ o rGs ~ N Y da la siguiente definici6n: "C6digo es acorde con lo que especificamente tratamos en esta obra: "Para
un conjunto de disposiciones legales que versan sobre una ma- llegar a la codificaci6n lo que bay que tratar de lograr es codi-
teria de legislaci6n positiva, influido en su estructura por una ficar 10s principios generales, asi como tambien las grandes leyes
idea general, a la que ordinariamente se refiere el titulo que a1 que presiden la actividad administrativa en cada materia con-
mismo c6digo se da". creta. Si tal intento se persiguiera podria llegarse a algun
En nuestro pais, ademis de 10s c6digos de fondo vigentes resultado practice"
en el orden nacional, existen c6digos de forma o procedimientos MIGUELS. MARIENHOFF tambien se muestra partidario de
para lo nacional y en las distintas provincias. Ademas encon- la codificaci6n a1 referirse que puede haber "un c6digo nacional
tramos en nuestra legislaci6n c6digos de faltas, de aguas, fiscal, para regir en jurisdicci6n de la Naci6n y tantos c6digos provin-
de edificacibn, etc. ciales como provincias existan, 10s cuales regiran dentro del
Ahora cabe preguntarse si la legislaci6n de obras publicas territorio de cada una de ellas" " '"".
puede ser codificada. La respuesta es afirmativa. Se trata de En wmbio, SARR~A " se pronuncia en contra de la codifica-
una codificacibn parcial dentro del campo del derecho adminis- ci6n total o parcial del derecho administrativo.
trativo, donde ubica la legislaci6n de obras pliblicas. Pero, ob- Recordamos que desde hace varias decadas existe codifica-
servamos que salvo en el orden nacional y en la provincia de ci6n del derecho administrativo en Portugal y Filipinas.
Buenos Aires y una que otra provincia, 10s elementos con que Por ultimo, podemos afirmar que la corriente juridica que
se puede contar no son suficientemente id6neos. propicia la codificaci6n del derecho administrativo se ha afir-
VILLEGAS BASAVILBASO 59 analiza 10s inconvenientes que se mado fuertemente.
han destacado en contra de la codificaci6n del derecho adminis- Asi es como en el ario 1973 el doctor Homero C. Bibiloni,
trativo: " a ) la movilidad de la norma juridico-administrativa, con el titulo "Bases para la codificaci6n del derecho adminis-
que por su misma naturaleza esti sujeta a continuadas modifi- trativo y de su eapitulo Legislaci6n de ohras pitblicas", formu16
caciones, particularmente las que atafien a la actividad social en la XIa Reuni6n de Abogados de la C&mara y Empresas Aso-
ciadas la siguiente ponencia: "La codificaci6n del derecho ad-
5' R. DE RUGGIERO, Institzccione~ de derecho civil, Parte general,
Madrid, vol. 1, pBrr. 15, citada e n el comentaria a la voz "Codificaci6nV, 60 Ob. cit., t.I, p. 407.
e n Enciclupedia j u ~ i d i c a Omeba, t. XI, ps. 108 y ss. Ob. cit., t. I, p. 126.
5 8 Metodo de interp7ctaci6n y fueiztes e n el derecho privado posi- 6 % MANUELM m f ~ DIEZ,Derecho edmlnistrativo, Ed. BibliogrAfica,
tivo, Madrid, 1902, ps. 53 y ss. Bs. As., 1963, t. I.
VILLEGASBASAYILBASO,
59 B E N J A M ~ N Derecho administrativo, Ti- sza" Tratado de derecho administrativo, t. I , p. 319.
pagrPfica Editora Argentina, 1950, t. I , p. 307. Ob. cit., ps. 64 y ss.
TiTULO PRELIMINAR 43

ministrativo, mediante diversos cuerpos legales ha de represen- El libro 111 se refiere a la "Organizaci6n admillistrativa cen-
tar un paso positivo en su perfeccionamiento y posibilidades tralizada", y trae disposiciones sobre las funciones y organiza-
de mejor aplicaci6nn; el citado autor formula tambien la si- ci6n del itlinisterio de Obras Publicas y de sus dependencias,
guiente conclusi6n : "El estado actual del derecho administrativo tales como el Consejo de Obras Publicas, Direction de Hidrau-
determina, a nuestro juicio, dejar de lado la discusi6n sobre si lica, Direcci6n de Obras Sanitarias, Direcci6n de Aeronautica,
hay o no que codificarlo, debiendo entrarse en una nueva fase Direcci6n de Arquitectura, Direcci6n de Equipos y Talleres,
en la que dehe discutirse qu6 es lo que hay que codificar y sabre Direcci6n de Fabricas y Canteras, y Direcci6n de Pavimentaci6n.
que bases t6cnicas2'"''". SimultAneamente se consignan aquellas normas que referidas a
obras publicas son atinentes a1 Ministerio de Educaci6n.
Proyecto de cddigo dc obras pziblicas 64. -En nuestro pais El libro IV concierne a la "Organizaci6n administrativa
la primera iniciativa de codificaci6n en la materia que nos autarquica", y contiene normas sobre el Banco de la Provincia
ocupa, se debe a1 doctor HOMERO C. BIBILONI,catedratico de de Buenos Aires, Direcci6n de Vialidad y Direcci6n de Energia.
Ingenieria Legal de la Universidad Nacional de La Plata.
El libro v agrupa las normas sobre "Procedimientos admi-
Se trata del "Proyecto de C6digo de Obras Publicas para nistrativos y disposiciones finales" c6.
la Provincia de Buenos Aires" que le fue encomendado por el
Consejo de Obras Publicas, segun resoluci6n del 21 de abril Finalmente diremos que importantes iniciativas como la
de 1960. del doctor BIBILONIreclaman entre otras circunstancias la am-
Es un trabajo serio y meditado que abre una brecha enco- plitud y sedimentacibn que actualmente tiene la legislaci6n de
miable, desde todo punto de vista, en el campo del derecho abras publicas de la provincia de Buenos Aires, la cual marcha
administrativo. La critica lo ha estimado como una contribuci6n a la vanguardia, en la materia, en nuestro pais.
de verdadera importancia. Aun aquellos que no lo consideran Al respecto, el doctor JOSE M A R ~ AAVILA ha expresado, co-
suficientemente completo c5, lo estiman como una iniciativa mentando elogiosamente el trabajo de BIBILONI: "Para que sea
trascendente y de verdadera utilidad. posible en un tiempo y en un lugar dados la obra de codificaci611,
El autor ha dividido el c6digo en cinco partes: El libro I es necesario que se reenan una serie de circunsta~lciasconcu-
contiene la referente a la "Parte general", y consta de diez titu- rrentes: en primer lugar que la materia legal se preste a ello,
los, referidos a Ins obras publicas en sus distintos aspectos de que el derecho est6 consolidado, la existencia de vocaci6n por la
ejecucion. IegislacMn, un adelanto suficiente en la doctrina y en la juris-
El libro 11, denominado "Parte especial", trata lo relativo prudencia, una evoluci6n juridica cumplida y estabilizada, la
a aspectos especificos de la actividad administrativa, tales como existencia de suficientes y abundantes elementos de informaci6n
la infraestructura aeronautica, obras hidraulicas, de saneamien- nacionales y dei derecho comparado, y un acopio adecuado de
to urbano, de provisi6n de agua, de pavimentacibn, de vialidad, elementos cientificos y practicos que definan 10s limites de las
el6ctricas y de riego. posibilidades de la tarea que se debe abordar".
Todas estas circunstancias se dan en materia de obras pli-
e 3 a ' s X I M e u n i 6 n de Abogados de la Camara y Empresas Asocia-
blicas respecto de la provincia de Buenos Aires.
das realizada en P a r a n a ( E n t r e Rios) del 14 a1 18 de agosto de 1973. Por lo expuesto, pensamos que ha de pasar todavia bastante
Este trabajo, bajo l a denominacibn de "Proyecto de ley sobre tiempo para que otras provincias puedan suscitar trabajos pare-
c a n s o l i d a c i ~y camplementaci6n d e l a legislaci6n de l a Provincia", tuvo cidos. Mientras tanto, en el orden nacional se debe promover
entrada en el Senado en l a sesi6n del 20 de febrera d e 1964; posterior- las investigaciones t6cnico-juridicas necesarias para codificar la
rnente no ha tenido movimiento de tramite legislativo.
materia que estudiamos.
09 ARMnNDo EhlrI.10 GRAU,Observaciones sobre el p r o p c t o de C6-
digo de 0bra.s P ~ i b l i c e spara l a prvvincia de Buenos Aires, publicado en
"Revista de l a Escneia Superior de Ciencias Administrativas", Univer- 66 Ver articulo de M. COnoosA, C6digo ?e Obvas PiLbltcas, publi-

sidad Nacional de La Plata, nv 6, 1961, ps. 49 y ss. cado en "Construcciones", no 168, pa. 513 y ss.
44 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBR.4S PUBLICAS
T ~ T U PRELIMINAR
L~ 45

Existe una iniciativa en el sentido que dejanios expresado. g) E n el primero el czso fortuito o de fuerza mayor e s t i
&cargo de la Administraci6n; en el segundo es siempre a cargo
Se trata de la resoluci6n 328 -exp. 373163-, dictada por el
del emoresario, salvo aue se oacte lo contrario.
entonces secretario de Estado de Obras Publicas, don LUISDE
CARLI, mediante la cual s e design6 una comisi6n que debia en- En el p r i m e r o i a s e a c e p t a e l i l s a n t e ; en cambio,
cargarse de recopilar, unificar y metodizar la legislaci6n nacio- en el segundo si.
nal de obras publicas; ignoramos la suerte corrida por tal ini- i) E l primero se celebra intuitu personae; el segundo, por
ciativa. su naturaleza, no lo es, per0 el intuitu personae campea, perma-
nentemente, por el sello personal que cada empresario o cons-
10. CONTRATODE OBRA PUBLICA Y CONTRATO DE OBRA PRIVADA. tructor puede llegar a imprimir a la construcci611 de una obra
privada.
Ambos eontratos son especie de la locaci6n de obra (locatio j ) Gozan de jurisdicciones distintas: uno, la contencioso-
conductio operis), a la que consideramos el genero contractual: administrativa (de derecho pitblico) ; el otro, la jurisdiction ordi-
pero, no obstante tkner un entroncamiento com6nl 10s separan naria de derecho privado; sin embargo, la jurisdiccidn penal es
marcadas diferencias. A continuaci6n presentamos las mas im- comun para ambos contratos y surge de lo dispuesto por el art.
portantes : 174, inc. 4, del C6digo Penal, que establece: "Sufrira prisi6n d e
a ) Estan ubicados en 6rbitas juridicas distintas; el con- dos a seis afios. . . el empresario o constructor de una obra cual-
trato de obra pitblica se rige por el derecho administrativo quiera o el vendedor de materiales de construcci6n que come-
(derecho pitblico), y s61o exceptional y supletoriamente por el tiere, en ejecuci6n de la obra o en la entrega d e 10s materiales,
derecho privado. El contrato de obra privada se rige, exclusiva- un act0 fraudulent0 capaz de poner en peligro la seguridad de
mente, por el derecho privado. las personas o de 10s bienes del Estado".
b ) E n el primero el Estado ejerce cierta preeminencia o L a Procuraci6n del Tesoro de la Naci6n h a dictaminudo:
subordinaci6n sobre el empresario, que encuentra respaldo en "Un contrato de obra privada puede trasformarse en u n con-
la disparidad valorativa de 10s intereses que mueven a las partes trato d e obra publica si es traspasado a una entidad publica"
contratantes; en cambio, en el segundo la igualdad es de la (t. 85, p. 132).
esencia contractual.
c) E l primero es mutable, en cierta medida, en cuanto s u 11. LEGISLACION
DE OBRAS PUBLICAS Y ORDEN PUBLICO.
objeto y continuidad, por voluntad unilateral de la Administra-
ci6n; el segundo es rigido, es decir, inmutable sin el consenti- Se h a expresado, reiieradamente, que el derecho publico s e
miento de las partes contratantes. halla impregnado de principios de orden pitblico.
d ) E n el primero el comitente e s t i restringido en cuanto Ahora bien: iqu6 debe entenderse por orden phblico? E n
a su libertad para elegir al empresario, pues debe ajustarse a este "standard juridico", como se h a dado en llamarlo conjun-
las exigencias de la ley (13.064) ; en cambio, el comitente pri- tamente con las "buenas costumbres", "culpa", "buena fe", etc.,
vado goza de plena libertad. 10s autores penetran cautelosamente. Se t r a t a de algo poco asible,
e) El primero es casi un contrcto de adhesibn, respecto del variable, pero que, sin embargo, tiene vigencia y presencia en
cual el presunto contratante ofrece solamente el precio que le la evoluci6n juridica de 10s pueblos. E s algo mas tangible que
parece conveniente; en principio, no existen tratatlvas precon- una simple categoria de derecho. E l orden pitblico esta intima-
tractuales; en el segundo, las tratativas o intercambios de opi- mente ligado al orden juridico, per0 no tienen entre si una
niones previas al contrato no estan limitadas. correlacibn de interdependencia permanente, ya que puede vio-
larse el orden juridico sin lesionarse el orden pitblico: muchas
f) El primero debe ser escrito indefectiblemente; el segun- veces, se resiente la vida contractual privada y no por eso s e
do puede ser escrito, verbal, y aun puede tensrse por celebrado
resiente el orden publico.
tacitamente.
46 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS POBLICAS

RAYMUNDOSALVAT 'G 10 define como "el conjunto de prin- autor, recordamos que 10s foros estan integrados por abogados
cipios de orden s u ~ e r i o r ,politico, economico, morales y hasta que en su mayoria no aicanzan las condiciones relevantes que
religiosos, a veces, a 10s cuales una sociedad considera vincula- dicho autor parece atribuir a1 "jurista avezado".
da la existencia y conservacion de la organizaci6n social esta- En este estado, cabe preguntarse si las leyes que rigen la
blecida". obra pliblica deben considerarse imbuidas por principios de or-
Para M. A. R I S O L ~ A68 es "la disposition, acomodaci6n de la den publico. Respondemos afirmativamente, porque rigen una
realidad social, conforme a un sistema de normas juridicas o el materia administrativa en la cual 10s intereses colectivos estan
orden, armonia, paz y bien comun obtenidos mediante ese plan". desprovistos de afanes de lucro y persiguen el bienestar comlin
ADOLFO POSADA expresa que "es aquella situaci6n de norma- superando beneficios o exigencias privadas; la "?.ntio puBL~icue
lidad en que se mantiene y vive un Estado cuando se desarrollall utilitntis" aparece en el derecho administrativo como el obje-
las diversas actividades individuales y colectivas, sin que s e tivo inmediato. P o r ello, en algunas leyes provinciales de obras
produzcan perturbaciones o conflictos" "'. pliblicas s e hace expresa declaration respecto de sus objetivos
E n consecuencia, este standard juridic0 aparece como u n de orden phblico.
conjunto de pri~lcipios,un estado de cosas, relativos a la armo- Finalmente, para aclarar conceptos diremos que muchas
nia, paz, bien y conservacion de la colectividad. Por eso resulta Ieyes que atafien a1 derecho privado pueden considerarse pene-
forzado hablar en especial de. leyes de ordeil publico, lo que no tradas por el concepto de orden pliblico (familia, capacidad, etc.).
sucede, a nuestro juicio, si expresamos que tal o cual legislacion Al respecto, el art. 21 del C. C . establece: "Las conven-
esta imbuida o presidida por 10s principios que informan el orden ciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya
publico. observancia est&n interesados el orden pitblico y las buenas cos-
E s mas, refirmando nuestra opini6n, diremos que 10s prin- tumbres". E l art. 3 del mismo cbdigo dice: "A partir de su
cipios que considerados en un momento como de derecho publico, entrada en vigencia, las leyes se aplicarin aun a las coilsecuen-
pueden no serlo a posteriori, o viceversa. cias de las relaciones y situaciones juridicas existentes. No tie-
Sin embargo, son muchas las leyes que se deciaran a s i nen efecto retroactivo, sean o no de orden publico, salvo dispo-
mismas como de orden publico, circunstancia que puede acep- sici6n en contrario. La retroactividad establecida pol la ley en
tarse desde un punto de vista practico a 10s fines de evitar con- ningiin caso podri afectar derechos amparados por garantins
tradicciones o dudas, aunque nos parece improcedente estudiada constitucionales.
la cuesti6n desde un angulo estrictamente te6rico. S610 debe "A 10s contratos en curso de ejecuci6n no son aplicables
aceptarse eomo una expresi6n de alerta respecto a que determi- las nuevas leyes supletorias".
nada disposici6n legal se vincula con el concepto de orden publi- A su vez, la jurisprudencia h a fijado posiciones expresando
co. Advertimos que una ley puede declararse de orden pliblico que 10s principios que hemos considerado son irrenunciabies ";
y no serlo; contrariamente, puede no decir nada y estar imbuida pueden aplicarse de oficio "; son nulas las convenciones que
por tales principios. 10s contrarian " ; etc.
EUGENro OSVALW CARDINI' o , en su interesante monografia
sobre el tema, s e pregunta, parafraseando g r l i c a m e n t e a Mar-
mion: i q u & jurista avezado no "olfatea" cuando esta o no en
juego el orden pliblico? No obstante lo espresado por el citado

6' Derecho civil, Parte geneyal, p. 142, 11" 328 Y S S .


$8 O ~ d e np l i b l i c ~y det.ee1io positive, en Estzrdios juvidicas en ho-
meriofe el p r o f e s o ~E ~ ~ l i q uMartinez
e Par, Bs. As., 1957, ps. 105 Y SS. " "L.L.", t.
6 % Enciclopedie juridice Seiz, t. XXIII, v o z "Orden phblico".
11,
. P. . 1041,
. 947; "J.A.", t. 38.. D.
2 "J.A.", t. 33, p. 1192; t. 50, p. 116; "L.L.", t. 11, P. 144
7 0 O l d e n pliblieo, E d . Abeledo-Perrot, Bs. As., 1959, ps. 32 y Ss.
" "J.A.", t. 62, p. 494.
PARTE SEGUNDA

ESTUDIO DE LA LEY NACIONAL


DE OBRAS PÚBLICAS 13.064
CAPÍTULO 1

DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN GENERAL (12)

Art. 1
Cansidérase obra pública nacional toda COl1struccíón o tra-
bajo O servicio de industria que se ejecute con fondos del tesoro'
de la Nación (13), a excepción de los efectuados con subsidios,
que se regirán por ley especial, y las construcciones militares,
que se regirán por la ley 12.737 y su reglamentación y supleto-
riam"nte 1'01' las disposiciones de la presente (14).
Concorda,TCú¡,s: ley 12.737; decreto 19.324/49,

SUMARIO: 12. Conee¡:tto. - 13. La obra públiea en n\le~tl'a legislacl':>J'. - 14.


Excepciones con~neT&.cla!> po," JI,I. J~: 01;11'11.5 ~ubsidiadn.s y constl'uceiones mi!it4res. A)
Aclaración de cClnce'Ptos y expvesiones ¿e la ley 13.064; deerHo 1~.324/49. - 15. JUl'¡5.
\lNlden.cia.. - 16, A-cl!'>l"l\.ciol1es par1amental·i¡\$.

12. CONCEPTO.

Al comenzar el examen de la ley 13.064 advertimos que


hemos preferi do examinar en el título preliminar de este tra-
bajo) diferentes aspectos fundamentales relativos a la estructura
del complejo de la obra pública, sustrayéndolos de los comenta-
rios del cuerpo de la ley; con ello se ha tratado de dar a dichos
temas, por su importancia, r..na ubicación de conjunto y rela-
cionada, presenta.ndo al lector una especie de introducción gene-
ral a los es ludios que desarrollamos en estrl parte de nuestro
libro.
En consecuencia, consideramos que la lectura del título pre-
liminar será, siempre, provechosa para ql.üenes desee11 abocarse
al conocimiento de nuestras notas respecto de la ley nacional de
obras públicas.

13. LA OBRA PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN.


Hemos desarrollado la definición de obra pública expresando
que es toda construcción, reparación o conservación que realiza
el Estado, cuya titularidad le pertenece, en forma directa o in-
DE S GENERAL (ART.
LAS OBRAS P ~ ~ B L I C A EN 1) 53

blica en el origen de 10s fondos econ6mico-financieros a em-


directa, respecto de cosas muebles, inmuebles o incorporales, plearse en su realizaci6n; a1 contrario, debemos encontrarla en
con fondos estatales o no, destinadas a1 uso comhn direct0 o la circunstancia de que en la contrataci6n aparezca la presencia
indirect0 (ver p. 15). de una entidad estatal.
Ahora bien; si definir es fijar con claridad y exactitud la A1 respecto, Gordillo disiente con lo manifestado con ante-
significacibn de una palabra o la naturaleza de una cosa, debe- rioridad cuando expresa: "El contrato de obras pfiblicas es cele-
mos aceptar que ni la ley 775 ni la actual 13.064, que derog6 brado por la administracidn phblica nacional, centralizada o
a la primera, no nos brindan una definici6n de obra phblica. descentralizada, en nombre y cuenta propia (lo que equivale a
Quizi, para responder a una tbcnica legislativa o por aque- decir que a . . .se ejecuta con fondos del tesoro de la Naci6n. . . D ) .
110 de que en derecho las definiciones son siempre peligrosas Ello significa, a nuestro juicio, que la critica tan insistente y
( o m n i a definitio periculosa e s t ) , las leyes de referencia consa- vieja, respecto a la presunta incorrecci6n cientifica del con-
gran so10 una noci6n configurativa y limitada de la cuesti6n cepto contenido en la ley 13.064, es inexacta; pues es bien evi-
que nos ocupa. dente que bajo esa aparente noci6n "financiera" puede encon-
trarse y desarrollarse, rnediante una razonable investigacibn,
Ambos textos legales toman como base un criterio fiscalista
una noci6n juridica clara y concreta: la de que son contratos
o fjnanciero, olvidando una circunstancia principal y definitoria
de obra phblica todas las locaciones de obra celebradas en nom-
como es la intervencibn o no en el contrato de un ente adminis-
bre y por cuenta propia por el Estado nacional, centralizado o
trativo. No participamos de este criterio, no obstante que mu-
descentralizado, con otro sujeto de derecho. Por ello no consi-
chas leyes provinciales de la materia lo sustentan aun con poste-
deramos que pueda criticarse a1 criterio legal por errado o aju-
rioridad a la sanci6n de la ley nacional. Sin embargo, en leyes
ridico, y entendemos que so10 puede decirse que es una de-
como las de las provincias del Chaco (1957), Buenos Aires
fectuosa expresi6n de un correct0 criterio; y que lo que co-
(1959), Santa Fe (1960) y otras se destaca, claramente, el con-
rresponde es tan s610 dejar de lado la expresi6n aparentemente
cepto de que tambien habra obra phblica aun cuando 10sfondos
ufinanciera~y 10s otros defectos tecnicos de la norma, per0 man-
no pertenezcan a1 tesoro estatal, pudiendo, en consecuencia, tra-
teniendo el criterio juridic0 que la ley ofrece y que surge a1
tarse de fondos particulares. Estas leyes atienden especialmente
a la presencia o no de la entidad administrativa que realiza las analisis detenido de la misma" 7 g "'.
obras phhlicas, sin considerar el origen de 10s fondos con 10s. Por otra parte, el art. 1 del proyecto del CIMOP consigna
cuales se financiaran. que "se consideran obras phblicas. . . cualquiera sea el origen
de 10s fondos que se inviertan".
La doctrina viene haciendo reservas coincidentes con lo
anteriormente expuesto aun antes de la sanci6n de la ley 13.064 A mayor abundamiento diremos que se observa, con fre-
(afio 1947), pues la ley 775, derogada por la primera, ya incu- cuencia, contratos administrativos celebrados entre el Estado
rria en el mismo error. Ambas leyes tienen redacci6n distinta, y empresas constructoras para ejecutar obras con financiaci6n
ya que la primera emplea 10s tbrminos "can fondos del Tesoro a cargo de 10s empresarios. Para ello en las bases licitatorias se
de la Nacibn", y la segunda "por cuenta del tesoro de la Naci6n" ; aclara que las inversiones con sus respectivas utilidades serin
la terminologia difiere, per0 el concepto es casi igual. reembolsadas por 10s presuntos destinatarios o usuarios. En este
caso no se puede negar a la obra phblica el caracter de tal a
G a Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "El pesar del origen de la financiacidn. Iguales circunstancias pue-
concepto de afondos del tesoro de la Naci6nn comprende tanto den presentarse en el caso de la construcci6n de caminos me-
10s fondos del presupuesto de la Administracibn centralizada
como descentralizada, incluidos entidades autirquicas y empre-
sas del Estado" (t. 92, p. 74)> s' b" Acusrf~ ALBERTOGORDILLO,Ohm ptiblica y contrato de obm
ptiblica, publicado en Rassegne dei lavori pubblici, 1964, eltima p a r k ,
La posici6n que propiciamos encuentra su fundamento en i n fine.
que juridicamente no debe buscarse la naturaleza de Ia obra pfi-
54 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S EN GENERAL (ART. 1 ) 55

diante el cobro de peaje, o sea, con derechos de trinsito que "2") Que el sentido de 10s arts. 10, 11 y 12 de la Constitu-
responden a 10s gastos del empresario '"'". ci6n, iluminado con el antecedente queprocede, en cuailto pro-
A ) Con respecto al cobro de peaje, la mayoria de 10s juris- hibe gravar la circulaci6n territorial de mercaderias, ganados,
tas argentinos s e han visto iiiquietados respecto de la constitu- buques, carruajes, etc., , asi como establecer derechos de trdn-
cio~ialidad de este mod0 de reunir fondos para solveiltar la sito, no alcanza la financiaci6n de obras pliblicas por sistema
realizaci6ii de obras pliblicas; tal vez, impresionndos por la pos- de peaje, pues 6ste consiste unicamente en la percepcibn de una
turn energica de J u a n Bautista Alberdi, quien en sus Bases tasa contribuci6n por el uso de un determinado medio de comu-
aboli6 la posibilidad de impouer constitucionaln~enteel peaje. nicacibn, destinado exclusivamente a costear su construcci6n y
E s indudable que corrian otros tiempos, y el ilustre jurista mantenimiento, sin afectar el transito por otros medios.
pens6 que disposiciones de esta naturaleza podrian resultar cau- "39) Que analizado a la luz del preimbulo de la Constitu-
sas de profundos litigios y un verdadero retroceso ecoii6mico. ci6n nacional como fuente de interpretacibn para disipar las
para la Repliblica. dudas del legislador o del jurista, y de 10s arts. 67, inc. 16, y
Pero, abora puede afirmarse que la doctrina h a quedado art. 107 de la Constituci6n nacional, el gobierno federal a traves
pricticamente u~iificadaen favor del cobro de peaje y de su de sus poderes, y las provincias en ejercicio de 10s que le son
constitt~cionalidad. Veamos : MIGUELS. MARIENHOFF,Tratado propios, o de 10s poderes concurrentes, pueden establecer el sis-
de dei-echo r~dwmisim.tivo,t. 111-B, p. 531 ; CARLOSA. ZABALLA tema de peaje para 10s fines que la Coiistituci6n preve en 10s
y HOMEROC. BIBILONI,en L a ,industria de la construcci6n 1~ la mencionados articulos.
economia nacionc~l (Aporte a1 estzldio de 10s problemcrs legales "4o) Que cualquier obstaculo que pudiera derivar de la apli-
an ins obras p&blicas p ~ i v a d u s ) ,ps. 9 y ss.; y ps. 27 y ss.; cacidn del peaje respecto de la circulaci6n y el transito terri-
RAFAELBIELSA,t . 111, p. 492, ed. 1964, etc. torial, resulta ampliamente compelisado si se tiene en cuenta que
Ademas, en el anexo VI de la Conferencia Nacional de Abo- el medio de comunicaci6n por la cual se cobra, no existiria sin
gados, realizada en la provincia de Corrientes en setiembre de 61, con lo cual el obstaculo seria mayor a esa circulacihn o
1965, se arribo a conclusiones que consideramos interesaiite transito.
trascribir : "5") Que, sin embareo, por la naturaleza del peaje y el
" 1 0 ) Que la interpretacion hist6rica de la Coiistituci6n de- uso abusivo a que puede prestarse su forma y oportuiiidad de
muestra que al aprobarse en Santa F e en 1853 st? art. 101 percepci6n y el destino de 10s fondos percibidos, pueden resultar
(actual l o g ) , fue especificamente borrado del texto del proyecto violaciones a las normas constitucionales citadas, por lo que es
clue seguia a las Bases la prohibition que esta conte~iiarespecto preciso seiialar condiciones n las que debe ajustarse su uso a
de las provincias, acerca de la legislacibn sobre peaje, con el fin de mantener su congruencia con esas normas.
objeto -palabras de Gorostiaga- de aevitar malas inteligen- "Go) Que a este respecto debe establecerse:
ciasn y aque pudiese pouer en duda que las provincias pudie-
ran establecer las que creyeran necesarias para su adminis- " a ) Que el sistema del peaje es un sistema a utilizarse
\. traci6n interior, a m i s de las que estableciese el gobierno cuando a juicio del legislador, sea el medio mas conveniente
nacionalr. para lograr una via de comunicacion determinada; lo que
hace aconsejable que se estatuya para cada obra, mediante ley
'"" t i t i ~9
l oi n f o r ~ n a t i v otrascribimos el a r t . 4 de l a ley 15.275, especial;
referente a l a construceidn y financiaci6n de obras viales, el cual ex- " b ) Que las referidas tasas deben conjugarse con el princi-
press: "Autorizase al Poder Ejecutivo a establecer derechos de peaje, pio de la razonabilidad y, a la vez, guardar conformidad con
sujetos a la r e ~ l n m e n t a c i 6 n que se dicte en cada casa, p a r a obtener las bases constitucionales de la tributaci6n; legalidad, igualdad,
recursos destinados a l a ejecuci6n de estas obras". y no conf iscatoriedad ;
Recomrndamos el documentado trabaja del doctor CARLOSA. ZA-
BALL* Conslitueianalidad del ptaje, presentado e n la S e p t i ~ n a Canfe- "c) Que, consiguientemente; esa tasa debe reconocer un li-
rencia Nacionai de Abogados. mite temporal coincidente con la amortizaci6n del costo de la
56 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART. 1) 57

obra sin perjuicio de la subsistencia en las tasas por cobro de Obras subsidiadas. - Aunque se construyen en gran me-
la mantenci6n y de 10s servicios especiales, en su caso; dida con aportes del Estado, este ultimo no contrata con 10s
" d l Que este sistema es susceptible de aplicaci6n directa empresarios ni interviene en el control ejecutivo. Son obras de
por parte del Estado, como tambihn por medio de contratos de promoci6n, de bien general, y que por su naturaleza resultarian
concesi6n que se ajusten a las normas regulatorias de la ac- dificultosas si se intentara realizarlas administrativamente. Sin
tividad administrativa, respetando una razonable ganancia del embargo, la Administraci6n suele reservarse algunos derechos
concesionario ; para el caso de la liquidaci6n de la entidad subsidiada, la cual,
"ef Que para las obras que intercomuniquen provincias li- ademk, debe contar con otros recursos independientes del sub-
mitrofes podri utilizarse tambibn el regimen de 10s acuerdos sidio mismo.
interprovinciales a que se refiere el art. 107 de la Constituci6n Habitualmente se trata de construcciones destinadas a1 fun-
nacional ; cionamiento de bibliotecas, asistencia hospitalaria, institutoa de
"f) Que en la percepci6n e inversi6n de las tasas o contri- investigaciones, ligas u organizaciones fundadas para luchar
buciones se debera cuidar que el peaje no asuma la naturaleza contra ciertos flagelos, actividades deportivas, etc. Estas entida-
de un impuesto o renta general del Estado, ya por su desvincu- des se organizan, frecuentemente, dentro del tipo de asociaciones
laci6n de 10s costos a cubrir o por el destino que se den a 10s civiles, cuyos integrantes aparecen notoriamente desinteresados
fondos recolectados ; respecto de 10s valores econbmicos de la entidad; ellos encuen-
tran recompensa en la obtenci6n de resultados humanitarios,
"9) Que las vias de comunicaci6n a donstruirse por la Na- intelectuales, etc., en 10s cuales despunta, siempre, una altafi-
cibn, sujetas a peajes, deberan ser realizadas en todos 10s ca- nalidad de interks y servicio colectivos.
sos, despues de haberse oido a la provincia o provincias a las
Los aspectos expuestos precedentemente, tienden a1 des-
cuales comprenda directamente la ejecuci6n de las ohras.
arrollo de la doctrina de la colaboraci6n, la cual busca que en-
"Declara: tidades extrafias a1 Estado participen con 81, cada vez mis,
respecto del servicio de 10s intereses generales. En definitiva,
"Que el rkgimen constitucional argentino no prohibe ni como lo sostiene H A U R I ~enU su Derecho pdblico y constitucio-
impide que la Naci6n o las provincias en sus respectivas jurisdic- nd, p. 229, traducido por LUIS DEL CASTILLO, debe aceptarse
ciones apliquen el sistema llamado de peaje para la construcci6n que la Administraci6n phblica no monopoliza todos 10s prop6-
y conservaci6n de vias de comunicaci6n y sus consiguientes sitos y acciones tendientes a1 bienestar humano, y que personas
servicios, siendo conveniente, sin embargo, para asegurar su o entes privados deben colaborar compartiendo con ella tales
congruencia con dicho regimen, ejercitarlo conforme a las con- tareas y objetivos.
diciones seiialadas en el punto 6 9 precedente".
Construcciones militares. - Estas obras se rigen por la ley
14. EXCEPCIONES 12.737 ". Por ella se autoriz6 a la Administracibn a invertir
CONSAGRADAS FOR LA LEY.
hasta la suma de 127.400 millones de pesos moneda nacional
El articulo que comentamos establece dos excepciones; en en obras militares, cuya conducci6n esta a cargo del Departa-
efecto, no considera obras publicas a las que se realizan me- mento de Guerra.
diante subsidios estatales y a las construcciones militares, aun- La suma antes mencionada resulta extraordinariamente
que se inviertan en ellas fondos del tesoro de la Naci6n. grande, sobre todo si se tiene en cuenta el valor de nuestra
Anotamos que la antigua ley 775 no decia nada a1 respec- moneda en el aiio 1941, epoca de la sanci6n de la ley. No obs-
to. Estas exeepciones encuentran resistencias fundadas en la
circunstancia de que 10s recursos estatales se distribuyen sin 74 Yer apendiee, ps. 445 y s. Dentro del mmmo rCgimen se ha in-

el debido control administrativo de la ley de contabilidad y eluido a las obras de la Gendarmeria Naeional, en virtud del deereto
16.421/56. La ley 20.455 es rnodificatoria de la ley 12.737 y se refiere
Tribunal de Cuentas: para la venta de inmuebles que carezcan de utilidad militar.
58 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I c A s

tante, el manejo de dichos fondos quedo a1 margen del alcance publicas nacionales; redacci6n por el Ministerio de Ob1.a~Pti-
de la ley de contabilidad. Este aspecto h a sustentado las prin- blicas de un pliego tipo de condiciones sobre la base de las
cipales objeciones formuladas a la cuesti6n que nos ocupa. disposiciones de la ley 13.064.
Puede argumentarse, tambibn, que 'la excesiva intervencibn
del ejQcito en las actividades propias del a r t e de construir,' 15. JURISPRUDENCIA. DICTAMENES.
ademas de propender a una estatizaci6n inconveniente en ma- "No basta el beneficio general para calificar la obra pii-
teria de obras; sustrae a las fuerzas armadas de sus finalidades blica; es necesario, ademas, tener en cuenta la finalidad, el uso
especificas. publico, quikn contrat6 la obra y quibn la paga" ("L.L.", t. G ,
Recordamos que la ley 13.064 en su art. 9, inc. d , exime de p . 1050).
la regla general de la licitaci6n publica a la Administraci6n L a Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "Un
cuando lo exige la seguridad de ella. contrato de obra privado se trasforma en contrato de obra pii-
Entendemos que esto s6lo puede vincularse a inver-' hiones blica si es traspasado a una entidad publica, pues en tal caso
reiacionadas con s e c ~ e t o smilitares, defensa nacional, construc- el contrato s e ejecuta <con fondos del tesoro de la Nacionn, en-
ciones estratkgicas, etc. cuadrandose a s i e n el art. I de la ley 13.064" (t. 65, p. 71).
Por ultimo, el art, 1, in fine, de la ley de obras pliblicas "Las obras contratadas por un ente no estatal no son con-
declara que debe considerarsela como supletoria de la 12.737 y tratos de ob1.a pliblica, por aplicaci6n anal6gica del principio
su reglamentaci6n. Se h a expresado: "La ley 13.064 no rige legal que excluye a las obras realizadas por subsidios, y por
todas ias obras pliblicas nacionales. Se excepthan las construi- n o tratarse en tales casos del empleo de fondos del tesoro na-
das con subsidios que se regi'in por ley especial y las cons- cional" (t. 90, p. 55).
trucciones militares, que se regiran por la ley 12.737 y su 'IDentro del concept0 de servicio de ind~lstriadeben en-
reglamentaci6n y supletoriamente por la ley 13.064 (art. 1 ) . cuadrarse aquellos contratos en que el contratista se obliga a
Eilegislador incurri6 en un error, ya que la ley 12.737 es una organizar o instalar una planta industsial qne tenga por fina-
ley referente a gastos de las coi~strucciones militares y nada lidad la de obtener, trasformar, perfeccionar o trasportar pro-
dice sobre el contrato de obra. Las construcciones militares se ductos naturales. Los contratos de provision o suministros de
rigen ahora por el decreto 7504/60, que aprob6 las C l i u ~ u l a S materiales para la co11strucci6n, ampliaci6r1, reparaci6n o con-
Generales de Licitaci6n y Contrataci6n de Provisiones para servaci6n de obras pliblicas, por su caracter accesorio o instru-
Obras Pitblicas" " '". mental, encuadran dentro del regimen juridic0 del contrato de
A ) Aclaraciones de conceptos Y ezpresiones usados en la obras pitblicas" (t. 67, p. 185).
ley 13.064; decreto 19.924/49 ?$. - A1 entrar en vigencia la ley
nacional de obras pitblicas se not6, inmediatamente, la necesi-
dad de aclarar el alcance de la terminologia empleada en el
"Cabe convenir que no merece discusi6n de que es m h
art. 1. Con tal motivo s e dict6 el decreto del epigrafe, el cual
comprensiva la expresi6n (<con fondos del tesoro de la N.aci6nn
precisa 10s conceptos "construcci6n", "trabajo" o "servicio de que apor cuenta del tesoro de la N a c i o n ~ ,maxime cuando de-
industria"; la no necesidad de la escrituraci6n en 10s contratos bemos tomar en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, en
de obras pliblicas, salvo que por su importancia la Administra-
el caso a0.S.N. contra Vieyras, h a dejado sentacla la jurispru-
ci6n lo considere conveniente; excepci6n consagrada en el
dencia de que cuando la Naci6n adelanta 10s fondos (ley 10.998.
art. 56 de la ley en cuanto a la provisi6n desti~ladaa las obras
Obras Sanitarias de la Naci6n. Estudios, proyectos y ejecu-
? 4 b,, h l a ~ u cMnnia
~ ad?lii~ict(.ntivo, t.
DIEZ, DCI.CC/LO 111, p. 40,
ci6n, que se realizan con fondos de la Naci6n y por cuenta
d e las provincias que asumen la obligaci611.de reintegrarlos) , y
nV 38. mientras no se opera su reintegro, 10s servicios respectivos son
" Ver apendiee, ps. 439 g ss.
60 ReGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S E N GENERAL (ART.2 ) 61

de caracter nacional. En consecuencia, su construcci6n y explo- El articulo en estudio tiende a facilitar lo expresado an- .+:,
taci6n deben ajustarse a las normas dictadas en el orden fe- teriormente, permitiendo la delegaci6n de funciones en orga-
deral (Anexo 1, piginas 54 y 55). nismos o funcionarios debidamente autorizados.
"Cabe tambibn aclarar que en el concepto de aobrav estan El miembro informante de la Comisi6n de Obras Publicas ''
comprendidas las tareas siguientes: y de Presupuesto y Hacienda de la Camara de Diputados de
"Construcciones: edificios, puertos, diques, etcbtera. la Nacibn, diputado nacional Jose Marotta, aclaro el alcance
"Trabajos: dragado, balizamiento, relevamiento. del art. 2 de la ley 13.064 expresando que el Poder Ejecutivo
"Servicios de industria: organizaci6n e instalaci6n de ser- quedaba facultado para delegar las funciones atinentes en "se-
vicios industriales, como ser talleres, fabricas, etcetera. cretarios de Estado, reparticiones nacionales, gobiernos de
"Con referencia a las excepciones que se mencionan en este provincias, municipalidades y aun en funcionarios en casos
articulo corresponde : especiales, cuando asi convenga a 10s intereses generales de la
"a) Obras subvencionadas. Son aquellas que se construyen Naci6n".
con el aporte del Estado, y por ello, el concepto de ayuda a la Lo dispuesto por el articulo en anilisis-permite una des-
acci6n privada se considera como una colaboraci6n, para que centralization beneficiosa que facilita el estudio de 10s proyec-
pueda cumplir la instituei6n sus fines de orden social en donde tos, c6mputos, presupuesto, etc., y acelera el ritmo ejecutivo
la accion del gobierno no puede llegar de otra manera, y ese de las obras.
aporte no puede ser sometido a excesivas exigencias que per- La antigua ley 775 limitaba las facultades que estudiamos,
turban a las instituciones en la finalidad de bien phblico que pues su art. 2 establecia que todas las obras publicas debian
persiguen, considerando a1 mismo tiempo que sus componentes realizarse bajo la inspection y vigilancia del gobierno de la
son personas desinteresadas en favor de la instituci6n misma. Nacibn, es decir, por intermedio de 10s Departamentos de In-
"b) Construcciones militares. Rige para este r6gimen de genieros Civiles o Militares, segdn la clase de obra a ejecutarse.
eonstrucciones la ley 12.737, que lo aparta del alcance de la ley En mbrito a lo expuesto, con anterioridad se ha dictado
comdn de contabilidad, y que se ajusta a1 sistema de otros entre otros 10s siguientes deeretos: 37.435 del 27 de noviembre
paises". de 1947, que delega facultades en el Ministerio de Obras Pu-
blicas de la Nation; 25.611 del25 de agosto de 1948, que delega
Art. 2 facultades en el Ministerio de Marina de la Naci6n; 16.930 del
22 de julio de 1949, que delega facultades en el Ministerio de
Las facultades y obligaciones que establece la presente ley, Trasportes de la Naci6n; 23.074 del 25 de octubre de 1948,
podrin ser delegadas por el Poder Ejecutivo en autoridad, or- que delega facultades en la DireccMn General de Gendarmeria
ganism~o funcionario legalmente autorizado (17). Nacional ; etc.
Concordnneia#: rrt. 86. inc. 1, de la Canst. nac.: deeretas ritadoa en el El 28 de marzo de 1956 se dict6 el decreto 5883 O.P., con
~ a e r s f o17.
caracter general, mediante el cual se determinan las facultades
SUMARIO: 17. Deleraei6n de leeuitndes y oblignoionr. - 1 8 A e l a n e i o n e par. de 10s directores nacionales de las reparticiones tecnicas cen-
Ismenmrine.
tralizadas del Ministerio de Obras Pliblicas. El texto es el si-
guiente :
17. DELEGACI~N
DE FACULTADES Y OBLIGACIONES "Art. 1. - Delhganse en 10s directores nacionales de las
Segun el art. 86, inc. 1,de la Constitucibn nacional, corres- reparticiones tecnicas. centralizadas del..Ministerio de Obras Pu-
ponde a1 Poder Ejecutivo las funciones de administrador. En blicas, de acuerdo con,-lo previsto por e1,art. 2 de la ley 13.064,
tal caracter, debe arbitrar todos 10s medios para el mejor cum- las facultades y obligaciones determinadas por la misma para
plimiento de las atribuciones que le cocfieren la Constituci6n la ejecuci6n de construcciones, trabajos o servicios que revistan
y las leyes. el caricter de obra publiea.
62 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS
DE LAS OBRAS PUELICAS EN GENERAL (ART. 3) 63

...~~~-
STTMARIO 19. Interoretasibn del zit. 3. A1 Convenieneia. Mayor resoonsabi-
"Art. 2. -Las facultades delegadas en 10s directores na-
~ ~~

lidad de lo8 icente3 e;tafaler. B! ConceDLo nuevo en nuerfra lesirlaeibn dc obrns pbblica3.
C ) otrpr leyea de obras mbbiieas. D l ~ d m i n i n t r a c i b n o eeonomi~. El Inconvenientea
cionales por el presente decreto, se ajustarhn y circunscribiran de las tendeneinr eltatirantco reepeeto. de Las obras ~Ublieas. F) Regimen lenai de las
a las obras que cuenten con cr8dito asignado en el plan de
trabajos publicos, aprobado por el Poder Ejecutivo a propuesta
del titular de! Ministerio de Obras Pliblicas. 19. INTERPRETACI~N
DEL ART. 3.
"Art. 3. - El expresado secretario de Estado tendra a su
cargo proponer a1 Poder Ejecutivo 10s ulteriores reajustes de La redacci6n de este articulo no es feliz. Su interpretaci6n
10s planes anuales de trabajos piblicos, dentro de cada uno debe hacerse a contrnrio semn para ubicarnos en el pensamien-
de 10s creditos fijados para cada rubro funcional. to del legislador, el cual se desprende de las aclaraciones parla-
"Art. 4. -Las disposiciones contenidas en el presente de- mentarias expuestas por el diputado Jose Marotta en la Camara
creto alcanzan a las construcciones, trabajos o servicios que de Diputados (ver ps. 69 y s.).
revistan el caracter de obra pliblica, actualmente en cons- En efecto, contiene una afirmaci6n a1 establecer que en
truccihn". caso de que el Estado resuelva realizar obras pdblicas por
Advertimos que se ha opinado, con frecuencia, que la fa- agentes no oficiales, debe proceder conforme a la ley 13.064.
cultad de delegacion a que se refiere el articulo en analisis debe Hasta aqui el texto es claro y no hace sino refirmar todo el
ser empleada restrictivamente por el Poder Ejecutivo. contenido de la ley Citada, especialmente el art. 9.
Finalmente, diremos qile las enticlades o funcionarios de- Pero, cuando segin las aclaraciones parlamentarias se ob-
legados deberan ajustarse, estrictamente, a las disposiciones de serva que el legislador ha querido conferir a1 Estado la posibili-
la ley de obras publicas y demas disposiciones y decretos, como dad de realizar, directamente o por intermedio de sus organismos
si se tratare del propio poder administrador i"''. descentralizados, cualquier obra publica, el art. 3 que estudiamos
debe interpretarse a contrario sensu. E s decir, que si no re-
13. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS. suelve realizar las obras por intermedio de entes no oficiales
puede realizarlas directamente.
"Segfin la. Constituci6n national, corresponde a1 Poder Eje- En consecuencia, debemos concluir que el Estado puede
cutivo las funciones de administrador, siendo el unico responsa- resolver si la obra se llevarh a cabo o no por terceros; en este
ble clel resultado de s i ~ sgestiones ante el pueblo y el Congreso ultimo caso, nada impide la realizaci6n directa, convirtiendose
de la Naci611, y es asi que por este articulo se faculta a1 Poder el ente oficial en empresario de si mismo. Para ello, debe cum-
Ejecutivo a descentralizar las funciones ejecutivas para ser plir unicamente con 10s requisitos que en materia de gastos
delegadas en 10s secretarios de Estado, reparticiones nacionales, reclama la ley de contabilidad (decreto-ley 23.354156).
gobiernos de provincias, municipalidades y aun en funcionarios Recordamos que el art. 9, incs. n, b, c, d, e, f y g, habla
en casos especiales, cuando asi convenga a 10s intereses gene-
s610 de obras que pueden ser licitadas privadamente o contra-
rales de la Naci6nn. tadas en forma directa, pero nada dice de la Administraci6n
como empresaria de si misma, situaciones que, a nuestro jui-
cio, son distintas.

En caso de qne el Estado resuelva realizar obras publicas A ) Conveniencin. Mayor r~sponsdbilidadde 10s agentes es-
pol. intermedio de personas o entidades no oficiales, procederli tntales. - Consideramos que la interpretaci6n expresada en el
conforme con lo establecido en la presente ley (19). apartado anterior es correcta. E n efecto, el Estado moderno
asume, de continuo, actitudes empresarias a1 margen de la ac-
tividad privada. Es innegable que 81 dispone de recursos, ma-
quineria, talleres, tbcnicos, personal especializado, etc.; resulta,
""' Proyeeto del CIMOP. En su art. 10, inc. a , apartado 4, esta-
blece el sistema "por administraci6n delegada". pues, il6gico retacearle la posibilidad de realizar obras directa-
64 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN GENEBAL (ART. 3) 65

mente, con la obtención, en muchas oportunidades, de resulta- los trabajos se realizará por intermedio de las reparticiones del
dos convenientes. Ministerio de Obras Públicas o entes autárquicos que lo in-
Por otra parte, la situación que analizamos ubica el pro- tegran ... ".
blema dentro de las corrientes modernas administrativas que Por otra parte, el arto 7 del anteproyecto de la comisión
tienden a desembarazar al Estado del engorroso engranaje que designada en el año 1963, preceptúa: "Las obras se ejecutarán
precede a la contratación de las obras públicas. Desde luego por contrato y únicamente podrán ejecutarse por vía adminis-
que la posición antes mencionada, hace incidir, a su vez, ma- trativa cuando resulte evidente la conveniencia de este sistema".
yores responsabilidades en los funcionarios y gobernantes. El proyecto del eIMOP en su capítulo IlI, arto 9, inc. b,
Confirmando lo precedentemente expuesto, la ley de con- consagra expresamente que el Estado podrá realizar obras "por
tabilidad (decreto-ley 23.354/56), como asimismo la ley anterior administración cuando existan razones de conveniencia".
12.961 (derogada), eximen a la Administración de la exigencia
de la licitación pública, cuando ésta resuelve realizar una obra D) Administración o economía. - Mediante este sistema,
por tercero, que reviste el carácter de ente oficial. la obra se realiza sin contrato de construcción. El Estado se
convierte en su propio empresario, cargando con todos los ries-
B) Concepto nuevo en nuestra legislación de obras públi-
gos que puedan derivarse. En efecto, no aparece el contratista
cas. - El contenido del artículo que estu,diamos no tiene corre- responsable de la obligación de resultado cuyo objeto es la obra.
lativo en la antigua ley 775. Ello dio lugar a que la Contaduría Puede decirse que nadie se interpone entre el comitente y la
General de la N ación refirmara el concepto de que "no debía obra.
autorizarse la ejecución de obras por administración, sino por Este medio de ejecutar se ha divulgado en nuestras prác-
contrato, luego de haberse licitado públicamente la obra y he- ticas constructivas públicas y privadas. Suele emplearse en
cho adjudicación al mejor proponente". obras que por sus características resultan de difícil aj uste an-
En efecto, el arto 3 de la ley 775 era terminante y no per- ticipado de precio, especialmente en refecciones y ampliaciones
mitía otra interpretación; en él se expresaba: "... las obras de edificios.
que se ejecuten por cuenta de la Nación deberán contratarse
Respecto del sistema precedente suele señalarse algunas
previa licitación pública ...".
ventajas cuando se utiliza por parte del Estado. En efecto, se
Es indudable que una ley con tan poca flexibilidad no po- dice: a) que no se ,paga beneficio a ningún empresario; b) ma-
día responder a las necesidades actuales de la Administración yor elasticidad en los plazos; c) posibilidad de mayor satisfac-
moderna. Por ello aceptamos al Estado empresario de sí mismo, ción en el resultado; d) que la Administración no paga técnicos
pero no ocultamos nuestros reparos respecto del abuso de tales porque los tiene capaces de dirigir la obra; e) al tener varias
facultades (ver pS. 65 y ss.). obras importantes en ejecución, goza de los mismos o mayores
e) Otras leyes de obras públicas. - Algunas leyes provin- descuentos que los empresarios privados respecto de las casas
ciales de la materia destinan un eapítulo especial al problema proveedoras; f) como el Estado tiene siempre trabaj os en pers-
que nos ocupa. La ley de Buenos Aires n' 6021, en su capítu- pectiva, la amortización de la maquinería se realiza en varias
lo XI establece: arto 67: "eonsidérase obra por administración ~~;* '
aquella en que la Provincia, adquiriendo los materiales, equipos E) Inconvenientes de las tendencias estr1tizantes "especto
y herramientas, designando y! o contratando mano de obra y de las obras públicas. - Sin perjuicio de manifestar que, a nues-
alquilando todos aquellos elementos necesarios para la ejecución tro juicio, las ventajas de la ejecución directa por parte del
de los trabaj os, toma a su cargo la dirección y ej ecución de los Estado no son siempre reales, consideramos que en ciertas opor-
mismos por intermedio de sus reparticiones". tunidades su empleo resulta indispensable. Lo que nos parece
La ley 5188 de Santa Fe, capítulo 1, prescribe en su arto 14: inconveniente es que el ente estatal se convierta sistemática-
"En las obras por administración la dirección y ejecución de mente- en su propio empresario, sin motivos justificados, con
66 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN GENERAL (ART, 3) 67

perjuicios para las empresas constructoras y también para sí quinas, y todo lo encaminado a abaratar considerablemente el
mismo. costo de las obras.
Los autores italianos, especialmente, formulan duras críti- "A poco andar, los hechos evidenciaron el gran error co-
cas respecto de la cuestión que nos ocupa. Se ha dicho que "en metido, pues después de ejecutar trabajos con dilatados plazos
la legislación de los trabajos públicos el sistema por adminis- y elevados costos, cesó en su intento de sustituír a las empresas
tración o economía debe considerarse excepcional... Se ha constructoras. Sensible es que no se haya hecho -y si se ha
abusado del sistema en contra de su originario destino, siendo hecho, que no se publique- una pericia técnica y contable para
empleado por la Administración en la ejecución de obras de determinar los precios de instalación y organización del citado
importancia, que ha invadido el campo de la verdadera cons- ente comunal, y su incidencia en los costos de las obras reali-
trucción de obra pública". Se agrega: "hay que dudar, fuerte- zadas".
mente, de la legitimidad de esta invasión, ya que no ofrece su-
F) Régimen legal de las empresas del Estado, - En virtud
ficientes garantías para el Estado" ".
de lo dispuesto por la ley 13.653, son empresas del Estado aque-
, Una política de obras públicas como la expresada prece-
llas entidades descentralizadas de la Administración nacional,
dentemente, conduce a la estatización de la industria del arte
que cumplen funciones de índole comercial, industrial o prestan
de construír, con las siguientes secuelas negativas: a) empo-
servicios públicos.
brecimiento de las empresas; b) costos más onerosos; e) rendi-
La ley 14,380 introdujo modificaciones a la 13,653 y pos-
miento reducido; d) desmejoramiento de la calidad constructiva;
teriormente el decreto 4053/55 ordenó el texto de ambas.
e) índice mayor de obras inconclusas; f) responsabilidad diluí-
da; g) incremento de la desocupación; h) iniciativa y desarrollo Por último, se sancionó la ley 15.023, que introduce modi-
lentos; etc, ficaciones a las dos leyes anteriores.
N o desechamos, totalmente, la penetración estatal en las ac- Pero lo que interesa al estudio que estamos realizando, es
tividades privadas, pero afirmamos que el fracaso intervencio- que las disposiciones citadas precedentemente excluyen del ré-
nista en materia de servicios públicos y obras públicas asume gimen de la ley de obras públicas (13.064), y de la ley de
universalmente las características de cosa juzgada, con escasas contabilidad (decreto-ley 23.354/56), las obras que dichas en-
excepciones que confirman la regla. tidades descentralizadas pudieren realizar con fondos estatales.
Por otra parte, la naturaleza tan peculiar de la industria En efecto, el arto 11 del texto ordenado de las leyes 13,653
que consideramos (ver pS. 17 y ss,), dificulta y hace onerosos y 14.380 expresa que las leyes de contabilidad y de obras pú-
los intentos estatizantes. blicas nacionales no serán aplicables al régimen legal de las
LUIS DE CAR~I " trae un ejemplo, muy sugestivo, ocurrido Empresas del Estado.
en nuestro país. En efecto, expresa: "La Municipalidad de Posteriormente, el art. 11 de la ley 15,023 prescribe que
Buenos Aires creó un organismo estatal destinado a sustituír las leyes de obras públicas y de contabilidad serán de aplicación
a la empresa privada, en la tarea de construír obras públicas. supletoria cuando la ley específica, los estatutos de cada em-
Designóse más adelante con el nombre de Dirección Autárqui- presa y los reglamentos pertinentes 110 resuelvan la cuestión
ca de Obras Municipales e intervino, cotizando precios, en las que se plantee ".
licitaciones públicas que realizaba la propia Intendencia Muni- Es indudable que se trata de actividades que realiza la Ad-
cipal. No sólo contrató la ejecución de obras edilicias, sino que ministración, estatizando los más diversos aspectos, a la vez
actuó como ente constructor del gran aeródromo de Ezeiza. que emplea los fondos de las arcas fiscales al margen de las
Para llenar su cometido adquirió un costoso plantel de má- leyes de contabilidad y obras públicas. Esta situación merece
las críticas que hemos formulado en los apartados anteriores.
c.it., p. 15.
';6 OIANFLONE, ob.
77Obras por a.dministración directa. y por contm.to, ed. Cámara 78 La ubicación de las leyes citadas las encontrará el lector en

Argentina de la Construcción, p. 10. nota 10, p. 11.


68 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P~BLICAS D E LAS OBRAS POBLICAS EN GENERAL (ART. 4) 69

Resulta interesante destacar respecto de lo que manifesta- consiente el monopolio total y exclusive de las mas variadas ac-
mos precedentemente, que el Poder Ejecutivo, en su mensaje al tividades econ6micasV.
Congreso de la Naci6n a1 remitir el proyecto de la ley 14.380, La Procuracibn del Tesoro de la Nacidn ha dietaminado:
expres6 que debia entenderse que el funcionamiento de las em- "En 10s casos en que una empresa del Estado se presenta a una
presas del Estado era transitorio, y se restituira a1 area de la licitaci6n publics, esa empresa actua como persona de derecho
economia privada la realizaci6n de las actividades que cumplen privado" (t. 104, p. 7).
dichas empresaa
Finalmente recordamos que en la practica las empresas del 20. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
Estado arrojan el saldo negativo de sus extraordinarios deficit "La redacci6n del art. 3 en la ley 775 ha ilevado a la Con-
presupuestarios que en definitiva gravitan sobre el presupuesto taduria General de la Naci6n a sentar el principio de que toda
general de la Naci6n '* Ademis en la mayoria de 10s casos obra publica debe llevarse a cab0 por terceros, y que el Estado
su existencia se torna imposible sin el apoyo de subsidios ofi- esta inhibido de realizarlas salvo caso de excepci6n debidamente
ciales, privilegios, precios politicos, monopolios irritantes, etc. justificado, y por otra parte, no admite la colaboraci6n directa
ISin perjuicio de lo expuesto, acotamosque el problema tie- y sin trabas entre 10s organismos oficiales, porque exige en
ne aun mas trascendencia. En efecto, como bien lo anota el dia- todos 10s casos la licitaci6n publica.
rio "La Prensa" del 26 de julio de 1965, "el habitante del pais "Por el proyecto se llega a la consideraci6n de que si el
aparece casi como un verdadero hukrfano, obligado a pagar 10s Estado cuenta con materiales, equipos y personal especializado
costos exorbitantes y siempre crecientes de todos 10s servicios para realizar un trabajo publico, no debe tener impediment0
p6blicos, y a tolerar todas las deficiencias de hstos, per0 sin la alguno para llevar a cab0 la obra por administracibn, cumplien-
posibilidad de quejarse ni prolestar ante un Estado que es do tan s61o 10s requisites que en materia de gastos contiene la
el due50 de las respectivas empresas y, por tanto, parte inte- ley de contabilidad.
resada, cuyo 6rgano ejecutivo, por lo demas, ha perdido virtual- "Por la redacci6n de este articulo, el Estado determinara
mente toda influencia directa y eficaz sobre las empresas, sea si la obra se lleva a cab0 por terceros, seghn sea de su conve-
por la autonomia de &stas, sea por la enorme presi6n de 10s niencia.
intereses politicos o sindicales. "Si estos terceros son entidades oficiales, la nueva ley de
"Se trata entonces de una doble anomalia digna de preo- contabilidad exime a1 Estado de la exigencia de la licitaci6n p6-
cupar a todos. De un lado, el perceptible vacio constitucional blica" (ver decreto-ley 23.354156, derogatorio de la ley de con-
en que funciona esa vaata miquina que ha creado en el pais tabilidad 12.961).
la tendencia a extender las funciones del Estado. La Constitu-
ci6n s610 preve la creaci6n de un banco de emisi6n de billetes
y manda establecer las postas y correos, lo que podria autorizar
una interpretaci6n favorable a 10s servicios de comunicaciones
telegrificas o telef6nicas, per0 en parte alguna sustenta una Antes de sacar una obra p6blica a w-mllp o de contratar
politica que convierte a1 Estado en empresario directo, ni le directamente su realizacibn, se requeriri la aprobacibn del pro-
yecto y presupuesto respectivo, por 10s organismos legalmente
autorizados (22), que deberh ser acompGado del pliego de con-
'O Ver "D. de Ses. del Sen.", 1954, p. 762. diciones de la ejecucibn, asi como de las bases del llamado a
'* '"SLlo una park de estas organizaciones -EFEA, Flota Flu- licitacibn a que deban ajustarse 10s proponentes y el adjudica-
via!, ELMA, Tarena, Villalonga Furlong, Aerolineas Argentinas. Tras- tario, y del proyecto de contrato en caso de contrataci6n di-
portes de Buenos Aires, Subterrineos de Buenos Aires, y algunas mas--,
eonforme a! presupuesto del a60 1965, reeibieran de la Nacidn, para
recta (23). La responsabilidad del proyecto y de 10s estudios
eubrir sus pCrdidas de explotacidn y realizar inversiones patrimoniales que le han servido de base, caen sobre el organism0 que 10s
ind~spensables, una sum8 a~roximadaa 55.000.000.000 de pesos mln. realizb (24).
-p.. .IL . - C .
iit .A L,~EL,.IL i G.NtRnh
DF ASVNTOS JUPIDICOS
I
70 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS PUBLICAS E N GENERAL (ART. 4) 71

En casos excepcionales y cuando las circu~istanciasespecia- lugar a1 pretextado error sobre la naturaleza de la obra contra-
les lo requieran, el Poder Ejecutivo podri autorizar la adjudi- tada y sobre 10s motivos; es lo que se ha denominado <el caballo
cacibn, sobre la base de anteproyectos y presupuestos globales, de batalla de 10s empresarioss para librarse de aquellos contra-
10sque tendran el caricter de provisional por el tiempo necesario tos de obra en 10s cuales encuentran dificultades excepcionales
para que se preparen y aprueben 10s documentos definitivos (25). no previstas, y algunas veces, tambibn, imprevisibles".
Se podra llamar a concurso para la elaboraci6n de proyectos
y acordar premios que se consideren justos y estimulantes, asi La situaci6n anterior es distinta de la que se presenta res-
como contratar 10s proyectos dixectamente en casos especia- pecto de la obra privada. En este ultimo caso, el art. 1632 del
les (26). C. C. resuelve la cuesti6n en la siguiente forma: "A falta de
Cuando conviniere acelerar la terminaci6n de la obra, po- ajuste sobre el mod0 de hacer la obra, y no habiendo medida,
drin establecerse bonificaciones o primas, las que se consignar8nl plano o instrucciones, el empresario debe hacer la obra segicn la
en las bases de la licitaci6n (27). costumbre del lugar, o ser decidida la diferencia entre el lo-
cador y locatario, en eonsideracion a1 precio estipulado".
A continuaci6n nos referimos a 10s conceptos de proyecto
y de presupuesto, 10s cuales son comunes tanto para la obra pic-
blica como privada.
Proyecto. - Es el conjunto de elementos graficos y escritos
que definen, con precisi6n, el caracter y finalidad de la obra y
Este articulo tiene su correlativo en la disposici6n del mis- permiten ejecutarla bajo la direcci6n de un profesional.
mo niimero de la antigua ley 775.
Su texto goza de una redaccibn mejor y contiene aspectos Presupuesto. - Es la apreciaci6n anticipada, lo m i s exac-
no existentes en la ley anterior, tales como la responsabilidad de ta posible, del costo de la obra.
la Administraci6n; anteproyectos y presupuestos globales con Lo expuesto esta ligado a1 concepto de c6mputo mbtrico, que
caracter provisional para casos de excepci6n ; contratacibn di- es lo que constituye la cuenta y cilculo del monto de obra de
recta de proyectos; y aceleraci6n de 10s trabajos mediante el pa- cada partida en que se ha dividido y agrupado el presupuesto,
go de primas. expresado en la unidad m6trica respectiva.

22. APROBACI~N
DE PROYECTO Y PRESUPUESTO DE LA OBRA, 23. PLIEGODE CONDICIONES DE LA EJECUCION. BASES PARA EL
LLAMADO A LICITACI~N.
En materia de obras publicas la preexistencia del proyecto
y presupuesto aprobados por 10s organismos legales, son requi- Los pliegos de condiciones constituyen las piezas documen-
sitos esenciales que debe satisfacerse con anterioridad a1 proceso tales mas importantes del contrato de construcciirn; estan inte-
licitatorio. La ley no admite otra excepci6n que el caso de 10s grados por las condiciones, estipulaciones o especificaciones
anteproyectos y presupuestos globales que comentamos opor- generales y tecnicas DURRIEUdefine las condiciones o espe-
tunamente. cificaciones como "el conjunto de disposiciones escritas que,
Evidentemente, 10s requisitos referidos (proyecto y presu- una por una, diferencian y precisan 10s elementos de un con-
puesto) sirven para determinar, precisar e identificar la obra, trato de construcci6n" $.'
evitando posibles entredichos entre el comitente administrativo
y el empresario. SPOTA citando a ABELLO, expresa: "ficilmen- 81 FERNANDO
F . M6, El contrato d e construccidn privado, no 26.
te se comprende que una indeterminacidn cualquiera puede dar ps. 28 y ss.
MAURICIOD U ~ I E U ,
Ticnica d e la zngeriieria y d e la arputtec-
80 Oh. tit., t. I, p. 251; ABELM, Locazione, t. IV, p. 262 tu7a e ingenie?ia y arquitectura legal, n9 169, p. 341.
72 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN GENERAL (ART. 4) 73

Ampliando el concepto diremos qué condiciones, especifica- tión. Es frecuente en la práctica que el contratista, y con más
ciones, estipulaciones o cláusulas, como indistintamente se les razón su capataz, olviden leerlas a pesar de que a menudo con-
llama, precisan ya sea los derechos y deberes recíprocos entre tienen una serie de detalles interesantes sobre las operaciones
constructor y comitente (cláusulas generales), ya sea la calidad materiales que han de efectuarse para construír, conforme a
y empleo de los materiales, como también el tecnicismo a que las prácticas reputadas como buenas y ajustadas a las reglas
se ajustará la construcción o refección del edificio (cláusulas del arte; detalle que, por otra parte, su propia idoneidad les obli-
técnicas) . ga a conocer a fondo. Es así como en ellas se expresa, por ejem-
plo, que las hiladas de albañilería se tirarán a cordel; que los
Especificaciones generales. - Las cláusulas generales, o marcos serán nivelados y plomados, etc., etc. 83.
simplemente especificaciones generales, agrupan un conjunto de
disposiciOnes de orden legal, algunas irrenunciables para las Bases para el llamado a licitación. - Las bases de la licita-
partes y otras que éstas se comprometen a respetar. Su enume- ción constituyen un pliego en el cual el futuro comitente formula
ración no es taxativa, y con ligeras variantes resultan genéri- unilateral y sucintamente el objeto del contrato a celebrar, su
camente aplicables a toda construcción. Ejemplos: 1) Sistema regulación jurídica y los derechos y obligaciones que ha de asu-
de ejecución a emplearse, -determinándose las fechas de comienzo mir el licitatario.
y finalización de la obra. 2) Condiciones de pago. 3) Régimen Las bases preceden a los pliegos de condiciones; no obstan-
al que se sujetarán los trabajos imprevistos y los adicionales. te, hemos seguido el orden de enunciación del artículo que ana-
4) Responsabilidad de las partes contratantes y causales exi- lizamos. En ellas se consignan aspectos que luego se tratarán,
mentes. 5) Recepción provisional y definitiva de la obra. 6) en extenso, en las especificaciones generales o técnicas.
Rescisión o resolución del contrato. 7) Arbitraje, ya sea por ár- Constituyen una información de conjunto más o menos
bitros de derecho o amigables componedores, etc. amplia, según los casos, de la obra objeto de la contratación que
'"
Especificaciones técnicas. - Las cláusulas técnicas, o sim- el Estado desea celebrar. N o se puede dar normas precisas para
plemente especificaciones técnicas, constituyen la segunda parte redactar las "Bases de un llamado a licitación", pero la proliji-
del pliego de condiciones y se refieren a cada obra en particular. dad con que se haga y los detalles fundamentales que se consig-
Son de carácter puramente técnico o -constructivo, como su nom-
ne, contribuirán al mayor éxito del procedimiento licitatorio e
interpretación contractual.
bre lo indica.
Determinan detalles referentes a la construcción en su tec-
24. RESPONSABILIDAD DEL PROYECTO Y DE LOS ESTUDIOS.
nicismo, métodos de ejecución, calidad y tratamiento de mate-
riales, realización de estructuras, etc. En consecuencia, se re- Se trata de una responsabilidad puesta a cargo de la Admi-
fieren no sólo a una técnica, sino también a los materiales y nistración respecto de la ineficiencia, insuficiencia, etc., del pro-
obra de mano a emplearse. yecto o de los estudios realizados por sus distintos organismos,
El arquitecto JORGE VíCTOR RrVARoLA las ubica bajo el ru- y que sirven de base para la licitación y ejecución de la obra.
bro de "Cláusulas específicas"; están constituídas -dice- por En efecto, la mayor o menor bondad o satisfacción a conseguirse
una serie de detalles técnicos conforme a los cuales se conviene como consecuencia de los estudios y proyectos, son circunstan-
en realizar la obra; de ahí la denominación de HCláusulas técni- cias que originariamente no incumben al contratista.
cas", con la cual frecuentemente, también, se las designa. En \) A Il.ll.estro juicio, la Administra~_<!.e):>~"."-l!!,gAr_§ifmPre,
ellas se enumera, en la forma más minuciosa posible, todas las con las consecuencIas de.... ,........ er~pr",.ó,.D.\lpa,.,originados-cuando
,su"...,..,..,...
·_--,·,,·,·,· .. ··"·'·'1· .. " , . ,
exigencias que regirán respecto a la calidad y forma de ejecu- prepara Yfmiqüitá'eT'proyecto y demás documentación .. que
ción de los trabajos en los distintos rubros. han~·ser'vido de base para ,el pl:pceso ·l~citatqrio. Por 'otra parte,
Constituyen, por así decirlo, un "tratado de construcciones"
en los puntos que interesan particularmente a la obra en cues- 83 Arquitectura en relación al derecho, Es. As., 1951, p. 51.
74 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS

no se puede exigir a1 oferente un estudio profundo y exhaus- A1 respecto resultan de interes las aclaraciones del miem-
tivo de 10s aspectos que por su naturaleza estan a cargo del bro informante en la Cdmara de Diputados, cuando expresa:
comitente. La Administraci6n debe estar impregnada de serie- "no podri responsabilizarse a1 constructor de una obra de toma
dad y eficiencia respecto de todos 10s actos en que interviene; r para la provisi6n de agua, si la fuente resulta insuficiente;
a su vez, el contratista debe confiar en ella en raz6n de las cir- ni a1 constructor de un puerto a1 que 10s accesos resulta que ca-
cunstancias enunciadas. A1 respecto se ha expresado: No se pue- recen de profundidad, etc.".
de pedir a1 cocontratante que haga una investigaci6n exhaustiva Cabe prtpiar-aue lo expresado precedentemente, no exime
ni tampoco que realice un control del proyecto que la Adminis- de responsabilidad alcb1rtratista por el =p&o de materiales
traci6n ha realizado mediante sus oficinas tecnicas. El error, inconvenientes (ver com. art. 27). Asimismo, respecto de las
. .. .. . , . ,
la negligencia, la imprevisibn en la preparaci6n del proyecto, deficiencias tgenicas del proyecto, planos, c~lculos, etc., que
que pueden haber dado origen a una equivocaci6n del cocontra- .~
pue%m- . causar perjuicias materiales.. Este.6l.timo aspect0 en-
tante acerca de las condiciones en que habra de ejecutarse la cuentra su fundamento en la idoneidad.profesiona1 .. ,. ... y tecnica
obra, impiden que se cargue a este el riesgo de su ejecuci6n. El
que se ~res$one en,odo~&@rotista de obra.
contratista tiene entonces derecho a una compensaci6n equita-
tiva si su prestaci6n se convierte en notablemente m b onero- or otra parte; el art. .26
. de la l q que estudiamos, expresa
.. ,....

sa, por causas geolbgicas, hidraulicas o similares no previstas categ6ricamente: "Et' contratista debera comunicar a1 funcio-
por las partes. Cabe decir, pues, que la obligaci6n del propo- nario competente, ahtes de iniciar el trabajo, cualquier deficien-
nente de informarse sobre el subsuelo, a 10s efectos de calcular cia o error que constatare en el proyecto o en 10s planos".
el costo de la obra, no tiene el alcance de un control integral del Por ultimo, agregamos que la responsabilidad respecto de
proyecto, ya que no debe pasar de un razoilable examen sobre 10s funcionarios y organismos estatales a que se refiere el ar-
la base de la presuncion de la seriedad de 10s procedimientos e 1 ticulo en analisis no importa excluir otras responsabilidades,
investigaciones de la AdministraciCln publica. tambitin, de caricter tecnico en que Bstos pudieren incurrir se-
Si la naturaleza del suelo ha sido indicada en el contrato y paradarnente o en forma conjunta con el contratista.
el empresario se halla, en determinado momento, frente a un
terreno en el C L I ~el trabajo es mas dificil, le corresponde 16- Jurisprudencia. - Los prjuicios . causados por obras PC-
gicamente una acci6n por aumento de precio. S i no hubiera sido blicas deben ser indemnizados por el poder public0 que ias eje-
indicada la naturaleza del terreno en el act0 convenido entre cuta, no porque exista culpa o negligencia de su parte, sino
las partes, el cocontratante podra siempre reclamar el suple- porque el beneficio comun que produce no debe obtenerse a
mento del precio, ya que no responde de las eondiciones del sue- costa del patrimonio d.e,los particulares ("L.L.", t. 96, p. 359).
lo. Si bste exige trabajos extraordinarios, corresponde otorgar
Cuando a consecuencia de una obra iublica la propiedad
a1 empresario una indemnizacion proporcional. Si el suelo es de
tal naturaleza que 10s trabajos a realizar implican una modifi- privada resulta perjudicada de mod0 injusto y desigual, es equi-
caci6n sustancial del contrato, convendra fijar nuevos pre- tativo que el poder pliblico indemnice 10s perjuicios ocasionados
cios 8 3 b:i a 10s particulares, con prescindencia del concept0 de culpa
Por otra parte, el art. 35 del Proyecto del CIMOP, en su ("J. A,", 1943-IV, p. 618).
primer apartado, dice: "La Administraci6n es responsable fren- En general, la responsabilidad de constructores y empre-
te al contratista del proyecto que confeccione o apruebe y de sarios respecto de terceros a quienes causa perjuicios la ejecu-
10s estudios que han servido de base para su realizaci6nn. ci611 de la obra, es extraiia al contrato, que s6lo rige las rela-
ciones entre aqu6llos y el locatario o dueiio de la obra, cuya
*3a'' MANUELM m i ~ DIEZ, El contrato de obra pziblice y l a teoria responsabilidad objetiva deriva de 10s arts. 1133 y 1135 y con-
de las dificultades materiales i m p ~ e v i s t a s"J.A.",
, t. 1966-IV, sec. Doctrina,
ps. 41 y sr.; "J.A.", t. 1955-111, p. 241, con nata de ALBWO G. SPOTA. cordantes del C. C. ("L. L.", t. 96, p. 359).
DE LAS OBRAS POBLICAS EN GENERAL (ART. 4) 77

direcci6n de una ohra pltblica, seg6n la incompatibilidad esta-


25. ANTEPROYECTOS
Y PRESUPUESMS GLOBALES.
blecida por el art. 31, incs. b y c, del decreto nacional 33.827/44"
Los anteproyectos y presupuestos globales s6lo podran au- ("J. A,", t. 1959-11, p. 414).
torizarse en casos de excepci611, y tendran caracter provisional Igual criterio deber&seguirse en 10s casns en que la Admi-
hasta que se prepare y aprueben 10s documentos definitivos. Es- nistracibn resolviese contratar directamente 10s proyectos de
ta exigencia de la ley nos parece acertada, y consideramos que una obra pitblica
la Administraci6n debe tenerla muy presente. Dentro de este orden de ideas, el Estado podri licitar, tam-
En efecto, la experiencia demuestra que una adjudicaci6n bib, el proyecto "'y ejecuci6n de la obra. Igualmente, podra
sobre la base de un lla~lladoirreflexivo con informaci6n imper- licitarse obras con planes de financiaci6n a cargo del empresario,
fecta o insuficiente, crea siempre trastornos, perdiendose mu- estableci&ndose las bases de reintegro y utilidades respecto de
cho mas tiempo del que se pretendi6 ganar. 10s capitales invertidos.
Ademas, todo aquello que ab initio no es claro, da lugar a Cabe recordar que algunas leyes de la materia, mas recien-
interpretaciones dudosas y facilita actitudes de mala fe. tes, preven que s61o podri emplearse hasta el 8 % del costo to-
Con lo expresado no desahuciamos la disposici6n en ana- tal de la obra para el pago de proyecto, direcci6n o inspecci6n,
lisis, pero insistimos en que su aplicaci6n debe reservarse para inclusive honorarios y retribuciones del personal transitorio, ins-
casos en que el Poder Ejecutivo se halle abocado a la necesidad trumental, locaci6n de inmuebles, elementos de movilidad y de-
de satisfacer exigencias impostergables. mas gastos afines.
Refirmando lo expuesto anteriomente, el apartado 2 de la A su vez, las leyes de las provincias de Buenos Aires y San-
reglamentacibn proyectada para el art. 6 del CIMOP restringe t a Fe, entre otras, limitan a1 2 del costo total la suma que
el concepto a las situaciones de fuerza mayor o caso fortuito podra utilizarse para el pago de compensaci6n a1 personal tec-
que revistan verdadera importancia y urgencia: por otra parte, nico de la AdministraciCn que intervenga en las distintas eta-
obliga a1 comitente a fijar un plazo dentro del cual se debera pas de la obra. En ning6n caso la compensaci6n podra exceder
elaborar y aprobar la documentaci6n definitiva. Este filtimo el monto de lo que el tbcnico perciba anualmente por concepto
concepto impone explicitamente una obligaci6n a1 Estado, cir- de sueldo.
cunstancia que no advertimos en el art. 4 de la ley 13.064. En el caso de que se hubiere resuelto otorgar premios en el
Sin embargo, nada obsta para que aun dentro de la ley concurso de elaboraci6n de proyectos, btos deberan ser siem-
citada se pueda obrar con igual criterio. pre mesurados y su importancia ha de responder a la magnitud
y complejidad de la obra.
26. CONCURSO PARA LA ELABORACION. DE PROYECTOS. PREMIOS. Se ha resuelto: "A falta de prueba que acredite que la pro-
Entendemos que esta disposici6n debe regir para casos vincia demandada haya utiiizado el proyecto de obra pfiblica
especiales; lo contrario ocasionara encarecimiento de la obra en entregado por el actor o de que a1 hecho de haberle retenido
perjuicio de 10s intereses colectivos. Esta medida, a nuestro jui- haya permitido a otros su utilizaci6n; de que el texto entregado
cio, s61o podra tomarse previa autorizaci6n motivada del Poder fuera el linico de que aqukl disponia y de que la recuperation
Ejecutivo. del mismo fue requerida sin &xito; corresponde rechazar la ac-
Conviene recordar que el Estado tiene funcionarios t&cni- ci6n tendiente a obtener la indemnizacibn de 10s dafios y perjui-
cos para servir las exigencias que demanden la elaboraci6n de cios resultantes del extravio de dicho proyecto por parte de las
10s mas variados proyectos. Sin embargo, se puede justificar lo autoridades provinciales" (C. S. N., "Fallos", t. 210, p. 587).
dispuesto en el texto que analizamos para el caso de obras de
gran aliento y probadas dificultades, que hagan necesaria la 8' Los decretos 6176163 y 202163 reglamentan la prestaei6n de
presencia de thcnicos' de verdadero renombre y capacidad. servicios profesionales de la actividad privada eon relaci6n a la obra
Se ha resuelto: "El arquitecto, que es funcionario publico, ptiblica.
84 ''' Ver p. 76.
no puede presentarse a concurso para obtener la ejecuci6n y
78 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

27. BONIFICACIONES
Y PRIMAS. "Esta responsabilidad no excluye la del contratista en cuan-
to a 10s materiales empleados y las deficiencias del proyecto y
Las bonificaciones o primas no pueden tener otra finalidad de 10s planos que observa o debiera observar a1 ejecutarse la
que estimular la pronta terminaci6n de la obra licitada; el mon- obra (arts. 27 y 33 de este proyecto).
to y mecanismo de su funcionamiento debe conocerlo de antema- "El segundo pirrafo es nuevo, a fin de contemplar las situa-
no el empresario, y por ello debe consignarse en las bases de ciones excepcionales en que la urgencia de la obra exige su in-
la licitacibn. mediato comienzo sobre la base de una estimaci6n de conjunto,
Lo expuesto anteriormente j~istificaseante la necesidad de mientras se preparan 10s presupuestos y planos de detalles.
que las obras publicas se finiquiten lo antes posible, ya que ellas "El tercer parrafo, en su primera parte, es una adaptaci6n
sirven, directa o indirectamente, necesidades o intereses colec- sin variar el concept0 del segundo parrafo del art. 4 de la ley
tivos. 775. La segunda parte es nueva y de una situaci6n similar a la
Las primas, cuya implantacion es de resorte exclusive del contemplada para la construccl6n de las obras conforme al art.
poder administrativo, deben gozar de la mesura que impone la 9, inc. e.
importancia de la obra y demis circunstancias que rodean la eje- "El cuarto parrafo es tambibn nuevo, y en 41 se establece la
cuci6n; e insertarse con claridad en el llamado a licitacion. posibilidad de conceder primas por la aceleraci6n de 10s traba-
El contratista no pierde su derecho a las bonificaciones o jos, debiendo ella consignarse en las bases de la licitaci6nn.
primas aun cuando termine la obra con posterioridad a 10s plazos
establecidos, si se probare que el retardo se debe a ampliaciones,
o demoras originadas en actitudes del comitente. Art. 5 (29)
El proyecto del CIMOP considera tambibn las circunstan-
cias de pr6rrogas de 10s plazos contractuales; en tales casos, La licitaci6n y/o contratacidn de obras p6blicas se h a r i so-
expresa, se debera convenir un nuevo rbgimen para el otorga- bre la base de uno de los si~uientes
- sistemas:
miento de bonificaciones o primas (art. 33). a ) p ~ n i d a dde medida (30) ;
Se ha resuelto: "El contratista de una obra phblica tiene b) por ajuste a l d o (31);
derecho a cobrar el premio establecido en el contrato por cada C) p 0 r ~ w t e ^ y - e ~ s ~ e -.~ 1 : ~ ~ ~ c i oa de ~ j u ~ c ~
dia de adelanto sobre el plazo fijado para realizar la obra, aun (32) ;
~6nve11b~~~.a~.~cornpr~Xa_da
cuando se hubieran ordenado por el Poder Ejecutivo obras com- d ) por otros sistem~'~eex~epci~n..~~e~,~..,establezea (33).
En todos 10s casos la contratacidn podrA hacerse con o sin
plementarias sin haber fijado la correspondiente pr6rroga del provisidn de materiales por parte del Estado (34).
plazo, no obstante lo pedido por la empresa, si del dictamen pe-
Cmcordallcias: arts 1629. 1630. 1633. 1639 y 1646 del C. C i v : lcves 12.910 y
ricial resulta que la construcci6n habria podido terminarse en 16.285: deereto 18.324/48.
tiempo inferior a1 estipulado como maximo" (C. S. N., "Fallos", SUMARIO: 29. Coneento. A ) Sietemss de ejemd6n dc obrar. - 30. Unidad ds
t. 205, p. 230; "J.A.", t. 1946.111, p. 751). mcdidn. A ) Rc~uisitsr erisidos ~ o el r art. 1639 del C. Civ. - 31. Ajuste alzado. A ) Con-
cepts de ajurte alxado: ajusJF alzado sbsoluto; ajwte slrado relative. - 32. Coste r
corm. A ) Dirtintar tiDos de a carte Y costar". B ) Juri3prudeneia. Cl Caso de urnencia
28. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. --
justifiesda o de convcnien~ia s o m ~ m b a d e .
catablcrca. A ) Combinaeibn de s i a t e r n ~ .
33. Otmr sirte- de cxecpeihn quc nc
34. E n todon 10s csnaa la rontrataeibn podii
hsccrra con provllibn d e maferiales nor ~srtpdcl Eatdo. o rin ell*. A ) &Contrato de
construecibn o contrato de rorn~raventa? B ) Juris~rudeneia. C) Solveionn intermedia..
"El primer pirrafo de este articulo reproduce con ligeras D ) Im~ortanein practisa de la euestihn. - 35. Aelaracion,en ~arlarnentatias.
variantes las disposiciones del art. 4 de la ley 775, a las que se
agrega la responsabilidad por 10s estudios y proyectos a cargo
del organism0 que 10s ha realizado, pues no podri responsabi-
lizarse a1 constructor de una obra de toma para la provisi6n de
agua, si la fuente resulta insuficiente; ni a1 constructor de un Este articulo tiene su correlativo en la disposici6n del mis-
puerto cuyos accesos resulta que carecen de profundidad, etc. mo numero de la antigua ley 775. En esta tiltima nada se decia
DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART. 5) 81

de 10s sistemas de ejecuci6n que el Estado puede emplear para El problema resulta de vital importancia, pues la buena o
la realizaci6n de la obra. mala elecci6n del sistema a emplearse para ejecutar la obra,
En cambio, el articulo que estudiamos menciona, expresa- puede eonducir a1 bxito o fracaso; 10s valores econ6micos resul-
mente, 10s siguientes sistemas de ejecuci6n: unidad de medida; taran mas o menos lesionados; la Administraci6n obtendra o
ajuste alzado; coste y costas; y permite ademis el empleo, como no la satisfacci6n que es dable esperar de una construcci6n me-
excepci6n, de otros sistemas que se establezcan en las piezas con- ditada.
tractuales. Concretando, definimos 10s sistemas de ejecuci6n como 10s
En el primer apartado, a1 emplearse las conjunciones "y" distintos estudios tknicos y juridicos, vinculados o no a un
(copulativa) y "o" (disyuntiva), separadas por una barra, se contrato de construcci6n, conforme a 10s cuales se inician, prosi-
prevb 10s casos de que se llegue a la ejecuci6n de la obra siguien- guen y terminan las obras.
do el trimite previqse la licitaci6n (regla
--.--._general)
_-.- ; o median-
te co&atamiento , i i ' ~5~~~c~o,ges~ableyidoi.
e ~ ~ en ~ ~30. .-. UNIDAD
,- . -,-,-
DE MEDIDA.
.. .-...
el art. 9 ) . En ambas sltuaclones dZEra tenerse en cuenta, se- El rbgimen legal del sistema del epigrafe loencontramos en
guWos-,ESY$ lo dispuesto por 10s incisos a, b, c, d y e del el art. A639 B5.,,ddC6digoCivil, supJ~~~-de.~.._di.s~!osic.i6n~.per.=
articulo en anilisis. t i n e n t m y 13.064. ,.
.Seg6n se desprende del propio texto en a n i l i s u a - e n u - Se trata de un tip0 de contratamiento...xespecto del.dua1
m ~ ~ ~ ~ n - , n ~ e . . Sin
t ^ ~embargo,
~ v Y a observamos
. que no exis- debemos distinguir dos situaciones diferentes:
te motivo alguno para que se haya omitido enumerar el sistema 1) ;,Par unidad simple. A esto se refiere UJ ..
. L639,del
por "administraci6n o economia", muy empleado por el Estado q.C..,.Es un contratamiento en a r a h - d e l -. cual... el..empr.esario..se
comitente. Como ya lo expresamos a1 comentar el art. 3, se obliga a i r ejecutando unidades ngjezas .de..ob~a por..u;n..pr.ecio
trata de un sistema de ejecuci6n mediante el cual la obra se
realiza sin contratamiento, pues el duefio de la obra (Estado)
u..n
...,i t ~ ~
L,..., -e t
T....

piezas..que .regllzara.b
..
^ .
.
.e
le
- ? h
.
. - > Ii, ' i n ~ d ' ~ i i ~ ~ estabiecido
< ~ e ~ . h aya
.el.n6mero,. de
se convierte en su propio empresario (ver com. ps. 65 y ss.). Cabe manifestar, para una mejor comprensihn, que cada
Finalmente, cabe recordar que el decreto 19.324/49 (ver uni@&~m~t&mye-~na obra. , "independiente. .:. ",, . ,.,.
ps. 439 y s. del apendice) en sus considerandos y en el art. 3 ". 2) P Q unz2l.en ~ cmjunXb. E n este caso cada unidad
establece que la elecci6n del sistema o sistemas de ejecuci6n esta
a cargo de las autoridades administrativas.
no se considera como una p b r a independiente
cuenta el eonjunto. tot~~,,,~e,,!.a,,,~.o~shucc~6n.que
-..y...- ,..,.d.~." ..' y. . se
. . - tieneinte-
...-.. resultarit
., .
en

grada por la suma.made<r.gfi~~,des:v.CCada


una de ellas tiene precio
A) Sistemas de ejecuci6n d e obras. - iQub debe entender- fijado con ante.rioridad.-El precio de toda obra resultari de la
se por sistemas de ejecuci6n de obras? Empezar una obra es sGma valorativa de todas las unidades realizadas.
tarea llena de esperanzas; conducirla con regularidad y efica- E n consecuencia, el empresario debe entregar una obra
cia tecnica hasta su terminacibn, significa recorrer un camino completa conforme a las normas que hemos estudisdo, y no una
aspero, no exento de satisfacciones, per0 que exige honradez, ca- simple unidad independiente.
pacidad y organizaci~jn, A ) Requisites e z i g d o s por el nvt. 1689 del C.C. - Este ar-
Desde antiguo el hombre ha procurado la elecci6n de 10s mo- ticulo, que reconoce como fuente el Esbozo de FREITAS (art.
dos, maneras o sistemas a emplear, para obtener el mejor re- 2762,inc. 3 ) , time aplicaci6n ~inicamenterespecto de 10s contra-
sultado en la ejecuci6n de las obras. Durante mucho tiempo se
ha andado en tinieblas al respecto. En el siglo pasado, 10s distin- Art. 1639: "Cuando la abra fue ajustada por pieza o medida,
sin designacibn del nrimero de piezas, o de la medida total, el eontrato
tos sistemas han id0 sedimentandose, alcanzando diferenciacio- puede resolverse par una Y otra parte, conclufdas que sean Ias partes
nes, para llegar a nuestros dias perfectamente configurados.. designadas, pagundose la park concluida".
!.
f/
82 RliGIMEN. LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN GENERAL (ART. 5) 83
',~1'O

tos de construcción por "unidad simple". En esta -clase de con- alzado. En consecuencia, como bien lo afirma SroTA 8~~...!~:.
tratos, cada pieza o medida, es decir, cada unidad, se computa qUIere 'invariabilidad de la obra e invariabiJid"ddelJ)r~~iq. ".,
como una obra independiente. Ejemplo: Se contrata la cons- DURRIEU" define el ajuste alzado "como un contrato de
trucción de un camino de tales características, a un precio por obra en el cual existe la correlación global entre una obra deter-
unidad kilómetro; pero no se expresa el número de unidades a minada y el precio por ella convenido; pero, en el que ambas en:.
construirse, ni la extensión total. tidades pueden variar en concordancia, siempre que los contra-
En consecuencia,para la aplicación de la norma que ana- yentes se avengan a efectuar la modificación de una y otra" 89.
lizamos se deben reunir los siguientes requisitos: 1) que se tra-
Conforme a 10 que venimos exponiendo, debemos entender
te de un contrato de los llamados "por unidad simple" ; 2) que
no haya designación del número de piezas o de la medida total. enJ!!:incipio que .:l..!'~~io_}".}~ ºhra,..como. ~lmQ!lt9<:!~ IªolJra
en~~e_~:,_~~_~rarse.ll!y.:'r_ll!:ble.~?-.n~~B!,ara el comItente co-
mo -para ef constructor o emP:r:es.arlo '90.
31. AJUSTE ALZADO.
""'S,€'ña'resuelto:'¡¡Si el ¿ontrato de obra pública se realizó a
Erréiiimen legal de este sistema lo determina el arto ajuste alzado, el contratista no puede reclamar un pre60 supe-
1633" del Código Civil, supletorio en materia de obras públicas. rior a¡'convenido invocando!a existencia de dificultades técni-
Recóñ.oce~otr¡ó ftienh directa el art. 1793 del t:::. Civ:francés cas"jiíi:previstas qq.é: hicieron. ·ro.~s. "m:~,~:r:.~~,~., 1~.. ~Qnªtr\l~cióp" .'< J.
11

y enuncia, en nuestra legislación, los principios referentes al A.", t. 1947-III, p. 149).


sistema que nos ocupa (marché a forfait ou a prix fait, como
lo ha llamado la doctrina francesa) . .Ajuste aIZluIoab.s.oluto. - Este tipo de ,contratación, con. la
Los romanos ya tuvieron un concepto claro del ajuste al- rigidez que hemos advertido, .se\l¡!rtgt~j~,~~~_":t'l!doabsoluto;
zado, y cuando lo empleaban en la construcción de una obra de- en él, tanto el monto del precio como el yol\l!ll~!Ig10I>al de la
cían que se hacía "per aversione",. obra son invariables,. salvo'quél,,;; .partes .contratant~sacepten
Nuestro texto legal menciona, únicamente, el encarecimien- lo contrario. En consecuencia; toda variación qu.e.s.ein.troduz·
to de los materiales:; de la obra de manó;' eJjcanibio, el texto ca deberá probarse que ha sido debidamente auto.riz",da.
francés se refiere también' a ras váriaéi()nes'posibles en la obra Todos los medios de prueba son idóneos para ello; no- obs-
en sí, contratada por ajuste alzado; nuestro codificador lo ad- tante, la probanza documental será siempre la mejor, aunque
vierte en la nota puesta al pie del articulo que comentamos. el arto 1633 no lo exij a.
Advertimos, sin perjuicio de nuestros comentarios poste· ~e...IJ1zadJJ]$IJ;¡tiyo. - Cu<,.ndo. se ha fijado un Pre,io
.riores, que el sistema p.Qr ajllste alzado encuentra sel'ias. limi· gt~l<.!f~,y,previopara la realización inteúal <le. una. obr"...deter-
taciones en materia"geol)r¡¡s_p~~li~~;'"fustif¡'éáaás:p'oxj~~' con- minada, pero se establece la posibilidad de un aUlIlento o re-
ceIli2S1te'pre~mlriencia'~esta,Í],1" (ver pS. 28 y ~,;"Jl,rt~""?,9,,..SO baja proporciOnal~egÚn' seainfer!or' o superior el monto de la
y 53,'inc. a,del" leY.A¡¡.9.¡¡.4,; .. y..1eyesdemayores costos 12.910 y
15:28Q,J.on sus respectivas reglamentaciones (ver apéndice). 87 ALBERTO G. S.POTA, Tratculo de locación de obra, Ed. Arayú,
Bs. As., t. 1, n~ 179.
A) Concepto de ajuste alzado; ajuste alzado absoluto; ajuste 88 Ob. cit., p. 40.
alzado relativo. - En nuestra opinión, cua,ndo se conv.iene un 89 SPOTA (ob. cit., t. 1, nI? 179, p. 403) se pregunta: "¿Cabe hablar
¡¡precio glolJ~Lprevio e invariable para la realización integral de de un ajuste alzado si no existe un proyecto completo de obra? Aun una
ulta-ubta"debidamente :p¡'éCisada, puede decirse que hay ajuste mera descripción escrita puede ser suficiente, como en el caso de ins-
talaciones eléctricas, de aire acondicionado, calefacción, etc., sobre todo
si s-e recurre 'a fórmulas o cláusulas tipo, usuales en la esfera profe-
86 Art. 1633: "Aunque encarezca el valor de los materiales y de sional. Pero todas las veces que la determinación de la obra a efectuar
la obra de mano, el locador bajo ningún pretexto puede pedir aumento impida establecer el precio global y previo, entonces sólo cabe hablar
en .el precio, cuando la obra ha sido contratada por una suma determi- a lo sumo de ajuste alzado relativo".
nada". 90 "J.A.", t. 1955-II, p. 452.
84 R ~ ~ G I MLEGAL
E N DE LAS OBRAS PUBLICAS C AGENERALCART
D ~ S . . ~ ~ P U B L I EN S .- 5) 85

-4
obra e ecutada con relaci6n a 10s c6mputos o cifras del presu-
.
puesto, se di$gqgahay..ajuste alzado relative.
trabajos. En s t e porcentaje se incluye, ademis del beneficio,
'%kbi~e.los gastos generales en que, incurri6. el empresario.
32.
pone un contrato de construcci6n. Por 1a"utmlad
._--.,.... *el,cm,"
~~e
t
Se ha de entender por "coste, todos 10s gastos de construcci6n,,
materiales, mano de 'ibra, gas o~..~enera)es,
_ ."m p r ~ ~ a ~ ~ ; ~ , , . s , u , m a ~ ~ ~ , .
ello consideramos que--iticurreenerror ALCIDESGRECA, a1 con- obtiene el precio d e l a obra.,;
fundirlo con el de administracibn y economiaS1.En este tip0 de En iiiestib pafs'li ij&uci6n "a coste y costas" ha empe-
coutratamiento existe siempre un empresario, que por supues- zado a usarse, frecuentemente, con posterioridad al aiio 1940 '',
tono es el duefio de la obra. con motivo de las fluctuaciones de 10sprecios de la obra de mano
Es un mod0 de contratar, dice DURRIEU,que "no enuncia y de 10s materiales, circunstancia que impide hacer presupuestos
precio alguno para 10s trabajos, ni hate gravitar sobre la em- fijos con antelaci6n. Igualmente se emplea cuando existe el
.,.--. .,".-".",--,
.",--. prop6sito de obtener una ejecuci6n inmejorable, tanto por la
presa Ias eiientualiaades de origen ..... fort.u~o,,,,,que puedan enca-
. "-....
recer o .difieultar l a ,"~*.,.' c o i & , ~ c c i 6 n lAcotamos
'~~.
apaiece resuelto en materia. de obras phblicas en virtud de lo
que este aspecto calidad de 10s materiales como por la bondad de laobra de mano.
Finalmente, diremos que el sistema de "a caste Y costas''
dispuesto por el art. 39 (ver com., ps. 279 y ss.) y leyes de libera a1 empresario de las contingencias que producen las subas,
mayores costos 12.910 y 15.285. sobre todo por efecto de lainflacibn, concediendose, a1 mismo
Desde luego, no se trata de una liberaci6n total de 10s tiempo, a1 comitente un mayor contact0 respecto de 10s gastos
riesgos; si asi fuere, desapareceria para el constructor el c a r h y erogaciones de cualquier naturaleza.
ter de empresario, configurindose una locaci6n de servicios y A) aiatintostipos de,,'a.cpsf:e-y- &as". -
Dos tiPos 0
no un contrato de construcci6n. En efecto, siguen gravitando variaciones pueden mencionarse en este sistema de ejecuci6n:
todas las responsabilidades inherentes a su calidad de tal, con- a ) que la remuneraci6n del empresario sea una. su.m%deter-
forme a las leyes civiles, comerciales, penales y tambien res- minada..(cqst plus a fixes sumj.' Esta circunstancia, perfecta-
pecto de las disposiciones administrativas. mente admisible, aumenta el ilea del contrato, acarreando ma-
Existe, igualmente, responsabilidad para el empresario yores responsabilidades y riesgos para el constructor. Puede
"por 10s gastos en demasia, causados por la necesidad de decirse que esta limitaci6n aproxima el sistema que estudiamos.
deshacer y reconstruir lo que sus obreros hubieran hecho ma], en ciertos aspectos, a la ejecuci6n de ajuste alzado, sin que por
ya sea por faltar a las reglas del arte, ya sea por no concordar ello llegue a configurarse este hltimo tipo de contrataci6n;
con algunos de 10s elementos dibujados o escritos del proyecto. b ) que la..Eemuw.~i6n.-.sea.a.,.-p~r~entaje~,,(cost p1us.a per-
Como empresario, es tambibn responsable, v.gr., de las demasias centaie) .
producidas por falta de vigilancia de la obra, etc., siempre con
su respectiva incidencia en el ilea de su empresa" 93. B) Jurisprudencia Dietdmenes. -
Se ha resuelto: "Si se
convino que la retribucidn del constructor consistia en un por-
En definitiva, diremos que en este sistema el duefio o pro- ciento sobre el importe total que se invirtiera en la obra, deben
pieta~io..pa@-el , -v'alo'r
.. .. ., ...
d e JOS materiales y de la mano de obra tomarse como base para s u liquidaci6n todos 10s valores incor-
que el consfiructor justifica fehacientemente. iLSiLsu-v~z,..este porados a la misma, aunque se trate de mano de obra o mate-
hltimo percibe un porcentaje deteiminado sobre el valor de 10s
s* SPOTA, ob, eit., nV 181, p. 408, expresa: "Sobre este sistema a cos-
91 ALCIDESGRECA,
Rdgimen legal de la constmcci6n, Bs. As., 1966. t e y eostas, cabe sefialar que en los ~ a i s e seuropeos, despuhs de la an-
a. 87. terior guerra de 1914-1918, se habia ensayado esa nueva forma de
O2 Ob. cit., p. 31. eontrataei6n que se denomin6 contrato amerieano, sporque 10s ejGrcitos
J. V. RIVAROLA, M. E. MEOLI Y J. D. POZZO,Arquitecture en americanos -indica un autor- lo han practieado mucho en el curso de
r e l e c i h el derecho, Bs. As., 1951, p. 21. 10s trabajos que han ejeeutado durante la guerra9".
86 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ ~ B L I C A S

riales suministrados gratuitamente a1 propietario; pero si sobre circunstancias expresadas en el epigrafe; pueden presentarse
la cuenta presentada por quien prest6 10s servicios o provey6 aisladas o conjuntamente.
10s materiales se han hecho descuentos, la remuneraci6n del E n nuestra opinibn, resulta acertada la exigencia de la ley.
constructor debe liquidarse sobre el importe efectivamente pa- En efecto, la naturaleza del sistema que nos ocupa dificulta el
gadonal; "Aunque la locaci6n de la obra se haya contratado control normal de la Administraci6n respecto del presupuesto
conforme a1 sistema de acoste y costasu, es de buena pr&ctic:~ de la obra, de sus costos definitivos, etc.
que el empresario llame a licitaci6n de precios, especialmente No facilita el control estricto y normal que campea en la
para 10s subcontratos, aunque nada se haya establecido en tal ley respecto de las obras pbblicas y que exige la buena inversi6n
sentido; la omisi6n de tal medida autoriza la revisi6n d'e lo de 10s fondos estatales. Sin embargo, se ha empleado en nuestro
pagado por aqu6l para ajustarlo a 10s valores que resulten jus- pais, especialmente, con posterioridad a la bltima guerra mun-
tos"; "Celebrado el contrato de locaci6n de obra conforme a dial y en 6pocas de grandes fluctuaciones en 10s precios de
sistema de acostey costas,, 10s intereses de las sumas adelanta- materiales y obra de mano; igualmente cuando resulta dificil
das para gastos por la empresa corren desde la constituci6n en encontrar interesados para la realizaci6n de la obra, ya sea por
mora del locatario, no desde que aqu6llos fueron hechos, pues no su ubicaci6n o caracteristicas.
son aplicables las normas referentes a1 m a n d a t ~ " ~ ' . La urgencia a que se refiere el articulo se evidencia en
La Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "Los casos de construcciones o reparaciones en Bpoca de guerra, te-
beneficios que obtenga el contratista con sus proveedores deben rremotos, cataclismos, etc.
redundar en favor de su comitente, el Estado, ya que la em- Asimismo, la conveniencia aparece cuando la naturaleza Y
presa obtiene su retribuci6n en 10s porcentajes pactados como caracteristicas de la obra dificulta la apreciaci6n de costos y
beneficio, siendo 10s agastos generalesa y el pago de las factu- financiaci6n definitivos; en estos casos conviene a1 Estado re-
ras de provisi6n el simple reintegro de 10s gastos efectuados" currir al sistema de coste y costas para evitar perjuicios e in-
(t. 89, p. 485). versiones descontroladas.
"Importando el coste y costas un contrato de precio inde-
terminado deben determinarlo todos 10s factores admisibles que 33. OTROSSISTEMAS DE E X C E P C I ~ NQUE SE ESTABLEZCA.
puedan incidir en su fijaci6n, entre ellos el mayor aumento en
el costo de la mano de obra que haya sufrido el contratista", De la redacci6n del inc. d se desprende que la ley establec?
(t. 60, p. 1). como norma el empleo, para la contrataci6n y ejecuci6n de obras
"Si en un contrato de scoste y costasu, con beneficio afijoa, pitblicas, de algunos de 10s sistemas que hemos estudiado pre-
se encomiendan a1 contratista trabajos eadicionalesu y samplia- cedentemente. No obstante acepta, por via de excepcibn, la posi-
cionesp que difieren sustancialmente de 10s contratados primi- bilidad de utilizar otros.
tivamente, corresponde reajustar el rubro rbeneficioa que debe Entre Bstos puede tratarse del sistema de ejecuci6n por
guardar la misma proporci6n que guardaba el abeneficio fijox "administraci6n o econ6mica"ue. hemos analizado a1 estudiar
originariamente convenido con el monto del presupuesto oficial" el art.' 3 (ver com., ps. 65 y ss.), Reiteramos que en este caso
(t. 94, p. 226). no se puede hablar de contratamiento, pues aparece el Estado
como empresario de si mismo.
C) Cnso de urgencia justificada o de convenieneia compro- Igualmente, podra adoptarse el sistema de "contratos sepa-
badn. - Cabe hacer notar que el inc. c del articulo en estudio rados o por gremio~I:,.Se trata del caso de que4aAdministra-
s610 acepta sistema de "coste y costas" cuando se presentan las ci6n resuelva cpntyatar la mamposteria por el sistema kle uni-
dad; las instalaciones
.. .- .---. ..-.. . , ..electricas,
.. , cloacas, carpinteria, etc., por
ajuste alzado; y aun que realice parte ae la obra por adminis-
traci6n o economia.
DE LAS OBRAS P ~ ~ L I C AEN
S GENERAL (ART. 5) 89

Lo precedentemente expuesto tiene la ventaja que puedz Este sistema suele emplearse por el Estado con la finali-
abtenerse una mejor ejecuci6n a1 contratar en forma indepen- dad principal de descentralizar sus actividades, e igualmente
diente con 10s empresarios mas acreditados de cada gremio, con- obtener el mejor cumplimiento de sus obligaciones conforme a
siguiendo tambibn mejores precios. la Constituci6n nacional y leyes pertinentes.
En cambio, suelen suscitarse inconvenientes entre 10s dis- Huelga decir que el organism0 delegado, sea cual fuere,
tintos empresarios con motivo de molestias reciprocas en la queda sometido a las mismas disposiciones legales que la entidad
realization de sus diferentes tareas. delegante.
Ademis, anotamos que cada empresario asume la calidad
34. E N ,TOIDOS,,LOSCASOS. . A CONTRATACI~N.W D X ~HACERSE CON
de guardiin juridic0 respecto de la parte de obra que ha con-
PROVISI~N.DE MATERIALES POP. PARTE DEL ESTADO,0 SIN
tratado. Esta circunstancia reviste interbs con motivo de la
ELLA.
responsabilidad extracontractual que tiene cada empresario . ..., , . . . . ,
frente a terceros. Esta aclaracibn, del6ltimo apartado del articulo en anilisis,
El regimen de contratos separados o por gremios trae, esti conceptual y supletoriamente regida por el art. 1629 del
con frecuencia, engorros licitatorios con la secuela de sus demo- C6digo Civil, que dispone: "Puede contratarse un trabajo o la
ras, que es aconsejable evitar. ejecucion de una obra, conviniendo en que el que la ejecute
Finalmente, advertimos'la posibilidad de emplear cualquier ponga s610 su trabajo o su industria, o que tambikn provea la.
otro sistema nuevo, fruto de la imagiriaci6n o de la experiencia, materia principal". . ,
ya que en esta materia no es posible aceptar enumeraciones La citada disposici6n supera un arduo problema doctrinal
taxativas. que trasciende a1 contrato que estudiamos, y que consiste en
determinar si cuando el contratista, ademis de proveer su
A) Combinaci6n de sistemm. - Nada obsta para que pue- trabajo o industria, provee tambien la materia principal, existe
da buscarse'mejores soluciones mediante la combinaci6n ade- o no contrato de construcci6n.
cuada de 10s sistemas que hemos analizado anteriormente. Ello
dependera, en gran parte, de la caracteristica de la obra, su A) icontrato de construccidn o contrato de compraventa!
ubicacibn, urgencia, fondos disponibles, etc. Asi, "cabe combi- - El art. 5 que estudiamos preve que la Administracion con-
nar el sistema a coste y costas con el ajuste alzado, en cuanto trate proveyendo o no, por su parte, 10s materiales.
el primer0 rige hasta un precio miximo -precio "topen- a La salvedad nos parece acertada, mixime cuando es pre-
partir del cual resulta invariable, eualquiera sea el mayor sumible que el Estado puede disponer, casi de continuo, de
gasto en que incurri6 el empresario" Q'. materiales de distintas clases, que es obvio desee emplear.
Esta situaci6n suele resultar prpvechosa para el Estado, Y Por ello nos detendremos en un aspect0 que es interesante
algunas leyes provinciales de obras pdblicas la autorizan expre- destacar, aunque sea someramente.
samente. Cuando el Estado conviene que el contratista proveeri
B) Administracidn delegada. - Este caso se presenta solamente la obra de mano, el contrato de obra p6blica apa-
euando la Administracibn delega en otras instituciones de rece nitido y sus elementos perfectamente determinados. Pero,
derecho pfiblico la ejecuci6n de obras o provisiones. cuando se contrata ademis de la obra de mano tambibn la
provisi6n de 10s materiales a emplearse, se abre el interro-
El art. 2 de la ley 13.064 (ver ps. 60 y ss.) se refiere gante doctrinal sobre si se configura el contrato que estu-
especifieamente al sistema de administracibn delegada a que diamos o un contrato de compraventa.
hacemos referencia.
Diremos que para nuestro Codigo Civil no existe el pro-
blema, ya que siempre hay locacidn de obra y, por consi-
D E LAS OBRAS P ~ B L I C A S EN GENERAL (ART. 5) 91
90 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

Igual criterio se sostiene en el Anteproyecto de BIBILQNI:


guiente, contrato de construcci6nQB.La cuesti6n aparece acla-
"puede convenirse que el empresario ejecutari solamente el
rada en el ziltimo apartado de la nota del codificador a1 citado
art. 1629, cuando expresa: "No exigiendo nuestro sistema trabajo, o que suministrari tambien 10s materiales" lea. Esta
judicial, como exigia el derecho romano, la designaci6n del .enseEanza es seguida por el Proyecto de Reformas de 1936
contrato, en virtud del cual la acci6n es intentada, no es nece- (art. 1087).
sario indagar si es venta o arrendamiento el contrato por el Por ~lltimo, expresamos que 10s conceptos vertidos con
e u a l ~ nobrero se obliga a hacer una obra, poniendo su tra- anterioridad son aplicables a1 contrato de obra publica; ellos
bajo y 10s materiales, o la materia principal para la obra, han sido estudiados a1 analizar la cuesti6n en nuestra obra
E l c a t r a t o de construcci6n privada.
como el terreno en la construcci6n de una casa".
Es cierto que el art. 1629 no contiene en su texto 10s B) Jurisprzcdencia. -
"El contrato de locaci6n de obra
tbrminos consagrados en la nota; per0 no debemos olvidar con suministro de materiales no es un contrato mixto, sino
que las notas, sin constituir la ley, aclaran 10s preceptos lega- una locaci6n que incluye el negocio consistente en la trasfe-
les y facilitan su interpretacibn. rencia de dichos materiales a1 locatario" '03; "Construcci6n
"La ubicaci6n - d i c e REZZ~NICO 9g- del art. 1629, en el de tabique~"'~';"La circunstancia de que el psopietario sumi-
titulo de la locaci6n de obra, y sus propios t&rminos, obligan nistre o no 10s materiales, no desnaturaliza el contrato, desde
a afirmar que en nuestro sistema legal ha quedado consa- que de la mera lectura de 10s arts. 1629 y 1630 del C. Civ.
grada la opini6n y soluci6n de PAULUS, DURANTONy D u r n - resulta que la provisi6n de materiales puede efectuarse por
GIER,en el sentido de que, aunque el locador o empresario de cualquiera de las partes contratantes" Io5.
la obra suministre la materia principal o total con que la
ejecuta, el contrato es siempre locaci6n de bra"'^^. C) Soluciones intermedim. - SALVAT, citando a POTHIER,
Las argumentaciones precedentes nos permiten afirmar ARNTZy COLINy CAPITANT, enuncia la teoria de lo accesorio
que cuando el constructor, ademas de su trabajo, provee tam; y lo principal. Considera que hay locaci6n de obra si el valor
bikn 10s materiales, hay siempre contrato de construcci6n, y no del trabajo supera a1 de 10s materiales, y venta en el caso con-
otra clase de contrato. Se ha resuelto: "El suministro de 10s trario. Esta orientaci6n ha sido abandonada debido a las in-
materiales por parte del constructor no trasforma el contrato numerable~dificultades practicas que acarrea. El mismo autor
de loaaci6n de obra en otro de compraventa; ni en un contrato de agrega, tambien, conceptos sobre la idea de contrato mixto,
locaci6n de obra y venta" lo'. 10s que se concretan del siguiente modo: "La locaci6n de obra
cuando .el locador o empresario suministra 10s materiales, se
" Conf.: LAFAILLE,ob. cit., t. 11, no 454; SALVAT,
ob. cit., t. I, nP
descompone en dos contratos distintos reunidos en una misma
1189; LLERENA,
ob. cit., t. Y, p. 379; REZZ6NIC0, ob. tit., ps. 458 Y SS. operacibn econ6mica: hay venta de 10s materiales y locaci6n
l9 Ob. cit., ps. 460 Y ss. de 10s servicios, y la operaci6n produce 10s efectos de ambos
loo M ~ c n m ,ob. eit., t. IV, p. 420, apina a1 respecto: "Nuestro contratos combinados". Fallos aislados consideran esta situa-
art. 1629 decide una de las cuestiones m i s dificiles que tenia su origen ci6n lo=.
en el derecho romano: s i se debia reputar venta o locaci6n cuando el
obrero ademis de su t r a b a j o suministraba l a materia". Agrega: "Nues- D ) Importancia prcictica de la cuestibn. No s61o existe -
t r o c6digo reputa el eontrato como una locaci6n; aclara que el concep- un inter& puramente tebrico referido a la nomenclatura exac-
t o no es abaoluto, debe limitarse a las obras que no estuvieren hechas,
pues entregar u n a obra concluida, no es u n a locaci6n, sino u n a venta
real y efectiva; esta diferencia la establece la redacci6n del articulo loZ JUANANTONIOBIBILONI.Anteurouecto, t. vr. D. 208.
cuando expresa: epuede eontratar un trabajo o la ejecuci6n de u n a lo' p.
Corte Suprema de la Naeibn, " ~ a i l o s " , ' t . 216; 562.
abras, demostrando clararnente que C t a no esta ejecutada, puss s61o se lo' "J.A.", t. 27, p. 1054.
ejecuta la que aGn n o e s t i hecho". -. lo3 "L.L.", t. 54, p. 139; "J.A.", t. 1952-111, p. 403.
106 "J.A.", t. 38, p. 800; t. 29, p. 656.
~1 "J.A.", t. 1956-11, p. 470; t. 1954.11, p . 185.
DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART. 6) 93
92 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ L I C A S

ta del contrato que estudiamos. El problema tiene derivacio- "Por otra parte, cabe la aclaraci6n de que el Poder Eje-
nes de orden prictico-juridico, pues existiendo, siempre, un cutivo o administrador debe tener la libertad de escoger el
contrato de construcci6n y no de compraventa en 10s supues- sistema de contrataci6n que mas se adapte a las caracteristicas
tos del art. 1629, se llega a las siguientes conclusiones: rige de cada obra.
la garantia especial del art. 1646; en cambio, si se tratara de "En cuanto a la parte referente a la entrega de materiales
una compraventa rige la garantia de evicci6n y de 10s vicios por parte del Estado, y final del articulo, esta previsto por
ocultos (acci6n redhibitoria) . la ley 775 (art. 40), reglamentado por decreto 47.894, de fecha
Ademas, 10s privilegios de que goza el empresario son dis- 24 de noviembre de 1939".
tintos de 10s del vendedor y comprador.
35. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. Art. 6 (36)
'!a) Contratacidn por unidad de medida o por precios uni- Po&& ser realizado con. licitacibn o sin ella el arrendamien-
tarios. Esta contrataci6n es la utilizada comlinmente, y en to de inmuebles y de miquinas :(implementos, equipos, tras-
forma especial la contempla la ley 775. Si bien fija un valor portes, embarcaciones, dragas, g ~ a flotantes,
s etc.), destinados
te6rico de conjunto, s610 se liquidarin a1 contratista las unida- a obras publicas nacionales (37).
des ejecutadas por 10s precios unitarios oficiales, con el porcen- Cancordnnrks: deereto 19.324149: derreto-ley de canUrbllidnd 23.35U66.
taje de aumento o disminuci6n cotizado. SUMARIO: 36. Concepto. - 37. CarPeter lacultatiro de le n a m n . A1 Aplicscihn.
38. A d a r a c i o n a padamentarins.
-
" b ) Ajuste alaado. Se contrata toda la obra por una suma
total. Resulta conveniente en aquellas obras generalmente
pequeiias en que se descuenta no se produciran variaciones
durante su construcci6n; por ejemplo: edificios tip0 "stan- Este articulo no tiene correlative en la vieja ley 775;
dard" para escuelas, viviendas, etcktera. En grandes obras, en consecuencia, es un aspect0 nuevo de la ley 13.064. Cons-
o en aquellas en que pueden producirse variantes durante su tituye una aclaraci6n interesante, aun cuando entendemos que
ejecucibn, no es conveniente este sistema. se la debe considerar implicita dentro del texto de las leyes de
"c) Coste y costa o "cost-plus". En Estados Unidos y en obras pliblicas.
la mayoria de 10s paises europeos se ha generalizado este sis-
tema de "coste y costa" llamado alli cost-plus. Este sistema 37. CARACTER
FACULTATIVO DE LA NORMA.
de contratacidn comenz6 a utilizarse a principio de este siglo Es indudable que la redacci6n del articulo que analizamos
y se generaliz6 despues del ario 1914, en que 10s riesgos quedan a estipula una facultad cuyo destinatario es la Administracibn
cargo del Estado y el contratista s61o se compromete a llevar pliblica. En efecto, es el Estado por intermedio de sus agentes
a cabo las obras, mediante el reconocimiento de un porcentaje de quien puede exigir que el contratista se ajuste o no al regi-
beneficio sobre el costo real de aquella. Este sistema exige ma- men de la licitaci6n pliblica o privada para el arrendamiento
yor control de inspecci6n de obras, a fin de poder adoptar de inmuebles y de maquinas (implementos, equipos, traspor-
cualquier medida de seguridad tendiente a evitar abultamientos tes, embarcaciones, dragas, grlias flotantes, etc.) destinados
artificiales, que incidirian en el porcentaje de las ganancias, a las obras cuya ejecucibn se le ha adjudicado. No obstante,
como asi tambien para determinar valores de calculos dificiles es conveniente estipular tales exigencias en las bases de la
como 10s gastos generales de administraci6n. licitaci6n, en el contrato o en 10s pliegos respectivos, a 10s
"d) Otros sistemas de contrataci6n. - *stos pueden ser fines de evitar interpretaciones equivocas.
la contrataci6n de la mano de obra y direcci6n de 10s trabajos.
Combinaci6n de 10s sistemas ya analizados entre si o con el A) Aplicacidn. -
El art. 6 resulta de especial aplicacidn
de obras por administraci6n. en obras de gran aliento, donde la amplitud eeon6mica de
94 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART.7) '95

ellas reclama importantes inversiones y empleo de equipos


costosos. Art. 7
Ademis, lo dispuesto por la norma en anilisis resulta apli- No podri llamarse a licitacion ni adjudicarse obra alguna,
cable en 10s casos en que el Estado, convertido en su propio ni efectuarse inversiones que no tengan credit0 legal (39).
empresario, asume la responsabilidad de ejecutar una obra Exceptfiase de este requisite las construcciones nuevas o
publics por el sistema de "administracibn o economia". reparaciones que fueron declaradas de reconocida urgencia, con
cargo de solicitar el otorgamiento del credito correspondiente a1
De todos modos, en uno o en otro caso es el poder admi- Honorable Congreso (40). En caso de que el mismo no se hu-
nistrativo quien debe decidir, bajo su responsabilidad, sobre biera pronunciado dentro del period0 ordinario correspondiente,
la aplicaci6n del articulo en anilisis. Siendo asi, debera cui- se tendri por acordado el credit0 solicitado, asi como la autori-
darse de no incurrir en exigencias que originen verdaderas zaci6n para financiarlo (ver decreto-ley de contabilidad 23.3541
demoras y cuantiosos gastos, ya que cada proceso licitatorio 56, derogatorio de la ley 12.961) (41).
acarrea trimites e inversiones considerables. Coliaorda,iciu: decreb-ley nseional dc contabilidad 23.351156.

Esta preocupaci6n se evidencia tambikn en las aclaracio- SUMARXO: 39. Regla sen en^. - 40. ~ ~ ~ - 41.~ FSIU ~ de pronuncinmjento
~ i ~ ~ ~ s
-
en el ~ e r l o d o ordinario. A ) Ley 11.956. del 2 de rbril de I ' l l ? . 42. Ad.MW"-
nes parlamentarias del miembro informante de la cimara p"lamFnt-^tiM.
joven, diputado nacional Jose Marotta (ver nV 38).
39. REGLAGENERAL.
Por 6ltim0, cabe recordar el art. 3 del decreto 19.324/49,
cuyo texto expresa: "La aprobaci6n de proyectos y presu- La primera parte del articulo en estudio establece una
puestos, elecci6n de sistema para su ejecuci6n, autorizaci6n. regla general, la cual prohibe a la Administracibn hacer g a ~ t 0 ~
aprobacion y adjudicaci6n de licitaciones y celebraci6n de con- que no estkn debidamente autorizados por la ley de presupuesto
tratacion directa para la ejecuci6n de obras publicas estara a @ por una ley especial; s610 cuando existe esta autorizaci611
cargo de las autoridades determinadas por la ley 12.961, de debe interpretarse que hay "crkdito legal".
contabilidad, y sus normas reglamentarias (hoy derogada por La prohibiciirn mencionada refirma conceptos sustentados
el decreto 23.354/56), en 10s ministerios y reparticiones que por las leyes 1606, 10.285 y 12.961, hoy derogadas total o par-
estuvieren autorizados para la realizaci6n de obras o trabajos cialmente por el decreto-ley de contabilidad 23.354/56.
publicos por ley especial o por el Poder Ejecutivo en virtud del El crbdito legal debe comprender como minimo el monto
art. 2 de la ley 13.064. del presupuesto, gastos de proyecto, adquisicibn de terreno,
publicidad, inspecciones, aranceles, yatentes, diferencias por
38. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS. concepto de variaciones de costos, etc.
El proyecto del CIMOP (art. 8) introduce la obligaci6n
"Para asegurar la seriedad de un contrato para construc- de agregar a1 monto del crbdito legal un adicional del 20 %
ci6n de obras de diversas formalidades que pueden dilatar el para responder a posibles ampliaciones, modificaciones, items
cumplimiento de aquellos fines y no es Iogico someter el arren- nuevos e imprevistos. Se trata de una previsi6n interesante
damiento de cada elemento accesorio, como ser miquinas o terre- que deberi tenerse en cuenta cuando se disponga la modifi-
nos, al mismo regimen de licitacibn, porque entonces la suma caci6n integral de nuestra ley 13.064.
de 10s tiempos para esos tramites implicaria volver a un siste- Por ultimo, estimamos que el concepto de credit0 legal
ma que se quiere eliminar. debe regir tambien para 10s casos de licitaci6n privada e igual-
"Este articulo permite a1 Poder Ejecutivo apreciar la con- mente cuando el Estado emprende directamente la construc-
veniencia de prescindir de la licitaci6n p6blica o privada para ci6n de una obra.
el alquiler dp -=-= acresorios, asumiendo la responsabilidad de A) Nulidad de la lieitaoidn. - Es indudable que la falta de
sus actos". "credit0 legal" debe acarrear la nulidad de la licitaci6n. Con-
96 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART. 7)
DE LAS OBRAS PUBLICAS 97

sideramos que la existencia de dicho crbdito, en la oportunidad ese vicio debe darse una autorizaci6n para dictar el acto, y
del llamado licitatorio, constituye un requisito esencial que entonces, con posterioridad a la misma, producirlo: pero ello
no puede eludirse en mkrito a ninguna argumentaci6n juridica. significa que debera dictarse un act0 nuevo; o sea, que el acto
Pero, cabe preguntarse si tal situaci6n es confirmable o no, primero, dictado sin autorizaci6n, es en si misrno inconfir-
es decir, que el vicio pueda ser subsanado, a posteriori, me- mable". La Procuraci6n del Tesoro de la Naci6n se ha expedido
diante el cumplimiento de la exigencia que ocasiona la nulidad, en contra de esta tesis.
perfeccionando el act0 juridico. Consideramos que en toda
licitaci6n pcblica se hallan de per se altamente comprometidos 40. EXCEPCIONES.
10s intereses del Estado y, por ende, 10s de la colectividad que
por encima de valoraciones estrictamente juridicas, reclaman La regla general mencionada en el ncmero anterior con-
la pronta puesta en marcha y realizaci6n de la obra pfiblica; en sagra acertados principios, tendientes a refirmar excelentes
consecuencia, aceptamos la convalidaci6n del act0 juridico per- practicas administrativas. Pero, las caracteristicas e impor-
feccionado. tancia de 10s intereses que tutela la ley 13.064 reclaman cierta
No obstante, no dejamos de fustigar severamente la caren- flexibilidad que la misma ley contempla, estableciendo algu-
cia de requisito tan importante como es la falta del credit0 nas excepciones a la regla general.
legal y cuyo incumplimiento imposibilita la realizaci6n de cual- En efecto, pueden presentarse casos (inundaciones, terre-
quier obra p6blica. motos, incendios, etc.) respecto de 10s cuales el Poder Ejecu-
M A I F C A""
L se
~ ~decide
= igualmente por la convalidaciirn, y t ~ v o ,en cumplimiento de las altas finalidades del Estado,
no s61o antes de la adjudicaci6n sino tambikn cuando ya se ha debera hacer inversiones y construcciones de urgencia cuya
celebrado el contrato. Pero este mismo autor plantea sus dudas dilaci6n ocasionaria verdaderos desastres. No siempre es po-
en virtud de algunas disposiciones de la reciente ley 19.549, de sible esperar el tramite legislativo del "crbdito legal" recla-
procedimientos administrativos. mado por circunstancias imprevisibles. Por ello, la ley precisa
En efecto, el art. 19 de dicha ley prescribe: "Sunenmiento. como excepciones 10s casos de "construcciones nuevas o repa-
El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante: raciones que fueran declaradas de reconocida urgencia".
Ratificaci6n. a) Ratificaci6n por el 6rgano superior, cuando Desde luego que la apreciacibn de la urgencia queda
el acto hubiere sido emitido con incornpetencia en raz6n de librada, en cada caso, a1 arbitrio del poder administrador. Esta
grado y siempre que la avocaci6n, delegaci6n o sustituci6n posibilidad, que importa poner en sus manos facultades ex-
fueren procedentes. Confirmaci6n. b) Confirmaci6n por el 6r- traordinarias, reclama para su aplicaci6n parquedad, mesura
gano que dict6 el act0 subsanando el vicio que lo afecte. Los y serio analisis. En todos 10s casos la deciaraci6n debera ser
efectos del saneamiento se retrotraerin a la fecha de emisi6n fundada y tomarse en acuerdo de ministros.
del acto objeto de ratificacibn o confirmaci6n".
En contra de la tesis de la convalidaci6n opina el doctor La Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado que
GORDILLO'o'"' lo siguiente: "Admitir la posibilidad de confir- "no basta para usar un procedimiento de excepci6n a1 r6gi-
maci6n del act0 mediante una autorizaci6n tardia impiica des- men general de las licitaciones, calificar una operacidn comb
virtuar el sentido de la exigencia legal, trasformindola inde- urgente, sin0 que deben tomarse ademas todas las medidas
bidamente en una especie de aprobaci6n. Lo que la ley exige eficaces para establecer la realidad de la urgencia; la califi-
es la autorizacidn previa al acto, y ese vicio no puede racional- cacidn no debe quedar librada a1 criterio subjetivo de fun-
mente subsanarse si el act0 ha sido ya dictado. Para corregir cionarios sino fundarse en estudios tkcnicos objetivos precisos
y serios" (t. 89, p. 110).
~ ~MAIRAL,
l " ' b " H E ~ A. ~ Licitaeidn pziblica, ps. 25 y ss. El articulo establece, tambibn, el cargo de solicitar el
1 0 6 t " A C U s ~ i N A.
GORDIW, El act0 edministvativo, la y 2 P ed., ps. otorgamiento del crbdito al Congreso. Estimamos que esta
123 Y 278, respectivamente. obligaci6n debe cumplirse inmediatamente que el Poder Eje-
98 RGGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S DE LAS OBRAS P ~ B L I C A SEN GENERAL (ART. 8) 99

cutivo autorice el credit0 si el Congreso estuviere en sesiones., "Por este articulo se trata de facultar a1 Poder Ejecutivo
y aun cuando estuviere en receso para que 61 tenga 10s ante- para arbitrar las medidas de urgencia en salvaguardia de
cedentes del caso, desde la primera oportunidad en que se
10s superiores intereses de la colectividad.
reha.
"El art. 17 del decreto-ley de contabilidad 23.354/56,
41. FALTA DE PRONUNCIAMIENTO EN EL PERiODO ORDINARIO. ahora derogatorio de la ley 12.961, establece: El Poder Eje-
cutivo podri autorizar la apertura de cr6ditos linicamente en
Este ultimo aspecto del art. 7 reproduce conceptos simi- las situaciones siguientes, con la obligaci6n de dar cuenta en el
lares en sus terminos y alcances a 10s establecidos por 10s mismo act0 a1 Congreso:
arts. 1 y 2 de la ley 1606 y art. 19 de la ley 12.961, ambas
"a) las que mencionan 10s arts. 6 y 23 de la Constituci6n
derogadas por el decreto-ley 23.354/56, que es la nueva ley
nacional ;
de contabilidad nacional. Con ello se persigue una loable pre-
visi6n destinada a impedir que 10s recursos del Estado queden " b ) para las erogaciones imprevistas que demande el cum-
sin el respaldo legal que reclama st1 inversi6n en cada caso. plimiento de las leyes electorales de la Naci6n;
"c) para el cumplimiento de sentencias judiciales firmes;
A ) Ley 12.966, del 2 de ab?.il de 1947.-Las facultades "d) para hacer efectivas las devoluciones a que se refiere
que esta ley otorga al Poder Ejecutivo en sus arts. 1 y 2
el art. 134 de la presente ley;
resultan exorbitantes desde todo punto de v i ~ t a ' ~ ' Establece
.
un regimen de financiaci6n de obras y trabajos pliblicos y se " e ) en casos de epidemia, inundaciones y otros aconte-
refiere a sumas multimillonarias. cimientos que hicieran indispensable el socorro inmediato del
Recordamos tarnbien la critica que formula B I E L S A ~ n~~ gobierno.
la extraordinaria liberalidad de la ley que mencionamos, !;1 "Los creditos abiertos de conformidad con las disposi-
cual autoriza la inversi6n de grandes sumas sin la exigencin ciones del presente articulo quedarin incorporados a1 presu-
de 10s recaudos pertinentes para cada caso. puesto general.
Nos parece acertada la critica, piles con leyes como la "Dichos creditos seran autorizados por decreto refren-
12.966 se desvirtlia en gran medida 10s controles que prevf dado por el ministro de Hacienda, sin perjuicio de 10s demb
la ley 13.064 respecto de las inversiones de fondos, e igual- ministros que correspondiere, dando cuenta a1 Congreso, inme-
mente la ley de contabilidad. diatamente, si se encontrara en funcionamiento o en las pri-
meras sesiones que realice, si la medida hubiera sido adoptada
durante el receso.
"La primera parte del articulo es una repetici6n de dis- "Los criditos abiertos de conformidad con las disposi-
posiciones vigentes, y la segunda parte contempla el caso ciones del presente articulo, quedarin incorporados a1 presu-
de urgencia para permitir la iniciacidn de la obra sin el cr6- puesto general, si durante el period0 legislativo correspondiente
dito legal de la misma, pero, si, con la obligaci6n de pedirlo no hubieran sido considerados por el Congreso".
de inmediato al Honorable Congreso.
"Para destacar la necesidad de esta disposici6n, bastari
mencionar el caso del terremoto de San Juan, que no podia Art. 8 ( 4 3 )
ser previsto y or tanto 10s trabajos que se iniciaron de
inmediato carecian del crkdito legal correspondiente. Los erkditos acordados para obras publicas podrin afectarse
por 10s importes que demande la adquisici6n del terreno nece-
sario para su ejecuci6n ( 4 4 ) .
'0' Ver "Anales de Leg. Arg.", t. xii, 1947, p. 248.
'08 BIEISA, oh. cit., n. p. 349. SUYARIO: 45. Concepto.
tcrreno. - 4 5 .
- 44. Afectscidn de 10s c r a i t o n par8 In ad~uisieibn dcl
Acl~rseioncs p a r h m e n b r i a r .
DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART. 8) 101
100 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

43. CONCEPTO. tan importante o mas alin sobre muebles que sobre inmue-
bles, y tambibn en ciertos casos el grado de utilidad o de
Este articulo parece confirmar el concepto de que la obra interks pliblico, ser mayor en 10s primeros que en 10s segundos.
phblica se refiere, siempre, a un inmueble. Ello surge del "Mis 16gico nos parece --agrega- oponer el contrato de
caracter indispensable con que aparece en la disposici6n en suministro a1 de obras pliblicas. Si el objeto de la prestaci6n
analisis, la adquisici6n de un terreno para la ejecuci6n de es consumible, fungible, o debe darse o prestarse peri6dica-
la obra. mente (suministrarse) , el contrato es de suministro" "O.
Sin embargo, creemos que esto no es suficiente para ex- Por otra parte, ya hemos manifestado que la Adminis-
cluir la obra phblica referida a 10s bienes muebles. Por otra traci6n nacional ha expresado mediante dickimenes y reso-
parte, las aclaraciones parlamentarias nada dicen a1 respecto. luciones que la obra phblica puede ser mueble o inmueble,
No obstante, destacamos que las obras pliblicas muebles corporal o incorporal.
se presentan con poca frecuencia y, por el contrario, lo co-
rriente es su caracter inmueble por accesi6n. Algunas leyes
- r- .
El nrovecto del CIMOP en el primer apartado de su art. 4
consigna: "cuando las obras deban efectuarse en inmuebles,
provinciales consagran expresamente la condici6n de inmuebles estos deberin ser propiedad del comitente de la misma".
de las obras que nos ocupan. Es evidente que la redaoci6n del apartado anterior da
CARLOSGARC~AOVIEDO expresa que respecto de la obra por cierto que las obras pfiblicas pueden ser, tambiin, mue-
pliblica "existe una importante limitaci6n objetiva, pues se bles; igual concepto surge de la reglamentaci6n proyectada.
considera necesario que la obra recaiga sobre un bien inmue- Ademas, el art. 4 del citado proyecto consagra como una
ble y no se estiman pliblicas las que consisten en la construc- excepci6n que el Estado realice obras en inmuebles respecto
ci6n o trasformaci6n de muebles". de 10s cuales s610 ejerza el derecho de posesi6n, servidum-
Recordamos que el caracter inmobiliario de las obras que bre o uso.
nos ocupan ha sido sostenido con firmeza y continuidad por
la doctrina y jurisprudencia francesas. 44. AFECTACI~N
DE MS CREDITOS PARA LA ADQUISICI~N
La vieja ley 775, a pesar de estar inspirada en 10s pliegos DEL TERRENO.
franceses para la construcci6n de puentes y caminhs, nada Al interpretar el articulo en estudio, el cual no tiene
decia, y nuestra ley actual 13.064 ha seguido, evidentemente, correlativo en la ley 775, surge que es facultad del Poder
igual orientacih, no expidiendose expresamente a1 respecto. Ejecutivo afectar 10s crkditos otorgados para obras pfiblicas,
Sin embargo, el art. 4 establece que el Estado "podri en la medida que demande la adquisici6n del terreno nece-
llamar a concurso para la elaboraci6n de proyectos . ..
y con- sario para la ejecuci6n de ellas.
tratar 10s proyectos directamente en casos especiales, confec- Nada se establece respecto de la proporci6n en que cl
ci6n de planos, etc. Estas circunstancias que surgen del texto credit0 podrQ afectarse. Con ello ha quedado derogado lo dis-
de la ley nos ubican frente a obras pkblicas que constituyen puesto por la ley 12.815 en el sentido de que 10s crbditos
verdaderas cosas muebles. otorgados s610 podrian afectarse hasta un maxim0 de un 30%.
Ademas, ambas leyes, en el art. 1, a1 expresar lo que con la finalidad anteriormente expresada.
debe considerarse por obra pliblica, lo hacen en forma tan El argument0 que se hizo en la CQmara de Diputados
amplia y genbrica, que no es posible advertir exclusiones fun- para suprimir el tope establecido por la citada ley 12.815, fue
dadas en el caracter de mueble o inmueble. "la extraordinaria valorizaci6n de la propiedad raiz, sobre
El profesor BIELSAexpresa que el distingo precedente es todo en la Capital Federal, donde puede ocurrir que el valor
"convencional y arbitrario, porque la obra pliblica puede ser de un terreno sea tan importante como el del edificio" (ver
aclaraciones parlamentarias) .
1" Devecho administrative, 68 edici6n por Enrique Martinez Use.
ros, Madrid, 1957, t. I, p. 505. 110 Ob. cit., p. 350.
102 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS PUBLICAS E N GENERAL (ART. 9) 103

La modificaci6n introducida por el articulo que cornen- Asimismo, elevase el monto expresado en el 6ltimo phrrafo
tamos nos parece acertada, ya que ella tiende a obviar 10s de la norma legal a que se refiere el presente articulo a la suma
inconvenientes que produce la mala justipreciaci6n del valor de $ 875.000.
de 10s terrenos en 10s cuales se levantara la obra phblica. Esta e s d a s e r i acumulativa cuando el costo original de la
Es indudable que 10s limites legales (ley 12.815) pueden ser sea superior a $ 500.000 (50) ;
fuente de tropiezos que retarden la ejecucibn, conspirando asi trabajos de urgencia reconocida o circunstan-
contra 10s intereses colectivos. una pronta ejecuci6n que no d6
lugar a 10s trimites de la subasta, o a la satisfacci6n de servi-
45. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. orden social de caricter impostergable (51) ;
cuando la seguridad del Estado exija garantia especial
"Por la extraordinaria valorizaci6n de la propiedad raiz, o gran reserva (52) ;
sobre todo en la Capital Federal, en que puede ocurrir que e) cuando para la adjudicaci6n resulte determinante la ca-
el valor de un terreno sea tan importante como el del edificio, pacidad artistica o t6cnicocientifica, la destreza o habilidad o la
se ha suprimido por este articulo la limitaci6n que contenia experiencia particular del ejecutor del trabajo o cuando 6ste se
la ley 12.815" "I. haUe amparado por patente o privilegios, o 10s conoc~mientos
para la ejecuci6n Sean poseidos por una sola persona o enti-

Art. 9 (46) realizada una subasta, no haya habido propo-


hubiera hecho oferta admisible (54) ;
S61o podran adjudicarse las obras publicas nacionales en g) 10sdemis casos previstos en la ley de contabilidad (55).
remate publico (47).
Quedan exceptuadas de la solemnidad de la subasta y po- Concordansias: art. 2512. C. Civ: deerefo-lni 23.354/56.

drhn ser licitadas privadamente o contratadas en forma directa. SUMARIO: 46. Conce~to.- 47. Repln genersl.- IS. Excenrioncs. -
49. Cuando
las obras comprendidas en 10s siguientes casos (48) : .I castv de la obra no exceds de f 1oo.000. - 50. ~ r a b a j a s indis~enrables y no D r c
vi$~la.- 51. Urpenda recanoeida o circunstaneia. imlireui$ras.
Eafndo o neeelidad de reseruar - -
62. Sepvridad rid
63. Ca~reidsd o destrezn personal: paten* o prlvi-
a ) cuando el costo de la obra no exceda de $ 500.000 - 54. Subarb dedertn u oferiss insdmiaibles. - 55. Otl-os caroi prcvirton
(49)"'"':
~. Iesioa.
par el decreto-ley de eonrabilidad. - 56, Anrarizsaihn parn eontrntor rin p x ~ v i slieits-
b) cuando 10s trabajos que resulten indispensables en una -
eihn ~fiblicn. 61. A c h r a c i o n ~parlamentnri2r.
obra en curso de ejecucibn, no hubiesen sido previstos en el pro-
yecto ni pudieran incluirse en el contrato respectivo. El importe
de 10s trabajos complementaries antedichos no excederi de 10s
limites consignados en la escala siguiente: Aunque este articulo se refiere a1 procedimiento licita-
Costo original de torio estableciendo una regla general con sus respectivas ex-
Limite de la contrataci6n
la obra contratada por obras eomplementarias cepciones, no estudiamos ahora la licitaci6n. La naturaleza
juridica de ella, su origen y definiciones seran motivo de
Hasta $ 875.000 comentario especial cuando abordemos el analisis del art. 10.
Desde ,, 875.000 hasta %, 3.500.000
~.~... -"
-

,, ,, 3.500.000 ,, ,, 8.750.000 15 6 Por otra parte, la ley 13.064 ubica en el capitulo I1 el


subtitulo: "De la licitaci6n y adjudicaci6nn, legislando, espe-
,, ,, 8.750.000 ,, ,, 17.500.000 10 % cialmente, sobre dicho tema en 10s arts. 10 a 20 inclusive.
Mas de ,, 17.500.000 5%
"I Amplia y modifica l a s leyes 12.576 y 12.595, sobre crCditos pa- que determinan ibs incs. a y b del art. 9 y 10s arts. 10, 14 y 21 cuando
ra obras pitblicas. Ver "Anales de Leg. Arg.", t. 11, 1942, p. 72. razones fundadas as1 lo acansejen, la autoridad naoional, mediante decre-
Ley 16.798, art. 2. Ver apendice, p. 5'12. to 160 - O.P. del 2417173, ha aumentado el monto del inc. a del art. 9 a
"' E n virtud del art. 2 de la ley 16.798 (ver apendice, p. 5121, $ 500.000; y las montas de la eseala establecida en el ine. b del mismo
que faculta al Poder Ejecutivo para actualizar 10s limites y eandiciones articulo en la forma que s e consigna.
,
104 R ~ G I M E LEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS D E LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART. 9) 105

Acotamos que este art. 9 emplea el Srmino "remate", a) licitaci6n privada, que importa la consulta previa de
per0 lo hace con caricter de sin6nimo de licitaci6n, aunque p r e c i o s a ?~n-;hmero determinado de- personas de existencia
gramaticalmente no lo sea (ver com., ps. 121 y s.). visible 9 ideal, comerciantes o no, segfin 10s casos, per0 que
estkn acregtados, en plaza, por su solvencia moral y material.
47. REGLA GENERAL. Hacemos notar que en laJicitaci6n privada se debe cum-
Esta disposici6n establece una regla general terminante
y precisa: '3610 podrin adjudicarse las obras p~iblicasnacio-
de la
J
.. publicidad., t
plir con todos 1 requisitos de la licitaci6n pliblica salvo el

b ) contrata i6n directa, es decir, sin el tramite previo


nales en remate plibliko". E n 60~en_c~a,,l,~,_1~~y,~j~mp1a.nta el de la coiiG1ta' privada de precios. -)
dudable,-,. -A'- .lie 'lg
prbtedimiento .. Fcitaci6n pitblica con obligatoriedad in-
---a".-
Atento a lo expuesto, y conforme a 10s tkrminos de la
,. ...
..~ ley, la Administraci6n puede emplear uno u otro procedi-
S5lo quedan excluidas del procedimiento mencionado las miento, indistintamente, respecto de las excepciones, que luego
obras que el articulo, que analizamos, precisa a titulo de ex- consi'deraremos en particular. Sin embargo, estimamos que
cepeiones, respecto de las cuales haremos a posteriori 10s co- la licitaci6n privada debe emplearse con la mayor frecuencia
mentarios pertinentes. posible; aunque no exista disposici6n que asi lo establezca,
Lo expresado con anterioridad refirma 10s tClrminos con- con ello se evita el discrecionalismo en el manejo de 10s fon-
cretos de 10s arts. 55 y 56 del decreto-ley de contabilidad, dos estatales.
donde se sientan idhnticos principios lX2. BIELSAexpresa al respecto: "La ley debi6 disponer ex-
Igualmente, el art. 3 de la antigua ley 775 establecia: presamente que el decreto relativo a toda obra que se contrate
.
" . . las obras que se ejecuten por cuenta de la Naci6n de- sin licitaci6n pliblica debera estar clara y documentalmente
.
berin contratarse previa licitaci6n pliblica . ." ; luego con- fundado.
signaba cinco excepciones. "Las licitaciones privadas se justifican en casos de ur-
Consideramos que 10s motivos que iilspiraron tanto a 10s gencia, y cuando 10s concurrentes posibles son pocos y deter-
legisladores de 1876 (ley 775) como a 10s legisladores de minadps, entonces la Administraci6n 10s invita a presentar
1947 (ley 13.064), responden a la m i s sana moral adminis- sus presupuestos, conforme a 10s pliegos de condiciones for-
trativa, como tendremos oportunidad de destacarlo a1 consi- mulados por ella. El contralor y publicidad de la adjudicaci6n
derar la licitaci6n en 10s comentarios correspondientes a1 se circunscribe a 10s interesados" 'Ig.
art. 10. No obstante lo expuesto, -hay situaciones previstas por
la ley cuyas caracteristicas imponen,' prhcticamente, la con-
trataciijn directa, como sucede en las excepciones anotadas
en 10s incisos c, d, e y f del articulo que comentamos y 10s
La ley determina que las situaciones precisadas en 10s incisos g, h, i , j, k, I y m del art. 56 del decreto-ley de conta-
incisos a, b , c, d, e, f y g constituyen casos de excepci6n a bilidad 23.354/56.
la regla general que hemos enunciado en el parigrafo ante- A titulo informativo, diremos que en el orden nacional
rior. Agrega que respecto de ellas, el Estado podri licitar no se exige recurrir a1 act0 licitatorio para el otorgamiento
privadamente o contratar en forma directa. La conjunci6n de concesiones de servicios pliblicos (art. 55 del decreto-ley
disyuntiva "0" empleada en el segundo apartado del articulo 23.354/56 y deereto 6900/63).
que estudiamos, refirma que son dos 10s procedimientos que Consideramos a continuaci6n, en particular, las excep-
la Administraci6n puede seguir?-- ciones que consagra el articulo que estudiamos.

'IZ Ver aphndice, decretdey 23.354156, derogatorio de la ley 12.961. 1x8 Ob. cit., p. 372.
106 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART.9) 107

Previamente diremos que la P~Ocuraci6n del Tesoro de Consideramos, en oposici6n a lo sostenido en la edici6n
la Naei6n ha dictaminado: "Las excepciones a1 regimen de la anterior, que atento a las fluctuaciones extraordinarias que
licitaci6n consagradas en la ley de obras publicas se encuentran sufren actualmente los valores de la moneda, debido a la
limitadas a 10s casos en que dicho requisito previo sea pric- inflacibn y desvalorizaciones monetarias, resulta inconveniente
ticamente imposible de cumplir o por lo menos de una palmaria entregar a la rigidez de la ley la deterrninacion del costo
y manifiesta inconveniencia" (t. 89, p. 260). tope de la obra para precisar la excepci6n establecida por el
inc. a del articulo que estudiamos.
49. CUANDO EL COST0 DE LA OBRA NO EXCEDA DE $3.000.000. Por tanto, resoltara oportuno que la facultad para hacer
La unica finalidad de esta disposici6n es agilitar 10s t r i - variar dicho tope se otorgue a1 Poder Ejecutivo, y no al
mites administrativos en el contratamiento de obras pcblicas Poder Legislativo.
que no alcanzan gran magnitud. Destacamos la conveniencia El criterio precedente ha sido adoptado por la mayoria
de que obras de escasa importancia no se recarguen con 10s de las leyes de obras publicas provinciales: Rio Negro (1969) ;
gastos que impone el tramite licitatorio. Entre Rios (1969) ; Neuquen (1972); etc. Inclusive el pro-
A nuestro juicio, la unica reflexion de fondo que puede yecto del CIMOP lo consagra en su art. 12, inc. a, atribuyendo
hacerse respecto de esta primera excepci6n radica en si la a1 P.E. la obligaci6n de fijar anualmente dicho tope. La
suma de $ 3.000.000m/, fijada en su oportunidad, resulta o reglamentacidnproyectada; para este articulo agrega que: el
no elevada frente a la discrecionalidad que esta disposici6n Poder Ejecutivo determinari 10s montos maximos correspon-
otorga a1 Estado. dientes para 12s adjudicaciones por licitaci6n privada, con-
El doctor RAFAEL BIELSA consider6 elevado en 1955 curso de precios y contratacibn directa.
el monto de $ 100.000 %, y lo censur6 porque permite d i c e - Ahora bien, la determinaci6n de monto maxim0 para la
"lo discretional y el favoritismo" ll*. contratacidn directa resulta criticable por cuanto uo es po-
Por nuestra parte, no nos parece eievada la suma tope sible prever cual sera la importancia de la intervencibn di-
de $3.000.000 mA que establece la ley 16.798, reformatoria de recta de la Administraci611, teniendo en cuenta la urgencia
la ley 13.064, sancionada el 30 de oct. de 1965; cabe recordar o la magnitud del siniestro que pueda producirse, circuns-
que ya en esa epoca en el pais se mantenia una fuerte corriente tancias, estas ultimas, siempie imprevistas.
inflacionaria l15. Aclaramos que el monto a que se refiere la ley es e\
Leyes de obras publicas provinciales sancionadas con pos- que resulta de la licitaci6n y por el que en definitiva se haco
terioridad, eximen del requisito de la licitaci6n a obras cuyo el contratamiento, y no a aquel monto que provisionalmente se
presupuesto no excede el tope de $ 1.000.000 m/,. La ley 6021 de presupuesta antes del llamado. Una interpretaci6n distinta
la provincia de Buenos Aires ha suprimido el monto tope puede conducir a la violaci6n de la ley.
en su texto, dejando la cuesti6n librada a 10s decretos regia-
mentarios de la ley. 50. TRABAJOS
INDISPENSABLES Y NO PREVISTOS.
'" Ob. cit., p. 370. Lo dispuesto por este inciso constituye una novedad ell
"' A titulo informativo anotamos que la antigua ley de obras pli- nuestra legislaci6n nacional de obras phblicas, ya que la
blicas 715, del a80 1816, en su art. 3, inc. 1, fijaba un tope de 1.000 pe-
sos fuertes. El 30 de noviembre de 1914, por acuerdo de ministros, se ley 775 nada decia a1 respecto.
interpret6 que por pesos fuertes debia entenderse pesos oro; en conse- Se refiere, indudablemente, a lostrabajos imprevistos
cnencia, 10s 1.000 pesos fuertes de l a ley importaron 2.272 pesos papel; (no imprevisibles), y que siendo indispensables para la reaii-
con ello se trat6, prhcticamente, de elevar el tope fijo de la ley 775. zaci6n de la obra no se han representado en 10s planos, ni
Posteriormente la ley de presupuesto para el a80 1937, y tambifn la ley mencionado en la contrata, ni en las especificaciones, ni en el
11.672 (llamada ley permanente de presupuesto), elevaron el tope a
5.000 pesos moneda nacional.
presupuesto, ya sea por olvido, impericia o negligencia.
108 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS P ~ B L I C A SEN GENERAL (ART. 9 ) 109

En nuestra opinibn, consideramos que en la disposici6n Una sana interpretacihn debe llevar a1 Estado a aplicar
en anilisis deben incluirse, tambibn, 10s trabajos imprevisi- la norma que estudiamos, especialmente en 10s, casos de ca-
k ~

bles, que son aquellos que por sus caracteristicas han esca- lamidades publicas: terremotos, inundaciones, epidemias, gran-
pado a la posibilidad de que las partes 10s tuvieran en cuenta des incendios, siempre que estos desastres tengan gravitaci6n
a1 contratar, pero luego resultan necesarios. colectiva.
Es interesante advertir que la disposici6n referida ha E n las circunstancias precedentee, y ante la necesidad
concretado en una tabla 10s limites miximos a que pueden imperiosa del auxilio, no es posible esperar el cumplimiento
llegar las contrataciones por obras complementarias. Los in- del tramite licitatorio. Desde luego, no quedan excluidas la3
dices porcentuales autorizados disminuyen cuanto m i s alto posibilidades de la licitaci6n "privada o de una ripida con-
€13 el costo original de la obra pitblica contratada. E s i n b -
sul!a$e precios. Con estos dos ultimos procedimientos, habi-
dabie que 10s porcentajes cornplementarios se elevan consi- tualmente practicables, se evita suspicacias y se acredita el
derablemente, a1 determinarse que la escala sera acumulativa celo administrativo sin mengua de la ley.
cuando el costo original de la obra contratada sea superior Aclaramos que no excluimos la intervencihn directa e
a $ 500.000. inmediata de la Administracihn, sin ning6n tramite previo,
Las previsiones que consagra este inciso nos parecen acer- cuando circunstancias de urgencia, verdaderamente extraor-
tadas, pues con ellas se-e$ka,.Ja paralizaci6n de Jas .obras con dinarias, asi lo exijan.
la .,...
secuela
.,..
de importantes
-. . -... perjuicios
-.-.
+ --..m:.m2.-
'ie. Una
.
~~ .~~~
-~
analoeia interesante nos brinda el art. 2512 del
~~ ~~ ~~

C.C., que expresa: "Cuando la urgencia de la expropiaci6n


Destacamos que varias leyes provinciales de obras pu-
blicas han incluido previsiones identicas, y algunas llevan 10s tenpa un caracter de necesidad de tal manera imperiosa
porcentajes cornplementarios hasta el 50 % del monto total que sea imposible ninguna forma de procedimiento, la auto-
del valor de la obra contratada. ridad pliblica puede disponer inmediatamente de la propiedad
pnvada, bajo su responsabilidad".
Se observa que la ley 13.064 establece un regimen de
escala que resulta anacr6nico frente a leyes de obras pitbli- Se ha resuelto: "La provincia de Dfendoza esta obligada
cas mas modernas. a1 pago del importe de la obra pitblica contratada sin auto-
rizacihn legislstiva, si se trata de un caso especial de orden
En efecto, es mas practico establecer que el costo de pitblico o de una necesidad de caricter urgente" ("J.A.",
10s trabajos indispensables no debera exceder del 50 O/o del t. 34, p. 1022).
total del monto contratado para que se configure la excepci6n
Finalmente, diremos que la "urgencia" puede aparecer,
del inc. b.
en ciertos casos, creada por la imprevisihn estatal, pues se debi6
prever lo previsible, impidiendo asi la aplicaci6n del inciso
en estudio. En estas situaciones estimamos que existe respon-
Esta disposici6n otorga a1 poder administrador una gran sabilidad de 10s funcionarios, ya sea por incapacidad, culpa
discrecionalidad en cuanto a la aprecracY6ii del'concepto de o negligencia. Como ya hemos dicho, la apreciaci6n de la
"ur-gencia",el cual podria utilizarse con amplitud desmedida, urgencia no puede quedar librada a1 criterio subjetivo de fun-
permitiendo violar mediante una falsa excepci6n la regla ge- cionarios, sino fundarse en estudios tkcnicos, objetivos, pre-
neral que impone la licitaci6n publics (ver ps. 102 y s.) ; cisos y serios, seghn lo ha resuelto la Administraci6n nacional.
iguaI argument0 puede hacerse respecto del concept0 de "servi-
cios d e orden social impostergables" l17. 52. SEGURIDAD
DEL ESTAW 0 NECESIDAD DE RESERVAS.

Ver acloraciones parlamentarias. Entendemos que las situaciones precedentes s610 pueden
'
1 Conf.: BIELSA,oh. "it., p. 371. vincularse a casos relacionados eon secretos militares, o a
DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S EN GENERAL (ART. 9 ) 111

situaciones que interesen a la defensa nacional o seguridad Consideramos que un .. llamado~ " . ... * ..licitatorio
. frustrado debe
del Estado. dar lugar a un nuevo y cuidadoso anilisis por parte de la
.... .... .
ALCIDES GRECAexpresa a1 respecto: "La publicidad es
~ ~

entidad estatilg.";; . . l o prepai6. Generalmente, la investiga-


esencial en todos 10s casos de un gobierno democratic0 y ci6n pdndri en evidencia la falta de previsiones o incapacidad
responsable. S610 la seguridad del Estado puede constituir, de 10s tbcnicos que estudiaron la subasta. Por ello u n ... nuevo
en contadas ocasiones, un motivo suficiente para prescindir llamado puede r e s u l t a r oportuno.
del sano y eficaz procedimiento de la licitaci6n pliblica. Pero Sin embargo, el fracaso puede ser justificado, sin mengua
aun en estos casos, las inversiones que se efectiien con tal de 10s tecnicos intervinientes, y ello suele acontecer en cir-
motivo, deberan documentarse y siempre estarin sujetas a1 cunstancias de fuertes conmociones internas o externas, crisis
contralor de la Contaduria General y, en su hora, del Con- profunda, inseguridad econ6mica o politica llevada a grados
greso de la Naci6n" l18. extremos, etc.
. Las ofertas inadmisibles se presentan cuando no se ajus-
o DESTREZA PERSONAL; PATENTE o PRIVILEGIOS.
53. CAPACIDAD : tan a las bases respectivas: cuando contienen deficiencias in-
Este inciso comprende 10s casos del apartado 59 del art. 3 1 .salvables, de caracter tbcnico; cuandd se advierten estima-
de la antigua ley 775; y a su vez, considera situaciones irrlsorias que hagan prever el incumplimiento; cuando
nuevas, legislando con malyor amplitud y eficacia. Su texto preclos elevadisimos que 10s hagan maceptables;
es de facil interpretaci6n y no reclama mayor analisis. ialta de solvencia econbmica o moral de
En efecto, resultaria inoperante que el Estado licitara 10s empresarios debidamente justificada; etc. En-estos c a 3 L
pliblicamente una obra cuya ejecucidn dependiere, en exclu-
sivo, de 10s conocimientos o capacidad tkcnicos, cientificos
o artisticos de determinado agente; como asimismo de un
sistema de trabajo o de maquinarias amparados por una pa- .., ,.
.. Refirmamos aue el estudio de un llamado a licitaci6n
~ ~

'" "
tente de invenci6n en favor de determinada persona o enti- .. debe ser exhaustive por parte del ente estatal que lo pro-
dad. Desde luego, no habria pluralidad de concurrentes, ni
'
mueve. Pero puede acontecer que 10s estudios se realicen defi-
puja que haga posible el cumplimiento de las finalidades ba- *.,I , cientemente y la invitaci6n a las empresas se promueva sin
sicas perseguidas por la licitaci6n. 1.
, J ~ ', I , ! : -
el anilisis respectivo que reclame la naturaleza de la obra Y
Advertimos que siempre quedari en manos del Estad;) c , .{as caracteristicas de su ejecuci6n.
i,..
el camino de la expropiaci6n por causas de utilidad pliblica, '
"' Estas deficiencias radican particularmente en la ligereza
previo cumplimiento de las garantias y recaudos exigidos con que se consideran 10s c6mputos metricos, o sea, la cuenta
por la Constituci6n nacional y las leyes de la materia. o calculo del monto de obra de cada partida expresados en la
unidad metrica respectiva; y sobre todo en la determinacibn
54. SYBASTADESIERTA u OFERTAS INADMISIBLES. err6nea de 10s precios bisicos u oficiales, amen de la oscu-
... . ., ".
. ridad y dificil interpretaci6n de 10s distintos pliegos.
Este inciso se refiere al.fracaso del llamado licitatorio,
1,:k7
,

ya sea por falta de proponentes o por ofertas no admisibles. :.:T Cuando 10s c6mputos estin equivocados y 10s precios ofi-
,, ., , .
Respecto de la primera situacibn, la ley 775 (derogada) ciales no responden a una realidad mas o menos aproximada,
y muchas leyes de caracter provincial, establecen el fracaso 1' . . . ..:10s oferentes serios se desalientan y no concurren a 10s Ila-
de dos subastas y no solamente de una, como lo prescribe la mados. Cabe anotar que 10s precios muy bajos, como asi-
ley 13.064. mismo 10s demasiado altos, son igualmente perniciosos. En
ambos casos suele suceder que empresas con tkcnicos eficaces
"S La licitacidn y el privilegio en 10s contratos administrativos, realizan analisis ajustados a la realidad, y entonces se pone
Imp. de la Univ. Nac. del Litoral, Santa Fe, 1941, p. 12. e n evidqcia el descuido y desaprensi6n con que se realid el
112 R~GIMEN
LEGAL DE US OBRAS P~BLICAS DE LAS OBRAS PUBLICAS EN GENERAL (ART.9) 113

proceso licitatorio. Aun mAs, el problema se agrava cuando fijaci6n del precio miximo a pagarse en la operaci6n; g)
empresarios con pocos escr~ipulosadvierten 10s errores y se adquisici6n de bienes cuya fabricaci6n o venta sea exclusiva
ponen de acuerdo concurriendo con precios preconvenidos so- de quienes tengan privilegio para ello o que s610 posea deter-
bre la base de futuros repartos de utilidades, desvirtuando minada persona o entidad, siempre y cuando no hubiera sus-
asi la puja, en raz6n de la negligencia o impericia de quienes titutos convenientes; h ) compras y locaciones que sea menes-
llevaron a cab0 10s estudios para el respectivo llamado. ter efectuar en paises extranjeros, siempre que no sea po-
Finalmente diremos que situaciones como las expresadas sible realizar en ellos la l i c i t a c i 6 n ; a contrataciones entre
con anterioridad, crean el desconcierto entre 10s contratistas reparticiones pdblicas o en las que tenga participaci6n el
y hacen cundir 16gicas inquietudes respecto del resultado de Estado; j ) cuando exista notoria escasez en el mercado local
l a s obras, sean p6blicas o privadas. de 10s bienes a adquirir, circunstancia que deberh ser acre-
.Laprocuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado : ''No ditada, en cada caso, por las oficinas tecnicas competentes;
Puck dkC!JbSe 10s rnotivos -- aue pueda tener el Ex;- k) la venta de productos perecederos y de elementos desti-
cutivo a1 dis~oner-Xejar....sin-.-efecfo..una-licitaci6n, .'.pues:'l'a nados a1 foment0 de las actividades econ6micas del pals o
apreciaci6n intririseca de dichas causas, asi como las razones para satisfacer necesidades de orden sanitario; 1 ) repara-
ae convenleno1a.y oportunidad que pueda tener en cuenta, ci6n de vehiculos y motores: m ) compra de semovientes par
s610 a 81 competen, y escapan, en consecuencia, a todo control" selecci6n.
(t. 73, a. 34). -
"E' el supuesto de una_cantr&a,ci6n directa por fracas0 56. AUTORIZACI~N PARA CONTRATAR SIN PREVIA L I C I T A C I ~ N
d e q a ' licitacgn... an~r~,~r~~-el~a.~s!ek~,~ba,~erse
sobre la base d,el PUBLICA. LICITACI~NPRIVADA. CONTRATACI~N
DIRECTA.
liego de condiclones, pues si el rechazo ~ ~ s ~ o _ f e r t a s . s e _ h a
:oduciao por no ajushrse a dicho'5lie'go no ."p .,o..,d n a fundarse
L, ?_ii^, ,.
,,
Consideramos que en todas las excepciones previstas POr
3
el articulo que estudiamos, ya sea que Se llame a licitaci6n
en ese hecho'por una':contrataci6n, directa bqjo otras bases"
(t. 89, p. i06), privada,
,. . -
ya sea qu~,,.se.contrate directamente, siempre sera
necesario un decreg o acuerdo de ministros que autorice la
A ) Licitaci6n caduca.-Puede suceder que hayan con- contrataci6n a1 margen, del remate pdblico y ubique el caso
currido oferentes no objetables a1 llamado licitatorio; asimismo, dentro del regimen de excepciones de la ley.
que no se registre la presencia de propuestas inadmisibles. E n cyertas oportunidades se ha entendido, administra-
No obstante, el Estado, en virtud de sus atribuciones, puede tivamente, que h a b i 8 n ~ ~ ~ - ~ ~ , ~ . a . , . . a u t ~ r i8sta
z % puede
ci6n,
dejar sin efecto la licitaci6n; en tat caso se dice que se trata quedar sup1id.a. .con,.un...dsreta. ,o,..a.cue~do.de mi.nistr?s que
de una licitaci6n caduca.
La situaci6n mencionada, aunque posible, no es frecuente.
disponga, a posteriori, la aprobaci6n de 10s actos l~c~tatotor~os
lle.vados a , cabo.
Puede fundarse en que la Administraci6n haya perdido interis
por la obra licitada, considerado inoportuno el llamado lici- La vieja ley 775, tantas veces citada, contaba con el
tatorio, etc. art. 22, el cual establecia textualmente: "Aquellos contratos
para obras, en que la licitaci6n no sea obligatoria, serfin
-r -~-s-
~..~
..e
.l <
t o autorizados
v s en acuerdo de ministros".
55. OTROSCASOS PREVISTOS PUR EL DECRETO-LEY DE CONTA-
Lamentablemente, no encontramos en la ley actual una
~

BILIDAD. una
!
norma.,q,ue establezca imperatiaamente l a au@rizaci.on
norma.,que autorizaci.6n arevia,
Sin perjuicio de las excepciones analizadas precedente- resoluciopes fundarlasllnr
mediante resolucio~es r narte de la Administra-
Administ?-
mente, el art. 56 del decreto-ley de contabilidad 23.354/56
casos de contratamiento direct0 en 10s 1 c n Ademis, en s-sallas cciaraciones parhmentarias
ei-Gn.
.&are&
parlamentarias tampoco
.&arece ningLin argumento que ~ustifiquetan inconvenic$nte
tammo

de inmuebles en remate pdblico, previa


114 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P~JBLICAS

Sin embargo, hacemos notar que disposiciones como ia no se exigira el certificado a que hace referencia el apartado
suprimida por nuestra ley actual, las encontramos en 10s anterior siendo suficiente el certificado de inscripci6n.
arts. 3, 6 y 41 de la ley 11.672; en la ley 11.260; en 10s de- d) Las invitaciones que se cursen a las firmas respec-
cretos del 7 de enero de 1910, 25 de febrero de 1916 y 13 tivas, deb&hll--rgMitirse con una anticipaci,$n minima de 10.
de octubre de 1938. Ademas, el Ministerio de Hacienda de la dias, con respecto a la fecha fijada ..para,,el acto . licitatorio.
Nacibn, por nota de1 4 de abril de 1938, hacia ~ r e s e n t ea~.Ion
..-
~
e) Se agregarin a las_,act.uaciones 10s comprobantes del
otros ministerios la conveniencia de,,fundar en cada circuns- recibo . de . . . la ~.
invitaci6n enviada a quienes se les requiri6 coti-
tancia_las razones habidas para a u a r m d e l reglmen de Ia. zacipn, como asimi'smo 10s avisos de recepcibn de las cartas
]icitaci6~-i,~blicp, -
-
-:.- .
,-..., ,.
--'- .A
'

c~rtificadas.
f) Las propuestas se abriran en acto pitblico, labran-
Proyecto del CIMOP (art. 12). dose acta, en presencia del funcionario que la Administracibn
En su reglamentaci6n proyectada consigna otras excep- desi@ie:
ciones interesantes: a) cuando la Administracibn contrate con g) Si entre las propuestas presentadas y admisibles hubie-
cooperativas y consorcios vecinales; b ) cuando contrate direc- r a dos o m i s igualmente ventajosas, y mas convenientes que
tamente con el autor de un proyecto. las demhs, la Administraci6n llamari a mejora de ofertas
entre esos proponeentesl~exc!usivamente.Las nuevas propues-
Licitacio'n privucla. -
Igualmente, la citada reglamenta- tas seran presentadas dentro de 10s 5 dias en el lugar y hora
.ci6n:Y<&- e1""'cXSo de licitaci6n privada fija 10s siguientes que se fije, bajo sobre cerrado, con las mismas formalidades
requisitos : que el llamado primitivo y que ser5.n abiertas en act0 pitblico.
a .,.,u.n ,..m
a ) Se , dekera .-solCcj,iar.-~~tizaci6~. i d tres En caso de nueva paridad la Administraci6n decidir4 en
f-mas,.
. virtud de 10s elementos de la oferta y 10s antecedentes de la
Las propuestas debeya,n ,efe.tu.ar~ee n formularios .. espe- empresa.
ciales, confecciona*dospqr l a Administraci61~.y-seran.. presen- -Amnliando
-...r...
~ ~~ ~ la
-.~informacibn anterior diremos ".que el n6-
tadas en sabres,.; cerrados.:. el .pliego de,.basesscy condiciones
'
per0 de_.p.fe:$~ep_,,.~ue, a,.,
pueden,.~re~entayse.,u? llamado de
podra exigir la firma de sepresentante t6cnico. liritnci6n
... .. -..
-, .,-.- .
,..'.,. . - ~fiblicaes,casi..ilmitado,,,pues
~ .. s61o se necesita reunir
b ) Los proponentes deberan acompafiar, en el momento las condiciones requeridas en la bportunidad; " ,.:en cambio,
.... a
. . . - .-- ~.
5010yeen c o n c u ~ ~1.3s
L".,
del act0 licitatorio,,.la correspondiente garantiar;que:se cons- una.liciki&~v&a i r personas,.fisi-
tituira en la forma prevista en'$ art. 13, apart. 12, de la cas ,o ideales e,xpres,amente.mvitadas por la entidad estatal.
presente regla~e&ci6n, y agregar ademas el. ciktificado de El Reglamento de !as Contrataciones del Estado estableee
capacitaci6n expedido por el re gist^-o de Constructores y pro- que debe invitarse torno minim? a seis casas comerciales del
veedores de Obras Pitblicas. rubro.' las cuales deben hallarse inscritas en el Registro de
\._A.

C) Cuando la licitaci6n privada tenga por objeto la ad- Proveed'ores del Estado en el rubro correspondiente.
quisici6n de materiales o elementos necesarios para las obras, Sin embargo, si en la zona donde se practiqoe la lieita-
ci6n privada no hubiere "seis casas comerciales" del "rubro"
JACOBOWIUNER (ob. cit., p. 201) expresa que..'!junto con la o no estuviesen inscritas, consideramos que sera valida la
.
licitaciiin privada existe otro sistema, que no se halla establecido legal- licitacibn, pues tales circunstancias son perfectamente aten-
mente, per0 que se utiliza en nuestra Administraci6n: el concurso pri- dibles.
vado de precios. E n este caso no se realiza un acto, no se fija dia deter-
minado Y los concurrentes no son tantos. Las disposiciones administra-
Tambikn nos parece oportuno fijar el concept0 de "con-
tivas admiten el cancurso privado de precios siemgre que. h&a trss ca- curso". Aun cuando 10s diccionarios de la lengua expresan en
sas ~oncurrentes para elprimer, llamado. dltimamente esta disposieiiin tercera o cuarta acepci6n que concurso puede constitufr el
ha sido ampliada, en el Ministerio de Hacienda, a cinco". "1lar;lamiento para ejecutar una obra o prestar su servicio,
116 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LAS OBRAS P ~ B L I C A SEN GENERAL (ART. 9) 117

a fin de elegir la propuesta mas ventajosa". Debemos mani- En nuestra opinibn, contrataci6n directa significa la po-
festar que concurso se refiere m i s a aspectos intelectivos, sibilidad amplia que puede otorgarse legalmente a la Adminis-
como condiciones tecnicas, artisticas, intelectuales, etc., y no traci6n para que contrate en forma directa con quien o quienes
a conceptos puramente materiales, como puede ser la cons- estime oportuno, la constmcci6n o reparaci6n de una obra p~i-
trucci6n de un edificio, dique, etc. blica. Por tanto, desaparece cualquier selectibilidad phblica
Por tanto, y dentro de este orden de ideas, aunque re- por via licitatoria o cualquier otro medio apropiado. En con-
suite de ficil comprensi6n, no es muy acertado hablar de creto, el Estado contrata libremente como puede hacerlo cual-
"concursos de precios", como habitualmente se hace. La mis- quier particular.
ma ley 13.064 fija, a1 pasar, el concept0 cuando en su art. 4, - -En- algunas legislaciones de obras pitblicas existentes en
~ a r r a f otercero, expresa: "Se podri llamar a concurso para paises muy evolucionados, particularmente en el Norte de Euro-
elaboraci6n de proyectos y acordar premios que se consideren pa, se usa la contrataci6n directa con algunas limitaciones.
justos y estimulantes, asi como contratar proyectos directa-
mente en casos especiales". Ventajas de la cmtrataei6n directa. - N o obgervamos otra
ventaja queda rapidez ,con,que, llegado el caso, el Estado
56 bis. CONTRATACION
DIRECTA. pnede'contratar una obra. En efecto, hay ahorro de tiempo,
tramites, papeleria, publicaciones, etc.
e este 'articulo dijimos que la
ley 13.064 implants, con obligatoriedad, el procedimiento de la
licitacidn, es decir, que s61o pueden adjudicarse las obras pli- Desventajas de la cmtrataci6n directa. - a ) S61o resulta
blicas nacionales en remate piiblico; dijimos tambien que !a aplicable en paises de gran evoluci6n social y politica en 10s
citada ley emg!eaLos ~ r m ~ ..o. s ~ e m a ~como ~ l sii fueran
c ~ " cuales la funci6n administrativa constituye una verdadera ca-
6 m o d e i n aunque gramaticalmente .
no lo Sean rrera, donde 10s advenedizos e irresponsables no se encaraman
(ver p. 121). con facilidad. Esto trae como consecuencia el desarrollo de
un gran sentido 6tico respecto de la actividad gubernamental
- . -Dor supuesto, de gran trascendencia para la actividad ad-
v.
ministrativa.
b) Mantiene el anonimato de 10s actos administrativos
~.
..
~-demb;-cabe~te%&
~

Z - G i Y t i h u e las exce~cionesreferidas y resta el mayor conocimiento y control a que tiene derecho


tienen caractel: enumerativo, y no.&nc~atixo;. -, ..~.. t a m 6 i n son el pueblo respecto del manejo de 10s fondos pliblicos.
facultativaspara el Estado, ya que puede hacer o no uso de - C ) Facilita 10s favoritismos inevitables.
d ) No constituye una verdadera valla respecto de hechos
.
&has excepciones si le resultare o no ~rocedente~ . - - - - .- .
En consecuencia, puede afirmarse que nuestra ley nacio- delictuosos, que indudablemente se facilitan por la falta de
nal de obras publicas, como tantas otras provinciales y extran- publicidad y demis controles licitatorios.
jeras, h3 adoptado un sistema mixto que concede, a nuestro e ) Lesiona el interes privado tendiente a constituir y man-
juicio, una flexibilidad conveniente. tener grandes empresas constructoras con obradores importan-
Si se tiene presente las exigencias licitatorias de la ley tes y personal especializado.
13.064 resulta facil comprender que debe entenderse por con- Estas desventajas, entre otras, nos apartan de la con-
trataci6n directa; o "marehi de g r i & gre'", como se la llama trataci6n directa como norma general y nos decide en favor
en Francia; "trattativa privata", en Italia; o "ajuste directo" del regimen mixto establecido por la ley 13.064.
o "direto", en Portugal "sb's. -
Caracteres iuddicos de la contratacibn directa. Jo& RO-
bzrtp Dromi
-_.--*
(ob. cit., p. loo), resumiendo a Marienhoff, con-
llsm'Ver: DROMI,ob. cit., p. 99 cretalos siguientes czracteres :
P falta de concurrencia, puja u oposici6n de ofertas;
competencia del Estado para dirigirse libremente a
,.,.. .,,
" ..,
quien juzguegnxeni'ente y solicitarle una oferta de contrato;
'pyeTu%ciabilidad del procedimiento en favor del Estado,
dado su caricter facultativo; 11
CAP~TULO
3 .
obligaci6n del Estado, en algunos ... casos, dc requerir
ofertas a tres casas del ramo, de conformidad con lo prescri- D E LA LICITACION (58) Y ADJUDICACI6N
__ I "^ . _
to por el Reglamento de Contrafationes del Estado, decreto
-I

5720/72, art. 62; -inc: iO; , .'


"

e ) facultad de la Administracihn, aun en 10s casos en Art. 10


"
que se requiere pedir tres ofertas, de contratar libremente, La licitaci6n p~blicase anunciara en el Boletin Oficial de la
motivando y dando las razones de su proceder; Nacion y en el organ0 anilogo del gobierno provincial o del terri-
f) facultad de la Administraci6n, en 10s casos menciona- torio donde la obra haya de construirse, sin perjuicio de anun-
dos, para contratar libremente por incomparecencia del nlimero ciarla en 6rganos privados de publicidad o en cualquier otra for-
minima de oferentes, que configuraria lo que podriamos llamar ma en el pais o en el extranjero, si asi se estimare oportuno (59).
"contrataci6n privada desierta"; Los anuncios obligatorios deberin publicarse con la antici-
g) aplicar, en lo que a la adjudicaci6n se refiere, el criterio paci6n y durante el tiempo que se seilalan a continuaci6n (60) :
de la mejor oferta, a1 igual que en la licitaci6n pliblica; [En virtud del decreto 160 O.P., 24/7/73, 10s montos actua-
h ) competencia para rechazar la oferta de contrataci6n les y escalas correspondientes han quedado modificados en la
siguiente forma:]
directa por precio inconveniente.
Dias de Dias de
Monto del presupuesto anticipaci6n publicacid11
57. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
Hasta $ 700.000 5 5
No las reproducimos ni hacemos resumen de ellas por De ,, 700.000 a 1.750.000 15 10
cuanto nada agregan a1 anilisis que hemos realizado del Mis de ,, 1.750.000 20 15
art. 9.
Cuando para el Bxito de la licitaci6n sea conveniente, se po-
dran ampliar 10s plazos establecidos, asi como reducirlos en casos
de urgencia (61).
Concordnnsina: art. 1044. C. C i v . : dccreta-le~ 23354156.
SUMARIO: 58. Conernto. A ) Anteeedcntes. B ) Licitseibn. r m a t e y subcrta. Cl c!e
Defin(ei6n y naturalera j u r i d i e ~ de la licitnsi6o. Nvertra definiei6n. Dl Finalidndes
Is lieitsei6n. D e ordcn moral: Dc arden eson6rniso: De orden reiecfiuo. El Reanisiton
indir~cn~abl~ el ~ u r n ~ l i ~ de
i ~ t
insotinslidads de la licit&ci6n. - 59. Publicidsd. -
60. Tbrnpo de pubiicrei6n. - 61. Facvltad de srnuliar o ~ d u e i r10s plalai.
~ndencia. - 63. Aelarasiona pailsmentnriss.
- 62. JWis-

Aprobados el proyecto y presupuesto de una obra pli-


blica por 10s organismos estatales autorizados legalmente, co-
rresponde proceder a su licitacihn.
Antes de dar comienzo a1 estudio del articulo en anilisis.
nos referiremos en particular a la licitacidn. En nuestra obra
120 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

Contrato de comtruccidn privada fijamos s610 algunos con-


Finalmente, la licitaci6n prolonga su vivencia hasta nues-
ceptos, sin concretar ninguna definici6n; estimamos, enton-
tros dias.
ces, que el caricter privado del contrato que estudiamos en
Las legislaciones modernas, con modalidades m i s o me-
dicha obra, no requeria otras consideraciones. I '
nos distintas, siguen consagrando el sistema que nos ocupa.
Nos limitamos a expresar que la licitaci6n significaba Cahe, pues, preguntarse cuil es el saldo que la licitaci6n
un estado de puja mediante el cual, el que lo promueve, trata
ha arrojado a traves de 10s siglos; cuiles son sus bondades
de conseguir determinadas ventajas traducidas en la obten-
e inconvenientes.
ci6n de un mayor cumplimiento, mejor calidad y precios m i s
No vacilamos en acotar que el regimen del remate, su-
convenientes para realizaci6n de la obra. Pero ahora, frente
basta o licitacidn (tomindonos la licencia de consignar estos
a1 contrato de obra plihlica como una actividad importante
terminos como sin6nimos), ha tenido, siempre, fundamentos
de la vida administrativa del Estado, debemos detenernos
loables tendientes a obtener ventajas respecto de la calidad
en el anilisis de la licitaci6n, como un procedimiento que
en la ejecucihn, de la moral y economia administrativa. LO
toca muy de cerca a la eficacia de una buena administraci6n
expuesto precedentemente, bastaria para justificar la supewi-
de gohierno. vencia' del instituto legal que nos ocupa. No aceptamos que
A) Antecedentes. -La licitaci6n como estado de puja en- se lo califique como inoperante; a1 contrario, lo consideramos
caminado a enfrentar.10~oferentes, con la finalidad de obte- un verdadero dique de contenci6n respecto de la avidez de
ner ventajas en obsequio del promotor, tiene un origen mup lucro desmedido de 10s empresarios y de las deficiencias de la
remoto. Es posible que la hayan utilizado 10s chinos, cuya btica administrativa, como males seculares confirmatorios, una
civilizaci6n se remonta a miles de afios antes de Jesucristo. vez mas, de las debilidades humanas.
Hamurabi, rey de 10s caldeos, en su viejo c6digo (2.100 afios Concretando diremos que la licitacidn tiene mayores ven-
antes de Jesucristo) trasunta sus preocupaciones para obte- tajas que inconvenientes, sobre todo en 10s paises que no
ner 10s mejores resultados en ohsequio de la construcci6n, han alcanzado todavia una gran evolution y madurez admi-
ya sea respecto del justiprecio de 10s valores, ya sea en el nistrativa.
mejor cumplimiento de 10s compromises contraidos. Por otra parte, hacemos notar que el regimen de lici-
En Grecia se adjudicaba, tambien, la obra a quien ofrecia taci6n puro, indiscriminado, sin ninguna restriccibn, ha sido
mayores ventajas, quedando gravados con bipotecas 10s bienes radiado de todas las legislaciones del mundo para dar ubica-
del arquitecto, en garantia del estricto cumplimiento de la ci6n, dentro del mismo instituto legal, a conceptos y resguar-
ejecuci6n. dos precaucionales destinados a obtener mayor eficacia res-
En Roma, y luego en casi toda Europa durante la Edad pecto de 10s fines perseguidos.
Media, se emple6 el sistema de subasta "a mata candela" o Igualmente, mencionamos la posibilidad de licitaciones
"a vela y preg6nV, consistente con pequefias variantes en re- internacionales a 10s fines de obras pliblicas, tamhikn, inter-
cibir ofertas para alguna construcci6n de importancia durante nacionales.
el tiempo que ardia una vela; y luego se adjudicaba la obra al
que habia ofrecido hacerla por menos precio, hasta el mo- B) Licitacibn, r e m a t e y subasta. - Corrientemente se re-
mento en que la vela se extinguia. conoce cierta sinonimia a 10s terminos del epigrafe. Sin em-
bargo, hay diferencias que 10s distinguen entre si, especial-
En la Edad Moderna, cuando en Europa comienza el des-
mente si se 10s considera desde un punto de vista estrictamente
pertar de las grandes obras de inter& colectivo, tambien se
juridico.
emplea el sistema de la licitaci6n segljn 10s casos y las Bpocas, Respecto de la licitacibn, expresamos que se trata de un
per0 siempre con mira a enfrentar la competencia en procura
procedimiento administrativo polifac6tico (ver nuestra defi-
de ventajas para 10s promotores.
122 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS POBLICAS DE LA LICITAC~ON Y ADJUDICACION (ART. 10) 123

La subasta en el sentido de puja u operaci6n a1 mejor la m b ventajosa (adjudicacidn), con lo cual el contrato queda
postor reclama, a nuestro juicio, el act0 decisorio o la in- perfeccionado; y todo el procedimiento se fnnda, para alcanzar
tervenci6n del juez o autoridad adminis'crativa. ! la finalidad buscada, en 10s principios de igualdad de 10s lici-
El remate participa de las caracteristicas de la subasta, ,,i , tantes y cumplimiento estricto de 10s pliegos de condiciones".
salvo en lo que se refiere a la intervencibn judieiaria o ad- ALCWESGRECA I?' enuncia una definici6n en la cual trata de
ministrativa. explicar la naturaleza juridica del instituto definido: la licita-
No obstante lo expuesto con anterioridad, en el uso co- ci6n, dice, es "un act0 condici6n previo, integrante de un acto
rriente, estos t6rminos aparecen como sin6nimos. Nuestra administrativo, siendo su finalidad establecer un riguroso con-
ley de obras phblicas 13.064 emplea con frecuencia, y en tralor en la disposici6n de 10s bienes del Estado, un trato igual
forma indistinta, las palabras lieitaci611, subasta y remate. para 10s particulares que comercian con la Administraci6n p&
La< consigna con identico significado gramatical, y en nin- blica y una eficaz defensa de 10s intereses colectivos".
guna oportunidad las palabras en cuesti6n aparecen emplea- RAFAELBIELSA 12* dice : "La licitaci6n es un procedimiento
das con un sentido terminol6gico distinto.
legal y tknico que permite a la Administraci6n phblica realizar
El decreto-ley 23.354/56 hace una distinci6n correcta en-
una operaci6n no s610 m i s ventajosa, sino tambien de acuerdo
tre "licitaci6n pdblica" y "remate pdbiico" (arts. 55 y 56,
con las reglas juridicas de indole constitucional". Este autor
inc. 2 ) . expresa que el procedimiento de la Ijci@ci6n y adjudicacidn
Dentro de lo que hemos expresado con anterioridad, opi- comprende c u a t r ~fases :@ anuncio; a p r e s e n t a c i d n de pro-
namos que la ley 13.064 debe ser reformada en su oportunidad. puesta cerrada.;..~39p
.-' apertura de 10s pliegos; @adjudicaci6n.
C ) Definicidn 1~ naturaleza juridica d e la licitacidn. En - MICUELS. MARIENHOFF: Consiste en un prawdi&e
el parigrafo anterior expresamos lo que significa licitaci6n selecci6n del contratante de la Administraci6n p~lblica,que so-
considerada etimol6gica y gramaticalmente. Pero, precisar una bre la base de-rnevia" justificaci6n de idoneidad moral,
definicibn, desde un p~untode vista estrictamente administra- 'dcnica y financiera, tiende a establecer que persona o entidad
tivo, no resulta tarea f h i l . Numerosos autores han abordado es la que ofrece el "precio" mas eonveniente para la Adminis-
la cnesti6n concibiendo textos explicativos que e s t h lejos de
la concisa brevedad que debe tener una definici6n. A nuestro
"-
t:aci6n publlca "'.
JACOBO W A I N E R ~ ~tambien
"=~ presenta a la licitaci6n co-
juicio, esta dificultad se explica si se recuerda que la licitaci6n mo un conjunto de actos administrativos.
pdblica es un procedimiento administrativo que comprende una En cambio, Jose GASCONY M A R ~ N habla de "la subasta
serie de actos, tambi6n administrativos. En efecto, cada uno como un act0 phblico y solemne acordado y dirigido por la Admi-
de estos actos tiene una vivencia y significado propios que con- nistraci611, para la realizaci6n de ciertos contratos de inter63
tribuyen a la integraci6n del procedimiento licitatwio. Ello crea de la misma".
dificultades para obtener una definici6n concisa sin caer en lo Otros autores extranjeros, como JEZEy FERNANDEZ DE
analitico o simplemente descriptivo. VELAZCO, consideran tambien a la licitaci6n como un proce-
Dentro de este orden de ideas, SAYAGLI&LASO""ice: La dimiento que conduce a la adjudicaci6n y ulteriormente a la
licitaci6n "puede definirse como un procedimiento relativo a contratacibn. Pero no la ubican como un conjunto de actos admi-
la forma de celebracidn de ciertos contratos, cuya finalidad es nistrativos y sf como un solo y hnico acto.
determinar la persona que ofrece condiciones mis ventajosas;
consiste en una invitacibn a 10s interesados para que, sujet8n- 121 Ob. cit., Rigirnen legal, ete., p. 212.
dose a las bases preparadas (pliego de condiciones), formulen 122 Ob. ciL, t. 11, p. 167.
propuestas, de las cuales la Administraci6n selecciona y acepta 122 Ob. eit., t. 111-A, p. 163.
In Contratos administrativos, Ed. El Ateneo, Bs.As.
120 Ob. eit., t. I, p. 552; La licitacid91 ptiblioa, Montevideo, 1940. 123 Tratado elemental de derecho administratiuo, Za ed., Madrid.
124 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ L I C A S DE LA LICITACI~NY ADJUDICACI~N (ART.10) 125

Nuestra definicibn. - Por nuestra parte, diremos que la que fundamentan la licitaci6n seria, en nuestra opinidn, infe-
licitaci6n phblica es un procedimiento administrativo multifa- rirle un agravio injustificado.
cetico, no siempre obligatorio para el Estado, quien procura,
mediante su concurrencia legal y la de 10s oferentes, el mayor De orden econ6mico. La presencia de una puja de intereses
acierto de la adjudicacidn Y contratacibn desde 10s puntos de entre 10s oferentes brinda a la Administraci6n la posibilidad de
vista tkcnico, moral y econ6mico. obtener mejores precios. El verdadero acierto consiste en que
Expresamos que el procedimiento licitatorio no es siempre estos precios resulten, tambikn, 10s m b convenientes.
obligatorio para la Administraci6n, teniendo en cuenta lo dis- Se consigue un mayor control y rendimiento de 10s fondos
puesto por el art. 9 de la 13.064 y art. 56 del decreto-ley de phblicos, per0 cabe observar que muchas veces 10s funcionarios
administrativos, acuciados por la circunstancia de adjudicar a
contabilidad 23.354156 (licitaci6n privada y contrataci6n di- 10s oferentes con precios mas bajos, para alejar suspicacias, han
recta). ocasionado verdaderos daiios a la Administracidn. Son nume-
D) Finalidades de la licitacik. - De orden moral. Con la rosas las obras inconclusas o deficientemente terminadas por
licitaci6n se aleja el cohecho y la inmoralidad administrativa; no haberse discernido con acierto entre lo mas econ6mico y lo
se favorece la participacibn de todo aquel que desea contratar mis conveniente. Con frecuencia la Naci6n y las provincias han
limpiamente con el Estado. Sin embargo, paises muy evolucio- sido alcanzadas por el adagio popular de que "lo barato sale
nados politica y administrativamente restringen la licitaci6n caro".
por las indudables demoras que ocasiona su proceso. En estos De orden selectivo. La concurrencia de varios oferentes y
paises las autoridades gubernativas asumen, directamente, la la no obligaci6n de una adjudicaci6n forzosa, hace que el Estado
responsabilidad ante 10s organismos representativos de la volun- pueda seleccionar solvencia moral, econ6mica y capacidad tbc-
tad popular. nica para la ejecuci6n.
En nuestro pais resulta interesante recordar las criticas En esta tarea selectiva prestan importante cooperaci6n 10s
que en el Senado de la Naci6n formu16 el doctor CARLOS PELLE-
registros de constructores de obras publicas, ya sea en el or-
CRINI a1 regimen licitatorio con motivo de la sanci6n de la ley
den nacional o provincial.
3305, de Intendencias Militares, en el aiio 1895, cuando expre-
Las leyes de obras publicas de Tucuman, C6rdoba y otras
saba con vehemencia: "La licitaci6n p6blica establecida en nues-
provincias no aceptan la presentaci6n a licitaciones phblicas
tras leyes ha tenido por objeto aparente garantizar 10s inte-
de empleados phblicos nacionales o provineiales. La ley de
reses fiscales; y por la prictica administrativa que tengo puedo obras phblicas de Mendoza prohibe la presentaci6n de 10s agen-
asegurar que ella ha tenido por resultado inevitable establecer tes phblicos antes que trascurra un aiio de su egreso; tambien
la corrupci6n administrativa". prohibe la concurrencia de 10s familiares del empleado hasta
La afirmaci6n precedente y otras que formul6 en la misma el tercer grado de parentesco, extendiendo el impediment0 a
oportunidad el ilustre hombre phblico, resultan, a nuestro jui- quienes son parientes de diputados o concejales. Iguales res-
cio, demasiado severas. Sin embargo, a poco que se ahonde el tricciones se aplican a las personas juridicas en que uno o m i s
pensamiento de PELLEGRINI se observara que sus criticas se socios estuvieren incursos en las situaciones precedentes.
polarizaron especialmente, respecto de las pricticas de adjudi- La Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "Re-
caci6n;a las ofertas mis bajas o "baratas.", prescindiendo del sults incongruente que se permitiera al agente (entiendase
concept0 de lo "mas eonveniente" gue no siempre involuera el funcionario, empleado, "etc.) .gestionar una concesi6n a titulo
personal" (t. 106, p. 205; t. 96, p. 216).
ofrecimiento econ6mico m L reducido.
"Se exige acreditar capacidad tecnica para participar en
Considerar que el mencionado hombre phblico olvid6 deli- una licitaci6n. La apreciaci6n queda librada a la Administracibn
beradamente las ventajas de orden moral, t6cnico y econ6mico discrecionalmente dentro del principio de razonabilidad, lo con-
126 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

trario es arbitrariedad; esta circunstancia impone la necesidad &


q Libertad de cicci6n. La presentacibn de 10s oferentes no
de exponer las razones que fundamentan la decisi6n. Se trata de debe estar viciada por ninguna presi6n estatal o de cualquier
que se acredite capacidad, no la mayor capacidad" (t. 89, p. 82). otro orden, directa o indirectamente;' nadie debe sentirse dis-
minuido en cuanto a sus posibilidades, salvo el menoscabo que
E ) Requisites indispensables para el cumplimiento de las pueda surgir de sus propias deficiencias, ajenas, por cierto, a
finalidades d e l a licitacidn. la Administracibn.
@ Publicidad adecuada. Con ella se trata de obtener la En paises donde imperan regimenes totalitarios es muy
mayor concurrencia posible de oferentes. Se sustrae la licita- comlin la coacci6n politics, que exige no s610 la afiliaci6n a1
ci6n del anonimato administrativo y se procura un eficaz con- partido oficial sino tambien al activism0 partidario, para poder
trol de propios y extraiios. Se evita ias preferencias y suspi- participar con probabilidades de Bxito en 10s actos licitatorios.
cacias.
La Administraci6n debe ser muy rigurosa, sobre todo en 59. PUBLICIDAD.
la publicaci6n de edictos, pues las menores variaciones (errores
simplemente materiaies) pueden provocar la nulidad del tr& La publicidad, ya lo hemos expresado,,:es d e la esencia de
mite licitatorio. la licitaci6n pliblica. La Administraci6n debe cumplir este re-
qui'sito conbuen criterio y verdadero celo; ello evitari respon-
0 b Igualdnd d e tratamiento. Czaridad. Presupone el cono-
cimlento previo de las condiciones exigidas y asegura iguales
sabiiidades, haciendo efectiva las finalidades de la ley.
reacciones del ente administrativo frente a 10s postulantes con La ley 13.064 establece la obiigatoriedad de anunciar sola-
iguales respaldos. Es de la esencia del tratamiento igualitario mente en 10s 6rganos de publicidad oficial, dejando la opci6n
que ni ]as bases de la licitaci6n ni el contenido de las ofertas a1 Estado para recurrir a 6rganos privados o a otros medios,
puedan alterarse en perjuicio de ninguno de 10s oferentes. ya sea en el pais o en el extranjero. La ley de obras publicas
de la provincia de Santa Fe, por ejemplo, establece, obligatoria-
El llamado a licitaci6n debe gozar de la mayor claridad
mente, la publicidad privada en diarios de la Provincia, de la
de mod0 que no suscite dudas. Se debera tener especial cuidado,
por cuanto, constituyendo la redacci6n de 10s pliegos y demis Capital Federal o del extranjero, seglin 10s casos (art. 21, ley
recaudos una actividad unilateral del Estado, quedan a su cargo, 5188).
En nuestra opinibn, consideramos conveniente que en las
en buena medida, 10s riesgos de 10s errores o interpretaciones
licitaciones de importancia se recurra sin reticencia a la publi-
equivocas a que pueda inducir un oscuro llamado. En conse-
cidad privada. No hay que olvidar que 10s diarios o peri6dicos
cuencia, si el comitente desea reservarse alglin derecho en cuan-
oficiales son 10s menos leidos y, a veces, hasta de dificil obten-
to al mod0 o amplitud de la futura adjudicaci6n, tal circuns-
ci6n. No compartimos la oposicidn de BIELSAa las publicacio-
tancia debe mencionarse explicitamente, en las bases licitatorias.
nes en diarios privados; por el contrario, las consideramos de
La Corte Suprema de la Naci6n ha expresado que la viola- verdadera eficacia, a pesar de las criticas formuladas por dicho
ci6n del principio de igualdad de tratamiento, acarrea la nulidad jurista I?'.
absoluta del contrato de obra pliblica .'ib JACOBO WAINERconsidera muy conveniente que el Estado
Tambien se ha resuelto: "La garantia constitueional de la edite un diario ds licitaciones, y cita como antecedente el con-
igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma dis- signado en el anteproyecto de ley de "Organizaci6n financiera
tinta situaciones que considere diferentes, con tal que la discri-
minaci6n no sea arbitraria ni importe persecuci611 o indebido '"En ob. cit., nV 260, p. 372, se dice: "La ley establece una escala
privilegio de personas o de grupos de personas" (C.S.N., "Fa- creciente en lo que respecta al monto del presupuesto, 10s dias de ahti-
Ilos", t. 257, p. 127). eipaei6n y 10s dias de p~ibliccci6n. Considerarnos inconveniente la publi-
caci6n de avisos en diarios particulares, pues permite el favoritismo y
el pago de la adulacih y haee mas onerosa la lieitaei6nn.
128 R ~ C I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ ~ B L I C A S DE LA LICITACI~N
Y ADJUDICACI~N(ART. 10) 129

de la Contaduria General de la Naci6n del a80 1933". Cabe la responsabilidad que significa 10s mayores valores eeon6micos
mencionar que en la actualidad existen organismos publicitarios del presupuesto de la obra licitada.
privados que satisfacen la exigencia precedente.
i
Igualmente, puede recurrirse a mayor abundamiento, cuan-
do el caso lo requiera, a publicidad por televisi6n, por radio, o 61. FACULTAD DE AMPLIAR 0 REDUCIR LOS PLAZOS.
simplemente mural, y aun por comunicaciones directas a las Este ultimo apartado del articulo introduce una novedad
empresas importantes, ya sea en el pais o en el extranjero. cuya aplicaci6n puede llegar a comprometer el contenido con-
Lbgicamente, respecto de estos anuncios, no obligatorios, ceptual y finalidades de las disposiciones que comentamos.
no son aplicables 10s t6rminos de anticipaci6n ni de publicaci6n.
Por otra parte, no hay que confundir la publicidad con el Resulta que el poder administrador, invocando el mejor
Bxito de la licitacibn, puede ampliar o disminuir 10s plazos que
caricter pfiblico del proceso licitatorio, aunque la primera con-
hemos analizado en el parigrafo precedente. La facultad otor-
tribuya a dar verdadera amplitud a1 segundo. El caricter
gada es demasiado general y puede conducir a la discreciona-
pitblico es de la esencia de todos 10s actos administrativos
lidad administrativa, que criticamos a1 estudiar el art. 9.
'(salvo contadas excepeiones) y forma parte de la contextura
formal y estructural de la actividad del Estado. Sin embargo, aeeptamos la poslbilidad de la arnpliaci6n en
Endefinitiva, la publicidad tiene lugar mediante el conjunto casos especiales, siempre que no se encarezcan desmedidamente
de medios empleados para divulgar el proceso licitatorio (dia- 10s tramites. Por el contrario, nos parece inconveniente reducir
rios, revistas, radios, televisibn, etc.). En cambio, el concept0 10s plazos mediante la invocaci6n de razones de urgencia cuya
de public0 se refiere a lo que debe ser notorio, sabido por apreciacibn puede resultar interesada. Infortunadamente, el
todos; es la contraposici6n a lo privado, a lo oculto; se trata ejercicio del poder tiende a1 abuso y es, precisamente, a eso a
del acceso que no debe ser vedado a nadie. lo que la ley debe oponer las prohibiciones necesarias.
A veces el Estado tiene necesidad de sacrificar la publi- Por otra parte, recordamos que para 10s casos de urgencia
cidad y el caracter pitblico de sus actos fundado en situaciones verdaderamente fundados, la ley ha previsto un rhgimen de ex-
de verdadera excepci6n: defensa del Estado, seguridad o altos cepci6n que ya hemos estudiado (ver ps. 108 y s.).
intereses militares en o para el caso de guerra o serias con-
vulsiones.
La Procuraci6n del Tesoro de la Nacibn ha dictaminado:
"El mecanismo de la adjudicaci6n de una licitaci6n publics
esti dominado por tres ideas esenciales : p$l&><ad,.-ep,eten- "Es requisito fundamental que en la licitaci6n para la cons-
trucci6n de una obra publica, ha de colocarse a todos 10s pro-
" ,. (t. 62, p. 276).
cia o igualdad"
ponentes en un pie de perfecta igualdad, siendo las cliusulas
60. TIEMPODE PUBLICACION. , . generales en que se fijaron las condiciones, derechos y obliga-
ciones del contratista, de obligada observancia para ello, a fin
La ley 13.064 ha dado mayor elasticidad a la duraci6n de
las publicaciones. Ha terminado con 'la rigidez indiscriminada, de que sobre esta base se den precios y se establezca la subasta"
d e 10s 30 dias de anticipaci6n fijados por la ley 775, demasiado ("L.L.", t. 11, p. 873).
extensos frente a la rapidez de 10s trasportes y comunicaciones "La propuesta que, mediante modificaciones o reservas,
actuales. no se conforma a1 pliego de condiciones de la licitacibn, produ-
Como se puede apreciar, 10s plazos respecto de la anticipa- ciendo un desnivel en la situaci6n de igualdad que debe existir
ci6n y aquellos referentes a la publicidad se determinan en rela- entre todos 10s licitantes, es nula y debe ser rechazada. este o
ci6n directa con el monto del presupuesto. El criterio resulta no establecida la nulidad en el pliego de condiciones" ("L.L.",
acertado, ya que evidencia mayor preocupaci6n estatal frente a t. 8, p. 789).
130 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S DE LA LICITACION Y ADJuDICACION (ART. 10) 131
"Un contrato sujeto a licitacibn, hecho con alteraci6n de "El regimen legal de la licitaci6n, conforine a la ley de
]as bases aprobadas par el P.E. y bajo las cuales se hizo la contabilidad, esti contenido en el pliego de condiciones, fuente
subasta, tiene que ser nulo como act0 juridico, en virtud de 10 principal de 10s derechos y obligaciones de 10s intervinientes,
diqn,~r=st.n
-.vr---.- nor el art. 1044 del C. Civil" ("L.L.", t. 11, p. 873).
L . ~ ~ tanto mientras se tramita como despues de adjudicada.
"Las propusstas d e ~ i ~ ~ i d j r - . c o n - . l 0 ~ . , ~ 1 ? !..de..
i e g~ondi-
os "La licitaci6n es un procedimiento tendiente a la celebra-
ciones q u e l a ~ . ~ ~ ~ ~ j & ~ ~ & ~ f i , g , ,a1, fors!lar.su
h a ~ ~ a b e r .llamado ci6n de un contrato, por lo que no debe confundirse con Bste,
a 10s interesados en la licitaci6n" ("L.L.", t. 8, p. 789). La COln- que es un acto juridico formalmente bilateral" ("J.A.", t. 1963-
cidencia entre las propuestas y el pliego de condiciones de la 111, P. 314).
licitacibn, puede no ser de palabra o de detalle reglamentario, "La falta de cumplimiento estricto de 10s requisitos de
0 sun de algo que se refiera a1 fondo, per0 ello siempre "0
publicidad para la licitaci6n de una obra publica (se publicaron
alterell 10s derechos y obligaciones, comunes a todos 10s licitan- 10s avisos durante 29 dias en vez de 30), importa una trasgre-
tes" ("L.L.", t. 8, p. 789). si6n de las formas sustanciales y afecta de nulidad el contrato
"La urgencia que justifica la licitacion privada eS Una celebrado en esas condiciones por el Estado provincial, de acuer-
cuestibn de hecho, y que admitida para las obras princi~ales, do a lo establecido por el art. 36, C. Civ.
n o puede negarse para las accesorias" ("L.L.", t. 33, p. 318). "De acuerdo a la doctrina sustentada por la Corte Suprema
"Los casos de urgencia o secreto necesario que autorizan de la Nacibn, una condici611 fundamental de una licitaci6n es
el llamado licitaci6n phblica, deben ser apreciados Por el P. la de colocar a todos 10s proponentes en un pie de perfecta
Ejecutivo" ("L.L.", t. 17, 11. 1). iguddad; la falta de observancia de las formas prescritas por la
respectiva ley importa la nulidad del convenio seghn lo esta-
"Cuando no hay disposici6n legal de caricter local que esta-
blece sobre 10s actos juridicos el art. 1044, C. Civ." ("J.A.", t.
blezca 10s requisitos esenciales que ha de llenar la licitacion
62, p. 21).
para la construcci6n de una obra phblica, puede al~licarsepor
"Es requisito fundamental que todos 10s proponentes esten
analogia la ley nacional de obras pliblicas" ("L.L.", t. 2, P. 873).
colocados en un pie de perfecta igualdad, y las propuestas que
"La ley nacional de obras phblicas es aplicable por analogia mediante modificaciones o reservas no se conformen al pliego de
para establecer 10s requisitos esenciales que ha de llenar una condiciones de la licitacik, produciendo un desnivel en la situa-
licitacibn, cuando esta formalidad se halla prescrita como previa ci6n de igualdad que debe existir entre 10s licitantes, deben ser
a 10s contratos de una provincia y las disposiciones legales de rechazadas, este o no establecida la nulidad en el pliego de
orden local nada establecen acerca de tales requisitos'' ("L.L.", condiciones" (fa110 citado en el repertorio de "L.L.", nj 23, p.
t . 8, p. 789). 861, n9 5).
"Es nulo el contrato de obras publicas en el que se violaron ,,El principio de la igualdad es de la esencia de toda licita-
clausulas del pliego de condiciones de la licitaci6nV ("L.L.", ci6n" ("L.L.", t. 98, p. 655; "J.A.". t. 1959-V. 1.1 6nxl
t. 49, p. 527). It .> - - - - - ,.
El actor no tiene derecho a reclamar el precio de las repa-
"Cuando una ley establece que las concesiones de.obras pii- raciones efectuadas en el Banco de Prestamos y Ahorros de
blicas deben realizarse previa licitacidn, las concesiones hechas Mendoza, si 10s trabajos se efectuaron sin previa licitaci6n"
sin cumplirse este requisito denotan un exceso de poder o de ("J.A.", t. 22, p. 604).
mandato, pudiendo en cualquier momento solicitarse su nulidad.
"Son nulos por defect0 de forma (art. 1044, C. Civ.) 10s
63. ACLARACIONESPARLAMENTARIAS.
contratos celebrados sin licitaci6n -4uando esta es obligatoria,
o por irregularidad en el procedimiento de la misma. Tratase de "El pirrafo primer0 de este articulo es la adaptacibn del
nulidad manifiesta y absoluta, no susceptible de confirmaci6n art. 6 de la ley 775, suprimiendose el plazo hnico de treinta dias.
ni de prescripci6n" ("J.A.", t. 1957-111, ps. 518 y ss.). "El segundo pirrafo modifica la escala que establece el
DE LA LICITACION Y ADJUDICACI~N (ART.11) 133
132 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS .PGBLICAS
64. CONCEPTO.
art. 8 de la ley 11.672, modificatoria del art. 36 de Ia ley 428, La redacci6n de este articulo es clara y su contenido es m i s
estableciendo plazo de publicaciol~esmenores. informative que el correlative art. 7 de la ley 775. Resulta inte-
"El pirrafo tercero es nuevo, facultindose al Poder Ejecu- resante destacar esta circunstancia, ya que su finalidad es pre-
tivo a ampliar o reducir 10s plazos dado el lugar, clase y mag- cisar el minimo de informaci6n que debe contener un aviso o
nitud de la obra y de otorgar mayor o menor tiempo para su llamado licitatorio, el cual, por via de publicidad, habri de
estudio. llegar a 10s posibles oferentes.
"Debe ser considerada tamhien la circunstancia siguiente: Estimamos que no hay inconveniente alguno para que la
que para la construcci6n de un edificio en el radio de la Capital Administracibn agregue otros elementos mformativos, sin per-
Federal, por grande que kste sea, el estudio de las bases puede juicio de 10s exigidos por la ley y siempre que con ellos no se
realizarse en breve tiempo porque se pueden obtener cotizaciones orimne confusiones o se reste claridad a 10s avisos que se dis-
en breve plazo, pues aqui se encuentran las m5s grandes em- ponga publicar conforme a1 articulo que comentamos.
presas constructoras y una edificaci6n comb cualquiera sea su Por otra parte, advertimos que el no cumplimiento de las
importe, se calcula con valores conocidos; en cambio, una insta- exigencias de la ley traeri consigo la nulidad de la licitaci6n
laci6n electromecinica, por ejemplo, en un lugar alejado del (art. 1044, C. Civ.).
interior, en cuya construcci6n deberi emplearse elementos de
importaci6n, estudio de las condiciones locales, como ser recono-
65. CONTENIDO
DE LA PUBLICACI~N.
cimiento del terreno, mano de obra a utilizarse, trasportes,
etcetera, para lo cual no s61o serd conveniente ampliar termin0 Las exigencias del articulo son precisas y no reclaman ma-
de llamado, a fin de permitir mayores estudios sobre la obra yores comentarios; sin embargo, haremos una reflexi6n sobre
que se licita, sino que tambien convendri hacer m k efectiva la el dia y hora anunciados para la celebraci6n de la subasta.
publicidad de la licitacibn, a fin de obtener proponentes espe- Reiteramos en esta oportunidad nuestra opiui6n vertida
cializados, 10s cuales por consiguiente estarin siempre en con- a1 comentar la ley de obras pitblicas de la provincia de 'San
diciones de cotizar mejores precios. Cada caso debe ser motivo Juan '". En efecto, deeiamos que para el caso de futuras refor-
de una determinaci6n especial, en lo que a plazos y medios de mas de ley deberi agregarse el concepto de que en caso de resul-
publicidad respects, y a1 no restringir las facultades del Poder t a r feriado o de asueto administrahvo el dia que se fije para
Ejecutivo en este asunto, se aumentari el exit0 de las licita- la apertura de 10s sobres, la operaci6n se llevard a cab0 el dia
ciones". habil siguiente a la misma hora.
Con ello se salvan posibles olvidos, aun cuando entendemos
que una buena previsi6n administrativa debe incluir la aclare-
Art. 11 (64) ci6n pertinente en el aviso licitatorio (ver otros aspectos de la
cuesti6n en el comentario correspondiente al art. 16, ps. 161
El aviso de lieitau6n deberd expresar: la obra qu,e se licita, y ss.).
el sitio de ejecucibn, el organism0 que realiza la licitac~on,el lugar Incluimos, tambihn, el concepto de "asueto" que sin ser
donde pueden consultarse o retirarse las bases del remate, las feriado propiamente dicho, suele tener todos 10s alcances de
condiciones a que debe ajustarse la propuesta, el funclonario a aqu81, particularmente para la Administracihn; se concede por
que deben dirigirse o entregarse las propuestas, el lugar, dia y
voluntad exclusiva del Estado y constituye una liberalidad potes-
hora en que haya de celebrarse la subasta y el importe de la
garantia que el proponente deberd constituir para intervenir en tativa.
ella (65).
concor.imriaa: art. 1041. C. Civ.: deereto 56.506/i8. 125 F. 016, En torno a la rejorma de la.ley provincial d8
FERNANDO
obraa pliblicos, en "Diario de Cuyo", de San Juan, 6/3/61.
SUMARIO: 61. Coneepto.
Sanntla.- -
85. Contenido de .1
66. Achracione parlamentanur.
~ublieacibn. A ) I m ~ o r t , de I*
134 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P~BLICAS DE LA LICITACION Y ADJUDICACION (ART. 12) 135

En carnbio, el feriado es creado por ley o por decreto espe- modalidad se advertia en 10s arts. 7 y 10 dela antigua ley 775.
cifico, siempre obligatorio para la Administraci6n, bancos, ofici- Esta situacibn motiv6 la critica del doctor ALCIDESGRECA,
nas de seguros, etc., y a veces, facultativo para la industria y el quien expresa: "Habiendose establecido la obligaci6n de un de-
comercio. p6sito en el art. 10 nos parece superflua la disposici6n del
El significado castellano de la palabra "asueto" es: "vaca- art. 7, en la parte que determina que en el aviso de licitaci6n
ci6n por un dia o una tarde"; en carnbio, feriado o feriados "es deberan especificarse la naturaleza e importancia de las garan-
un dia o varios dias de fiesta". tias que se exigiran a 10s e m p r e ~ a r i o s " ~ ~ ~ .
Advertimos que el deereto 36.506/48 equipar6 10s conceptos Estimamos que la finalidad perseguida por ambas leyes
de "dia hibil" y "dia laborable". (arts. 7 de la ley 775 y 11 de la 13.064) es resumir en una
Por ultimo, en este orden de cosas se plantea, con frecuen- sola disposici6n todos 10s requisitos que debe contener la pu-
i cia, si 10s plazos administrativos deben contarse por dias blicaci6n del llamado licitatorio, evitando dispersiones que pue-
den producir inconvenientes. Por ello, varias leyes y proyectos
corridos o 6nicamente por dias hibiles. A1 respecto, la ley 19.549
(art. 1, inc. d) establece: "Las actuaciones y diligencias se modernos atinentes a la materia, mantienen estos textos que
practicaran en dias y horas administrativos". se nos ocurren pleonasticos, per0 que tienden a evitar reticen-
No obstante lo expuesto, debemos recordar el art. 28 del cias perjudiciales.
C. Civ., que determina: "En 10s plazos que setialen las leyes o
10s tribunales, o 10s decretos de gobierno, se comprenderan 10s 66. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.
dias feriados, a menos que el plazo seiialado sea de dias utiles, "Las disposiciones de este articulo son similares a las del
expresindose asi". art. 7 de la ley 775, per0 con m& elementos de informaci6n
Ahora bien, como la cuesti6n que nos ocupa en cuanto a para 10s posibles interesados".
la computaci6n de plazos suele plantear inconvenientes, es acon-
sejable hacer la cuenta Cnicamente por dias corridos. Sin em-
bargo, lo mas acertado es que las respectivas leyes de obras Art. 12 (67)
publicas consignen disposiciones atinentes en sus textos. Los planos y presupuestos, la memoria y d e m h documen-
"En las disposiciol~esreferentes a las obras publicas se tacidn necesaria para la informaci6n de 10s proponentes estarin
observa la existencia de tres situaciones posibles: a disposici6n de 10s que deseen consultarlos, durante el tkrmino
" a ) que se indique que 10s dias son corridos; del llamado, en la sede de la autoridad licitante (68).
" b ) que se indique que 10s dias son habiles; Copias de la documentaci6n arriba expresada se remitirin
" c ) que se guarde silencio. a la provincia o territorio donde se hara la obra, con anterioridad
"Estos 6ltimos casos son 10s que dan lugar a las contro- a la publicaci6n del aviso, mantenikndose para el mismo fin y
por igual tiempo, en oficinas de la autoridad licitante o en el
versias. . . Conforme a 10s principios anteriormente enunciadov juzgado federal correspondiente (69).
cuando se tratara de un plazo de tipo procesal, podria muy bien
S U M A R I O : 67. Conerota. - 66. Elernento= infarmnriwr. - 68. L u g a ~ ~*so d e
entenderse que s610 corren 10s dias habiles (por ejemplo, termino sc exhibirfin 10s elemenfor inforrnativos. - 70. Aslaraeioner narlampntarier.
para observar una orden &e'servicio, apelarla, etc.). Si dicho
terrnino fuera de tip0 'sustaneial (por ejemplo, plazo para eje- 67. CONCEPTO.
cutar la obra) se estaria m i s cerca del c6mputo corrido" l?""'.
Esta disposici6n resulta un complemento 16gico del art. 11,
A) Importe de la garantia. - Recordamos que esta exigen-
cia se reitera en el art. 14 de la ley que comentamos. La misma
a1 cual ya nos hemos referido (ver ps. 132 y ss.). En efecto,
de nada valdria la publicidad del llamado a licitaci6n si, n
3 2 5 "' Hornero C. Bibiloni y E. A. Spottien panencia presentada en
la IX? Reuniiin Anual de Abogados de la Camara Argentina de la Cons- lZ6 La licitaci6a y el p?.ivilogio en 10s contratos adniirristratiz.~~.
trucci6n y Ernprcsas Asoeiadas. p. 24, Santa Fe, 1941.
136 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P'(TBLIcAs
DE LA L I C I T A C I ~ NY ADJUDICACI~N (ART. 13) 137

su vez, no se brindara a 10s concurrentes la posibilidad, am-


Este regimen de compra y retiro de pliegos no debecons-
plia, de informarse en detalle sobre todas las caracteristicas,
tituir nunca una exaccibn, es decir, que 10s precios deben ser
importancia y significaci6n d e la obra que s e r i el objeto
reducidos y por cierto en relaci6n al monto econ6mico de la obra.
del futuro contrato de obra pliblica. Por otra parte, una ca-
En esta exigencia no debe advertirse otra finalidad que la recu-
bal informaci6n documentada permitirh resolver correctamen-
peraci6n de algunos gastos efectuados por parte de !a Adminis-
te cualquier planteamiento, evitando entredichos y contestacio- traci6n. Ademis, ello serviri para que el Estado sepa de ante-
nes posteriores. mano el interes que ha despertado el llamado licitatorio entre
68. ELEMENTOS INFORMATIVOS. 10s empresarios.
Por otra parte, para formular cualquier pedido de "expli-
Los elementos informativos que deben ponerse a disposi- caciones o aclaraciones" (ver com. art. 16, nQ 83) se exige la
I
ci6n de 10s oferentes, consisten en todas:las piezas que inte- condici6n de adquirente de pliegos y legajos.
grarin el contrato de obra pliblica: proyecto, contrata, pliegos
!
de condiciones o especificaciones generales y tecnicas, planos, 69. LUGARES DONDE SE EXHIBIRAN LOS ELEMENTOS INFORMA-
planilla o planillas de detalles, presupuesto, c6mputos mktri- TNOS.
cos, memoria descriptiva y cualquier otra documentaci6n que
I se considere conveniente para el mejor cumplimiento de 10s Este liltimo apartado exige el envjo de toda la documen-
I
taci6n informativa a la provincia o territorio donde se llevarh
I fines perseguidos.
Seghn el articulo en anilisis, en la sede de la autoridad a cab0 la obra phblica nacional. Dicha documentaci6n se man-
i
licitante es el lugar donde no podranfaltar 10s elementos de tendrk durante todo el tiempo del ilamado,,,"en oficinas de la
autoridad licitante . o en el juzgado federal. correspondiente".
I
I
informaci6n, per0 nada obsta a que se exhiban tambien en
otros lugares donde existan posibles concurrentes a la licitaci6n.
Por autoridad licitante debe entenderse el ministerio del
ram0 respectivo, entidad autirquica o' repartici6n debidamente
La conjunci6n disyuntiva "on del pirrafo precedente con-
cede la opci6n a1 poder administrador para exhibir la docu-
mentaci6n a que nos venimos refiriendo, en oficinas de la
autorizada para llevar a cab0 10s trimites que nos ocupan. autoridad licitante o en el juzgado federal, en forma indis-
i
I Lo expresado con anterioridad, nos advierte que toda obra tinta. Cabe hacer notar que este aspecto de la ley fue, en su
oportunidad, interpretado errbneamente, en nuestra opinih,
1 pliblica a licitarse presupone un estudio minucioso por parte
por el miembro informante diputado JOSE MAROTTA,cuando
de la Administracibn, tanto en el aspecto Gcnico como legal.
I
I
Al respecto expresa WAINER: "No .basta con hacer publica- en sus aclaraciones parlamentarias establece una prioridad en
ciones; es necesario preparar la licitacibn, y para eso la Admi- el suministro de informaci6n, en favor de las dependencias del
nistraci6n tiene que empezar por estudiar qu6 es lo que nece- organism0 licitante, prioridad que s e expresa con respecto a1
I
sita, cuanto, c6mo y a qu6 plazos necesita la provisi6n de la juzgado federal correspondiente. Esta situaci6n no surge del
obra, etc. Estos antecedentes deben incluirse en lo que se texto de la ley, y kl no puede modificarse por via interpre-
denomina pliego de condiciones" "l. tativa de las aclaraciones o discusiones parlamentarias. Sin
embargo, creemos que hubiera sido conveniente que la ley di-
-
A) C o m p r a y retiro de pliegos. E n la sede de la autoridad jera lo que indebidamente se pretende hacerle decir. En efecto.
licitante, 10s interesados en la licitaci6n podrin comprar 10s plie- estimamos que siempre estaran en condiciones de suministrar
gos de condiciones. generales y especiales correspondientes a la mejores informes, por la naturaleza de eilos, las dependencias
obra que Se licita. La ley 13.064 no dice nada a1 respecto, pero administrativas'que el juzgado federal lZB.
10s pliegos suelen establecer que ~610:podrin presentar ofertas
quienes hayan adquirido y retirado 10s pliegos correspondientes. "8 Recordamos que la ley $76 estableeia que las infarmaciones de-
bian suministrarse, linieamente, par el juzgado de secei6n eorrespondien-
'2' Ob. cit., p. 162. te. pero ello se justifica si se tiene en cuenta que en la Cpoca de la san-
D E LA LICITACION Y ADJUDICACION (ART. 13) 139

mente (art. 91, a la capacidad civil del contratista para obli-


Por otra parte, opinamos que a pesar de la redacci6n dis-
garse; a que fuere o no deudor del Tesoro pliblico; a que
yuntiva del parrafo que nos ocupa, nada obsta para que el
hubiere faltado con anterioridad a1 cumplimiento de contratos
Estado suministre informaciones en forma simultinea, en las celebrados con el gobierno de la Nacion.
dos sedes a que el articulo se refiere.
Sin embargo, con anterioridad a la epoca de la sanci6n
70. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. de la ley 13.064, afio 1947, el registro de constructores de
obras pliblicas lo encontramos en legislaciones extranjeras de la
"El primer pkrafo tiene una redacci6n mis clara, siendo materia y aun en nuestro pais, como sucedia en la provincia
el mismo de la ley 775, y en 61 se actualiza la expresi6n aSe- de Buenos Aires, donde estaba organizado en virtud del de-
cretaria del Departamento de Ingenierosa. creto de fecha 25 de marzo de 1938, el cual reglamentaba la
"En el segundo pirrafo se suprime la intervenci6n obli- entonces ley vigente de obras publicas provincial 45381?0.
gatoria del juzgado de seccibn, intervenci6n que en 1876 estaba
Concretamos nuestro pensamiento expresando que una dis-
justificada, porque no habia en esa Qpoca otras oficinas nacio-
posici6n como la que comentan~osno podia 16gicamentc faltar
nales en el interior. en la ley 13.064. Ella resulta eficaz, pues asi se asegura, en
"Para el estudio de 10s pliegos de condiciones y cualquier
gran medida, el Qxitode las licitaciones y el cuml~limientointe-
consulta a formular, 10s interesados podran consultar a1 orga-
gral de 10s contratos de obras publicas.
nismo licitante por medio de sus dependencias y s61o a falta
de ellas el juzgado federal sera quien tendra las copias para En consecuci6n de tales finalidades y en cumplimiento
consultarlas y entregarlas a 10s interesados. del mandato del articulo en analisis, el Poder Ejecutivo ha
"Las propuestas deben ser remitidas al funcionario indi- procedido a organizar y reglamentar el Registro Nacional de
cad0 en 10s avisos (art. l l ) , quien las tendri en su poder Constructores de Obras Publicas, mediante el decreto-ley 14.692
antes del act0 de apei-tura". (O.P.) del 15 de noviembre de 1957.
Diclio decreto reglamenta 10s conceptos de "calificaci6n"
y "capacitaci6n" con referencia a las empresas, conceptos que
forman parte del texto del art. 13 que estamos analizando.
El art. 11 del Proyecto del CIMOP, que rige la cuesti6n
Crease el Registro Nacional de Constructores de Obras P6- que nos ocupa, se refiere a 10s constructores y tambi6n a 10s
blicas, a 10s efectos de la ealificaci6n (72) y capacitaci6n (73)
de las empresas, el que se regira par el reglamento que deberii proveedores de obras pliblicas.
dictar el Poder Ejecutivo.
ConcorQ,ichs: deereto reeiamenfario 6808/61.
SUMARIO: 71. ConceOto. - I . Cniific~ei6n. - 73. Capa~itsri6n. A ) Procedi.
miento. B) Oblig.ci6n del emPrc3ario de erter inserito en el renistro para eoneUrnr Este concept0 se relaciona, directamente, con la investi-
n lieitaeiones. C) Convenienein do1 Rezirtro Naeional de Conntruetores dc Obres Plibli.
-
O ~ ~ 74.. Aelaraeionei perI=menterian. , gaci6n de la conducta y comportamiento observados por 10s
empresarios en el desarrollo de sus obligaciones contractuales,
71. CONCEPTO. ya sea en la construcci6n de obras publicas u obras privadas.

Este articulo es nuevo en nuestra legislaci6n nacional de


obras pliblicas, pues la antigua ley 775 no disponia la creaci6n
de ningun registro. En este orden de ideas se referia, finica- 1?1 Con posterioridad esta ley fue derogada, pero el Registro de
Constructores se ha mantenido en la legislaciirn posterior, eomo sucedi
ahora en la mayoria de las leyes de obras pdblicas provlneiales (ver ley
ci6n de la vieja ley (aiio 1876) no habia otras ~ficinasnacionales en el 6021 de la profincia de Buenos Aires).
interior del pais.
DE LA LICITACI~N (ART. 13)
Y ADJUDICACI~N 141
140 REGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS POBLICAS
mado, el empresario no se apresura a cumplir, en tiempo opor-
73. CAPACITACI~N. __ _
I. , . . . ,.. ..
tuno,'er,nnta~exige~cia'8e~ertiiinad~~,~ecis'amente,. en, l. a s ,b p e s
Se relaciona, particularmente, con el cupo anual maxim0 o L..N---..-.
pliegos respectivos.
~ .
de obras que se estima que una empresa puede ejecutar. Este o compartimdi ia opini6n de G E E C A ' ~de~ que la ins-
cup0 se aprecia en pesos moneda nacional, y para determi- cripci6n se hace automaticamente ante el hecho de que el em-
ndrse se tiene en cuenta tanto las obras pitblicas como las presario se presente a la licitaci6n. Consideramos que este
privadas, que la empresa haya contratado durante el lapso temperamento importa alentar el incumplimiento de exigencias
de un 60. preestablecidas.
A) Procedimiento. - El.-. decreto reglamentario 6808/61 Por otra parte, en nuestra ley, la inscripci6n del contra-
a . .ca.:-" .,,xT %wh-*7.,- ,.:.. * ,.. .., . tista constituye una , s , u ~ r ~ e . , . ~ .,g ~ a j.,a c. i t aespe,cifica..que
ci6n se
aporta detalles y fija procedlm~en?os, Yos cuales fac~lltanla
tarea de .precisar la calificaci6n y eapacitaci6n de las empresas. debe ostentar a 10s fines de constituirse en posible adju-
En su art. 1, phrrafo 29, se dispone que la Administra- dicatario.
ci6n nacional debera contratar itnicamente .con
inscritas en e ~ ~ ~ e g i ~ y o ~ . . d ~ Solo
__ __ . las, ,. entidades
~ ~ estatlece
, ~ ~ € ~ dos r . e s .
AdemL, puede agregarse que el instituto que estudiamos
concede a1 empresario y a la empresa misma cierto status
de profesionalidad que luego podra sustentar durante su vida
exd~~Eibnei : C$ cuando . h ~ a a a . . t r a s c u r r i dmas.
o~ ...noxenta
activa de trabajo. Esta circunstancia ha llevado a un autor
dias desde que se-pj-esent6 una .solicit.~&,deinscripci6nen a afirmar lo siguiente: "La intervenci6n del Registro de
: ~ & resoluci6n..rEspecto del~,,pedido(art. 16) ;
el ~ e ~ i s t & recam Constructores de Obras Pitblicas en la calificaci6n de las
.de .gran..prjstigio, con ante- empresas constructoras que quieren operar en obras pliblicas,
ables en el pais o en el extran- su aprobaci6n para actuar en esta rama y el otorgamiento
I i6a: v+ (art. 27). Esta misma de la capacidad de contratacion confieren a dichas empresas
disposici6n determina que no es obligatoria la inscripeidn en un status profesional que debe ser protegido mediante un rB-
I
I el Registro para concurrir a licitaci6n de obras o trabajos no gimen especial" 131 bil.
superiores a cuatro millones de pesos. Cabe preguntarse qu6 sucederia si con posterioridad a la
A su vez, el Consejo tiene facultades para aplicar san- presentaci6n del oferente se cancela la inscripci6n de kste
I ciones a las entidades inscritas por incumplimiento de las en el registro respectivb. Estimamos que deben contemplarse
exigencias del decreto a que nos venimos refiriendo, o por dos casos: a ) cuando todavia no hay adjudicaci611, 6sta no
incumplimiento de sus obligaciones contractuales. podr& realizarse en su favor, en caso de corresponderle; b)
si ya existe adjudicaci6n y contrato, pensamos que no debe
B) Obligaci6n del empresario de estar inscrito en el re- importar la rescisi6n contractual, por cuanto esta situaci6n
gistro para concurrir a lin'tacimes. -
Consideramos que estn no estd contemplada en la ley y debe considerarse restrictiva-
obligaci6n que limita las decisiones del contratista debi6 estar mente. Por otra parte, como anota CIANFLONE'~?, el contra-
expresada en la ley, y no en un decreto reglamentario, circuns- tista podria buscar, de exprofeso, la cancelaci6n de su regis-
tancia juridicamente objetable. tro a 10s fines de no seguir ligado a la suerte de un contrato
Sin embargo, la omisi6n precedente puede y debe obviarse que ya no le resulta conveniente.
mediante una referencia concreta en las bases del llamado a
licitacibn. 131 Ob. cit., p. 219.
iQu6 sucederia si un empresario se presentara a un lla- 131 b'3 CARLOSA. ZABALLA,
La profesionalided de las empresas cow-
mado licitatorio sin estar inscrito en el registro nacional de tnrctoras de obras pliblicas, interesante articulo publicado en la revista
,obras pitblicas? A nuestro juicio, el act0 de la presentacibn "Construcciones", nV 212, ps. 111 y ss.
'3' Ob. cit., p. 180.
no sera-- nulo
~. de nulidad absoluta, - per0 s i anulable - si,. inti-
La resoluci6n 105/70 fija en doscientos cincuenta mil pesos interesados disipa las dudas que preocupan a1 distinguido ju-
el monto miximo hasta el cual no es requisito indispensable rista que citamos.
la inscripci6n en el Registro Nacional de Constructores de
Obras Phblicas. Ademks, destacamos que la experiencia recogida respecto
de la cuesti6n que nos ocupa, refirma 10s valores positivos de
C ) Conveniencin del Ilegistro Nacional de Constructores la instituci6n comentada. Por otra parte, resulta interesante
de Obras Phblicas. - Conforme a lo expresado en el trascurso
anotar que casi siempre son 10s mismos empresarios directa-
de 10s comentarios precedentes, el registro de constructores es,
en nuestra opinibn, un instituto beneficioso que coadyuva a la mente, o por intermedio de sus respectivos centros o cimaras
finalidad selectiva de la licitacibn p6blica. Reiteramos que des- de la construcci6n, quienes gestionan el funcionamiento de 10s
de hace mucho tiempo existe en legislaciones extranjeras y registros de constructores.
tambihn entre nosotros, no s61o en el orden nacional sino tam- Por hltimo, se ha propuesto consolidar el sistema de ins-
bihn en casi todas las provincias. cripci6n en 10s registros de constructores de obras phblicas
Las ventajas que aporta para concretar la calificaci6n y mediante pactos entre provincias y el Registro Nacional, para
capacitaci6n de las empresas son verdaderamente apreciables. intervenir en licitaciones y contrataciones con 10s Estados pro-
Sin embargo, debemos reconocer que esta clase de organis-
vinciales.
mos va perdiendo su vigencia en 10s paises donde se ha esta-
blecido el seguro de cauci6n de las obras phblicas, seguro que
prestan compaiiias, debidamente autorizadas, gue garantizan 74. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.
al Estado no s61o la seriedad de las ofertas, sino tambien, en "La creaci6n del Registro Nacional de Constructores de
gran medida, el cumplimiento de 10s contratos (ver com., ps. 138
Obras Phblicas permitiri una innovaci6n que ya es prLtica
y ss.). En efecto, la tarea selectiva qoe se realiza mediante
10s registros de constructores aparece trasferida, casi total- universal, pues existe en casi todos 10s paises del mundo, y en
mente, a estas compaiiias aseguradoras, las cuales avalan, en nuestro pafs lo tiene organizado la provincia de Buenos Aires,
defensa de sus propios intereses, s610 a empresas acreditadas por decreto del 25 de marzo de 1938, reglamentario de la ley
por su solvencia moral y capacidad constructiva. de obras phblicas 4538.
Finalmente agregamos que el profesor BIELSA estima como "El legajo de antecedentes tknicos, econ6micos y mora-
an6mala la disposici6n que comentamos, "si se considera la les de las empresas, permitiri formar el concept0 de cada una
inscripci6n (en el registro) como requisito para ser proponente
de ellas, ya que constituyen un valioso auxiliar para el Es-
o contratante, pues permite el favoritism0 y la arbitrariedad
partidaria, como ocurre con la vejatoria y anticonstitucional tad0 cuando se destacan por su eficiencia tGcnica, econ6mica
afiliaci6n obligatoria" 13'. y moral".
No participamos de la opini6n anterior; a1 contrario, cree-
mos que resulta beneficioso exigir a 10s contratistas la ins-
cripci6n en 10s "Registros de Constructores de Obras Phblicas",
por las razones que hemos expuesto al hacer el comentario
del presente art. 13. Ademas, recordamos que en el gobier-
no de 10s registrcs de referencia tienen, siempre, destacada
intei~enci6n10s constructores inscritos que integran 10s con-
sejos respectivos; en nuestra opinidn, el control de 10s propios
133 ob. c i t , p. 356.
144 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

vado, el porcentaje en cuesti6n resulta reducido, y pensamos


Art. 14 + (75) que por tal motivo no cumple, ampliamente, la finalidad per-
seguida por la ley.
Antes de presentar unaFp3puesta, el que la hiciese deberL Pero, en cambio, en obras de gran valor la experiencia
depositax, en efectivo o en titulos o en bonos nacionales, en el demuestra que el 1 % en cuesti6n resulta abultado y difi-
Banco de la Naci6n Argentina, a la orden de la autoridad com- culta la presentaci6n de oferentes que no tienen la posibili-
petente respectiva, una suma equivalente al 1% del valor del dad inmediata de satisfacer las exigencias del articulo que co-
presupuesto oficial de la obra que se Licita (76). mentamos.
La antidad depositada no sera devuelta a1 proponente a
Para obviar el inconveniente expuesto con anterioridad,
auien se hiciera la adjudicaci6n h a s h despuks de celebrado el
fontrato (77). propiciamos una escala m6vil del porcentaje del dep6sito re-
Co,,ror&ne,ar: ley- 1&.000 Y 16.143; nrh. 1986. 2050. 3204. 3217 Y 3889. C.
querido por la ley, en relaci6n con el valor del presupuesto
. . ~
riu dr~rctos ~ ~
1923149. 7601/61 Y 23.360139 oficial. Se podria partir del 1 % para montos presupuestarios
. : 2-1 A & ) D r r e t o 7PZS del
no muy elevados, reduciendose el porcentaje al %% y a1 %%
para obras de valores elevados o muy elevados .'nI
Esta es la primera garantia considerada por la ley 13.064;
con posterioridad, en el anAlisis de otros articulos, estudiare-
mos otros tipos de garantias reclamados por la Administraci6n
75. CONCEF'TO. para asegurar el cumplimiento de las obligaciones del empre--
sario. Estos institutos tan particulares han sido definidos, con
Se establece una garantia prec~,nkract?.aI",.en de' Es- acierto, del siguiente modo: "Constituyen garantia en el con-
%
.

tado.
IS' Recordamos el debate parlamentario referente al art. 10 de la
., . __
La disposici6n prescribe que se efectue eL.,dep6sito..corres-
pondiente antes de presentarse.. .la...propuesta, es decir, much0 ley 775 (hoy derogada), en cuya oportunidad el entonces diputado nacio-
nal doctor CARLOS PELLECRINIdijo: "Creo que debe deporitarse siempre
antes de la celebrac~ondel contrato. una garantia de que las propuestas s e r i n serias; per0 creo que no se
Esta exigencia de la ley tiende a seleccionar, en lo PO- puede f i j a r de antemano el uno par ciento del valor presupuesto; porque
sible, la calidad de 10s concurrentes al acto licitatorio, evitando puede haber obras en que Csta s u b s a algunos millones de duros y enton-
ees seria una exorhitancia exigirlo como simple garantia de que se for-
la presencb de irresponsables que tratan de medrar, ya sea rnalizari el contrato una vez aceptada la propuesta, parque ese es el ob-
negociando resultados ulteriores o constituy6ndose en "testa- jeto de la garantia. U n a eoss es la garantia p a r a el cumplimiento del
ferros" de otros empresarios poco escrupulosos, 10s cuales sue- contrato y otra p a r a que se formalice el contrato una vez aceptada la
len valerse de estos medios para ganar prioridades, en per- propuesta, y este es el objeto que tiene esta fianza; para esa ereo que
juicio de oferentes veraces y serios. es mucho el uno por ciento, porque en obras que pueden costar mucho,
por ejemplo, la obra del puerto de Buenas Aires, que valdria veinte
Anotamos que la previsi6n expresada encuentra 16gico res- millones de duros, ese uno por ciento vendria a ser una csntidad rnuy
paldo en el Registro Nacional de Constructores (ver com., fuerta" (corresponde a las sesiones de la C i m a r a de Diputados celebradss
art. 13, ps. 138 y ss.), cuyo adecuado rigorism0 estimative en 10s dias 6 y 8 de julio de 1876).
de la calificaci6n y capacitaci6n de las empress preserva, en Esta era la opini6n del doctor Carlos Pellegrini, conforme con nuw
t r o pensamiento, per0 no compartimos la conclusih a que el ilustre 1,
buena medida, al comitente administrative.. lador llegb en la cuesti6n que nos ocupa, es decir, que el Poder E;
Diremos que el 1 % del valor del presupuesto oficial es debia fijar, en cada caso, l a cantidad a depasitar por el propop
un porcentaje que establecen la totalidad de las leyes de obras garantia de l a formalizaci6n del contrato. No eompartimos 1
publics del pais. En obras de monto presupuestario poco ele- precedente porque l a eonsideramos riesgosa; la situaci6n -
al arbitrio del poder administrador; por el contrario,
ser una determinaci6n precisa de la ley que no adrr'
La ley 16.798 amplia el texto del presente articulo (ver apen- cornplacencias o consideraciones especiales.
dice, p. 512).
DE LA LIClTACI6N Y ADJUDICACION (ART. 14) 147

trato de obra pitblica, todas las cauciones que la Administra- Lo expuesto anteriormente, constituye una dualidad de
ci6n pbblica exige a sus cocontratantes para asegurar el pun- criterio, cuya explicaci6n cabal no surge del texto de la ley
tual y exacto cumplimiento de las obligaciones que k t o s asumen ni de las aclaraciones parlamentarias; tal circunstancia apa-
por el contrato, teniendo en vista la finalidad superior de satis- rece m L bien como una omisi6n involuntaria.
facci6n de las necesidades de la comunidad a trav6s de la obra En efecto, si para situaciones m L complejas y de mayor
cuya ejecuci6n se pacta" b". responsabilidad (art. 21) se admite la fianza bancaria, no ad-
vertimos por qu6 no ha de admitirse en el caso del articulo
76. CARACTER~STICAS DEL DEP~SITO.
en anilisis.
La redaeci6n de la ley es perfectamente clara; el moilto Por otra parte, estimamos que 10s intereses estatales es-
del dep6sito asciende a1 1 % del valor del presupuesto oficial; tarin siempre mejor garantizados con fianza bancaria, a1 mis-
debe hacerse en el Banco de la Naci6n Argentina, a la orden mo tiempo que se brinda a 10s oferentes mayores comodidades
de la autoridad_. ...-,...,x_
I-..- cbmpetknte l~..,,*.., ywXi.X.I...,
,..., _i.._. . (en_tida:$:q?e'licita?,
.__ consisti? para concurrir a 10s llamados licitatorios.
en dinero en efect o en ti't3os o bonos naclondes. Agrega- En consecuencia, resulta inconveniente la restricci6n a que
mdl'@ii la ley ("Bol.' Of.", 9/11/1950) ha permitido nos venimos refiriendo, y estimamos que debe tenerse en cuenta
la posibilidad d e % 1 5 1 ~ , l a s propug&-son titulos y bonos cuando se aborde la reforma de la ley 13.064.
provinciales o municipales. En efecto, el arf.T'"'~"~ic2raaaley Mientras tanto, observemos c6mo se ha obviado el incon-
e s t > ~ l ~ c e"Dejase
': establecido que todo lo determinado por veniente, a nuestro juicio, de manera forzada.
la ley 13.064, de obras pitblicas, respecto a1 afianzamiento con
titulos o bonos nacionales de las propuestas o del cumpli- A) Decreto 7928 del 31 de m a r z o de 1949. Inconstitucio-
miento de 10s contratos, es extensivo con las mismas forma- nalidad. - El decreto del epigrafe resuelve la cuesti6n con-
lidades y alcances a 10s titulos y bonos provinciales o muni- siderfindola como una incoherencia de la ley, y extiende a1
cipales, siempre que tales valores tengan cotizaci6n oficial en art. 14 10s conceptos, sobre fianza bancaria, del art. 21.
--
la Bolsa de Comercio de Buenos Aires". Aceptamos que se trate de una incoherencia, per0 dentro
de nuestro regimen legal ella no puede salvarse mediante un
El inc. 12 del art. 13 del decretb reglamentario del Pro-
yecto del CIMOP contempla con mayor amplitud 10s modos decreto que importa modificar la ley cuyo texto es inconve-
como podri prestarse la garantia a que nos venimos refiriendo. niente, pero que aparece claro y preciso.
Inclusive se acepta el seguro de cauci6n otorgado por compa- En consecuencia, el decreto 7928/49 resulta seriamente
Gas que se hallen debidamente autorizadas. objetable desde el punto de vista constitucional, por ser viola-
Observamos que en cuanto a1 dep6sito de garantia el le- torio de las siguientes normas de nuestra Carta Magna: art. 67,
gislador fija un criterio restrictivo con respecto al estable- inc. 16, y arts. 27, 28 y 86, inc. 2.
cido en el art. 21 (5% a1 firmar el contrato; ver com., ps. 191 No hemos encontrado ninguna opini6n doctrinal ni caso
y SS.), pues en esta itltima disposici6n admite, tambih, la jurisprudencial que plantee la cuesti6n que analizamos. Tal
posibilidad de garantir mediante una fianza "bancaria equi- vez porque es acertada, desde un punto de vista prictico, la
valente, a satisfacci6n de la autoridad competente". Con pos- soluci6n del decreto mencionado. Pero estimamos oportuno ad-
terioridad la ley 14.143 ampli6 alin m i s las posibilidades, per- vertir 10s peligros que encierra aceptar la posibilidad de refor-
mitiendo garantias mediante la constituci6n de hipoteca en mar las leyes mediante decretos, por equitativos y atinados
primer grado o prenda con registro, conforme a lo establecido que 6stos puedan estimarse.
por la ley 12.962. Corresponde, pues, modificar el art. 14 de la ley 13.064
EDQMJ. VARELAMENDEE, G ~ r a n t i a gen el contralo rle o b r a dando vigencia legal por el Congreso de la Nacibn, a lo dis-
ptiblioa, en revista "La Justieia Uruguaya", nQ 9699, del 17 de abril puesto por el decreto 7928/49, tal como lo presupone el penitl-
de 1975. timo apartado de sus considerandos.
148 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P~BLIcAs DE LA LICITACION Y ADJUDICACI~N (ART. 14) 149

-
B) Sequro :
o p$iza de cnucidn para mantenimiento de
" . , .~....,
ofertas y ejkcucz6n & ' c&iratos~' de' obras pziblicas.
Por nuestra parte, lo hemos propiciado con entusiasmo
en 10s siguientes tbrminos: Existe un rQgimen llamado de
Con este seguro o p6liza de fianza se obtiene ,... , ,,",., . que las
licitaci6n y contratamiento con "p6liza de fianza o seguro".
compafiias ..... .
-. aseguradoras, debidamentP:autoriz~das,,,garanticen Zl se aplica en 10s Estados Unidos, prhcticamente, desde fines
a1 comitente a a ~ u m s t r a t i v ~ ~ ~ e l ~ c ~ ~ m ~ ~ ~ ~ i ~ n ~ ~ o . , ~ e , - b ~ , . , ~ b l . i del i ~ pasado; a posten'on' se ha aplicado en otros paises de
g a csiglo
nes que nacen Para,.e l . cp?trG~~~.:,c?n,.~?~~~~.:de,.,!a wesen-. America Central y del Sur. Se trata de un sistema, tambien,
taci6n Y mantenimiento d e,..!,as.. ofe$as , , y , del cumplimiento de licitaci6n abierta, cuyos resultados pueden computarse como
del contrato; ig-ualment'i'para el caso de la sustituci6n de dep6- altamente satisfactorios. Su aplicaci6n responde a las exigen-
sito o garantia respecto de 10s fondos de reparos. cias que a continuaci6n enunciamos:
Esta garantia tiene una vasta difusi6n en 10s Estados a) El Estado llama a licitaci6n y cualquier empresa pue-
Unidos, donde se aplica desde hace mis de sesenta afios; exis- de presentarse mediante el cumplimiento de exigencias pre-
ten, tambien, sistemas similares en MQjico, Venezuela, Per6, establecidas; la elecci6n recae, indiscriminadamente, en la oferta
Chile, etc. m& baja.
Entre nosotros se ha demorado, lamentablemente, la apli- b ) Los requisites no son muchos, pero existe uno, la "p&
caci6n de tan ventajoso sistema. Sin embargo, ya pueden liza fianza", en e l cual radican, a nuestro juicio, todas las
contarse ocho provincias que lo han incorporado a sus respec- bondades del sistema. E n efecto, se debe acompafiar con la
tivas legislaciones de obras pdblicas: Buenos Aires, San Juan, propuesta una.&Ijza de,fianza. que ~torgan..compafiiasespe-
Misiones, Rio Negro, San Luis, Tucuman, Salta, Santa Fe,
NeuquBn, etc. o
-
cializadas en estas
. . .,
aseguradora
. clases
responde
. .. .
de. segurost.
ante.
,.. . ,.,. Consiste en que la fiadom
el Estado, por el contratista, res-
En 10s Estados Unidos se le designa, indistintamente, con pe~~~d~.,I~,'realizaci6n .de,la,..abra: De este mod0 el contrato
10s nombres de "performo,nce bond", "surety", "surety ship", se celebra con el m&ximo de garantias. La Administraci6n "."" ~
ad-
"bid bond" y "propasnl bond". quiere la -,.--,.
seguridad
:,. ....
que si e l ,,c~n,venio,,.~o se .cumple ,.. la,.obra
En paises de CentroamQrica y Sudamerica se le llama, la terminara d~recta. o indi~e.ctamente.-:la-compafiiaaaaque. exten-
segdn traducciones mas o menos textuales de 10s terminos ex- dici;i?-&Ql&a.a.k expuesto explica por quB en 10s paises donde
presados en el pirrafo anterior: "carta fianza", "p6liza de se- tiene vigencia el sistema enunciado, 10s "Registros de licita-
guro", "fianza de empresa o seguro", etc. dores de obras pfiblicas" carecen de importancia, pues la selec-
Entre nosotros, el decreto 7607/61 lo considera "juridi- ci6n la practican las compaiiias aseguradoras, las cuales avalan,
camente como un contrato de fianza onerosa, aunque en su en defensa de sus propios intereses, s61o a empresas respon-
operatoria economica se lo explote como seguro" (ver p i - sables, teniendo en cuenta especialmente la capacidad construe.
rrafo D). tiva de ellas. Cabe anotar que 10s riesgos son 10s corrientes a
Cabe recordar, justicieramente, que el gran divulgador todo seguro, y 10s costos de las garantias no han ocasionado
de estos conceptos, en nuestro pais, ha sido el ingeniero mayor encarecimiento de las o h a . Lbgicamente, el sistema
LUIS DE CARLI,quien lo ha hecho mediante autorizadas opi- presupone que el Estado cumpla, en forma oportuna, con las
niones vertidas en congresos especializados, en la funci6n p6- obligaciones a su cargo, no incurriendo en morosidades llama-
blica, en articulos y folletos Igualmente mencionamos a1 das a desbaratar cualquier regimen, por bondadoso y eficaz
doctor JOSE MAR~A AVILAcomo mentor juridic0 del instituto que sea. Bosquejado, sucintamente, este mod0 de licitar, en-
que nos ocupa l a = . tendemos que puede tener amplia acogida en nuestra legis-
13@ La contratacida de les obraa ptiblictur, separata de la revista
laci6n de obras pCblicas, y por ello propiciamos su implanta-
"Carreteras", 1960. ci6n 13'.
136 El 88g?L70 de cauoi6n en les obres pQblica8 argentinas, Editorial
del Plate. S.A., 1964. FERNANDOF. M6, Consideran'ones sobre la licitacidn de obroa
Ver, tambikn, Muxicipc.1 public wwks ad?ninistration. 6B ed., 1957. pliblices, en "Diario d e Cuyo" de Snn Juan, 31lRIR3.
150 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS DE LA LICITACIÓN Y ADJUDICACiÓN (ART. 14) 151

C) Ventajas del sistema. - Al respecto, LUIS DE CARLI dispensa una mayor seguridad de pago, al constreñir el sobre-
ha dicho en informe al Séptimo Congreso Panamericano de giro de la capacidad financiera del asegurador al porcentaj e
Carreteras, en su carácter de representante de la Cámara Ar- de su pleno de retención, en concordancia con su capital y
gentina de la Construcción: "Indudablemente este sistema reservas técnicamente calculadas. Por último, aunque no en
tiene ventajas positivas, y entre otras las siguientes, que orden de importancia, exime al contratista de la necesidad de
aconsejan su uso en nuestro país: 1) Se jerarquiza al cons- afectar sus márgenes crediticios ante las instituciones ban-
tructor, pues las compañías de fianza es muy difícil que otor- carias, cuya plena utilización puede serIe fundamental para el
guen las pólizas, sino a las empresas que merezcan absoluta cumplimiento integral de la obligación" '" "'.
confianza (por nuestra parte diremos que las cuberturas, es- También, un autor uruguayo 1.aS ter ha expresado al respecto:
pecialmente en E.U., tienen gran amplitud, acercándose al cien "en cuanto al seguro, es el medio que sin dudas ofrece más
por cien de las obligaciones del empresario). 2) Se comple- seguridades y comodidad, más aún, cuando, como en el Uruguay,
mentan las funciones de los "Registros de Contratistas" en es monopolizado por el Banco de Seguros del Estado.
forma tal, que tanto el Estado como los particulares pueden "Recientemente esta institución ha organizado tres tipos
con tranquilidad considerar la oferta más conveniente. 3) El de seguros: 1) de mantenimiento de oferta en contrataciones de
costo de la póliza es generalmente menor que las diferencias obras; 2) de cumplimiento de contrato de obras; y 3) de sus-
que existen entre la oferta más baja y la que le sigue en titución de fondo de reparo en contrataciones de obras".
orden "'. 4) Los proveedores de materiales y subcontratistas D) Decreto 7607 del 81 de agosto de 1961. - Este de-
pueden hacer precios más económicos, por la mayor seguri- creto ha posibilitado que las compañías argentinas de seguros
dad en la normal realización de la obra y la facilidad de su puedan ser autorizadas para prestar seguros de caución o ga-
financiación". 5) Se ha dicho también "que moviliza cuan- rantías relacionados con las actividades de los empresarios de
tiosos recursos que de otra manera permanecerían al margen obras públicas. En el tercer considerando y en el cuarto se
de una gestión de innegable interés general; mejora la cali- expresa "que la Superintendencia de Seguros de la Nación
dad de las garantías comprometidas, ya que, a diferencia de no ha autorizado hasta la fecha la cubertura mencionada, por
las tradicionalmente contempladas en nuestro derecho, no pre- entender que ello implicaría para las empresas aseguradoras
supone una relación previa entre el garante y el garantizado, vulnerar el principio de la "actividad exclusiva", por cuanto
sino que se basa exclusivamente en el análisis que hace aquél en su esencia la operación podría ser considerada jurídica-
de la capacidad técnico-financiera de éste para llevar a cabo mente como un contrato de fianza y no como un específico
determinada prestación, erigiéndose en valioso auxiliar de los contrato de seguro, aunque en su estructura y en su opera-
registros de contratistas. En lo que atañe a la solvencia del toria económica se lo explote como seguro. Que con el obj eto
garante, téngase en cuenta que la intervención del reaseguro de salvar cualquier objeción legal que pudiera hacerse a la
explotación de la cubertura proyectada, corresponde modificar
138 El doctor ÁVILA, en ob. cit., p. 12, expresa: "La ventaja econó-
la redacción de la disposición reglamentaria citada, estable-
mica de esta institución es múltiple; permite aumentar el porcentaje de
estas garantías en forma favorable al Estado; promueve el abaratamien- ciendo un texto que permita a las empresas de seguros reali-
to del costo de fianza con relación a la tasa que es habitual en las opera.- zarla, siempre que la misma se estructure técnica y económi-
ciones que se realizan en nuestro país; es al mismo tiempo un instru- camente como una operación de seguro".
mento eficaz para la selección de las empresas construétoras que traba- Para ser viable la aplicaeión del sistema que estudiamos,
jan con el Estado; intervienen eficazmente para la mejor ejecución de
la obra, cumplimiento de, los plazos y estricta aplicación de las condicio- fue necesario que el decreto 7607/61 modificara el arto 1 del
nes técnicas emergentr:s de los pliegos; contribuyen eficazmente a la
financiación de la obra y a la adopción de medidas económicas coerciti- 138 blo MARCELO OVEJERO GÜEMES, Garantía por pólizIL de seguro,
vas de mucho más eficacia que las reglamentarias que obligan al em- "J.A.", t. 1967-IV, ps. 816 y ss. (Doctrina).
presario al fie1 cumplimiento de sus obligaciones". 138 In V ARELA MÉNDEZ, ob. cit.
152 R*GIMENLEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S DE LA LICITACL~NY ADJUDICACI~N
(ART. 14) 153
decreto 23.350/39 en la siguiente forma: "Dichas entidades "Si a estas y otras ventajas, que seria ocioso enumerar,
(compafiias de seguros) deberin dedicarse, en forma exclu- se suman la solvencia de las compaiiias aseguradoras sujetas
siva, a operar en seguros y administrar 10s bienes en que a1 control estatal de la Superintendencia de Seguros de la Na-
tengan invertidos el capital y las reservas, pudiendo otorgar ci6n y el sistema de distribuci6n de responsabilidades a traves
fianzas o garantizar obligaciones de tercero solamente cuando del r6gimen de reaseguros, se llega a la conclusi6n de que el
configuren econ6mica y tecnicamente operaciones de seguros sistema es ventajoso para el Estado.
aprobadas '='. "No es de extraiiar entonces que en el filtimo quinquenio
la doctrina especializada en la materia haya tratado de difun-
E ) Ley 17.804, del 12 de julio de 1968. -
El decreto dirlo en 10s distintos imbitos vinculados a1 quehacer de la
referido en el pirrafo anterior, hoy pricticamente derogado construcci6n, y que, incluso, se lo haya incorporado a la legis-
por la ley del epigrafe, ha permitido que durante siete aiios laci6n de obras piblicas de algunas provincias, entre ellas la
se aplicara, en nuestro pais, el seguro de cauci6n. ,de Buenos Aires".'"'s'
Ahora la citada ley 17.804 establece: "Art. 1. Las garan-
tias previstas por 10s arts. 14, 21 y 46 de la ley 13.064 podran "1. DEP~SITOPROVISIONAL.
constituirse mediante seguros de cauci6n. Art. 2. El Poder
Ejecutivo fijari las condiciones bbicas que deberin reunir La 6ltima parte del art. 14 indica que el dep6sito efec-
las p6lizas de seguro a que se refiere el art. 1". tuado (1 0/o del valor del presupuesto oficial de la obra que
No obstante que las disposiciones pendientes son suficien- se licita) tiene caracter provisional, pues afianza el cumpli-
temente claras, nos pemitimos trascribir algunos pirrafos del miento de obligaciones anteriores a la celebraci6n del contrato.
informe con que fue acompaiiada para su sanci6n. Ello signi- Hecha la adjudicaci6n y celebrado el contratamiento entra en
fica un verdadero espaldarazo para quienes hace m k de tres vigencia la garantia establecida por el art. 21 (ver com., p. 191),
lustros sostenemos con entusiasmo este tip0 de seguro. En y 10s dep6sitos exigidos por el articulo que nos ocupa deben
efecto, en dicho infome se expresa: "Este sistema ha adqui- devolverse a todos 10s concurrentes, inclusive a1 adjudicatario.
rido predicament0 en 10s Cltimos tiempos, tanto en nuestro quien tendra que constituir otra garantia mayor (5 % del
pais como en el extranjero, debido a que se lo considera mis monto del convenio) destinada a afianzar el cumplimiento d.:
conveniente, en ciertos casos, que 10s otros medios de garan- sus compromisos contractuales, 10s que enfrenta ya en su ca-
tizar el mantenimiento de las propuestas y el cumplimiento racter de adjudicatario de la obra p6blica.
de 10s contratos, dado que posibilita una mQs Qgil gesti6n del A su vez, el incumplimiento de las obligaciones precon-
empresario constructor de obras, en lo que hace al aspect0 fi- tractuales trae aparejadas las consecuencias que explicamos al
nancier~de la construcci6n. comentar el art. 20 (ver ps. 187 y ss.), las cuales gravitan sobre
"Ficil es colegir las ventajas que implica la liberaci6n de el dep6sito transitorio, haciendo que hl no sea reversible a1
importantes sumas de dinero, hasta ahora directa o indirec- oferente, sin perjuicio de otras sanciones, como las anotacio-
tamente inmovilizadas para garantizar 10s contratos de obra nes desfavorables en el Registro Nacional de Constructores.
p6blica. El crhdito bancario dispondra asi de una mayor masa El decreto 3039/72 O.P. establece que para las licitaciones
operativa, que podri volcarse en la financiaci6n de esas mis- o contrataciones que no excedan de trescientos mil pesos, no es
mas obras, todo lo que redundari en definitiva en beneficio necesario constituir garantia.
de la Administracibn p6blica y, en dtimn vatio, del pais, a1
producirse un 16gico abaratamiento de 10s costos. 180 'I" Atento s lo expuesto, HomERo RONDINA,en su obra La res-
ponsabilidad civil y el contrato do co.mtnrcci6n, p. 336, ha podido deeir:
"dentro de la nueva corriente legislativa ya no caben disquisieiones sobre
Is*Son "arias las cornpafiias de s'eguros que han solicitado autori- si la cauci6n en la obra pliblica es o no una actividad tipicamente ssegu-
aaci6n para actuar conforme al desreto 7601161. radora".
DE LA LICITACION Y A D J U D I C A C I ~ N (ART. 15) 155
1

A) DevOluci6n de la garantia. - Nuestra ley establece prenda por instrumento pitblico o privado de fecha cierta
que la cantidad depositada (1 % del monto del presupuesto (art. 3217) I".
i Estas circunstancias y la afectacibn del objeto de la pren-
oficial) no se devolverh a1 proponente a quien se hiciere la I
adjudicacibn, hasta despuQs de celebrado el contrato. da a garantizar el cumplimiento de obligaciones precontrac-
Consideramos que a 10s oferentes que a juicio de la Ad- tuales, indudablemente vinculadas a un interes pfiblico (obra
ministraci6n no tienen posibilidad de resultar adjudicatarios pitblica), hacen funcionar un privilegio en favor de la Admi-
nistraci6n como acreedora prendaria, segitn lo dispuesto por
se les debe reintegrar el importe de la garantia sin some- el art. 3889 del C6digo Civil (ver pPrafo siguiente).
terlos a la espera del acto de la contrataci6n. Esto no implica I
el retiro de las ofertas, las cuales deben mantenerse, a cual- C) Embargabilidad. - Consideramos que 10s acreedores
quier evento, por el termino establecido del presentante de la propuesta pueden embargar 10s valores
entregados en prenda de garantia, per0 solamente para el caso
B) Naturaleza juridica de la garnntia. - No comparti- de que Qstos sean liberados por la Administraci6n por no
mos la opini6n de RIEFFOLOBESSONE~~', cuando sostiene que haber surgido responsabilidad a cargo del oferente (liltimo
I apartado del articulo que comentamos y texto del art. 20; ver
se trata de una "fianza real provi~oria""~.En efecto, la fianza
regida por 10s arts. 1986 y 2050 del C6digo Civil, que es a I .
com., ps. 183 y ss.) Por otra parte, recordamos que el art. 3889
la que implicitamente se refiere el autor citado, supone siem- del C. Civ. dispone: "La prenda da a1 acreedor el derecho de
pre un contrato en que una de las partes se obliga accesoria- Ilacerse pagar con preferencia a 10s otros acreedores, salvo
las excepciones que en este titulo se establecen. El privilegio
rnente por un tercero.
no subsiste, cuando la prenda ha salido del poder del acreedor".
Desde luego que la figura juridica precedente no surge !
del texto del art. 14, del cual resulta que la garantia debe
otorgarla directamente el presentante de la propuesta. Podria
1 78. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.
considerarse aceptable el criterio del autor citado, para el caso
en que seglin lo dispuesto por el decreto 7928/49 se propu- I "En este articulo se mantiene el concept0 de 10s arts. 10
y 18 de la ley 775, y a la vez se actualizan detalles del primero".
siera una fianza bancaria como prestaci6n de garantia.
A1 contrario, nos parece acertado conceder carkter pren-
Art. 15
dario a la garantia preconceptual que nos ocupa, conforme a
lo dispuesto por el art. 3204 y siguientes del c6digo citado'". Las propuestas cerradas se presentarin hasta la fecha y
hora seiialadas para el act0 de la licitaci6n y serin hechas en
Consideramos que la presentaci6n ante las autoridades pliegos firmados por el proponente (79) y acompaiiadas por el
administrativas, de la propuesta con 10s recaudos pertinentes documento en que conste haberse efectuado el dep6sito previo
a la garantia, suple las exigencias de la constituci6n de la exigido por el articulo anterior (80).
SUMARIO: 79. O ~ a l f u n i d a d dc Is prescnbri6n dc la propueatn. - 80. Rquisitm
Y formslidadea dr jar ~rnpuesD11. A ) Oferras quc deben reehaiarac. - 81. Aclaracioncs
1" Conf. art 35 de la ley 5188 de la provincia de Santa Fe y art. parhmenrariar.
22 de la ley 6021 de la provincia de Buenos Aires.
"' Ob. cit., p. 53. 1 "'Art. 3217: "La constituci6n de la prenda para que pueda opo-
1 4 3 Art. 1986: "HabrB contrato de fianza cuando una de las partes 1 nerse a terceros, debe eonstar por instrpmento publico o privado de fe
se hubieie obligado accesoriarnente por un tercero, y el acreedor de ese cha eierta, sea cual fuere la importancia del credito. El instrumento de-
tercero aceptase su obligaci6n accesoria". be mencionnr el irnporte del eredita y contener una designacibn detalla-
da de la especie y naturaleza de 10s objetos dados en prenda, su calidad,
1" Art. 3204: "Habri constituci6n de prenda euando el deudor, por
su peso y medida, si estas indicaeianes fuasen necesarias para deterrninar
una obligaci6n cierta o conditional, presente o futura, entregue al acree-
la individualidad de la cosa".
dor una cosa mueble o un credit0 en seguridad de la deuda".
156 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P~BLICAS DE LA N ADJUDICACI~N
L I C I T A C ~ ~T (ART. 15) 157

79. OPORTUNIDAD
DE LA PRESENTACI~NDE LA PROPUESTA. de Comercio de Buenos Aires; o la constancia correspondien-
te de una fianza bancaria. La documentaci6n deberi estar
Se indica el termino para presentar las propuestas en so-
a la orden de la autoridad que ha dispuesto el llamado lici-
bre cerrado, el cual no debe pasar de la fecha y hora seiia-
tatorio.
lados para el act0 de la licitaci6n. En consecuencia, toda oferta Si la oferta la hace una sociedad nacional o extranjera,
o propuesta presentada posteriormente, aunque fuere s610 mo- deberi acompafiarse con una copia autenticada del contrato
dificatoria o complementaria, deberh desecharse. Solamente social y la constancia de que la entidad tiene matricula de
podrin considerarse las aclaraciones que se ubiquen dentro de comerciante y de su inscripci6n en el Registro Pfiblico de Co-
10s limites fijados por el art. 17 (ver corn., ps. 165 y ss.). mercio. Desde luego que se exigiri que la duraci6n del con-
La finalidad del articulo es clara, ya que procura hacer trato social alcance, por lo menos, hasta el tBrmino del plazo
efectivos principios referentes a la igualdad y control reci- de garantia y conservaci6n de las obras que deberh realizar
procos que debe existir entre el Estado y 10s oferentes. el contratista en caso de resultar adjudicatario. Ademis, cuan-
Se ha opinado que seria mHs eficaz la recepci6n de las do el empresario act6a por representxion de apoderado, Bste
ofertas hasta la bora fijada para la apertura y no hasta el deberi comprobar que tiene poder suficiente para contratar en
momento en que esta se hace efectiva, porque con ello se nombre de su representado.
evitaria las demoras injustificadas en dar comienzo al act0 Cabe bacer notar que la capacidad tecnica se establecerh
para permitir la llegada de alglin oferente retrasado y tratado indistintamente: 1) mediante 10s antecedentes que las empre-
con parcialidad "4 sas registren en el Ministerio; 2) por certificados que acre-
En la primera reuni6n de abogados especializados en 10s dite que han ejecutado en forma satisfactoria trabajos an&
problemas juridicos de la construcci6n, realizada en Mendoza logos a 10s licitados; 3) por cualquier otro medio que la
en julio de 1963, se propici6 que las leyes de obras pfiblicas repartici6n juzgue conducente.
adopten el sistema del doble sobre en las licitaciones, en forma La capacidad financiera resultara de 10s elementos de juicio
de que uno de ellos contenga 10s requisitos de admisibilidad que obren en poder del Ministerio, de 10s que aporten 10s mis-
como licitante y el otro de la oferta. La apertura de este liltimo mos proponentes o de la informaci6n suministrada por esta-
s610 procederi en caso de haberse cumplido en el primer0 las blecimientos bancarios o comerciales de notoria seriedad
condiciones exigidas a 10s licitantes. La Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "la
La iniciativa es 16gica, pues a nada conduciria conocer capacidad del contratista debe apreciarse razonablemente y no
la propuesta del empresario si este no hubiese cumplido con discrecionalmente, por ello es necesario dar razones de la deci-
las condiciones exigidas por la ley para hacer admisible su si6n que se adopte" (t. 89, p. 12).
presentacibn. Leves modernas como la 5188 de la provincia de Santa
Fe establecen mayores recaudos, que a nuestro juicio debe-
80. REQUISITOS T FORMALIDADES DE LAS PROPUESTAS. r i n tenerse en cuenta para el caso de una futura reforma de
Se presentarin firmadas por 10s proponente~"~,agre- la ley 13.064 ."I
ghndose la constancia del dep6sito en efectivo (1 %) en el
''a Ver "Pliego-tipo" de base8 v condiciones pa7a la contrataci6n
Banco de la Naci6n Argentina; o la constancia del dep6sito de obras pliblices, Ed. de la Seeretaria de Estado de Obras Pdblicas,
de titulos o bonos nacionales, provinciales o municipales, siem- Buenos Aires, 1961, p. 4.
pre que tales valores tengan cotizaci6n oficial en la Bolsa 1 " Art. 27: "Las propuestas se presentarin hasta la fecha y hora
indicada para el aeto de la licitsci6n y estar=n integradas por 10s siguien-
1""' Flonr~ry MATA,
ob. cit., p. 121. tes requisitos: a) el sobre cerrado eanteniendo el presupuesto de la
14Ga vieja ley 775 exigis tambien la firma de fiador, pues enton- oferta que seri formulada en la planilla entregada par la repartici6n
ees se admitia fianzas personales, circunstancia que ha sido suprimida con las firmas del proponente y del director tkcnieo, de acuerdo con
por el art. 14 de la ley actual. la legislaci6n vigente; b ) la constancia de la garantia que establece el
158 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

Las ofertas deberin hacerse en castellano, que es el idio-


I DE LA LICITACION Y ADJUDICACION (ART. 16)

nos; todo ello sin erogaciones gravosas. La disposici6n debe


159

ma nacional, sin enmiendas ni raspaduras, y si las hubiere tenerse en cuenta, a nuestro juicio, para el caso de posibles
deben salvarse cuidadosamente a 10s fines de evitar interpre- i reformas en nuestra legislaci6n national.
taciones dudosas. El art. 14 del Proyecto del CIMOP establece, ademis, la
Igualmente, las cotizaciones deberin hacerse en pesos mo- presentacibn del plan de trabajo, un plan grifico de la obra,
neda nacional, salvo que las bases del llamado licitatorio per- I y si correspondiere, tambien se agregari el plan de acopio.
mitan hacerlo en moneda extranjera. Si la contrata o 10s plie- I Obs6rvese que ante el silencio de la ley 13.064, por nues-
gos autorizan a cotizar en moneda extranjera, 6sta tendri el I
tra parte, consideramos que el plan de trabajos debe presen-
valor de cambio del dia de la licitaci6n. j
tarlo el contratista a1 iniciar la obra, lo cue significa que el
Destacamos que las leyes de la materia, 6021 de Buenos contrato de obra ya lo han firmado las partes.
Aires y 5188 de Santa Fe, en sus arts. 19 y 29 han estable- Reiteramos que ante el silencio a1 respecto de nuestra
cido disposiciones similares cuyos textos son interesantes. Tras- I ley nacional de obras p~blicas,nada obsta para que un con-
I tratista diligente acompaiie con su oferta a titulo de mayor
cribimos el art. 19 de la citada ley de la provincia de Buenos I
Aires: "Ademis de las propuestas conforme a 10s pliegos de informacidn un plan de trabajo que incluya el plan grifico
bases y condiciones de la licitacih, 10s concurrentes podrin de la obra (ver com. art. 25).
proponer simultineamente y por separado variantes que mo-
difiquen las bases y condiciones de la licitaci6n en forma ven-
A) Ofertas que deben rechazarse. - Las presentaciones
que no refinen 10s requisitos exigidos por las bases del Ila-
tajosa, y si tales ventajas fuesen evidentes, a jnicio del Mi-
nisterio respectivo, se reabriri la licitacibn, modificando con-
venientemente sus bases y condiciones. El proponente que haya
indicado la modificaci6n que reduzca el costo de la obra o
I mado licitatorio deben excluirse, prescindiendose de ellas a 10s
fines de la adjudicacibn. Lo contrario promoveri reclamos mu-
chas veces justificados, que el comitente debe evitar en obse-
quio de la igualdad de tratamiento que ha de regir para todos
mejore 10s procedimientos de ejecucidn, siempre que ello sea i
i
10s oferentes.
aceptado, tendri prioridad en la adjudicaci6n en caso de que
Los pedidos inoportunos, para mejorar en cualquier sen-
su propuesta no exceda un tres por ciento de la m i s baja.
tido una presentacibn, deben desecharse sin perjuicio de 10s
"Exceptliase de esta disposici6n 10s casos de patentes de derechos que el presentante estimare que le corresponden. No
exclusividad". debe olvidarse que el solo hecho de la presentaci6n de una
El criterio sustentado permite a la Administracibn apro- oferta engendra vinculos con la Administracibn. En efecto, si
vechar por via indirecta, llegada la oportunidad, las sugeren- bien el oferente no adquiere derechos respecto a la adjudi-
cias y frutos de 10s conocimientos, capacidad de inventiva aje- cacibn, si 10s tiene para asegurarse que ella se haga mediante
-- ! el cumplimiento estricto de la ley.
ariiculo anterior; c ) la documentaci6n a que se refiere el art. 25 visada
por el proponente y su director thcnico, con la constancia de haberla
El art. 18 del Proyecto del CIMOP menciona dos causa-
adquirido antes de la lieitaci6n; d) !a declaraci6n de qoe para cualquier les de rechazo de ofertas:
cuesti6n judicial que se suseite se acepte la jurisdicci6n de la justicia a ) cuando el mismo representante tkcnico intervenga en
ordinaria de la capital de la Provincia; e ) la deelaraci6n de que el dos o mis propuestas;
proponente conoce el lugar y las condiciones en que se ejecutar6 la obra;
b ) cuando se advierta acuerdo o combinaciones entre pro-
j) 10s dem5.s que determinen 10s pliegos de bases y condiciones. La
omisi6n de 10s requisitos exigidos por 10s incisos a y b ser6 eausa de
rechazo de la propuesta en el rnismo act0 de la apertura par la autc-
~ ponentes o representantes tecnicos respecto de la misma obra.
Igualmente, fija las sanciones pertinentes.
ridad que is dirija. L a omlsi6n de 10s requisitos exigidos por 10s res-
tantes incisos podri ser suplids dentro del t i m i n o de 48 horas, tras- La Procuracidndel Tesoro de la Naci6n hn dictaminado:
currido el cua! sin que la omisi6n haya sido subsanada ser6 rechazada "Las ofertas no puederi apartarse de las bases de la licitaci6n
l a propuesta". aun por razones de calidad, pues serian impugnadas por 10s
160 R ~ G I M ELEGAL
N DE LA LICITACI~NY ADJUDICACI~N(ART. 16) 161

1
DE LAS OBRAS P~BLIcAs

demis oferentes, por no ajustar su propuesta a tales bases" 82. INICIACI~NDEL ACT0 LICITATORIO.
(t. 75, p. 74). El act0 licitatorio debera iniciarse, indefectiblemente, en
"La licitaci6n (oferta) inadmisible debe vinculirsela con el lugar, dia y hora indicados en el llamado respective. El
1
las exigencias especificas del pliego de condiciones, ya que cumplimiento de esos requisitos es la m i s importante garan-
seria err6neo atribuir caracter de oferta inadmisible a la que, tia de control con que cuentan 10s oferentes. En consecuencia,
aunque ajustada a1 pliego de condiciones, se estimare incon- ninglin pretext0 sera vilido para adelantarlo o postergarlo.
veniente por razones de precio, financiaci6n u otras circuns-
tancias" (t. 89, pig. 395). A ) Si la subasta se celebrase en dia feriado.- En nues-
tra opinibn, se debe distinguir dos situaciones:
81. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS, I a ) Feriado conocido de antemano: en este caso no existe
causa de nulidad respecto del act0 licitatorio, pues siendo fe-
"Por este articulo se suprime la firma del fiador, porque riado de pdblica notoriedad el dia en que tendra lugar la aper-
la garantia de la propuesta esta prevista en el articulo ante- tura de 10s sobres, debe entenderse que la Administraci6n ha
rior que exige el dep6sito. Cuando haya sido adjudicada la procedido deliberadamente de ese modo.
obra, podra proponerse una fianza personal o la ampliaci6n I Por otra parte, 10s concurrentes, a1 tener pleno conoci-
de la garantia (art. 22).
"Se suprime tambien que el envio de las propuestas se 1 miento de tales circunstancias, estaran prevenidos y nada po-
dran alegar en caso de no concurrir a1 acto. Sin embargo, la
haga por intermedio del juzgado, pudiendo hacerlo por acarta
certificadax ". 1 situaci6n anteriormente expuesta puede constituir un factor
de duda, y par ello el act0 licitatorio que se realice, expresa-

Art. 16
i mente, en dia feriado deberi serlo por. circunstancias muy
atendibles.
b) Feriado circunstancial: nos referimos a uno de 10s
En el lugar, dia y hora setialados en 10s avisos, se dark co- tantos feriados que el Estado decreta por motivos especiales
mienzo al a c t ~de la licitaci6n (82). Vencido el plazo para la ad- no previstos con anterioridad al llamado licitatorio; por ejem-
misi6n de las propuestas y antes de abrirse algunos de 10s pliegos plo: firma de tratados de paz, visita de personajes ilustres,
presentados, podrin 10s interesados pedir explicaciones o formu- I muerte de autoridades civiles, militares o eclesibticas, etc.
lar aclaraciones relacionadas con el acto, per0 iniciada la aper- En la situaci6n anteriormente expuesta opinamos que el
tura de pliegos, no se admitirli observaci6n o explicaci6n algu- act0 debe suspenderse; de lo contrario, podrin plantearse nu-
na (83). lidades atendibles.
Se abririn las cubiertas de 10s pliegos conteniendo las pro- i Igual temperamento deberi adoptarse en caso de que la
puestas, y estas se leerin por el actuario ante 10s funcionarios y Administraci6n declare asueto, por motivos circunstanciales, el
personas que presencien el acto; terminada la lectura, se exten- dia de la subasta.
deri acta que serli firmada por 10s funcionarios autorizantes y Es.indudable oue la ooeraci6n sufriri demora Y encare-
-
10sasistentes en el momento de labrarse aquella (84). Los pro- cimiento, pero es ficil advertir que puede presentarse el caso
ponentes podrin dejar constancia en dicha acta de las observa- de no concurrencias justificadas.
ciones que les merezca el acto o cualquiera de las propuestas La situaci6n precedente s6lo puede presentarse cuando en
presentadas (85). 10s pliegos no se haya previsto que en caso de resultar fer~a-
Concordnnciaa: a*. 1037 n 1068, C. Civ. do o asueto el dia de la subasta, Bsta se realizara a la misma
SUYARIO: 82. Iniciosi6n del act0 lieitaforio. A ) Si la rvbksta ae celebrasc en dla hora del primer dia hibil siguiente.
fetiado. a ) Fcriada sonocido de mtomano. D) Fcriado sireunstancial. - 85. Explicadonn Como ya lo hemos expresado, por decreto 36.506148 se
Y aciarneiones. - 84. Apertura de robre; leebra de ~ r o o u e o t u :.eta respective. - 85.
Obrervariones 11 act0 de la lieitaei6n y a lks ~ropuestks.A) CarBcter de 1.8 oblcrvaeionrn. equiparb 10s conceptos de "dia habil" y "dia laborable".
B) Nulidan de la iicitui6n. - 86. Aclnrociones psrlamcntarin~.
162 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LA LICITACI~NY ADJUDICACI~N (ART. 16) 163

83. EXPLICACI~NES
Y ACLARACIONES. 85. OBSERVACIONESA L ACT0 DE LA LICITACI~N
Y A LAS PRO-

El articulo seiiala la oportunidad de solicitar aclaraciones PUESTAS.


o impugnar 10s hechos preliminares a1 acto licitatorio, sobre A1 labrarse el acta mencionada en el parigrafo anterior,
todo si se observa alguna variaci6n respecto del lugar, dia y sera la oportunidad de dejar constancia de las observaciones
hora fijados, cualquiera anormalidad que se notare en el as- que puedan formularse a1 act0 o a cualesquiera de las propues-
pecto exterior de 10s sobres correspondientes a las distintas tas presentadas.
presentaciones, como asimismo con respecto a 10s funcionarios Asimismo, se podra reiterar apreciaciones que se hayan
que deben concurrir a1 acto, etc. formulado con anterioridad a la apertura de 10s sobres y cual-
Por otra parte, la Administraci6n tiene a su cargo la quier otra observaci6n que se crea oportuno presentar; por
obligaci6n de hacer conocer a todos 10s adquirentes de legajos ejemplo, la falta de inscripci6n del oferente en el Registro de
cualquier aclaraci6n que se huhiere formulado a posteriori, Contratistas.
ya sea de oflcio o a requerimiento de tercero interesado; con
A) Carhcter de las observaciones. - Las observaciones a
ello se evitara planteos respecto a la igualdad de tratamiento
10s actos licitatorios deben fundarse, desechindose aquellas in-
a que tienen derecho todos 10s oferentes.
significantes o carentes de importancia. Al contrario, deberh
La negativa a recibir observaciones o explicaciones una acogerse aquellas cuyo fundamento sea: violaciones a la pu-
vez iniciada la apertura de 10s pliegos, responde a la nece- blicidad exigida; falta de igualdad en el tratamiento de 10s
sidad de mantener el orden en el desarrollo de la licitaci611, concurrentes; alteraci6n en 10s precios; inobservancia de cual-
y no invalida 10s posibles derechos de 10s concurrentes, 10s quier otro requisito esencial del act0 licitatorio; etc.
cuales podran hacerlos valer con posterioridad. Tarnbien podri observarse las propuestas, aun cuando
habiendose cumplido con 10s requisitos de la presentaci6n se
84. APERTURA
DE SOBRES; LECTURA DE PROPUESTAS; ACTA RES- advierta que un mismo director tbcnico se ha interesado en
PECTIVA. dos o mis ofertas, o cuando se compruebe que existe acuerdo
El actuario, o quien desempefie las funciones de escri- tiLCit0 entre dos o mas oferentes con el objeto de burlar las
bano, es el encargado de abrir 10s sobres y leer el contenido finalidades perseguidas por la licitaci6n.
de las propuestas en presencia de todos 10s asistentes. Recor- B) Nulidad de la licztnci6n. - El incumplimiento de 10s
damos que el act0 licitatorio debe ser publico, permitihdose requisitos exigidos para el act0 licitatorio y a 10s cuales nos
el acceso a el, a todos 10s que lo deseen, ya sea como intere- hemos referido en el analisis del presente articulo, constituye
sados o simples espectadores. causa de nulidad de la licitacibn, es decir que ella carecerfi
En las aclaraciones pal-lamentarias a1 articulo que comen- de toda eficacia juridica, no pudiendo convalidarse; la inva-
tamos se determina cuales son las personas de cuya presencia lidez se produce ex tunc, es decir, desde el origen, como si
no se puede prescindir en el act0 de la licitaci6n, es decir, nada hubiera existido.
el actuario, dos testigos que firmaran el acta, y cualquier otro En cambio, la licitacibn sera s6lo anulabie en el caso en
funcionario que la Administracibn disponga que debe estar que el vicio pueda purgarse, como seria la no inscripcibn, opor-
presente. tuna, del oferente en el "Registro Nacional de Constructores
De lo actuado se labrara un acta en que constari, en par- de Obras Publicas" (ver com., p. 138).
ticular, el nombre de 10s oferentes y monto de las ofertas, Finalmente expresamos que la ley 13.064 no se refiere
El acta deberan firmarla los funcionarios intervinientes; tam- expresamente a un regimen de nulidades, lo que no debe sor-
bien podrh firmarla cualquiera de 10s asistentes a1 acto, haya prendernos, pues, en general, en la 6rbita del derecho admi-
o no presentado propuestas. nistrativo este aspect0 tampoco ha sido objeto de legislaci6n.
DE LA LICITACIÓN Y ADJUDICACIÓN (ART. 17) 165
164 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS
"Al final, se hace un agregado, por el cual se faculta a
Lo expuesto precedentemente ha hecho que la teoría de los proponentes a dej ar constancia de sus observaciones en el
las nulidades administrativas sea más una creación jurispru- acto, cosa que no se les permitía anteriormente, por no estar
dencial que del derecho público positivo. previsto por la ley".
Por ello las disposiciones del Código Civil (arts. 1037 a
1058), como otras veces, cobran verdadera vigencia supletoria,
con las limitaciones que impone la materia que nos ocupa. Art. 17 (87)
En consecuencia, la nulidad del acto licitatorio produce la Las ofertas complementarias o propuestas de modificaciones
nulidad de todos los actos posteriores, en el proceso contrac- que fueran entregadas con posterioridad al acto del remate,
tual de la obra pública. deben ser desechadas (88). Sin embargo, podrán considerarse
Las nulidades administrativas pueden alegarlas tanto la aclaraciones que no alteren sustancialmente la propuesta origi-
Administración como los oferentes con interés legítimo. nal, ni modifiquen las bases del remate ni el principio de igual-
Varias leyes provinciales establecen nulidad cuando no se dad entre todas las propuestas (89).
cumple con las exigencias para el acto de apertura, y la ley de SUMARIO: 87. Concepto. - 88. Ofertas complementa.da9. Modificaciones. - 89.
Aclaraciones aceptables. - 90. Aclaraciones parlamentarias.
O.P. de la provincia de Corrientes consagra que la nulidad
no puede subsanarse por la "interpretación" de que el fin de la
87. CONCEPTO.
ley ha sido cumplido.
La Procura.ción del Tesoro de la Nación ha dictaminado: Este artículo no tiene correlativo en la antigua ley 775.
"Si una licitación está viciada de nulidad, corresponde efectuar Podemos decir que su presencia tampoco es indispensable en
un nuevo llamado, y por tanto no puede efectuarse una con- la ley actual. Por el contrario, el significado de su texto y de
tratación directa" (t. 79, p. 179). su espíritu surge de la estructura y economía de toda la ley,
"Si bien el error de derecho es jurídicamente inexcusable, cuya esencia conceptual puede resumirse en los siguientes tér-
cuando en el mismo ha influí do el procedimiento adoptado por minos: conectar con la Administración a los mej ores contra-
la Administración creando condiciones de desigualdad entre las tistas dentro de la mayor conveniencia, garantizando, a su
proponentes, la licitación debe ser anulada" (t. 58, p. 12). vez, a los oferentes buena fe, equidad e igualdad.
86. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. 88. OFERTAS COMPLEMENTARIAS. MODIFICACIONES.
"Este artículo es el resumen actualizado de los arts. 12, Bajo los términos de ofertas o propuestas posteriores al
13, 14, 15 y 16 de la ley 775. acto del remate debe entenderse aquellas que se pretendieren
"Del arto 12 se ha suprimido la lectura de las bases, toda hacer fuera del límite de la fecha y hora señalada para el
vez que ellas sean conocidas por los proponentes, dado que acto de la licitación. Indudablemente, su rechazo se impone,
generalmente forman parte de los pliegos especiales de la lici- ya que si así no se hiciere se violaría el principio de igualdad
tación, que constituyen las bases. en el tratamiento a que tienen derecho todos los oferentes.
"Del arto 13 se ha suprimido la hora de espera para la
admisión de los sobres, porque conocida la hora de apertura, 89. ACLARACIONES ACEPTABLES.
está en el interés de todos los proponentes tomar las medidas La ley admite que los concurrentes, presentados en tér-
necesarias, para que los sobres lleguen en tiempo oportuno. mino, puedan solicitar aclaraciones que por su contenido no
"En otro artículo se ha suprimido la presencia obligato- alteren las bases del remate. En consecuencia, serán inadmi-
ria en el acto, de determinados funcionarios. Debe bastar la sibles variaciones de precio, modificaciones conceptuales en la
presencia del actuario y los testigos, y en todo caso la de los ejecución de la obra, en la calidad de materiales, en el tiempo
funcionarios que disponga cada ministerio o repartición, con- a emplearse para la ejecución, etc.
forme a sus reglamentaciones internas.
166 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LA LICITACION Y ADJUDICACI~N (ART.18) 167

Al contrario, no habri inconveniente, a nuestro juicio, 91. PROPUESTA UNICA.


en responder a pedidos aclaratorios referentes a1 mejor trata-
miento de materiales ya propuestos para la ejecucibn, inter- Este concept0 es nuevo en nuestra legislacion nacional de
pretaci6n definitiva de planos, tipo y calidad del andamiaje, !
obras pfiblicas, pues la ley anterior nada decia a1 respecto.
etc. En estos casos y tantos otros que no violan 10s principios No obstante, cabe recordar que la opini6n de la Contaduria
fundamentales de la licitacidn, debe concederse las explicacio- General de la Naci6n consider6 procedente la adjudicaci6n en
nes pertinentes, como se ha hecho en todas las oportunidades, el caso de una sola propuesta, aun sin contar con respaldo
aun durante la vigencia de la ley 775, en cuyo texto no existia legal. S61o se requeria el cumplimiento de 10s requisitos legales
una nolma como la que estanlos analizando. exigidos para una licitaci6n inobjetable.
En consecuencia, el art. 17 no ha hecho sino legalizar p r h - Consideramos que la disposici6n es acertada. En efecto, sa-
ticas aplicadas desde antiguo, y cuyo principal fundamento debe-
mos buscarlo en la buena fe de 10s contratantes. tisfechas las exigencias de publicidad y cumplidas todas las
La Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "Las garantias que deben guardarse respecto de 10s oferentes, no hay
ofertas no pueden apartarse de las bases de la licitaci6n ni aun motivo para privar de la adjudicacion a1 ~inicopresentante,
para ofrecer materiales de mejor calidad, pues 10s otros oferen- quien, a1 concurrir, demuestra haber superado 10s obstaculos
tes podrian alegar que ellos hubieran podido hacer lo mismo" de una licitaci6n poco tentadora.
(t. 75, p. 74). No debe aceptarse la objeci6n de que en el caso de pro-
puesta unica no existe la competencia o puja de concurrentes
90. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS que reclaman 10s actos licitatorios; a1 contrario, consideramos
"Romperia el principio de igualdad entre 10s proponentes, que tales exigencias se han satisfecho, aunque no en forma
toda vez que se aceptaran, con posterioridad a1 remate, amplia- ostensible, pero si ticitamente.
ciones o modificaciones de las propuestas ya conocidas, pero si Sin embargo, si existiere alguna duda respecto de la efica-
pueden ser aceptadas aclaraciones que no alteren ese principio cia de la publicidad o el deseo de redoblarla, el comitente admi-
y que sirvan para precisar el alcance de . .opuesta que cumpla nistrativo podri recurrir a la no adjudicaci6n en casos como el
con todos 10s requisitos formales. que nos ocupa.
"En este articulo se ha incluido, con -',jet0 de alejar SAYAGUES LA SO"^ expresa que "el llamado a licitacion es
dudas sobre situaciones que en la prictica s, -e?entan y que, vilido cualquiera sea el nfimero de proponentes. Es la regla d9
por lo general, se resuelven en ese sentido".
principio. Pero textos expresos suelen exigir un numero mini-
mo de proponentes, a1 menos en el primer llamado"; y agrega
Art. 18 que en el Uruguay "se ha generalizado la exigencia de tres ofer-
tas como minimo en las licitaciones publicas".
La circunstancia de no haberse presentado m i s de pro- Por nuestra parte, y en merit0 a lo ya expresado, no par-
puesta no impide la adjudicaci6n (91). Esta caera siemp~ -'-re
la mas conveniente, sieiido conforme con las condiciones ea 'e- ticipamos de la exigencia de m b de una propuesta para que
cid-IS para la licitaci6n (92). pueda haber adjudicacion. Por el contrario, nos parece que se
* La presentaci6ii de propuestas no da derecho alguno a , j debe aIentar al empresario que habiendo cumplido todos 10s
proponentes para la aceptaci6n de aqukllas (93). requisitos no vacil6 en presentarse a un llamado que no despierta
Conc0rdanri.s: a*. 994. 995. 1141, 1149, 1161, 1164 y 1166. C . Ciu. interks entre sus colegas.
SUMARIO: -
91. Propuesta b n i e l . 92. Pmpunta m8s ronueniente. A ) Inter.
~ r e t a s i b n del eonsepto " h i s eonvcniente". B) Adjudicseibn. C ) Efectas de la sdjudi-
escibn. D) Adjudioaeioner nrbitrariar. - 93. tor ~ m p o n e o t e ay 1% no aeeptaei6n d e la 148 Ob. cit., t. I, p. 564.
DmDuesta. - 94. Jurirprudencia. - 95. Aelakaciones parlarnentarias.
168 R$GIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

MAS CONVENIENTE.
92. PROPUESTA
Algunas leyes provinciales de obras phblicas emplean el
De entre todas las propuestas que han cumplido con las concepto de "mis ventajosa" en vez de "mis conveniente".
exigencias del llarnado licitatorio, la ley establece que se elegira Se trata de conceptos bastante sirnilares en cuanto a su signi-
la m b conveniente. ficado, sobre todo cuando se emplean respecto de las ofertas
A) I n t e r p r e t m i 6 n del concepto "mcis conveniente". - La en materia de licitaci6n publica. Sin embargo, la conveniencia
Administraci6n no e s t i obligada a adjudicar la obra a quien se refiere mas a lo Otil, provecho, oportuno, etc.; en cambio, lo
ofrece hacerla por el precio rnis bajo. Es indudable que el precio ventajoso se vincula a la idea de mayor ganancia, utilidad
m b bajo determina un factor importante respecto de la conve- econ6mica, o beneficio econ6mico.
niencia; pero no es el hnico a considerarse. La solvencia moral B) P r e a d j u d i c m w n . -La preadjudicaci6n es eJ estudio
Y material del contratista, la competencia tknica, trayectoria previo realizado por intermedio del organismo licitante, de
recorrida en la ejecuci6n de obras phblicas y privadas, mejor todos 10s elementos y recaudos pertenecientes a cada uno 10s
calidad de materiales dentro de 10s exigidos por 10s pliegos de posibles candidatos a la adjudicaci6n definitiva (determina-
especificaciones, etc., son factores que pueden inclinar la balanza ci6n de la propuesta m k conveniente). Se trata de una labor
en favor de una oferta que puede no ser la rnis barata. previa, prolija y minuciosa destinada a facilitar la tarea del
Sin embargo, consideramos oportuno que la Administraci6n ente que en definitiva procederi a adjudicar.
exprese, siempre, fundadamente cuiles han sido las cir- La ley 13.064 no prevt! ning6n rkgimen de preadjudicacibn,
cunstancias que la llevaron a apartarse del precio rnis bajo. pero el inc. 76 de la reglamentaci6n del art. 61 de la ley de
Por otra parte, atendiendo a que 10s contratos se celebran contabilidad (dec. 5770172) se refiere a la cuesti6n cuando
para cumplirse, el Estado debe celebrarlos con quien o quienes expresa: "La preadjudicaci6n deberi recaer en la propuesta
demuestren el miximo de garantia de cumplimiento. Nada que sea la de rnis bajo precio salvo la excepci6n dispuesta
ganari con el resultado de una obra deficiente o inconclusa, y en el apartado e del inc. 84".
menos aitn con la posibilidad de una contienda judicial. El inc. 77 se refiere a las preadjudicaciones parciales
Advertimos que en nuestro pais se respeta, casi como expresando: "En cualquier estado del trimite previo a la
regla general, la adjudicaci6n a1 proponente que ofrece hacer preadjudicaciGn, el organismo licitante podri, poi- causas fun-
la obra por menor precio. Esto ha originado, sin duda, algu- damentadas :
nos inconvenientes que el ingeniero LUIS DE CARLIhace notar " a ) dejar sin efecto la licitaci6n;
con toda energia, cuando expresa: "Entre nosotros, haber acep- "b) preadjudicar todos o parte de 10s renglones licitados;
tad0 indiscriminadamente la oferta amis bajau ha costado a1 "c) preadjudicar parte de un rengl6n previa conformidad
fisco miles de millones de pesos. Provincias hay sin caminos del oferente, salvo el caso previsto en el inc. 52".
pavimentados por haber encornendado su construcci6n a em- El inc. 78 trata de 10s anuncios de las preadjudicaciones:
presas insolventes. Por todo el dilatado territorio del pais esti "Las preadjudicaciones deberin ser anunciadas durante tres
escrita, en las ruinas existentes, la historia del fracas0 de in- dias como minimo, cuando se trate de licitaciones phblicas; dos
numerable~obras pitblicas, empezadas y no terminadas. Tra- dias como minimo, cuando se trate de licitaciones privadas, y
bajos de diques, caminos, edificios escolares, pavimentos urba- un dia como minimo cuando se trate de contrataciones directas,
nos, silos, canales, etc., paralizados a medio hacer, apenas em- salvo el caso del apartado c del inc. 3 del art. 56 de la ley,
pezados otros, testimonian claramente las consecuencias de no I -
tendencias Militares", ya expresaba: "Es evidente que, en estas condicio-
haber tenido la valentia de contratar las obras con quienes ha11 nes, la lucha se hace imposible. El licitador poco escrupuloso, pone pre-
demostrado capacidad para realizarlas" "9. eios que para el industrial o el comerdante de buena f e son impasi-
bles porque no le reportaran benefieio de ninguna =lase, y resulta que
Ob. cit., p. 4. Cabe recordar, y asi lo hace tambiCn DE CARLI, que hay que aprobar fonosamente la propuesta de aquel que la hay8 pre-
el doctor Carlos Pellegrini en el a80 1895, a1 tratarse la ley 3305, de "In- sentado en mejores condieiones en cuanto a precio".
I 171
170 RfiGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS i D E LA LICITACION Y ADJUDICACION (ART. 18)
!
en uno o mis lugares visibles del local de la dependencia lici- lugar a la contratacion, lo que significa, Ibgicamente, una atri-
tante, a1 cual tendri acceso el phblico. El mismo procedimiento, I buci6n de derechos.
con sus fundamentos, deberi seguirse cuando la autoridad com- Mediante la licitacibn, el Estado se empeiia en la bhsqueda
petente para aprobar, modifique la preadjudicacibn aconsejada de la propuesta "mas conveniente", y agota 10s recu'sos para
por la comisi6n de preadjudicaciones. En estos casos debera asegurar el mejor cumplimiento del futuro contrato.
comunicarse expresamente y en forma fehaciente, a1 oferente Con la adjudicacion se da por terminado el proceso selective,
cuya preadjudicaci6n le fue modificada. Esta comunicaci6n permitiendo el nacimiento del contrato de obra phblica. No
debera ser hecha antes del plazo de iniciaci6n de 10s anuncios". obstante, anticipamos que adjudicaci6n no equivale a contrato,
Y el inc. 79 trata de las impugnaciones a la preadjudica- circunstancia que observaremos, tambih, con posterioridad.
ci6n: "Los interesados podran formular impugnaciones a la C bis) Contrato entw ausentes. -Nos detendremos en la
preadjudicaci6n dentro del plazo que se fije en las cliusulas consideraci6n de la hltima parte del pirrafo precedente. A nues-
particulares, el que no podri ser inferior a tres dias a contar tro juicio, el contrato que estudiamos debe considerarse como
desde el vencimiento del tBrmino fijado para 10s anuncios. celebrado entre ausentes, es decir, que no se advierte la pre-
"Las impugnaciones seran resueltas por la autoridad com- sencia de todas las partes en el momento en que el consenti-
petente para aprobar la contratacih, en decisi6n que no podrin miento queda consumado. En efecto, obedeciendo a1 llamado
ser posterior a la de la adjudicacibn. Dmurante el tBrmino esta- licitatorio, el proponente formula su oferta conforme a pliegos
blecido en este inciso y el precedente las actuaciones completas
que constituyen el acto licitatorio, se pondran a disposici6n
I preparados por el ente administrative, y en cuya redacci6n no
ha intervenido; luego, sigue el proceso licitatorio y posterior-
de 10s oferentes para su vista". mente la adjudicacibn, todo como una actividad unilateral del
Observamos por lo expuesto anteriormente, las notables Estado. En consecuencia, entendemos que se trata de un con-
diferencias que se advierten entre la ley de obras p6blicas y la venio entre ausentes, respecto del cual se hace necesario deter-
ley de contabilidad respecto de la preadjudicaciirn. Igualmente, minar en qu&momento queda definitivamente prestado el con-
se presentan diferencias respecto a1 tratamiento de otras situa- sentimiento y concluida la vinculaci6n contractual.
ciones legales. Todo esto sin mencionar disposiciones adminis- BERCAITZ'~~ expresa: "el contrato se cierra con la noti-
trativas encontradas y practicas diversas que se repiten por la ficaci6n de la adjudicaci6n a1 beneficiario de Bsta". Pareciera
fuerza de la costumbre. que este autor adopta el sistema de la "informaci6n", o sea que
Es evidente que esta pluralidad s61o sirve para distor- el oferente haya sido notificado tomando conocimiento de ello.
sionar 10s distintos procesos en el complejo de la obra pliblica. En este orden de ideas nos parece mas adecuado el sistemn
C) Adjudicaci6n. - La palabra "adjudicar" en 10s dic- de la "expedici6n1', es decir, que el contrato de obra p6blica
cionarios juridicos y tambien en el de la Real Academia Espa- queda concluido en el momento en que la entidad administra-
iiola nos trae la idea de atribucih, reconocimiento o satisfacci6n tiva remite a1 oferente la resoluci6n mediante la cual adjudica
de determinados derechos sobre bienes, circunstancias que se la obra, sin otro trhmite ulterior.
llevan a cabo por intermedio de la autoridad competente, ya sea Consideramos que al hacerse la remisi6n mencionada, el
judicial o administrativa .'sI Estado ha superado toda reserva respecto de la conclusi6n del
La adjudicacibn, considerandola en relacion con el contrato contrato. En nuestra opinibn, el contrato nace en ese momento,
que nos ocupa, importa un procedimiento que cierra el proceso I prescindiendo de que el adjudicatario se notifique o no de la
licitatorio y pone fin a la actividad selectiva del Estado, dando resoluci6n respectiva. Desde ese momento, el contratista podri
Encicicpedia Omeba, t . I , p. 477 (voz Adiudieaeidn), eomenta-
I tambiBn exigir el cumplimiento del contrato o su rescisi6n si el
comitente no cumpliere con sus obligaciones.
rio de ARMAND0 Y. SILVA; JUAN D. RAM~REZ, Dicoionaeo izrridico, Ed.
Claridad, Bs. As., p. 32; Diccionario de la Lengua Espafiola, Real Aca-
demia, Madrid, 1939. 151 Ob. cit., p. 267.
172 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P~BLICAS DE LA LICITACI~NY ADJUDICACI~N (ART. 18) 173

Debemos tener presente que en el problema que nos ocupa En caso de considerarse aplicable supletoriamente la inter-
resulta de aplicaci6n supletoria el C6digo Civil, cuyas disposi- pretaci6n que en derecho privado hace BORDA,expresamos que
ciones a1 respecto no son claras (arts. 1147, 1149, 1151, 1154 pueden formulbrsele algunas observaciones, que surgen de la
y 1155). naturaleza y caracteristicas del contrato administrativo que nos
Los doctores FIORINI y MATAhan expresado: "El principio ocupa:
que contiene el art. 1154 del C6digo Civil es el que rige este a) La regla general referente a que el contrato debe te-
nuevo estadio del procedimiento. La aplicaci6n de la teoria nerse por concluido con la "expedici6nn de la aceptacibn, es per-
juridica de la expedici6n resulta plenamente aplicable porque fectamente aplicable. Ademas recordamos que el instrumento
el llamado a la concurrencia tiene por finalidad la formaci6n de que contiene la resoluci6n de adjudicar constituye un instrumen-
un contrato y no la ejecucidn de la prestaci6n que s e r i ma- to pfiblico (art. 979, inc. 2), el cual goza de la presunci6n de
teria del contrato" lS' "'. legitimidad que hace plena fe no s610 entre las partes sino contra
Resulta dificil establecer por cuA1 de 10s cuatro sistemas terceros, en las "enunciaciones de hechos o actos juridicos direc-
existentes en doctrina se ha decidido el codificador: "declara- tamente relativos a1 act0 juridic0 que forma el objeto princi-
ci6nn, "expedici6nn, "recepci6n" e "informaci6n" ' l a . pal. . ." (arts. 994 y 995 del C. Civ.).
El tratadista de derecho civil GUILLERMOA. B O R D A ex- '~~ b ) El Estado puede revocar la aceptaci6n hasta el mo-
press que la doctrina predominante acepta que el art. 1154 mento del conocimiento de 6.sta por el oferente (tambien nos
establece una regla general: "el contrato debe considerarse parece aplicable el art. 1155).
concluido con la remisi6n de la aceptaci6n. Esta regla reco- C ) A nuestro juicio, si dictada la resoluci6n que adju-
noce dos excepciones: a) el aceptante puede revocar su acep- dica, y expedida ella, el oferente fallece o pierde su capacidad
taci6n hasta el momento del reconacimiento de bsta por el sin revocaci6n administrativa, debe estarse a lo dispuesto por
oferente (art. 1155) ; b ) la oferta queda sin efecto si antes el art. 49 de la ley 13.064, disposici6n que prevalece sobre cual-
de este momento, el oferente fallece o pierde su capacidad quier otra del C6digo Civil, y cuyo texto expresa: "En caso de
para contratar". muerte, quiebra o concurso civil del contratista, quedari rescin-
Agrega BORDA:"la regla general, en cambio, conserva dido el contrato, a no ser que 10s herederos o sindico de la
su valor en orden a las situaciones siguientes: a) el oferente quiebra o concurso, ofrezcan llevar a cab0 la obra bajo las con-
no puede revocar su oferta luego que el aceptante ha expe- diciones estipuladas en aqukl.
dido su respuesta; b) el fallecimiento o pkdida de capacidad "La Administraci6n nacional fijari 10s plazos de presenta-
del aceptante despu6.s de haber remitido la aceptacibn, no tiene ci6n de 10s ofrecimientos y podrA admitirlos o desecharlos, sin
influencia sobre la validez del contrato". que, en el filtimo caso, tengan dichos sucesores derecho a in-
En definitiva, el autor citado adopta el sistema de la "expe- demnizaci6n alguna" (ver com., ps. 349 y ss.).
dici6n" con ligeras variantes interpretativas. d ) El oferente no puede revocar su oferta despu6.s que
el aceptante ha expedido su respuesta; advertimos que tampoco
l o R l N r y MATA, ob. Cit., p. 159.
m b bF"
puede hacerlo con anterioridad, pues debe mantenerla durante
DDeclaraci6n: el contrato queda concluido desde el momento que
la oferta ha sido astensiblemente aceptada. el plazo f ~ j a d oen las bases de la licitaci6n (ver com. art. 20) ;
s610 podria revocarla si el Estado no hiciere la adjudicaci6n
Expedici6n: desde el mornento que el aceptante se ha desprendido
de la aceptaci6n enviindosela a1 oferente. dentro del plazo de mantenimiento fijado en las piezas contrac-
Recepci6n: desde el momento que el oferente ha recibido la aeepta- tuales pertinentes.
ci6n. e ) El fallecimiento o pbrdida de capacidad (competencia
Infonnaci6n: que el aceptante haya recibido la aceptaci6n y a su para el Estado) del aceptante s61o es aplicable parcialmente en
vez tenga cabal conocimiento de ella. la actividad administrativa, pues no puede hablarse de falleci-
Is3 Manuel de contrator, Ed. Perrot, Bs. As., 1963, p. 49. miento de una persona de derecho pfiblico. En cuanto a la pir-
DE LA LICITACION Y A D J U D I C A C I ~ N (ART. 18) 175

dida de capacidad (competencia) del ente administrativo despues saber formalmente, la adjudicaci6n y proceder en la misma opor-
de haber remitido la aceptacibn, no afecta la validez del eon- tunidad, a la firma del contrato respectivo. Habitualmente 10s
trato. actos referidos aparecen rodeados de una pompa particular coil
Las observaciones que forinulamos, desde el punto de vista la presencia de las partes contratantes, autoridades, prensa en
del derecho pliblico, a la acertada interpretaci6n que hace BORDA general, etc.
para el derecho privado, nos refirma en la opinidn de que el Por tanto, afirmamos que en situaciones como la comen-
problema que nos ocupa, por ser de derecho administrativo. tada, el contrato de obras publicas ha nacido 16gicamente entre
debe resolverse, en lo posible, con criterio administrativo, es presentes, confirmando la opini6n que sustentamos para estos
decir, con soluciones propias enmarcadas en la ley de la materia casos especiales; el momento en que el consentimiento qued6
y 10s principios generales del derecho publico, sin perjuicio de consumado aparece con claridad.
la razonable supletoriedad del derecho comun.
Finalmente, anotamos que el art. 24 de la 13.064 establece D ) Efectos de la &udicaeidn. - a ) Cierra el proceso
licitatorio; b ) libera a 10s otros oferentes del mantenimiento
que "10s contratos quedan perfeccionados con el cumplimiento
de 10s preceptos enunciados en 10s precedentes articulos, sin de sus respectivas propuestar y obliga a la restituci6n de las
garantias prestadas por ellos; c) da lugar a la conclusidn del
necesidad de otros trimites". Es del caso mencionar que la ley
contrato dentro de 10s tkrminos que hemos expresado en el
citada no preceptlia en ninguna de $us disposiciones que la reso-
parigrafo anterior; d) concede acciones a1 adjudicatario para
luci6n adjudicatoria deba notificarse como exigencia para la
solicitar la instrumentaci6n definitiva del contrato concluido,
conclusi6n del contrato que estudiamos, circunstancia que ex-
o su rescisi6n por incumplimiento estatal.
cluye el sistema de la "informaci6n", que por otra parte no
goza del favor de nuestra doctrina. Igualmente, nada se exyresa E ) Adjudicaciones o.rbitran'as. - La adjudicaci6n no pue-
a1 respecto en el decreto aclaratorio de concel~tosy expresiones cle ser arbitraria, es decir, a1 margen de un obrar juridico, de
de la ley nacional de obras pliblicas 15'. buena fe, razonable y 16gico. Lo arbitrario encierra, siempre,
un proceder contra lo justo o legal, respondiendo a caprichos
C ter) E l cont~atode obra p2iblica puede formalizarse, tam- o intereses inconfesables.
biin, entre presentes. - Despues de haber expuesto 10s con- "La Administraci6n no puede ubicarse en situaciones seme-
ceptos anteriores que consideramos la regla general a1 contrato jantes, y por ello 10s demis oferentes pueden impugnar el
d e obras publicas, diremos que hay situaciones en que dicho acto y solicitar su nulidad" "'.
contrato queda terminado entre presentes; es decir, que para
su naturaleza no rechaza la posibilidad de que la vinculaci6n 93. LOS PROPONENTES Y LA NO A C E P T A C I ~ N
contractual quede terminada con la yresencia de las partes DE LA PROPUESTA.
intervinientes. Advertimos, pues, que no se trata de contrata-
ciones que por su tipicidad s610 pueden realizarse entre ausentes. Los tbrminos de la ley son claros; 10s oferentes no tienen
Veamos cuando se presenta lo expresado anteriormente. He- derecho alguno ante el rechazo total de las propuestas presen-
mos observado casos de obras pliblicas respecto de 10s cuales tadas, aunque se estime que se ajustan a las condiciones esta-
las entidades administrativas (gobiernos) tienen, por diversos blecidas por el llamado licitatorio.
motivos (politicos, sociales, econirmicos, etc.), particular inter& La ley ha querido dar el miximo de facultades a la Admi-
en difundir o popularizar su adjudicaci6n y contrataci6n. En- nistracibn, frente a las exigencias de inter& colectivo que pu-
tonces, suele suceder que el comitente cita a un a c t ~especial dieren determinar el aplazamiento o la no ejecucidn de la obra
a1 empresario que va a resultar adjudicatario, para hacerle publics. En este orden de ideas, la ley actual concede facultades

'"5 l,nso, ob. cit., t.


Conf.: SAYAGUES I, p. 565; BEACAITZ,ob. tit.,
'5'Ver apbndice, decreto 19.324149, ps. 439 y s p. 270.
176 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS POBLICAS DE LA LICITACI~NY ADJUDICACI~N(ART. 18) 177

rnis amplias, ya que la antigua ley 775 establecia que la adjudi- Debe llamarse a mejorar precio u ofertas a aquellos ofe-
cation no podia "quedar sin efecto sin0 en el caso en que el rentes que hicieron propuestas igualmente ventajosas y mas
Poder Ejecutivo desistiese de la ejecuci6n de la obra". convenientes que el resto de 10s presentantes. El pedido de mejo-
S P O T A ' ~haciendo
~, un breve comentario respecto de la r a debe rodearse de todas las garantias exigidas para la licita-
cuesti6n que nos ocupa, considera que a pesar de lo dispuesto ci6n originaria, salvo la publicidad, pues la invitaci6n debera
por el ultimo apartado del articulo que comentamos, seria pro- hacerse, directamente, a 10s empresarios que seglin lo expuesto
cedente la deducci6n de acciones fundadas en "una desvia- se hallen en condiciones de que se 10s invite'"'.
ci6n del poder o abuso del derecho". Se sostiene que a la mejor8 de precio u oferta s610
La ley es clara y persigue la finalidad de que el comitentz debe llamarse a 10s que hubieran empatado respecto de sus
pueda liberarse,,,,enun momento dado, de obligaciones cuyo cum-
plirniento sea contrario a1 inter& publico. Nada podri recla-
marse si ha existido buena fe y no aparece el animo de dafiar !
I
propuestas; es decir que es s6lo un medio para desempatar.
FIORINI y MATAexpresan que la mejora de precio se aplica
cuando dos o mas ofertas tienen el mismo grado de convenien-
ni el caracter inconsulto de la decisi6n estatal. cias o precios idknticos. Agregando que es un recurso para
El proyecto del CIMOP es rnis concreto que nuestra ley de romper una situaci6n de igualdad entre 10s oferentes '". 'j'
obras publicas, ya que consagra un articulo expreso referente
a la cuesti6n que nos ocupa (art. 20). Se establece que el re- ,' La ley 13.064 nada dice a1 respecto, pero consideramos que
ello no obsta para que tal procedimiento se estipule en las bases
chazo de todas las propuestas no erea derechos en favor de 10s del llamado. Algunas leyes de obras pliblicas provinciales lo
proponentes ni obligaciones a cargo de la Adrninistraci6n. consagran expresamente (Buenos Aires, art. 20; Santa Fe, art.
No obstante lo expresado anteriormente y lo consagrado 31; Chaco, art. 20; etc.).
por el art. 18, i n fine, d e la ley 13,064, consideramos que el Consideramos que si la posibilidad de llamar a mejora de
oferente siempre podri hacer valer sus derechos para reclamar ofertas no surge de la ley ni de las bases de la licitacibn, ella
el fie1 cumplimiento de la ley por parte del comitente en cuanto no puede llevarse a cabo, pues con ello se violenta el trimite
a1 respeto del tramite licitatorio y la igualdad y equidad que licitatorio normal y el ganador de la licitaci6n sera objeto de
debe observarse en 10s procedimientos empleados. indudable lesi6n a sus legitimos derechos.
Se ha resueito: "El Estado conserva el derecho de rechazar La mejora de ofertas ha sido duramente criticada, pues
todas las ofertas; peio si acepta una de ellas no puede, despuks, ' . ,
se piensa que con ella se aleja a 10s proponentes serios, "por la
negarse sin causa a suscribir el respectivo contrato y, en caso competencia desleal que en esta forma realizan otros que no
contrario, debe pagar daiios y perjuicios" ("L.L.", t. 102, p. 275). son muy escrupuiosos o que procuran obtener ventajas a ilti-
La Procuracidn del Tesoro de La Nacidn ha dictaminado: mo momento" l b 8 .
La propuesta puede rechazarse totaln~ente, per0 no parcial- A nuestro juicio, el llamado a mejorar ofertas produce,
mente (t. 116, P. 359). " siempre, beneficio a 10s intereses de la Administracibn, y por
A) Mejora de precio o de la oferta. -La mejora de pre-
I r i El art. 20 de la ley de obras phblicas del Chaco introduce el
cios es un procedimiento que la Administraci6n pliblica utiliza,
eoncepto de sorteo: "Cuando ias propuestas rnis convenientes fueran
esencialmente, para determinar el desempate cuando dos o rnis dos o m i s , por ser igual en precio y condieibn, la adjudicacibn se resol-
oferentes hubieren empatado. En ciertos casos, y cuando este ver& en la siguiente forma: a) previa rnejora d e oferta por escrito; b )
procedimiento es optativo para el comitente, suele utilizarse fracasada la primera, se resolveri por sorteo. E n ambos casas se con-
tambihn con la segunda intenci6n de obtener un beneficio eco- tar& con la presencia de 10s interesadon y ante autoridad eompetente,
n6mico para el Estado. debiendo fijarse fecha y hora para la reaiiaci6n del atto y debida
notificaci6nr'.
15, hi,
Ver: MARIENHOFF, ob. tit., t. 1 1 1 4 , p. 257.
,as ALCIDES GRECA. L a 2icitaci6?1. u el privilegio en 10s contretos
admiinistrativos, Santa Fe, 1941, p. 27
178 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

ende a 10s intereses colectivos. Constituye, ademas, un dique de puede modificarse por voluntad de una de las partes, las que
contenci6n contra la voracidad de 10s presentantes y satisface deben correr 10s riesgos propios de 10s negocios, aunque se tra-
mejor el buen manejo de 10s caudales phblicos. duzca en perdidas.
Consecuente con lo expuesto, creemos oportuno que las "Adjudicada una obra por licitaci6n pfiblica y salvo casos
leyes de obras pfiblicas contengan principios que avalen la cues- excepcionales, se debe evitar, aun por via de interpretacibn, que
ti6n que nos ocupa para que ella no quede librada a las expre- se introduzcan alteraciones sustanciales en las condiciones de
siones m L o menos claras que puedan insertarse en la docu- su contratacibn, por cuanto lo contrario implicaria dejar de lado
mentaci6n l i c i t a t ~ r i a ' ~Algunas
~. leyes extranjeras estableeen el derecho de 10s demis licitantes para hacer propuestas sobre
que la mejora ofrecida, para ser tenida en cuenta, no debe ser dichas alteraciones.
menor a1 veinte por ciento del precio por el cual se hizo la adju- "Los participantes en una licitaci6n tienen el derecho de
dicaci6n que se pretende mejorar. objetar en todo momento antes de la adjudicaci6n de la obra, las
Algunos autores y nosotros mismos hemos vertido opinio- condiciones que no se ajusten al objeto y demis detalles de
nes en el sentido de que la mejora de propuestas podia solici- aqublla, que incidan en la certeza y correcci6n de las condicio-
tarla el Estado a todos 10s que no habian obtenido la mejor nes de contrataci6n.
oferta. Sin embargo, ella no condice ni con la naturaleza juri- "En toda contrataci6n de obras pfiblicas debe privar la libre
dica de la licitaci6n 11i con 10s principios de igualdad y compe- competencia.
tencia que la infoman. En consecuencia, reiteramos nuestra "Si la obra licitada era de la profesi6n u oficio habitual del
opini6n en el sentido que la mejora de precio s610 debe utilizarse adjudicatario, no puede Bste pretender un mayor precio despuks
para resolver una situaci6n de empate, y si asi no se consiguiere de la adjudicacibn, aduciendo que su costo resultaria el doble de
tal objetivo, correspondera practicar el sorteo pertinente. lo que habia calculado; mixime si tuvo oportunidad de exami-
Nuestro pensamiento aparece confirmado por el art. 19 del nar el terreno, planos, c6mputos, etc., comprometiBndose a eje-
Proyecto del CIMOP cuando b t e incorpora mediante un texto
cutar el trabajo en un todo de acuerdo a las condiciones y por
expreso un rkgimen de mejoras de ofertas. Considera las ofertas 10s precios establecidos y si el adjudicante no exige la ejecuci6n
que resulten igualmente convenientes que hayan sido propues- de obras distintas o de trabajos excedentes.
tas por concurrentes en paridad de condiciones.
En contra de la mejora de ofertas o precio un jurista ar- "Las medidas tomadas par el adjudicante de la obra phblica
gentino 15Pb's ha expresado entre otros argumentos: "No es acep- en un camino, para mantener expedito su trhnsito, ante el in-
table que, con perjuicio para el licitador que result6 ganador, cumplimiento de la obligacibn del adjudicatario en ese sentido,
una vez conocidas las ofertas efectuadas se les dB una oportu- no puede originar derecho alguno de Bsta con aqugl.
nidad a 10s proponentes que anoo hicieron la oferta mis venta- "No procede un suplemento de precio por la reconstrucci6n
josa, para mejorar sus propuestas. Esto no es serio y no condice de un tramo del camino licitado, determinada por las deficien-
con el instituto clicitaci6nu, cuyo t r h i t e debe darse por con- cias de la construcci6n. Tampoco procede un mayor precio por
cluido a1 conocerse y determinarse cual es la mejor oferta con. el desmonte necesario para la realizaci6n de la obra pfiblica, por
tenida en las propuestas originarias". dificil que fuera, si se habia establecido un precio uniforme
para dicho trabajo, en cualquier clase de terreno" ("J.A.", t.
94. JURISPRUDENCIA. 1958.11, ps. 111 y ss.).
"Hecha la adjudicaci6n de una obra publica licitada, se ''D$b? consjderarse perfeccionada ]a oferta, si convencio-
opera el perfeccionamiento del contrato bilateral, el que no nalmente las partes han acordado que el contrato quedari per-
fecto al aproberse la oferta por la autoridad administrativa com-
l s 3 FERNAXDO F. M6, Eli t o m o a la r c f o n n a de la icy & obras petente, y 6sta se produjo dentro de 10s plazos de la oferta"
ptiblicas d e la prowincia d e S e n Juan, en "Diallo de Cuyo" del 6 / 3 / 6 1 .
F , cit., t. 111 A, p. 256.
lSg b" Ver: M A ~ E N H O F ob.
("J.A.", t. 1963-1, p. 471).
DE LA LICITACIÓN Y ADJUDICACIÓN (ART. 19) 181
180 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS
"El decreto de adjudicación es un acto público que na
"Está impedido de retirar su oferta el proponente a quien
necesita ser complementado con el conocimiento o conform:-
se adjudicó la licitación dentro del plazo previsto con ese fin,
<:lad del proponente; la notificación es un requisito de anoh-
sin que obste que la notificación le llegase con posterioridad y
cuando ya había comunicado su desistimiento" ("L.L.", t. 104, ciamiento ex post fac/.o. .
p. 45). "Dispuesta la adjudicación el contrato debe cuu:phrse. ~e
"La adj udicación en una licitación hecha por la Adminis- inmediato, pues al perfeccionarse con la firma de I~ adJud:cacI~n
tración pública, crea en favor del postor elegido un derecho obliga al adjudicatario a cumplir con su prestacIOn (dISIdenCIa
subj etivo en virtud del cual puede exigir el cumplimiento del del Dr. Goulú)" ("J.A.", t. 1963-III, p. 314) ..
contrato objeto de la licitación. Si la Administración se arre-
piente luego de perfeccionado el acto, forzoso es que indemnice 95. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.
al adjudicatario los daños que le hubiere causado.
"La falta de contrato escrito de la sociedad adjudicataria HLa primera parte del primer párra:o es ~ueva Y con-
no constituye un vicio que pueda invalidar el procedimiento de vierte en disposición legal la interpretaCIón umfo.r!"e de la
licitación, si en el pliego de condiciones nada se exigió al res- ley 775, por parte de la Contaduría G~neral_de la NaclOn~ cuando
pecto, ni lo requirieron de los adjudicatarios las oficinas técni- cumplidas las formalidades de la hCItaclOn. los prmcIpIOs de
cas que analizaron las ofertas formuladas. Máxime, si mucho publicidad del remate e igualdad de todos los Interesados en la
antes de dictarse el decreto revocando la adjudicación, por ese obra tácitamente la competencia se ha prodUCIdo, Y en conse~
motivo, los adjudicatarios presentaron testimonio de la escri- cuen'cia, no existe obstáculo para adjudicar al único oferente, SI
tura pública por la que formalizaron su contrato social, lo que
él se ajusta a las condiciones de la licitación. .,
debería haber impedido invocar un vicio del consentimiento o
"La segunda parte del primer párrafo es reproducclOn tex-
una finalidad de bien público para resistirse a cumplir lo que
se acordó regular y válidamente. tual de la primera parte del segundo párrafo de la ley 77~.
"La ley procede siempre con propósitos honestos, no puede "El segundo párrafo de este artículo es la reproducclOn del
tener jamás la intención de fomentar el engaño, favorecer la primer párrafo de la ley 775.
negligencia, tendiendo redes a la buena fe del comercio, creando "Queda suprimida la prohibición de dejar sin efecto una
dificultades y peligros artificiales que detengan la evolución, adjudicación ya hecha, a fin de no coartar la acción del poder
produciendo la decadencia de la riqueza, de la Nación y de la odministrador cuando juzgue conveniente para los mtereses
renta pública misma" ("J.A.", t. 1950-II, p. 278). G '
públicos suspender la ejecución de un trabaJo.
. "

"La adjudicación consiste en la elección del oferente y es


la declriraóón de voluntad deI licitador, respecto a la oferta;
con ella concluye la licitación, pero no el contrato. Art, 19
"La adjudicación no notificada al adjudicatario, salvo que
el pliego o la ley digan otra cosa, no concluye ni perfecciona el Presentada una propuesta o hecha la adjudicación en la
contrato. forma que determina la ley de contabilidad, el proponente o
"Desistida la propuesta por el oferente antes del venci- adjudicatario no podrá traspasar los derechos, en todo o en
miento del término fijado para mantenerla, sin que se le noti- lar te, sin consentimiento de la autoridad competente (~~) . .~

~
fique la adjudicación, incurre en incumplimiento de lo ofertado, ste consentimiento podrá acordarse, como e.xcepClOn, SI el
haciéndose pasible de la sanción prevista por el pliego para este que recibiera los derechos ofrece, por lo menos, Iguales garan-
supuesto. 'as (97).
"Resuelta la adjudicación dentro del plazo de manteni- SUMARIO: 96. Cesión de derechos. ~ett"¡a lleneraJ. - ,97. Excepciones, A) Cesión
(J asociación no autori;z;llda. - 98. Aelaraclones parlamentan8s.
miento <:le las propuestas, el contrato queda perfeccionado.
182 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ ~ B L I c A s DE LA LICITACI~N
Y ADJUDICACI~N (ART. 20) 183

96. CESI~NDE DERECHOS. REGLAGENERAL. i Dentro


- . ~ - de~este
- orden de ideas, consideramos que se de-

1
La primera parte de este articulo contempla dos situa- bera prestar, con m i s raz6n, el consentimiento administrativo
ciones: a ) propuesta presentada, y b) adjudicaei6n que se para el caso en que el adjudicatario desee asociarse con ter-
ha realizado en forma de ley. En ninguno de estos dos casos ceros responsables para enfrentar, con mayores posibilidades,
se permite a1 proponente o a1 adjudicatario ceder 10s derechos las contingencias del contrato.
que le correspondieren sin el consentimiento de la autoridad A ) Cesi6n o asociaci6n no autorizada. - Si el proponente
competente. Dicha autoridad es el Poder Ejecutivo, la entidad o el adjudicatario cedieran sus derechos o se asociaren sin
autirquica, el organism0 o funcionario legalmente autorizado. previo consentimiento, se harin pasibles de las siguientes san-
La finalidad es la misma para 10s dos casos previstos: no per- ciones: p6rdida de sus derechos, como asimismo de la ga-
judicar el objetivo que se persigue mediante la licitaci6n y rantia precontractual del 1 %, sin perjuicio de la suspensi6n.
adj udicaci6n. por tiempo determinado, que se anotari en el "Registro de
Ahora bien; si consideramos que la adjudicaci6n se realiza Constructores de Obras Pbblicas".
en favor de una persona determinada (de existencia visible o Consideramos que no se podra aplicar una sanci6n eco-
ideal) desl1u8s de un proceso selective llevado a cab0 mediante n6mica mayor a la p6rdida del dep6sito del 1 % del valor
10s actos licitatorios, resulta ficil comprender la resistencia de del presupuesto oficial, pues el monto de dicha garantia esth
la ley respecto de la cesi6n a terceros de 10s derechos
~. del adin-
--- - - - < - destinado
-~~
~ ~ ~a cubrir todos 10s incumplimientos eventuales del
~~~

dicatario, sin previo consentimiento de la autoridad competente. oferente. En consecuencia, la situaciin debe juzgarse como un
Lo contrario es desvirtuar la finalidad de la ley enfrentando al caso de no mantenimiento de la oferta (ver com. art. 20).
Estado con empresarios cuya selecci6n no se ha operado de Finalmente destacamos, en obsequio de un mayor enten-
antemano. dimiento, que el articulo en anaisis contempla la situaci6n del
Par otra parte, no debemos olvidar que el contrato de adjudicatario que no ha llegado ah11 a formalizar el contrato.
obra pdblica se celebra intuitu persoyae, o sea, teniendo en E n cambio, el art. 23 (ver ps. 198 y ss.) contempla aspectos
cuenta las condiciones 'partrcrrfaYes ael empresario. semejantes, pero en el caso de que el contratista ya ha fir-
;.
mado el respectivo contrato de obra pdblica.
97. EXCEPCIONES.
Este ditimo apartado consagra una excepci6n justificada.
En efecto, cuando el cesionario ofrezca, por lo menos, igua- "Las disposiciones de este articulo son similares a1 art. 19
les garantias (solvencia moral, t6cnica, econdmica, etc.), el de la ley 775, pero se recalca en 61 el carhcter excepcional del
consentimiento para la cesi6n podri otorgarse; la medida tie- traspaso de derecho, teniendo en cuenta que se trata de un
ne caractel- de excepci6n y aparece como facultativa para el contrato intuitu pel-sonae".
Estado.
No obstante, estimamos que, presentado el caso, la nega-
tiva del comitente adrninistrativo no puede ser arbitraria o Art. 20
discrecional. En situaci6n de evidente discrecionalidad y arbi-
trariedad, pensamos que la negativa estatal podri ser recu- Los pl.oponentes cleben rnantener las ofertas durante el
rrida buscando el amparo de la justicia. plazo fijado en las bases de la licitaeibn (99).
El objetivo legitimo de la Admjnistraci6n no puede ser Si antes de resolverse la adjudicaci6n dentro del plazo de
otro que asegurar todos 10s recaudos que procuren el mejor mantenimiento de la propuesta, Qta fuera retirada, o invitado
a firmar el contrato no se presentara en forma y tiempo, o se
cumplimiento contractual del empresario; cumplida esta exi- negara a cumplir el contrato hecho en termino (loo), perderh
rencia, seri dificil mantener la negativa sin caer en abusos. el dep6sito de garantia en beneficio de la Administraci6n phblica,
184 R~%IMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PIJBLIcAs DE LA LICITACION Y ADJUDICACI~N(ART. 20) 185

sin perjuicio de la suspensi6n por tiempo determinado del Re- Advertimos que una vez establecido un plazo en 10s plie
gistro de Constructores de Obras Phblicas (101). gos respectivos, no sera atendible que el Estado lo prorro-
Concordandoe: arts. 522 Y 552 n 666. C. Civ.; dccrcto 6808/51.
gue unilateralmente. Sin embargo, en algunos pliegos suele
SUMARIO: 99. Msntenirniento de Ins oferDIs. - 100. Distintas ritua~ioncn. A )
Drmora en la firma del contrato irn~utable a In Adminisfracibn. - 101. saneionca. estipularse que el ylazo de mantenimiento de las propuestas
A) El deD6sito tisne el nlcanee de una clavruia penal. B) Nucvn adjudicacibn. - 102. quedara prorrogado de pleno derecho, hasta el momento de
Aclarneiones p%rlrrnenhriar.
la adjudicacibn, siempre que 10s oferentes no expresen lo con-
=NTENIMLENTO DE LAS O F E R T A S . ~ trario, por escrito, despu6s del vencimiento del plazo esta-
blecido.
La ley 775 no contenia en su texto un conce~tocomo
este. Sin embargo, en las bases de la licitacibn, habiGalmente,
100. DISTINTASSITUACIONES.
se estipulaba el termino durante el cual 10s proponentes de-
bian mantener su oferta. Este plazo se ha fijado, por lo gene- r ~ )El caso de retiro de la propue~taantes de la adjudi-
ral, entre treinta y noventa dias a contar desde la fecha de caci6n y durante el plazo que debe mantenerse, se explica por
la apertura de 10s sobres. si solo, y hace incurrir a1 empresario en las responsabilidades
En la actualidad, la ley 13.064 ha creado la obligaci6n estab!ecidas en el articulo que estudiamos.
legal de mantener las ofertas durante el plazo que se deter- b ) Igual cosa sucede si invitado en tiempo y forma a
mine en las bases de la licitaci6n. Acertadamente no se fija firmar el contrato, el contratista se negare o se excusase de
la duraci6n del plazo a que hacemos referencia; consideramos hacerlo sin motivo legal valedero.
que ello debe fijarse en las bases d e la licitacibn, seg6n la e ) Si el contratista se negare a "cumplir el contrato hecho
ir naturaleza, complejidad y demL caracteristicas de cada obra. en t6rmino". Esta situaci6n merece un comentario particu-
El proyecto del CIMOP en su art. 17 ha adoptado el lar. En efecto, el concept0 de referencia est$ a nuestro juicio,
criterio expresado anteriormente, dejando librada la cuesti6n ubicado indebidanlente en el articulado correspondiente a1 ca-
a 10s pliegos de condiciones. A su vez, la reglamentaci6n pitulo 11: "De la licitaci6n y adjudicaci6nV, y particularmente
proyectada para el art. 17 del citado ~royectoexpresa: "Ven- en el articulo que comentamos, el cual se refiere a las san-
!
cido el t6rmino fijado para el mantenimiento de la oferta in- ciones a aplicarse a 10s oferentes que no mantienen la oferta
cluida su prbrroga, si no hubiera resoluci6n, la devoluci6n de durante el plazo fijado en las bases de la licitaci611.
la garantia constituida deberi complirse dentro de 10s treinta El articulo en estudio considera situaciones precontractua-
dias corridos". les, o sea, cuando el empresario es todavia un contratante
El citado art. 17 del CIMOP, in fine, expresa que la Ad- en potencia. Sin embargo, en 61 se habla de ii~cumplimiento
ministraci6n podri solicitar a la totalidad de 10s oferentes p r 6 de un "contrato hecho en tkrmino". Consideramos que este
rroga en el mantenimiento de sus ofertas, previo act0 fundado. aspecto de la disl1osici6n en anilisis es poco acertado, y que
Este 6ltimo aspecto s610 nos pmece d p t a b l e si se tra- la situaci6n que nos ocupa aparece como un injerto en nor-
tare por brevisimo tiempo. Recordamos que nada puede pos- mas de caricter general que tipifican sanciones procedentes
tergar la devoluci6n de la garantia cuando uno o mis ofe- para otros casos.
rentes ya no tengan posibilidades de resultar adjudicatarios. En definitiva, el problema en cuesti6n debi6 tratarse en
El hnico fundamento vilido qne podria aceptarse, a nues- el capitulo 111, cuando la ley menciona "la forn1alizaci6n del
tro juicio, es el siguiente: cuando todos 10s oferentes tienen contrato", y especialmente en el art. 21, cuando se refiere :i
igual expectativa de resultar elegidos en el act0 licitatorio; que el adjudicatario afianzari, a1 firmarse el contrato, el cum-
en este caso y por razones fundadas en un nuevo anilisis de plimiento de Qste con una garantia correspondiente a1 5 %
todas las presentaciones, el Estado podria solicitar una p r b del monto del convenio. En esta disposici6n debi6 establecerse
rroga del plazo de mantenimiento de la totalidad de las ofertas. que el contratista perderi la garantia si no cumple con sus
I I
136 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PI%LICAS DE LA LICITACIONY ADJUDICACI~N (ART. 20) 187

obligaciones contractuales, sin perjuicio de otras sanciones Los intereses deberin determinarse seglin 10s cobrados
que pudieren corresponderle. por el Banco de la Naci6n Argentina, para las operaciones
De todos modos, creemos acertada la interpretacibn qge corrientes.
hacemos precedentemente. De lo contrario, otro razonamiento
nos llevaria a violentar 10s tQrminos claros de la ley, toman- 101. SANCIONES.
do el incumplimiento del contrato como si fuere el incumpli-
miento respecto de la obligaci6n de mantener la oferta. @ Pkrdidu del dep6sito de qarantia. - Indudablemente
Las aclaraciones parlamentarias son ambiguas; en su lil- se trata de 10s valores referidos a1 1 % del monto del presu-
timo apartado hablan de "oferta aceptada", lo que refirma puesto que el oferente ha debido depositar, conforme a lo
nuestra interpretacibn, ya que aceptada la oferta y expedida dispuesto por el art. 14 ya comentado (ver com., ps. 144 y ~ 3 . 1 .
se configura el contrato de obra pitblica, superando la lici- Como lo hemos advertido, la ley permite que esos valores
taci6n y adjudicaci6n para entrar en el terreno del contra- en dep6sito estQn representados por dinero en efectivo, en
tamiento. titulos o bonos nacionales, provinciales o municipales que sean
En consecuencia, opinamos que el art. 20 se refiere a la cotizables en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, y tam-
situaci6n de la pQrdida de garantia contractual que precisa el biQn se admite la fianza bancaria. Como se sabe, 10s depbsitos
debe hacerse a la orden de la Administracibn.
art. 21.
@ Demora en la f h a del contrato imputable a la Ad-
ministracidn. - En este caso no habra responsabilidad alguna
de B Suspemidn anotada en el Registro de Constructores
r m Pziblicas. - La suspensi6n del constructor importa
una sancibn, la cual no puede ir mis alla de una prohibi-
para el adjudicatario. Es mas, pensamos que podra desistir ci6n por tiempo determinado, para presentarse a futuras lici-
de su ofel.ta o reclamar de la Administracibn el cumplimien- taciones.
to de sus obligaciones, inclusive el monto de 10s intereses que La suspensi6n indeterminada es contraria a la ley, y por
ello inaceptable.
le correspondan desde la fecha de la licitaci6n- respecto del im- La medida que comentamos encuentra su respaldo prin-
porte de la garantia afectada a1 cumplimiento de su presen- cipal en lo dispuesto por el art. 13 (ver com., ps. 138 y ss.)
taci6n. Los intereses deberin determinarse segitn 10s pagados y el Reglamento del Registro Nacional de Constructores de
en la oportunidad por el Banco de la Naci6n Argentina para Obras Pitblicas, establecido mediante el decreto-ley 12.180/65 '"".
las operaciones corrientes.
En caso en que el adjudicatario me decida por el desis-
A) EL depdsito tiene el nlcance de una c2d.usula penal. -
En nuestra legislaci6n la cliusula penal es una obligaci6n
timiento deberi intimar, por breve plazo, a la Administracidn accesoria legislada por 10s arts. 522 y 652 a 666 del C6digo
para el cumplimiento de sus obligaciones, bajo apercibimiento Civil.
de que debera tenerselo por desistido, expresando 10s moti- Con dicha cliusula se procura asegurar el cumplimiento
vos de tal actitud. de una obligaci6n u obligaciones principales. En el caso del
La. fecha del vencimiento de la intimaci6n marcara la articulo en estudio esas obligaciones principales consisten en
oportunidad desde la cual podran reclamarse 10s resarcimien- el mantenimiento de la propuesta, concurrencia a firmar el
tos pertinentes. contrato, etc. La clausula penal gravita como una pena civil,
Ahora bien, producido el desistiiniento, el adjudicatario pena privada o multa en caso de incumplimiento de las obli-
tendra derecho a ser resarcido de 10s gastos ocasionados por gaciones que se consideran principales. Ademis, importa por
su naturaleza la determinaci6n anticipada de la suma que
la oferta, con mis 10s intereses que hubiere devengado el cum-
plimiento de la garantia. 360 Ver aphndice, ps. 466 y ss
188 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S DE LA LICITACI~NY ADJUDICACI~N (ART. 20) 189

debe pagarse en caso de incumplimiento y, por tanto, cierra "Las d e m b disposiciones de este articulo son similares a
el paso a todo reclamo de dafio y perjuicio causado, asi como las de la ley 775, agregindose una sanci6n para retracta-
tambien la preocupaci6n de si se ha violado o no un derecho ci6n indebida de una oferta aceptada, mis la pbrdida de la
subjetivo. Tambih hace inadmisible las defensas fundadas en garantia".
dificultades o inconvenientes que pudiere alegar el proponente.
En consecuencia, en virtud del art. 20, no podra recla-
marse a1 proponente incurso en incumplimiento nada m L que
la perdida del rnonto del dep6sito correspondiente a1 1 % del
presupuesto oficial de la obra licitada, sin perjuicio de lo dis-
puesto en la ~ l t i m aparte del articulo en analisis.
B) Nueva ndjudicaci6n. - Producidas las situaciones que
hemos analizado con anterioridad, opinamos que la Adminis- !
traci6n podra, facultativamente, adjudicar la obra al propo-
nente que siga el orden de conveniencia si hubiere mantenido i
su oferta.
Nada se dice a1 respecto, pero consideramos de aplicaci6n
anal6gica lo dispuesto por el art. 21, penfiltimo apartado. En
efecto, dicha disposici6n faculta a1 Estado para que contrate
con el oferente que siga en orden de conveniencia.
Estimamos que iguales argumentaciones pueden hacerse
en uno y otro caso, y por ello nos remitimos a lo expresado a1
comentar el citado art. 21. I
El art. 21 del Proyecto del CIMOP y su reglamentacidn pro-
yectada contempla la circunstancia referida; en consecuencia,
resulta mas completo que nuestra ley vigente.
11
102. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
"Como 10s plazos para el mantenimiento de la oferta no
se mencionan en la ley 775, per0 si se incluye siempre en
10s pliegos de condiciones, por este articulo se mantiene esa
prictica, dandole carLter de obligaci6n sin determinar la du-
raci6n de esos plazos, ni de 10s que puedan trascurrir hasta
la firma del contrato, una vez hecha la adjudicaci6n, porque
ellos deben ser graduados por las bases de licitaci6n de acuerdo
con las caracteristicas de cada obra.
"Con referencia a la fianza a que hace menci6n el art. 20
de la ley 775, para el art. 22 del proyecto, relativo a la forma-
lizaci6n del contrato.
CAP~TULO111
DE L A FORMALIZACI6N D E L CONTRATO

Art. 21 *
Entre la Administraci6n publica y el adjudicatario se firmar5
el contrato administrativo de obra publics y 6ste afianzari el
cumplimiento de su compromiso mediante un dep6sito en el Banco
de la Naci6n Argentina por un 5% del monto del convenio, en di-
nero o en titulos o en bonos nacionales, al valor corriente en plaza,
o bien mediante una fianza bancaria equivalente, a satisfacci6n
de la autoridad competente. Dicha fianza s e r i afectada en la pro-
porcihn o forma que se establece en 10sarticulos 26,27 y 35 (103).
Se podri contratar la obra con el proponente que siga en
orden de conveniencia, cuando 10s primeros retiraran las propues-
tas o no concurriesen a fumar el contrato (104).
Formarin parte del contrato que se suscriba, las bases de
licitaci611, el pliego de condiciones, la? especificaciones t6cnicas y
demis documentos de la licitaci6n (105).
Cawrhirtnoa s ~ t s 90. 101 7 919. ine 2. C Cxr
SUMARIO: 103. F l m a del contrato. La ley no erlms cacritu~r~libliea. A ) PIaio
Par. B-ar el eonhato. B) Garantfa dc cum~lirniento. Cl La zsrantia s cmbnmable.
Dl Canacidad w r a contratar. E) Conatitucibn de domicilio.
'I Droponente pne aigue en ordcn dc convenicncia. - -
104. Contl.atlci6n can
106. Doeumenm aue intearan
c! contrato. a ) La. b a a s de k lieitacibn. b) Im pliepa. de wndirionn o erpecifica-
eaanrs. c) P r o ~ r t o . d ) Plnno. c l Pknllla de detallea. f ) P m u ~ u c a t o . p l Cbmouto
mdtrlco. h l Memoria dcaeriotiva. A ) Eeneeifisaeiona ccncrales. B l Eanecificaciona

La formalizaci6n del contrato administrativo de obra


blica es la consecuencia a que se llega por el camino previo de la
licitaci6n y adjudicaci6n.
El contrato se firmari, como lo expresa la ley, entre la
Administracidn pliblica y el adjudicatario; para ello la Admi-
nistraci6n estarA representada por un funcionario debidamente

Este articulo ha sido ampliado por la ley 16.798. Ver apkndice,


p. 612.
DE LA F O R M A L I Z A C I ~ NDEL CONTRATO (ART. 21) 193

autorizado. El act0 juridic0 de la contrataci6n queda formalizado @ Garantia de cumplimiento. - Seghn el texto del articulo
mediante la firma de 10s documentos contractuales pertinentes. que comentamos, en el acto mismo de la contrataci6n, el adju-
El contrato debe ser escrito. El requisito de la escritura pfi- i dicatario debera afianzar el cumplimiento del compromiso
blica no lo exige la ley 13.064; en este hltimo aspecto se modific6 contraido, con un respaldo que responde al 5 7~del valor de la
el proyecto del Poder Ejecutivo, el cual exigia la escritura obra. Este afianzamiento puede hacerse mediante un dep6sito
phblica. en dinero efectivo, titulos o bonos nacionales, provinciales o
En efecto, qneda perfeccionado. sin l a exigencia precedente, municipales al valor corriente en plaza seghn cotizacibn en la
segfin se desprende de la ley que comentamos. Ello se funda en Bolsa de Comercio de Buenos Aires; fianza bancaria, constitu-
que siendo el contrato que nos ocupa de caricter administrative, ci6n de derechos reales de garantia como hipoteca y prenda
! goza de la presunci6n de legitimidad que tienen todos 10s actos con registro
! El funcionamiento de la fianza o garantia mencionadas se
emanados del Estado.
Ademis, 10s documentos expedidos por funcionarios phbli- prestaran en la proporci6n y forma establecidas en 10s arts. 26,
27 y 35, que analizaremos en su oportunidad.
cos tienen caricter de instrumentos phblicos en virtud de lo
I Hacemos notar que en materia de fianza personal la ley
dispuesto por el inc. 2 del art. 979 del C6digo Civil lW"'O'.
a. s610 acepta la de una instituci6n bancaria.
A) Plnzo para firmar el contrato. - El art. 20 de la ley 775 Sin embargo, con la reforma establecida por la ley 16.798
I
establecia qne "a mis tardar treinta dias despu&s de hecha la (ver p. 419) se admite para las contrataciones que no excedan
adjudicacibn de las obras, debia ser firmado por el adjudicatario de 3.000.000 de pesos moneda nacional constituir garantia
i y el Poder Ejecutivo, el contrato para la ejecuci6n.. .". La mediante pagar8, el cual debera ser avalado o afianzado a satis-
!
nueva ley nada dice a1 respecto, ni fija termino alguno. Con ello facci6n del organism0 licitante cuando supere el monto de
entendemos que la interpretaci6n del pensamiento del legislador I' 100.000 pesos de igual moneda.
debe ser rigurosa, es decir, que practicada la adjudicacibn, la Respecto de la fianza o seguro de cauci6n prestados por
firma del contrato podra solicitarse inmediatamente sin que una compafiia aseguradora, la ley 13.064 no lo admite; sin
~
I
ninguna de las partes pueda aducir espera, salvo que en las
bases de la licitaci6n o pliegos de condiciones, se haya contem-
embargo,. destacamos que varias provincias en el pais ya lo han
aceptado. A la naturaleza, caracteristica y conveniencia del
plado alguna situaci6n referente a1 aspecto que nos ocupa. seguro de cauci6n nos hemos referido al comentar el art. 14,
! No obstante, debemos expresar que la redacci6n del articulo a donde nos remitimos (ver ps. 144 y ss.).
que comentamos, es deficiente en este aspecto. Advertimos que la garantia que estudiamos no tiene el
En efecto, debi6 fijarse un plazo dentro dei cual deberi caricter de una cliusula penal, pues hecha efectiva frente a1
firmarse el contrato. Dicho plazo ha de correr desde el mo- incumplimiento del contratista, Bste seguiri respondiendo per-
mento en que la entidad administrativa remite a1 oferente la sonalmente por todos 10s perjuicios que haya podido sufrir la
resoluci6n mediante la cual adjudica la obra, sin otro tramite Administracibn con motivo de nuevos contratos o por la eje-
ulterior (ver com. art. 18, ps. 166 y ss.). Reiteramos; pues, en cuci6n directa que deba realizar (art. 51, incs. a y e ; ver
esta oportunidad que por nuestra parte nos hemos decidido ps. 371 y ss.).
por el sistema de la "expedici6n". C ) L a garantia es embargable. - Puede ser embargada
El proyecto del CIMOP, seghn la reglamentacibn proyecta- por terceros acreedores del contratista, pero el embargo s61o
da para el art. 22, se inclina por el sistema de la "informaci6n". tendri efectividad sobre el excedente que pudiere resultar una
vez cubiertas las reparaciones a que tenga derecho la Adminis-
16111" Art. 979: "Son instrumentos p5blicos respecto de 10s actos traci6n por el incumplimiento contractual.
.
juridicos: . . inc. 2 : cualquier otro instrumento que extendieren 10s escriba-
nos a funcionarios phblicos en la forma que l a s leyes hubieren determinado". "3 Ley 14.143; v e r apBndice, p. 442
DE LA F O R M A L I Z A C I ~ NDEL CONTRATO (ART. 21) 195

En cambio, consideramos que nada podran pretender 10s A 10s desertantes se 10s deberi sancionar conforme a lo
terceros acreedores en caso de la fianza bancaria, cuando 10s dispuesto por el art. 20 y anotaciones respectivas en el Registro
dafios y perjuicios producidos por el incumplimiento contractual Nacional de Constructores.
{
sean menores al 5 $% del valor de la obra. La instituci6n ban-
caria quedari liberada mediante el pago pertinente, pues el 105. DOCUMENTOS
QUE INTEGRAN EL CONTRATO.
caracter de obligaci6n accesoria que reviste la fianza prestada Forman parte del contrato que se suscribe, 10s siguientes
no puede subsistir m b alla de la satisfacci6n de la obligaci6n documentos :
principal, o sea, su cancelaci6n. Distinto es el caso que se pre- a ) Las bases de la licitacibn; en ellas se precisan 10s ele-
senta respecto de 10s dep6sitos del contratista (diner0 en efec- mentos del llamado licitatorio; son variables seg6n el ente
tivo, titulos, bonos, etc.), cuya embargabilidad es procedente, u organism0 que promueve el llamado; segljn las caracteristicas
como ya lo hemos expresado en el parigrafo anterior, pues de la obra, destino y ejecuci6n; plan constructivo y financie-
no se trata de fianza prestada por un tercero, sino de valores ro; etc.
propios del contratista ofrecidos en garantia del cumplimiento b ) Los pliegos de condiciones o especificaciones (ver
de su contrato, y cuyo excedente, una vez satisfeehas las exi- ps. 73 y ss.).
gencias de la Administraci6n, pueden ser embargados por r ) Proyecto (ver nQ 22).
terceros acreedores. d ) Plnno. Es la representaci6n grafica en una superficie,
D) Cr!pnei.d.ud prrva c o ~ ~ t r a t a-
r . Ver "Titulo Preliminar", y mediante procedimientos tbcnicos, de la construccibn pro-
i ps. 32 y ss. yectada. Constituye, juntamente con el presupuesto, la base
principal del contrato de construcci6n sobre la cual habri de
I -
E) Co?zsiituci6n de clomicilio. El contratista debe consti- elaborarse este ultimo.
j tuir domicilio legal a todos 10s efectos del contrato (arts. 90
y 101 del C. Civ.).
i
e ) PlaniLIa de detalles. Son estudios o descripciones graficas
$ en especial, de partes determinadas de 10s planos generales.
Atento al caracter nacional de la ley de obras publicas, el
f) Presupzresto. Es la apreciaci6n anticipada, lo mas exacta
I doniicilio que constituye la Administraci6n es en la Capital
Federal; lo mismo sucede con el empresario.
posible, del costo de una obra.

I Sin embargo, cualldo s e g h la ley 13.064 se construye obras


pdblicas en el interior del pais, suele aceptarse, en 10s pliegos,
~ g) Cdmputo mbtrico. Constituye la cuenta o calculo del
monto de obra de cada partida en que se ha dividido y agrupado
i
que el contratista constitt~yadomicilio en la zona de ejecuci6n
el presupuesto, expresado en la unidad ~~ mbtrica
..
~~-~~ --n w- -t.i-v. n-.
rw
h) Memoria desc~iptiva.Es un conjunto de explicaciones
I de 10s trabajos.
que acornpafian al proyecto a 10s fines de fundamentarlo en
todas sus partes, aclarando especialmente la interpretacibn de
104. CONTRATACION CON EL PROPONENTE QUE SIGUE EN ORDEN
10s planos. La importancia de este documento se nota, en
DE CONVENIENCIA. particular, en obras de gran aliento, y resulta imprescindible
Para que esta contrataci6n sea valida sera necesario que la en 10s contratos de obras phblicas, donde el proyecto debe ser
propuesta mas conveniente haya desaparecido por cualquiera analizado por distintas oficinas u organismos.
de 10s motivos ya estudiados, y que en cambio se mantenga la En esta pieza se hace mencibn, generalmente, al objeto
que le sigue en orden de conveniencia. de la construcci6n proyectada, elecci6n y descripci6n del te-
Se trata de una novedad con respecto a la ley 775, y ella rreno o la localidad en que se levantara la obra, calidad del
tiene como 6nico fundamento evitar el ajetreo de otro llamado terreno, caracteristicas del proyecto, detalles de la construc-
licitatorio, con su secuela de nuevos gastos y demoras que per- ci6n, condiciones planimetricas del lugar de emplazamiento,
judican, 16gicamente, la concreci6n de la obra. las fuentes o yacimientos mas cercanos de material. medios
A
196 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

de comunicaci6n, todos 10s elementos de juicio que se han uti-


lizado para la elaboraci6n del proyecto, e t ~ ? ~ ~ . "En ninguna parte de la ley 775 se establece hasta d6nde
El "Pliego Tipo de Bases y Condiciones para la contrataci6n
llegan las obligaciones del fiador, pero como en el art. 23 se
de obras phblicas" del Ministerio de Obras Phblicas de la Naci6n
autoriza a reemplazar la fianza por un dep6sito del 5 % del
ha establecido con prolijidad 10s documentos integrantes del valor de la obra, entiendese que ese porcentaje es el limite
contrato que simultineamente debe firmar el comitente admi- de tal obiigaci6n.
nistrativo y el empresario. Son 10s siguientes: " a ) el presente
pliego; b ) las clausulas especiales; c ) 10s planos y planillas del "Por el primer pirrafo de este articulo se d a r i forma
concurso; d ) las especificaciones tkcnicas; e ) las aclaraciones, legal a esa practica, y referente a la fianza personal, exige que
normas e instrucciones complementarias de 10s documentos de ella sea bancaria, para mayor seguridad.
licitaci6n que la repartici6n hubiere hecho conocer por escrito "El segundo pirrafo es nuevo y trata de evitar el fracaso
a 10s interesados antes de la fecha de apertura, sea a requeri- de la licitacibn, las demoras de tiempo y perdidas econ6micas
miento de Bstos o por espontinea decisi6n; f ) el presupuesto que implicarian un nuevo llamado.
oficial de la obra cuando asi corresponds en raz6n del sistema "Por el tercer pirrafo se convierte en ley una disposici6n
de contratacibn; g ) la oferta; h ) el acta de la adjudicaci6nn. que se encuentra en 10s pliegos de condiciones para dejar esta-
Agrega que debe considerarse documentaci6n accesoria, que blecido cuhl es el contenido del contrato".
h a r i fe en lo pertinente, la que se indica a continuaci6n: " a ) la
orden de comienzo de 10s trabajos; b ) el acta de iniciaci6n; c ) el
plan y diagrama de la ejecuci6n de la obra aprobado por Art. 22 (108)
la repartici6n; d ) las 6rdenes de servicio que por escrito im- Despues de firmado el contrato. se entregari a1 contratista,
parta la inspecci6n; e ) 10s planos complernentarios que la repar- sin costo, una copia autorizada de 10splanos y presupuesto, y le
tici6n entregue a1 contratista durante la ejecuci6n de la obra le facilitaran 10s demis doeumentos del proyecto para que pueda
y 10s preparados por este que fueran aprobados por aquella; examinarlos o copiarlos, si lo creyese iiecesario (109).
f ) 10s comprobantes de trabajos adicionales o de modificaciones cte.
SUMARIO: 103. Conccato.
- 110. *elanclones
- 109. Entrega a1 eontratlsta de plano, prerupuerfo.
parlamentarla..
ordenados por la autoridad competente".
A ) Especificaciones generales. - Ver nQ 23, p. 72.
B) Especificaciones tdcnicas. -Ver nQ 23, p. 72. Este articulo es la reproducci6n, casi textual, del art. 26
de la ley 775. Su contenido y alcance es el mismo; s610 se ha
106. JURISPRUDENCIA depurado su redacci6n.
"El presupuesto y el pliego de condiciones son piezas esen-
ciales del contrato de obras phblicas" ("J.A.", 1929, t. 31,
p. 419). Consideramos que el texto legal en analisis se explica por
"Celebrado el contrato, el pliego de condiciones forma parte si solo, y por ello no necesita mayores comentarios.
integrante del mismo y tiene importancia incuestionable en la Resulta naturalmente 16gico que el comitente ponga a dis-
interpretaci6n del acto" ("L.L.", t. 93, p. 170; "Fallos C.S.N.", posici6n, sin cargo, de quien ha de ejecutar la obra, 10s planos,
t. 241, p. 313). presupuesto y demis piezas documentales atinentes a ella.
Lo contrario s e r i una falta de colaboraci6n inexplicable
con responsabilidad para el Estado.
198 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS POBLICAS DE LA FORMALIZACI~NDEL CONTRATO (ART. 23) 199

En este caso nada podra reclamar la Administraci6n a1 n6micas que pueda producir la puja de precios, sino tambibn
contratista, y si lo hiciere, este tiltimo podra oponer la "ezceptio comprobar y documentar la solvencia moral, solvencia econ6mi-
non adimpleti contractus" (ver ps. 389 y ss.). ca, capacidad de ejecucibn, cumplimiento, etc., del adjudicatario.
).
Por el contrario, una situaci6n semejante autoriza a1 con- El adjudicatario, y luego el contratante, ha sido elegido por
tratista a solicitar prbrroga, justificada, respecto del plazo el Estado en raz6n de su industria, arte, solvencia y cualidades
fijado para la entrega de la obra. personales. Resulta, pues, de aplicaci6n lo dispuesto por el art.
Por otra parte, para que se cumpla con la obligaci6n pre- 626 del C6digo Civil, cuyo texto expresa: "el hecho podri ser
ceptuada en el articulo en estudio, s61o se exige una condici6n: ejecutado por otro que el obligado, a no ser que la persona
que el adjudicatario haya firmado el contrato. del deudor hubiese sido elegida para hacerlo por su industria,
Con todos 10s elementos de juicio precedentes y 10s que ya arte o cualidades personales".
obraren en su poder, el contratista ajustari y presentara Por las circunstancias anteriormente expestas, el art. 49
nn plan de trabajo que tanto a kl como a la Administraci6n le de la ley que comentamos establece que la mu+rte del contratista
sera litil fijar de antemano. origina la rescisi6n del contrato; esto como regla general, salvo
las aclaraciones que el articulo citado consagra a posteriori, es
110. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.
decir, que 10s herederos ofrezcan llevar a cab0 la obra bajo las
condiciones estipuladas en el contrato y que la Administraci6n
"En el debate parlamentario el miembro informante de la se reserva el derecho de admitirlos o desecharlos, sin que en este
comisi6n respectiva se limit6 a destacar la similitud del articulo tiltimo caso tengan 10ssucesores derecho a indemnizacibn alguna
que comentamos con el art. 26 de la ley 775, derogada por la (ver com. art. 49, ps. 349 y ss.).
13.064, actualmente en vigencia". Lo contrario sucede en el caso de la construcci6n de obras
privadas, donde 10s herederos pueden continuar su construcci6n
cuando ellas no exijan en el empresario cualidades especial-
Art. 23 (art. 1641 del C6digo C i ~ i l ) " ~ .
En consecuencia, resulta acertada la prohibici6n de la ley
Firmado el contrato, el contratista no podrs trasferirlo ni para que el contratista ceda o trasfiera el contrato en todo o en
cederlo, en todo o en parte, a otra persona o entidad ( I l l ) , ni parte, sin previa autorizaci6n de la autoridad competente lee.
asociarse para su cumpIimiento, sin autoriwci6n y aprobaci6n
de autoridad competente (112). Sin embargo, la Administraci6n podra autorizar la cesi6n en
casos plenamente justificados y siempre que el nuevo contratista
Consor&ncian: a m . 18. 626 :1044. C. Civ.
retina, por lo menos, iguales condiciones de solvencia Gcnica,
SUMARIO: 111. Prohibieibn de trkpferir 0 ceder. - 112. Prahibicibn de aro-
ciarse. A ) Snnsionea. 8 ) Nulidsd. C ) No es neeerario une oliu%uls eontrsctunl. - 113. financiera y moral que el anterior.
AclaiaciancJ p.r1amentariar. Se ha resuelto: "La circunstancia de que el constructor de
obras ptiblicas haya trasferido el contrato a la sociedad de la que
111. PROHIBICI~NDE TRASFERIR 0 CEDER. 61 tambikn forma parte, no le libera de responsabilidades por
hechos anteriores, cuando ademas de no haber sido exonerado
Debemos considerar a1 contrato de obra pdblica como cele- de ella, el P.E. por el contrario acept6 el traspaso teniendo en
brado intuitu personae, es decir, que las caracteristicas de todo
orden que rodean a1 empresario son de particular inter& para
la Administracibn. leB FERNANW F. M6, ob. cit., ps. 161 y SS.
Si no fuera asi, resultaria diffcil explicarse muchos actos y "' Durante la discusi6n parlamentaria de la ley en la CBmara de
Diputados el miembro informante aelar6 "que la autoridad competente es
gestiones que el Estado lleva a cabo, con finalidad selectiva, el Ministerio de Obras Priblioas"; a nuestro juicio, nada obsta para que lo
antes de formalizar la contrataci6n de una obra. Mediante este haga directamente el P.E., el ente autirquico u organism0 debidarnente
proceso anterior a1 contrato, no s610 se Susca las ventajas eco- autorizado.
DE LA FORMALIZACION DEL CONTRATO (ART. 23) 201

cuenta que estando la nueva sociedad formada por 61 y sus hijos, beneficiosa, presenta en cambio otros inconvenientes. Entre
las garantias que esa nueva situaci6n ofrecia a1 goblerno no eran ellos, que esto se prestaria a que se negocien las obras licitadas
menores que las que representaba el contrato con aquQ1" ("L.L.", o a que algunas empresas se desdoblen, presentando varias
t. 17, p. 183). propuestas para aparecer desputk como las verdaderas adjudi-
El proyecto del CIMOP establece que el comitente puede catarias mediante una asociaci6n posterior. Esta maniobra se
autorizar la trasferencia o cesi6n; e Introduce la novedad que ha realizado en circunstancias de existir una sola empresa
el cedente haya ejecutado no menos del 30 % del monto del en condiciones de realizar la obra, la que por no aparecer
contrato, salvo causa debidamente justificada (art. 44). como linica proponente, se presenta escudindose en 10s nombres
El requisito mencionado aparece como un tope, ya que de empleados, socios, o amigos que pedian, por cierto, precios
si el empresario hubiere ejecutado menos del 30 % de la obra se m L elevados"
justificaria una nueva adjudicaci6n mediante 10s trimites Sin embargo, pensamos que el Estado puede servirse de la
pertinentes. prohibici6n que analizamos con la finalidad de evitar, indi-
rectamente, la forwci6n de grandes sociedades con caracter
112. PROHIBICION
DE ASOCIARSE. . .
de verdaderos trusts, que en un momento dado pueden obstacu-
lizar su libre desenvolvimiento. Este argument0 puede hacerse,
Se introduce una novedad con respecto a la legislaci6n tambiin, en el caso de la intrasferibilidad del contrato de obra
anterior (ley 775), consistente en la prohibici6n de asociarse publica, que hemos considerado en el apartado anterior.
para el cumplimiento del contrato sin la autorizaci6n de auto-
ridad competente. A) Sancirmes.-El inc. d del art. 50 sanciona con la
Consideramos que 10s fundamentos de esta prohibici6n rescisi6n del contrato a1 contratista que viola las disposiciones
son 10s mismos que hemos enunciado en el caso de la cesi6n del articulo que comentamos.
o trasferencia. En efecto, la sociedad que el empresario pueda La rescisi6n mencionada da lugar, lbgicamente, a las graves
constituir cambia o desnaturaliza la persona o entidad con la consecuencias que prescriben 10s incs. a. b, c y d del art. 51.
cual contrat6 originariamente el Estado. B) Nulidad.- Por otra parte, en nuestra opini6n consi-
No obstante lo expuesto anteriormente, advertimos que la deramos que la cesidn, trasferencia o asociacion llevada a cab0
asociaci6n aparece, a nuestro juicio, menos inconveniente que por el contratista sin la conformidad de autoridad competente,
la cesi6n o trasferencia. sera nula en virtud de lo dispuesto por 10s arts. 18 y 1 0 4 lG9,
El hecho de asociarse puede reforzar el cumplimiento 10s cuales resultan de aplicaci6n.
contractual, lejos de perjudicarlo. Por ello, consideramos que la Sin embargo, esta nulidad no es absoluta, y si la Admi-
Administraci611, despuC de las investigaciones pertinentes, nistraci6n la acepta o tolera a posteriori, aun tacitamente, 10s
no debe cerrar sin argumentos valederos el camino de la so- actos del contratista en el sentido expresado con anterioridad
ciedad de empresarios que se vinculen para el mejor desenvol- quedaran confirmados.
vimiento de las obligaciones contractuales. C) No es necesario una clausula contractual. - Ya hemos
CARLOSM. SAENZexpresa: "creemos que la autorizaci6n expresado que el contrato de obra priblica se celebra intuitu
no debe negarse cuando la persona a quien se pretende asociar
o trasferir el contrato, rerine condiciones tales que son una '6% Ob. cit., ps. 215 y s.
Art. 18: "Los actos prohibidos por las leyes son de ninghn valor,
garantia de eficaz y fie1 cumplimiento de lo convenido" la'. s i la !ey no designa otro efecto p a r a el caso de contravenci6n".
ALCWESGRECAexpresa a1 respecto: "Estimamos, por nues- Art. 1044: "Son nulos 10s actos juridicos en que 10s agentes hubiesen
tra parte, que el asoeiarse siempre sera aceptable, pero la procedido con simulaci6n o f r a u d e presumidos por la ley, o cuando fuese
trasferencia lisa y llana del contrato, si bien algunas veces seria prohibido el objeto principal del acto, o cuando no tuviese l a f o r m a exclu-
sivamente ordenada por la ley, o cuando dependiese p a r a su validez de la
forma instrumental, y fuesen nulos 10s respectivos instrumentos".
DE LA FORMALIZ%CION
DEL CONTRATO (ART. 24) 203

personae, es decir que el Estado no es indiferente respecto 114. DE LA FORMA EN n CONTRATO DE OBRA PITBLICA.
de las condiciones particulares del contratista; a1 contrario, lo ha iSe trata de una disposici6n nueva en nuestra legislacibn
elegido mediante un minucioso procedimiento selective. ;, nacional de obras phblicas, que derog6 disposiciones de la
Alguna vez se ha interpretado que si el contrato no expresa ley 11.672.
nada respecto de la prohibici6n a1 contratista de cederlo o aso- El contrato en cuesti6n se realiza, siempre, por escrito, y el
ciarse para la ejecuci6n de la obra, ha de entenderse que las documento en el cual se estampa su contenido tiene el caracter
partes, voluntariamente, han querido apartarse de la ley. de instrumento phblico. En efecto, extendido por la autoridad
Consideramos err6nea la interpretaci6n antes mencionada, administrativa competente, adquiere el caracter de instrumento
pues la marcada presencia del intuitu personae hace que este pdblico en virtud de lo dispuesto por el inc. 2 del art. 979 del
a s ~ e c t osea esencial en el contrato de obra phblica, incorpa C6digo Civil, el cual dispone: "Son instrumentos phbiicos res-
randose a su naturaleza juridica. pecto de 10s actos juridicos: . . . 2 ) cualquier otro instrumento
En consecuencia, el art. 23, que venimos analizando, es de que extendieren 10s escribanos o funcionarios publicos en la
aplicaci6n aun cuando nada se diga en el contrato al respecto. forma que las leyes hubieren determinado". Ademas, tratin-
Por otra parte, debe considerarse nula cualquier clausula dose de un contrato administrative, goza de la presunci6n de
qne prescindiendo de la prohibici6n dispuesta por la norma legitimidadinherente a -todos 10s actos de tal naturaleza.
en anUisis, deja a1 arbitrio del contratista la posibilidad de Atento a lo expuesto, resulta inope~antey oneroso proto-
ceder el contrato o asociarse para su cumplimiento. Ello im- colizar 10s contratos de obras phblicas mediante la intervenci6n
portaria crear la incertidumbre respecto de si el contratista del escribano general de gobierno. Cabe recordar que el pro-
originario sera o no quien realice la obra, haciendo desaparecer yecto de la ley 13.064 exigia la protocolizaci6n notarial guber-
todas las prevenciones tomadas mediante 10s actos licitatorios. nativa, lo que f ue modificado al recibir sanci6n legislativa.
La reglamentach proyectada para el art. 43 del CIMOP En consecuencia, el contrato que estudiamos no reclama
establece que 10s empresarios asociados quedan obligados soli- una escritura protocolizada y queda perfeccionado sin mas
dariamente respecto de la Administraci6n, circunstancia que
no anota el art. 23 en analisis. trimite que 10s que menciona la ley 13.064 (ver apbndice,
p. 429; art. 4 del decreto 19.324/49).
113. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS. A) La forma escritn es de la esencia del contrato de obra
"Este articulo es similar a1 art. 25 de la ley 775, con el publica. - Si bien un contrato de obra privada puede formali-
agregado de la prohibici6n de asociarse sin previa autorizaci6n zarse verbalmente lFo, en cambio no podemos concebir on con-
de autoridad competente para el cumplimiento del contrato, trato verbal d'e obra phblica. La forma escrita es lo menos
pues se considera que la asociaci6n cambia en cierta forma la que puede exigirse para formalizar cualquier convenio admi-
persona del contratante, que se ha tenido en cuenta a1 hacerse nistrativo. Es indispensable revestir a tales actos de la solem-
la adjudicaci6n". nidad de la escritura, circunstancia que aparte de contribuir
a su mayor exteriorizacibn, concede mas seguridad a In actua-
ci6n del comitente.
Finalmente expresamos que la forma escrita (ad s?rBstnn-
Los contratos quedaran perfeccionados con el cumplimiento
de 10s preceptos enunciados en 10s precedentes articulos, sin nece- tiam) surge de todo el texto de la ley 13.064; ver arts. 20, 21.
sidad de otros trimites (114). 22, 23, 26, etc., donde se habla, expresamente, de la firma del
Camr&o&.8: an. 979, ino. 2; deereta 19.324/48. contrato.
SUNARIO: 114. De ir forma en el contrato dc obra pilblicn. A ) La forma coedts
a dc la eencia del contrato de obra pllbllen. - 115. Rc3umm de lm aelaraeion~n "O F E R N A HF.~ Mo, ob. c i t , p. 9.
pnr1amentanas.
DE LA FORMALIZACI6N DEL CONTRATO (ART. 24)
205

Reiteramos, pues, que asi como el contrato de construcbi6n agrega que las consideraciones precedentes llevan a la conclusi6n
de la inutilidad de la protocolizaci6n de estos contratos ante la
privada puede ser verbal, el contrato de obra pitblica debe
Escribania General de Gobierno, par lo cual ha quedado anu-
tenerse por inexistente si no media la forma escrita.
A1 respecto expresa BERCAITZ "I: "La decisibn, que deter- lado este requisito del art. 25 del proyecto".
mina 10s actos volitivos en 10s particulares, es un fen6meno
psicolirgieo que no precisa ser instrumentado para la validez
y existencia de 10s actos juridicos que son su secuela. En cam-
.bio, la decisi6n administrativa debe documentarse, forzosamente,
para que pueda tener vida y consecuencias juridicas en actos
o en contratos. La voluntad de la Administraci6n se formula
mediante una serie de actos de distintas personas que la expre-
san o contribuyen a expresarla. Para su concatenaci6n es in-
dispensable entonces documentar, instrumentar, formalizar to-
das y cada una de esas manifestaciones de voluntad, que a1
fundirse en un haz constituyen la voluntad del Estado".
Sin embargo, se ha resuelto: "No puede negarse la exis-
tencia de contrato de obra pitblica entre las partes si, del con-
junto de las pruebas producidas, surge la existencia de un
acuerdo t&cito previo, con todos 10s caracteres de un contrato
en forrna, que el actor cumpli6 y la demandada aprob6 reci:
biendo las obras y otorgando 10s certificados y pagar6s del
caso" ("J.A.", t. 39, p. 695).

j i15. RESUMENDE LAS ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.


Refiribndose al inc. 2 del art. 979 del C6digo Civil se ex-
presa: "Ese inciso no hace un milisis de la clase de instru-
1 mentos que extienden 10s funcionarios pcblicos, sino que habla

1
I
en tkrminos generaies y en 10s cuales quedan comprendidos
10s instrumentos extendidos por toda clase de funcionarios
pitblicos, ya sean funcionarios del Poder Legislativo, Ejecutivo
,;I o Judicial, como asimismo cualquierasea la naturaleza u objeto
del instrumento. Cita la opini6n de RAYMWNDO SALVAT, en su
j
obra de Derecho civil, quien luego de un estudio minucioso
dei inc. 2 dei articulo mencionado, llega a la conclusi6n de que
el caricter de instrumento corresponde a todo instrumento
otorgado por un funcionario pitblico, ya sea del orden legislative,
ejecutivo, administrativo o judicial. La hnica condici6n, agrega,
es que haya sido extendido, como dice expresamente el inc. 2,
en la forma que las leyes hubieren determinado. Luego se
DE LA E3ECUCION DE LAS OBRAS (116)

Art. 25
Una vez firmado el contrato, la iniciaci6n y realizaci6n del
trabajo se sujetari a lo establecido en 10s pliegos de condiciones
generales y especiales que sirvieron de base para la licitacibn o
adjudicacibn directa de las obras (117).
Conoordancin: art. 909. C. Ci".
SUMARIO: 116. Coneegto. A ) Preeminensia estatsl. - 117. Inieiaci6n dc 10s
tmbajon. A ) Cuando no re ha fijodo fermino ~ a r ainiclnr lo. trabajor. Pbzo de e i c
cucibn. B) Plan de tiabojos. C) Ejecueibn de 1% .bra canforme a su fin. - 118. ~ c h -
racionrs ~ar1.mentori.a.

116. CONCEPTO.
El constructor o empresario esta obligado, siempre, a
prestar su mayor diligencia ajustandose a las reglas conocidas
del arte de construir. Realizar una obra conforme a las reglas
del arte de construir, no significa que podra reclamarse a1
empresario una obra "perfectisima", per0 si ajustada a todas
Ias normas tkcnicas de la profesi6n. Por tanto, no podri exi-
girse lo extraordinario sin0 lo normal y corriente, segdn la
tecnica, costumbres y usos del lugar. Sin embargo, sera siempre
atendible que el comitente privada o administrative reclame
un resultado dtil con relaci6n a la finalidad que tuvo a1 con-
tratar. Resulta interesante recordar lo dispuesto por el art.
909 de nuestro C6digo Civil, cuando expresa: "para la estima-
ci6n de 10s hechos voluntaries, las leyes no toman en cuenta
la condici6n especial, o la facultad intelectual de una persona
determinada, a no ser en 10s contratos que suponen una con-
fianza especial entre las partes. En estos casos se estimara
el grado de responsabilidad, por la condici6n especial de 10s
agentes".
Se ha resuelto que configura una flagrante violaci6n de
las especificaciones del p!iego el apartamiento que hace de
208 RBGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LA E J E C U C I ~ NDE LAS OBRAS (ART. 26) 209

ellas la adjudicataria a1 disminuir el porcentaje de emulsi6n de trabajos. Dicha acta debe contener 10s requisitos esenciales
en la mezcla asfiltica, aun cuando pudiera reputarse thcnica- que en esta obra mencionamos oportuiiamente (ver p. 297).
mente aceptable y, eventualmente, no significar un desmedro La finalidad que se persigue con el recaudo referido es fijar
para la calidad de la obra (art. 1197, C6d. Civil; SCRA, 17 fehacientemente la hora, dia, mes, a60 y lugar en que se ha
marzo 1970). dado comienzo a la obra por el empresario. De este mod0 desapa-
recera toda duda y tanto el empresario como el comitente ten-
A) Preeminencia estataZ.- Ver no 7 del Titulo Prelimi- dran que respetar lo que libremente han estipulado y firmado.
nar, ps. 28 y ss. Recordamos que desde la fecha de iniciaci6n de la obra corre,
casi sin excepcibn, el plazo para la ejeciici6n y entrega de
117. INICIACI~N
DE LOS TRABAJOS. la obra; ademas se evita entredichos futuros respecto de la
cuesti6n.
La iniciaci6n y realizaci6n de 10s trabajos queda condi-
L a Procz~recidndel Tesoro de La Naeidn ha d i c t a m i d o :
cionada a la firma del contrato de obra phblica.'En esta opor-
"Habi6ndose suscrito un nacta de iniciaci6n de trabajos,
tunidad es cuando el Estado debe dar la orden de iniciaci6n
la Administraci6n no puede desconocer lo all: reconocido sobre
de la obra, la cual deberi otorgarse por escrito. Por ello, el el particular, que si por una parte obliga a1 contratista por
contratista no iniciara trabajo alguno sin haber firmado p r e ~ iniciarse con ella el concept0 del plazo para la ejecuci6n de la
viamente el contrato y recibido la orden respectiva. A posterio-
obra, implica por su parte y para el mismo la adquisici6n de un
ri, todo quedara sujeto a lo establecido en las bases de la derecho por tratarse de un act0 firme. Es justamente la reali-
licitaci6n y en 10s pliegos de especificaciones generales y S c - zaci6n de tal aacta* con lo que las partes han querido evitar
nicas que sirven de sustento a la adjudicaci6n y contratamiento,
dudas futuras sobre que debe entenderse como iniciaci6n de 10s
conjuntamente con las otras piezas contractuales a que nos
trabajos" (t. 96, p. 101).
hemos referido al estudiar el art. 21, in fine.
C) Plan de trabajos.- Aunque el articulo que analiza-
A) Cuando n o se ha fijado tirmino para iniciar 10s tra-
mos no lo e~~resa,Ci!~ontratista deb.e presentar a1 iniciar las
bajos. Plnzo de eiecucidn. - Cuando no se ha fijado thrmino,
consideramos que deben aplicarse 10s principios generales del .
obras un plan de trabajoal cual ajustari el desarrollo y eje-
c i s . 'Se trata de un informe para que la Adminis-
derecho, y la obra podra iniciarse inmediatamente que las
circunstancias lo permitan despues de firmado el contrato. &iGii sepa antlcipadamente cuil sera la orientaci6n ejecutiva
y la importancia que abarcara las distintas etapas del proceso
Por otra parte, si nada se hubiere establecido respecto de de realizaci6n.
cuando empezara a correr el plazo de ejecuci6n de la obra,
entendemos que deberi tomarse como fecha inicial el acta de Este plan, que frecuentemente pone a prueba la experien-
iniciaci6n de 10s trabajos o el comienzo del replanteo, segdn cia, previsi6n y capacidad del empresario, debe aprobarlo el
sea pertinente, ya que puede haber existido la necesidad de comitente. Ello no obsta para que a posterion se le introduzcan
hacer trabajos previos a1 replanteo, de verdadera importancia. modificaciones de comfin acuerdo a propuesta del Estado, como
de la empresa, segdn lo aconsejen las circunstancias. /
Generalmente el suministro de elementos necesarios para
hacer el replanteo, como asimismo 10s gastos que demande, son Advertimos que lo expresado con anterioridad debe consi-
a cargo del contratista, quien debera proveer, en lo posible, derarse especialmente en 10s pliegos de condiciones.
10s aparatos y enseres necesarios (ver ps. 387 y ss.). Ademas, siempre resultara oportuno que el contratista
deje constancia, en el plan que presente, que 61 solo podra
B ) Acta de iniciaci6n de tmbajos. -Aunque nada se expre- llevarse a cab0 normalmente si, a su vez, la Administraci6n
se en la ley ni el coiltrato respeetivo, es conveniente que el em- cumple con noi-malidad con 10s pagos y demis prestaciones
presario invite a1 comitente a extender un acta de iniciaci6n a su cargo.
DE LA E J E C U C I ~ NDE LAS OBRAS (ART. 26) 211
Dentro de este orden de cosas se ha podido expresar:
". . .debe sostenerse que la aprobaci6n del plan de trabajos 118. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
de una obra esti condicionado a la responsabilidad de 10s estu-
dios econ6mico-financieros previstos seglin el proyecto de la "Seglin el tipo de construcci6n elegido y segiin las moda-
Administraci6n, y que para exigir su cumplimiento, debe por lidades de cada obra, la conducci6n de 10s trabajos de cada
ende la Administraci6n cumplir u ofrecer cumplir sus obliga- una de ellas s e r i distinto y por eso se incluye este articulo,
ciones del proyecto en materia econ6mico-financiera. Asi lo uno en que remiten esos detalles a lo que se establezca en 10s pliegos
queda condicionado a lo otro, lo que resulta procedente si se de condiciones generales y especiales.
tiende a1 equilibrio honesto de las obligaciones reeiprocas, con "La incorporaci6n de este articulo trae como consecuencia
lo que se da cumplimiento a lo establecido en 10s arts. 1197 y la supresi6n de 10s siguientes articulos de la ley 775: 27; 28,
1198 del C6digo Civil, y a la finalidad perseguida de realiza- sobre la forma de hacer el replanteo de la obra; 29 y 34, sobre
ci6n en tiempo y forma de una obra piiblica" "I"'. 10s elementos de trabajo con que debe contar el contratista;
31, sobre el lugar de residencia del contratista o de su repre-
D) Ejecucibn de la obra confome a su fin.-El empre- sentante; 32, sobre las relaciones del contratista con la inspec-
sario deberi tener presente 10s objetivos a que esti destinada ci6n; 38, sobre el reemplazo de materiales de mala calidad; 39,
a servir la obra pliblica que ha contratado. Deberi ejecutar sobre la observaci6n de deficiencias en la obra; 41, sobre la
10s trabajos de tal suerte que resulten enteros, completos y fijaci6n de precios unitarios de obra no prevista; y 46, 48,
adecuados a su fin, en la forma que se infiere de 10s planos, 49 y 51, referentes a mediciones de las obras. Todas estas dis-
de ias especificaciones y de la demis documentaci6n del conL posiciones estan incluidas en 10s pliegos de condiciones, tenien-
trato. Si en 10s planos no figuran o en las especificaciones no se do en cuenta el sistema de contrataci6n, ya sea por ajuste
precisan todos 10s detalles necesarios a 10s fines expresados alzado o por unldad de medlda (precios unitarios)".
precedentemente, el contratista estari obligado, a nuestro juicio,
a realizarlos, sin que por ello pueda reclamar adicionales.
Reiteramos que no es posible exigir al constructor o em- Art. 26
presario la entrega de una obra maestra, que sea un dechado El contratista es responsable de la correcta interpretaci6n de
de perfecei6n. Nada hay m i s relativo que la perfeccibn, y sobre 10s planos para la realizaci6n de la obra (119) y respondera de 10s
todo en materia de construcciones. defectos que puedan producirse durante la ejecuci611 y conserva-
En estos casos, como en tantos otros, un tbrnlino medio ci6n de la misma hasta la recepci6n final (120). Cualquier defi-
severo, y a la vez razonable, resultara lo mis equitativo. ciencia o error que constatara en el proyecto o en 10s planos,
Por otra parte, consideramos que una obra p6blica se ha debera comunicarlo a1 funcionario competente antes de iniciar
realizado a satisfacci6n cuando ella se ajusta a lo convenido, el txabajo (121).
ofreciendo en su totalidad tales caracteristicas que la hacen Concoi&?lrwr. arts. 625 Y 1646. C Cav.
plenamente eficaz para responder a las necesidades pliblicas SUMARIO: 1111. Correctn interpietasibn de lob ~ l n n o s . - 120. Rcsponanbilidad
DO' defectas dc cjecucihn Y conrel~aci6n de In ohra. A ) Sospecha de que exisfen tra.
que la originaron. baios ma1 zealizados. B) Defector o vieioa no spnrentei. - 121. Comunicsei6n de
Opinamos que 10s pequeiios defectos tan comunes, sobre ~Ynlquisr deficieneia o error adveltidos en el groyecta o plsnoi. A ) Cvando *drni.
nratracidn ordena cantimlar la obra n o obitante la ndvel%eneia del emprersrio. B)
todo, en construcciones de factura compleja, no desvirtfian el Advertencia aobre la mala caiidad de lo3 materialen.
C ) Oeultneibn de la delirieneis
o error. - 122. Aelnrncioner pal.larnentnrins.
concept0 que hemos vertido en el pirrafo anterior. Lo contrario
seria volver a la obra perfecta inalcanzable, situaci6n que de-
seehamos.
La ley responsabiliza, directamente, a1 contratista respecto
xnb" Ponencia presentada por el doctor EUGENIO
MmGGI: "Indus- de la correcta interpretaci6n de 10s planos de la obra. Consi-
tria de la Construcci6n y la Economia Nacional.. .", t. 4, p. 83. deramos que ninguna excusa puede oponer el empresario frente
a la Administraci6n con motivo de lo expresado en el pirrafo
II 214 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

En caso de demolici6n el empresario podra hacer verif~car


DE LA EJECUCION DE LAS OBRAS (ART. 26) 215

cia respectiva a 10s fines de facilitar las probanzas que pudie-


el estado de la obra y dejar constancia de su reclamo y resls- ran reclamarse con posterioridad.
tencia mediante acta notarial o comprobaci6n judicial, reser- La disposici6n que analizamos establece, en su parte final,
vandose las acciones respectivas a 10s fines de demostrar que que el contratista deberi hacer la denuncia antes de iniciar el
la actitud del Estado fue inconsulta e improcedente. trabajo. Consideramos que, llegado el caso, nada obsta para
A) Sospeeha de que existen trabajos me1 rea1izados.- que la denuncia se haga despuQ de iniciados 10s trabajos, si
Cuando se sospecha de trabajos no visibles u ocultos, que han las deficiencias se advirtieron en esa oportunidad. En efeeto,
sido realizados defectuosamente, la Administraci6n podra or- el contratista'esta obligado a hacerlo en defensa de sus propios
denar la demolici6n o desmontaje para comprobar las defi- intereses, y tambien por el propio interes de la Administracibn;
ciencias. Si se comprobare algdn vicio, toda la reparaci6n estara ello surge, sin dificultad, del anilisis interpretative de la dis-
a cargo del contratista. Al contrario, si la sospecha resultare posici6n que estudiamos.
infundada, el comitente deberi reparar a su cargo 10s incon- El articulo en estudio se refiere, particularmente, a defi-
venientes originados. ciencias que comprobare el contratista en el proyecto o en 10s
planos. Con frecuencia, suelen asimilarse 10s vicios del suelo
-
B) Defectos o vioios no aparentes. Entendemos que la a 10s vicios del proyecto, pues debe considerarse como elemen-
responsabilidad del empresario por 10s defectos o vicios que tal que el proyectista examine y practique las diligencias nece-
puedan producirse durante el plazo de garantia o contrataci6n sarias para verificar la calidad del suelo donde se implantarh
de la obra, s6lo debe extenderse a aquellos no aparentes en el la construcci6n. En efecto, existe vicio del suelo cuando no se
momento de la recepci6n provisional de ella; en dicha opor- comprob6, previamente, si sus condiciones son apropiadas para
tunidad empieza a correr el plazo de referencia, extendiendose el destino elegido, y luego resulta inapto (demasiado prensible,
hasta la recepci6n definitiva de la obra. arenoso en extremo, sujeto a revenicidn, etc.).
En efecto, si a1 recibirse provisionalmente la obra por
parte de la Administraci6n, esta no formu16 reservas o reparos, A) Cuandu la Administraci6n ordena continuar la obra
el empresario queda a cubierto respecto de 10s vicios aparentes -
no obstante la ndvertencin del empresario. Puede ocurrir que
de que adolezca la obra, es decir, aquellos vicios visibles o a pesar de la advertencia del contratista respecto de 10s vicios
externos que se descubren a simple vista mediante el empleo del suelo o de 10s plnnos, la Administracidn ordene iniciar o
de una diligencia corriente. En adelante debe entenderse que la proseguir la obra. En nuestra opinibn, deben considerarse dos
Administraci6n ha renunciado a cualquier otro reclamo que situaciones :
a1 respecto pudiere formular, salvo que esos vicios apai-entes a ) cuando 10s vicios advertidos no pueden llegar a compro-
no observados constituyan, a posteriori, causa adecuada de la meter la estabilidad de la obra, el empresario deberi cumplir
ruina total o parcial de la obra, o evidencien maniobras dolosas. las 6rdenes de servicio, quedando exento de responsabilidad
respecto del comitente administrativo;
121. COMUNICACION DE CUALQUIER DEFICIENCIA 0 ERROR ADVER-
TIDOS EN EL PROYECTO 0 PLANOS. b ) cuando 10s vicios advertidcs pueden llegar a compro-
meter la estabilidad de la obra y provocar su ruina total o
1
! La comunicacidn o denuncia debera hacerla el empresario, parcial, la responsabilidad del empresario esti regida por el
I I: tecnico que la Administracidn haya designado para la direc- art. 1.646 del C6digo Civil, cuyo contenido es de orden piiblico.
!
I ci6n o inspeccidn de la obra; 6ste es, a nuestro juicio, el fun- En consecuencia, si resueive cumplir las 6rdenes de servicio,
I cionario competente a que se refiere la ley (ver com. art. 28, no quedar6 exento de responsabilidad frente a la ruina total
1:s. 219 y ss.). o parcial de la obra. Por ello, puede negarse a iniciar o pro-
Advertimos la conveniencia de que el contratista formule seguir la ejecucibn, planteando 10s reclamos que le otorga la
I !:I comunicaci6n en forma fehaciente, reservindose la constan- ley (ver com. art. 55, ps. 401 y ss.).
DE LA EJECUCION DE LAS OBRAS (ART. 27) 217

B) Advertencia s o b ~ ein. mala calialad de 10s materiales. - 10s de obras p~iblicas.Su responsabilidad aparece indudable, y
La cuesti6n no ofrece duda interpretativa; en ultima instancia debe juzgarse conforme a lo qne hemos expresado en el p a r t
todo quedari reducido a probar si se e s t i o no en presencia grafo 120, sin perjuicio de 10s apercibimientos o anotaciones
de la mala calidad de 10s materiales, y en su caso, si ello puede que en su contra se resuelva hacer en el Registro Nacional
o no ser causa adecuada de la ruina total o parcial de la obra. de Constructores de Obras Publicas.
SALVAT anota, acertadamente, que existe tambien res-
ponsabilidad cuando se emplean materiales inadecuados, aunque
estos Sean de calidad aceptable.
Se plantean nuevamente las dos situaciones a que nos Se limitan a expresar que "se han adaptado a este articulo
hemos referido en el parigrafo anterior: algunas disposiciones del art. 39 de la ley 775, adaptables a
a ) cuando se ha advertido sobre la mala calidad de 10s toda clase de contrataci6n".
materiales a1 comitente y esta circunstancia no puede llegar
a comprometer la estabilidad de la obra, el empresario debera
cumplir las 6rdenes de servicio que le imponen el empleo de Art. 27
dichos materiales, quedando exento de responsabilidad respecto El contratista es responsable de cualquier reclamo o demanda
de la Administracibn; que pudiera originar la provisi6n o el uso indebido de materiales,
b ) cuando se ha advertido sobre la mala calidad de 10s '
materiales y ello puede llegar a comprometer la estabilidad sistema de construcci6n o implementos patentados (123).
de la obra, la responsabilidad del empresario queda tambikn Conso.dnnci&.: Iepe3 111 y 11.123.

regida por el art. 1646 del Cbdigo Civil. Por tanto, si se re- SUNARIO: 128. Uro indebido de materialea, aistema a
A1 Subcontratistas. - 124. Aslarseianea merllmentariaa.
imnlementoa pntentadoa.
suelve a cumplir las 6rdenes de servicio, no quedari exento
de responsabilidad frente a la ruina total o parcial de la obra. 123. Us0 INDEBIDO DE MATERIALES, SISTEMA 0 IMPLEMENTOS
Por ello podri tambi6n negarse a iniciar o a proseguir la PATENTADOS.
ejecucion con 10s materiales de mala calidad.
Advertimos que la responsabilidad que pudiere caberle Esta disposici6n no existia en la vieja ley 775. Sln embargo.
al contratista se vincula directamente con la situaci6n de ter- el concept0 se mencionaba constantemente en 10s pliegos de
ceros. condiciones.
El proyecto del CIMOP establece en el ultimo apartado La prActica inveterada respecto de la c~iestion que nos
de su art. 35 una responsabilidad solidaria del representante ocupa autoriz6 a 10s legisladores a incluir en la 13.064 el pre-
tbcnico con el contratista, por todo daiio o perjuicio que oca- cepto que analizamos; as: se desprende de las aclaraciones
sione a la Administracibn por culpa o negligencia en el cum- parlamentarias formuladas en su oportunidad.
plimiento de sus funciones especificas. Ademis, las circunstancias que enunciamos encuentran
C) Ocultacidn de la defieiencia o error. -Cabe pregun- s11 fundamento legal en la ley de patentes y marcas, respec-
tarse cual es la situaci6n del contratista que a sabiendas ocul- tivamente.
tare o callare 10s errores o deficiencias que verifique en el La. disposici6n que nos ocupa tiende a disipar toda posibi-
proyecto o en 10s planos, especialmente despues de iniciados 10s lidad de que el comitente pueda ser responsabilizado por viola-
trabajos. ciones a la eitada ley de patentes, con motivo de actitudes de
En este caso es evidente que el empresario no obra con empresarios poco escrupulosos.
la buena f e que debe presidir todos 10s contratos, y en especial Agregamos que el objetivo que persigue la ley de obras
p6blicas es el siguiente: que 10s derechos o gastos que deven-
178 Ob. cit., t. 11, no 1226, p. 342. garen el empleo, por parte del empresario, de materiales, ma-
El art. 36 del Proyecto del CIMOP aclara en su texto que
quinarias o dispositivos patentados se deben considerar in- la responsabilidad alcanza tambi6n a1 empleo de procedimientos
cluidos en 10s precios que determina el contrato. constructivos patentados.
Respecto del termino "implementos", de dudosa extrac- A su vez, el art. 37 crea un regimen de irresponsabilidad
ci6n castellana, que se emplea en el articulo en estudio, debe cuando el comitente exija la utilizaci6n de productos o mate-
entenderse, a nuestro juicio, todo aquello que pueda vincularse riales, de fabricaci6n exclusiva, o la ejecuci6n de trabajos por
a la reaiizaci6n de las obras ptiblicas (anteproyectos, proyectos, contratistas determinados por la Administraci6n.
planos, croquis, dibujos, fbrmulas, mecanismos, procedimientos
t6cnicos, etc.), pero cuyo empleo, aplicaci6n o uso estin limi- 124. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
tados por el respeto que se presta a las creaciones del intelecto, "Esta disposici6n figura en la mayoria de 10s pliegos de
del estudio de la industria, de la habiiidad manual, etc. Estas condiciones, ya que ha sido impuesta por la experiencia; de
lirnitaciones aparecen cuando las circunstancias que menciona- alli, la conveniencia de convertirla en ley.
mos han merecido la protecci6n que reclama una originalidad "El empleo de materiales, sistemas o implementos paten-
bien entendida. Dicha protection se concreta en 10s registros tados, por parte del contratista, supone que 61 ha cumplido 10s
de propiedad intelectual y de patentes de invenciirn (sistema recaudos legales, y en caso de que no fuera asi, no puede
formalista) . responsabilizarse la administracibn por la actitud dolosa de
En efecto, el art. 1 de las leyes 111y 11.723 expresan, res- su contratante".
pectivamente, lo siguiente: Art. 1. "Los nuevos descubrimien:
tos o invenciones en todos 10s generos de la industria, confieren
a sus autores el derecho exclusive de explotaci6n, por el tiempo Art. 28
y bajo las condiciones que se expresarin conforme a lo dis- El contratista no podri recusar a1 tecnico que la autoridad
puesto en el art. 17 de la Constituciirn; este derecho se justificara competente haya designado para la direccidn, inspecci6n o tasa-
por titulos denominados ePatente de invenci6na, expedidos en ci6n de las obras (125) ; per0 si tuviese causas justificadas, las
la forma que determinari esta ley". Art. 1. "A 10s efectos de expondrir para que dicha autoridad las resuelva (126), sin que
la presente ley, las obras cientificas, literarias y artisticas csto sea motivo para que se suspendan 10s trabajos (127).
comprenden 10s escritos de toda naturaleza y extensibn; las SUMAKIO: 126. El eantististn no padrP recusar. - 126. Recuracibn con causa
juntifliada. A ) Clurslea dr recusari6n. - 121. Prohibicibn dc rorpenrkr 108 tinbajor:
obras dram$ticas, composiciones musicales, dramiticomusica- A1 Aetuaeibil ~erson.1 del cuntratista. - 128. Aclsraeionn parlmmlatias.
les; las cinematograficas, coreograficas y pantomimicas; las
obras de dibujo, pintura, escultura, arquitectura; modelos y
125. EL CONTRATISTA NO PODRA RECUSAR.
obras de arte o ciencia aplicadas a1 comercio o a la industria;
10s impresos, planos y mspas; 10s plasticos, fotografias, gra- A nuestro juicio, el texto de este articulo, lo mismo que
bados y discos fonogrAficos; en fin: toda producci6n. cientifica, su antecedente directo, que es el art. 33 de la ley 775, contiene
literaria, artistica o didictica, sea cual fuere el procedimiento una contradiction. E n efecto, mientras el primer pirrafo niega
de reproducci6n". al contratista la posibilidad de recusar a1 t6cnico designado
Finalmente, diremos que la ley 11.723 en su art. 71 esta: por la Administraci611, en el segundo pal-rafo la adrnite por
blece la sanci6n del art. 172 del C. Penal (de un mes a seis causa justificada. Nos parece una contradicciirn, ya que no es
arios) para "el que de cualquier manera y en cualquier forma" dable aceptar que el legislador haya tenido en cuenta, en rna-
defraude 10s derechos de propiedad intelectual. teria administrativa, dos clases de recusaciones: una sin causa,
que queda negada, y otra con causa, que se acepta.
A) Subcontmtistas. - Advertimos que la situaci6n a que
Opinamos que en la materia que nos ocupa solo puede ha-
nos hemos referido en el apartado anterior se presenta, igual-
blarse de recusaci6n con causa justificada.
mente, respecto de 10s subcontratistas, quienes serin respon-
sables ante el empresario del uso indebido de patentes o licencias.
220 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LA E J E C U C I ~ N DE LAS OBRAS (ART. 29) 221

126. R E C U S A C CON
~ ~ NCAUSA JUSTIFICADA. A) Actuacidn personal del contratista. -La caracteristi-
ca del contrato que nos ocupa crea para el empresario la obli-
La ley la admite, y debe ser expuesta o planteada ante la gaci6n de estar personalmente en contact0 con la ejecuci6n de
autoridad competente, entendihdose por ella a1 Estado na-
la obra; por otra parte, asi lo imponen 10s propios intereses del
cional, municipaiidades, repartici6n o entidad administrativa
que haya licitado la obra, o sus legitimos representantes. Nada contratista.
se dice si la resoluci6n que recaiga es o no recurrible; conside- No obstante, la Administraci6n no podri imponerle la
ramos que a1 no negarse la posibilidad de recurrir, esti con- obligaci6n personal de la presencia permanente, siempre que
cedida implicitamente. el empresario designe una persona con condiciones tecnicas y
E n todo caso, agotada la via administrativa, quedari siem- morales que lo represente y reemplace cuando fuere necesario.
pre en favor del empresario el recurso contenciosoadministra- Segun la importancia y caracteristica de la obra, el represen-
tivo (ver com. art. 55, ps. 401 y ss.). tante tbcnico del empresario deberi tener titulo habilitante
A) CausaLes de recusaci6n. - La ley nada dice a1 respecto ; adecuado (ingeniero, arquitecto, tecnico constructor, etc.), sin
perjuicio de la presencia de capataces que hagan cumplir las
sin embargo, anotamos las siguientes: 1) tener un manifiesto
inter& direct0 o indirect0 en el asunto; 2) enemistad mani- instrucciones impartidas por quienes representan a1 ente ad-
fiesta por hechos determinados; 3) fallas morales, deshonesti- ministrativo.
dad, inconducta; 4) probada incapacidad t6cnica; etc. Esta Consideramos que si 10s tbcnicos que a c t h n en nombre del
enumeraci6.n no es taxativa. empresario son observados por su insolvencia moral o tecnica,
El art. 28 del Proyecto del CIMOP acepta la impugnacidn debe sustituirselos, siempre que el requerimiento no importe
por causa justificada y por el contratista contra el tknico de s61o un caprieho de la Administracibn. En este ultimo caso, el
la autoridad competente, y la Administracibn debera resolver eontratista debera acatar la orden, sin perjuicio de 10s recur-
dentro de 10s treinta dias corridos; si no hubiere pronuncia- sos que puedan corresponderle (ver corn. arts. 29, ps. 221 y s ~ . ,
miento dentro del plazo mencionado el representante del comi- y 55, ps. 401 y ss.).
tente seri reemplazado provisionalmente hasta tanto se dicte
resoluci6n a1 respecto. En ningun caso se suspenderin 10s
trabajos.
Como puede observarse, es m i s completo que el art. 28 de "En este articulo --expresan las aclaraciones-- no se in-
la ley 13.064, pues fija plazo y da soluci6n para el caso de no troduce ninguna modifieaci6n fundamental en el concept0 y
pronunciamiento del ente administrativo. texto del art. 33 de la ley 775".

127. PROHIBICI~N
DE SUSPENDER LOS TRABAJOS.
La recusaci6n del representante tknico del ente adminis- Art. 29
trativo no dara motivo para la suspensi6n de 10s trabajos. Asi El contratista se conformari con las modificaciones en 10s
lo exige el inter& pliblico, vinculado directa o indirectamente trabajos, que le fuesen ordenados por funcionario autorizado
a la clase de obra que estudiamos. Lo contrario s e r i auspiciar (129), siempre que esas 6rdenes le sean dadas por escrito (130)
demoras perjudiciales y encarecimiento que pueden hacer fra- y no alteren las bases del contrato (131).
casar la finalidad objetiva de la contrataci6n. Nada hay mis SUMARIO: 128. Modifirseionea en los contrato,. - 130. Ias 6rdmer deben d ~ r s l
>or e c t i t o . A ) 6rdenea de aervicio. Libro reopectiuo. B) Libro dc pedidor. C) Repre-
perjudicial que paralizar una obra publics, y esto s610 puede scnfante tesnica $el eontmtiara. - 131. LSS modifiea~ioneg ordenrdas no daben alterax

aceptarse por motivos justificados amparados por la ley.


hs bares dP eontrato. A ) Trabajoa impreviatoe.
r~cio"e9 par1amentarian.
- 132. Jurirprudeilcir. - 133. A d s -
129. MODIFICACIONES EN LOS CONTRATOS. Esta clase de comunicaciones se anotaran cronol6gicamen-
Hemos expresado que en la contrataci6n de obras pitblicas te, en un libro foliado sellado y rubricado por la Administra-
el comitente goza de ciertas preeminencias con respect0 a1 cibn, que guardara el inspector o sobrestante en la obra. N o
empresario (ver n9 21 del Titulo Preliminar). debe contener enmiendas ni raspaduras, y si las tuviere debe-
En mhrito a esa circunstancia, la Administracibn puede ran salvarse. El contratista puede exigir un duplicado de cada
alterar, unilateralmente, en cierta medida, las condiciones del orden de servicio para su archivo y constancia.
contrato (ver com. arts. 30 y 53, inc. a). Las 6rdenes deben ser claras y precisas; con ellas puede
Hacemos notar que la conducta precedente no se admite reconstruirse el historial de una obra con todas sus alternativas
en la contrataci6n d e obras privadas. y vicisitudes.
Razones de utilidad publics, uso publico e inter& genera! j A) Ordenes de servicio. Libro ~ e s p e c t i v o-
. Las indicacio-
son las que prevalecen para. eonsagrar esta pogiEi6n estatal, nes expedidas por el comitente que hemos mencionado en el
que importa una diferencia de tratamiento respecto de las paragrafo anterior, reciben en el lenguaje de la construcci6n
partes contratantes. el nombre de "6rdenes de servicio".
GASTONJEzE"* expresa: "El poder de la administraci6n Dichas 6rdenes deben notificarse a1 contratista. La mayoria
de modificar 10s trabajos (ampliaci6n, disminuci6n, posterga- de 10s pliegos establecen como obligaci6n que Qte debera noti-
ci6n o abandono), existe sin necesidad de consignarlos en 10s ficarse de la orden dentro de 10s tres dias siguientes a la exhi-
documentos constitutivos del contrato. . . La administraci6n no bici6n de ella. Si el contratista se negare a notificarse respecto
puede renunciar a ello. Se trata de una regla de orden publico". de una orden de servicio en el libro correspondiente (de 6rde-
La ley exige que las modificaciones que se ordene a1 con- nes de servicio), la notificaci6n deberi hacerse con 10s recaudos
tratista emanen de f~cionario.autorizado';no cabe duda que legales, en el domicilio constituido. Suele establecerse penali-
tal funcionario no puede ser otro que el 'tecnico o autoridad dades para el caso de que el empresario se negare a notificarse;
competente designado por el comitente para la direccibn, ins- el contratista, aun cuando considere improcedente la orden,
pecci6n o tasaci6n de la obra (ver com. art. 28), es decir, el debe aceptar la notificaci6n, haciendo las salvedades que estime
agente que actua en ella como representante de la Administra- oportuno si considera que no debe cumplirla. Si la Adminis-
ci6n. For ello, el contratista y sus subalternos le deben con- traci6n reitera la orden, debe cumplirla, sin perjuicio de 10s
sideraci6n y respeto; sus 6rdenes deben cumplirse, sin per- recursos a que tenga derecho (ver com. art. 55, ps. 401 y ss.).
juicio de 10s derechos que asistan a1 contratista frente a1 abuso Consideramos que si el empresario se negare a realizar
y a la arbitrariedad. 10s trabajos indicados en una o mas 6rdenes de servicio, la
Aclaramos que la disconformidad con la situaci6n ante- Administraci6n podra mandar ejecutarlos a cargo de aqubl,
riormente expresada no autorizara a1 empresario para parali- deduciendo 10sgastos de 10s certificados impagos o de 10s fondos
zar la obra. de reparos.
Las 6rdenes de servicio las anotara, cronol6gicamente, la
130. LAS ORDENES DEBEN DARSE POR ESCRITO. inspecci6n, en un libro con hojas numeradas y duplicadas, de-
bidamente rubricado por la Administraci6n. De cada orden se
Asi lo exige la ley, y lo reclama, tambihn, la seguridad de deberi entregar una copia a1 contratista, y dste se notifieark
las actuaciones del comltente como del empresario; en conse- firmando el libro a1 pie de la orden recibida. Cualquier error
cuencia, deben desecharse las 6rdenes verbales considerandose debe salvarse con la firma de las personas intervinientes.
inexistentes. Las expedira el director tkcnico u otra persona La ley 13.064 no se refiere expresamente a las 6rdenes
debidamente autorizada. de servicio.
"9 Ob. cit., t. 17, ps. 264 y ss.
B) Gibro de pedidos. - Se trata de otro libro de iguales
caracteristicas, al que nos hemos referido en el parigrafo an-
224 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P~BLIcAs DE LA EJECUCION DE LAS OBRAS (ART. 29) 225

terior. El contratista dejar& constancia en 61 de todo6 10s pe- armado por otro de acero; o un hotel de mamposteria y ma-
didos y comunicaciones que desee formular a la Administraci6n, dera) ; tambien, cuando se pretenda hacer realizar a1 contra-
a quien deberi notificar en la persona que la represente en la tista, nuevas labores que importen vencer dificultades extraor-
obra. dinarias o que ofrecieren, por lo menos, notables dificultades".
Este libro, tambien, se deberi foliar y rubricar como en el Aclaramos que el simple aumento o disminuci6n de 10s
caso del libro de 6rdenes de servicio. valores a invertirse dentro de la naturaleza del contrato, no
importa alteraci6n de sus bases, sin perjuicio de lo dispuesto
C) Representante tQcnico del contratista. -A su vez el por 10s arts. 30 y 53, inc. a (ver com., p. 380).
empresario debe tener en la obra un representante tecnico, in- GAsToN J&E manifiesta: "Debe entenderse que la fa-
geniero, arquitecto o tkcnico constructor, segiin el caso. Este cultad de la administraci6n de ampliar la importancia de las
representante recibiri y firmar& las 6rdenes de servicio que obras se aplica, exclusivamente, a 10s trabajos relacionados
se le impartan, haciendolas ejecutar. Su actuaci6n se ajus- con la obra prevista en el contrato. Es esta una condici6n
tar6 a lo establecido en el decreto 17.946, ratificado por ley esencial. La modificaci6n, aun radical, de las condiciones de
13.895, y sus respectivas modificaciones; se trata de la regla- ejecucion entra en el poder de la Administraci6n. A1 contrario,
mentaci6n del ejercicio de las profesiones de agrimensor, ar- la Administraci6n no puede ordenar que se realice una obra
quitecto e ingeniero en la Capital Federal y Territorios nueva. El empresario puede negarse a ello y solicitar la res-
nacionales. ".
cisi6n. . .
La trascripci6n anterior consagra la verdadera tesis. Pero
131. LAs MODIFICACIONES ORDENADAS NO DEBEN ALTERAR LAS no siempre resulta facil distinguir, con precisibn, si se trata
BASES DEL CONTRATO. de una ampliaci6n de obra que afecta a1 conjunto general de
ella o realmente una obra nueva. Pensamos que modificaciones
El doctor BIELSAopina que la expresi6n "bases del con- menores debe aceptarlas el contratista sin hacer distingo, sobre
trato" debe precisarse en cada caso, pues ella es demasiado todo si ellas no evidencian una violaci6n de 10s principios que
genbrica y vaga 180. auspiciamos como acertados, en el trascurso de este andisis.
Por nuestra parte, consideramos necesario explicar pre- La Procuraci6n Nacional del Tesoro ha dictaminado: "Son
viamente que debe entenderse por "alterar las bases del con- improcedentes las 6rdenes de servicio que alteren las bases del
trato". contrato" (t. 60, p. 1).
Diremos que es todo aquello que lesiona la naturaleza de
la obra, su estructura constructiva fundamental, 10s conceptos -4)Trabajos imprevistos. - Debemos distinguir entre tra-
medulares de su concepci6n arquitectbnica, en fin, todas aque- bajos imprevistos y obra nueva, con el alcance que le hemos
llas circunstancias que hagan variar la noci6n primaria y el otorgado en el pirrafo anterior.
esfuerzo de realizacibn, introduciendo un cambio esencial en la En efecto, la realizaci6n de imprevistos no alteran nunca
concepci6n de origen. En fin, cuando se obligue a1 contratista las bases del contrato; tampoco deben ubicarse dentro de 10s
a afrontar lo que no pudo estar en sus ~Alculosni en el subsuelo conceptos de ampliaciones u obra nueva.
contractual cuando la obra fue licitada, adjudicada y con- Por su naturaleza, abarcan aquellos trabajos que siendo
tratada. indispensables para la realizaci6n de la obra no se han repre-
SPOTA'", citando a RUBINO, expresa a1 respecto : "cuando sentado en 10s planos, ni mencionado en la contrata, ni en las
se pretendiera innovar en lo que atafie a la naturaleza de la especificaciones, ni en el presupuesto, ya sea por olvido, impe-
obra (como si se ordenara sustituir un puente de hormig6n ricia o negligencia. No obstante, deben tenerse como implicita-
mente representados.
'a0 Ob. cit., nV 241, p. 357.
lE1 Ob. cit., nV 358, p. 613. Ver tambiCn RUBINO,L'appalto, p. 223.
1
DE LA E J E C U C ~ ~ DE
N LAS OBRAS (ART. 30) 227

Consideramos que el costo de esta clase de trabajos debe I que debian realizarse, y el contratista debe conformarse con
estar a cargo del empresario o contratista. Esta afirmaci6n en- i tales modificaciones" ("J. A,", t. 1947-111, p. 148).
cuentra su respaldo en la capacidad tecnica de interpretaci6n I
"La sustituci6n del tip0 de pilotes convenido para la obra
de las distintas piezas documentales del contrato de obra pfi-
blica, y cuya existencia se tiene por descontada de antemano.
I pdblica contratada por ajuste alzado, por otro tecnicamente
inobjetable, efectuada con la conformidad de la autoridad de-
!
Finalmente, hacemos notar la distinci6n existente entre signada en el contrato -6nico requisito establecido por esta
10strabajos imprevistos y 10s llamados imprevisibles. Estos fil-
timos son 10s que por sus caracteristicas han escapado a todas
I para dicho s u p u e s t h , no importa un trabajo suplementario
ni un aumento ni una disminuci6n en las obras contratadas
las posibilidades que se tuvieron en cuenta a1 nacer la vincula- que dB lugar a una liquidaci6n de diferencia de precios -ni
ci6n contractual; en consecuencia, falta el consentimiento como en contra ni en favor del empresario- de las contempladas en
el elemento esenciai de la vinculaci6n. Constituyen, indudable- ! las clausulas del contrato referentes a modificaciones no pre-
mente, ampliaciones u obras nuevas y pueden conducir a la vistas en el, ni es una modificaci6n del contrato" (C.S.N.,
alteraci6n de las bases del contrato. "Fallos", t. 211, p. 118).
I
*' I "En caso de obra publica, se considera que la Administra-
132. JURISPRUDENC~A. ci6n es la dueiia de la obra y tiene siempre el poder de regular
"La empresa constructora cle una obra p6blica tiene dere- unilateralmente la concepci6n y disposici6n del trabajo; ella
cho a cobrar el importe de 10s trabajos adicionales que, por
causas no imputables a ella, tuvo que realizar a requerimien-
i conserva el dominio de la ejecuci6n de la obra y la modificaci6n
unilateral aparece como reflejo de este dominio" ("L. L!,' t.
to de la autoridad facultada para ello" (C. S. N., "Fallos", t. 126, p. 636; "J. A,", t. 1967-V, p. 239).
211, p. 118).
"Tiene derecho el contratista de una obra pfiblica a cobrar 133. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.
10s trabajos adicionales no incluidos en el contrato si bstos fue- Se limitan a expresar que el art. 30 de la ley vigente no
ron ordenados por el arquitecto director de la construcci6n. hace sino actualizar "la redacci6n del art. 35 de la ley 775, sin
.
"Aunaue el arouitecto director de una obra del Consejo alterarlo en absoluto".
Nacional de Educaci6n hays ordenado, sin autorizaci6n de Qte, 1
la realizaci6n de trabajos adicionales por el contratista, deben
estos ser abonados" ("J. A,", t. 19, p. 370).
"No es requisito probatorio susceptible de sustituci6n la
exigencia de corden escrita), del ingeniero inspector, que esta- i Las alteraciones del proyeeto que produzcan anmentos o re-
blece el art. 37, ley 775 (obras publicas), para que el contra-
tista pueda hacer obras, fuera de lo contratado, con derecho
a que se le abonen" ("J. A,", t. 1946-1, p. 925).
i
I
ducciones de costos o trabajos contratados, seran obligatol.ias
para el contratista, abonandose, en el primer caso. el i m ~ o r t edel
aumento, sin que tenga derecho en el segundo a reclam&ninguna
"La prueba de conformidad con las obras clue implican indemnizacidn por 10sbeneficios que hubiera dejado de percibir
modificaci6n del C. 0. P. debe resultar cle una orden escrita, 1 por la parte reducida, suprimida o mod.jficada (134). Si el contra-
tista justificase haber acopiado o contratado materiales o equipos
porque esta no es sin0 la extensi6n de la misma solemnidad
--estipulaci6n por escrit* al convenio relativo a las obras para las obras redueidas o suprimidas, se harh un justiprecio del
perjuicio que haya sufrido por dicha causa, el que le serA certifi-
no comprendidas en el contrato originario. Por tanto, tal prue- I cad0 y abonado (135).
ba 110 puede resultar de otros elementos, como ser principio de La obligacidn por parte del contratista, de aceptar las modi-
prueba por escrito" ("L. L.", t. 10, p. 593). ficaciones a que se refiere el presente articulo, queda limitada de
"El poder administrador tiene facultad para modificar el
contrato de obra pfiblica ampliando o reduciendo 10s trabajos 1
i
acuerdo con lo clue establece el art. 53 (136).
DE LA E J E C U C I ~ N DE LAS OBRAS (ART. 30) 229
228 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS POBLICAS
rubros indicados en el parrafo anterior. El resarcimiento no
SUDIARIO: 134. iUtensionc~ dcl proyerta. - 136. ~ e o p i odc materialpa. Contra-
*ridn de esuipos. Resonocimi~nto.
- -13s. Lirni~eibn del incivo o del art. 58. Al
orden=~rifa. 137. Adaraeionrs ~arlamentstiar.
s610 ha de comprender 10s precios pagados, sino tambi6n aque-
llas erogaciones ocasionadas por trasporte y manipuleo de 10s
materiales, su tratamiento, daiios y perjuicios producidos por
134. ALTERACIONES DEL PROYECTO. incumplimientos contractuales celebrados con terceros, ete. El
monto de 10s daiios y perjuicios debe fijarse de comhn acuerdo
La ley establece el principio de que el contratista esta obli-
entre las partes, y no unilateralmente por la Administraeibn;
gad0 a respetar las alteraciones del proyecto que el ente admi- en caso de no haber avenimiento, entendemos que dsta debe
nistrativo pueda introducir unilateralmente, es decir, que se
fijar el monto, en obsequio de la prosecuci6n normal de la
consaara,
- una vez mis, una suerte de subordinaci6n o preemi-
obra. Consideramos igualmente que por 10s motivos que veni-
nencia estatal.
Ahora bien., si se producen ~ . aumentos de sostos o trabajos, 1 mos analizando el contratista no podri parallzar la ejecuci6n.
Sin embargo, toda decisi6n administrativa s e d recurrible (ver
Bstos son reconocidos por la Administraci6n. Los indices de ;
reconocimiento seran 10s establecidos en el presupuesto de la :
obra.
- com. art. 55, ps. 401 y ss.).
Estimamos que si el contratista tiene otra u otras obras
A1 contrario, si se producen reducciones, Bstas no se le en las cuales 10s equipos y materiales adquiridos pueden utili-
zarse sin menoscabo, el Estado tendra derecho a alegar se gra-
reconocen a1 empresario, negindole el lucro cesante que le pu-
d6e 10s perjuicios que realmente soporte el empresario.
diere corresponder por la pdrdida de utilidades respecto de la
parte de obra no realizada. El art. 46 lS5"' del proyecto del CIMOP establece c6mo deben
Observamos que la soluci6n es contraria a la que se conce- considerarse las alternciones del proyecto en relaci6n a1 monto
de para iguales situaciones emergentes del contrato de obra de obra y monto de precio. Dicho articulo considera las situa-
~ r i v a d a donde
, rige lo dispuesto por el art. 1197 y demas con- ciones siguientes: a) si se ha contratado por el sistema de
cordantes del C6digo Civil 18'.
-"
l?q i n r h i d a h l e nue
- ~ la ~
-~~ facultad
. unilateral del Estado a que I S 5 "' AT^. 46. - Las alteraciones a que se reflere el artieulo anterior

-
deben considerarse de la sieuiente - ~ form*.
~~..
nos referimos, crea cierta inestabilidad respecto de la contrata- "a) Si se hubiese contratado por el sistema de unidad de medida e
cion administrativa, en .homenaje . ~, ... . . . del interksp6blico. Por ello importase en alg6n item un aumento o disminuci6n superior al 20 % del
dice
. -- BIELSA'~':
-~ "La Administracibn no viola ninguna regla de importe del mismo, l a Administracibn o el contratista en su caso, tienen
derecho cuando en ejercicio de sus atribuciones propias modi-. ! derecbo a que se fije un nuevo precio unitario por aniliais y de comiin
fica las condiciokis p.actadas, para la mejor y m b eficiente !,, acuerdo. E n caso de disminuci6n, el nuevo precio se aplicari a la totalidad
del trabajo a realizar en el item; per0 si se t r a t a de aumento, s61o se
satisfaction de las necesidades pitblicas". Ver jurisprudencia la'. a p l i c a r i a la cantidad de trabajo que exeeda a1 20 % de la que para
este item figura en el presupuesto oficial de l a obra.
135. ACOPIO DE MATERIALES. CONTRATACION
DE EQUIPOS. RE- " b ) Si el contrato fuera por ajuste alzado e importase en a l d n
CONOCIMIENTO. item un aumento o disminuci6n superior al 20 % del importe de dicho item
10s precios aplicables s e r i n fijados por anPlisis y de comiin acuerdo
El contratista deberti probar que ha acopiado o contratado entre las partes, en la forma que se establezca en 10s pliegos de bases y
materiales o equipos con motivo y por exigencia de la obra que condicianes. El porcentaje de l a alteraci6n se establecera sobre el c6mpu-
se le ha adjudicado. to especial efectuado p a r a el caso, e n base a 10s planos y especificacio-
nes del proyecto que integra el contrato, con prescindencia de cualquier
Es razonable que producida la reducci6n o supresi6n de otro c6mputo que pudiera figurar en la documentaci6n.
10s trabajos, a1 contratista se lo deba resarcir respecto de 10s "c) E n el caso de item nuevo debe convenirse el precio a aplicar
par analogia de 10s precios contractuales o por auilisis de precios.
zbi Art. 1197:
- "Las eonveneiones hechas en 10s contratos farman para
" d ) E n caso de supresi6n de items, se determinari de comlin
~

las partes una regla a la cual deben someterse eomo a l a ley misma" acuerdo el valor real del item suprimido a 10s efectos de contemplar 10s
la* Ob. cit., t. I, no 127, p. 390. gastos generales, por ios cuales el contratista debe ser indemnizado y
18s C. S. N., "Fallos", t. 221, p. 432; t. 179, p. 54.
230 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S DE LA EJEcucION DE LAS OBRAS (ART. 31) 231

unidad de medida; B ) si se ha contratado por ajuste alzado; cho del contratista....,


aparece
-. plenamente justificado, frente a la
c) caso de nuevo item; d ) caso de supresi6n de items. ruittira.de l a ecuaclon econ6mica planteada a1 hacer la oferta
E q u i p s diferentes.- Puede presentarse tambien el caso que le permiti6 obtener la obra. AdemAs consideramos que aun
de que el aumento de obra (hasta el 20 $6) impuesto por el por-encimadel autoritarismo mencionado, tiene derecho a con-
comitente reclame para su realizaci6n equipos distintos de 10s servar la intangibilidad de su patrimonio en virtud de garan-
que las partes tuvieron en cuenta a1 formalizar el contrato. tias fundamentales establecidas por el art. 17 de la Constitu-
En tal caso la situaci6n debe resolverse en favor del contra- ci6n nacional.
tista reconoci&ndose las diferencias o nuevos precios que de-
mande la provisi6n de 10s equipos adecuados.
Reujuste del plazo contractual. -
El aumento o disminu-
I
I
A ) Orden escrita. - Aun cuando la disposici6n en estudio
no lo dice, la orden a1 empresario respecto de las alteraciones
cion del monto de la obra fijado potestativamente (hasta el del proyecto debe ser escrita; asimismo deberan observarse u
20 %) por la Administraci6n, puede hacer variar 10s plaws objetarse, en su caso, por escrito, esto ultimo en cuanto a 10s
contractuales. derechos del empresario. Ello surge expresamente del texto
del art. 29 (ver com., ps. 222 y ss.).
136. LIMITACION
DEL INCISO "a" DEL ART. 53. 137. ACLARACIONES
PARLAMEXTARIAS.
El articulo que comentamos subordina lo expuesto en el "En este articulo se reproduce con pequelia variante el
n6mero 134 a la limitaci6n consagrada por el ine. a del art. 53,
texto del art. 42 de la ley 775.
es decir, que el empresario podra rescindir el contrato cuando "En el primer pirrafo se ha agregado la expresi6n ao mo-
las modificaciones impuestas por el eomitente administrativo
dificadau, para evitar dudas de interpretaci6n; en la segunda
"alteren el valor total de las obras contratadas en un 20 $6 en parte del mismo pirrafo, a la expresi6n amaterialesw se agre-
mas o en menos". Esta limitacibn es acertada, pues i r mas all6
g6 ao equiposs; se trata de aclarar la ley frente a casos du-
seria dejar libradas las convenciones a la facultad potestativa dosos.
de una de las partes, lo que resulta juridicamente inaceptable "El segundo parrafo tiende a relacionar este articulo con
(ver com. inc. a del art. 53, p. 381). Por otra parte, el rler.e- el 54, a fin de dejar bien aclarado que las modificaciones a que
- 4

se refiere son las que sobrepasan el 20 % de la obra".


determinar el reaiuste contractual correspondiente. Para ello se proce-
d e l i en la siguiente forma:
"1) Cuando los precios unitarios hubieren sido calculados por el eon- Art. 31
tratista, el valor de 10s gastos generales sera el que se deduzea del a n b
lisis de preeias. No podri el contratista por si, bajo ninghn pretexto, hacer
"2) Cuando 10s precios unitarios se obtuvieren de 10s fijados por trabajo alguno, sin0 con estricta sujeci6n al contrato, y si lo
la Adrninistracibn, el valor a reconocer sera el que resulte de deducir hiciere no le sera abonado, a menos de que presente orden escrita
del preeia unitario el beneficio y gastos directos. que para ello le hubiere sido dada por funcionario autorizado, en
"De no llegarse a un acuerdo sobre 10s precios nuevos, 10s trabajos cuyo caso el pago deberA disponerse por autoridad competente
deberin ser ejecutados obligatoriamente por el contratista, a quien se
le reeonocera el costa real, mas 10s parcentajes de gastos generales (138).
y beneficios que correspondan, todo de conformidad a1 procedimiento SUMARIO: 188. Trabajor realiiados sin autoniaci6n aenta. A ) Trebajcs con-
que establezca la documentacibn contractual". sentidon por I s Adminiatrsei6n. B) Raronu de fucizo msyor. - 139. Adaracionea par-
Inmcntaiias.
Trascribin~os el proyecto de reglamentaeibn para este articulo:
Reglamentacibn proyectada: "En el supuesto contemplado en el
Gltirno pirrafa de este articulo 10s nuevos precios seran verificados por 138. TRABAJOS
REALIZADOS SIN AUTORIZACI~N ESCRITA.
la inspeccibn de obra, tomandose nota de 10s materiales y jornales em-
pleadus por el contratista, quien debera acreditar fehacientemente todo El contratista no podra cobrar ninghn trabajo que haya
gasto realizado". realizado sin que figure en 10s planos o en cualquier otra de
232 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S DE LA 233
II E J E C U C I ~ N DE LAS OBRAS (ART. 32)
las piezas contractuales. Solo una orden escrita de la autoridad Art. 32 (140)
competente podri autorizar el reclamo del empresario (ver
com. art. 29, ps. 222 y ss.). Cuando el contrato establezca que el contratista debe aportar
La Procuraciin del Tesoro de la Naci6n ha d i c t a m i d o : 10s materiales, b t o s deberan ajustarse estrictamente a las espe-
"Los trabajos realizados a1 margen del contrato sin orden es- cifieaciones que de 10s mismos haga el pliego de condiciones.
crita no serhn abonados a1 empresario (art. 31, ley 13.064)" SUMARIO: 140. Aspeeto prActioo de h diapasici6n. A ) DZlterilile3 de demolici6n. -
parlarnentariaa.
141. Aelsrsciane.
(t. 99, p. 312).
A) Trabajos consentidos por la Administmci6n. -Cabe
preguntarse cuil sera la situaci6n.del empresario que realiza
trabajos no autorizados a vista y paciencia de la Administra- Este articulo, cuya factura es muy similar a1 art. 36 de
ci6n. la ley derogada 775, carece de valor prictico, y su texto, a
Consideramos que tampoco podri cobrar 10s trabajos rea- nuestro juicio, no resulta indispensable en el cuerpo legal que
lizados en el supuesto precedente. En efecto, la ley es termi- estudiamos.
nante y no es posible hacer distingos; se exige "orden escrita En efecto, su contenido es simplista frente a 10s detalles
de autoridad competente", y en consecuencia, no podri invo- de 10s pliegos de condiciones o especificaciones que constituyen
.cage 6rdenes verbales o ticito consentimiento. oiezas ~~~ -
= - ~ - - inteerantes del contrato de obra pliblica. Por otra parte,
dicho contrato es y debe cumplirse de buena fe.
Recordamos que 10s intereses phblicos que tutela la ley
13.064 imponen la soluci6n precedente, sin que se pueda pre- La legislacion moderna no da cabida a1 viejo adagio de
tender que existe enriquecimiento sin causa del ente adminis- "que lo que abunda no dafia" ; por el contrario, a veces se corre
trativo. el riesgo de entorpecer la dinamica e interpretation de la ley.
Otra es la soluci6n dada a1 respecto en materia de obra En consecuencia, s e g h el texto del articulo en anilisis
privada, donde el consentimiento ticito es aceptado 10s materiales a emplearse en la obra deben ser 10s estricta-
mente especificados. Si son deficientes, el contratista debera
B) Razones de fuerza mayor. - No obstante lo expuesto sustituirlos por 10s que correspondan; si son de mayor valor Y
con anterioridad, si el contratista realiza trabajos no autoriza- calidad, se le computarin como si se tratare, exciusivamente,
dos que obedecen a razones fundadas en motivos de fuerza de 10s especificados en 10s pliegos.
mayor, probados debidamente, y con la finalidad de evitar Se ha resuelto: "La donaci6n o liberalidad no se presume,
males mayores ante lo imperioso de 10s acontecimientos (creci- mixime cuando actfia el Estado. El silencio de la resoluei6n
da scibita de un caudal de agua, desbordamientos, aludes, etc.), que autorizo el empleo de un material m i s barato, respecto
estimamos que dichos trabajos debe pagarios la Administra- del precio de la obra, no puede interpretarse como mantenien-
ci6n, pues ellos habrian sido ordenados, sin duda alguna, si el do el precio originario" ("L. L.", t. 51, p. 680).
.acontecimiento hubiera podido preverse. Si hubiere materiales rechazados, la Administracion po-
dria obiigar a1 contratista a que 10s retire del obrador. Si el
139. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. empresario estuviere disconforme, debera separar 10s materia-
"El funcionario que menciona el art. 37 de la ley 775, no les observados para luego ejercer 10s recursos pertinentes (art.
puede autorizar trabajos distintos de 10s previstos, facultad que 55, ps. 401 y ss.). Los materiales separados deberin contar
6 1 0 tendri el Poder Ejecutivo o la autoridad competente en con la autenticaci6n adecuada de la Administracion; esto tie-
quien 10s delegue conforme a1 art. 2 de este proyecto, el art. 7 ne singular importancia, ya que sera la prueba principal que
de la ley 775". se utilizari a posteriori.

18@FERNANDoF. M6, ob. Cit., ps. 113 y ss.


-
A) Materiales de demolici6n. Estos materiales son de
propiedad del comitente, no obstante que pricticas inacepta-
bles desde el punto de vista legal, han otorgado, a veces, di- 141. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
chos materiales al empresario. "Actualmei~tetodos 10s materiales cuentan con especifica-
Consideramos que este ultimo temperamento s61o puede ciones oficiales que integran 10s pliegos de condiciones; por
acogerse cuando por via contractual asi se ha establecido. ello, se da un texto mas ajustado".
A1 respecto se ha resuelto: "Cuando el contrato de cons-
trucci6n nada dice referente a 10s materiales de demolici6n,
ello no indica que deben quedar en favor del contratista, por- Art. 33 (142)
que importaria reconocer un beneficio sin causa que lo justi-
fique, pues aquellos pertenecen a1 propietario, y para resolver Cuando sin liallarse estipulado en las condiciones del contra-
to, fuese conveniente emplear materiales pertenecientes a1 Estado
10 contrario debe ser a base de una estipulacibn expresa de las (143), se descontarir a1 contratista el importe que resulte del
partes" la'. estudio equitativo de valores, cuidando que la provision no
Diremos que respecto a1 problema que nos ocupa rige el represente una carga extracontractual para el contratista, y se
mismo criterio que para la construcci6n privada. reconocerri a este el derecho de indemnizaci6n por 10s materiales
Por otra parte, el proyecto del CIMOP trata la cuesti6n en acopiados y 10s contratados, en viaje o en construccion, si probare
un articolo especificamente destinado a1 efecto en el capitulo fehacientemente la existencia de 10s mismos (144).
"De la ejecuci6n de las obras" 18' *'. SUMAXIO: 142. Prcerninencia estatal. - 143. EmJeo de nliterirlen del Ertado. -
"La Secci6n Excavaciones y Demoliciones de la Comisi6n 4 Derevcnto r indernniznci6n. - 145. Aelaraciones ~ a r l a m e n b ~ l a a .

de Subcontratistas y Proveedores" ha redactado un contrato


tipo de trabajos y compra referentes a demoliciones, el cual
ha sido aprobado por el Consejo Ejecutivo de la Camara Ar-
gentina de la Construcci6n. Este articulo tipifica otra de las preeminencias de la Ad-
En dicho documento tipo se consagra el contrato de com- ministraci6n frente a1 contratista o empresario. Dichas preemi-
praventa de materiales de demolicibn que puede realizar el nencias aparecen siempre fundadas en 10s intereses colectivos,
dueEo de la obra con el contratista, y se determina normas en el uso public0 direct0 o indirect0 de la obra publica, etc.
precisas respecto de la forma en que debe actuar este illtimo. (ver no 21 del "Titulo Preliminar"). En estos casos se eviden-
Dichas normas precisan gestiones a cargo del empresario para cia la voluntad unilateral del comitente, la cual se impone aun
el retiro de soportes de alumbrado, conexiones de gas, obras cuando nada se haya estipulado en las condiciones del contrato.
sanitarias, etc.; medidas que debera tomar para no obstacu- Se trata de una disposici6n conceptualmente idbntica a1 art.
lizar el transito; defensas para proteger a1 personal y peatones, 40 de la antisua ley 775.
como asimismo la seguridad de 10s predios linderos durante
10s trabajos; seguro obrero; tiempo en que debera terminar- 143. EMPLEO
DE MATERIALES DEL ESTAW.
se 10s trabajos; precios qile pagara el contratista a1 propietario El empleo de materiales de la Administracihn, aun cuan-
por 10s materiales de demolici6n; etc.'as. do nada se haya establecido en el contrato, no tiene otro funda-
"J.A.", t. 1947-IV, p. 323; ver particularmente p. 326. mento que la conveniencia del comitente, ya sea que 6ste tenga
Proyeoto del CIMOP. Art. 34. - "Los materiales nrovenientes
de demolici6n cuyo destino no hubiera sido previstc en la documentaci6n
~~~
10s materiales con anterioridad a la contrataci6n o llegue a
contractual, quedan de propiedad de ia Administraei6n". poseerlos, eventualmente, a p o s t e ~ i o ~ i .
Reglamentacid?z proyectada. "Para el caso que 10s materiales de Decimos eventuaimente, porque consideramos que la ad-
demolici6n queden de propiedad
- - ,.
del contratista. v no
~.. est6 - - ..-.- -s -n
.-..nrevista
utilizaci6n en obra, 6stos deberan ser retiradas de la nlisma, a su costa,
quisici6n con posterioridad a1 contrato no puede tener origen
en el prop6sito de desvirtuar un convenio en el cual el empre-
dentro del plazo que fije la Inspecci6n". sario contrat6 obra de mano y aporte de materiales. Lo contra-
Ver revista "Informaciones" de la Camara Areentina de la
rio dete?ioraria la buena fe que debe presidir las actitudes de
236 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S 1 DE LA E J E C U C I ~ N DE LAS OBRAS (ART. 34) 237

ambas partes contratantes; tanto m i s cuando la ley desea que Por otra parte, nuestro art. 33 es mAs completo cuando
la cuesti6n que nos ocupa "no represente una carga extracon- incluye 10s materiales "en viaje o en construcci6n".
tractual para el contratista".
El alcance de la disposici6n, dice SPOTA ' L ~ ~ n en ~ ique
~te 145. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
la sustituci6n de materiales no traiga aparejado un daiio cierto, "Este articulo tiende a aclarar y precisar 10s alcances de la
ni.hipotBtico, ni genbrico, a1 contratista, v. gr., por contar con disposici6n similar de la ley 775, evitando as1 cualquier duda
ellos ya con anterioridad a la celebraci6n del contrato de obra, para su aplicaci6nn.
o constituir un rubro que le permiti6 ofrecer menores precios
en la licitaci6n o en el trato privado, autorizado este 6ltimo en
Art. 34 (146)
supuestos de excepci6n (art. 9, ley 13.064)".
Si para llevar a cabo las modificaciones a que se refiere el
144. DESCUENTO
E INDEMNIZACION.
articulo 30, o por cualquier otra causa, se juzgase necesario sus-
pender el todo o parte de las obras contratadas (147), sera
Los materiales que el Estado incorpore a la obra conforme requisite indispensable para la validez de la resoluci6n, comunicar
a 10 expuesto en el punto anterior, serin avaluados equitativa- al contratista la orden correspondiente por escrito (148), proce-
mente y descontados de 10s haberes que correspondan a1 em-
I dihdose a la medici6n de la obra ejecutada, en la parte que alcan-
ce la suspensi6n y a extender acta del resultado.
presario. Este aval60, para que sea equitativo, como expresa
En dicha acta se fijari el detalle y valor del plantel, del ma-
la ley, deberi hacerse con la intervenci6n de ambas partes. Lle- terial acopiado y del contratado, en viaje o construcci6n, y se hark
gad0 el caso de desacuerdo, podri emplearse cualquier medio una n6mina del personal que deba quedar a cargo de la obra (149).
de prueba por 10s contratantes. El contratista tendrk derecho, en ese caso, a que se le indemnice
La indemnizaci6n comprenderi 10s valores de 10s materia- por todos 10sgastos y perjuicios que la suspensi6n le ocasione, 10s
les acopiados, contratados, en viaje o en construcci6n. Corres- que deberin serle certifieados y abonados (150).
ponde a1 contratista la prueba fehaciente que reclama la ley -
S U M A R I O : 146. Preerninencia esfafal. - 1417. Cnuaale. d e s u r ~ e n s i b r rde I . abra.
118. Cornunicocibn por easiita. - 149. Medicidn d e ohrn eierutadn. - 150. Dereeho
en cuanto a las circunstancias anteriormente expuestas, es de- s indemnirseibn. A ) T e m i n o de la auipennibn. - 161. Aciaraciones periarnentsriaa.
cir, con verdadera eficacia para dar fe en juicio. Deberi tenerse
en cuenta, tambiBn, el trasporte o acarreo como integrante in- 146. PREEMINENCIA
ESTATAL.
demnizatorio, y asimismo cualquier reclamo autorizado que se
pudiere hacer, por terceros, contra el empresario. Este articulo configura otro caso de preeminencia de la
Para el caso de acopio no es necesario que 10s materiales Administraci6n relacionado con la contrataci6n de obra p6bli-
estBn en obra o en el lugar donde Bsta se levantari, si se prueba ca que nos ocupa. Los fundamentos son 10s mismos que hemos
que aun no estando en dicho lugar han sido adquiridos para expresado en otros capitulos de esta obra (ver no 21, "Titulo
ella. Puede presentarse el caso de que el acopiamiento se haga Preliminar") .
en la misma fibrica que ha de proveer 10s materiales.
147. CAUSALES
DE SUSPENSI6N DE LA OBRA.
La redacci6n del art. 38 del proyecto del CIMOP es seme-
jante a la del art. 33 de la ley 13.064, per0 agrega la siguiente - El articulo en analisis se refiere, expresamente, a las situa-
frase: "adoptando 10s precios vigentes". La parte anteriormen- ciones que hemos estudiado a1 considerar el art. 30 (ver com.,
te trascrita obvia las posibilidades de que se discuta la oportu- ps. 227 y ss.). Pero luego agrega: "o por cualquier otra cau-
nidad respecto de la cual debe hacerse la apreciaci6n de valores sa". Ello pone en evidencia que la ley no ensaya ni siquiera una
referente a 10s materiales del contratista, no empleados. enumeracibn enunciativa, sino que deja a criterio del comiten-
te administrativo cualquier causal para fundamentar la suspen-
'aQ 06. cit., nQ 358, p. 814. si6n de la obra, parcial o totalmente.
REGIMEN DE LA E J E C U C I ~ N DE LAS OBRAS (ART. 35) 239
238 LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

148. CO~VIUNICACI~N
POR ESCRITO.
53, inc. b, cuando establece que el contratista tendra derecho a
rescindir el contrato si "la Administraci6n publica suspende
La resolucibn qrie ordene la suspensi6n debera comunicar- por mis de tres meses la ejecuci6n de las obras".
se a1 contratista por escrito, para que tenga validez y produzca En consecuencia, el termino maximo de la suspensi6n no
efecto. Podra hacerse mediante nna orden de servicio o cual- podra exceder de noventa dias, pasados 10s cuales el comitente
quier otro medio qne dB cumplimiento a la exigencia del tramite debera responder ante el empresario por una rescisi6n contrac-
escrito. tual fundada en causal legalmente establecida (ver corn. inc. b,
art. 53).
149. MEDICI6N DE OBRA EJECUTBDA
151. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
Esta medici6n debera abarcar la parte de obra realizada
hasta el dia en que se notific6 la suspensi6n; debera labrarse "El primer pirrafo de este articulo es reproducci6n con
el acta respectiva, en la cual intervendran todas las partes ligera variante del art. 43 de la ley 775, y el segundo pirrafo,
contratantes. El acta mencionada reviste particular inter&, con criterio de equidad, resuelve una situaci6n no contemplada
porque fijara el alcance e importancia de las certificaciones en la ley 775.
de obra que a& no se hubieren hecho. Igualmente, se h a r i "El articulo tiende por una parte a procurnr soluciones
constar las caracteristicas ,del obrador, calidad y cantidad del equitativas y por otra a suprimir fuentes de litigios".
material a emplearse en la obra, que hubiere sido acopiado,
contratado y que este en viaje o en depbsito para su ulterior
incorporaci6n. Tambi6n se dejara constancia respecto del per- Art. 35 (152)
sonal especializado o no que quedara a cargo de la obra. Todo Las demoras en la terminaci611de 10s trabajos con respecto a
ello constituiran 10s principales elementos probatorios de la 10s l~lazosestipulados, darh lugar a la aplicaci6n de multas o san-
indemnizaci6n a que tiene derecho el contratista. ciones que sera11 gradnadas por el Poder Ejecutivo de acuerdo
con la importancia del atraso, siempre que el contratista no
150. DERECHO
A INDEMNIZAC~ON. pruebe que se debieron a causas justificadas y &stasseal1 acep-
tadas por autoridad competente (153).
Debera indemnizarse 10s gastos y perjuicios a que se re- El contratista quedarA constituiclo en mora por el solo hecho
fiere esta 6ltima parte de la disposici6n que estudiamos, 10s del trascnrso del o de 10s plazos estipulados en el contrato y obli-
cuales estaran representados, entre otros rubros, por 10s gastos gado a1 pago de la multa aplicada, pudi6nclosele descontar cle 10s
improductivos, sueldos y jornales, reclamos de subcontratistas, certificados a su favor, de las retenciones para reparo o bien
daiios y perjuicios por incunlplimiento de obligaciones frente a afectar la fianza rendida (151).
Coneordonoras: arts. 513. 514. 625. 033. 1635 y 11523. C. C i v : 172. C. Com.
terceros, relacionadas con la suspensi6n, materiales acopia-
dos, etc. SUMABIO: 152. Plazo nnra lr entrern de lr o b r n A ) Cuando i e ha omitido filar
'I ~1a.o. - 163. Demora en la terminasi6n de Ins trnbajor. Muitas. A ) Caurales de
Todo gasto o perjuicio debera probarse debidamente, a1 demoia juatificsdn. a ) Hechop dcl camitenre admini3tretivo. b ) Caso fortvito o da
f a e n a mayor. c ) SiLuaci6n eapeciai en enso dc incendio z~licablea la a b r r n i b l i e s B) Prue.
mismo tiempo que sera necesario acreditar que se ha originado b*. C ) Aeeptaeidn Por autoridad eomnetentp. D) Lentitud en la elecucibn. E) P1-6iropa
con motivo de la suspensi6n parcia1 o total de la obra, dispuesta
del ~ l a z od e ejeruei6n. - 163. Mora nuiamitiea. A1 Srneioner.
~arlamenlaria..
- 155. Acinrncionu

por la Administraci6n.
Advertimos que lo expuesto con anterioridad abarca s61o 152. PLAZO PARA LA ENTREGA DE LA OBRA.
el daiio emergente, sin que se pueda incluir el Iucro cesante.
En la contrata o en 10s pliegos de condiciones respectivos
A) T&r,ino de la suspensibn. - El articulo que estudia- se fija el plazo dentro del cual se realizara la ejecuci6n. En con-
mos nada dice a1 respecto, per0 16gicamente ella no puede ser secuencia, la obra debe entregarse en el Grmino convenido.
indefinida. La limitaci6n la encontramos consagrada en el art. Sin embargo, sera admisible que el empresario se adelante a1
240 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P~BLICAS DE LA E J E C U C I ~ NDE L A S OBRAS (ART. 35) 241

cumplimiento de la entrega, per0 no podra retrasarse sin justi- complementaria de ellos o nuevos trabajos adicionales, dispues-
ficar las causas de la demora. ta por escrito por la autoridad competente o por un repre-
A1 respecto, JEZE lea recuerda una distincibn, segun se tra-
sentante de la autoridad con poder de decisi6n en materia
te de ejecucion o conservaci6n de obra. El citado autor expresa tkcnica, importa automaticamente dejar sin efecto el plazo
que "el contrato administrativo denominado contrato de obra pactado, salvo que el locatario o administraci6n comitente acre-
publica, se halla limitado en el tiempo por su objeto mismo: dite mediante la prueba pertinente, que para la realizaci6n
ejecuci6n de una obra determinada. Pero hay contratos de de esos trabajos no es necesaria pr6rroga alguna respecto del
obras p6blicas (conservaci6n de una obra, por ejemplo) que termino o ~ l a z oconvenido. Idkntico temperamento se aplica en
especifican el periodo de tiempo durante el cual ha de regir el Ids contratos de construcci6n privados.
contrato. A1 expirar dicho periodo el contrato finalizari". Finalmente, diremos que respecto de 10s plazos de entregz
La determinacibn de un plazo para realizar y entregar' :. se debe computar todos 10s dias (habiles y feriados), salvo que
una obra pub1ica;origina obligaciones reciprocas entre el comi- : en las piezas contractuales se haya dispuesto lo contrario. En
tente y el empresario!' Para el primer0 presupone la entrega- efecto, el art. 27 del C. Civ. dispone: "Todos 10s plazos seran
en termino del terreno, libre de obsticulos no previstos; entre- continuos y completos, debiendo siempre terminar en la media-
ga de uno o mas juegos de planos completos; entrega de mate- noche del ultimo dia;. . .".
riales comprometidos; realizacibn del replanteo si 6ste estu-
! L a Procuraeidn del T e s w o de la Nacidn ha dietaminado:
viere a cargo de la Administraci6n (ver ps. 387 y s.) ; etc. Para
el segundo, iniciaci6n de la obra en la fecha determinada, pre-
sentaci6n y cumplimiento de un plan de trabajo, conservaci6n
~ "El hecho de que el contrato indique 10s plazos de entrega
por dias y no por meses, no autoriza a excluir 10s dias no labo-
de un ritmo adecuado de realizacidn, etc. rables, atento a lo dispuesto por el art. 28 del C. Civil y a1 no
Por otra parte, 10s plazos suelen sufrir pr6rrogas oca:-'l naberse expresado en el contrato que trata de dias ktiles
o habiles" (t. 66, p. 8).
sionadas, entre otras causas, por el acuerdo comlin de 10s contra- !
tantes, actos de la Administracibn, inactividad del contratista,- A) Cuando se h a omitido fija? el plnzo. -Debemos con-
circunstancias imprevisibles, etc. siderar esta situaci6n como hipotetica y excepcional. Pero,
Puede considerarse que la Administraci6n es la princi- ;Legado el caso, debe aplicarse, a nuestro juicio, supletoriamente
pal causante de la prolongaci6n del plazo de una obra pubii- el art. 1635 del C. Civ., el cual prescribe: "A falta de ajuste
ca, si aquklla no condicion6 originariamente las previsiones sobre el tiempo en que debe construirse la obra, ha de enten-
presupuestarias a1 plazo convencional y si en actos posteriores derse que el empresario debe concluirla en tiempo razonable
reconoce que la demora se debi6 a causas no totalmente impu- necesario. ..".
tables a1 contratista; y aunque en tales actos la Administra- AdemL, debemos relacionar la disposici6n anterior .con
ci6n no excluye la responsabilidad de bste, el hecho fundamen- el art. 625 del mismo cbdigo, el cual establece: "El obligado
tal de la deficiente financiacibn de ella la absorbe, ya que aun a hacer o a prestar algun servicio, debe ejecutar el hecho en un
de no haber incurrido el contratista en hecho alguno determi- tiempo propio, y del mod0 en que fue la intenci6n de las
nante de la prolongaci6n del plazo, este se hubiera producido partes que el hecho se ejecutara. Si de otra manera lo hiciere.
de la misma manera (Candia v. Prov. de Santa Fe, 27/5/71, se tendri por no hecho, o podra destruirse lo que fuese ma1
"J.A.", Resefias 1972, p. 480). hecho".
A1 respecto citamos la siguiente ponencia lUob". Toda modi-
SAYAGU*~ LAsO Is' expresa que cuando 10s plazos no estan
ficacibn de obra, ya sea sustitutiva de trabajos contratados, expresamente previstos, debe admitirse 10s que sean corrientes
100 JEzE, ob. cit., t. I", ps. 303 y ss.
y normales para la obra de que se trate.
CARWS A. ZMALWL, poneneia presentada en la XI* Reuni6n
IgosL'
de Abogados de la Camara y Ernpresas Asociadas.
242 REGIMEN
LEGAL DE L A 3 OBRAS P~BLICAS
DE LA EJECUCI~N
DE LAS OBRAS (ART. 35) 243
No obstante lo expuesto precedentemente, y teiiiendo en
cuenta el inter& colectivo de que esta imbuido el contrato de 153. DEMORA
EN LA T E R M I N A C I ~ N DE U)S TRABAJOS. MULTAS.
obra publica, consideramos que no habri inconvenientes si la La aplicaci6n de multas por demora en 10s trabajos a car-
Administraci6n procede a fijar razonablemente el plazo de en- go del contratista, es un concepto nuevo que introduce la ley
trega tomando como fecha de comienzo el momento en que 13.064; nada establecia a1 respecto nuestra legislacibn anterior
qued6 perfeccionado el vinculo c,ontractual. El contratista que de obras publicas.
se sienta lesionado por la fijaci6n de un plazo en la forma que Esta disposici6n ha sido criticada especialmente por el
expresamos coi~sider~ndolo inadecuado, tendra siempre 10s re- profesor BIELSAIs2. La ley instituye el concepto de pena admi-
cursos que la misma ley le concede (ver com. art. 55, ps. 401 nistrativa, de multa, lo que es objetable si llega a importar un
y ss.). abuso de derecho traducido en montos exorbitantes que lesio-
Puede acontecer que el plazo de ejecuci6n se vaya deter- nen la moral y las buenas costumbres. El articulo en analisis .,
minando, implicitamente, mediante las distintas 6rdenes de concede al Poder Ejecutivo el jerecho de graduar la sanci6n
servicio en las cuales se fija el termino en que debera realizarse segdn.la importancia del atraso o demora, y ello importa una
el contenido ejecutivo precisado en cada orden. discrecionalidad que es la que origina la observaci6n principal
Respecto de la cuesti6n que nos ocupa, cabe hacer una dis- del jurista citado.
tinci6n que consiste en considerar el termino o plazo, ilnica- La finalidad buscada por la ley es asegurar el cumpli-
mente, con referencia a la duraci6n de la vinculaci6n juridica miento de 10s contratos, y para el10 ha concedido la facultad de
de las partes; o consiclerarlo con relaci6n a1 tiempo que deman- referencia a1 comitente, cuya moderaci6n debe presumirse. Si
da la ejecucibn de la obra18' '". la moderaci6n se rebasa, el empresario podra alegar reclama-
El proyecto del CIAfOP establece: " ~ r t :27.-La docu- ciones cuyo acogimiento propiciamos.
mentaci6n del contrato estableceri expresamente el plazo de "La multa -express BIELSA~"- no puede ser confisca-
ejecuci6n y/o entrega y comienzo del mismo. toria, en el sentido de exceder el monto de la ganancia del con-
"El termino contractual se computara desde el perfeccio- tratista, pues ello es contrario a la economia del contrato, y a
inmiento del contrato o aprobaci6n del replanteo inicial o, si la continuidad de la ejecuci6n del mismo, porque entonces equi-
depende de otras circunstancias, desde que ellas esten dadas; vale a un embargo sobre la suma de que debe disponer el con-
todo ello conforme lo establezcan 10s pliegos pertinentes. En es- tratista para seguir la ejecuci611, y contraria el principio de
tos hltimos supuestos, se dejara constancia de la iniciaci6n la- inembargabilidad relativa que la ley establece (art. 47)".
brandose acta". Consideramos que ei maximo del monto de las multas a
Como puede observarse, el articulo anteriormente trascri- aplicarse no podra exceder nunca del diez por ciento del im-
to tiene una redacci6n confusa. En efecto, el primer apartado porte total del contrato, sin perjuicio del derecho de rescisi6n
expresa: "La clocumentaci6n del contrato estableceri expresa- contractual que corresponde a1 Estado.
mente el plazo de ejecuci6n yjo entrega y comienzo del mismo". La ley 13.064 nada expresa respecto a que la graduaci6n
A nuestro juicio, despubs de la palabra "entrega" debe de las multas o sanciones debera establecerse en 10s pliegos
agregarse "de la obra". Por otra parte, cuando se dice "co- contractuales respectivos, pero esta orientacibn surge de las
miei~zodel mismo" debe entenderse que se refiere al comienzo aclaraciones parlamentarias c~iando el miembro informante
del plazo; a eso tiende el adjetivo "mismo", malamente em- express: "la graduaci6n de las multas debera hacerse en 10s
pleado como pronombre. pliegos de condiciones por tratarse de un aspecto que depende
de la modalidad de cada obra".
'"'Ver: MANUELMARIA DIEZ, Devecho adiliiili~tl.~lzl,o,t . IT:,
p. 31. In? Ob. cit., p. 367.
Ig1 Ob. cit., p . 367.
244 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LA EJECUCI~N DE LAS OBRAS (ART. 35) 245

A pesar de que ia ley nada dice respecto de lo expresado con b) Caso fortuito o de fuerza mayor. Nuestra legislaci6n
anterioridad, no obsta para que se haga las especificaciones no hace diferencia entre la fuerza mayor y el caso fortuito. Tan-
pertinentes en 10s pliegos contractuales. Algunas leyes de to el art. 513 del C. Civ., como el art. 172 del C. Com., asimilan
obras phblicas provinciales han establecido expresamente este la fuerza mayor a1 caso fortuito.
criteria. Como sucede en la de Buenos Aires y en la de Santa El art. 514 nos da la siguiente definici6n: "Caso fortuito
Fe en sus arts. 37 y 53, respectivamente. es el que no ha podido preverse, o que previsto, no ha podido
Se ha resuelto: "La multa administrativa no tiene carhc- evitarse".
ter de sancion penal; en consecuencia, la acci6n respectiva pres- Para que el caso fortuito o de fuerza mayor pueda con-
cribe por 10 afios conforme a1 art. 4623 del C. Civ." ("L.L.", siderarse tal, debe reunir las siguientes condiciones: imprevi-
t. loo, p. 499). sible, irresistible, exterior a la industria o negoeio, ser un he-
"Quien se ha apartado de las obligaciones que le incum- cho actual al margen del curso ordinario de 10s acontecimientos,
bian como contratista no puede pretender que sean aplicadas y extraiio, por supuesto, a la voluntad de quien debe cumplir
en su favor las normas del contrato por 61 violado, para esca- la obligaci6n. Ejemplos: huelga general de carpinteros, y no
par asi de la situaci6n que 61 mismo cre6 con su incumplimien- solamente de 10s carpinteros del obligado; imposibilidad de con-
to" (S.C. Bs. As., 3 marzo 1970). seguir una maquinaria determinada, por no existir en venta en
A) Cnzisdes de demora justificada le+. ningtln comercio, y no simplemente la rotura de la maquinaria
a ) Hechos del comitente. Puede anotarse las siguientes si- que integra el taller de la persona obligada; lluvias intensas y
tuaciones: incumplimiento de los pagos; retardo en la entrega de excepcionales ; efectos de un cicl6n o huracin ; terremotos ; 6r-
10s materials; demora en la entrega de 10s planos, tanto princi- denes o prohibiciones emanadas del poder del Estado y que no
hayan podido preverse (expropiaci6n, prohibici6n de refeccio-
pales como de detalles; modificaciones en la obra; adicionales;
entrega de planos con vicios o errores; c6mputos equivocados; nar, etc.). La enfermedad del constructor no se considera caso
fortuito, salvo que la obra s610 pudiera realizarla 61, atento a
demora en la entrega del terreno; etc.
sus cualidades personales tenidas en cuenta a1 contratar.
l e r El art. 32 del "Pliego Tipo de Bases y Condiciones" de la Se-
Resumimos el siguiente fallo: "Las lluvias normales no
cretaria de Obras Pliblicas establece: "Cuando el contratista se excedza constituyen un caso de fuerza mayor que justifique el incum-
en el plaza fijado en las Clausulas Especiales para la ejecuci6n de 10s plimiento del plazo convenido en un contrato de locaci6n de
trabajos, se le podra otorgar una prhrroga, siempre que demuestre que obra que tiene por objeto la construccibn de un e d i f i c i ~ " ' ~ ~
la demora se ha producido por causas justificadas a juicio del Ministeria (ver com. y jurisprudencia art. 39, ps. 282 y ss.).
o de la repartici6n contratante, seglin corresponda.
"A 10s efectos del otorgamiento de dicha pr6rroga se tomaran en El art. 32 del proyecto del CIMOP pone a cargo del con-
consideracibn, especialmente, las siguientes causas: tratista la obligaci6n de denunciar a la Administraci6n todo ca-
"a) encomienda de trabajos adieionales imprevistos que demanden so fortuito o situaci6n de fuerza mayor dentro de un plazo de
un mayor tiempo para la ejecuci6n de las obras; 25 dias corridos de producirse, salvo que se tratare de sinies-
"b) demora camprobada en la entrega de planos complementaries
o de instrucciones sobre dificultades tecnicas imprevistas;
tros de ptlblica notoriedad, bajo pena de no poderse invocar co-
"c) casos fortuitos o de fuerza mayor, entendiendose como tales 10s mo causal de demora justificada (ver p. 282, nQ 173).
que prev6 el art. 39 de la ley; c) Situucion especial e n un caso d e incendio aplicable a la
"d) dificultades para conscguir mano de obra, materiales y tras- obra fiblieu. Jurisprudencia. El art. 1572 del C. Civ., incluido
portes;
en el capitulo de la locaci6n de cosas, crea una presunci6n legal,
"e) demoras imputables a otros contratistas, si 10s hubiere. Las
solicitudes de pr6rroga deben presentarse a la repartici6n en el plazo juris tanturn, de caso fortuito, en las situaciones de incendio "@.
de treinta dias de la produccidn o terminaci6n del hecho o causa que las
mativa, trascurrido el cual no se tomarin en consideracibn. 19"'L.L.", t. 11, p. 633..
"La repartici6n estara obligada a sustanciar el pedido de pr6rroga IP6 A r t 1571: "Siendo notorio el aceidente de fuerza mayor, o pro-
en el plaza que se fije en las C l ~ u s u l a sEspeciales". bad0 este accidente, la prueba de que hnbo culpa, por parte del locatario,
246 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS DE LA EJECUCIÓN DE LAS OBRAS (ART. 35) 247

Esta disposición se ha considerado no aplicable a la construc- En él se discutía la pérdida de un derecho indemnizatorio en


ción, y en consecuencia, el constructor o empresario es respon- virtud de la aplicación del arto 35, y se dijo que "no correspon-
sable, salvo que pruebe que el incendio se produjo sin culpa de día negar al empresario su derecho a los gastos improductivos
su ·parte. El argumento precedente encuentra respaldo en la por no haber formulado reclamación en el plazo de 24 horas
circunstancia de que el arto 1572 legisla para el arriendo de fijado en el pliego". Agrega: "Debo expresar que, habiéndose
cosas y no para la locación de obra, y por consiguiente no resul- acreditado que la Inspección tuvo un conocimiento diario y
ta tampoco aplicable respecto del contrato de construcción. Éste preciso de los hechos, que -constan por escrito, aun cuando se
parece ser el criterio sustentado por la jurisprudencia más fir- considera necesaria para el caso la reducción del ritmo de las
me. Se ha resuelto que la presunción legal de que el incendio obras de que se trata (dentro de las 24 horas en el caso), tal
constituye caso fortuito (art. 1572), no es aplicable en el con- requisito cuya finalidad evidente es poner de inmediato en co-
trato de locación de obra "'. nocimiento de la Inspección las circunstancias ocurridas para
Aclaramos que ni la ley ni la jurisprudencia estiman que permitirles una eficaz comprobación de las mismas, queda cum-
las causales de demoras deban encuadrarse dentro del caso for- plido con el conocimiento cabal que ha tenido la Administra-
tuito o fuerza mayor; únicamente debe acreditarse que se trata ción de los hechos como lo demuestra la c.onducta de las partes
de razones serias y ace¡>tables a juicio de la autoridad compe- contratantes que así lo han aceptado, al liquidar con esas cons-
tente. En tal sentido se ha expedido también la Procuración tancias los gastos improductivos correspondientes a los años
Nacional del Tesoro (t. 70, p. 228). 1950/1952, lo que constituye la norma más segura para inter-
pretar la relación j uridica, de acuerdo con lo dispuesto por el
B) Prueba. - La ley coloca a cargo del contratista la arto 218, inc. 4, del Código de Comercio, según el cual los he-
prueba de que las demoras se debieron a causas justificadas, 1 chos de los contrayentes subsiguientes al contrato que tengan
es decir, que dichas causas han existido sin lugar a duda y que; relación con lo que se discute, será la mejor explicación de la
no han obedecido directa ni indirectamente a la acción u omi- intención de las partes al tiempo de celebrar el contrato" (C.S.N.,
sión del empresario. Entendemos que para tales probanzas será t. 288, p. 303, y jurisprudencia constante posterior).
viable cualquier medio autorizado por la ley procesal.
Sin embargo, existen hechos, de público conocimiento, y C) Aceptación por autoridad competente. - Nuevamente
'de conocimiento directo del ente administrativo contratante, la ley plantea un caso de discrecionalidad administrativa. Re-
cuya prueba no resulta necesaria para determinar su inciden- cordamos que todo exceso lesiona la base lógica en la -cual debe
cia en el curso de los trabajos, ya que dicha incidencia suele fundamentarse el derecho; en -consecuencia, consideramos que
ser debidamente ponderada por la Administración. Ejemplo de nada puede quedar al arbitrio absoluto e inapelable del Estado.
lo dicho, y de la postura asumida en la emergencia por la pro- Atento a lo expuesto, estimamos que en última instancia serán
pia Administración, es la situación observada por elprocura- siempre los jueces quienes deberán determinar si las causales
dar del Tesoro de la Nación en el caso Panedile C. Vialidad "'. son o no justificadas; algunas de ellas las hemos precisado
precedentemente.
sus agentes, dependientes, cesionarios, subarrendatarios, comodatarios o Hacemos mérito de un fallo anterior a la vigencia de la
huéspedes, corresponde al locador". ley 13.064, en el cual se resolvió: "Cuando en un contrato de
Art. 1572-: "Lo dispuesto en los artículos anteriores es aplicable al obra pública se establece que los pedidos de prórroga para la
r.aso de incendiarse la cosa arrendada. El incendio será reputado caso
fortuito, hasta que el locador o el qUe fuere perjudicado. pruebe haber entrega de las obras deberán ser resueltos por el Poder Ejecu-
habido culpa por parte de las personas designadas en el artículo an- tivo, ello no significa dejar al arbitrio de éste dictar o no la
terior". respectiva resolución, lo cual importaría autorizarlo a tornar
197 "J.A.", t. 23, p. 1095. con un meditado voto del Dr. SALVAT.
ilusorio un derecho reconocido al contratista en el propio con-
l!IS Citado por C. A. ZABALLA en ponencia presentada en la 2f.!. Reu-
nión Anual de Abogados vinculados a la industria de la construcción,
venio. Por tanto, si el P.E. no cumple la obligación contractual
r~io Hondo, 1964. de resolver el pedido de prórroga formulado por el contratista
248 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS DE LA EJECUCION DE LAS OBRAS (ART. 35) 249

corresponde a la justicia resolver, de acuerdo a la prueba pro- nar sanciones penales, ni aun en el regimen del derecho pfi-
ducida, si hub0 o no causa suficiente para acordar o denegar blico" ("J.A.", t. 1942-111, p. 1038).
dicha pr6rrogan ("J.A.", t. 1946-111, p. 751).
154. MORA AUTOMATICA.
D) Lentitud en la ejecucidn.- Cuando el contratista, sin
causa justificada, ejecuta la obra con lentitud, pero sin llegar El contratista de obra pliblica incurre en mora automitica
a su paralizaci6n, estimamos que el caso puede ubicarse dentro o legal, sin previa interpelacibn, por el solo hecho del trascurso
de lo dispuesto por el art. 50, inc. b, o sea, dentro de la resci- del plazo estipulado en el contrato.
si$n contractual por culpa del empresario. En consecuencia, nos Se trata de una mora legal establecida en obsequio de 10s
remitimos a1 comentario respectivo (ver ps. 358 y s.). altos intereses del Estado, 10s cuales no pueden estar a mer-
ced de la oportunidad y procedimiento de una interpelacibn.
-
E ) Prdrroga del plazo de efecucidn. Probadas y acep-
Con ello se evita tambiBn mayores demoras en la tarea opera-
tadas que sean las causas o motivos de la demora en la ejecu-
tiva de la ejecuci6n de la obra publica.
ci6n, el comitente deberi conceder una pr6rroga prudencial que
permita la realizaci6n de la obra demorada por circunstancias ObsBrvese que no rige para el comitente la mora auto-
ajenas a la voluntad del contratista. matica.
Debe entenderse que la Administracibn tiene que ser es- A) Sanciones. - Estando el contratista incurso en mora ,'

tricta en el control del cumplimiento de 10s tBrminos de refe- automatica, la Administracibn podrh hacer efectiva la multa que
'
rencia, ya que toda obra pGblica lleva implicit0 el inter& colec- se haya impuesto, la cual gravitara sobre 10s certificados prin-
tivo. Pero nada obsta a que se conceda mis de una pr6rroga si cipales o de reajuste, sobre 10s fondos de reparo o sobre la
aparecieran nuevas causales justificadas y aceptadas por la fianza prestada a1 firmarse el contrato respectivo de obra pu-
autoridad competente. blica.
SAYAGUES LASO'99, citando a LAUBADBRE y CWNEO, expre- Con frecuencia 10s tribunales del pais han debido exami-
s a : "Las consecuencias derivadas del vencimiento de 10s plazos nar la procedencia de multas que importan un lucro desmedi-
pueden desaparecer si las partes acuerdan una pr6rroga de do, lesionando la moral y las buenas costumbres. El comitente
Bstos. Pero la responsabilidad del contratista no se extingue por privado y con mayor raz6n el comitente administrativo, deben
la mera tolerancia de la Administraci6n mientras se ejecuta apartarse de estas pricticas deleznables.
la obra, ni la de Bsta por el hecho de que aquBl ejecute la obra Lo expuesto precedentemente ha colocado el problema den-
a pesar de la demora, siempre que haya hecho reserva de sus tro de la violaci6n de la verdadera finalidad de la ley, dando
derechos". margen a1 abuso del derecho o, mejor dicho, a1 abuso del ejer-
Se ha resuelto: "Nuevos trabajos imponen nuevos plazos cicio del derecho, que torna nulos 10s actos juridicos declaran-
para la entrega de la obra" ("L.L.", t. 97, p. 343). dolos antifuncionales y carentes de objeto (art. 953 del C. Civ.).
"Si de com6n acuerdo de partes se alteran las obras bisi- Lo cierto es que la finalidad de la multa no debe i r mis
cas -para cuya entrega se habia previsto en el contrato un alli de una razonable concreci6n compulsiva destinada a ase-
plazo fijo- y se las amplia sin establecer termino para su en- gurar el cumplimiento del contrato. Descartado todo prop6sito
trega, la entidad publica que contrat6 10s servicios no puede, de lucro desmedido por parte del comitente administrativo, hay
casi un aiio y medio despuks de finalizadas y entregadas -1as que ubicarse dentro de conclusiones equidistantes, las cuales
obras, fijar el plazo en que debieron ser terminadas, y aplicar advierten que las obligaciones no nacen para que una parte
una multa por atraso en la entrega, porque las obligaciones aniquile a la otra, ni para consagrar el enriquecimiento inde-
fijadas ex post facto por una sola de las partes no puede origi- bid0 de ninguna de ellas.
El proyecto del CIMOP desarrolla el concept0 de mora au-
tomirtica o legal en tkrminos semejantes a nuestra ley 13.064.
DE LA EJECUCION DE LAS OBRAS (ART. 36) 251

disposiciones sobre legislaci6n del trabajo y a l a s que en adelante


Pero establece un plazo de 10 dias corridos despuQ de notifi- se impusieran (156). Sin perjuicio de lo establecido en el articulo
cad0 cuando no alcanzare a cubrir, respecto de la Administra- 39, toda infracci6n a1 cumplimiento de estas obligaciones podri
ci6n, cualquier saldo deudor, que quedare. considerarse negligencia grave a 10s efectos de la rescisi6n del
Igualmente, se consagra que en 10s casos de recepciones par- contrato por culpa del contratista, y en todos 10s casos impedira
ciales las multas que correspondiere~lse determinarin para el trimite y el pago de 10s certificados de obras (157).
cada una de las partes de la obra recibida (art. 30). Co+rcai&nrias: ley 11.278: a r b . 736. 737. 1186 y 1646. C. ~ i u .

Por otra parte, el art. 31 ael citado proyecto introduce un SUMARIO: 166. Pnsa de habcrer a1 ~ o r s o n a lempleado en I. obis. A ) Aiernce de
I s dirnorieidn. LepirlaeiAn del trabnjo y prcuisi6n social. B) Aeei6n directa (art. 1 6 I
concepto nuevo no contemplado por nuestra ley de obras pitbli- del C. Civ.). C ) Aeei6n diracta pare 10s rubemprerarios o rubcontratistnr. D) La aceibn
1,
cas, seglin el cual se permite a la Administracibn rescindir el direct" pu.de ejerserre, so1.mente h r u h I. Adminiatraci6"
saniidsd quc in ndeud.
d ernpre6nrio o E D n t r l t i r l l . - 161. Sansiones. .)Rcaoiridn Dor neplipenri. grave. b )
contrato euando las multas excedan al 10 % de su monto total. Suspenribn dc trhmite y pago de certifieados. A ) Contratscibn d c seguror ~ a i aabreros.
168. Aolaracianea ~arlarnentarias.
-
L'o espuesto anteriormente nos parece interesante siempre
que el contratista haya gozado en el tramite de las mks amplias
i 156. PAGO DE HABERES AL PERSONAL EMPLEADO EN LA OBRA.
i posibilidades de defensa con todos 10s medios de prueba y re-
cursos pertinentes. De lo contrario resultara ficil a la Admi- Una disposici6n como la que comentamos no existia en la
I nistraci6n dksembarazarse, injustamente, de cualquier empre- antigua ley de obras pliblicas 775, sancionada el 17 de julio de
sario por eficaz que sea. 1876. La ley actual 13.064, sancionada el 29 de setiembre de
La Procui-nci6n del Tesoro de le Nacidn ha dietc~minndo: 1947, no podia permanecer indiferente a la evoluci6n de las
"No es admisible que la empress alegue que la napa frehtica leyes de trabajo y a las conquistas sociales que ellas significan.
subi6 miis de lo previsto, aunque ello fuera exacto, si tal hecho En consecuencia, resulta 16gica y atendible la presencia del
ocurri6 cuaildo ells estaba ya en mora" (t. 98, p. 303). art. 36 en analisis.
"Habiendo efecluado en tkrmino una enlresa - ~.a r c i a lde Dentro de este orden de ideas el contratista esta obligado
10s trahirjos contratados, no corresponde computar el valor 8 lo siguiente:
de tales trabajos, dentro del monto de la obra, a 10s fines del a) mantener a1 dia a1 personal empleado eil la obra res-
cilculo de las peilalidades por mora en la entrega final" (t. pecto al cobro de 10s haberes. Debe entenderse por personal
110, p. 179). tanto a 10s jornaleros como a 10s empleados administrativos y
tknicos; consideramos que no corresponde hacer distinciones
155. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
entre labores intelectuales o simplemente materiales. En igual
"La primera parte de este articulo tiende a salvar la omi- situaci6n debe ubicarse a aquellas personas que trabajen a des-
,:
si6n de la ley 775, que no establece expresamente la aplicaci6n tajo.
de multas, por demoras en la ejecuciirn de 10s trxbajos impu- Los pliegos de coildiciones suelen establecer, con buen cri-
tables a1 contratista.. terio, que el contratista debera colocar una lista de jornales
"La graduaci6n de las multas deberi hacerse en 10s plie- en un lugar visible y de libre acceso a 10s obreros.
gos de con4iciones por tratarse de un aapecko que depender6 El "Pliego Tipo de Bases y Condiciones" de la Secretaria
de la modalidad de cada obra". Nacional de Obras Ptiblicas que hemos citado reiteradamente,
establece que el contratista queda obligado a ocupar el personal
obrero que necesite por intermedio de las agencias dependien-
Art. 36 tes de la Direcci6n Nacional del Servicio de Empleo, del Minis-
El contratista debera mantener a1 dia el pago del personal que terio de Trabajo y Previsi6n (ley 13.951).
eniplee en la obra y no pod14 deducirle suma alguna que no res- b) no podrii hacer deducciones ni retenciones sobre suel-
ponds a1 cumplin~ientode leyes o de resoluciones del Poder Eje- dos o jornales que no estkn autorizados legalmente; debe res-
cutivo o del Poder Judicial, y d a r i estricto cumplimiento a 12s
Otro a u t ~ r ~
expresa:
~: "Por el hecho de que la mayoria
petar no s610 la legislaci6n en vigencia a la fecha de la firma
de las normas de previsi6n social se apliquen a 10s trabajadores,
del contrato, sino tambi6n aquella que se dictare con posterio-
ridad. no resulta posible concluir que &as tengan caracter de nor-
Por otra parte, cabe recordar que la ley 11.278 es de apli- mas de derecho laboral; pues para 6ste lo importante reside en
caci6n a las situaciones que estudiamos, cuyo texto legisla so- la condici6n del trabajador, subordinado a1 patron0 por un
bre los siguientes aspectos: pago de haberes en moneda nacional contrato de trabajo; mientras, para la previsi6n social, interesa
de curso legal, bajo pena de nulidad (art. 1 ) ; oportunidad y mas la situaci6n de invalidez en que se encuentra el sujeto de
lugar del pago (arts. 2 y 3) ; prohibici6n de hacer deducciones, la norma juridica".
retener, compensar o demorar el pago; derecho del obrero a co- Ahora bien; resulta facil observar que el art. 36 que co-
brar intereses moratorios (art. 4) ; caso en que el obrero cau- mentamos se refiere, exclusivamente, a la legislaci6n del traba-
se dafios intencionales; derecho del obrero a pedir a1 comitente jo como lo expresa, o sea, a1 derecho del trabajo.
que retenga a1 contratista 10s sueldos o salarios que le adeuda- En consecuencia, sezlin 10s comentarios formulados prece-
re (art. 6) ; privilegio (art. 7) ; etc.; la ley es de orden pliblico dentemente, consideramos que la ley de obras pliblicas no se re-
por expresa disposici6n de ella (art. 10) ' O O . fiere a la "previsi6n social", restringiendo su Bmbito a la 6rbi-
ta de la "legislaci6n o derecho del trabajo".
A ) Alcance d e l a disposicidn. Legislaci6n del t r a b a f o y Por tanto, debe entenderse que la "negligencia grave" a
previsidn sociccl. - Debemos precisar dos conceptos; nos referi- 10s efectos de la rescisi6n del contrato por culpa del contratista,
mos a la diferencia existente entre "legislaci6n del trabajo o y la paralizaci6n del "tramite y el pago de 10s certificados de
derecho del trabajo" y "previsi6n social". obra", s610 puede invocarse cuando el empresario incurre en el
Advertimos que esta liltima no atafie, exclusivamente, al incumplimiento de normas atinentes a "la legislaci6n o del de-
derecho del trabajo, sino que tiende a la protecci6n individual recho del trabajo", es decir, falta de pago de jornales, aguinal-
en 10s mas diversos sectores. En consecuencia, el alcance de la do, negativa de vacaciones, indemnizaci6n de accidentes de tra-
prevision social es mas amplio que el del derecho del trabajo, bajo, etc.
que s610 rige la actividad de 10s trabajadores bajo dependencia,
En cambio, entendemos que no existe "negligencia grave
inclusive nace y se desarrolla con posterioridad a este liltimo. para la ley 13.064, ni podra disponerse la paralizaci6n de tra-
Al respecto se ha expresado : "En el sentido m i s amplio, la
mite y pago de certificados en 10s casos en que la acci6n u omi-
previsi6n social coincide con la seguridad social que, sin duda,
si6n del contratista viole principios, exclusivamente, de previ-
es una de las instituciones mas poderosas que influyen en la
si6n social: aporte jubilatorio, aporte a1 Instituto de Remune-
evoluci6n de la sociedad moderna. Pero la seguridad o previ-
raciones, turismo social, etc.
si6n social no es derecho del trabajo. fiste se limita a 10s traba-
jadores dependientes en cuanto tales, mientras la previsi6n so- Lo expuesto con anterioridad se refiere a1 analisis estricto
cial tiene un Bmbito personal mucho mas vasto" 2". del texto de la ley de obras pliblicas que estudiamos, per0 nada
obsta para que en las piezas contractuales se disponga que el
zoo Art. 6 : "Los empleados u obreros ocupados por contratistas o empresario deba cargar con obligaciones que, a nuestro juicio,
intermediaries, tendrin el derecho de exigir a las personas para quienes no surgen del art. 36 en analisis.
diehos contratistas o ~ntemediariastrabajen, que retengan y les e n t r t El proyecto del CIMOP en su art. 29 introduce el concept0
y e n el importe de 10s sueldos o salarias devengados en uno de 10s pe-
riodos de pago que establece esta ley, si en el dia de su vencimiento no se de previsi6n social, circunstancia que nos parece plausible. El
ies hubiese pagado". texto es el siguiente: "El contratista debe mantener a1 dia el
Art. 7 : "Las participseiones y suplementos de sueldo de que trata pago de 10s salarios del personal que emplee en la obra y cum-
esta ley, gozarin del mismo privilegio que 10s sueldos y salarios, de con-
formidad a lo que dispone el C6digo Civil". GUILLERMOCABANELUS, Trutado de derecho laboral, Ed. " E l
z a l ERNESTOKROTOSCHIN, T ~ u t a d opvrictico del devecho del trabufo, Grifico", Bs. As., 1950, t. IV, p. 341.
Ed. Depalma, Bs. As., 1955, t. I, ps. 25 y ss.
254 REGIMEN
LEGAL DE LAS OSRAS POBLICAS DE LA EJECUCION DE LAS 3BRAS (ART. 36) 255

plir con las leyes laborales y previsionales, debiendo la Admi- diente y dc jure proprio, el obrero o empleado que la ejerce no
nistracion exigir acreditar su cumplimiento". esta obligado a ejecutar o excutir previamente 10s bienes del
Respecto del articulo precedentemente trascrito se ha pro- empresario " O .
moviclo, con buen criterio, su reforms, sustituyendo la palabra
C ) Acci6n directc~para 10s subemp~c.sarioso subcontratis-
"debiendo" por "pudiendo" 202 "". tm. - Respecto de 10s empleados que incorporan a la obra ph-
Entre las obligaciones que el art. 36 de la ley 13.064 impo- blica la fuerza de su trabajo intelectual o material, no existe
ne a1 contratista, esta comprendida la de hacer 10s aportes ju- duda que la ley (art. 1645) les concede una acci6n directa con-
bilatorios para cuyo pago Obras Sanitarias de la Naci6n pro- tra el comitente ad'ministrativo (ver paragrafo anterior). Pero
veia de 10s fondos necesarios. Las distinciones que se puedan respecto de lus subempresarios o subcontratistas la doctrina es-
hacer en doctrina entre "legislaci6n del trabajo" y "leyes de t i dividida.
prevision" no obstan a que la primera expresi6n comprenda SALVAT'~' opina que "tratindose de una reg12 de excep-
en st1 genero la segunda, estando en juego una norma que cion, dicha acei6n no puede ser extendida a otros casos, ni acor-
busca el cumplimiento estricto de las que regulan el contrato dada a 10s sublocadores o subempresarios que trabajan en una
laboral que une a1 contratista con su personal, el que se inte- obra". Agrega luego: "en cuanto a estos liltimos, la cuesti6n
gra con el sistema jubilatorio ("L.L.", t. 128, p. 507; "J.A.", ha sido discutida, per0 la soluci6n negativa prevalece en la doc-
t. 1968-1, p. 7 ) . trina y la jurisprudencia, basada en que 10s locadores o sub-
B) Acci6n directa (art. 1645 del C. Civ.). -Conforme a empresarios son contratistas especuladores y, por consi-
lo expresado en el paragrafo anterior, in fine, y sin perjuicio guiente, a1 acordirseles esa accion, se desvirtlia el espiritu de la
cle lo dispuesto por la ley 11.278, consideramos de aplicacibn ley" '"". En contra, S P O T A ~quien
~ ' , considera que 10s terminos
a la obra pfiblica lo que dispone el art. 1645 del C. Civ. 'OJ. generaies del art. 1645 son suficientemente amplios para com-
En efecto, cabe conceder una acci6n directa de jure pro- prender a 10s subempresarios o subcontratistas, y no autorizan
prio en favor de 10s empleados impagos del contratista, para la exclusion sustentada precedentemente -lo.
que reclamen sus haberes directamente de la Administraci6n Por nuestra parte, nos adherimos a la ultima interpreta-
y hasta el monto de lo que esta ultima adeude a1 empresario 20'. ci6n de la ley, no so10 por la amplitud generalizadora de sus ter-
El ejercicio de la acci6n directa otorga a1 obrero accio- minos (que es, a nuestro juicio, razon suficiente), sino tambibn
nante las siguientes ventajas: a ) importa un verdadero em- porque con ellos se cumple la finalidad querida por la disposi-
bargo sobre el credit0 que pueda tener contra la Administra- cibn que comentamos, o sea, la presencia de una ventaia legal,
ci6n el empresario o constructor; b) 10s pagos posteriores al fuudada en la equidad, y establecida en favor de todo aquel que
reclamo notificado deben considerarse sin valor alguno (arts. contribuy6 con su esfuerzo, mas o menos directo, para la ob-
736 y 737 del C. C ~ V . ) c)
~ ~tratindose
" de una accibn indepen- tenci6n del resultado perseguido, que es la obra.
Conforme a las orientaciones doctrillales anteriormente
%.,: u., V e r : .CARLOSA. Z.ABALLA, punto 49 de la ponencia presentada expuestas, diremos que 10s obreros del subempresario tienen
en l a Xa Reuni6n Anual de Abogados de la C i m a r a Argentina de l a
Canstrueci6n y Empresas Asociadas. deudor e ? t a r i obligada a p a g a r de niievo, salvo su derecho a repetir
2 0 9 A r t . 1645: "Los que ponen s u trabajo o materiales en u n a obra contra e! acreedor a quien pag6".
ajustada en un precio determinado, no tienen acci6n contra el dueiio c a Art. 737: "El pago hecho por el deudor insolvente en fraude de otros
ella.' sin0 hasta la cantidad a u e Bste adeuda al em~resario". screedares es de ningrin valor".
Conf. SPOTA,ob. tic, nV 446, ps. 968 y i69; ver tambiCn FER- ?Or "L.L.", t. 35, p. 360.
NANDO F. M6, ob. tit., pS. 183 Y SS. ?Oi Ob. c i t , t. 11, nV 1244, p. 352.
101 Art. 7 3 6 : "Si la deuda estuviese pignorada o embargada judi- 2 0 < ~ n f . , casi e n iguales tbrrninos, M A C i r m , ab. eit., t. IV, p. 432,
cialmente, el paga heeho a1 acreedor no s e r i vblido. E n este easo l a nuli- ultimo parrafo de la nota a1 a r t . 1645.
dad del pago aprovechari solamente a 10s acreedores ejecutantes o de- 'O!'Ob. cit., t. XI, n9 442, p. 956.
mandantes, o a 10s que se hubieren eonstituido la prenda, a quienes el Conf.: REZZ~NXCO,ob. eit., p. 547.
256 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S
DE LA E J E C U C I ~ N DE LAS OBRAS (ART. 36) 257
acci6n directa contra el empresario y no contra el comitente; beri apreciar la gravedad de la negligencia a 10s fines del cita-
per0 tambien anotamos que en todo caso les correspondera la
do art. 50, inc. a.
acci6n subrogatoria por lo que el comitente adeude al construc-
b) S w e n s i 6 n de trhmite y pago de certifLcados. Mediante
tor o empresario (art. 1196) .I'*
Para 10s colaboradores tBcnicos y administrativos rigen 10s
10s certificados de pago, la Administraci6n permite el cobro de
10s haberes del contratista. A1 suspenderse el trimite y pago de
argumentos formulados en el supuesto de 10s subcontratistas;
ellos, el empresario queda poco menos que bloqueado econ6mica-
en consecuencia, consideramos que les corresponde tambikn la
mente y, por tanto, en la imposibilidad de continuar la obra, con
acci6n directa que concede el art. 1645.
las gravisimas consecuencias que tal situaci6n le acarrea (mul-
La afirmaci6n precedente resulta irrefutable frente a la
tas, rescisi6n contractual, daiios y perjuicios, anotaciones puni-
labor intelectual que 10s ingenieros, arquitectos, tecnicos cons-
torias en el registro licitad~r,etc.).
tructores, empleados administrativos, etc., incorporan a la obra,
tanto mas cuanto que el articulo que comentamos no establece -
A) Contrataci6n de seguros para obreros. Como es dable
distinci6n alguna respecto de trabajo intelectual o material "'. apreciar, el art. 36 en estudio, custodia el cumplimiento de la
legislaci6n del trabajo por parte del contratista, estableciendo
D ) L a acci6n directa puede eiercerse, solamente hasta la sanciones que pueden llevarlo a la rescisi6n contractual.
cantidad que La Administracidn adewEa a1 empresario o con- Tal vez por ello, y porque la disposici6n citada no penetra
tratista.- La acci6n que concede el art. 1645 puede ejercerse en el extenso c a m p de la previsi6n social, como lo hemos acla-
s610 en la medida de lo que el comitente adeuda a1 constructor rado en el parigrafo anterior, es que la ley nada dice respecto
por la ejecuci6n de la obra; no podri pretenderse mas de lo de la contrataci6n de seguros destinados a cubrir riesgos de
adeudado a1 momento de entablarse la accibn, ni mejor dere- 10s obreros.
cho que el que pudiere tener el empresario. Sin embargo, 10s pliegos de condiciones, sin excepci6n, esta-
Resulta obvio manifestar que todos 10s pagos de esta na- blecen la obligatoriedad del seguro para todos 10s obreros a
turaleza que el comitente efectue, serin oponibles a1 empresa- cargo del contratista.
rio, es decir, descontados del precio de la obra. Las exigencias de algunos pliegos llegan a establecer la
Por otra parte, si la Administraci6n realiza pagos antici- obligaci6n previa del contratista de entregar las p6lizas de se-
pados, Bstos deben ser ciertos y de buena fe; cualquier medio guro a la Administracibn antes de iniciar las obras. Igualmente,
de prueba s e r i admisible para demostrar lo contrario. suele establecerse que las certificaciones de pago no deben ex-
pedirse sin que se demuestre el cumplimiento del requisito antes
mencionado.
La violaci6n de las leyes de trabajo acarrea al empresario Subcontratistas. Los empresarios deben cerciorarse de que
las siguientes consecuencias, cuya gravedad es facil advertir: 10s subcontratistas hayan tomado seguros que cubran 10s ries-
a ) Rescisidn por negligencia grave. Los actos violatorios gos de 10s obreros que emplea. Asimismo, deberan asegurarse
,podran considerarse por el comitente como negligencia grave contra accidentes que pudieren sufrir terceros con motivo de la
para la rescisi6n del contrato par culpa del contratista (ver ejecuci6n de la obra subcontratada. De este mod0 el comitente
com. art. 50, inc. a ) . Como puede observarse, la redacci6n del cubriri el de su responsabilidad directa.
articulo emplea la palabra "podrA", circunstancia que remite el Se ha resuelto: "Si se han reconocido 10s aumentos de sa-
problema a la interpretacibn facultativa del Estado, quien de- larios como causas de indemnizaci6n en el contrato no cabe
negirselo a 10s aumentos en las primas del seguro obrero efecti-
2" Art. 1196: "Sin embargo, 10s acreedores pueden ejercer todos vamente pagadas, por ser ellas una consecuencia del acrecen-
10s derechos y aeciones de su deudor, con excepci6n de 10s que sean inhe- tamiento de 10s salarios" (Espiasse v. Gobierno National; Cim.
rentes a su persona". Fed. Cap., Sala Cont.-adm., 18 nov. 1965, "J.A.", t. 1966-11,
212 En contra: SALVAT, ob. cit., t. 11, nV 1244, p. 352.
p. 107).
268 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

"Por este artieulo se convierte en ley un decreto en aeuer-


do general de gobierno del 14 de marzo de 1941, y tiende a evi-
t a r que con el pretexto de que las mejoras sociales otorgadas
por el Estado con posterioridad a la firma del contrato, deben
ser aqu&llas afrontadas por el mismo Estado y pretends el con-
tratista diferir 10s pagos que tales mejoras implican, hasta que DE LAS ALTERACIONES DE LAS CONDICIONES
la Administraci6n le provea de recursos para ello. DEL CONTRATO
"La obligaci6n clel contratista es dar cumplimiento de in-
mediato a esas disposiciones que son obligatorias para todo em-
pleador, sin perjuicio de reclamar lo que corresponda ante el Art. 37 (159)
duerio tle la obra, que es en este caso el Estado".
El contratista no podri, bajo pretexto de error u omisi6n de
su parte, reclamar aumento de 10s precios fijados en el eontrato
(160).
L a s equivocaciones del presupuesto, en cuanto a extensibn.
o valor de las obras, se corregirin en cualquier tiempo hasta la
terminacibn del eontrato.
E n estos easos el contratista tendra el derecho que le acuer-
dan 10s articulos 38 y 53 (161).
C~+lrordancin#:1cy.r 12.910. 16.285 Y drcrctol replunclllllrios inpeefivar:
a r e . 1198 Y 1633. C. Civ.?L:"I.,
SUMAIIIO: 169. Inuariabilidad de 10s Dreciop eontr.ctualen. A ) Lc8lrlaeibn ds
mnYarc= e ~ s t o s . 6 ) Leziri.ei6n provincial. C ) Teorls de ir irnpmviri6n. D) Lrr euatn
rwh8 dc Gasuln Jire. E) Jurisprudcnsia.
A ) Diferenei~1 .ustandaln. - - 160. Error u omiai6n d d contrsthll.
181. Eauiuoeaelonc~ en rl ~ r c $ u ~ u e r mA. ) Indonio..
ci6n. - 162. J u t i s p l ~ d e n ~ i . .- 163. Aelmeioncs parlmrnenutiu.

159. INVARIABIUDAD DE LOS PREClOS CONTRACTUALES.


Este articulo establece como norms general la invariabi-
lidad de 10s precios fijados en el contrato. La norma es tan es-
tricta que aun aquellos gastos respecto de 10s cuales no se hu-
biere establecido item, s e deben considerar incluidos entre 10s

211 '"l.
Advertimas que 10s arts. 1198 y 1633 del C. Civ., en virtud de
la reforma de 1968, ley 17.711, tienen actualmente 10s siguientes textos:
"Art. 1198. - Los cantratos deben celebrarse, interpretarse y eje-
cutarse de buena f e y de acuerda con lo que verosimilmente las partes
entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y previsi6n.
"En 10s eontratos bilaterales conmutativos y en 10s unilaterales
onerosos y conmutativos de ejecuci6n diferida o continuada, si la pres-
taei6n a cargo de u n a de las partes se tornara excesivamente onerosa,
por acontecimientos extraordinarias e imprevisibles, la parte perjudica-
da podrs demandar la resoluci6n del c a ~ i t r a t a . E l mismo principio se
260 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS ALTERACIONES DEL CONTRATO (ART. 37)

gastos generales y prorrateados entre todos los precios del que ponen a cargo del Estado los aumentos de precios que pue-
contrato 213. den producirse, de modo extraordinario o imprevisto, durante la
Las únicas variaciones admitidas son las contempladas por ejecución de la obra.
la legislación de mayores costos, cuyas disposiciones analiza- Con la legislación mencionada se ha disminuí do la rigidez
remos en el parágrafo siguiente. contractual en materia de precios, que ya en el año 1945, en
Se ha resuelto: "No existe alteración de los precios unita- nuestro país, iba sumiendo en la bancarrota a las empr;sas
rios convenidos en el contrato de obra pública y sÍ, en cambio, constructoras que trabajaban para el Estado, ante la suba mu-
procedencia de la pretensión deducida por el contratista para sitada de los materiales, combustibles, trasportes, obra de ma-
que se fije el precio de trabajos no previstos o a ejecutar en no, etc.
condiciones más difíciles o costosas que las resultantes del pre- Ante esta situación se sancionó la ley 12.910 "', promulga-
supuesto, que adolece de equivocaciones en lo referente a esos da el 2 de enero de 1947, la cual se refiere, exclusivamente, a
trabajos (se previó trabajos de movimiento de tierras en sue- los contratos de construcción de obras públicas. Fue reglamen-
los arenosos en general, constituídos por un 90 ro
de arena y tada mediante el decreto 11.511 del 28 de abril de 1947.
10 ro de suelo compacto, y en cambio, también se hanó suelo La ley y el decreto mencionados anteriormente constituy~n
que sólo en parte era arenoso y lo demás material rocoso)" 214. la base de nuestra legislación de mayore.s costos; con posterlO~
Si la inflación ha contribuído a la ruptura del equilibrio ridad se ha dictado nuevas normas que amplían el criterio con-
económico del contrato, y si además la obra no se realizó en el ceptual de la ley originaria; nos referimos, principalmente, a la
plazo previsto, el porcentaj e pactado como retribución debe ser
ley 15.285.
reajustado, aunque se trate de una 'deuda dineraria, para ade~ Sin embargo, cabe recordar que ya el 5 de diciembre de
cuarla a la desvalorización de la moneda (C.S. Santa Fe, 27 1945 el Poder Ejecutivo nacional dictó el decreto 31.314/45, por
mayo 1971).
el cual se reconoce a los empresarios de obras públicas el de-
A) Legisla,ción de ma,yOres costos. - Se ha dado en llamar recho a reclamar las diferencias que se ocasionaren por diversas
legislación de mayores costos al conjunto de leyes y decretos disposiciones tomadas por el gobierno con carácter gener,al, co-
mo la obligación de pagar los jornales devengados ~n dlas fe-
aplicará a los contratos aleatorios cuando la excesiva onerosidad se riados y durante las vacaciones,aumento de las tarIfas ferro-
produzca por causas extrañas al riesgo pl'opio del contrato.
"En los contratos de ejecución continuada la resolución no alcanza- viarias, etc.
rá a los efectos ya cumplidos. La ley 12.910 y su decreto reglamentario hacen cargar
"No procederá la resolución, si el perjudicado hubiese obrado con al E.stado con las variaciones de precios, respecto de los mate-
culpa. o estuviese en mora, riales, trasportes, obra de mano, combustibles y demás circuns-
"La otra parte .podrá impedir la resolución ofreciendo mejorar
equitativamente los efectos del contrato". tancias que modifican el costo de la obra y que derIvan de la
"Art. 1633. - Aunque encarezca el valor de los materiales y de la situación de emergencia consiguiente a la última guerra y
obra de mano, el locador bajo ningún pretexto puede pedir aumento en también de actos del Poder Ejecutivo (art. 1) ; no se reconoce
el precio, cuando la obra ha sido contratada por una suma determinada, los mayores desembolsos correspondientes al rubro gastos de
salvo lo dispuesto en el arto 1198". administración general de las empresas, como asimismo los ma-
"Art. 1633 bis. - El empresario no podrá variar el proyecto de la
obra sin permiso por escrito del dueño, pero si el cumplimiento del con- yores gastos que sean consecuencia de la imprevisión,. imperi-
trato exigiera. esas alteraciones y ellas no pudieron preverse al tiempo cia, negligencia o erróneas operaciones de los empresanos (art.
en que se concertó, deberá comunicarlo inmediatamente al propietario, 2) ; contempla la posibilidad de modificaciones en las estructu-
expresando la modificación que importe sobre el precio fijado. ras de las obras y también la rescisión contractual sin pena para
"A falta de acuerdo, resolverá el juez sumariamente".
213 Ver <lPliego Tipo de Bases y Condiciones" de la Secretaría de
el contratista y sin reconocer lucro cesante (art. 5).
Estado de Obras Públicas.
<la <lJ .A.", t. 1955-IlI, p. 240. 215 Ver apéndice, ps. 446 y ss.
ALTERACIONES
DEL CONTRATO (UT. 37) 263

Debido a1 imperio de las circunstancias, nuestra legislaci6n Decreto 15.727149 223. Establece que no se efectuarit la re-
de mayores costos ha adquirido verdadera amplitud, la cual tenci6n para el fondo de reparos en 10s certificados de obras que
puede concretarse en las dos leyes fundamentales citadas y se extiendan por 10s mayores costos.
numerosos decretos. Las disposiciones mas importantes las tras- Decreto 29.426/4g2"'. Faeliltase a las reparticiones plibli-
cribimos en, el apendice de esta obra; respecto de otras, ofre- cas para liquidar 10s porcentajes de cargas varias relativas a
cemos a continuaci6n un breve resumen informative, respetan- jornales obreros, establecidos a 10s efectos de la aplicaciiin del
do el orden cronol6gico en que se hall dictado y publicado en el regimen de la ley 12.910.
"Boletin Oficial" de la Naci6u: Decreto 29.429/49225. Ampliase el art. 19 del decreto
Decreto 18.271/47 ?la. Dispone se liquiden las cuentas pre- 11.511/47, a fin de que puedan efectuarse liquidaciones provi-
sionales en 10s casos que expresa.
sentadas por 10s contratistas de obras pliblicas en concept0 de
Decreto 22.168151 226. Se autoriza a1 Ministerio de Obras
pago de feriados obligatorios, sueldo anual complementario,
Pliblicas a certificar con carLter provisional hasta el 80 % de
aporte patronal jubilatorio, indemnizaci6n por despido, etc., a
10s mayores costos de 10s materiales acopiados, segitn la plani-
cuenta de lo que corresponds por aplicaci6n del regimen de la Ila "B" del regimen de eniergencia para la contrataci6n de obras
ley 12.910, y se establecen normas para lo futuro. pliblicas.
Decreto 20.688/47 Se aclara 10s alcances de la ley 12.910. Decreto 9003/52 22'. Se dicta normas para la fijaci6n de
Decreto 20.810147 2'8. Prorr6gase el plazo fijado por el las variaciones de precios de 10s materiales de la planilla "B"
art. 4 del decreto 11.511147 para la presentaci6n de las liquida- del regimen de emergencia para la contrataci6n de obras pit-
ciones a que se refiere la reglamentaciiin de la ley 12.910. blieas.
Decreto 1751/48*'% Establece el procedimiento para fis- Decreto 17.138/53 Se fija normas para establecer las
calizar perdidas, mayores costos, etc., de las empresas contra- diferencias de costo de 10s materiales incluidos en las planillas
tistas de obras pliblicas con vista a la aplicaci6n del regimen "B" y "C" del regimen de emergencia para la contrataci6n de
de la ley 12.910. obras pliblicas.
Decreto 23.428148 2 z o . Declitrase inaplicable el regimen de Decreto 13/54 229. Fijase norma para establecer 10s mayo-
la ley 12.910 a 10s adjudicatarios de contratos de suministros res costos de 10s materiales de las planillas "B" y "C" de 10s
o provision de elementos facturados o a fabricar. contratos de construcci6n de edificios escolares.
Decreto 2072149 221. Se establece 10s casos en que podrit Decreto 1098/56 230. Se establece el recurso de revisiiin para.
prescindirse de la garantia que determina el art. 4 del de- ante la Comisi6n Arbitradora de la ley 12.910, en 10s cams
creto 1751/48. analogos a 10s previstos en el art. 241 de la ley 50.
Decreto 14.211149 222. Se fija el plazo de quince dias para in- Decreto 4693156 Se dispone quelas reparticiones de la
terponer el recurso de reconsideraci6n frente a las resoluciones Administracibn nacional y las empresas del Estado que contra-
de las comisiones liquidadoras del decreto 11.511/47, aproba- ten obras pitblicas deberitn incluir en 10s pliegos disposiciones
das por las autoridades de la repartici6n correspondiente. 29s Publicado en "B.O." el 21/7/1949.
w2' Publieado en "B.O."el 2/12/1949.
Publicado en "B.O."el 8/7/1947. Publicado en "B.O." el 2/12/1949.
?I7 Publicado en "B.O."el 6/10/1947. Publicado en "B.O." el 20/11/1951.
"8 Publicado en "B.O."el 2/8/1947. m7 Publicado en "B.O." el 26/5/1952.
2lQ Publicado en "B.O." el 81211948. 32s Publicado en "B.O." el 29/9/1953.
"0 Publicado en "B.O." el 4/9/1948. ' a s Publicado en "K.O." el 5/2/1954.
221 Publieado en "B.O."el 5/2/1949. Z a o Publicado en "B.O." el 2/2/1956.
>?? Publicado en "B.O."el 24/6/1949. as' Publicado en "B.O." el 26/3/1956.
que contemplen las provisiones de 10s arts. 22 y 31 del decre- v . Gobierno nacional; Cam.Fed.Cap., Sala Cont.-Adm., 18 nov.
to 11.511/47. 1965, "J.A.", t. 1966-11, p. 106).
Decreto 17.048/59232.Establece que las liquidaciones de Dictcimenes de la Procurnci6n del Tesoro de la Naci6n:
variaciones de costo prescritas por la ley 12.910, se practica- "Los mayores costos no son potestativos sino obligatorios
ran mensualmente en forma provisional. ! para 10s organismos pfiblicos" (t. 102, p. 213).
Ley 15.285. Esta ley, sancionada el 6 de julio de 1960, au- "No procede el reajuste: si no ha habido reclamo durante
toriza a1 Poder Ejecutivo para incluir en las liquidaciones de el curso de cumplimiento del contrato; si no se fund6 en forma
mayores costos 10s mayores valores correspondientes a las amor- atendible la petici6n determinando en qu8 proporci6n incidi6
tizaciones de 10s equipos, asi como la correlativa incidencia de sobre el precio cotizado; si no se observ6 la liquidaci6n final
10s gastos indirectos y generales 1 3 3 . ni se formu16 reservas en el acto de percibir su importe"
Decreto 14.304160 ZS'. Establece que las reparticiones cen- (t. 128, p. 203).
tralizadas y descentralizadas de l a Administracihn nacional, en- "Cuando un contrato de obra pfiblica se celebra err6nea-
tidades auarquicas y empresas del Estado, liquidaran a cuenta mente bajo pliegos de suministros, es obligatorio reconocer
y sin mas tramite, 10s porcentajes establecidos p r el art. 2 10s mayores costos, siendo nula la clausula de invariabilidad
de la ley 15.285 en concepto de gastos generales, sobre impor- de 10s precios" (t. 88, p. 15).
tes de mayores costos reconocidos por obras realizadas a par- "En caso de demora no imputable a1 adjudicatario corres-
tir del 1 de enero de 19'59. ponde el pago de 10s mayores costos originados por esa demo-
Decreto 6927161 " l . Reglamentario de la ley 15.285. ran (t. 128, p. 298).
Decreto 4053163 Z3e. Ampliase a treinta dias habiles ad- "Corresponde reconocer mayores costos como consecuen-
ministrativos el plaw fijado por el art. 8 del decreto 11.511/47, cia de fentrmenos naturales (heladas) de caracter extraordi-
modificado por el decreto 14.211/49, y el determinado por el nario, que por su naturaleza han impedido a1 contratista adop-
decreto 1098156 para imponer el recurso de revisibn. t a r medidas para prevenir sus efectos" (t. 85, p. 81).
La legislaci6n precedente y 10s numerosos casos presents-, "El no reconocimiento de mayores costos respecto de algu-
dos han dado lugar a una abundante jurisprudencia adminis- nos items no autoriza a1 contratista a dejar de cumplir con
trativa, a traves de fallos de la Comisi6n Arbitradora de la ley sus obligaciones" (t. 84, p. 3 7 ) .
12.910.'32
Se ha resuelto: "La falta de prueba acerca de 10s desem-
"La modificaci6n del ritmo de trabajo mediante orden
escrita genera el derecho a1 reconocimiento a 10s mayores
bolsos efectivamente'hechos por el contratista en concepto de ! costos ocasionados por tal circunstancia a la adjudicataria"
despido y 'preaviso impide reconocerle indemnizaci6n por esos (t. 75, p. 60).
rubros, pues el art. 16 del contrato a1 emplear la fras,e "ha-
berse abonado o abone" deja perfectamente claro que los ma- "El excesivo tiempo trascurrido entre la contrataci6n ori-
ginal y las sucesivas que fueron consecuencia de su incumpli-
yores costos deben calcularse sobre 10s desembolsos reales, m l
xime, en el caso del preaviso, en tanto Bste puede ser evitado miento (ejecuci6n por terceros) atribuiria una gravedad
extrema y tornaria injusta la decisi6n que pusiera a cargo
notificando a1 empleado dentro del t8rmino legal" (Espiasse
del adjudicatario incumplidor la diferencia de precio de la
nueva adquisici6n de 10s elementos no previstos" (t. 85, p. 146).
232 De fecha 2 1 de diciembre de 1959. "En caso de trabajo incentivado por resoluci6n administra-
333 D e fecha 15 de noviembre de 1960. tiva corresponde reconocer mayores costos" (t. 85, p. 135).
23' De fecha 10 de agosto de 1960.
2 5 5 De fecha 10 de agasto de 1961.
9 3 6 De fecha 17 de mayo de 1963.
-
B) Legislacidn provincial z~ anteproyectos. Con poste-
2 3 1 Fellos de la Comzsidn Arbitradol-a de la ley 18.910, tres tomos
rioridad a la sanci6n de la ley 12.910 las provincias dictaron
publieados por el Ministerio de Obras Phblieas, 1958, 1959 y 1961. su propia legislaci6n de mayores costos; muchas de ellas se li-
266 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS ALTERACIONES DEL CONTRATO (ART. 37) 267

mitaron a adecuar sus necesidades a la ley precedentemente los precios en determinadas circunstancias. Ella ha sido di-
citada. fundida, seriamente, por la doctrina nacional y extranjera "'.
Cabe destacar que actualmente la mayoría de las leyes de Esa teoría tiene una vivencia de antigua data "', pero co-
obras públicas provinciales han incorporado a sus textos capí- bró verdadera aplicación con posterioridad a la primera gne-
tedos especiales donde se legisla la cuestión que nos ocupa. rra mundial. La primera guerra y la segunda guerra trajeron
Aun en el orden nacional el anteproyecto de modificación inestabilidad económica, traducida, entre otros aspectos, en
de la ley 13.064, la Comisión designada on 1963, también consi- una suba inusitada de los precios. Ante esta situación, muchas
dera el problema en su capítulo IX, arts. 66 a 69. empresas concesio11arias que prestaban verdaderos servicios
El arto 60 del Proyecto del CIMOP y su reglamentación públicos se vieron en la necesidad de afrontar la bancarrota o
dejar de prestar los servicios, si no conseguían aumento de
proyectada establecen la forma en que se efectuarán las liquida-
precio para sus prestaciones, tal era la suba de la obra de mano,
ciones por concepto de variaciones de costos. El citado arto 60
materiales, combustible, repuestos, etc. El Estado consideró,
determina: "Las liquidaciones de las variaciones de costos se especialmente en Francia, que se estaba frente a una imprevi-
efectuarán por los períodos que establezca la reglamentación, y sión contractual que no podía conjurarse sino con el aumento
tendrán carácter definitivo en cuanto al criterio de cálculo de de las tarifas, y así se hizo.
las variaciones de costos. Los errores de cómputo que pudie- En la actualidad, la teoría de la imprevisión se acepta
ran producirse, se rectificarán al comprobarse, siempre que universalmente, en forma restrictiva, tanto en el derecho pú-
ello se produzca, antes de la liquidación final. blico como en el derecho privado. El riesgo imprevisible tiene
"La liquidación mensual de las variaciones de costos co- diferencia con la fuerza mayor, pues su carácter, eminentemen-
nespondientes a los trabajos certificados se efectuará calcu- te extraordinario, hace que- no pueda aplicarse, como la fuerza
lándose en forma aproximada en base a los valores del último mayor, a toda cIase de contratos (p. ej. : compraventa al con-
certificado definitivo. tado, contratos civiles y comerciales de escasa duración). Otra
"Sobre los saldos que resulten en las liquidaciones de varia- diferencia fundamental radica en que en el caso fortuito o de
ciones de costos definitivas y las aproximadas, se liquidarán fuerza mayor, la obligación se torna de cumplimiento imposi-
ble; en cambio, en el caso de imprevisión ella se vuelve despro-
intereses a partir de los 30 días corridos del vencimiento del
porcionadamente gravosa, pero puede cumplirse.
periodo definitivo que se certifica". Se ha dado como fundamento de esta clase de riesgo que
Se ha resuelto: "El reajuste de precio por mayor onerosi- altera. la rigidez contractual, a la equidad, al enriquecimiento
dad en la ejecución de los trabajos debe rechazarse si no apa- sin causa, y, por último, en el contrato de construcción, a que
rece causada por circunstancias imprevisibles y debió haber éste sería, eventualmente, aleatorio. Ahondando el problema,
entrado en las previsiones de la empresa al cotizar el rubro autores como WINDSCHEID y OERTMANN encuentran fundamen-
correspondiente" ("Antonio J. Bosisio Emp. Consto c. Mun'i-' to, para la teoría de la imprevisión, en la circunstancia de que
cipalidad de Juárez", 31/7/74, Prov. de Es. As.). en todo contrato, "por debajo de lo que las partes han declara-

C) Te01"ÍeL de ¡eL im]}revisión. - La legislación de mayores zas SALYAT, Contratos, t. 1, p. 448; SPOTA, oh. cit., t. 1I, ps. 841
costos a que nos hemos referido en los parágrafos' anteriores, y ss.; REzz6NICO, ob. cít., p. 528, y en La fuerza obligato?~ia del cont?'ato
y l.a t-C01'Út de la imp1'c'uisión, Es. As., 1950; Mó, oh. cit., ps. 112 y ss.;
constituye una limitación al principio de la invariabilidad de LAFAILLE, Contratos, t. 1, n Q 278, p. 330.
los precios que informa los contratos de construcción pública 2J9 Respecto del origen de esta doctrina, DALMIRO ALSINA ATIENZA
(arts. 31 y 37). cita a EBEHALD, quien en 1769 sostuvo qUe la voluntad de las partes al
La teoría de la imprevisión explica los fundamentos j urídi- contratar está condicionada por ciertas circunstancias "presupuestas por
ambas", de manera que si cambian fundamentalmente, el contrato no
cos que pueden esgrimirse en obsequio de la viariabilidad de puede seguir rigiendo.
D ) Las cuatro reglas de Gnston Jkze Z'. - Mucho se han
do y previsto en forma expresa o ticita, hay muchas otras cosas difundido las cuatro reglas de J ~ Z Een las cuales sintetiza, con
en las que no piensan a1 contratar, pero que sin embargo se verdadera maestria, cuatro conceptos relativos a la cuesti6n
hallan profundamente en su voluntad. Ademis de las cosas que venimos considerando. E n la primera se refiere a1 cum-
que ponen en el contrato, hay lo que presuponen y que por ello plimiento del contrato; en la segunda, a la fuerza mayor; en la
no piensan. A pesar de que las partes no consideran en el mo- tercera, a la responsabilidad del incumplimiento; y en la cuar-
mento de contratar esos presupuestos, no por eso eskin ta, a la teoria de la imprevisi6n.
fuera de su voluntad, sino que por el contrario constituyen su A continuaci6n las trascribimos por su notoria claridad:
fondo y raiz" 2'012". "19) El contratante debe cumplir las prestaciones estipu-
ladas en el contrato, en cualquier circunstancia, aunque se
produzcan eventos econ6micos excepcionales, imprevisibles e in-
Z 4 0 E n conferencia pronunciada en l a Asociaci6n de Abogadbs de
San Juan, por el abogado E D U S.~AGUIARARANCIBIA, sobre T e h
dependientes de la voluntad de las partes, que trastornen la
de la improvisidn en Los contratos, quien sigue, particularmente, la opi- economia del contrato.
ni6n del doctor ALFREDOORGAZ. "29) La obligaci6n del contratante se paraliza, o aun desa-
"1 E l iiustre fil6sofo espafiol JoSd ORTEGAY GASSET ha contribui- parece, cuando se halla en la imposibilidad material absoluta
do eon su pensamiento al fundamento filos6fico respecto del subsuelo de cumplir; es el caso de fuerza mayor propiamente dicha.
contractual. En su libra Ideas y creencins, edici6n Espasa-Calpe Argen- "39) Si, fuera del easo de imposibilidad material absoluta
tina S.A., Buenos Aires, 1940, aporta un ejemplo interesante: "El lector
esta en su casa y, por unos u otros motivos, resuelve salir a la calle.
de cumplir, el contratante interrumpe su colaboraci6n en el
iQu6 es en todo esto su compartamiento la que prapiamente tiene el ca- servicio p6blic0, comete la falta m i s grave e incurre en las
rieter de pensado, aun entendiendo esta palabra en su m8s amplio sen- sanciones mas severas; en especial, debe pagar dafios e intere-
tido, es decir, como conciencis clara y actual de algo? El lector se ha ses e incurre en la rescisi6n por su cuenta y riesgo, en la
dado cuenta de sus motivos, de que ha caminado, abierto la puerta, ba- caducidad.
jado la escalera. Todo esto en el caso mas favorable. Pues bien, aun en ,I 49) Si, a pesar de 10s eventos econbmicos excepcionales,
ese casa y por mucho que busque en su eonciencia, no encontrar5. en ella
ning6n pensamiento en que se haga constar que hay calle. El lector no independientes de la voluntad de las partes e imprevisibles que
se ha hecho cuesti6n ni por un momento de si la hay o no la hay. i P a r trastornan la economia del contrato, el contratante no interrum-
qub? No se negara que para resolverse a salir a la calle es de cierta im- pe su colaboraci6n con el servicio p6blico y hace todo lo posible
partancia qile la ealle exista. En rigor, es lo m i s importante de todo, el
supuesto de todo lo dem6s. Sin embargo, precisamente, de eso t a n impor-
para proseguir dicha colaboraci6n en las condiciones previstas
tante no se ha hecho euesti6n el lector, no ha pensado en ello ni para ne- en el contrato, tiene derecho a exigir a la Administracibn, que
garlo ni para afirmarlo ni para ponerlo en duda. iQuiere esta decir que participe en las perdidas de la explotacidn (teoria de la im-
la existeneia o no existencia de la calle no ha intervenido en su eompor- previsi6n) ".
tamienta? Evidentemente, no. L a prueba se tendria si a1 llegar a la puer- Las reglas precedentes fueron consideradas y adoptadas,
t a de su casa, descubriese que la calk habia desaparecido, que la tierra
concluia en el umbra1 de su domicilio o que ante (1 se habia abierto una entre nosotros, por la Cuarta Conferencia Nacional de Aboga-
sima. Entonces se produciria en la conciencia del lector una clarisima y dos, que se llevd a cabo en la ciudad de Tucumin en el afio 1936.
violenta sorpresa. iDe qu6? De que no habia aquella. Pero jno habiamos Igualmente diremos que en el Segundo Congreso de Dere-
quedado en que antes no habia pensado que l a hubiese, no se habia heeho cho Civil, realizado en Cdrdoba en el aiio 1936, una comisi6n
cuesti6n de ello? Esta sorpresa pone de manifiesto hasta quC punto la
existeneia de la calle actuaba en su estado anterior, es decir, hasta qu6
formada por 10s doctores Le6n, Montagne, Orgaz, Carlomagno
punto el lector contaba con la calk aunque no pensaba en ella y preciaa- y Berrotarin, fue encargada de dictaminar acerca de si debian
mente porque no pensaba en ella. . . . Siempre quedari qua lo que declsi- o no acogerse algunos de 10s principios de la doctrina de la
vamente actuaba en nuestro comportamiento, coma que era su bisico imprevisi6n o del riesgo imprevisible. Esa comisi6n produjo
supuesto, no era pensado por nosotros con conciencia clara y aparte. Es- su despacho proponiendo la aprobaci6n de esta ponencia:
taba en nasatros, pero no en forma consciente, sino eomo implieaei6n la-
tente de nuestra conciencia o pensamiento. Pues bien, a este modo de in- 2*3 Ob. cit., t. V, ps. 16 Y SS.
telvenir alga en nuestra vida sin que lo pensemos llamo acontar con ellos".
"Cuando en virtud de haber sobrevenido acontecimientos gene-
rales y extraordinarios, que no hubiesen podido ser previstos prestaci6n que, por su propia naturaleza, puede cumplirse en
a1 celebrar el contrato, las obligaciones de uno de 10s contra- forma instantinea y se difiere mediante plazos peri6dicos
tantes y la utilidad que el recibe, o la prestaci6n del otro se (ver ps. 25 y ss.).
encuentren en una desproporci6n que exceda toclos 10s limites Debemos considerar, pues, que el empresario o contratista
razonables que pudieron haber tenido en mira las partes a1 de obra pfiblica no podra solicitar modificacibn de precio ni
contratar, el juez puede, segiin las circunstancias, declarar resoluci6n de contrato cuando la obra esta integramente ter-
rescindido el contrato o suspenderlo temporariamente". minada, aunque le haya resultado "excesivamente onerosa".
Ademis, la teoria de la imprevisi6n esti plenamente acep- AdemAs resulta interesante destacar las dos situaciones
tada administrativamente, ya que ella tiende a asegurar la que se presentan, una en el art. 1198 y otra en el art. 1633 bis.
continuidad de Ins prestaciones contractuales. Ver dictamen de E n efecto, en materia de obras p~blicasel comitente podri
la Procuraci6n Nacional del Tesoro en t. 84, p. 309. impedir la resolucidn del contrato ofreciendo mejorar "equi-
Refo~mnadel C. Civ. nzediante la ley 17.711 (arts. 1198 -y tativamente" las exigencias del empresario; asi lo consagra
16531. el art. 1198.
Toclas las inquietudes y dudas evidenciadas durante d c a - A su vez, el art. 1633 establece que el constructor debera
das por la doctrina y jurisprudencia, respecto de la teoria de comunicar a1 eomitente la modificacidn reclamada sohre el
la imprevisi611, y que hemos reflejado en 10s paragrafos ante- precio fijado; finalmente expresa que a falta de acuerdo, resol-
riores, ban sido resueltas casi totalmente por la reforma men- vera el juez sumariamente.
cionada en el epigrafe. Consideramos que las dos situaciones expuestas ,preceden-
En efecto, el art. 1198 introduce expresamente el concepto temente se hallan intimamente vinculadas y pueden hacerse
de buena fe que debe regir toda contratacion, y especialmente, valer, sin impedimento, segiin lo reclame el estado y caracteris-
agregamos por nuestra parte, en el contrato de obra pitblica. ticas del proceso.
Pero doncle se considera particularmente la cuesti6n es en el A ) iCudmlo puede peclir el en~presario(turnento cle precio
parrafo segundo del reformado art. 1198 cuando expresa: basado en lo dispuesto por 10s arts. 1198 y 1639?
". . .si in prestctci6n a caayo de una de 10s pnrtes sc tornara Enumeramos 10s distintos requisitos necesarios para que
exeesiwcinzente onerosn, por rrcontecinzientos extriiordinarios o el empresario pueda pedir aumento de precio fundado en la
inzprewisibles, in prr.rte perfz6dicada p o d ~ ademcindcir In. resolu- teoria de la imprevisi6n: a ) acontecimiento extraordinario e
ci6n del contrato". El concepto prececlente queda vinculado a la imprevisible; agregamos que debe ser un hecho marginado de
cuesti6n que nos ocupa, cuando se observa el texto reformado toda previsi6n normal, es decir, "razonablemente e imprevisi-
del art. 1633 (itltima parte) que expresa "sal.uo lo dispuesto ble". ISe ha expresado, igualmente, que para que la teoria de la
en el cirt. 1198".
Cabe destacar que el citado art. 1198 establece una aclara- imprevisibn pueda ser aplicada no es indispensable que el
cibn que toca muy de cerca a 10s contratos de obras privadas y "acontecimiento" mismo haya sido imprevisible; basta con que
pithlicas cuando establece en el pirrafo tercero, "en 10s con- lo sean las "consecuencias" de un acontecimiento ya producido
tratos de ejecuci6n eontinuda la resoltrcibn no alccinzarci a 10s en el momento de celebrarse el contrato; b ) ausencia de culpa
efectos 1~ncun~plibs". del empresario; resulta evidente que nadie puede pedir que se
Por nuestra parte, bemos aceptado que el contrato de obra le beneficie por acontecimientos que le ban dafiado por su culpa
phblica es de ejecuci6n continuada, es decir, de tracto o ejecu- exclusiva; c) prestacidn excesivamente onerosa, es decir, cuando
ci6n sucesiva cuando se cumple, progresivamente, durante el se produce una verdadera alteraci6n respecto del precio de la
trascurso del tiempo; tambihn hemos aceptado que existe eje- obra con graves perjuicios .para el contratista; d) dificulbad del
cuci6n escalonada cuando se trata del cumplimiento de una empresario para cumplir con su obligaci6n; a1 respecto es in-
teresante destacar que la prestaci6n de la obligaci6n se torna
I

272 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS ALTERACIONES
DEL CONTRATO (ART. 37) 273

muy dificil, per0 no de cumplimiento imposible, como sucede BER~AITZ?"~ cita el conocido caso de las Termas de Ca-
en 10s casos de caso fortuito o fuerza mayor; colicretando po- cheuta registrado en "J.A.", t. 76, p. 767, cuesti6n 95 p. 786,
driamos decir que la circunstancia aparece cuando se produce 9 y trascribe un aspecto expuesto 'por uno de 10s vocales de la
un desgaste patrimonial desmedido que importa perjuicios Suprema Corte de Mendoza: "Aqui se hace valer esta doctrina
inaceptables dentro de lo que debe considerarse normal ; diremos p a r a justificar el incumplimiento del contrato en lo concer-
que la situaci6n s e presenta cuando se ha rot0 la ecuaci6n eco- niente a la construcci6n de obras, lo que no puede invocar la
n6mico-financiera que qued6 planteada al contratar. No obs- sociedad concesionaria toda vez que de conformidad con el
tante, se h a expresado que si el empresario cumple con el con- contrato de concesi6n debi6 presentar pianos, proyecto y me-
trato aun cuando se h a producido el acontecimiento pertiirtiu- morias a mediados de 1913.. ., de mod0 que si por su culpa el
dor imprevisible, podra pedir la indemnizaci6n respectiva invo- concesionario no realiz6 10s actos conducentes a ello, no puede
cando la teoria de la imprevisibn (ver "J.A.", t. 1967-IV, ps. ampararse en un hecho imputable a su propio arbitrio. . . ;
409 y 410) ; e) el contrato no debe estar integramente cumplido ademas la teoria de la imprevisi611 s610 puede ser aprovechada
(ver lo expresado en el punto a ) . por aquellos directamente lesionados por un suceso extraor-
Jurisprudencia. - E n nuestro pais la jurisprudencia, refe- dinario y no por 10s que indirectamente, a traves del tiempo
rente al aspecto que estudiamos, es limitada. Por otra parte, y del espacio, lo ven reflejado en sus intereses". Luego el citado
ya hemos expresado que la teoria de la imprevisi6n es de apli- autor comenta: "Como puede apreciarse, el rechazo de la apli-
caci6n restrictiva. cacion de la teoria invocada por la concesionaria en el pleito,
Citamos 10s siguientes fallos: "La teoria de la imprevisibn h a sido perfectamente fundado por la Corte de la provincia,
puede resolverse en nuestro derecho por aplicaci6n del art. en cuanto para su procedencia, como remedio excepcional, es
1193 del C:C. Cuando las condiciones de hecho por raz6n de precis0 que concurran todos 10s requisitos que hemos indicado
las cuales las partes fijaron ciertos precios unitarios son con- m b arriba.
siderablemente alteradas y combinadas por hecho no imputable "Ella no acude en auxilio de 10s cocontratantes negligentes,
al empresario o por circunstancias imprevisibles, que quedaron morosos o ineptos. Ella s610 tiende la mano para la supervi-
fuera de las intenciones de 10s contratantes, ]as modificaciones vencia del contrato, cuando acontecimientos realmente impre-
de 10s precios o justa compensaci6n de la obra en tales condi- visibles y ajenos a1 concesionario, hacen en tal forma oneroso
ciones confeccionada, se imponen en homenaje a la equidad su cumplimiento, que lo tornan poco menos que imposible".
y al derecho comiln" "l; "La teoria de la imprevisibn, si bien P a r a que la teoria de la imprevisi6n sea aplicable clebe
en forma imprecisa, h a sido incorporada .par el C. C. a varios tratarse dcl advenimiento de un hecho extraordinario, razon
institutos, pudiendo admitirsela siempre que en el contrato por la cual no entra en dicho dmbito la conocida y notoria es-
aparezca como una condicibn no desarrollada, aceptandola como piral inflacionaria, ya que la inflaci6n es cabalmente previsible
criterio interpretative en cuanto aquel debe cumplirse de buena y el riesgo que existe en el contrato es perfectamente normal
f e u :,,., "El juez puede teller en cuenta nuevas circunstancias (Cam. Nac. Civ., sala B, 1 3 nov. 1973, Miinicipalidad de la
para f i j a r la posici6n de las partes equitativamente, sin con- Capital c. Lando, Hugo).
ceder a1 acreedor un beneficio a1 que no aspiraba, ni imponer
a1 deudor una obligaci611 que no sospechaba, y que estuvo fuera
de la voluntad presunta de ambos" 95. E l contratista 110 puede alegar en su favor su propio error
o torpeza (quod propriam turpitudinem c~llegnnsnon est nzrdien-
"L.L.",t. 75, p. 254.
"J.A.", t. 1952-IV. D. 381.
24'
dus) .
i'Z "J.A.", t. 1951.1, p. 676; t. 48, p. 698; "L.L.", t. 23, p. 172. SAL-
YAwR FORNIELES, Cuestiones de delrecho civil, p. 23. Ob. cit., p. 339.
ALTERACIONES
DEL CONTRATO (ART. 37) 275
274 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS
de 10s trabajos, llegando a diferir sustancialmente su interpre-
En consecuencia, el error u omisi6n de su parte no lo taci6n respecto de 10s que en realidad deben ejeeutarse en obra.
autoriza a reclamar el aumento de 10s precios fijados en el Reunidas las circunstaneias mencionadas, consideramos que
contrato. El concept0 abarca tanto el error de hecho como el de h es equitativo escuchar al empresario de buena fe, en lo que
derecho. En el primer caso se trata sobre la apreciaci6n equi- respecta a 10s posibles aumentos de precios. Reiteramos que se
vocada de algo que ha podido caer materialmente bajo el do- trata de una interpretacibn exceptional de caractw restrictivo,
minio de 10s sentidos; en el segundo, es la falsa apreciaci6n tendiente a evitar males mayores con referencia a la realizaci6n
de lo que establece una norma juridica 247. de la obra.
Por ello, el empresario debera hacerse cargo de las con- Se ha resuelto: si la Administraci6n indujo en error a1
secuencias de sus omisiones o errores. contratista a1 establecer las condiciones de la licitaci6nn,no
Se ha resuelto (citamos un fallo que responde a la Bpoca puede invocar su culpa para imponer una ejecuci6n mas onerosa
de vigencia de la ley 775) : "El contratista de una obra publica que la que la buena fe de las partes ha tenido la intenci6n
que conforme a lo dispuesto en el contrato respeetivo manifes- de convenir ("L.L.", t. 97, p. 343).
t6 en su propuesta haber examinado el terreno, etc., compro-
metiendose a ejecutar 10s trabajos de acuerdo a 10s planos, 161. EQUIVOCACIONES
EN EL PRESUPUESTO.
c6mputos metricos, pliego de condiciones, etc., que forman
La ley contempla dos casos, ya sea que las equivocaciones
parte integrante de dicho contrato, y que ademas ha suscrito
se refieran a1 valor o a la extensi6n de las obras. E n ambai
sin objeciones las respectivas planillas de medici6n provisoria
situaciones, las eorrecciones deberan hacerse en cualquier mo-
de lo ejecutado, no ha podido abandonar la ejecuci6n de la mento, hasta la terminaci6n del contrato.
obra so capa de haber sufrido errores en sus c&lculos sobre
Se trata de algo distinto de lo expuesto en el no 160, pues
la naturaleza del terreno o sobre el costo de ejecuci6n de la 1
en este caso 10s errores 10s habria cometido la Administracibn,
obra, y pedir, fuera de todo 'plaza legal y contractual, un reajus-
y no el contratista. Este fdtimo podri ejercer 10s derechos que
te de precios y dafios y perjuicios; en sus manos estuvo, o
le otorgan 10s arts. 38 y 53, inc. a, de la ley que comentamos.
pedir oportunamente las explicaciones o la fijaci6n de nuevos
A ) Indemnizaci6n.-El art. 53, inc. a, permite a1 con-
precios, o indemnizacibn, o bien la rescisi6n que determinan
tratista rescindir el contrato cuando 10s errores a que se refiere
respectivamente, 10s arts. 14, 41, 60 y 70, ley 775" ("J.A.", el art. 37 alteren el valor total de las obras contratadas en un
t. 1948-1, p. 242).
20 % en mhs o en menos.
La Procuraci6n National del Tesoro ha dictaminado:
El derecho de rescisi6n del empresario crea tambikn en su
"Cuando el error, si bien no excusable en estricto derecho, se
favor el derecho a reclamar la indemnizaci6n correspondiente.
produce por un actuar con anegligente buena feo o aun con
En efecto, podri reclamar 10s darios emergentes debidamente
torpeza, el Estado abuen padre de familiao, 6rgano creador
probados. Al contrario, no tiene derecho al lucro cesante, es
y regulador del derecho, no debe ampararse en 61 para exigir el decir, a 10s beneficios que hubiere podido obtener sobre las
fie1 cumplimiento de obligaciones; pero, como tampoco seria
obras no ejecutadas (ver com. a 10s incs. e y f' del art. 54,
equitativo que el Estado se perjudique perdiendo 10s importes
ps. 394 y ss.).
que haya desembolsado para obtener las ofertas, el empresario
debe reintegrar 10s gastos producidos" (t. 83, p. 180).
-
A) Diferencias sustanciales. Por via de excepci6n nos
I
"Si en el contrato de construcci6n se ha estipulado, ex-
planteamos el caso de que el contratista, mediante la informa-
ci6n suministrada por las bases licitatorias, pliegos correspon- presamente, que el constructor renunciari a todo reclamo por
dientes, proyecto, etc., no pudo tener una comprensi6n cabal un error en 10s c6mputos mktricos, no puede pretender so
cobro" ("J.A.", t. 27, p. 517).
te del mismo, la Administraci6n o el contiatista tendri derecho a
"Aun cuando la obra se haya contratado por ajuste alzado, que se fije un nuevo preuo unitario de comim acuerdo (165). En
el empresario tiene derecho a cobrar el importe de 10s trabajos caso de disminucibn, el nuevo precio se aplicari a la totalidad del
efectivamente realizados, si el precio se fij6 en base a un trabajo a realizar en el item, pero si se trata de aumentos &lo se
cilculo realizado por la contraparte, aun cuando el empresario aplicari a la cantidad de trabajo que exceda de la que para este
nodria haber verificado el error en el curso de 10s trabajos" item figura en el presupuesto oficial de la obra (166). Si no se
("L.L.", t . 59, p. 733). lograra acuerdo entre 10s eontratantes, la Administracih podri
"Cuando esta admitido por las partes que no previeron la disponer que 10strabajos del item disminuido o 10s excedentes del
que se ha aumentado, se lleven a cab0 directamente o por nuevo
gran diferencia .producida en el cubaje relativo al movimiento contrato, sin derecho a reclamacidn alguna por parte del con-
de tierra que resulta de la cantidad que ha sido necesaria para tratista (167).
rellenar el espacio entre 10s muros y la ladera de la montafia, La supresi6n total de un item, &lo dari al contratista el
ns
. -. tuda
. de .~~~ ,iusticia
, no i m ~ o n e ra1 colltratista tan grave sacri- derecho que le confiere el art. 53 (168).
ficio" ("L.L.", t. 100, p.-593).
"Si el empresario se comprometi6 en consideraci6n a un SUMARIO: 1 6 4 . N v c v l dirnosicibn.
-
muperlor 11 206 ' 9 dc au i m m r t e .
- 165. Aurncnb D di3rninuri6n de un iton
166. Dctcrmio.ei6n del monto del nurvo p m i o
determinado estado de cosas sobrevenidas y se encontrb otras nnitatio. - 167. Felt. dc aeuerdo cntre lu psrtu eontmtnntes. - 168. S u p m Y n
foW del item. Rcacisidn. - 169. Adsracionrr p ~ r h n u n t a r i a s .
imprevisibles racionalmente, que engaiiaron sus calculos y pro-
rrogaron realizaciones previas que determinaron el alarga-
miento del plazo contractual, debe autorizarse la revisi6n del
precio" ("L.L.", t. 97, p. 343).
"Hay enriquecimiento sin causa del contratista que per- Este articulo no tiene correlative en la antigua ley 775,
cibii, mayores costos si la obra la realiz6 un subcontratista y como bien lo expresa el miembro informante de la Cimara
que fue quien 10s soport6" ("J.A.", t. 1962-VII, p. 525). i de Diputados de la Nacibn, diputado Jose Marotta, en las acla-
"Con arreglo a lo dispuesto por el art. 2 de la ley 5070 raciones parlamentarias a la ley 13.064, se incorporb el texto
de la provincia de Bs. As., s61o deben admitirse mayores costos que analizamos a 10s fines de la mejor soluci6n de diversas
efectivos y nunca aquellos que significan ganancias para la situaciones de caricter prictico que se presentaban en 10s
empresa contratista" (S.C.B.A., "A.S.", 1960-VI, p. 322). procesos licitatorio y ejecutivo de las obras pliblicas.
"El decreto del P.E por el cual se aprueba una liquidaci6n
de mayores costos, no significa que el criterio alli aceptado 165. ALIMENT0 0 DISMINUCION
DE UN iTEM SUPERIOR AL 20 %
deba ser obligatorio para futuras homologaciones" (S.C.B.A., DE SU IMPORTE.
"D.J.B.A.", 66-153).
Cuando se producen alteraciones en el proyecto (art. 30) ;
163. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. o equivocaciones en el presupuesto (art. 37; ver ps. 259 y ss.),
y estas circunstancias gravitan en el item aumentando o dismi-
"Los dos primeros pirrafos de este articulo son iguales a
10s parrafos del art. 62 de la ley 775, y el tercero tiene por nuyendo en un 20 O/o su importe, determinado mediante precios
objeto correlacionarlo con otros articulos". unitarios, el articulo que estudiamos concede a la Administra-
cion y a1 contratista iguales derechos, o sea, solicitar se fije un
nuevo precio unitario de comlin acuerdo.
Art. 38 (164) La Procuracidn Nac. del Tesoro ha dictaminado: "En 10s
Si en el contrato de obras pitblicas celebrado, la,Administra- contratos de obras p~iblicasen que se producen modificaciones
ci6n hubiera fijado precios unitarios y las modificac~oneso erro- en alglin item con precios unitarios que implican un aumento
res a que se refieren 10s articulos 30 y 37 importasen en, alg8n superior a1 20 % del mismo, el nuevo precio unitario que se
item un aumento o disnlinucidn superiores a un 20 70del impor-
278 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS POBLICAS ALTERACIONES DEL CONTRATO (ART. 3 9 ) 279

fije debe regir para la totalidad del aumento producido" (t. en cuenta: disponibilidad de equipos, grado en que estin amor-
67, p. 197). tizados, disponibilidad de materiales adquiridos con precio bajo,
disponibilidad de personal tkcnico ya formado.
166. DETERMINACI~N
DEL MONTO DEL NUEVO PRECIO UNITARIO. "A1 considerar cada rubro del presupuesto o cada parte
La ley contempla dos situaciones distintas: de la obra, le asignara valores te6ricos 'para su empresa y la
suma de todo ello m b l a ganancia, le dara un valor conjunto
n ) en caso de disminuci6n, el nuevo precio se aplicari a la que comparado con el presupuesto oficial, determinara el por-
totalidad del trabajo a realizar en el item;
centaje de aumento o disminuci6n que cotice, si se trata de
b ) en caso de aumento, el nuevo precio s610 se aplicari obra por ajuste alzado o por unidad de medida o bien el por
a la cantidad de trabajo que excede a la que originariamente ciento de utilidad si contrata por acoste y costasa.
figura en el item respectivo, en el presupuesto oficial de
"En el caso aquel de que la Administraci6n proceda a
la obra. modificar cada item, sin aumentar el 20 %, porque 10s aumentos
se compensan con las reducciones, puede ocurrir que dentro
167. FALTADE ACUERDO ENTRE LAS PARTES CONTRATANTES. del mismo contrato 10s rubros donde el contratista ha calculado
Si el comitente y el contratista no se pusieren de acuerdo sus ganancias vayan desapareciendo, mientras aumentan aque-
respecto a la fijaci6n de 10s nuevos precios unitarios, el pri- 110s que le producen perdidas. Esta situaci6n se produce en
mero podra disponer que 10s trabajos 10s lleve a cab0 directa- algunos casos, originando un desequilibrio total en la economia
mente la Administraci6n, u otro contratista con quien se de la obra.
deberi celebrar un nuevo contrato. "Por ello se arbitra la soluci6n del presente articulo, el
Consideramos sue en caso de desacuerdo, y si la obra lo que contempla las situaciones siguientes:
permitiere, la Administracibn podri, tambien, demorar hasta " a ) Aumento del item en mis de un 20 $0. Se fija nuevo
tanto lo creyere conveniente la ejecuci6n de 10s trabajos. precio unitario para la cantidad de obra que exceda de la que
Finalmente, seghn lo dispuesto por la ley, el contratista figura en el ,presupuesto oficial; en caso de no llegarse a un
no tendri derecho a reclamaci6n alguna. acuerdo, el excedente podri realizarse por administraci6n o
enconlendarse a otro contratista.
168. SUPRESION
TOTAL DEL iTFM. RESCISION. "b) Disminuci6n de item; superior a un 20 70. ;Se fija
nuevo precio unitario para la totalidad del item. En caso de no
El contratista tendra derecho a rescindir el contrato cuan- llegarse a un acuerdo, la totalidad o la parte no hecha del item
do la supresi6n total de un item altere el valor integral de la disminuido, podra llevarse a cab0 por administracibn o por
obra contratada en un 20 % en mas o en menos (art. 53, inc. nuevo contrato. En cuanto a1 pago de la parte hecha, no ha-
a ; ver com., p. 380). biendo acuerdo, la Administieaci6n efectuari sobre la base de
A nuestro juicio, no es necesaria la supresi6n total de un sus determinaciones, sin perjuicio de 10s recursos a que el con-
item para que el contratista pueda rescindir el contrato, pues tratista se crea con derecho.
bastara la supresi6n parcial si la parte de obra suprimida al- "c) Suspensi6n del item. En este caso no se trata de fijar
canzare a1 20 'j%del valor total de ella. nuevo precio, de manera que la situaci6n debe contemplarse
como supresi6n de obra, art. 53, inciso a , y tambit511 art. 30".

"Teniendo en cuenta situaciones que se han presentado


en la practica, se incorpora este articulo. Art. 39 (170)
"Todo constructor hace el an6lisis de sus propios precios El contratista no tendri derecho a indemnizacion por causas
antes de cotizar en una licitaci6n phblica, y para ello tiene de perdidas, averias o perjuicios oeasionados por su propia culpa,
280 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS ALTEXACIONES DEL CONTRATO (ART.39) 281

falta de medios o errores en las operaciones que le Sean imputa- directa o indirecta en el conlportamiento de las autoridades
b l e ~(171). Cuando esas phrdidas, averias o perjuicios prorengan , ' pliblicas. A1 respecto cxpresa GRECA?"~: "esto importaba poco
de culpa de 10sempleados de la Administracibn (172), o de fuerza mencs que negar toda causa de fuerza mayor a 10s empresarios
mayor o caso fortuito, serin soportados por la Administracibn que contrataban con el Estado, pues si 10s culpables de una
pIiblica (173). averia, desastre o perjuicio eran las autoridades, no habria
Para 10sefectos de la aplicaci6n del pirrafo anterior se con- sido necesario decir que esa responsahilidad de la Administra-
siderarin casos fortuitos o de fuerza mayor:
ci6n era par causa de fuerza mayor. Estimamos que aquello
a ) 10sque tengan causa directa en actos de la Administra- \
cibn pIibblica, no previstos en 10s pliegos de licitacibn; no podia calificarse de afuerza mayorz, sino cdel mayor des-
b) 10s acontecimientos de origen natural extraordinarios y cuidoo".
de caracteristicas tales que impidan a1 contratista la adopci6n de La aplicaci6n e interpretaci6n combinada de 10s viejos
las medidas necesarias para prevenir sus efectos (174). arts. 60 y 61 suscit6, ciertamente, un sinnlimero de litigios que
Para tener derecho a las indemnizaciones a que se refiere :
,_ ahora se trata de obviar con la mayor claridad y amplitud
este articulo, el contratista debera hacer la reclamaci6n corres- de la norma que analizamos (ver aclaraciones del miembro in-
pondiente dentro de 10splazos y en las condiciones que determinen formante de la Camara de Diputados de la Nacibn, p. 290).
10s pliegos especiales de cada obra (175).
En caso de que proceda la indemnizacibn, se pagwri el per- 171. CULPA D m CONTRATISTA.
juicio de acuerdo, en cuanto ello sea posible, con 10s precios del, .
contrato (176). La ley niega al contratista derecho a indemnizacion por
Con~ordsnciaa: srtr. 613. 614, 909. 1109. 1112. 1113 y 1830, C. Civ.; averias o perjuicios ocasionados por su propia culpa. Rigen
172. C. Corn. en este caso 10s principios de la ley civil consagrados en 10s
SUMARIO: 170- Mayor srnPiitud de I& n o m a .
172- C u l ~ ade la Admini~tmci6n. - -
112. Culil. del eontrati,tl.
173. Sitursiona de fueris mayor o cnao fortnib.
- arts. 1109 y 1113 del c6digo de la materia ?:'*.
A1 Fund=mcntoa ae la difercncis ~reoedente. -
174. Cnsor fonvitor o de ivema maror L. Iguales apreciaciones deben hacerse en el caso de falta
sonaiderado8 por el ert. 39.
n l Actoa dr h AdministmaUn pGblicn. bl Aeonteeimiento.
de "medios o errores en las operaciones que le Sean imputables" ;
de aiiarn natural. r ) Heeha, d.1 hombre. - 176. Plaro pars efwtuar nelarnnsionn. -
176. Indernniracirin. Prceio.
var1.m.nt.ri.r.
del contrato. - 177. Jutil~rudeneia. - 178. Adaraciona par otra parte, la ley entiende que el contratista al acometer
la realizacibn de una obra pcblica, cualquiera que ella sea,
cuenta con 10s medios adecuados para la ejecucirjn; la infor-
170. MAYORAMPLITUD DE LA NORMA. macion suministrada en el proceso licitatorio impedirh a1 em-
Este articulo unifica, ventajosamente, 10s arts. 60 y 61 presario formular con posterioridad excusas o argumentaciones
de la antigua ley 775, ampliando el derecho de indemnizacibn sorpresivas. Se descuenta, tambien, que el empresario tiene un
por concept0 de casos fortuitos o de fuerza mayor para 10s bagaje de conocimientos e idoneidad que surge de su titulo
casos de "acontecimientos de origen natural extraordinarios babilitante o de quien lo represente, todo lo que pone a su
y de caracteristicas tales que impidan al contratista la adop- cargo sus propios errores o deficiencias cometidos durante la
ci6n de las medidas necesarias para prevenir sus efectos". El realizaci6n de la obra (ver art. 909, C. Civ.) ?".
profe,~orBIELSA" 8 considera que "la ley acuerda a1 contra-
26s Ob. cit., p. 218.
tista una especie de garantia legal consistente en un derecho rco Art. 1109: "Todo el que ejeeuta un heeho. que por su eulpa o
a ser indemnizado en casos en que segkn 10s principios gene- negligencia oeasiona un dafia a otro, esta obligado a la reparation del
rales solamente estaria exento de responsabilidad por incum- perjuicio. Esta obligaei6n es regida por las mismas disposieianes relati-
plimiento de obligaciones". vas a 10s delitos del derecho civil".
La vieja ley de obras pcblicas restringia 10s casos cle Art. 1113: "La obligaci6n del que ha eausado un dafio se extiende
a 10s daBos que causaren 10s que e s t h bajo su dependencia, o por las
fuerza mayor so10 a aquellas situaciones que tuviere~icausa eosas de que se sirve, o que tiene a su euidado".
$61 Art 909: "Para la estimaci6n de 10s heehos voluntaries, las
''8 Ob. cit., ps. 358 y 359 leyes no taman en cuenta la candici6n especial, o la facultad inteleetual
i
282 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ ~ B L I C A S
ALTERACIONES
DEL CONTRATO (ART.39) 283

Es evidente que la ley de obras p~blicasdifiere de lo dis-


La ley otorga a1 contratista el derecho a reclamar indem-
nizaci6n por las perdidas, averias o perjuicios producidos poi-
puesto por el art. 1630 del C. c.,
aplicable a la contratacibn de
hechos u omisiones imputables a empleados de la Administra- b obra privada, cuyo texto expresa: "El que se ha obligado a
poner su trabajo o industria, no puede reclamar ninghn esti-
ci6n. Nuevamente rige el principio de que cada uno debe cargar
pendio, y se destruye la obra por caso fortuito antes de haber
con las responsabilidades emanadas de su propia culpa o la de
sido entregada. . .".
sus subordinados.
Recordamos t a m b i a el art. 1112 del C. Civ., el cual ex- A) Fundamentos de la diferencin yrecedente. -Las obras
press: "Los hechos y las omisiones de 10s funcionarios publicos, phblicas tienen, habitualmente, un monto econ6mico mucho
en ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de manera mayor que las obras privadas y, en consecuencia, 10s riesgos
irregular las obligaciones legales que les estin impuestas, son son tambikn mayores. Los capitales de las empresas son, por lo
comprendidos en las disposiciones de este titulo". general, menores que 10s costos de las obras phblicas que
A1 respecto trascribimos la siguiente ponencia que tiene realizan. Por ello, la destrucci6n total o parcial de la obra
relaci6n directa y acertada con la cuesti6n que nos ocupa 2": phblica por caso fortuito o fuerza mayor, debe absorberla el
"Sostener que toda norma emanada del ,poder pliblico o Admi- Estado. Puede afirmarse que en el subsuelo de todo contrato de
nistraci6n publica, de naturaleza general y obligatoria, sobre- obra pitblica se contempla la postura que analizamos, y si asi
viniente e imprevisible a1 tiempo de contratar, que modifique no fuere, no habria empresa que pudiere afrontar con un mi-
las condiciones financieras-obligacionales de un contrato de n i m ~de seguridad su futuro econ6mic0, sin riesgo de per-
obra o trabajos phblicos, da derecho a1 resarcimiento previsto derlo todo.
en el art. 39, inc. a, de la ley 13.064, o norma anijoga de las No se concibe ubicarse en otra posicion ante riesgos tan
i importantes; el contratista no puede responder por algo que
l~gislacionesprovinciales de obras phblicas".
Procede tener en cuenta en la indemnizacion a1 contratista econ6micamente le resulta imposible. Lo contrario nos hace
de la obra phblica, la desvalorizaci6n de la moneda, actualizh- pensar en que cada desastre importaria la desaparici6n de una
dose 10s valores conforme a dicho factor inflacionarin (CBm.
~

- \
empresa por falencia de ella.
Nac. Fed., sala civil y com., 28 die. 1966, "L.L.", t. 126, p. 786; Sin ese minimo de garantia y respeto patrimonial, el Estado
"J.A.", t. 1967-V, u. 289). terminaria no contando con oferentes para sus licitaciones. Para
Los dafios y perjuicios no imputables a1 contratista de la refirmar tal concept0 recordamos palabras del ingeniero LUIS
obra publics, le deben ser indemnizados ("L.L.", t. 126, p. DE CARLI,pronunciadas en el Congreso Vial de la Provincia de
786; "J.A.", t. 1967-V, p. 289). Buenos Aires en 1960, al comentar el decreto 6927, reglamen-
tario de la ley 15.285: "A las licitaciones concurren mas y
173. SITUACIONESDE FUERZA MAYOR 0 CASO FORTUITO. mejores oferentes con precios m i s bajos cuando la garantia,
de un bajo coeficiente de alza por riesgo legal y econ6mic0, esti
La disposici6n que estudiamos pone a cargo del comitente dada en una adecuada legislaci6n. Las leyes econ6micas son tan
las perdidas o averias producidas por fuerza mayor o caso dificiles de violar como las leyes f i ~ i c a s ' ' ~ ~ ~ .
fortuito, y a su vez concede determinados derechos a1 con- ALBERTO G. SPOTA2S*, refiriendose a la situaci6n preceden-
tratista. te, expresa: "El contrato de obra phblica adquiere su fisonomia
propia, en cuanto el riesgo no es soportado por el contratista,
de una persona determinada, a no ser e n 10s contratos que suponen sino por el comitente. Las obras pueden ser de tal especie (ma-
u n a confianza especial entre las partes. En estos easos re estimarh el
grado de respansabilidad, por las condiciones especiales de 10s agentes".
253 Ver revista "Informaciones", no 92, p. 9, de l a Cimara Argen-
z i 2 Ver t. IX, "Industria de la construccidn y la economia nacionnl",
a80 1975. tina de l a Construcci6n.
t 26' Ob. cit., t. I, p. 522.
284 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S ALTERACIONES DEL CONTRATO (ART. 39) 285

ritimas, fluviales, diques, puentes, caminos, etc.) que justifica fabrica es expropiada para otras finalidades por el comitente;
que el Estado resulte el asegurador de si mismo frellte a 10s destruccibn partial o total de la obra phblicn con motivo o para
i facilitar la realizaci6n de otra obra que el Estado considera mas
eventos fortuitos, sobre todo si se tiene presente que la Admi-
nistraci6n ejerce una suerte de jus sz~jeccionis".Luego agrega: importante ; etc.
"El contrato de obra phblica no encierra, pues, ni el riesgo b) Acontecimientos de origen natural. -Estos deben ser
del evento fortuito, ni el que proviene de la imprevisi6n con- extraordinarios y de caracteristicas tales que impidan a1 con-
tractual, hallandose siempre vigente una suerte de clAusula tratista prever o prevenir sus efectos; el concept0 se ajusta
rebus sic stantibus". a lo dispuesto por el art. 514 del C. Civ. 2w".
Lo espuesto en 10s apartados anteriores demuestra cierto La Procuracibn Naeional del Tesoro ha dictaminado:
caricter tuitivo de la legislaci6n de obras p~blicasfrente a las
". . .para que un hecho imprevisible sea caso fortuito, debe
serlo en el instante en que el contrato se concluye; si en esa
empresas constructoras, las que movilizan enormes capitales
oportunidad fuese previsible, el deudor incurrira en culpa de no
muy superiores, repetimos, a 10s que constituyen sus patri-
haberse precavido contra 61, aunque resultase inevitable porque
monios.
Esta misma preocupaci6n se observa en las leyes 12.910 se habria obligado temerariamente, y nunca de buena fen (t.
i
y 15.285, llamadas de mayores costos. Estas disposiciones le- 66, p. 8).
"Respecto de las averias o perdidas no debe hacerse dis-
gales se han concedido siempre como una defensa o respaldo
tinci6n entre materiales incorporados a la construcci6n y aco-
respecto del patrimonio de 10s empresarios, para evitar su ban-
piados, aun cuando respecto de estos riltimos el empresario
carrota frente al imprevisible aumento de determinados costos
tenga el caracter de depositario" (t. 67, p. 30).
o gastos.
En consecuencia, debemos aceptar que el Estado se halla $ C) .H~CILOS del hombre. - El inc. b del articulo que comen-
tamos al referirse al "origen natural" de 10s acontecimientos
vivamente interesado en la evoluci6n econ6mica normal de las
pareciera que excluye a 10s motivados por la voluntad del bom-
empresas, en raz6n de las proyecciones de bien com6n de que
bre, como serial1 10s casos de revoluciones, guerras, huelgas,
estan imbuidas todas las obras ,priblicas. Con ello 10s contratos
etc.'";. Sin embargo, situaciones como las que acabamos de
que nos ocupan dejan de ser aleatorios, es deeir, "a riesgo y
mencionar tampoco quedan a1 margen de la estructura concep-
ventura", seghn opini6n de LUIS MAR~A REZZ~NICO 25r.
tual que venimos analizando, pues encuentran amparo en la
Ahora bien; si esta preocupaciiil~estatal se pone en evi- teoria del riesgo imprevisible acogida por nuestra legislacibn,
dencia ante la posibilidad de diferencias de costos presupues- doctrina y jurisprudencfa.
tarios que puedan presentarse, jc6mo ha de excluirse tal Actualmente proliferan, en nuestro pais, hechos que se
preocupaci6n ante la ruina de obras phblicas en cuya destruc- ubican con el nombre de actos de guerrilleros; como es phblico
ciirn han intervenido factores extraEos a la voluntad y proce- y notorio 10s hechos mencionados producen estragos extraor-
deres de las empresas constructoras? dinarios respecto de 10s cuales no estan exentas las obras pli-
blicas.
174. CASOS FORTUITOS 0 DE FUFXZA MAYOR CONSIDERADOS POR
Pensamos que la cuesti6n planteada esta comprendida den-
EL ART. 39.
tro de lo expresado en el parrafo anterior. No obstante, es
a ) Aetos de la Administracibn pliblica. -Deben tener l indispznsabIe, para evitar la posibilidad de que pueda restfiii-
origen directamente en actos de la Administraci6n y no estar girse la aplicacidn del art.39, que. 10s contratistas exijan la
previstos en 10s pliegos licitatorios. Ejemplos: establecido con- inclusi6n en 10s pliegos de condiciones, de clausulas claras y
tractualmente que se empleara tales o cuales materiales pro-
ducidos por determinada fabrica, y luego acontece que esa ' j q r t . 514: "Caso fortuito es el que no ha podido greverse, o que
previsto, no ha podido entarse".
Conf.: GRECA,ab. eit., p. 219.
XI Ob. cit., p. 529, nV 29. I 25'
ALTERACIONES DEL CON'TRATO (ART. 39) 287
286 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS
natural -copiosas lluvias que provwan el desborde de un
arroyo--, que'aun cuando pueda ser previsible es rigurosamente
expresas tendientes a poner a cargo del Estado este tipo de
perjuicios; contrariamente, 10s empresarios ,podrian ser obli- inevitable, de proyeccion extraordinaria, superior a lo comlin
gados a la reparaci6n total de 10s daiios sin reconocimiento de ("L.L.", t. 133, p.-'968').
ninguna indemnizaci6n por parte del comitente. , 175. PLAZO PARA EFECTUAR RECLAMACIONES.
For otra parte, recordamos que en nuestro derecho positivo
no se hace diferencia entre la fuerza mayor y el caso fortuito Contrariamente a lo que establecia la ley 775 (30 dias),
(hechos del hombre y hechos de la naturaleza). Los arts. 513 la ley 13.064 no fija plazo alguno; remite la cuesti6n a lo que se
del C. Civ. 208 y 172 del C. asimilan la fuerza mayor hubiera establecido en 10s respectivos pliegos de condiciones.
a1 caso fortuito. El temperamento nos parece acertado, pues segun las carac-
La ley de obras pfiblicas no establece diferencias, igual- teristicas, ubicaci6n e importancia de la obra podria conside-
mente, respecto de 10s dos conceptos mencionados. rarse exiguo o muy extenso cualquier tkrmino que fijare la ley.
Se ha resuelto: La indemnizacidn por paralizaci6n de la Anotamos que el reclamo debe hacerse no s61o en tbrmino
obra a causa de la &lta de s.umini:tro, de cement0 a cargo del sino fehacientemente, es decir que pueda probarse en forma
contratante procede a pesar de haberse alegado escasez del indubitable. El constructor que no formalice su reclamo en el
material debido al aumento de las obras phblicas y digfitades termino establecido perderA todo derecho.
en el trasporte ferroviario; tales causas de fuerza mayor no Ahora bien; consideramo-?que el plazo a que nos referimos
pueden ser tenidas en cuenta, puesto que en ellas tuvo gran precedentemente, es factible de interrupci6n o suspensi6n; a1
participation uno de 10s contratantes: elstdo (Espiasse v. respecto se ha expresado en general: "En cuanto a la inter-
Gobierno nacional; Cam. Fed. Cap., Sala Cont.-Adm., 18 nov. pretacibn de textos como 10s del art. 39 de la ley 13.064 o de 10s
1965, "J.A.", t. 1966-11, p. 106). pliegos como consecuencia del art. 35 de la misma ley, no se
El aumento en el precio del combustible es indemnizable puede estar estrictamente a lo g r a m a t i d , sino que debe inves-
si ha sido ocasionado por el llamado sobreprecio, pero no si tigarse en la esencia que inspira las reglas, ya que ni el legis-
responde al encarecimiento de 10s costos de producei6n en un lador ni 10s autores de anteproyectos de leyes de obras phblicas,
mercado dirigido, pues en este caso ese aumento no puede re- no pueden haber tenido conceptos claros discriminatorios en una
sultar imprevisible para el contratista (Espiasse v. Gobierno materia tan oscura y poco conocida y pueden haber usado
nacional; Cam. Fed. Cap., Sala Cont.-Adm., 18 nov. 1965, terminos no adecuados a 1 1 esencia de la instituci6nM'".
"J.A.", t. 1966-11, p. 107). Si en 10s pliegos no se hubiere previsto plazo para el
Son indemnizables al contratista 10s datios producidos por reclamo, coiisideramos que el contratista debera hacerlo inme-
un hecho fortuito, enteramente ajeno a su voluntad, que no diatamente. Al contrario, no haciendolo y continuando con el
puede serle imputado en su producci6n ni en la intensidad proceso de ejecucib, debe interpretarse como un desistimiento
de sus consecuencias, que tiene su origen en un fen6meno tricito de sus derechos; tanto mis si el empresario iniciare
reparaciones.
258 Art. 513: "El deudor no seri responsable de 10s darios e inte-
reses que se originen al acreedor por falta de eumplimiento de la obliga- 176. INDEMNIZACION. PRECIOSDEL CONTRATO.
ci6n, cuando Bstos resultaren de caso fortuito o fuerza mayor, a no ser La ley establece que en cuanto ello sea 'posible la indemni-
que el deudor hubiera tomado a su cargo las eonsecuencias del caso for- zaci6n debera integrarse en su monto, teniendo en cuenta 10s
tuito, o Bste hubiera ocurrido por su culpa, o hubiese ya sido aqubl cons-
tituido en mora, que no fuese motivada por caso fortuito o fuerza mayor". precios del contrato.
Art. 172: "Uurante el trasporte corren por cuenta del cargador, Josi M A R ~ A.&VILA, en articulo Diagndstlco diferencial entre ctr-
no mediando estipulaei6n en contrario, bdos 10s d&os que sufrieren 10s ducidnd, forelusidn ?I prescripcidn, publicado en "Construcciones", n9 173,
efectos, provenientes de vicio propio, fuerza mayor o caso fortuito. La p. 193.
prueba de cualquiera de estos hechos incumbe a1 acarreador o eomisio-
nista de trasporte".
288 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS
ALTERACIONES DEL CONTRATO (ART. 39) 289
Advertimos que los precios deberán ser los del contrato
pero actualizados, según 10 prevé la misma ley al expresar "e~ "El caso fortuito debe ser o generar un impedimento abso-
cuanto ello sea posible". Nunca se podrá tener en cuenta pre- luto que haga imposible la ejecución de la obligación. Esa impo-
CIOS menores que aquellos fijados en el contrato. sibilidad no debe ser relativa, sino absoluta, y estar muy lejos
de una simple dificultad en el cumplimiento del hecho a cargo
177. JURISPRUDENCIA. del deudor; debe ser independiente de la ·personalidad del
mismo, y de sus medios de acción.
"Por grande que sea el temporal e intensa la nevada un
alud no puede considerarse un hecho «imprevisible. en la 'eor- "El plazo de 30 días para formular reclamaciones, estable-
dlJlera de los Andes, porque no constituye un caso fortuito. cido en el arto 48, ley 775, de obras públicas nacionales, no se
. "La indemnización por daños y perjuicios debe fijarse al refiere a las mediciones o certificados parciales. Por tanto, el
tiempo de la sentencia, teniendo en euenta el valor de la moneda hecho de que el contratista haya conformado esos certificados
en ese momento" ("J.A.", t. 1960-III, p. 579). no le hace perder el derecho de reclamar el pago de las obras
. ."La circunstancia de que un acontecimiento previsible sea que no se computaron, pues se trata de documentos sujetos
lnevItable, no basta para que pueda ser invocado como eximente a las variaciones y rectificaciones de la liquidación final.
de responsabilidad, si es la consecuencia de Un riesgo previsto "En el concepto de «avería, desastre o perjuicio», que
y aceptado al celebrarse el contrato" ("J.A.", t. 1959-II, p. 599). enuncia el arto 61, inc. 1,. ley 775, de obras públicas nacionales,
"La imposibilidad debe comprobarse con caracteres de que obliga al contratista a reclamar dentro del preciso término
irresistibilidad" ("La Ley", t. 10, p. 674). Otro faIJo esta- de 30 días después del acontecimiento (art. 60, ley cit.), no está
blece: En principio, la liberación del deudor por el caso fortuito comprendida la orden del técnico que vigila la obra, para que
exige de su parte la prueba de la existencia de hechos o aconte- se realicen trabajos supletorios de consolidación o seguridad
cimientos que por su imprevisibilidad o inevitabilidad pueden de la misma" ("J.A.", t. 1944-IV, p. 515).
consIderarse casos fortuitos o de fuerza mayor, es decir una "La Administración debe soportar las pérdidas sufridas
prueba positiva ("La Ley", t. 27, p. 619). ' por el contratista si ello proviene de fuerza mayor o caso for-
"En la determinación de la procedencia del caso fortuito tuito, entendiéndose por tales los que tienen como causa directa
debe averiguarse si en la producción del hecho no ha concu- actos de la Admini&tración no previstos en los pliegos de lici-
rrido la. culpa del demandado; mediando ésta, la excepción tación" ("G.F.", t. 223, p. 315).
lIberatoria del caso fortuito no desempeña papel" ("La Ley", La PTocuración del Tesoro de la N ación ha d:ictaminado:
t. 10, p. 674). "El hecho imprevisible debe serlo en el instante en que el
"La exención de responsabilidad que establece el arto 513 contrato se concluye; si en esa oportunidad fuese previsible,
del Código Civil, se funda en las circunstancias de que el easo
el empresario incurriría en culpa de no haberse precavido con-
fortUito. o la fuerza mayor constituye siempre un hecho extraño
tra él, aunque resultare inevitable porque se habría obligado
o su~er~or a la voluntad del deudor, cuyas consecuencias, por
consiguiente, no podrían serIe imputables" ("La Ley", t. 1, temerariamente y nunca de buena fe" (t. 66, p. 8).
p.339). "Para determinar si un hecho es o no imprevisible debe
"El alza de los salarios autorizados por ley 18.396 no puede tomarse el período inmediatamente anterior a la realización
tomarse eomo acaecimiento imprevisto por lo sorpresivo, desde de las obras, sin que sea necesario abarcar un período muy
que recoge el alza de un vivir en paulatino pero constante cre- extenso de años (cincuenta, en el caso), máxime cuando la
Cimiento" ("E.D.", t. 50, p. 549). tendencia en cuanto a la probabilidad de que el hecho se pro-
. '.'Entre los actos del soberano a que se refiere la nota del duzca es claramente decreciente. Por otra parte, un hecho no
codIfIcador al arto 514 del Código Civil, se incluyen, sin duda, deja de ser extraordinario porque ya se haya producido ante-
las resolUCIOnes judiciales" ("La Ley", t. 1, p. 339). riormente, sino que para serlo basta con que esté fuera de los
límites de lo normal" (t. 105, p. 99).
290 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS

178. ACLARKCIONEs PARLAMENTARIAS.


"La mayor parte de 10s litigios que tiene la Administra-
ci6n con motivo de obras ptiblicas, se debe a la aplicacion com-
binada de 10s arts. 60 y 61 de la ley 775. CAP~TULO
VI
"El primer0 de ellos establece que solo se indemnizara a1
coiitratista por p&rdidas, averias y perjuicios ocasionados por
fuerza mayor, y para tales efectos s610 las que tengan causa
DE LA RECEPCI6N D E LAS OBRAS (179)
directa o indirecta en las autoridades pfiblicas.
"El art. 61, que reglamenta la forma de aplicacidn del Art. 40 - -.
articulo anterior, dice que el contratista debe exponer las causas
de la averia, desastre o perjuicio, el lugar o sitio en que Las obras podran recibirse parcial o totalmente, conforme
con lo establecido en el contrato; per0 la recepci6n parcial tambien
hubiesen ocurriclo, y 10s medios por 61 empleados para evitarlos. pod16 hacerse, cuando se considere conveniente, por autoridad
"Por las disposiciolies del articuIo que se proyecta se eompetente (180).
procura soluciones en armonia con 10s principios de derecho Y La recepci6n total o parcial tendri caricter provisional hasta
equidad. Pox el mismo articulo estan previstos 10s mayores tanto se haya cumplido el plazo de garantia que se hubiese fi-
costos resulta~itespor aumentos de tarifas de trasportes, de jado (181). .. .
jornales, de precios maximos de materiales, etchtera, aunque Concordn,i-a: arta. 626 ). 1645. C. Clr.
esta situation este resuelta por el art. 6 de la ley 12.910". SUMARIO: 179. Redba d r L obra. A ) Nenativ. inlurtifiradn a r r i b i r h obm.
Conaimsci6n.
Actl de rrcrpcibo
- pmvirionsl.
180. Rerepribn psrcial o total. -
181. Rccepcibn ~mvllion.1. A1
B l Efcetoa de In rrcpei6n provisionsl. C ) Nepntivs r
rralirsr LS rcparzcioocs. ~ j e c u ~ idirestn
b ~ 0 .
or un tcrecro. D) ~ n t r u r s i b nde lo w e
fxme ma1 hcsho. - 182. Aclaraeione?, plri.mmt.irila.

179. RECIBODE LA OBRA. VERIFICACION.


Cuando el constructor o empresario considera que la obra
esta terminada conforme a lo contratado, se dice que ella esta
de recibo. Ese recibo puede ser provisional o definitivo. Previo
a1 recibo debe hacerse, lbgicamente, la verificaci6n de la obra.
E n la construccidn privada las 'ecepciones provisional y
definitiva tienen lugar, particularmente, en obras de alguna
importancia.
CIANFLONE expresa: "La verificaci6n es una actividad
materjal, tknica e inteiectiva que tiene funci6n de medio a
fin, en cuanto sirve para suministrar 10s elementos para el
juicio de la obra terminada; la recepcibn, en vez, es una
manifestacidn de voluntad con la cual, sobre la base de 10s
resultados de la verificaci6n y de todo otro elemento, el comi-
tente declara reconocer que la obra se ha realizado de confor-
midad a las prescripciones contractuales y a las reglas del arte".

2nl Ob. rit., p. 649


292 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS RECEPCIÓN DE LAS OBRAS (ART. 40) 293

Agregamos que el comitente no puede renunciar a los , a nuestro juicio, como una recepción y mucho menos como con-
beneficios de las recepciones provisional y definitiva. Igual- i formidad respecto de la forma en que la obra se llevó a cabo.
mente, la recepción de una obra pública debe ser, siempre, un Se ha resuelto: "No puede el Estado negarse a recibir la
acto expreso e indubitable. obra alegando no llenar las condiciones preestablecidas, si con-
Modificamos nuestra opinión vertida en la primera edición trató sobre bases abstractas y vagas" ("J.A.", t. 12, p. 955).
de este trabajo y expresamos que si bien debe tratarse de que
la recepción debe ser un acto no tácito, puede suceder que el 180. RECEPCIÓN PARCIAL o TOTAL.
ente estatal tome la obra, la ocupe, la use, etc., y que no
exprese disconformidad alguna respecto de ella. En este caso La regla general es que las obras públicas deberán reci-
hay que entender que se trata de una recepción' tácita y que birse total o parcialmente, conforme a lo establecido en el
sólo falta formalizar el acta de recibo respectiva. Pero, segui- contrato.
mos pensando que el empresario deberá hacer siempre la inti-' La redacción defectuosa de la ley empleando el verbo "po-
mación y el trámite de consignación de la obra para quedar:. drán" (en futuro) no debe interpretarse como una circunstancia
plenamente a salvo de ·.cualquier ulterioridad, como asimismo 'i.,"
facultativa en favor de la Administración, que es quien recibe.
para fijar un plazo a cuyo término la obra se tendrá por : Si la obra se ha contratado por el sistema de "unidad de
recibida definitivamente. . medida" es lógico que ésta se reciba en forma parcial; pero
Podría suceder que en un acto de violencia directo o indi- puede suceder que la naturaleza y característica de la obra reali-
recto, el Estado tomara la obra sin labrar el acta respectiva. zada en bloque impidan, prácticamente, la recepción parcia1.
En este caso el contratista debe también intimar. fehaciente- DURRIEU '" opina que las recepciones parciales no previstas
mente, a la Administración para que reciba la obra labrándose en el contrato, podrán ser o no consentidas por el empresario.
el a~ta; en caso de no obtener respuesta el empresario, deberá La argumentación es aceptable según lo que disponía el art. 45
consIgnar la obra (ver párrafo siguiente). de la antigua ley 775, pero ahora no lo es frente al art. 40
DIEZ 261 bll expresa que "la posesión efectiva de la obra que comentamos.
por parte de la Administración puede considerarse una recep- Por otra parte, estimamos que las recepciones parciales
ción provisoria si la Administración no ha formulado ninguna podrán hacerse en forma provisional y también definitiva.
reserva sobre la obra o si la ha utilizado". Además, si las obras A) Reforma del Código; arts. 1646 y 1647 bis. Con ante-
están terminadas. rioridad a la reforma introducida al C. Civ. por la ley 17.711,
no existía ninguna referencia ni a la recepción provisional ni
A) Negativa injustificcu1" " recibir la obra. Consignación.
Puede suceder que el comitente se niegue injustificadamente a la recepción definitiva de la obra en dicho Código.
a recibir la obra; entonces consideramos que el contratista de- En cambio, la ley de obras públicas 13.064 ya ·preveía la
cuestión. Por tanto, en la materia rige dicha ley, subsisten los
berá intimarlo judicialmente para que la reciba, y ello surtirá
los efectos de una verdadera consignación 26~. conceptos tradicionales de recepción provisional y recepción de-
finitiva, con algunas modificaciones <:onsagradas por los nuevos
El hecho de que la Administración ocupe o utilice circuns-
arts. 1646 y 1647 bis, no previstas por la ley de referencia.
tancialmente la obra mientras se realiza, no debe interpretarse,
A los fines de que el lector conozca los artículos antes
261 biS DIEZ, oh: cit., t. m, p. 97, cita sin manifestar si hace suyo el
mencionados haremos un comentario de cada uno' igualmente
concepto del ConseJo de Estado francés que se pronunció en el arrU los trascribimos en notas con su texto vigente. Las reforma~
Raboui el 10/4/64 en este sentido ("Revue du Droit Public ... ", ob. cit.,
nov. y dic. 1964, ps. 1204 y ss.). timación surte todos los efectos de la consignación. Si el acreedor no lo
262 Art. 764: uSi la deuda fuese de un cuerpo cierto, que deba ser
recibe, la cosa debida puede ser depositada en otra parte con autoriza-
entregado en el lugar en que se encuentre, el deudor deberá hacer inti- ción judicial".
mación judicial al acreedor para que lo reciba¡ y desde entonces la in- "263 Ob. cit., p. 396.
294 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS POBLICAS RECEPCI~N
DE LAS OBRAS (ART. 40) 295

introducidas plantean situaciones de verdadera importancia, pa- en el derecho comparado. La generalidad de las legislaciones
ra las obras privadas y p6blicas. Veamos en detalle 10s distintos seiialan un plazo decenal, termino que en algunas es menor,
aspectos de la cuesti6n: como sucede en las leyes civiles vigentes en Alemania y Suiza,
Art. 1646 2'3'. en que es de cinco aiios".
a ) Se aclara que el nuevo art. 1646 es s61o aplicable cuando Cabe seiialar que el autor de nuestro C. Civil conocia ya
se trata de edificios u obra en inmuebles destinados a larga en 1871 el plazo de caducidad de diez aiios. En efecto, e n la
duraci6n. Se excluye, pues, las obras muebles o de simple ar- nota a1 viejo art. 1646 se refiere a 10s c6digos holandes y napo-
tesania cuyas situaciones quedan regidas por el art. 1647 bis. litano que limitaban a diez aiios la responsabilidad del cons-
b ) La responsabilidad que' surge del articulo en cuestih, tructor.
por ruina parcia1 o total de la obra, s610 puede exigirse cuando c) El plazo de prescripci6n de la acci6n que puede ejercitar
la ruina se produce dentro de 10s 10 aiios de recibida la obra. el comitente es de un afio a contar del tiempo en que se produjo
Se trata de una garantia a que esta obligado el constructor o el la ruina total o parcial de la obra. Al fijarse el plazo de pres-
empresario en favor del comitente. No es un plaw de pres- cripci6n de un afio antes mencionado, se ha aclarado mucho
cripci6n sino de caducidad, "pues es un termino final de una la cuestibn, pues, con anterioridad a la reforma, tanto la doc-
relacidn de derecbo sustancial y por ello no esta sometida a trina como la jurisprudencia se inclinaban, casi totalmente, por
las causales de suspensi6n y de interrupci6nn, como lo explica la prescripci6n decenal.
Luis Moisset de Espanes (RQgimende la prescripcidn), cit. por d) La responsabilidad que determina el art. 1646 se ex-
Jorge F. NdiiezZesb.A1 respecto, este hltimo autor expresa: tiende, a d e d s de a1 empresario constructor, a1 director de la
"Encuentra en este punto aplicaci6n el criterio general seg6n obra y a1 proyectista seg6n las circunstancias, sin perjuicio
el cual el fundamento de la caducidad es la exigencia objetiva de las acciones de regreso que pudieren proceder.
del cumplimiento de ciertos actos o hechos dentro de un termino Entendemos que dicha responsabilidad no es solidaria, ya
perentorio, mientras que la prescripci6n tiene su base en la que el articulo en estudio nada dice a1 respecto y, desde luego,
inercia del titular de un derecho. no puede aceptarse una solidaridad no establecida por la ley.
"Con la reception del plazo de caducidad efectuada por Por otra parte, cuando nuestro c6digo ha determinado alguna
la ley 17.711, nuestro C. Civil adopta la soluci6n que prevalece solidaridad lo ha hecho expresamente, como sucede en el art.
2a3'
Art. 1646. - Tratandose de edifieias u obras e n inmuebles desti-
1661 (sociedades ilicitas) ; art. 1945 (mandate) ; art. 2067 (con-
nados a l a r g a duracibn, recibidos p a r el que 10s encargb, el constructor es tratos aleatorios) y art. 2281 (obligaciones del comodatario).
responsabie por su ruina total o parcial, s i esta proeede de vicio de con* Consideramos que este so10 argument0 basta para determinar
truccibn o d e vicio del suelo o de mala calidad de 10s materiales, haya o
no el constructor proveido 6stos o hecho la obra e n terreno del locatario.
la falta de solidaridad. Se trata, simplemente, de una responsa-
P a r a que sea aplicable l a responsabilidad, deber& producirse la rui- bilidad que el comitente puede hacer valer en forma indistinta
n a dentro d e 10s diez a5os de recibida la obra y el plazo d e prescripcibn y por el total, contra el constructor o empresario, contra el
de la acci6n s e r a de un a50 a contar del tiempo e n que se produjo aquella. director de obra o el proyectista. S61o habrh solidaridad propia-
La responsabilidad que este articulo impone se extenderi indistinta-
mente a1 director de la obra y al proyectista seglin l a s circunstancias, sin mente dicha, en caso de colusi6n dolosa entre el proyectista
perjuicio de las acciones de regreso que pudieran cornpeter. o el director de obra o el empresario, pues dicha colusi6n con-
No s e r i admisible la dispensa contractual de responsabilidad por figura un hecho ilicito.
ruina total o parcial. (Texto ordenado por l a ley 17.711).
(Texto originario del Cbdigo, derogado par la ley 17.711: Recibida La disposicibn que estudiamos deja a salvo las acciones
y pagada la obra por el que la encarg6, el constructor es responsable p a r de regreso que pudieren intentar entre si 10s posibles deman-
su ruina total o parcial, si esta procede de vicio de construcci6n o de vicio dados, en caso de resultar triunfantes en virtud de un fallo
del suelo, o de la mala calidad de 10s materiales, haya o no el constructor
puesto los materiales, o hecho la obra e n terreno del locatario). judicial.
JJOGE E. N d l j ~ z Contrato
, de locacidn de obra, Depalma, Bs. As., ) No es admisible la dispensa contractual de responsa-
1973, ps. 90 y 91. bilidad por ruina, lo que da a1 art. 1646 caracter de orden
296 RGGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P~BLICAS

phblico; en consecuencia, la cuesti6n queda tambien regida por a la actividad humana; y por obras en inmuebles, particular-
el art. 21 del C. Civ. mente, a inmuebles por accesi6n.
Art. 1647 b i s 2 6 3 = . El art. 1647 bis, a su vez, consagra a una norma general
Estabiece lo siguiente: destinada a liberar a1 empresario, una vez recibida la obra,
de la responsabilidad que pudiere corresponderle por vicios
a) Recibida la obra, el empresario queda libre de res-
aparentes; tampoco podrg oponer la falta de conformidad del
ponsabilidad por 10s vicios aparentes, y no se podra luego o p -
trabajo con lo estipulado.
nersele la falta de conformidad del trabajo con lo estipulado. Lo expuesto anteriormente ocasiona que en materia de
b ) La regla anterior no regiri. cuando la "diferencia" no obra privada haya desaparecido la diferencia entre recepci6n
pudo ser advertida en el momento de la entrega o 10s defectos provisional y recepci6n definitiva, pues en el caso del art. 1646
eran ocultos.
basta el recibo de la obra para que se produzcan, tambien, 10s
c) En el caso precedente el duefio de la obra tendri sesenta efectos del art. 1647.
dias para denunciarlos a partir de su descubrimiento. En cambio, en materla de obras publicas siguen diferen-
Prescripcibn; desde cuindo come. - El art. 1647 bis nada ciadas las dos clases de recepciones en virtud de lo dispuesto
dice de la prescripci6n aplicable a las acciones que pudieren por 10s arts. 40 y 41 de una ley especifica como es la 13.064.
corresponder a1 comitente para reclamar las reparaciones de
10s vicios aparentes, y tambi6n de 10s vicios ocultos (que no den 181. RECEPCI6N PROVISIONAL.
lugar a la ruina total o parcial de la obra) denunciados a partir
de 10s sesenta dias de su descubrimiento. La ley establece que la recepci6n total o parcial tendri i
En esos casos consideramos que por tratarse de acciones caracter provisional hasta que se haya cumplido el plazo de
personales, y no existiendo excepcibn, se debe aplicar la pres- garantia, prueba o conservaci6n que se hubiere estipulado con-
cripci6n decenal establecida por el art. 4023 del C. Civil. tractualmente. Este ,plaza se fija en dias o meses (raramente
Este plazo decenal debe correr desde las 12 de la nwhe excede de un afio) y trascurre en el lapso comprendido entre la
del dia en que se observaron 10s vicios aparentes o la falta de recepci6n provisional y la recepci6n definitiva de la obra.
conformidad del trabajo con lo estipulado. Para 10s defectos Toda obra phblica debe recibirse primeramente en forma '\
ocultos correra de las 12 de la noche de la oportunidad en que provisional. Ello importa que el comitente debe verificarla para ,!
fueron descubiertos, siempre dentro de 10s sesenta dias que comprobar mediante minucioso examen si el contratista se I:
tiene el duefio para denunciarlos. ajust6 o no a lo pactado.
Desde el dia de la recepci6n provisional empieza a correr
Consideraciones generales. - Ahora bien, expuestos 10s con- un plazo de prueba o garantia, el cual fenece, como lo hemos
ceptos consignados en 10s arts. 1646 y 1647 bis, formulamos expresado, en la oportunidad en que la obra se recibe defini-
las siguientes consideraciones. tivamente.
El art. 1646 establece normas restringidas en su aplicaci6n De la entrega provisional se deberi dejar constancia en
a edificios u obras en inmuebles destinados a larga duraci6n.
un acta que resulta imprescindible labrar a tal efecto.
Debemos entender por edificio a toda construccidn vinculada El anteproyecto de ley de obras pfiblicas presentado a1
Y:: 4 161:. - LJS ernpresarloi cor.srr~c:ore; ,on responsables, Poder Ejecutivo nacional por la cornision designada en 1963,
por 13:r.obser\.ar.:~s 22 .-s cil>pos::ioner inur.~clpal<ao po!~cia!es, de :odo establece un regimen interesante respecto de la cuestidn que
daRo que causen a 10s vecinos. nos ocupa. En efecto, se expresa: "Los pedidos de recepci6n
Art. I647 64s.-Recibida la obra, el empresario quedarP libre por formulados por el contratista deberan sustanciarse dentro de
10s vicias aparentes, y no podrP luego oponersele la falta de conforrni- 10s treinta dias. Trascurridos treinta dias mas sin que la Admi-
dad del trabaia eon lo estioulado. Este ~ r i n c i o i ono reeiri cuando la di-
ferencia no &do ser adver;ida en el momento ke la entrees. - , o 10s defectos nistraci6n reciba las obras, no mediando causa imputable a1
eran ocultos~ En este easo, tendrP el due60 sesenta dias para denuneiar- contratista, la recepci6n se considerara operada automiticamen-
10s a partir de su descubrimiento. (Articulo agregado por la ley 17.711).
298 R ~ C I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS
RECEPCION
DE LAS OBRAS (ART. 40) 299

te a1 vencimiento de este ultimo plazo. Los pliegos fijarhn el


plnzo dentro del eual debera,terminarse las operaciones de re- Se ha resuelto: "La recepcion provisional de una obra
cepci6n". p ~ b l i c asin efectuar reservas ni reparos libera a1 contratista
de responsabilidad por 10s vicios aparentes que existieran en
A) Aeta de recepoidn provisionul. - Debe indicarse el lu- ese momento y fueran observables a simple vista, ya que el
gar y fecha en que se labra; partes intervinientes (contratista periodo de garantia se establece para la 'eparaci6n de 10s so-
y representante de la Administraci6n) ; constancia de la verifi- brevinientes ocultos" (Cam. Fed. Cap., sala la Cont.-Adm.,
caci6n directa de la obra respecto de su realizaci6n segun planos 15/11/71, Levy Fresco, Rafael R., v. Gobierno nacional, "J.A.",
y demhs piezas contractuales; constancia circunstanciada de las t. 14.1972, p. 13; "L.L.", 153-505 [30.552-S]).
observaciones y r&plicas, si las hubiere, de las partes intervi-
nientes; observaciones que se aceptan y las que se rechazan; C) Nega,tivu a realinnr 20s ~eparraciones.Ejcclrcidn directa
o por un tercero. - Si el empresario se negare a hacer ]as I!
,
firma autentica de 10s intervinientes; redaccibn en tantos ejem-
plares como partes tengan inter& legitimo. reparaciones que respoliden a 10s reclamos formulados durante
La forma a emplearse en este tipo de documentaci6n es, la recepcibn provisional, la Administraci6n podra realizar las
en definitiva, la que se usa para la redacci6n de actas del tipo reparaciones por si misma o hacerlas ejecutar por un tercero.
corriente. Bastari con un documento privado, pero nada obsta E n ambos casos la ejecuci6n s e r i a cargo del contratista, sin
para que se realice ante escribano phblico si las circunstancias perjuicio de 10s derechos que a este le pudieren corresponder.
de precauci6n as? lo reclaman. Lo expuesto resultara viable cuando la persona que deba cum-
plir la obligaci6n de ejecutar no haya sido elegida en raztn
B) Efectos de la recepei6n provisional.-Con esta recep- ,, de su industria, arte o cualidades personales (art. 626, C. Civ.).
ci6n, si no se ha formulado reservas o reparos, el contratista En caso contrario, el comitente podra reclamar las indemniza-
queda cubierto respecto de 10s vicios aparentes de que adolezca ' ciones correspondientes. Es conveniente recordar, en esta opor-
la obra, es decir, aquellos vicios visibles o externos que se des-: tunidad, el caracter intuitu personae de que esta imbuido el
eubren a simple vista o mediante el empleo de una diligencia contrato de obra publics.
eorriente; tampoco podri opon6rsele la falta de conformidad El proyecto del CIMOP en el art. 65 expresa: "La Admi-
del trabajo con lo estipulado (art. 1647 bis). Debe entenderse nistracidn intimara a1 contratista para que en un plazo peren-
que ;a Administraci6n ha renunciado a cualquier otro recla-
tori0 subssne 10s defectos observados, trascurrido el cual, per-
mo que a1 respecto pudiere formular. Desde luego, esta recep- sistiendo el incumplimiento, procedera a hacerse cargo de la
ci6n no cubre 10s vicios ocultos, de 10s que debera responder
obra, de oficio, dejando constancia del estado en que se encuen-
el empresario si aparecen dentro del plazo de prueba o garan- t r a ; y determinara el monto en que se afecta el fondo de
tia y que deberin ser denunciados dentro de 10s sesenta dias
reparos, sin perjuicio de las sanciones y acciones que pudieran
de descubiertos (art. 1647 bis) ; respecto de 10s vicios aparentes,
corresponder. Subsanadas las deficiencias a satisfacci6n de la'
observados o no, que por su gravedad puedan ser la causa ulte-
Administracibn, el plazo de garantia de las partes afectadas
rior de la ruina total o parcial de la obra, quedan regidos por
de la obra podran prorrogarse hasta un maxim0 que no exce-
el art. 1646. dera el plazo de garantia original".
Aclaramos que el contratista no responderi por 10s desper-
fectos que aparezcan en la obra por el uso indebido de ella D) Destrucci6n de lo qqizle f?wsc nzctl hecho.- Ver com.
o por razones de caso fortuito o fuerza mayor. art. 26, ps. 211 y ss.
Estimamos que cuando se observare en la obra deficiencias
intrascendentes que no llegan a afectar su normal funciona- 182. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
miento o habilitacibn, el comitente debe recibirla provisional-
mente fijando un plazo para las reparaciones del caso. "La ley 775 contiene disposiciones de detalles sobre la
recepci6n de 10s trabajos que deben dejarse librados a 10s pliegos
RECEPCIÓN DE LAS OBRAS (ART. 41) 301
300 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS
recepclOn automática. En efecto, expresa: "Si la recepción
de condiciones generales o especiales conforme a las modali- provisional se hubiese llevado a cabo sin observaciones Y si
dades de cada obra y sistema de contratación elegido durante el plazo de conservación o garantía no hubiesen apa-
."Sup~imidos los arts. 45, 46, 48, 49 Y 50, se i~cluye este recido defectos como consecuencia de vicios ocultos y se hubie-
nue,o. adlculo que admite con carácter provisional hasta el ran realizado los trabajos de conservación que previeran los
cumphmlent?, de los plazos de garantía. Se faculta también a la pliegos de bases y condiciones, la recepción definitiva se opera-
Adml~lStraclOn ·para hacer recepciones parciales, aun cuando rá automáticamente vencido dicho plazo".
n? esten contempladas en el contrato, con el objeto de que pueda B) Efectos de la recepción definitiva. - a) La doctrina Y
~sponter, de !ablobra antes del tiempo previsto cuando razones jurisprudencia corriente aceptan que la recepción definitiva
e ln eres pu ICO así lo aconsejen". de la obra cubre la responsabilidad del contratista respecto de
cualquier vicio oculto que pueda aparecer con posterioridad,
Art. 41 siempre que dicho vicio no sea ni pueda llegar a ser causa
lILa recepción de,finitiva se llevará a efecto tan pronto expire' adecuada de la destrucción total o parcial de la obra. En con-
e. p ;'0d de la garantJa que se hubiese fijado en el contrato (183) secuencia, después· de la recepción definitiva el empresario
sle~, o urante est,e plazo, el contratista responsable de la conser: sólo es responsable de los vicios aparentes observados o no,
;:~':~o~n,::¡,"¡~aoc'doenlde la~ obras(, salvo los defectos resultantes y de los vicios ocultos (en ambos casos con referencia a la
as mIsmas 184). construcción, al suelo o mala calidad de los materiales). que sean
Concordancia.8: arts. 625, 629, 1646, 3967 y 4023, C. Civ. o puedan ser causa adecuada de la ruina total o parcial de
d~. laSUMARIO: 183. Recepción definitiva A) A tB.
recepción definitiva. _ 184 Con' '6 e
•.
de :receP.':lón definitiva. Bl Efectos la obra.
bllldad estatal. Al Personas contr~ uie~ervB.Cl n y. r.e~arllcI6n de la obra; responsa· Puede decirse que la posición precedente encierra un cri-
use
lidad;. clase de obras Q.ue aba¡'ca. Bi" Co~!e p;:,ed; dlM,i es~a acción de responsabi-
de ruma total o parcial 1) Vicio d P ~ ruma parCial o total. el Causales terio restrictivo respecto de la responsabilidad del empresario,
plano. 3) Mala calidad d'e materiales eD)eo~ftl"'Ut:16~. ¡l Vicio del suelo y vicio del
arto 1646. El No se presume la res'pon b'lid ;5 d
c
t a resl!0nsabiliuad emerlil"ente del
~Desde cuando corre el términO de Pres~~i~cjóan?. ~ ~o8n,t"At'"\ata.. ~) Prescripción
criterio compartido por SPOTA "'.
. e ra.Clones . .Gl
parlamentana~. Algunos fallos consagran una responsabilidad más amplia:
"La recepción de la obra cubre los defectos aparentes, es decir,
183. RECEPCIÓN DEFINITIVA. los que son de fácil comprobación; pero la responsabilidad del
.. Vencido el plazo de prueba o garantía y subsanados los constructor subsiste por los vicios ocultos aunque no compro-
VICIOS no a~arentes al momento de la recepción provisional pero metan la solidez de la obra, siempre que excedan la medida
que aparec.Ieron con posterioridad, la obra queda en condi~iones de las imperfecciones .corrientes" 26". Dentro de este rigorismo
de ser reCIbida definitivamente por la Administración. De tal se ha resuelto, también, que la recepción definitiva de la obra no
reCIbo . ~e deJa. constancia labrándose otra acta llamada "De libera al constructor de responsabilidad por vicios ocultos, o sea,
rec.epclOn defInItIva". . aquellos que no aparecen al ti ampo de la recepción 266.
:") Acta de Tecepción definitiva. - De este recibo se la- REZZÓNICO '" acepta el rigor de esta última posición, expre-
brara un acta llamada de recepción definitiva' los requisitos sando que a su juicio "la regla del arto 1646 (antiguo del C.
s?n los mIsmos que se illdican a1 estudiar la r~cepción provi Civ.) no excluye la aplicación de los principios comunes sobre
SlOUlU (ver p'. 297). Si nada se observare, la obra se dará po; responsabilidad por culpa o dolo, y la recepción definitiva de la
reCIbIda defmItlVamente. obra no cubre la responsabilidad del contratista por los vicios
L?, mismo que en el caso de la recepción provisional, la
26.J. En notas publicadas en "J. A.", t. 1943-Il, p. 814; t. 1951-1,
recepclOn defImtlva puede hacerse con reserva, comprometién-
dose el e,:,presano, en el acta respectiva, a cumplir en el plazo p. 572. En igual sentido: DURmEU, ob. cit., p. 399.
265 "J.A.", t. 194..9-IV, p. 298.
que se fIJe las observaciones formuladas. 2-66 "L.L.", t. 45, p. 313; t. 36, p. 687.
Reco~damos el arto 52 de la ley de obras públicas 6021 267 Ob. cit., n. p. 498.
de la provmcla de Buenos Aires, el cual establece un régimen de
302 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P~BLICAS
RECEPCION
DE LAS OBRAS (ART. 41) 303
orultos, aunque no Sean graves, ni tnmpoco por 10s vicios apa-
rentes que resulten causas efiPientes de la destrucci6n total de obligaci6n del empresario de "entregar la cosa" ("L.L.",
o parcial de la obra. Sobre todo en 10s contratos onerosos como 134-438).
lo es la locaci6n de obra, debe imperar la buena fe y debe pro- La recepci6n provisional o definitiva de la obra phblica,
tegerse a1 contratante que sufre 10s efectos de la culpa o el dolo efectuada sin reserva o protesta, l~berade responsabilidad a1
de sus cocontratantes. La sola recepci6n de la obra no significa contratista por la demora en la ejecuei6n de la obra (T.S. C6r-
que el duefio otorgue, anticipadamente, a1 locador carta de pago doba, sala civil, com. y contenciosoadministrativo, 23 mayo
y ,"bill de indemnidad" por 10s vicios o defectos que s610 la 1067, "B.J.C.", XI-266).
prueba del tiempo ,puede poner en evidencia, Sean o no graves,
comprometan o no la solidez y la existencia misma de la obra". 184. CONSERVAC~ON
Y REPARACI6N DE LA OBRA; RESPONSABILIDAD
Agrega que "este criterio es el que parece inspirar el art. 1091 ESTATAL.
del Proyecto de Reforma de 1936" Durante el plazo de ,prueba o garantia esti a cargo del
La realidad es que la interpretacidn corriente del antiguo contratista la conservaci6n y reparaci6n de la obra, sin m b
art. 1646 consideraba que el constructor respondia indefinida- excepci6n que aquellos desperfectos que se produjeren por el
mente en el tiempo, por 10s vicios que podian dar lugar a la ma1 uso que haga la Administraci6n de la obra despuks de
ruina total o parcial de la obra. Pero, ahora en virtud de la haberla recibido provisiona1me.nte.
reforma esa responsabilidad tiene un t6rmino de caducidad de Este Gltimo aspeeto lo introduce la ley 13.064, pues nada
diez afios (ver p. 308). decia la ley anterior. Consideramos que aun sin que la ley men-
Esta reforma la consideramos acertada, tanto que la hemos cionara el uso indebido de la obra por parte del Estado, probado
sostellido con entusiasmo en lr. primera edici6n de este libro que fuere, el contratista quedara exento de responsabilidad.
en el afio 1966. En caso de que el contratista se negare a hacer las repara-
b ) La recepcidn definitiva debidamenle aprobada da dere- ciones, la Administraci6n debera hacer una recepci6n definitiva
cho a1 contratista a que se le cancele la fianza (art. 21) si no de oficio, labrandose el acta pertinente con conocimiento del
estuviese afectada a1 cumplimiento de alguna exigencia legal. empresario, quien podra hacer todas las salvedades que estime
c ) Igualmente, se debera reintegrar a1 empresario 10s fon- oportunas.
dos de reparos que tuviere retenidos sin im'pedimento para su La ley de obras ptblicas de Buenos Aires 6021, en su art.
devoluci6n. Si la Administraci6n no recibe definitivamente la 52, consagra lo siguiente: "Si el contratista, vencido el plazo
obra, sin justificaci6n atendible, y no devuelve la garantia y de conservaci6n o garantia no hubiere subsanado las deficien-
fondo de reparos debe pagar intereses de tipo bancario por las cias consignadas en el acta de recepci6n provisional o las que
sumas retenidas. pudieran aparecer durante el plazo mencionado, la repartici6n
(1) Ninguno de 10s efectos precedentes se producira en lo intimara para que lo haga en un lapso perentorio, trascu-
caso de dolo. rrido el cual y persistiendo el incumplimiento proceder& a reci-
Se ha resuelto: La recepci6n definitiva de la obra phblica bir la obra de oficio y determinara la proporci6n en que se
es la qne pone fin a1 negocio y representa el cabal agotamiento afecte la garantia y crbditos pendientes, sin perjuicio de las
sanciones que se apliquen en el Registro de Licitadores".
Art. lC91 del Proyecto de Reforma de 1936: "Ree~b~da la obra
el empresario quedara libre por 10s vicios aparentes, y no podri luego A) Personas contra quienes puede dirigirse esta acci6n.
opon6rsele la falta de conformidad del trabajo eon lo estipulado. de ~ e s p o n ~ a b i l i d a dclase
; de obras que abarca. -El art. 1646
"Este prineipio no regiri cuando la difereneia no pudo ser adver- (reformado) hace responsable a1 constructor o empresario,
tida en el momento de la entrega, o 10s defectos eran ocultos. En este extendiepdo tambibn esa responsabilidad, indistintamente, a1
caso, tendri el dueiio sesenta dias para denunciarlos a partir de su des-
eubnmiento". director de la obra y a1 proyectista s e g ~ nlas circi~nstancias.
Consideramos que comprende, igualmente, a 10s distintos
304 R ~ G I M E LEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS I RECEPCION
DE LAS OBRAS (ART. 41) 306

contratistas en caso de haberseles confiado la ejecuci6n de dife- "ruina total o parcial" ; en consecuencia, no dan lugar a la res-
rentes partes de la obra (sistema de contratos separados). ponsabilidad que estudiamos.
Se ha sostenido que la responsabilidad que estudiamos com- Se ha resuelto, reiteradamente, que la responsabilidad a
prende a 10s subcontratistas, en contra de quienes opinan que que nos venimos refiriendo no desaparece por la circunstancia
i
este no es el constructor que menciona la ley 2B8. de que la obra se haya ejecutado conforme a1 contrato 2'5.
Debe tenerse por constructor, dice MACH ADO^:^, no ~610
a quien vigila la obra y a cuyo cargo esti, sino tambien a quien C) Causales de wins total o pnrcial. - El nuevo art. 1646
ha hecho el plano, aunque no realice la ejecuci6n. remite la "ruina total o parcial" a causales determinadas, que
Entendemos que quedan excluidas, 16gicamente, las pi.- a continuaci6n estudiamos separadamente.
sonas asalariadas, que no trabajan por cuenta propia y no tienen 1) Vicio de eonstmceidn. Es el que teniendo caricter
ninguna vinculaci6n contractual cen respecto a la obra. de gravedad afecta la obra por defectos de ejecuci6n, trasgre-
Ck~sed e o b ~ a sque nbarca. - Con la reforma del art. 1646, si6n a l a s reglas del arte de construir, o violaci6n a las ordenan-
este articulo s61o se aplica a obras inmuebles destinadas a larga zas municipales o c6digo de edificaci6n. A nuestro juicio, las
duraci6n; por tanto, excluye cualquier otro trabajo. simples deficiencias o imperfecciones que aparecen en toda obra,
no constituyen vicios de construccibn.
A1 respecto, hacemos notar una vinculaci6n efectiva, de la
disposici6n en estudio, con el art. 1792 del C. Civ. frances (una SPOTA y REZZ~NICO citan a CHIRONI, y mencionan 10s
?'j

siguientes ejemplos: "Cuando se ha empleado materiales inade-


de las fuentes del art. 1646), ya que de la norma francesa surge
euados para el destino de la obra (materiales defectuosos) o
con claridad el concepto de edificio (inmueble), como sucede
ahora con el articulo que analizamos. impropios; materiales defectuosos o poco resistentes, contrarios
For otra parte, nuestra ley se aplica lo mismo en el contra- a las reglas del arte; o no se ha observado en la construcci6n
tamiento por ajuste alzado, que por unidad y coste y costas, el plano y 10s preceptos de la ley, o 10s de 10s reglamentos espe-
contrariamente a lo que sucede con el citado art. 1792 del C. Civ. ciales en cuanto a las distancias, o a la defensa de la higiene,
franc&, el cual exige que la obra sea por ajuste alzado. y demis". Luego se agrega: "El empleo de una clase de cemento
impropio para la obra de que se trate; el construir un apoyo
B) Concepto de ruina pnrcial o total. - Este concepto, en insuficiente para soportar el peso que se quiere sostener; o usar
el articulo que estudiamos, no debe interpretarse seg6n el sig- madera no bien dispuesta, por estar verde, para trabajos de
nificado estricto (caida, destrozo) que etimolbgicamente tiene ensambladura, o poco resistente o carcomida, o ma1 preparada
la palabra "ruina". Con este criterio la doctrina y jurispru- a1 efecto ; o usar piedras u otros materiales de calidad y espesor
dencia han consagrado que la "amenaza de ruina" es suficiente inadecuados para la obra; la cimentaci6n del muro, que motiva
para que nazca la responsabilidad del constructor, siempre que su caida o el peligro de que caiga; 10s malos niveles ; las hume-
tal amenaza aparezca como un peligro que no deje dudas res- dades, goteras e intiltraciones, etc.".
pecto de que la ruina se producirs. No se exige tampoco una Reiteramos que las violaciones a lo dispuesto por las orde-
destrucci6n repentina; por el contrario, puede tratarse de una nanzas municipales, c6digo de edificacibn, etc., deben conside-
degradaci6n gradual que comprometa en tal forma la existencia rarse vicios de construcci6n, por cuanto su inobservancia lesiona
de una obra que la conduzca a la ruina ?". de continuo la solidez de la obra y da lugar a la intervention
Los deterioros que no comprometen la solidez del edificio de las autoridades administrativas encargadas de hacer cum-
no deben considerarse comprendidos dentro del concepto de plir dichas ordenanzas z7a.
SPOTA,oh. =it., t. I, nv 274, p. 607,
zce "
'
2 "L.L.", t. 48, p. 89; "J.A.", t. 1947-IV, p. 323; t. 1943-11, p.
Ob. tit., t. IV, p. 435.
270 535; t. 194.4-11, p. 553; t. 1951-11, p. 111; "G.F.", t 182, p. 384; "J.A.",
2n Conf.: P.EZz6NIc0, ob. cit., p. 49; LAFAILLE,ob. cit., p. 310, n. t. 43, 'P. 1131; t. 1945-1, p. 85.
466, b. ?'' Ob. eit., t. I, no 283, p, 623.
273 "J.A.", t. 36, p. 635. 9 s Ob. eit., p. 502.
276 "J.A.", t. 76, P. 478.
306 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS RECEPCIÓN DE LAS OBRAS (ART. 41) 307

2) Vicio del suelo y vicio del plCLno. Existe vicio del suelo SALVAT 281 anota, acertadamente, que existe también res-
cuando no se ha comprobado, previamente, si sus condiciones ponsabilidad cuando se em]llean materiales inadecuados, aunque
son apropiadas para asentar la construcción, y luego resulta
éstos "sean de calidad aceptable".
que dicho suelo no es apto (demasiado prensible, arenoso en
extremo, etc.)"271. D) Efectos de la responsabilidad emergente del antiguo
Debe considerarse que existe también vicio del suelo cuando arto 1646. - El precepto legal nada establecía al respecto. Ante
no se ha calculado, eficazmente, la resistencia del muro antiguo esta situación resulta aplicable el arto 625, 2~ parte, cuyo texto
sobre el cual debe apoyar la nueva obra, o no se ha calculado es el siguiente: "El obligado a hacer, o a prestar algún servicio,
la resistencia del edificio ya construído para sostener la mayor debe ejecutar el hecho en cm tiempo propio, y del modo en que
elevación que se desee darle"'. fue la intención de las partes que el hecho se ejecutara. Si de
Cabe agregar que la doctrina está dividida en cuanto a la otra manera lo hiciere, se tendrá por no hecho, y podrá des-
distinción entre vicio del suelo y vicio del 'plano; algunos autores truírse lo que fuese mal hecho".
asimilan este último al primero; y otros los estudian separada- Pero el nuevo arto 1646 establece responsabilidad para el
mente en cuanto a la determinación de la responsabilidad. constl'uctor tratándose de edificios u obras en inmuebles des-
SPOTA Z79 estudia conjuntamente ambos vicios por considerar tinados a larga duración, en el caso de ruina total o parcial
que entre ellos hay una vinculación evidente. y si procede de vicio de construcción o de vicio del suelo o de
Por nuestra parte, consideramos que esta vinculación es mala calidad de los materiales.
más circunstancial que permanente, presentándose, con fre- La responsabilidad subsiste haya o no proveído el cons-
cuencia, vicios del plano que nada tienen que ver con los vicios tructor 'los materiales o hecho la obra en terreno del locatario.
del suelo. No obstante la afirmación precedente, es innegable Esta responsabilidad se hace extensiva indistintamente al
que la postura a que se adhiere SPOTA concede mejor ubicación director de la obra y al proyectista según las circunstancias.
al problema dentro de los términos de nuestra ley, que lamen- Establece un plazo de caducidad de 10 años durante el
tablemente no menciona los vicios del plano. Considerando la cual d,eberá producirse la ruina, y concreta nn término de un
cuestión respecto a vicios del suelo y vicios del plano, se ha año para la acción que pudiere ejercer el comitente.,
resuelto: "Los vicios del suelo tienen, generalmente, carácter
oculto, y la recepción de la obra no libera al empresario o Además se acepta que el arto 1646 es de orden público,
arquitecto; los vicios del plano, en cambio, en principio son al no permitir la dispensa contractual de responsabilidad por
aparentes y quedan cubiertos por la recepción. Sin embargo, ruina total o parcial.
si el que encargó la obra no tiene los conocimientos necesarios Concretando: si la construcción se derrumba total o par-
del arte y si los vicios no son bien manifiestos, puede decirse cialmente, el empresario deberá hacerla de nuevo por su cuenta,
que no hay vicio aparente" 280. pagando además los daños y perjuicios ocasionados al comitente.
3) Mal", c",lidrul de materiales. Reiteramos en esta opor- Pero si el constructor se negare a ello o no pudiere hacerlo,
tunidad lo expresado en el subtítulo anterior, la cuestión no regirá el arto 629 para exigirle la devolución de lo recibido con
ofrece dudas interpretativas; en última instancia todo queda motivo de la obra, más los daños y perjuicios ocasionados.
.reducido a probar si se está o no en presencia de la mala Además, la responsabilidad que emana del arto 1646 no
calidad de los materiales, y en su caso, si ella ha podido o no desaparece aun cuando existan certificados de aprobación par-
ser causa adecuada de la ruina total o parcial de la obra. cial o definitiva de la obra extendidos por las municipalidades,
consejos u otras autoridades encargadas de la policía de la
271 "J.A.':, t. 1951~III, p. 111. construcción. Se ha resuelto: "La expedición del certificado
271\ Conf.: CRIRONI y ABELLO, citados por REZZÓNICO, ob. cit., p. 503. final de obra por la munici'palidad del lugar, no exime al empre-
279 Ob. cit., t. 1, nO 284, ps, 626 y ss.
280 "J .A.", t. 1943~II, p. 535. 281 Ob. cit., t. II, nQ 1226, p. 342.
sario de su responsabilidad por vicios ocultos, frente a1 comi- establece que el "dia" es el interval0 entero que corre de media-
tente'8'. La aprobaci6n municipal de la obra no libera por 10s noche a medianoche, y que 10s plazos no se cuentan de momento,
defectos que aquella pudiera presentar" '83. sin0 desde la medianoche en que termina el dia de su fecha.
Las inspecciones de las obras por la municipalidad, no tie- Atento a lo expuesto, el Grmino. de la prescripci6n que
nen la significaci6n de que 10s trabajos se han realizado con- nos ocupa corre desde las 12 de la noche del dia en que se
forme a1 presupuesto y planos con arreglo a 10s cuales se produjo la ruina, o que aparezca un peligro que no deje dudas
aprob6 la obra; no pueden implicar un bill de indemnidad que
respecto de que la ruina se producira. Por tanto, si la ruina
ponga a cubierto a1 empresario de 10s vicios ocultos que puedan
nparecer luego, y que demuestren que se falt6 a las reglas total o parcial se .produce a1 finalizar 10s diez aiios, el comitente
elementales del ai-te de construir ?84. podra deducir sus reclamos hasta el iiltimo dia del und6-
Finalmente diremos que se ha resuelto: "Es aplicable el ! cimo aRo.
art. 1646, C. Civ., a 10s contratos de obras pliblicas, ya que las Con anterioridad a la reforma del art. 1646 recogimos va-
normas del derecho comiin son aplicables subsidiariamente en rias opiniones autorizadas que oportunamente hemos consig-
todos aquellos aspectos no contemplados expresamente por la nado en nuestra primera edici6n:
legislaci6n especial en el orden adm'inistrativo" ("L.L.", t. 98, Machado28\ quien opina que la acci6n debe prescribirse a
p. 25; ''L.LW, t. 96, p. 358). 10s 30 afios.
E ) No se presunie la responsc~bilidud del cont~ntista.-
En consecuencia, la culpabilidad del empresario debera probarla
quien la alegue, o sea, que la ruina o amenaza de ruina total
1. Para otros, siendo las empresas constructoras verdaderos
entes comerciales, corresponde aplicar 10s terminos de la pres-
cripci6n comercial que determina el art. 846 del C. Corn.?".
o parcial de la obra, obedece a las causales determinadas por la 1 Nuestros tribunales habian resuelto: "La prescripci6n de
ley que ya hemos estudiado: vicio de construcci6n, vicio del ! tres meses prevista en el art. 4041, C. Civ., se refiere. a la acci6n
suelo o del plano, mala calidad de 10s materiales. redhibitoria para dejar sin efecto un contrato de compraventa
Consideramos que para demostrar la responsabilidad del o reducir el precio; no se aplica la acci6n que persigue el ,pago
constructor .puede emplearse cualquiera de 10s medios de prueba de 10s daiios emergentes del deficiente cumplimiento de un
autorizados por la ley. contrato de locaci6n de obra, cuya prescripci6n es la de diez
F) Prescvipci6n. - El art. 1646, anterior a la reforma in- aiios del C. Civ., art. 4023" '8'.
troducida por la ley 17.711, nada decia respecto de la prescrip-
ci6n de la acci6n para reclamar daiios y perjuicios producidos I G ) iDesdc cudndo corre el t6rmino de prescripci6nl-
a1 comitente por concepto de la ruina total o parcial de la obra. Ya hemos expresado que el tbrmino de la prescripci6n que nos
Por ello, y por tratarse de una acci6n personal la doctrina y la ocupa corre desde las 12 de la noche del dia en que se produjo
jurisprudencia se inclin6, oportunamente, por la prescription la ruina o que aparezca un peligro que no deje dudas respecto
decenal regida por el art. 4023 (tambien reformado). de que la ruina se producira (art. 1646 reformado).
El nuevo art. 1646 establece una ,prescripci6n que se opera Con anterioridad a la reforma, se decia es necesario pre-
en el plazo de un aiio a contar del tiempo en que se produjo la cisar si el termino de prescripci6n corre desde la oportunidad
ruina. Este plazo, adem& de ser demasiado corto, aparece,
a nuestro juicio, oscurecido por la palabra "tiempo", que es un 286 Ob. eit., t. Iv, p. 436.
tanto vaga y con numerosas acepciones. El art. 24 del C. Civ.
$80 Conf.: SPOTA,ob. cit., t. I, no 294, p. 654; R E ~ Z ~ N I Cob,
O , cit.,
p. 507.
287 "J.A.", t, 1947-IV, p. 323; t. 1951-111, p. 111; "L.L!', t. 48, p.
89; t. 16, p. 570; "G.P.", t. 37, p. 97.
310 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS RECEPCIÓN DE LAS OBRAS (ART.42) 311

en que la obra se recibió definitivamente, o desde que se pro- Art. 42


duce la ruina o amenaza de ruina de la construcción zss.
La doctrina se hallaba dividida, pero por nuestra parte no En los casos de recepciones parciales definitivas, el contra-
vacilamos en aceptar el temperamento que considera que la tista tendrá derecho a que se le deV11elva <i libere la parte pro-
prescripción comienza a correr desde las 24 del día en que se porcional de la fianza y de la garantía para reparo, con arreglo
produce la ruina o se advierte la amenaza de ésta. En efecto, a Jo dispuesto en los .... ts. 20, 44 Y 46 (186).
aceptamos como argumento de valor jurídico innegable, la cir- ConCOTda.nei'a.a: decreto 653 (Z1/I/58).

cunstancia de que nuestro derecho ha incorporado el concepto SUMARIO: 186. Liberación ]l3.l"cial de la fianza y garantia de reparo. Al Sustitu-
de que la acción que aún no ha nacido, no puede prescribir ción (le fondos de reparos por fianza bancaria. - 187. Ac1aracione¡; parlamentarias.

(aótio non nata non praescribitur, art.3957). No cabe duda


de que la acción del comitente o dueño de la obra nace contra el 186. LIBERACIÓN PARCIAL DE LA FIANZA Y GARANTÍA DE RE-
constructor o empresario cuando se produce la causa que le da PARO.
origen, la cual no es otra que la ruina o la amenaza de ruina
total o parcial de la obra. En consecuencia, aceptamos la cir- Realizada la recepclOn o recepciones parciales definitivas
cunstancia del nacimiento de la acción, antes mencionada, como de una obra, el contratista tiene derecho a que se libere la parte
la oportunidad inicial en que empieza a correr el término de proporcional de la garantía (5 % del monto del convenio,
prescripción 289. En contra, BIALET MASSÉ ~90, quien opina que arto 21), e igualmente la parte proporcional de la suma rete-
la prescripción corre desde la fecha de entrega y recepción de la nida por concepto de fondo de. reparo (art. 46). N o se proce-
obra; guardan silencio al respecto los siguientes autores: derá a liberación alguna si quedaren insatisfechas indemniza-
SALVAT, LAFAILLE, SEGOVIA, MACHADO y LLERENA. ciones por daños y perjuicios o ·de cualquier otra naturaleza,
G) El proyecto del GIMOP y las recepciones. _ Expresa:
a cargo del contratista (art. 44).
"Dentro de los treinta días corridos de solicitada por el contra- El concepto precedente· es opuesto a lo que sostenía el arto
tista, la Administración procederá a efectuar las recepciones 53 de la vieja ley 775; en efecto, ésta negaba al empresario
correspondientes; si no 10 hiciere, sin causa justificada, se con- el derecho de solicitar liberaciones parciales de fianzas o fon-
siderarán operadas automáticamente" (art. 69). dos de reparo, como lo establece el artículo en análisis.
Consideramos que la disposición es acertada y satisface
185. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. antiguos y razonables reclamos de los empresarios.
Relacionado con la cuestión que nos ocupa, se ha resuelto:
"Sin variación alguna se mantienen las disposiciones refe-
"El contratista de un camino público que abandonó la ejecu-
rentes a la recepción definitiva de las obras, con el agregado
a esta disposición de que los desperfectos ocasionados por hecho ción del mismo después de realizarlo en parte, obligando a la
del Estado o de que él sea responsable, no deben gravitar sobre administración pública a rescindir el contrato respectivo por
el contratista". culpa de aquél, no tiene derecho a que la autoridad administra-
tiva le devuelva la fianza que depositó y le entregue las sumas
288 Recordamos que en materia penal el arto 174, inc. 4, del códi-
retenidas en concepto de depósito de garantía. Tanto la fianza
go respectivo, establece: "Sufrirá de dos a seis años ... : el empresario o como la garantía se ha establecido para asegurar a dicha admi-
constructor de una obra cualquiera o el vendedor de materiales de cons- nistración la ej ecución de los contratos celebrados con los par-
trucción que cometiere, en la ejecución de la obra o en la entrega de los ticulares y resarcirse, en su caso, de los perjuicios que le causen
materiales, un acto fraudulento, capaz de poner en peligro la seguridad Jos contratistas por el abandono o la mala realización de los
de las personas, de los bienes o del Estado".
289 Conf.: SPOTA, ob. cit., t. I, n</ 295, p. 658; REZZÓNICO, ob. cit., trabajos, extralimitación del plazo, etc., y que la obliguen a la
p. 508; DURRIEU, ob. cit., p. 541. celebración de nuevos contratos, o a finiquitar los trabajos por
290 In,qeniería, legal, en "Revi~ta Técnica»,. n!) 38', p. 30. administración" ("J.A.", t. 194-8-1, p. 242).
RECEPCI~N
DE LAS OBRAS (ART. 43) 313

A) Sustitucidn de fondos de reparos por pianza bancnria.


El decreto-ley 653 del 21 de enero de 1958 23? establece que el
Este articulo es conceptualmente idbntico a1 art. 51 de la
contratista de obras publicas podra sustituir el fondo de reparos antigua ley 775, per0 su redacci6n es tecnicamente superior,
que se le haya retenido, mediante fianza bancaria. A tales efec- pues se aclara que se trata de la recepci6n provisional.
tos el decreto de referencia impone que en "todos 10s contratos Ademas la disposici6n en anilisis determina otras medidas
de obra publics que se celebren se incluira clausulas que per- que la Administracibn podra tomar si correspondiere (arts.
mitan siistituir el llamado fondo de reparos en efectivo, por una 35 y 50, inc. a ) .
fianza bancaria".
La ley 17.804, referente a las p6lizas de seguro de caucibn, 189. SUSPENSI~N RECEPCION
admite ser aplicada finicamente respecto de 10s arts. 14, 21 y
DE LA PROVISIONAL.

Mediante la suspensi6n de la recepci6n provisional el co-


'. ~.

46 de la ley 13.064 (ver ap6ndice legal, p. 429). Sin embargo, no mitente pone en evidencia su disconformidad con la ejecucion
existiendo situaciones de orden pfiblico, en la cuesti6n que nos de la obra realizada por el contratista. Puede tratarse del caso
ocupa, estimamos que, mediando acuerdo de partes, nada obsta en que comenzada la recepci6n provisional, Qsta se suspende
para que se aplique a la sustituci6n de fondos de reparos la citada por comprobarse que 10s trabajos no se han realizado segun el
ley 17.804 y su reglamentaci6n. contrato.
Tambien puede suceder que el Estado, sin llegar a la
187. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS oportunidad de la recepci6n provisional, resuelva, fundadamente,
no recibir la obra porque su ejecuci6n no se ha ajustado par-
"Si la Administraci6n acepta recepciones 'partiales defini- cia1 o totalmente a las condiciones contractuales.
tivas de la obra, el contratista queda libre de responsabilidad En ambos casos se deberi labrar u11 acta en que se deje
por las ya recibidas; en consecuencia, no es 16gico retener constancia de 10s motivos que han autorizado las attitudes
la parte proportional de la fianza, porque ocurrira que a me- mencionadas en 10s phrrafos precedentes.
dida que disminuye la responsabilidad, por la entrega de las
obras que falta recibir aumentara la garantia, lo que es un A) Obliga,ci6n de ajustnrse a las reglas del arte de cons-
truir. - El contratista o empresario esta obligado, siempre, a
contrasentido, y es por ello que se adopta una resoluci6n inversa prestar su mayor diligencia ajustAndose a las reglas conocidas
a la ley 775". del arte de construir, a pesar de que el contrato no haga refe-
rencia a ello.
Consideramos que realizar una obra conforme a las reglas
Art. 43 (188) del arte de construir, no significa que podra reclamarse a1 cons-
Si las obras no estuviesen ejecutadas con arreglo a las con- tructor una obra "perfectisima", pero si ajustada a todas las
diciones del contrato, se podra suspender la recepcidn provisional normas tecnicas de la profesion. En consecuencia, no podra
hasta que se hallen en ese estado (lag), sin perjuicio de la exigirse lo extraordinario sino lo normal y corriente segun la
aplicaci6n de 10s articulos 35 y 50 si correspondiera (190). tecnica, costumbres y usos del lugar. Sin embargo, sera siempre
Concordanchs: .,fa. 909 y 1646.
atendible que el comitente reclame un resultado util con relaci6n
SUMARIO: 188. Meior redaecibn. - 189. S u r ~ e n s i b n dc la rece~ei6n ~rovisionxl.
a la finalidad que tuvo a1 contratar (art. 909, C. Civ.)le3.
A ) ObllgneUn de ajuebrse a Ins rcslas del art. de eonstruir. - 190. Aplicreibn de
a nrts. 36 r SO, inc. a. A ) D s t i u r c i b n ds 10 auc fue=e ma1 hecho. - 191. Ae1.r.-
l A r t 000: "Para la estimaci6n de 10s hechos voluntaries, las
ciones pnrlsment.rl.8. leyes no toman en cuenta la condici6n especial, o la facultad inteleetual
de una persona determinzda, a no ser en 10s contratos que suponen una
confianza especial entre las partes. En estas casos se estimari el grado
Ver apkndice, p. 464. de responsabilidad, por la condici6n especial de 10s agentes".
RECEPC16N DE LAS OBRAS (ART. 44)
314 REGIMEN
LEGAL. DE LAS OBRAS POBL~CAS

Advertimos que 10s tribunales del pais han resuelto, reite- 191. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
radamente, que aun cuando la obra se haya realizado conforme "En su primer parte este articulo mantiene la facultad de
a las reglas del "mejor arte de construir", ello no excluye "la suspender la recepcidn provisional en caso de deficiencias en la
responsabilidad que puede sobrevenirle a1 contratista por al- ejecucibn de las obras, y como consecuencia de la falta de cum-
gun0 de 10s motivos que enumera el art. 1646, C. Civ.". plimiento por parte del contratista estbn previstas otras dis-
Ademas la obra debe realizarse de mod0 que responda a 10s posiciones".
fines que se tuvieron presentes a1 disponer su ejecuci6n. Se ha
resuelto: "El primer deber de la Administracibn es el de pro-
curar que la obra o el servicio phblico se realice de manera Art. 44
que responda a1 fin que se tuvo en vista a1 disponerlo; y en No se cancelari la fianza a1 contratista hasta que no se
tanto las resoluciones que se dicten vayan enderezadas a satis- apruebe la recepu6n definitiva y justifique haber satisfecho la
facer ese propbsito, el acatamiento por parte del contratista indemnizaci6n de 10s daiios y perjuicios que corran por su cuen-
es forzoso, sin perjuicio de la indemnizacibn que proceda cuando !,
esas resoluciones modifiquen la situaeibn econ6mica financiera ",,
del contrato" ("L.L.", t. 10, p. 1164).
"La accion por repeticibn de lo pagado en concepto de
contribuci6n de mejoras en virtud de una obra pubiica cons- 192. CANCELACION
DE LA FIANZA.
truida sin ajustarse a las ordenanzas y pliego de condiciones Para que se cancele la fianza prestada por el contratista
pertinentes, debe dirigirse contra el concesionario de la misma (art. 211, la ley exige dos requisitos:
manera que cobrb su importe, no contra la municipalidad con- o.) aprobaci6n de la recepcibn defir.itiva, es decir, que se
cedente, aun cuando ksta la haya recibido sin objecioiles y ex- haya firmado el acta de recibo sin observaciones, o habihdolas,
pedido las cuentas, pues aqukl a c t ~ ( en
, su propio inter& y no Bstas hayan sido satisfechas por el empresario;
como mandatario de Bsta" ("J.A.", t. 1944-11, p. 584). b ) justificacibn por parte del empresario de haber satis-
El proyecto del CIAlOP. - Establece resumiendo : n ) sus- fecho 10s dafios y perjuicios que corran por su cuenta.
pender la recepci6n provisional hasta que el contratista ejecute En efecto, la obligaci6n de resultado se cumple mediante
las obras en la forma estipulada, para lo cual la ~dministraci6n la. ent,rega de la obra y si 6sta es recibida sin observaciones.
fijara un plazo; b ) si no se reparan, la Administraci6n podra En adelante, no teniendo el empresario otros comprornisos a su
ejecutarlas por si misma o con intervenci6n de terceros a cargo cargo, no s61o debe liberarse las garantias, sino tambien 10s
del contratista; c) si las deficiencias resultaren pequefias po- fondos de reparo que sun estuvieren retenidos por la Admi-
dra realizarse la recepci6n provisional, sin dejar de enigir la nistraci6n.
reperaci6n a1 empresario (art. 64). Cumplidos 10s requisitos exigidos, ninguna excusa del co-
mitente sera valedera para retener fondos del contratista, salvo
190. APLICACION DE M S ARTS. 35 I' 50, INC. "A" aquellos saldos de precio de la obra que respondan a pagos
No obstante la suepensi6n de la recepci6n provisional hasta diferidos por expresa voluntad contractual.
! que la obra este en condiciones de recibo, la ley concede a1 co- Se
.- ha resuelto.
.~~~ ~ -- una obra publica carece
-.-."El contratista d~
mitente el derecho de aplicar "multas o sanciones" (art. 35), de derecho a exigir que se le devuelva el dep6sito de garantia
1 llegando hasta la rescisibn del contrato (art. 50, inc. a)Zm. mientras la Administracibn nitblica no acepte la obra" ("J.A.",
t. 1953-II, p. 170).
A) Destruccidn de lo qut fuese ma1 hecho. - Ver ps Proltecto del CIMOP. -Establece, resumiendo : a) produ-
211 y ss. cida la recepcibn se devolveran las garantias que correspondan;
b ) en caso de recepciones parciales se devolveran proporcional-
2" Ver corn. de 10s articulos citadas
316 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS POBLICAS

mente; c ) en caso de maniobras atribuibles a la Administra-


ci6n, el contratista cobrarh intereses al tipo fijado por el sis-
tema bancario oficial (art. 66).
La Procura,ci6n del Teforo de la Nucidn ha dictaminado:
"Si el banco a1 prestar la fianza se constituye en afiador CAPITUM VII
,is0 y llano pagador*, con renuncia a 10s beneficios de divisi6n
y excusi6n en 10s terminos del art. 2013 del C. Civ., es un prin- DE LOS PAGOS DE LAS OBRAS (194)
cipal pagador a1 que son aplicables, en consecuencia, las dis-
posiciones del art. 2005 del C. Civ., por cuya raz6n no puede
ampararse en el art. 2046 del mismo c6digo" (t. 78, p. 1 2 9 ) . Art. 45
193. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
Las condiciones de pago se estableceran tambien en 10s plie-
gos de condiciones generales y en 40s particulares para cada
"En este articulo se mantienen integramente las disposi- obra (195).
ciones del art. 52 de la ley 775". CmLcm&m-: arts 663. 670. 680, 666. 379 h a . 2. 1636 li 2888. C. Clv.
SUMARIO: 194. Precia. A ) R s l n pcnersl. - 195. Conditione. de papo. A ) Far-
rnra dc P ~ P OY siatern- dr ejcsueibn. B) Cmificadoa de obna phbliea. carsrfe~del
~li1nmentsri.a.
-
crnifieldo de obra ~ h b l i e n .C) Certifies& por seapio dr matetilica. 196. Aslarasions

194. PRECIO.
El precio es un elemento esencial del contrato de construc-
ci6n de obra, sea phblica o privada. Constituye la obligaci6n
principal del comitente, y a su vez tiene como contrapartida la
obligaci6n principal del contratista o empresario de entregar
la obra ejecutada segtin las condiciones del contrato.
El precio debe ,pagarse en pesos moneda nacional, salvo
que se haya previsto pagos en moileda extranjera, especie,
titulos estatales, etc.
S A Y A C ULA
~ SSO?^^ contempla tambien la posibilidad de qun
la obra la costeen integramente 10s propietarios beneficiados.
Entonces, la Administraci6n "puede entregar al contratista las
! cuentas a cargo de aquellos, debidamente conformadas, para

1
que las cobre a1 contado o plazo, seglin corresponds. Este pro-
cedimiento es utilizado frecuentemente en las obras de pavi-
mentaci6n y tiene como resultado descargar sobre el contratista
la financiaci6n del contrato. En efecto, como 10s propieta~ios
I contribuyentes optan, casi siempre, por el pago a plazo, el
contratista tiene que realizar una operaci6n bancaria descon-
tando las cuentas".

i
I
20' Ob. cit., t. 11, p. 108.
PAGOSDE LAS OBRAS (ART. 45) 319

A ) Regla general. -El articulo en anhlisis ha establecido De todos modos, la division contable del precio a 10s fines de 10s
una regla general que remite las condiciones de pago de la pagos resnltara, siempre, practicable. R E Z Z O N I C Ocxpresa:
'~
obra a lo establecido en 10s respectivos pliegos. Con ello la ley "si no se ha pactado la solidaridad entre 10s diversos cond6minos
13.064 no ha tenido necesidad de abundar en 10s detalles esta- de un teireno en el cual debe efectuarse una obra, el precio es
blecidos por 10s arts. 54, 55, 56. 58 y 59 de la antigua ley 775. divisible (arts. 669, 686, 2888 y concordantes del C. Civ.)"
Por otra parte, las condiciones de pago estan, casi siempre, (Ver nuestro comentario en ps. 25 y ss.).
relacionadas con las caracteristicas de cada obra y el sistema Lo expuesto con anterioridad demuestra que las bases de la
de ejecuci6n a emplearse. licitacibn y 10s pliegos de condiciones deberan ser muy claros
La oportunidad legal de pagar el precio si no se hubiere en cuanto a la fonna de pago. Tales circunstancias de orden
establecido nada en 10s pliegos de condiciones es a1 hacerse financiero, a1 conocerse y estudiarse por 10s posibles oferentes,
entrega de la obra. Se ha resuelto "que tanto en el derecho son las que determinan, en grado principal, su coneurrencia,
public0 como en el privado la obra debe pagarse a1 ser entre- o no, al llamado licitatorio.
gada terminada, salvo que se haya convenido lo contrario" 296. Aclaramos que la aprobacion y verificacibn, sin reservas,
Sin embargo, en materia de obras ,pfiblicas es muy raro de la obra no crea para el comitente, a nuestro juicio, la obliga-
que en 10s respectivos pliegos se omits la forma de pago (monto, ci6n inmediata de pagar el precio. Estimamos que dicha obliga-
plazos, etc.), pues el monto del precio es, casi siempre, superior ci6n nace en el momento en que el constructor entrega Ia obra
a1 capital del contratista e impone la necesidad de pagos par- y no en otra oportuni&d. Si se conviene una fecha y se bace
ciales durante las distintas etapas de la ejecucion; lo contrario entrega antes de ella, el duefio o propietario no esti obligado
imposibilitaria que se realizara gran parte de las obras p6- a pagar hasta que el plazo se cumpla, pues como dice MA-
blicas. Al respecto se ha expresado: "Si se interpretase rigu- CHADO"o",'la entrega no es una circunstancia absoluta que
rosamente el princi,pio contable del pago despues del servicio obliga nl propietario a pagarla (la obra), rompiendo la estipu-
prestado, en caso de que se trate de grandes obras pbblicas laci6n sobre el plazo".
que duran varios afios, la Administraci6n correria el riesgo de Por ultimo, un autor ha expresado respecto del precio: "Son
no hallar en~presarioque tenga disponibilidades suficientemente caracteres distintivos del contrato administrativo de obra pu-
considerables para esperar durante mucho tiempo su liquida- blica la presencia en un contratante (Administraci611 phblica)
ci6n, maxime si se tiene en cuenta que la ejecuci6n de 10s de faczcoltades y prerrogativas indelegables de que goza en
trabajos exigirla fondos enormes: materiales, maquinarias, sa- salvaguardia de 10s intereses publicos, y como contrapartida la
larios, etc. En todos 10s casos, la Administracibn sufriria el defensa ~egluda e implicita del precio ofertndo y la equi-
efecto de las dificultades econ6micas del empresario, en forma valencia de las prestaciones bilaterales a favor de su con-
de aumento de 10s precios del contrato" 2". tratante" 300 '".
Se ha opinado que el pago de la obra no puede fraccio-
narse cuando la obra no admite division Por nuestra parte,
consideramos que el pago del precio de una obra si puede Reiteramos que la disposici6n en analisis remite a 10s pliegos
fraccionarse cuando para ello se tiene en cuenta periodos de de especificaciones respectivos la fijaei6n de las condiciones
trabajo, distintas etapas de realizacih segfin la naturaleza y dentro de las cuales debera pagarse la obra. En consecuencia,
caracteristicas de la obra, etc. Sin perjuicio de reconocer que la la Administracion podrh disponer las formas mas variadas,
obra, como obligaci6n de resultado, es juridicamente indivisible
(arts. 670, con nota muy ilustrativa, 680 y 1636 del C. Civ.). Z9"b. cit.. Za ed., p. 765, nQ 10.
jo0 Ob. tit., t. IV, p. 424 (n.).
29"'G.P.", t. 76, p. 87. '" CARLOS A. ~!#ABALLA. La d e f e n s e del pveoio en el c o n t ~ a t oad-
297 J ~ z E , ob. =it., t. Y, p. 277. m i t ~ i s t v a t i v o d e obra pkblica, en revista "Construeciones", no 213, ps.
296 BIELSA, ob. "it., p. 359. 213 y ss.
PAGOS DE LAS OBRAS (ART. 45) 321
pero no debe olvidar que s610 lo razonablemente aceptable y Las garantias que deberan prestarse por el contratista,
conveniente hara posible la concurrencia de oferentes. opinamos que deben ser del tip0 de las que establece la ley
Cabe destacar que algunas leyes de obras pdblicas provin- 13.064 (ver ps. 134 y ss.).
ciales, en el deseo de facilitar la labor de 10s empresarios, han 1 A) Fomzns de pago y sisternu de ejeczrcidn. -Algunos
establecido un regimen de anticipo de fondos previa garantia. autoresBo1crean dudas respecto de la terminologia: sistemas
Con tal motivo han incorporado disposiciones estableciendo de ejecuci611, y formas o condiciones de pago de la obra.
que cuando la indole de las obras a licitarse, o razones de con- Consideramos que el ajuste alzado, la unidad de medida, el
veniencia lo justifiquen, la autoridad competente podrh auto- coste y costas, etc., son sistemas de ejecuci6n de obra, per0 no
rizar anticipos de fondos a1 contratista, circunstancia que debe formas de pago como lo expresa ALCIDESGRECA.
hacerse constar, en forma expresa, en 10s pliegos de bases y Por nuestra parte, consideramos sistema de ejecucidn de
condiciones de la licitaci6n. obra 10s distintos estudios tecnicos y juridicos, vinculados o no
El anticipo se concede previa garantia a satisfacci6n del a un contrato de construcci6n, conforme a 10s cuales se inician,
Estado y no podra exceder en ningun caso del 30 % del monto prosiguen y terminan las obras.
del contrato. Los anticipos se amortizaran con 10s certificados El error consiste en olvidar que 10s sistemas de ejecucibn
1 no originan las formas de pagos, sino que, en cierto modo, ade-
de obra a emitirse, aplicandose en su monto nominal un des-
I! cuento porcentual hasta completar el total de 10s fondos an- cuan Bstos a1 proceso ejecutivo de las obras. Por otra parte,
ticipados. si una obra se ejecuta por el sistema de ajuste alzado, el precio
E n nuestra opini611, este rkgimen, cuando se aplica con ha de ser global; cuando se realiza por el sistema de unidad de
acierto, llenindose 10s recaudos pertinentes para que no haya medida, el precio se distribuira conforme a la unidad o unidades
riesgo para la Administraci6n, debe considerarse beneficioso, \ ejecutadas; en el caso de coste y costas el empresario percibira
un porcentaje determinado sobre el valor de 10s trabajos; etc.
pues a1 facilitarse el desarrollo financier0 de la obra se hace
posible una mayor participaci6n de oferentes. B) Certificnd.0~de obrn p6blica.-Ni la ley 775 ni la
actual 13.064 se refieren, expresamente, a1 concepto de certifi-
Proyecto del CIMOP. - En su art. 15 establece: "Cuando
cad0 de obra publica.
la indole de la obra a licitarse por razones de conveniencia a 10s
intereses fiscales, asi lo justifique, la autoridad competente
podra autorizar el anticipo de fondos a1 contratista, lo que
constara en forma expresa en 10s pliegos de bases y condicio-
I En cambio, !a ley 6021 (art. 41) de la provincia de Buenos
Aires expresa: "A 10s efectos de esta ley se entiende por cer-
tificado todo credit0 documentado que expida la Administra-
ci6n a1 contratista con motivo del contrato de obra pdblica".
nes de la licitacidn. Ante todo diremos que para que una obra pueda ser cer-
"El otorgamiento del anticipo sera concedido previa ga- tificada debera ~previamenteverificarse. Verificar importa exa-
rantia satisfecha de acuerdo a las normas que se fijen en la minar la existencia de la obra y si ella se ajusta a lo con-
reglamentaci6n. tratado. Certificar significa instrumentar la verificaci6n &in-
"Este anticipo no podrk exceder en ningdn caso del 30 % dola por cierta.
del monto contratado y se amortizara por 10s certificados de La certificaci6n se hace tanto en la obra privada como
obra a emitirse, aplicandose a su monto nominal un descuento
i publica; en la primera esta a cargo del director de obra, en la
porcentual igual a1 del anticipo". 1 segunda se realiza por intermedio de 10s funcionarios estatales
Nos parece acertado que este concepto se incorpore a1 texto debidamente autorizados.
de las leyes de obras publicas, ya que concede estabilidad legal La ley anterior 775 establecia: "no se haran 10s pagos
y evita cualquier olvido de inclusi6n en 10s pliegos de condi- I estipulados en el contrato, sino en vista del certificndo del inge-
ciones, o interpretacidn dudosa que pueda hacerse a1 respecto. II ob. cit., p. 220; RIEFFOM BESSONE,
GRECA, ob. c i t , PE. 76 y se.
PAWSDE LAS OBRAS (ART.45) 323
niero inspector con el visto bueno" (art. 56) "de la Direcci6n de la realizacibn de una obra pitblica, y refleja una obligaeion
del Departamento de Ingenieros". de dar una suma de dinero por parte del Estado o entidades
Ahora esta obligacibn legal ha sido remitida a lo que se auGrquicas en pago de una obligaci6n de hacer a cargo del
establezca "en 10s pliegos de condiciones generales y en 10s contratista, pero no preiuzga acerca de la diligencia del em-
particulares para cada obra": presario ni lo absuelve de culpa (S.C.B.A., 26 octubre 1971).
Ahora bien; diremos que el certificado de obra no es un ,..
medio u orden de pago, y en consecuencia no importa tampoco C) Ce~tificadopor acopio de materic~les.-El certificado
un pago. E s un instrumento fehaciente con el cual se acredita por acopio de materiales es legitimo. E s cierto que con PI1 no se ',
que el contratista ha realizado un determinado mollto de obra, certifica obra realizada y verificada, per0 es indiscutible que
cuya existencia la Administraci6n ha verificado y mensurado. la presencia en obra, en deposit0 o en fabrics de 10s materiales
Pero es indudable que referido a1 presupuesto y computacibn adquiridos para incorporarlos a ella, justifica la certificaci6n
metrica constituye una constancia de credit0 en favor del con- y pago por ,parte de la Administraci6n. P..,.
tmtista. Es el antecedente inmediato de la orden de pago estatal Por otra parte, el acopio debidamente comprobado cons- ,
que se materializa en el cheque que, en definitiva, recibiri tituye, por lo menos, uiia verdadera prestaci6n que autoriza 1
el contratista. la contraprestaci6n del pago. Desde luego que esto concede
Carnctarrs del cerfii.ficcrdo cle o b ~ apziblicc~.- a) Constituye derechos a1 comitente: vigilancia, verificacibn, examen de pre-
un instrumento pfiblico (art. 979, inc. 2, del C. Civ.). cios, etc.; y obligaciones para el em.presario; empleo en obra
de 10s materiales acopiados, no disposition de ellos; custodia
h ) E s la constallcia de la realizaci6n de un monto de obra
que la Administraci6n ha verificado y certificado. adecuada para evitar desmejoramiento, sustituciones, etc.
c) No constituye un medio ni una orden de pago, no es E l prouecto del CIMOP, en su art. 52, establece: "A 10s
papel de comercio; por ello, no es endosable y s61o puede cederse efectos d e esta ley, se entiende por certificado, todo cr6dito
conforme a lo dispuesto por 10s arts. 1434 y ss. del C. Civ. documentado que expida la Administraci6n al contratista con
Al respecto, BARTOLOM* A. FIORINIexpresa que la presunta motivo del contrato de obra publica. Las observaciones que el
identificaci6n del certificado a una orden de pago lo ubicaria contratista formulare sobre 10s certificados no eximird a la
dentro de 10s documentos comerciales, o por lo menos prevale- Administraci6n de la obligaci6n de pago de 10s misnlos en su
cerian sobre ellos 10s principios legales de 10s actos de comercio. totalidad, hasta una suma liquida reconocida por ella, dentro
6i el reconocimiento de esta identificaci6n tiende a agilitar su de 10s plazos establecidos".
negociaci611, no es menos cierto que la Administracibn 'pfiblica, De reconocerse el derecho del contratista sobre el reclamo,
pese a tan buenas intenciones,no ha cambiado jamas su con- 10s intereses por el saldo se liquidaran confonne al criterio es-
dicion de poder administrador p6blico con la de simple co- tablecido en el art. 57. Es decir, dentro de 10s 60 dias corridos
merciante 30'. a partir del primer dia del mes siguiente a1 que fueron reali-
d) No importa conformidad eon la calidad de la obra i zados 10s trabajos o acopios. Vencido el plazo, la Administra-
verificada y certificada, que s610 se obtiene mediante el regimen
de las recepciones parciales y definitivas. II ci611 incurriri en mora autornatica (art. 57).

e ) No gravita sobre la discusi6n de la liquidaci6n defini- 196. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.


tiva; por ello se otorga, habitualmente, con caracter provisional.
"La forma de hacer 10s pagos dependera tambikn del sis-
Se ha resuelto: Z1 certificado no es otra cosa que un ere-
dito documentado que expide la Administraci6n con motivo tema de contrataci6n escogida y las modalidades de cada obra,
siendo esta la razbn por la que en este articulo se establece
Cevtificado d o o b ~ a spublieas, en E?ociclopedia jin,idica On~eba, que tales clausulas se insertaran en 10s pliegos de condiciones
Editorial Bibliogrhfica Argentina, t. 11, ps. 959 y ss. generales y erpeciales.
P A W DE LAS OBRAS (ART. 46) 325

"Este articulo conserva. aquellas disposiciones que por SU ministracibn, Qsta pudiere llegar a abusar de ella fijando reten-
generalidad son aplicables a todo tipo de contrato y de obra ciones muy elevadas, con el propbsito de favorecer a empresas
para quedar suprimidos 10s arts. 54, 55, 56, 68 y 59 de la poderosas, ya que finicamente Qstas podrian mantener grandes
ley 775". sumas inmovilizadas.
Sin embargo, cabe anotar que tales situaciones no han sido
Art. 46 advertidas ni denunciadas durante la vigencia de la ley que
comentamos.
Los pliegos de condiciones graduarin la imposiei6n y libera- Los empresarios pujan por que las leyes de obras phblicas
ci6n de garantias correspondientes a las liquidaciones parciales de
10s trabajos (197). establezcan una retenci6n que no exceda del cinco por ciento
Coiicordnns;n#: decreta 5742164 y 6 5 3 / 6 8 .
del valor de la obra; este anhelo ha encontrado acogida en
algunas leyes provinciales.
Finalmente, debemos decir que la cuesti6n que nos ocupa
es m L te6rica que prdctica, pues la Administracidn accede, de
continuo, a liberaciones parciales de 10s fondos de reparos
197. LAs GARANTiAS A CARGO DEL EMPRESARIO Y LOS PLIEGOS DE cuando 10s contratistas lo piden y el estado de las obras lo
CONDICIONES. FONDOS DE REPAROS. permiten. Esta posibilidad aparecia negada por la ley 775,
cuyo art. 57 disponia retener el 10 % del valor de la obra hasta
Nuevamente, como en el caso del articulo anterior, la ley la recepci6n definitiva de ella.
no incorpora a su texto situaciones que estaban expresamente
previstzs en el art. 57 de la derogada ley 775. E n efecto, la El art. 53 del Proyecto del CIMOP consigna 10s siguientes
antigua legislaci6n disponia que 10s fondos de reparos debian aspectos: a) fija el 5 % por concept0 de deduccidn respecto de
alcanzar a la decima parte del valor de la obra. En cambio, cada certificado, con excepci6n de aquellos que se refieran a
el articulo en anilisis deja libradas la imposici6n y liberaci6n acopio e intereses.
de garantias de las liquidaciones parciales a lo dispuesto por
C) Integmci6it de 10s fondos de Tsparos; sustitucidn.-
10s pliegos de condiciones respectivos. Esto equivale a dejar el
problema a cargo de la Administracibn, ya que ella es quien Los fondos de reparos se integran deduciendo de cada certifi-
prepara las bases licitatorias y 10s pliegos respectivos. cad0 el porcentaje determinado en 10s pliegos de condiciones.
Dichos fondos se devuelven a1 contratista cuando la obra se
A) Motivos para In szlpresi6n de un porcentaje legal.- recibe definitivamente, es decir, a1 vencimiento del plazo de
Ante todo debemos expresar que la disposicibn nos parece conservaci6n o garantia.
acertada: Consideramos que la posibilidad que se da a1 comi- El decreto 653 del 2 de enero de 1958 (O.P.) establece que
tente permite adecuar la situaci6n precedente a las circuns-
en todos 10s coxFatos de obras pfiblicas que se celebren con
tancias y necesidades reclamadas en cada caso.
AdemAs, en las aclaraciones del miembro informante en la sujeci6n a la ley 13.064 se debe incluir clausulas que permitan
Cdmara de Diputados (ver ps. 321 y s.) se expresa 10s motivos sustituir 10s fondos de reparo por fianza bancaria a entera
que ha tenido en cuenta el legislador para establecer la norma satisfacci6n de 10s organismos administrativos. Se establece,
que estudiamos, y a ellos nos remitimos por considerarlos sufi- tambien, que aun cuando 10s pliegos de condiciones no hayan
cientemente claros y precisos. previsto la sustituci6n de referencia, 10s empresarios podrin
solicitarla igualmente. (Ver posibilidad de p. 278).
B) Ejercicio arbitrario de la facultod. -La 6nica obser-
Con anterioridad, por decreto 5742 del 12 de abril de 1954
vaci6n que formulamos a lo anteriormente expuesto es que
tratindose de una facultad otorgada, exclusivamente, a la Ad- (O.P.), se autoriz6 tambiQn la sustituci6n total o parcial de 10s
326 R ~ G I M ELEGAL
N . DE LAS OBRAS P~BLIcAs PAGOS DE LAS OBRAS (ART. 47) 327

fondos de reparo por titulos que, desde luego, deberan tener Art. 47
cotizaci6n en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires 'O'.
Por otra parte, puede acontecer que el empresario garantice Las sumas que deban entregarse al contratista en pago de la
obra, quedan exentas de embargo judicial (199), salvo el caso en
por anticipado la totalidad o casi totalidad de 10s fondos de que 10s acreedores Sean obreros empleados en la construcci6n o
reparos, mediante fianza, dep6sito de titulos, etc., a satisfacci6n personas a quienes se deban servicios, trabajos o materiales por
del comitente; en este caso, lbgicamente, no se hara deducci6n eUa (200).
alguna del monto de 10s certificados. S610 se admitiri el embargo por 10s acreedores particulares
Finalmente, anotamos que en todas las situaciones las ga- del contratista, sobre la suma liquidada que quedase a entregir-
rantias mencionadas deberan prestarse a la orden de la Ad- sele despuks de la recepci6n definitiva de la obra (201).
ministraci6n. Concordoncma: srt. 1646. C. Ciu
SUMARIO: 199. Inemblisabiiidad. A ) El muim dcl emore-rio ea t m b a ~ z r b l r --
200. E x c e ~ d o n u .A) Fundamento dc ina cxeepeiones. B) Obicrar drl subeantrrtisfa.
198. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS. 201. ACreedorU ~ariirulnrU.- 202. Ashro*o:ona p.duncntadpn.

"Por la ley 775 se dispone la retenci6n del 10 70 sobre 10s


pagos que se haran a1 contratista hasta la recepcibn definitiva 199. INEMBARGABILIDAD.
de la obra, y que forma 10s recursos denominados "fondos de
reparos", que tiene por objeto cubrir la responsabiiidad del Las sumas que la Administracibn debe entregar a1 con-
contratista por 10s vicios o defectos de las partes de la obra tratista por concept0 de pago del precio de la obra, gozan del
ejecutada. beneficio de inembargabilidad, salvo 10s casos de excepci6n que
"El importe a reducir por fondos de reparos, debe gra- consideramos en 10s no' 200 y 201.
duarse segljn las caracteristicas de cada obra y a medida que El fundamento del beneficio de inembargabilidad enunciado
una obra adelante, puede aumentar o disminuir seghn el caso, precedentemente, debe buscarse en el inter& y en el destino
el peligro por desperfectos que afecten la eficiencia de 10s de uso publlco directo o indirect0 de toda obra phblica.
trabajos. En el primer caso bastara fijar en 10s pliegos de Con ello se persigue, particularmente, la realizaci6n de la
condiciones una escala creciente y en el segundo caso una obra sin inconvenientes, aun en perjuicio del interes de acreedo-
escala decreciente. res del contratista, 10s cuales, en este caso, no han sido tenidas
"Si se tiene en cuenta que cada parte de la obra es inspec- en cuenta por la ley. Se ha tratado de defender 10s intereses
cionada por la Administraci6n cornprobando qne se ha empleado colectivos ligados a la feliz y pronta ejecucibn de la obra
materiales ensayados previamente y que 10s trabajos se hacen pliblica.
con proyectos y planos oficiales, el caso general es que, cuando Las leyes de obras publicas de Buenos Aires (6021) y
la obra esta adelantada, aunque no se hayan efectuado recep- Santa Fe (5188), en sus arts. 47 y 72, respectivamente, adoptan
ciones parciales definitivas, la 'esponsabilidad del contratista un criterio distinto que consiste en emplazar a1 contratista
y el peligro de que incurra en nuevas penalidades ha disminuido en el tkrmino de quince dias para que levante la inhibici6n
considerablemente, mientras que por el regimen actual, su ga- o embargos, bajo apercibimiento de suspender la obra sin sus-
rantia aumenta hasta llegar casi a1 15 YC del valor de la obra pensi6n del plazo del contrato.
(5 % del contrato, m L 10 % ,par fondo de reparo).
No compartimos el criterio precedente, pues no concede,
"A fin de considerarse cada caso prictico, la Administra-
en definitiva, la protecci6n que con acierto otorga la 13.064
ci6n debe tener la libertad de graduar la imposici6n de esa
a1 inter& del Estado en cuanto a la terminacibn de las obras
nueva garantin, y a ese objeto responde el presente articulo
pliblicas.
de la ley".
La Procuraci6n Nac. del Tesoro ha dictaminado: "No cabe
embargo de 10s materiales de una obra pliblica porque ellos
328 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS

se hallan afectados a1 piivilegio que la Administraci6n tiene Estimamos que 10s obreros o empleados podrin embargar
sobre 10s mismos, en caso de rescisi6n del contrato" (t. 65, no s610 por jornales o sueldos, sino tambibn por indemnizaciones
p 71). que les pudieren corresponder por la ruptura del contrato de
trabajo o por accidentes sufridos en el desempeiio de sus tareas.
-
A) E l e q u i m del emvresario es embargable. Teniendo en
No tienen derecho a embargar 10s obreros del mismo con-
cuenta 10s fundamentos que en nuestra opini6n informan el
tratista que sean acreedores por su actuaci6n en otras obras
beneficio de inembargabilidad respecto de las sumas adeudadas
pliblicas de Bste; al no haber incorporado su esfuerzo en la
a1 contratista, nos preguntamos si con igual criterio se debe
ejecucibn, deben considerarse como simples acreedores "par-
sostener que goza del mismo beneficio el equipo del empresario,
ticulares".
que Bste utiliza en la ejecuci6n de la obra.
Los proveedores de materiales deben considerarse, tambiBn,
El articulo que comentamos, y sus aclaraciones parlamen- dentro de la excepci6n; igualmente debe incluirse, a nuestro
tarias, nada expresan a1 respecto. La interpretaci6n anal6gica juicio, a 10s subcontratistas, pues asi debe interpretarse dado
que podria hacerse, aunque equitativa frente a la finalidad 10s thrminos amplios del articulo que comentamos: "personas a
de la ley, nos parece demasiado forzada, tanto m i s cuanto que en quienes se deban servicios, trabajos o materiales", en raz6n
materia de excepciones, preferencias, prioridades o privilegios, d e l a obra.
toda interpretaci6n debe ser restringida.
Al contrario, en la ley s610 encontramos manifestaciones A) Fundamento de ins excepciones. - En nuestra opini6n,
concretas y precisas respecto a "las sumas de dinero que deban el fundamento de las exeepciones expuestas en el paragrafo
entregarse a1 contratista". anterior, radica en razones de equidad y justicia, que indu-
En consecuencia, linicamente una reforma legislativa puede dablemente deben amparar a quienes mediante su trabajo o
consagrar la inembargabilidad de 10s equipos del empresario. suministro de materiales han incorporado valores econ6micos
a la obra pliblica y, por tanto, al patrimonio colectivo. Su
Reconocemos que el contratista se veri igualmente obstacu- situaci6n es, pues, muy distinta de la de otros acreedores par-
lizado con el embargo de fondos que con el secuestro de sus ticulares del contratista.
eqnipos, pero siem,pre le quedara el recurso de tomar en arriendo
maquinarias de terceros. B) Obreros del subcontratista. - Cabe preguntarse si 6s-
Destacamos que el anteproyecto de "Ley de obras pliblicas tos gozan del derecho de embargar las sumas que el comitente
adeude al contratista. Consideramos que no, pues su vinculaci6n
por contrato" de la comisi6n designada en el aiio 1963, establece
resulta indirecta y deben ejercer sus derechos contra su patrono,
la inembargabilidad respecto del contratista de "10s elementos
que es el contratista. Sin embargo, podran ejercer la aceion
de su plantel y equipo de utilizaci6n indispensable para la pro-
secuci6n de las obras. . . , salvo 10s que estBn gravados con pren- directa que concede el art. 1645 3 0 5 del C. Civ., per0 solo por lo
que se adeudare a1 empresario de la obra despuis de la entrega
das constituidas con anterioridad a la licitaci6n. . . ; si la prenda
hubiera sido constituida con posterioridad a la licitaci6n, rige definitiva de ella.
la inembargabilidad".
201. ACREEXIRES
PARTICULARES.

200. EXCEPCIONES. Debe hacerse lugar al pedido de embargo de 10s acreedores


particulares, per0 s610 podrh trabarse sobre las sumas o im-
Los obreros y empleados en la construcci6n pueden trabar portes que la Administraci6n adeude a1 contratista despuis de la
embargo judicial sobre las sumas que la Administriici6n adeude recepci6n definitiva de la obra, ya sea por fondos de reparos,
a1 contratista en raz6n de la obra. Consideramos que tambiin
debe comprenderse el personal tecnico, administrativo o de cual- ""Srt. 1645: "Los que ponen su trabajo o materiales en una obra
guier otro orden, que haya prestado trabajos materiales o inte- ajustada en un precio determinado, no tienen action contra el duefio de
lectuales. ella, sino basta la cantidad que Cste adeuda a1 empresario".
330 RkGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS POBLICAS
203. CONCEPTO.
deuda directa de precio o garantia del 5 %. La Administraci6n
deberi tomar nota de 10s embargos en el orden que le sean Esta disposicion tiene su correlativa en el art. 64 de la
notificados a 10s fines de establecer prelaciones si la traba llega alitigua ley 775. Su redaction introduce la palabra "hicamente"
a hacerse efectiva, segiin lo comentamos precedentemente. en lugar del t6rmino "ademas" que empleaba la ley derogada.
Dentro de 10s acreedores particulares debe ubicarse tam- Esta circunstancia, poco feliz, acentuo la discusion doctrinal
bien a 10s obreros o empleados de otras obras del mismo con- respecto a si el contratista, en caso de retardo en 10s pagos
tratista, que tengan saldos impagos. a cargo del Estado, s6lo tenia clerecho a oobrar intereses
"a la tasa fijada por el Banco de la Naci6n Argentina, para
202. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS 10s descuentos sobre certificados de obras", o si podia reelamar
tambi6n otras cornpensaciol~esindemnizatorias por otros dafios
"Este articulo es similar a1 art. 63 de la ley 775, con el o perjuicios que pudiere soportar con motivo de la morosidad
agregado tan so10 del cr6dito de 10s proveedores de 10s mate- de la Administracibn.
riales, el de las empresas a quienes deban servicios o trabajos Igualrnente, el articulo en estudio suscit6 situaciones in-
por la misma obra. Este articulo tiene por objeto poner en teresantes respecto de la naturaleza juridica de 10s intereses,
situaci6n de igualdad a las personas que colaboren en forma como asimismo con referencia a la constituci6n en mora, re-
directa con la labor del contratista". servas (art. 624 del C. Civ.), prescription, actos i~steriQp-
tivos, etc.
Art. 48 (203)"
204. RETARDO
POR CULPA DE LA ADMINISTRACION.
Si 10s pagos a1 contratista se retardasen por miis de treinta Ya hemos expresado que el pago clel precio es la obliga-
dias a partir de la fecha en que, se&n el contrato, deban hacerse, cion principal de la Administraci6n y responde, a su vez, a la
dste tendrii derecho finicamente a reclarnar intereses a la tasa fi- obligaci6n principal del empresario de hacer y entregar la obra.
jada por el Baneo de la Naci6n Argentina, para 10s descuentos Luego, resulta 16gico que el articulo en analisis sancione a1 co-
sobre certificados de obra (204). mitente cuando incurre en retardo respecto de 10s pagos.
Si el retraso fuere causado por el contratista, debido a recla-
La sanci6n consiste en que si la demora excede mas de
maciones sobre mediciones u otras causas con motivo de la ejecu-
ci6n de la obra y ellas resultasen infundadas, o se interrumpiese treinta dias, el empresario tiene derecho, iinicamente, a recla-
la emisi6n o el triimite de 10s certificados u otros documentos por mar intereses conforme a la tasa fijacla por el Banco de la
actos del mismo, no tendri derecho a1 pago de intereses (205). Naci6n Argentina. Este derecho que otorga la ley encuadra su
fundamento en que el pago de intereses seria el iuiico perjuicio
Coacordn,icinr: am. 622. 624, ?ti. 8966. 3989. 4013 4027, C. Civ.:
a r b . 31. dcereto 11.611/17. lrpinmcntnrio dc In icy 12.910; 5. decreto que soportan 10s contratistas, ya que estos, salvo casos excep-
6927/61, reglamcntn.io dc IS ley 15.286: rrt 847. C. Corn.: 4 deer.-
IW de contlbilidad 23.364166. cionales, firiancian sus contratos "descontando" 10s certificados
de pago ell instituciones crediticas (ver aclaraciones parlamen-
tarias, ps. 347 y s.) .
I LQS intereses antes referidos deben considerarse, en sen-
tido lato, como compensatorios, pues con ellos se trata de resar-
!
cir a1 empresario 10s importes que debi6 pagar a1 banco a1 efec-
tuarse la cesi6n de 10s certificados de obra.

a La ley 21.392 rnodifica parcialmente el art. 48 (ver apGndice legal,


I Ahora bien; sin perjuicio de que consideramos que el texto
legal debe modificarse cuando se proceda a una revisi6n verte-
bral de la ley 13.064, opinamos que el contratista sufre otros
p. 5 1 3 ) .
PAGOS DE LAS OBRAS (ART. 48)
332 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS

A) E l tirqnino "zinicamente" se refiere sdlo a. las obliga-


perjuicios distintos de 10s que ~ u e d e ncompensarse mediante el
pago de intereses, y en consecuencia, tiene derecho a reclamar
-
ciones de dar sumas de dinero. Esta afirmacibn que permite
sostener, con acierto, el derecho del contratista a reclamar otras
otras indemnizaciones o compensaciones, sin que sea 6bice, para indernnizaciones compensatorias aparte de 10s intereses corres-
ello, la terminante expresibn "linicamente", empleada por la pondientes por el retardo en 10s pagos, ha encontrado apoyo
disposicibn legal. doctrinal y jurisprudencial.
Fundamos nuestra opini6n en las siguientes razones: a )
La cuesti6n se vincula a lo dispuesto por el antiguo (hoy
que la expresi6n "linicamente" se refiere s610 a la compensaci6n ampliado, como hemos expresado anteriomente) art. 622 del
que el Estado debe a1 contratista frente a su obligaci6n incum-
C6digo Civil, que establece: "El deudor moroso debe 10s inte-
plida de dar sumas de dinero (ai-t. 622, C. C ~ V . ) ~Ahora
~ ' . el reses que estuvieseu convenidos en la obligacibn, desde el ven-
art. 622"0sb"del C. Civ. ha sido ampliado por la ley 17.711, cimiento de ella. Si no hay intereses convenidos, debe 10s inte-
de mod0 tal que aclara la situaci6n que venimos estudiando reses legales que las leyes especiales hubiesen determinado.
(ver la nota correspondiente). Este argument0 lo desarrollamos Si no se hubiera fijado el inter& legal, 10s jueces determina-
en extenso, en ps. 330 y s.; b) que el Estado no puede dejar de ran el inter& que debe abonar".
cumplir su obligaci6n principal del pago del precio de la obra, j
y no se debe estimar que la cumple so pretext0 de liquidar Ahora bien; estando la Administraci611 como deudora mo-
intereses en favor del empresario; c) que la Administracibn, rosa de 10s certificados, resulta que seglin el articulo anterior-
por otra parte, no puede obligar indirectamente a1 empresario mente trascrito, el contratista hnicamente tendra derecho a
a que reduzca o colme sus posibilidades crediticias mediante reclamar durante el retardo 10s intereses devengados seglin el
"descuentos", las cuales podria destinarlas a cubrir otros com- tip0 que menciona el art. 48 que comentamos. Pero, lbgicamente,
promisos; d) que toda obra pliblica debe licitarse con la pro- quedara en libertad para demandar otras compensaciones no
visibn del respectivo respaldo presupuestario (ver com. art. 4, derivadas de la obligaci6n de dar sumas de dinero, que puedan
ps. 69 y ss.). nacer del incumplimiento del contrato de construccibn de obra
pliblica. No cabe duda que otra interpretacibn que retacee tan
3Qe Ver Jos& Mafa AVILA,CUTSOpara graduados a?io 1962. Inte- I justos derechos resultaria arbitraria.
1.eses por .mo~.ae n el pago & 10s certificados de obres pdblicas, Univer- El Dr. CARLOS A. ZABALLA ha expresado: "una cosa es
sidad Cat6lica Argentina, 1963. demorar en 10s pagos, y el hnico derecho compensatorio es co-
CARLOSA. ZABALLA,poneneia presentada sabre el tema en la Se-
gunda Reuni6n Anual de Abogados vinculados a la Industria de la brar intereses como resarcimiento de ese capital inmovilizado,
Construcci611, patrocinada por la Cimara Argentina de la Construcci6n, y otra es la falta de pago por factores imprevisibles sobrevi-
Rio Hondo, 1964. nientes sucedidos con posterioridad a la f i m a del contrato y
l o o r o Art. 622. "El deudor moroso debe 10s intereses que estuvie- totalmente ajenos a la voluntad del contratista (actos de la Ad-
sen convenidos en la obligaci6n, desde el veneimiento de ella. Si no hay ministraci6n o poder phblico; nuevas medidas del Banco Cen-
intereses convenidos, debe 10s intereses legales que las leyes especiales
tral; postergaci6n de 10s pagos mediante titulos, certifica-
hubiesen determinado. Si no se hubiere fijado el inter6s legal, 10s jueces
determinapin el inter& que debe abonar". dos, etc.; nuevo rkgimen cambiario y crediticio de acuerdo a
~bligacidnaccesoria de pago de intereses (Agregado por ley 17.711, planes econbmicos estatales, etc.)".
art. 1, inc. 4 1 ) . "Si las leyes de procedimiento no previeren sanciones pa- Resulta evidente, en este iiltimo caso, que el empresario
ra el easo de ineonducta procesal maliciosa del deudor tendiente a dila-
tiene derecho a reclamar otras compensaciones indemnizatorias
tar el cumplimiento de ia obligaei6n de sumas de dinero o que deba re-
solverse en el pago de dinero, 10s jueees podrin imponer como sancidn ademas de 10s intereses a la tasa fijada por el Banco de la
la obligacidn accesoria de pago de intereses que, unidos a 10s compensa- Naci6n Argentina. La posici6n del contratista encuentra amparo
tonos y moratorios, p d r i n llegar hasta dos veces y media la tasa de legal en el art. 17 de la Constituci6n national; arts. 1197 y
10s bancos oficiales en operaciones de descuentos ordinaries".
PAWSDE LAS OBRAS (ART. 48) 335

1198 del C. Civil art. 31 del decreto 11.511/47, reglan?entario tra parte 'OS, hemos sostenido que el contratista puede interrum-
de la ley 12.910; art. 5 del decreto 6927161, reglamentario de 13 pir 10strabajos y, a6n m b ,rescindir el contrato de obra pdblica
ley 15.285; arts. 30, 33, 34 y 39 de la ley 13.064; art. 10 de la en caso de incumplimiento en 10s .pages por-parte de la Admi-
ley de contabilidad. nistraci6n. Reiteramos que toda obra pitblica, a1 licitarse, debe
El doctor CARLOSA. ZABALLA, que sigue, especiaimente, contar, por imperio de la ley, con el respectivo respaldo eco-
a1 autor EDUARDO E. BUSSO (en su obra Cddigo Civil unola- n6mico presupuestario. Un acertado calculo de recursos debe
do, t. 4, ps. 291 y ss.), busca tambien apoyo doctrinal en s e r principal preocupaci6n de todo buen gobierno, so pena
JOSSERAND, COZLTS,t. 11, n"'. 602, 625, 637 y ss.; DEMOLOMBE, de que cunda el incumplimiento y la morosidad. Un viejo afo-
t. xxrv, n'"- 616 y 617; IIZossA, L'obbligazione degli interessi, rismo latino expresa: "fiscus semper dives", es decir, que no
n9 99, p. 178; C6digo franc&, art. 1153; FREITAS,art. 943; puede aceptarse, sin alarma, la circunstancia de que lleguen
c6digos italianos de 1865,art. 1231, y 1942, art. 1283; PLANIOL, a faltar 10s fondos en las cajas publicas.
RIPERTy ESMEIN,t. VII, 110 877; Proyecto de Reformas del Se ha resuelto: "Cabe hacer lugar a1 pedido de rescisi6n
C6digo Civil argentino, 1936; HECTORLAFAILLE, Oblignciones, de parte del contratista por haberse demostrado que la Admi-
t. I, nQ 255. nistraci6n pitblica demor6 el pago de 10s certificados de obra
Juris)3rudencia. Se ha resuelto: "Lx limitaci6n del art. mas .alla de lo permitido por la ley, y que la deficiencia de que
se resiente la obra, son simples imperfecciones de detalle, no
622 del C. Civ. s61o se aplica a1 supuato de demora, mas no a1 de mediando, por tanto, el supuesto de culpa o negligencia del con-
incumplimiento, en que el obligado debe indemnizar todos 108 tratista" (S.C.B.A., 5 die. 1967, "D.J.B.A.", 83-82).
dafios causados" ("L.L.", t. 56, p. 286; "J.A.", t. 27, p. 546;
El anteproyecto de reformas a la ley 13.064 del ario 1963,
C.S.N., "Fallos", t. 126, p. 404; "J.A.", t. 1949-111, p. 357). establece a1 respecto: art. 75: "El conti-atista tendra derecho
La Procuracidn del Tesoro de la Nacidn ha dictaminado: a rescindir el contrato en 10s siguientes casos: . . . e) cuando
"El criterio de que la mora en el pago, s610 pueda dar la Administraci6n demore el pago de algiin certificado por un
lugar a1 reconocimiento de intereses per0 no a las consecuen- termino superior a1 fijado en 10s pliegos a ese efecto, el que
cias propias de un contrato bilateral, ha sido considerado inacep- no podri exceder de seis meses, siempre que la demora no sea
table por la C. S. de Justicia ("Fallos", 272-238 y 269-367), imputable a1 contratista".
por estimar que "impiicaria la facultad de satisfacer el precio Cabe destacar que desde hace tiempo la Aclministraci6n
cuando le pareciera, con s610 pagar intereses" (t. 119, p. 151). national, ante la imposibilidad del cumplimiento puntual en el
pago de 10s certificados dada la situaci6n econ6mico-financiera
El proyecto del CIMOP, en su art. 57, deja a salvo cual- del pais, trata de adecuar,prbrrogas en 10s piazos de ejecuci6n
quier derecho que pueda corresponder a1 contratista, sin per- de obras publicas, segun sus posibilidades financieras.
juicio de 10s intereses que la Administraci6n debe pagar calcu- Dentro de este orden de ideas la mayoria de las provincias
lados a la tasa corriente en la banca oficial. El mismo articulo han dictado, tambikn, sus respectivos decretos cle adecuaci6n l".
consagra la mora automatics respecto del ente administrativo.
B) Inbawupcidn de 10s tra.bafos y rescisidn contractual '" FERNANDO F. M6, Los emp~asarios d c obvas piihlieas frente a
la nzorosirlad estatal, publieado on "Diario de Cuyo" de San Juan en
jrente a lo dispuesto por el art. 48 de la ley 13.064. - Por nues- 19C2
.~

j o 9 A ttiulo informative trascribirnos el eontenido esencial del de-


:a7 A r t . 1197: "Lar convenciones hechns en 10s eantratos f o r m a n creto 9 1 6 4 E (11.963) de la provincia de Salta: "Ampliase 10s plazos de
p a r a las partes u n a regla a la eual deben someterse conlo a la ley mis- eiecuci6n d e obras contratadas en l a s que se haya presentado difieulta-
ma". des por f a l t a de pagos de eertifieados de obras o de creditos. Faeiiltase
Art. 1196: "Los eontratos obligan no s6lo a lo que estC formallnente a eonvenir eon 10s contratistas pr6rrogas de feehas de iniciaeibn; fija-
expresado e n ellos, sino a todas l a s conaecueneias gue puedan considerar- cibn de nuevos plazos; acondieionar planes de trabajos a 10s erbditos dis-
s e que hubiesen sido virtualmente comprendidas en ellos". ponibles; paralizaei6n de obras con criditos agotados y ampliaeiones
336 R~GIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S
PAGOSDE LAS OBRAS (ART. 48) 337
El proyecto del CIMOP, en su art. 61 y reglamentaci6n
respectiva, autoriza a1 contratista a solicitar a la Administra- una causal de rescisi6n, parece elaro que ella, cuando adquiere
ci6n, que se le autorice a disminufr el ritmo de trabajo cuando cierta relevancia en raz6n de la extensi6n del plazo de demora
la mora administrativa lesione su presupuesto financiero. Para y la importancia del pago o pagos postergados, puede determi-
ello el contratista debera llenar algunos requisitos determinados nar la pr6rroga del plazo de ejecuci6n de 10s trabajos, por
en la reglamentach proyectada. encuadrar en el concept0 de acausa justificadau previsto en el
Se ha resuelto que el art. 624 del C. Civ. se aplica linica- art. 35 de la ley 13.064, y eximir a1 contratista de la aplicaci6n
mente con referencia a1 certificado final de obras publicas, de multas o sanciones de otro tipo" (t. 126, ps. 65 y ss.).
per0 no con respecto a 10s mensuales o peri6dicos que son
provisorios ("Dictamenes de la Procuraciirn del Tesoro": t. 59, C) Prescripcidn de la acci6n para rcelamar intereses de-
P 330; t. 67, p. 5 ; t. 75, p. 394. C.S.N., "Fallos", t. 178, vengados pol. In morosidad e n el pago de 10s certificudos. Dis-
p. 196) tintas interpretaciones jurisp~udenciales.- En esta materia
T a m b i d n h a dictaminado l a Procuracidn del Tesoro: "En 10s fallos de 10s tribunales han sembrado cierta desorientaci6n.
cuanto a la falta de pago oportuno en si, si bien el art. 48 Sin embargo, no es dificil seiialar la jurisprudencia mas tran-
de la ley 13.064 expresa que ella solamente dara derecho a1 quila y constante; igual criterio pi~edeexpresarse respecto de
contratista a reclamar el pago de intereses, tal principio no es la doctrina.
absoluto y debe ser adecuado a las caracteristicas particulares Prescripcidn quinq7~enal. La doctrina de nuestro pais sos-
de cada caso. tiene, casi unanimemente, que la prescripci6n de 10s intereses
"La indicada demora de la Administraci6n no autoriza a1 moratorios se opera a 10s 5 aiios a contar desde las 12 de la
contratista a paralizar 10s trabajos o suspenderlos, sin per- noche del dia en que empezaron a devengarse. Esta interpreta-
juicio que tal circunstancia pueda alegarse como causal con- ci6n se respalda en lo dispuesto por el art. 4027 del C. Civ.,
currente de culpa, especialmente si esa falta de pago oportuno que expresa: "Se prescribe por 5 aiios la obligaci6n de pagar
ha incidido eu la capacidad econ6mica del contratista obstaculi- 10s atrasos: . . . 3) de todo lo que debe pagarse par afios, o
zando la realizaci6n de la obra; en tales casos se ha aceptado plazos peri6dicos mas cortos".
la compensaci6n de la culpa o negligencia que pudiere ser En igual sentido ha dictaminado la Procuracibn Sac. dei
atribuible a Qste, con la implicada por esas otras circunstancias, Tasoro (t. 67, p. 17).
que le son extraiias, llegandose a una rescisi6n sin penalidades, Prescripcidn decenal. En algunos fallos se ha resuelto
por una suerte de amutuo acuerdon de las partes" (confr. que no debe aplicarse el art. 4027 del C. Civ. en euanto a la
"DictAmenes de la Procuraci6n del Tesoro", t. 85, p. 207; t. 92, prescripci6n de 10s intereses moratorios, y en cambio se sostiene
p. 299, y consecuente decreto 6572165, en "E.O."del 31/8/65; sue resulta aplicable el art. 4023 del mismo cbdigo, cuyo texto
t. 95, p. 5, y decreto 11.625/65, en "B.O." del 9/5/66). expresa: "Toda acci6n personal por deuda exigibie se prescribe
"Si la mora en el pago constituye una culpa compellsable por diez aiios, salvo disposicibn especial. Igual plazo regira para
con otras del contratista, atm cuando per se no llegue a ser interponer la acci6n de nulidad, sea absoluta o relativa, si no
P
estuviere previsto un plazo menor". Para ello se esgrime el
de piazos de pago. Se verificara el recanocimicnto de variacianes de cos- argument0 de que la prescripci6n quinquenal (art. 4027, inc. 3)
tos por materiales, mano de obra y trasporte en las ampliaciones de
plazoa concedidas y se reconoceran gastos improductivos, que no signi- rige para todo lo que debe pagarse por aiio o plazos peri6-
fiquer. lucro cesante, con motivo de las paralizaciones y disminuciones dicos mas cortos, situaciirn que no se presentaria respecto de
del ritmo da obra por falta de pago y de credit0 de acuerdo a las partieu- 10s intereses moratorios, pues se pagan s610 una vez; ante esta
landades de cada caso". AdemAs, la provincia de Rio Negro, en decreto situacidn, y no habiendo una prescripcibn especial, correspon-
2838-1962, estabiece un limite respeeto del ritmo de trabajo cuando ex- deria respetar la norma comlin o general determinada por el
press: "El contratista no p o d 6 disminuir en mPs de un 40 % el ritmo
de ejecuci6n seEalado en el plan de trabajos aprobado.. .". art. 4023. Expresamos que esta tesis no ha encontrado acogida
en la doctrina.
338 R ~ G I M E LEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

Prescripcidn contercial de cuatro atios (art. 847 del C. No obstante, el criterio anterior no es uniforme, ya que
Com.). - En cierta oportunidad se ha sostenido, por 10s tribu- se ha entendido que el tbrmino de cinco aiios no es aplicable
nales federales de la Capital, que la acci6n por cobro de inte- a1 caso de intereses moratorios, sino exclusivamente a 10s inte-
reses contra el gobierno de la Naci6n, emergentes de la demora reses que se pagan por trimestre, semestre o por aiio o por
en el pago de certificados de obra, prescribe a 10s cuatro aiios, periodos mis cortos como compensaci6n del capital prestado Onb.
es decir, que seria de aplicaci6n el art. 847 del C. de Comercio. Igualmente, se ha pretendido aplicar el art. 847 del C. de
Este articulo expresa: "Se prescriben por cuatro aiios . . . 2) Comercio, cuyo texto establece un termino de cuatro afios.
10s intereses del capital dado en mutuo y todo lo que debe Aplicando un criterio mas practico que juridico, el doctor
pagarse por aiios o por piazos peri6dicos miis cortos. El t4rmino Diez ha expresado: A 10s efectos de obviar inconvenientes y
para la prescripci6n correra desde que la prescripci6n se haga como no existe una decisi6n definitiva al respecto, las empresas
exigible" 310. contratistas deben ejercer, ante el vencimiento del tkrmino de
La opini6n anterior se vincula a la naturaleza juridica cuatro aiios, es decir, el mas corto de 10s considerados, actos
del coutrato de construcci6n de obra pfiblica. Ella supone que interruptivos de la prescripci611, tales como una demanda ju-
el contrato que estudiamos tiene caracter comercial y, por dicial o la obtenci6n del reconocimiento expreso de la deuda,
tanto, esta sometido a la ley mercantil, criterio que no com- emanado de autoridad competente. Conveniente seria tambihn,
partimos. a los efectos de evitar estas dificultades, tener en cuenta esa
For otra parte, estimamos que en el caso precedente debe situaci6n en la pr6xima reforma de la ley 13.0643"'.
tenerse como legislaci6n auxiliar o supletoria a la ley comun,
que no es otra que la civil, y no la legislaci6n comercial, a la E ) IntevnlpcMn de la prescripeidn. Reclamos ?J gestiones
cual debe considerarse como de excepci6n. adgninistrativos. - Consideramos que el t6rmino de la pres-
Sin embargo, algunos fallos, esporidicamente, han consi- cripci6n liberatoria empieza a correr desde las 12 de la noche
derado a1 contrato de @brapublica como un contrato comercial, del dia en que se cumplen 10s treinta dias que otorga el art. 48
aunque en 61 se haga referencia a las leyes nacionales y normas en favor de la Administraci6na". Debe entenderse, tambikn,
de derecho public0 311. que la prescripci6n corre independientemente para cada cer-
D) Pveseripcidn de 10s intereses que no han sido pugados tificado
dentro del tirmino legal.-Se trata de un aspect0 que se ha Observemos, ahora, cuales son 10s actos que interrumpen el
complicado debido a la diversidad de criterios con que se con- tkrmino de prescripcian mencionado en el parrafo anterior. La
templa el plazo de prescripci6n que debe aplicarse. ley 13.064 no determilla nada especifico a1 respecto; por ello,
La orientaci6n mas firme aplica el art. 4027 del C.. Civ., debemos considerar aplicable, supletoriamente, lo dispuesto por
cuyo texto es el siguiente: "Se prescribe por cinco aiios, la la ley comun, o sea, el C6digo Civil.
obligaci6n de pagar 10s atrasos: 1) de pensiones alimenticias; E n efecto, el art. 3986 expresa en su primera parte no
2) del importe de 10s arriendos, bien sea la finca rustica o modificada: "La prescripci6n se interrumpe por demanda con-
urbana; 3) de todo lo que debe pagarse por aiios, o plazos ,pe- t r a el poseedor, aunque sea interpuesta ante juez incompetente,
ri6dicos m& cortos" 3n'.
y aunque sea nula por defecto de forms, o porque el deman-
dante no haya tenido capacidad legal para presentarse en
3 1 0 Este alltecedente aparece citado por el Dr. JOSEMAaiA *VILA
en su interesante trabajo Prescripci6n en nnateria de inteveses de certi-
juicio".
iicado en more, publicado e n "Infarmaciones", no 104, p. 13, de l a CAmara
Argentina de la Construecibn. 3n5 Cbm. Fed., "J.A.", t. 42, p. 435.
"L.L.", t. 26, p. 555; t. 12, p. 127. ani Ver: DIEZ, ab. cit., t. 111, p. 76.
"" C.S.N., "Fallos", t. 117, p. 304; t. 126, p. 404; t. 183, p. 1 9 ; "5 "G.F.",t. 110, p. 215.
t. 206, p. 15. "J.A.", t. 42, p. 3G; "G.F.", t. 110, p. 125
1
340 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P~BLIcAs PAWSDE LAS OBRAS (ART. 48) 341

A su vez, el art. 3989 determina: "La prescripci6n es inte-


Recordamos que la ley 11.683 (impuesto a 10s reditos y a
rrumpida por el reconocimiento expreso o tacito que el deudor
o el poseedor hace del derecho de aquel contra quien prescribia". las transacciones; regimen de pereepci6n; fiscalizaci6n) esta-
blece que las gestiones administrativas interrumpen la pres-
En consecuencia, la interposici6n de la demanda recla- cripci6n.
mando 10s intereses adeudados, o su reconocimiento expreso o
tacito por la Administraci6n, en cualquier oportunidad, son F) Conceptos de suqensi6n. - Estimamos que este con-
actos interruptivos de indiscutible vigencia. cepto definido por el C. Civil resulta de aplicaci6n en el pro-
Reclamos 7~ gestiones udministrntivos. Es indudable que blema que nos ocupa. Trascribimos las disposiciones respecti-
el reclamo o gesti6n administrativo, por fundado y perentorio vas, las cuales, por su claridad, 110 requieren mayor comentario.
que sea, no alcanza el caracter de la demanda judicial a que Art. 3966: "La prescripci6n corre contra 10s incapaces que
expresamente se refiere el art. 3986, trascrito en el paragrafo tuvieren representantes legales. ,Si carecieren de representacibn,
anterior. Por ello, 10s trihunales hail resuelto, reiteradamente, se aplicnra lo dispuesto en el art. 3980".
que dichas reclamaciones no interrumpen la prescripci6n 3'*. El citado art. 3980 expresa: "Cuando por raz6n de difi-
A nuestro juicio, esta situaci6n ha quedado resuelta por la cultades o imposibilidad de hecho, se hubiere impedido tempo-
modificaci6n a1 art. 3986, a1 cual se le ha agregado el siguiente ralmente el ejercicio de una accibn, 10s jueces estan autorizados
phrrafo: "La prescripci6n liberatoria tambien se interrumpe, a liberar a1 acreedor, o a1 propietario, de las consecuencias de la
por una sola vez por la coilstitucibll en mora del deudor efec: prescripcibn cumplida durante el impedimento, si despues de su
tiiada en folnla autentica. Esta interrupci6n s610 tendra efecto cesaci6n el acreedor o propietario hubiese hecho valer sus de-
durante un ario o el menor termino que pudiere corresponder rechos en el thrmino de tres meses.
a la prescripci6n de la acci6n3'. "Si el acreedor no hubiere deducido la demanda interrup-
tiva de la prescripcihn por maniobras dolosas del deudor, tell-
En consecuei?cia, estimamos que ahora un reclamo adminis-
dientes a postergar aqublla, 10s jueces podran aplicar lo dis-
trativo autentico (telegrama colacionado, carta notarial, etc.) puesto en el articulo".
que ponga en mora a1 deudor, produce la interrupci6n.
Recordamos que en virtud de la reforma del C. Civ. me-
Sin embargo, hacemos uotar que la Administracihn acepta, diante la ley 17.711 ha sido derogado totalmente el art. 406%
permanentemente, la remisi6n o renuncia de la prescripci6n el cual establecia coneeptos de presencia y ausencia respecto
ya cumplida, en virtud de lo dispuesto poi- el art. 142 de la ley de la prescripci6n, conceptos a que nos hemos referido en la
de contabilidad, el cual determina: "Las dependencias y las primera edici6n de este libro, pero que ahora carecen de vi-
entidades descentralizadas del Estado no haran lugar por si gencia.
a l a s reclamaciones en que la acci6n de 10s recurrentes se hallare
prescrita. El Poder Ejecutivo podra, no ohstante, teniendo en 205. RETARDO
POR CULPA DEL CONTRATISTA
cuenta la modalidad de cada caso, por previo y especial pro-
nunciamiento, reconocer esos derechos". A su vez, la reglamen- Lo dispuesto por el segundo apartado del articulo en an&
tacibn del articulo precedente establece: "Los organismos de lisis resulta lhgico cuando niega el derecho del empresario a
la Administraci6n nacional, ya sean centralizados o descentra- reclamar pago de intereses si el retraso se produjere por culpa
lizados, cuando se hallen frente a uno de 10s casos previst~s de hste. En efecto, cada cual debe cargar con las consecuencias de
por el art. 1.42 de la ley, deberan emitir opini6n fundada a1 sus propios actos.
elevar las actuaciones respectivas a1 Poder E j e ~ u t i v o ' ' ~ ~ ~ . Se trata de la contrapartida del aspect0 principal que
hemos considerado en el paragrafo anterior. Pero ahondando
"' "J.A.", t. 4, p. 16; t. 31, p. 338. la cuestibn, debemos distinguir dos situaciones distintas.
"l"DDtamenes de la Procuraci6n de1 Tesoro de la NaciQ", t. 78, a ) Cuando el retraso se produce por disconformidad del
p. 362. contratista con las mediciones u otras causas atinentes a la
342 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS POBLICAS

ejecuci6n de la obra, y tal proceder resulta infundado. En estos A V I L A ~ ~seiiala,


' con acierto, que en la hipbtesis que es-
casos la Administracibn debe ser particularmente expeditiva, tamos considerando debe tenerse la prudencia de considerar:
pues de lo contrario puede incurrir en responsabilidades por "I) que haya una conexi6n del motivo entre la demora del Esta-
10s perjuicios ocasionados. A1 respecto, JOSE MARiA AVILA ex- do y el hecho del contratista; 2) que la Administraci6n trate de
presa: "Es necesario aclarar que el derecho debe producirse solucionar el problema planteado cuando no produzca mayores
en un plazo razonable, ya que una demora excesiva se conver- dificultades; si no incurrira en mala fe; y 3) valorizar adecua-
t i d en una negligencia administrativa que podria llevar a una damente la interrupci6n del tramite, y no computar intereses
postergaci6n indefinida del pago del capital adeudado; circuns- solamente para este lapso, ya que la negligencia de la Admi-
tancia que un juez puede modificar admitiendo que habia jus- nistraci6n no debe lesionar a1 contratista".
tificaci6n para reclamar y hacer, por consiguiente, lugar a1 La vieja ley 775, en el art. 64, correlative del que analiza-
pago de intereses durante este lapso. Similarmente, como ocurre mos, establecia que si las reclamaciones hubieren nacido del Po-
cuando el juez puede apreciar a posteriovi si la demora del con- der Ejecutivo, y M a s resultaren injustas, quedaba subsistente
tratista en la ejecuci6n de las obras son justificadas y no hacer el derecho a 10s intereses por parte del contratista, desde la
lugar por ello a la aplicaci6n de multas. 4poca sef~alada.La ley actual nada dice a1 respecto, y nos pare-
"Sin embargo, la ley de obras p~blicasfija normalmente ', ce procedente la supresi6n, pues no es necesario aclarar que
la siguiente soluci6n: cuando el contratista reclam6 algo, y tal nadie, y menos el Estado, puede pretender beneficiarse en per-
petici6n no es fundada, no se le reconocera el pago de 10s inte- juicio de otro, con el propio error eometido o la injusticia pro-
reses por el capital correspondiente, no obstante haber tenido vocada.
aparente justificacibn para reclamar o establecer que cierto
porcentaje de la deuda era razonable. A) Concepto de "pagos a1 contratista" en el aTt. 48. -En
nuestra opinitm, el concept0 de "pagos a1 contratista" debe con-
"Seria 16gic0, sin embargo, que si el Estado admite como siderarse con amplitud, pues asi se desprende de la redaccibn,
deuda 1.000 y el contratista reclama 3.000, establecikndose fi- sin reservas, de la primera parte del art. 48. En consecuencia,
nalmente que eorresponde 2.000, se le pagaran intereses por estimamos que devenga intereses el retardo de cualquier clase
estos 2.000. Si bien deben habkrsele liquidado 10s 1.000 acepta- de pagos que la Administraci6n deba hacer a1 empresario.
dos por el Estado, de acuerdo con lo que determina el art. 743 Ahn mas, se considera que "el debate sobre si 10s crkditos
del C. Civil, que establece que <<sila deuda fuese en parte li- iliquidos devengan intereses parece baber sido solucionado por
quida y e n parte iliquida, deberi hacerse el pago por el deudor la ley actual (13.064) en el art. 48, en el sentido de que cual-
de la parte liquida, aun antes de que pueda tener lugar el pago quier pago no hecho en la fecha en que el contrato seiiala para
de la que no lo seau" su vencimiento, aunque no sea liquido, devenga intereses des-
b ) Cuando ciertos actos del empresario dan lugar a que la puks de 30 dias" *IS. -.
Administraci6n interrumpa el trimite normal de 10s certifi-
B) Constitucio'n en mora. - Cabe preguntarse si es nece-
cados u otros documentos. Entre estas situaciones citaremos el
sario constituir en mora a la Administraci6n para que el em-
incumplimiento de leyes 1abol.ales (ver com. art. 36) ; retardos presario tenga o no derecho a pereibir intereses.
n~otivadospor averias o perjuicios producidos por culpa o
Al respecto se ha considerado que corresponde la constitu-
negligencia del contratista (ver com. art. 39, ps. 279 y ss.) ;
ci6n en mora en el caso del reintegro de aquellas sumas que el
actos o hechos que puedan constituirse en causales de resci- contratista pone a disposici6n de la Administracibn a 10s fines
si6n; etc. de garantizar el cumplimieuto del contrato.
j" Contribucick nl estudio d e las modi/iwcio?rcs do la leg dc obras 317 Ob. eit., p. 56.
pliblicas 13.064; trabajo de la citedra de ingenieria legal, p. 55, siio 1963. 81s AVILA,ob. cit., P. 57
344 RÉGIMEN LEGAL 'DE LAS OBRAS PÚBLICAS PAGOS DE LAS OBRAS (ART. 48) 345

Al contrario, con referencia a aquellos pagos que tienen c~r, la reserva o protesta en el mismo recibo que se otorga por
una fecha determinada o determinable 'Para hacerlos efectivos ,el pago del capital; en este caso resulta indispensable solicitar
(cel:tificados mensuales, certificado final y, en ciertos casos, los que la Administración expida el duplicado de recibo donde se
certJfJcados de ~ayores costos), se ha entendido que se produce formuló la reserva. El contratista debe tener presente que las
una, mora autom~tlca ex lege de la Administración, y, por tanto, probanzas, en caso necesario, estarán a su cargo.
los mtereses emplezan a correr, ipso fure, desde la fecha en que La Procuración del Tesoro ele la NaC'ión ha dictaminado:
el capItal debía pagarse 319.319 blo.
"Es ,viable jurídicamente, efectuar la reserva que asegura
C) ExtinC'Íón de la obligación de prrgar intereses (Mt. 624 el derecho a percibir intereses por mora en el pago de los ,cer-
del C. Cw1l). - El artículo .citado establece: "El recibo del ca- tificados, en el momento en que se efectúe la devolución de las
P?tal por el acreedor sin reserva alguna sobre los intereses ex- sumas retenidas como fondo de reparo" (t. 109, p. 134).
tmgue la obligación del deudor respecto de ellos". ' Certificados parciales. También se ha resuelto que la falta
Se trata de una caducidad del derecho del acreedor; de la de reserva, respecto de los intereses impagos, en el acto de pa-:-
muerte de la obligación del deudor, sin derecho a reclamo algu- garse los certificados parciales, no produce la caducidad del
no por el titular de la acreencia, salvo para discutir la formali- derecho para reclamar que ellos se paguen en la oportunidad de
zación o no de la reserva exigida por la ley, en cuanto a sus ca- cobrarse el certificado final de obras. En todo caso, ésta será,
racterísticas y oportunidad. siempre, la ocasión de formular la protesta o reclamo perti-
01w'rftl.11.'idad de la. rese'rva.. La reserva respecto de los in- nentes.
tereses no pagados debe hacerse en el mismo acto de percibir el El temperamento precedentemente expuesto se funda en que
capital, ni antes ni después; así lo ha resuelto reiteradamente los certificados parciales tienen siempre carácter provisional,
la j.urisprudencia. '~_.. y por ello quedan sujetos a revisiones o ajustes postel'i?r~s,.
, La Corte Suprema nacional y otros tribunales del país, han Esta circunstancia significa, reiteramos, que no sea necesario
~ ;
.!!
., estableCIdo en forma constante que en materia de obras públicas la formulación de reservas en la oportunidad de su cobro, l~
". la reserva elebe hacerse en el momento del pago del certificado cual debe hacerse indefectiblemente en la oportunidad del pa-
¡¡: fll1al y no en otra oportunidad 3~O. go del certificado de liquidación final.
li: Cuando hablamos de reserva nos referimos a la protesta a Igualmente se ha resuelto que se pierde el derecho al cobro
¡~ formularse con carácter de reclamo ante la entidad admini.- de intereses cuando habiéndose formulado la reserva en el pago
tratlva por la falta de pago de los intereses. Es conveniente ha- de todos los certificados de pago parciales, se ha omitido, sin
. ~1!l Ver: AGUSTÍN A. GORDILLO, IntereBes por mora cn el pago de los'
embargo, asumir igual actitud al pagarse el certificado final''' .
;~ Los mismos conceptos son aplicables al régimen de los certifica·
",1 certIficados ele ob?'a vúbu'ca en "J A" t 1962 III P 81 ..
doctrina. . , . . l' -, s. y SS., seCClOn
dos de mayores costos.
S19 bu Conf.; ATt. S09. - "En las obligaciones a plazo la mora se
produce por su solo vencimiento. '
,. "Si el plazo no estuviere expresamente convenido, pero resultare
206. JURISPRUDENCIA.
tacltamen~e. de la naturaleza y circunstancias de la obligación, el acree- "Tratándose de la construcción de una obra pública, si las
dor debera mterpelar al deudor para constituÍrlo en mora
. :'Si no hubi~re plazo, el juez a pedido de parte, 10 'fijará en pro- partes convinieron que el 'Pago se efectúe por certificados men-
cedlmlen~? s~.marlO, a menos que el acreedor opte por acumular las accio- suales, el término de 30 días fijado por el arto 64 de la ley 775
nes ,de fIJ~cIO,n de plazo y de cumplimiento, en cuyo caso el deudor que- (para el pago sin intereses) comienza a correr desde el mo-
dara :o~stltuldo en mora en la fecha indicada por la sentencia para el mento en que se hace entrega de los certificados parciales a la
cumplImIento de la obligación,
'IPara eximirse de las responsabilidades derivadas de la mora, el
empresa constructora" ("J.A.", t. 24, p. 23).
d~udor debe probar que no le es imputable".
320 "J.A.", t. 18, p. 19; t. 59, p. 330; t, 75, p. 394; etc. an "L.L.", t. 45, p. 279; "J .A.", t. 18, p. 19.
846 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P~LIcAs

"Tiene derecho a cobrar intereses moratorios e l contratis- 1 207. ACLARACIONES


PAXLAMENTARIAS.
t a que hizo reservas (art. 624, C. Civ.) a1 cobrar el certificado
,final, sin que obste que no forrnulara reservas al'percibir 10s
f "En este articuio se ha dado una nueva redaccibn a1 art.
certificados parciales" (S.C.B.A., "A.S.", 1959, 11, p. 460). 1 64 de la ley 775, por las causas siguientes:
"La falta de protesta o reserya respecto de intereses, a1 re- "a) El i n t e r b a reconocer es el de la tasa fijada por el
cibir ;pagos de certificados parciales de obras pfiblicas, puede Banco de la Naci611, para 10s descuentos sobre certificados de
ser salvada en la liquidaci6n y pago final de la obra, para la obra. Cste es el perjuicio real que sufre el contratista, ya que la
procedencia de 10s intereses" ("L.L.", t. 7, p. 320). tasa que fija el Banco de la Naci6n es la que adoptan 10s otros
~,v es sabido que salvo casos excepcionales, las empresas
hnncos.
"Cuando no se ha establecido fecha vara el pago de 10s financia; sus contratos con instituciones bancarias.
certificados de una obra ptiblica, 10s intereses moratorios, que "b) La redaccibn de este articulo es mas clara y contem-
corren por ministerio de la ley, deben computarse desde la pla 10s dos linicos casos posibles: retardo en 10s pagos por cul-
emisi6n de 10s certificados" ("J.A.", t. 1946-11, p. 155). na de la Administraci6n y retardo por culpa del contratista".
"La aprobaci6n sin reserva alguna de la liquidaci6n final
de un contrato de construcci6n, celebrado de acuerdo con la
ley de obras ptiblicas, extingue todo derecho del aereedor a exi-
gir el pago de inter& convenido por la demora en que incurrie-
ra el gobierno en el curnplimiento de sus obligaciones" ("J.A.",
t. 17, p. 19, con nota).
"Los pagos parciales no extinguen el derecho a cobrar in-
tereses (art. 624, C. Civ.), pero se extingue cuando se trata
de un pago definitivo aceptado sin reserva alguna respecto de
10s intereses ; la reserva debe formularse en el momento de me-
dici6n definitiva de la obra" ("D.J.B.A.", 67-21).
"No existe rnora legal por falta de pago de 10s certificados
semestrales de mayores costos; la Administraci6n debe ser
constituida en mora" (S.C.B.A., "A.S.", 1960, VI, 556).
El retardo en el pago de 10s certificados de obra cuando
reviste las caracteristicas y gravedad a que se refiere el art.
63, inc. d, ley 6021 (ley de obras pliblicas de la provincia de
Buenos Aires), autoriza a1 contratista a solicitar la rescisi6n
del contrato, pero no puede ser invocada como causa razonable
del retardo en la ejecuci6n de la obra en 10s tkrminos del art.
37, sin perjuicio del derecbo de la adjudicataria a reclamar el
pago de 10s intereses moratorios del 45 (S.C.B.A., 20/7/71,
"J.A.", t. 13-1972, sec. sintesis prov., p. 574).
La Procuracidn del Tesoro de la Naci6n ha dict~.minado:
"El retraso en el pago de 10s certificados de la ley 12.910
origilia automhticamente -ex lege- el derecho del contratista
a percibir intereses moratorios, lo mismo que si se tratara de
10s ade olsrau" (t. 89, p. 353).
DE LA RESCISI6N DEL CONTRATO (208)

Art. 49
En caso de muerte (209), quiebia o concnrso civil del contra-
tista (210), quedara rescindido el contrato, a no ser que 10s here-
deros, o sindieo de la quiebra o eoncurso, ofrezcan llevar a cabo la
obra bajo las condiciones estipuladas en aqu6l.
La Administraci6n nacional fijara 10s plazos de presentaci6n
de 10sofrecimientos y podra admitirlos o desecharlos, sin que, en
el atimo caso, tengan dichos sucesores derecho a indemnizacibn
a1y n a .
Cencordoticiaa: A r b . 110 y ss.. 6 % C. Civ. k de q u i e b r a ~11.110.
SUMARIO: 208. Mcjor tCsnica juridiu. Rrasisi6n. rcralusi6n y nvlidad. A ) L a
Administnei6n ~ u e d e deslnrsr reefindido el contrato dc obrn pliblica. Ejerubrrcdsd.
B l Ei e m p r r s ~ r i odcbc demandor la rcrciribn. - 209. C-0 de mvertp dcl em~rcentio.
A1 Vaiior e m ~ r e a r i o seom~rometidos medinntc un solo eantmw. B ) ~on~ecuenclngdc
In rercisidn par muerte dcl eontntiata. Cl I o r surerorco no denen d e r c d o e indemni-
*acid". - 210. crrro dc Quicbr. o c.nsura0 otras
civil dcl contrstirta. A ) .itulciona
no i,reriatr, pox 11 leu. a) Canvocatoria de rsreedorcs. b l PeourAas ~ u i e b r a r . c ) Li-
quidacid" ain quiebra. d ) Ausencia enn prcrunei6n de fallesimiento, c l lnennaeidada
zbsoh#Lor. 81 Sumas nn i i ~ u i b d n ra1 f ~ i l i d oY w e se l r dcben en n z 6 n de un Erntram
de obra p0blico. C ) La sunlencis. - Zll. Jurirprudcncia.
n,.nt.rin.
- 212. Aciarnrione psrla-

208. MEJORT ~ C N I C AJURIDICA. RESCISION,RESOLUCI~NY NU-


LIDAD.

Respecto de las situaciones que se crean con motivo de la


rescisi6n del contrato de obra publica, la ley 13.064 consagra,
a diferencia de la 775, una mejor tkcnica juridica, como asi-
mismo un mayor acierto en el ordenamiento legal del proble-
ma.
En efecto, el crlterio adoptado es el siguiente:
n ) separaci6n de las causales de rescisi6n respecto del Es-
tado y del empresario (arts. 50 y 53) ;
h ) ubicac16n separada de las causales de rescisi6n por
muerte, quiebra o concurso civil, atento a que Qtas, en princi-
pio, no son imputables a ninguna de las partes intervinientes
en el contrato (art. 49) ;
I
350 REGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS RESCISIÓN DEL CONTRATO (ART. 49) 351

e) separación de las consecuencias rescisorias respecto de debe acatarsc, pues cualquier otra interpretación, como lo. e~­
la Administración y del empresario (arts. 51 y 54). presa el profesor BIELSA, "sería contraria al elemental prmCl-
Aunque la ley no lo menciona, es indudable que pueden pio de ejecutoriedad de los actos administrativos" "": AdVIerte,
presentarse también casos de rescisión por culpa mutua del co- también, el citado jurista, la falta de una norma :lerta. en 1.a
mitente y el empresario. Entonces deberá estimarse la compen- ley que comentamos, que limite llegado el caso la dlscreclOnah-
sación de las culpas con sus respectivas graduaciones. dad del poder administrador e.".
Se ha dictaminado: "El contratista no es responsable por Razones suficientes autorizan al Estado a no someterse a
la ejecución de un acto administrativo nulo. En consecuencia, la larga espera de una sentencia judicial. Tampoco puede ad-
no puede hacerse valer como causal de compen,sación de culpas" mitirse la postergación sine d'ie de las obras públicas, en cuya
(Proc. del Tesoro, t. 91, p. 364). ". ejecución rápida y eficaz radica la mayor satisfacción del inte-
Además, cabe hacer notar que la ley 13.064 emplea con rés público, que directa o inc1irectsmente están llamadas a
precisión jurídica el término "rescisión". Anotamos esta cir- servir.
cunstancia porque el Código Civil, al considerar la locación de Por otra parte, siempre estarán a salvo los derechos del
obra (locc¡tio conductio operis) en los arts. 1629 a 1647, emplea empresario para reclamar, por la vía correspondiente. (~er c~m.
indistintamente los términos rescisión y resolución, no obstante arto 55, ps. 401 y ss.), la revocatoria del acto adml~lstratlvo
tener diferente significado jurídico. En efecto, la rescisión se rescisorio, y también para reclamar las indemnizaclOnes que
funda en un acto de voluntad posterior al convenio o contrato, pudieran corresponderle ::~~.
o en una disposición legal; ambas circunstancias .son indepen. Sin embargo, ]0 expuesto precedentemente, qu: encuentra
dientes del primitivo acuerdo de voluntades. Lo mismo puede respaldo, en gran parte, en la presunción de legitimIdad de que
decirse del término "revocación". O"ozan los actos administrativos, no puede aceptarse con carac-
En cambio, la resolución emana de la voluntad contractual ter absoluto. La doctrina y jurisprudencia admiten que la eje-
que liga a las partes y se funda en una disposición explícita cutoriedad de un acto administrativo pueda suspenderse.
o implícita del convenio o contrato. En efecto, se ha dicho con acierto: "Si bien 103 actos admi-
Tampoco hay que confundir los conceptos anteriores con nistrativos se presumen legítimos, su ejecutoria puede .ser. sl.:s-
el de "nulidad", pues los primeros se refieren a la disolución pendida excepcional y provisionalmente, por el órgano ]UnSdlC-
de un vínculo contractual existente y válido, mientras que el cional. sea porque del simple examen surge lynma fac'w ~ue, el
segundo significa impedir "la existencia y los efectos del con- mismo escapa a la competencia de la autoridad que lo dIctO o
trato por causas anteriores o contemporáneas a su celebración". porque su cumplimiento puede producir. daños irreparables o
A) La Administración puede declarar Tescindido el con- volver ilusorio el derecho de la actora SI fuera reconOCIdo en
trato de obra pública. Ejecutoriedad. - Según el reconocido definitiva" 3~G.
principio de ejecutoriedad de los actos administrativos consagra- AGUSTÍN GORDILLO :m expresa:" . el vicio manifiesto des-
do por la doctrina, y también por la jurisprudencia en reite- truye precisamente la presunción de legitimidad, representa un
rados fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación "', pensamiento político estatista y autoritario, y es en alguna
cuando la Administración resuelve unilateralmente declarar medida culpable de nuestros conocidos males políticos. El acto
rescindido un contrato de obra pública, la resolución puede eje- administrativo nulo no debe tener presunción de legitimidad,
cutarse inmediatamente. De lo contrario, la resolución resulta-
ría simbólica, careciendo de virtualidad. ?:!3 Ob. cit., p. 362, nI} 345.
Destacamos que la antigua ley 775 precisaba la cuestión en :l~·1Ob. cit., p. 363.
3Z:; e.S.N., "Fallos", t. 197, p. 186.
su art. 65, lo que no sucede en la ley 13.064; pero el principio 3~O MANUEL MARÍA DIEZ, El acto adminiskativo¡ 2 a ed., ps. 288 y
295; "J.A.", t. 1957-III, p. 13; "L.L.", t. 92, p. 136.
3ZZ "Fallos", t. 182, p. 504; "L. L.", t. 26, p. 613. H~7 Ob. cit., p. 98, nota 33'; ver también "L.L,", t. 85, p. ~08.
352 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S 353
RESCISION
DEL CONTRATO (ART.49)
ni debe cargarse injustamente a1 particular con la obligaci6n
de obedecerlo". que las comprendidas dentro de 10s conceptos de capacidad t6c-
nica, solvencia moral, solvencia econ6mica y seguridad de que
B) El empresario debe demandar in rescisidn. - Contra- la obra se terminara conforme a las exigencias contractuales.
riamente a lo expuesto en el paragrafo anterior, el empresario Consideramos que si a 10s herederos les faltare las eondi-
debe demandar la 'escisi6n sin gue pueda resolverla por si ciones tecnicas del causante, podran ofrecer la intervenci6n de
mismo. Para ello tendra la via contencioso-administrativa que lAcnicos de reconocida capacidad.
le otorga el art. 55 de la ley de obras p6blicas. Algunas leyes de obras pfiblicas provinciales, entre ellas
Consideramos que el empresario, seghn 10s casos, podra las de Buenos Aires, art. 59, y Santa Fe, art. 87, establecen que
suspender la ejecucibn de la obra con conocimiento del comi- 10s herederos podran proponer la continuaci6n de la obra por
tente administrativo, pero nunca podra abandonarla. intermedio de alguna de las firmas inscritas en la especialidad
correspondiente del Registro de Licitadores, cuya capacidad este
209. CASO DE MUERTE DEL EMPRESARIO. debidamente acreditada.
Las argumentaciones expuestas con anterioridad no ten-
Lo dispuesto por el articulo que comentamos tiene su fun-
dran vigencia cuando la ejecuci6n de la obra se hubiese contra-
damento en el caricter de intuitu personae que gravita, perma-
tad0 en raz6n exclusiva de las condiciones cientificas, tecnicas
nentemente, en el contrato de construcci6n de obra publica res-
o artisticas del cocontratante fallecido, pues el contrato se cele-
pecto del constructor o empresario (ver p. 26).
br6 especialmente teniendo en cuenta esas condiciones.
La muerte del contratista ocasiona la rescisi6n opc legis
del contrato de obra phblica; asi se desprende de la disposici6n A ) Vnrios emprescrios comprometidos mebiar~te un solo
en analisis cuando consagra: "quedara rescindido el contrato". controto. - En el caso de que para la construcci6n integral de
Pero la misma disposicibn admite que 10s herederos del empre- una obra phblica se haya celebrado contratos distintos respect0
sario pueden ofrecer llevar a cab0 la obra segun las condicio- a la ejecucibn de diferentes partes de ella, cada uno de estos
nes del contrato. contratos debera considerarse en forma individual, y la res-
Consideramos que esta posibilidad que la ley ofrece a 10s cisi6n por causa de muerte del empresario regirj para cada uno
herederos tiene un doble respaldo: a ) razones de equidad y de ellos independientemente. Pero, cuarido varias personas (con-
justicia que llevan a respetar derechos sucesibles del causante; tratistas o empresarios) se hubieren comprometido con un solo
b ) la conveniencia que significa evitar 10s engorros de un nuevo contrato a la ejecuci6n de la obra, jcbmo se resuelve la situaci6n
tramite licitatorio. euando fallece una de ellas? Nos adherimos a la soluci6n dada
Entendemos que la posibilidad que tienen 10s herederos del por SPOTA"~, quien expresa: "Siendo indivisible la obligaci6n
contratista rige no s610 para continuar la obra, sino tambien de construir una obra, sera aplicable el art. 686, que establece:
para comenzarla cuando adjudicada no se hubiese iniciado afin. cualquiera cle 10s acreedores originarios (comitentes), o 10s que
A 10s fines precedentemente expuestos, la Administracibn lo sean por sucesi6n o ,par contrato, pueden exigir de cada uno
debe fijar un plazo prudential para que 10s herederos realicen de 10s codeudores (empresarios), o de sus herederos, el cum-
su ofrecimiento si desean hacerlo. La fijaci6n de un plazo apa- plimiento integro de la obligaci6n indivisible".
rece como obligatorio para el comitente dada la forma impera- Es lhgico suponer que el comitente, a1 contratar con varios
tiva de la redaccibn de la ley, aun cuando despuks pueda ad- constructores, ha reconocido en todos y cada uno de ellos apti-
mitir o rechazar 10s ofrecimientos. tudes personales para la ejecuci6n de la obra.
El rechazo debe ser fundado, y no arbitrario. Es lbgico
admitir que si 10s herederos earecen de la's condiciones que en B) Consecueneias de in ~escisidnpor mziel-te del eontratis-
principio se tuvieron en cuenta para contratar con el causante, ta. -
el rechazo sera legitimo. Estas condiciones no pueden ser otras
2" Ob. d:., t . i t , nn 515, p. 1083
354 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS
Los principios generales que hemos expuesto para el caso
i!) El comitente deberi recibir la obra en forma provisio- delfallecimiento del empresario son de estricta aplicacion a las
nal en el estado en que se halle. La recepci6n definitiva se prac- situaciones de quiebra y concurso, ya que la ley trata en con-
ticara n posteriori s e g h lo dispuesto por el art. 4 1 (ver com., junto 10s distintos casos.
ps. 300 y ss.). E n efecto, el sindico de la quiebra o del concurso podra
b ) Pago del prccio de la obra ajustado a la realization par- ofrecer lleval. a caho la obra en las condiciones estipuladas en
cia1 cie ella; pago de 10s 'eajustes pertinentes. el cont,rato.
c ) Pago del valor de equipos, herramientas y htiles del
contratista que la Administracibn estime conveniente retener A) Otrns situticioncs n o previstcrs pol, lu icy.
segfin lo dispuesto por el inc. li del art. 51. n ) Convocntorin de ciereedores. No es procedeilte la res-
cl) L a Administraci6n podri subrogarse respecto de 10s cisibn contractual en caso de que el constructor o empresario in-
clerechcs y obligaciones de 10s contratos celebrados por el em- curra en convocatoria de acreedores. E n efecto, la leg que co-
presario fallecido. mentamos no se refiere a ella, y ademis el convocante no queda
a ) Pago de 10s ~naterialespreparados, al precio corriente desapoclerndo de sus bienes duranie las secuelas del juicio res-
en la oportunidad en que se paguen si kstos fuesen Gtiles a la pectivo; por el contrario, conserva la administraci6n de ellos
obra, es decir, si dichos ma'ceriales puclieren emplearse o apro- y prosigue las operaciones ordinarias cle su comercio o indus-
vecharse en la construcci611. Cabe agregar que debe compren- tria bajo la vigilancia dei sindico (ver arts. 16 y ss., ley 19.551).
derse dentro clel concept0 anterior, tanto 10s materiales que s e b ) Peqz~eiLcis qzliebras. L a nueva ley cle concursos 19.551
hallen al pie de la obra, como 10s que estbn en elaboracibn, en no considera este aspecto, tal vez por la ripicla clesvalorizacion
viaje o contratados. Dentro de estos conceptos consideramos moiletaria que soporta nuestro pais >"'.
que no hay motivo para excluir aquellos que sin estar trabajados C ) Liquidnci6n s i n quiebrci. - Igualmente que en el caso de
o elaborados, es includable que estan vinculados o afectados a las pequeiias quiebras, la ley 19.551 h a suprimido este instituto
la obra y a1 contraio rescindido por fallecimiento del empresa- y en consecuencia no legisla a1 respecto.
rio (art. 54, inc. 1 1 ) . d) A z ~ s e n c i c con
~ presunci6n de fnllecinziento. Considera-
Igualmente, cleben pagarse 10s materiales, aunque sean mos que este caso debe asimilarse al de fallecimiento, con 121s
suntuarios, siempre que tengan relacion con la obra y puedan salveclades que establecen 10s arts. 110 a 125 clel C. Civ.; la
aprovecharse en ella segiun proyecto. situaci6n precedente contempla el caso cle personas empresarias
de existencia visible.
C) L o s sucesores n o tienen derecho c~indeinnizecidn. -La Estimamos que en el caso de disolucion y liquidaci611 de
disposici6n objeto cle analisis niega derecho a "indeinnizaci6n una persona juriclica o de existencia ideal el comitente pi~ede,
alguna" a 10s sucesores del contratista cuando se rechace su tambikn, escuchar una propuesta del liquidador respecto del
propuesta de llevar a cabo la obra. Ademas, la Administracibn comienzo, prosecuci6n o terminacibn de la obra.
no se hace cargo del lucro cesante en caso de fallecimiento del e) Incapncidndes absolutas. Igual teinperamellto sustenta-
contratista, es decir, de la parte de ganancia liquida o neta que mos para 10s casos de incapacidad absoluta o insania sobrevi-
le hubiera producido la ejecucion integral de la obra. Tampoco nientes, o incapacidad por condena judicial, sitilaciones en Ins
tendran clerecho a reclamar gastos que se hubieren vuelto im- cuales la Administraci6n podra admitir o desechar las propues-
productivos con motivo de la rescisi6n. t a s emanadas del curador.
E l proyecto del CIMOP (art. 71) establece que en 10s ca-
210. CASODE QUIEBRA 0 CONCURS0 CIVIL DEL CONTRATISTA. sos de quiebra, concurso, incapacidad sobreviniente o muerte
Igualmente que en el caso de muerte, la quiebra del con-
sw Ver: SAC!= A. ARcanr, La quzebve 71 demds procesos eonell?-
tratista produce la rescision ope icgis del coiltrato de obra ph- sales, t. 2, ps. 26 y ss.
blica.
356 REGIMENLEGAL DE LAS OERAS PL~BLICAS REsCISI~NDEL CONTRATO (ART.49)

del contratista, 10s representantes legales o herederos podrin El suplente debe firmar la oferta, como asimismo el contrato,
ofrecer dentro del tkrmino de treinta dias corridos, de produ- en prueba de conformidad, ya que en caso de producirse alguno
cirse alguno de 10s casos supuestos, continuar la obra por si o
de 10s inconvenientes expresados con anterioridad, el Estado
por intermedio de terceros. La Administraci6n podra aceptar podrh llamarlo a dar cumplimiento a1 contrato.
o rechazar la oferta sin responsabilidad alguna en este 6ltimo
caso. Advertimos que la Administracibn, seghn la ley italiana,
puede llamar a1 suplente para la eonclusi6n del contrato, pero
B) Sumns no liquiddas a1 fallido y que se le dcben en no pierde el derecho de rescindirlo, si asi lo estimare conve-
razdn de un contruto de obra publica. - La ley de obras pfibli- niente.
cas tiene prioridad respecto de la ley de quiebras y del C6digo Finalmente, diremos que en caso de ser llamado el suplente,
Civil. La jurisprudencia ha establecido al respecto: "Es princi- Bste se convierte en titular con todos 10s derechos y obligaciones
pio recibido en derecho constitucional y por la jurisprudencia, del contratista originario.
que las leyes especiales dictadas para regir casos especiales de
orden pfiblico como es la ley 775, de obras pitblicas, no pueden 211. JURISPRUDENCIA.
ser derogadas por implicancia, por las leyes comunes o genera-
les, como es la ley 11.179, de quiebras, que contempla 10s ca- "La rescisi6n del contrato de obra pitblica por voluntad
sos en un sentido general" ("J.A.", t. 1942-11, p. 823, con nota unilateral del P.E. que determina la de 10s contratos de traba-
de ALBERT0 G. SPOTA)35'. jo celebrados para llevar a cab0 aquAlla, no afecta el derecho
E n m6rito a lo expuesto se ha negado a1 liquidador de la de 10s obreros a reclamar del contratista el pago de las indem-
quiebra de un empresario de obra pfiblica, derecho a hacer nizaciones por despido" ("J.A.", t. 1959-11, p. 599).
ingresar en la masa de acreedores las sumas de dinero - a h "Las indemnizaciones debidas a 10s obreros despedidos a
no liquidadas- que le corres.ponden a1 fallido en raz6n del con- cnusa de la rescisi6n del contrato de obras pitblicas por volun-
trato de obra pitblica. tad unilateral de la Administracibn, 5610 debe acordarse en for-
ma simple, ya que la cesantia se produce por afalta de trabajo
-
C) La suplencic~. Cabe recordar, como un aspect0 inte- fehacientemente justifieadas (art. 67 del decreto 33.302/45)"
resante, el rkgimen de la suplencia establecido por la legislaci6n ("J.A.", t. 1958-111, p. 299).
de obras pfiblicas italiana. Se trata de una garantia mas que la
"Es err6nea y arbitraria la rescisi6n del contrato efectua-
ley establece en favor de la Administraci6n respecto del cum-
plimiento del contrato. da por la autoridad administrativa, si hub0 c u l p de st1 parte
para que el contratista no terminara la obra en el plazo conve-
En efecto, el empresario esta obligado, en el tramite licita-
torio, a ofrecer otro empresario con caracter de suplente o sus- nido, a1 no cumplir con la provisi6n de hierro pactada, aparte
tituto para el caso de muerte, quiebra o impediment0 abso!uto. de que se omiti6 la previa comunicaci6n a1 interesado, prevista
en el ~ l i e p ode condiciones de la licitaci6n" ("J.A.", t. 1961-VI,
p. 68j. -
El citado autor dice en su nota: "Ninguna disposieitn de la ley
de quiebras puede tener por efecto que deje de aplicarse la ley de obras "El Estado no puede ejercer discrecionalmente la facultad
pliblicas. A pesar del desapoderamiento que sufre el fallido, no obstante de rescisi6n del contrato de obra p~blica,sino por motivos legi-
1- incapacidad en que cae, y aun cuando aquella ley contemple la materia timos, pues una potestad ilimitada de rescindir el contrato, de-
de la ejecucitn de 10s contratos que celebro el fallido antes de hallarse en sautorizaria el ~rincipio6tico del mismo" ("L.L.", t. 100, p.
estado de quiebra, subsiste la aplicacitn de la ley 175 (vale para la actual
ley 13.064). El liquidador de la quiebra, y por ende la masa de acreedo- 724).
res que este representa, debe atenerse a la dispuesto por el art. 63, ley "Las causas de rescisiirn del contrato de obras pfiblicas de-
cit. (art. 47 de la ley 13.064); 5610 puede ejercer sus acciones tendientes ben buscarse en la ley 775 que rige la materia, con preferencia
a que ingrese a la masa, 6nicamente la suma liquida que quedase a en- a1 C6digo C~vil,que s61o es aplicable en cuanto sea compatible
tregarsele al eontratista despuBs de la recepcitn definitiva de la obra". con 10s preceptos de aqu6lla" ("L.L.", t. 17, p. 183).
358 RI?GII~EN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS REsCISION DEL CONTRATO (ART. 50) 359

E n otro fallo se establece que seglin "10s principios de la d ) si el eontratista trasfiere en todo o en parte su contrato,
ley 775, no puede caber duda d e q u e a1 Estado le asiste el dere- se asocia con otros para la construction o subeontrata, sin previa
cho de rescindir por si el eoutrato, toda vez que ocurran 10s autorizaci6n de la, Administracibn (216) ;
casos previstos por el cap. VII de la citada ley y por las clkusulas e ) cuando el contratista abandolle las obras o interrumpa 10s
especiales del contrato sin necesidad de acci6n judicial previa. trabajas por plazo mayor de oeho dias en tres ocasiones, o cuando
Este principio, y todos 10s demks instituidos por la ley con el el abandono o interrupciian Sean continuados poi' el tbrniino de un
fin de garantir el irteres national, por ser cle orden pitblico, no mes (217).
pueden ceder ante !as normes clel C6cligo Civil, ni ser derogados En el caso del inciso b, debera exigirse a1 contradista que pon- 1
por disposiciones en contrario de 10s cont;retos respectivos, que g a 10s niedios 1:ecesarios para aceierar 10s trabajos hasta alcanzar
a 10s fines de realizar la obra pitblica celebre el Estado con par- el nivel contractual de ejecucicin en el plazo que se le fije y pro-
ticulares" ("L.L.", t. 26, p. 613). cedera a la rescisi6n del cantrato si este no arlopta las medidas,, -
exigidas con ese objeto.
"No puecle reclamar la rescisi6n del contrato de obra pit-
blica y 10s dafios y perjuicios consiguientes, l a parte que no )En el easo del iiieiso c, se podri prorrosar el plaza si el con- ;,
tratista demostrase flue Ea demora en la inieiacicin de las obras .;-.
curnpli6 con sus obligzcioiles injustificadan~ente.Este princi-
se h a producido por causas inevitables y ofrezca cumplir su
pio rige igualmente para la rescisi6n prevista en la 13.064" coniproiniso. En caso cle que no proceda el otorgam.ento de esa
("L.L.", t. 97, p. 479). prbrroga, o que concedida esta, el eontratista tampoco cliera
comienzo a 10s trabajos en el nuevo plazo fijado, el contrato
212. ACL~RACIONESPARLAMENTARIAS quedara rescindido con perdida de la fianza. . .

"Dos disposiciones de la 775, que producen consecuencias Caacordn~iriar: AILS. S o l . 511. 625. 953. 951. 961. 1 0 4 5 , 1 1 0 9 , > > I $ , 1167,

similares, se han refundido sin modificar concept0 p se h a esta-


blecido claramente la posibilidad de que 10s sucesores contin6en
I:LS obras contratadas con el causante, cosa que no hacia la ley.
"En segundo termino, s? ha suprimido la sanci6n de per-
dida de la garantia p a r a el contratista caiclo en falencia, salvo
que hubiere incurrido en ella por las causas mellcionadas en
otta parte de la ley".
213. FRauDE 0 NEGLIGENCIA GRAVE DEL CONTRATISTA. VIOLA-
CION DE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES.

L a Adniinistraciiail n a c i o ~ ~ tencIr2
al derecho a la rescisi6n del A) F?clv.de (~esponsc~0.il~id(1d
delict.na1). - El fraude pre-
contrato, en 10s casos siguientes: supone intenci6n; es el prophsito de sustraerse a1 cumpliinie~lto
a) cuando el contratista se haga culpable cle fraude o grave de normas legales mediante engaiio, ocultamiento, inexactitud,
ne~ligenciao contravenga las obligaciones y condiciones estipu- etc., en perjuicio de aiguien, con plena conciencia de la actitud
iadaa. en elcontrato "(219); .
~
asurnida. Es raeaa $9 nulidad da lo& lctor juxidicor, r(gB!? !o
b) cua.ndo el contratista proceda a la ejecucibu de las obras disnonen 10s arts. 954 y 061 eel C.Civ. "'.
con lenlitud, de n ~ o d oque la parte ejecutada no corresponds al.
33I A r t . 154. " P a d r i n anularse lor nctos viciadaa de error, dolo,
tieinpo previsto en 10s planes de trabaio y a juicio de la Adminis-
traciian no puedan terrninarse en 10s plazos estipulados (214) ; violencia, intimidacidn o s h u l a c i 6 n .
"(Necesidad, ligerezs o inexperiencia). T a r n b i h podra d e m a n d a r e
c) cuaiido el contratista se exceda del plazo fijado en las ba-. la nu!idad o ia modificaci6n de 10s aetos juridicos euando una de la5
ses de licitaci611 para la iniciaci6n de las obras (215) ; partes explotando la necesidad, ligereza o inerperieneia de la otra, obtu-
Las situaciones precedentes configuran responsabilidades 10s materiales, un act0 fraudulent0 capaz de poner en peligro
delictuales, engendradas por delitos del derecho civil o del dere- la seguridad de las personas, de 10s bienes o del Estado".
cho penal. Se ha resuelto: "Comete el delito previsto en el inc. 5 del
Con la finalidad de aclarar la cuestibn, diremos que existe art. 174 del C. Penal (fraude contra la Administracibn publica)
delito civil cuando se trasgrede intencionalmente la norma le- el asesor t6cnico de una obra publica que se concierta con el
gal, produciendo daiio; si no existe daiio no habra delito civil. contratista para emplear maniobras y despertar la confianza de
En el delito penal debe existir tambibn trasgresi6n inten- 10sfuncionarios y llegar hasta la adjudicaci6n de la obra y fir-
cionada de una norma que configura o tipifica, precisamente, ma del contrato, desplegando maniobras engafiosas para deter-
el acto ilicito como delito; si no existe la tipificacibn no habra minar la decisi6n de 10s agentes de la Administraci6nn ("L.L.",
delito; en cambio, lo habra exista o no dafio. t. 61, p. 137).
El constructor comete fraude e incurre en responsabilidad
delictual cuando emplea materiales de mala calidad o inadecua- B ) Negligeneicc (responsabilidad cwrsidelictual). Grave-
dos en la construcci6n de la obra con conocimiento de tales cir- dad de la negligencia. - Existe responsabilidad cuasidelictual
cunstancias; igualmente si no advierte a la Administracibn que cuando, sin existir intenci6n de dariar, el dario se produce pof
el material proporcionado por esta no es a p t o m 2 ;si de mala culpa, negligencia, descuido, imprudencia o impericia. Desde
fe recibiese del comitente pago de sumas no debidas en raz6n de luego, el empresario responde no s6lo por 10s actos u omisiones
falsas mediciones 3S3 ; etc. propios, sino tambibn por 10s de las personas que estin bajo su
En todos 10s casos habra que precisar si existe responsa- dependencia o de las cosas de que se sirva o tiene a su cuidado
bilidad penal o civil conforme a lo que hemos expresado pre- (arts. 1109 y 1113 del C. Civ.)'" '".
cedentemente. Gravedad de la negligencin. El inciso que comentamos em-
Recordamos que el art. 174 del C.P. tipifica un delito res- plea el calificativo de "grave" respecto de la negligencia. Evi-
pecto de la cuesti6n que nos ocupa cuando establece: "Sufrira dentemente, parece que el legislador ha querido establecer una
prisi6n de dos a seis aiios: . . . 4) el empresario o constructor graduaci6n. Consideramos que cuando la negligencia del con-
de una obra cualquiera o vendedor de materiales de construc-
ci6n que cometiere, en la ejtcuci6n de la obra o en la entrega de
3 s b , ' Art. 1109. "Todo el que ejecuta u n hecho, que por su culpa
o negligencia ocasiana u n daEo s otro, e s t i obligado a l a reparaci6n del
viera por medio de ellos u n a ventaja patrimonial evidentemente des- perjuicio. E s t a obligaci6n es regida por las misn7.a~ disposiciones relati-
porcionada y sin justificaci6n. vas a 10s delitos del derecho civil.
"(Presunci6n). Se presume, salvo prueba en contrario, que existe "(Acci6n de reintegro) (Agregado por ley 17.711, a r t . 1, inc. 58).
t a l explotaci6n en caso de notable desproporci6n de las prestaciones. Cuando por efecto de la solidaridad derivada del hecho uno de 10s coau-
"(Ejercicio de l a acci6n: prescripci6n). Los cilculos deberPn ha- tores hubiere indemnizado u n a p a r t e mayor quo la que le corresponde, po-
cerse seglin valores a1 tiempo del acto y la desproporci6n debr?rA subsistir drA ejereer l a acci6n de reintegro".
en el momento de l a demanda. %lo el lesionado o sus herederos p o d r i n Art. Ills. "La obligaci6n del que h a eausado un dado se extiende
ejercer la acci6n cuya prescripcibn se o p e r a r i a 10s einco a5os de otor- a 10s daiios que causaren 10s que estAn bajo su dependencia, o por las
gado el acto. cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidado.
"(Opciiin). E l accionante tiene opci6n p a r a demandar la nulidad "(Eximici6n do responsabilidad) (Agregado por ley 17.111, art.
o un reajuste equitativo del convenio, pero l a primera de estas acciones 1, inc. 59). E n 10s supuestos de dados causados eon las cosas, el duedo
se trasformara en acci6n de reajuste si Cste fuere ofrecido por el deman- o g u a r d i i n , p a r a eximirse de responsabilidad, debera demostrar que de
dado a1 contestar la demanda". w p a r t e no hriba culpa; pero si el daao hubiere sido causado por el ries-
Art. 961. "Todo acreedor quirografario puede demandar la revocacidn go o vicio d e l a cosa, s6Lo se exirniri tatal o pareialmente d e responsa-
do 10s actas celebrados por el deudor en perjuicio o e n f r a u d e de sus bilidad acreditando la culpa d e la vietima o de u n tereero por quien na
derechos". debe responder.
"L.L.", t. 66, p. 214. "Si l a cosa hubiese sido usada contra la voluntad erpresa a presuntr
S31 "L.L.", t. 17, p. 183. del dtiedo o guardian, no s e r a responsable".
I
RESCISIONDEL CGNTRATO (ART. 50) 363
tratista ocasiona dalios a la Adminislracion, per0 kstos no son
irreparables ni trascendentes, la rescisi6n contractual con sus de las obligaciones contractuales, a las cuales las parles se so-
coilsecuenciss (art. 51) no debe producirse. Asi lo aconseja una meten como a la ley misma (art. 1197, C. C?$.).
correcta interpretaci6n, que por otra parte beneficia, tambihn, Contravenir, como dice ROQUEBARCIA en su diccionario,
10s iatereses estatales. i "no es mas que volver donde se h a veniclo: desanclar lo andado,
L a ley considera negligencia grave a 10s fines de la- resci- deshacer lo hecho".
sib11 contractual la morosidacl en el pago del personal ernpleado E n definitiva, es violar lo que estamos obligados a cum-
en la obra, etc. (ver com. art. 36, ps. 250 y ss.). plir por imperio cie la ley o por convenio.
La P~.oczi~r,cion del Teso?.o de in Nncidn izn dictunzilzndo:
A1 respecto, BERCAITZ "?' expresa: ". . .los contratos deben
"En caso de rescisi6n ciel contrato cle obra pilblica por ctilpn
cumplirse de buena f e y la Administraci6n p6blica 10s celebra del contratista, shlo cabe disponer la pkrdida del depbsito de
para que se ejecuten y no para revocarlos, es evidente que la
garantia si i?a mecliado ofratidea o uiia agrave negli~encian
'aducidau por hecho imputable a1 cocontratante, debe fundarse que resuite equiparable a una actitud dolosa. Los supuestos
en un acto o en una omisi6n grave que ponga en peligro la de ~~contravencionescontractuales~ previstas tzmbien en el
satisfacci611 de 10s fines determinantes de s o concertacion, o art. 50, inc. ( L , de la ley 13.064, conternplan otras siluaciolles
que traduzca, por su reiteration, contumacia o rebeldia, una que tambien entrai5an la violaci6n de estipulaciones pactadas
concliicta incompatible con esos fines.
per0 no esthil preoistas piirticular y especificamente en 10s
"La prueba de tales hechos deberi documentarse adminis- d e n ~ i sincisos del citaclo aiticulo" (t. 90, p. 3 5 ) .
trativarnente en forma fehaciente o indubitable, y s61o debe lle- "El fraude o grave negligencia debe referii-se a 1s obi-a
garse a la caclucidad cuanclo se haya agotado todas las vias respecto de la cual se plantea, no comprendiendo tal causal
conminatorias previas (intimaciones, apercibimientos, multas, a la culpa del coiltratista en otras obras" (t. 83, p. 217).
etc.) o cuanclo, por las modalidades del contrato o las posibili-
dades administrativas, no sea factible la ejecuci6n con sustitu- Dl3 LA OBZA CON LENTITUD.
214. EJECUCION
cion, coma sanci6n".
De todos modos, siempre sera el comitente quien determine Cunndo el ritnlo de trabejo en la obra sea deinasiaclo lent0
la gravedad de la negligencia. Esto puede conducir a lo discre- y sin justificaci6n, l~oniendocle rnanifiesto que ella no poclra
cional y arbitrhrio, pero el contratista podra encontrar repara- construirse dentro de 10s plazos estipulados, consideramos que
la situaci6n debe interpretarse como abandono. Pero el artieulo
ci6n en el juicio contencioso-adrninistrativo pertinente (ver en analisis, en su peniiltimo apartado, esiablece qoe el comiten-
con?. art. 55, ps. 401 y ss.).
t e antes de proceder a la rescisi6n debera exigir a1 contratista
C) Cunt~ccvencibnde oblignciones contmctuules. - E n es- que arbitre 10s ineclios necesarios p a r a acelefar 10s trabajos
tos casos, el derecho de la Adrninistraci6n para rescindir el hasta alcanzar el iiivel contractual correspondiente. L a rescisi6n
contrato nace de la responsabilidad contractual en que incurre se proclucira si el empresario no cumple con las meclidas esigi-
el contratista en raz6n del incumplimiento de sus obligaciones. das.
No precisamos en este paragrafo situaciones particulares, pues E s t a obligaci6n previa, guesta pol" la ley a cargo del co-
10s diferentes casos que pueden presentarse han sido estudiados mitente, imports una interpelacion destinada a poner en lnora
a traves del anilisis de la ley que comentamos. a1 contratista3:% E l caso queda, pues, a1 margen de la mora
Aclaramos que la expresibn "contravenga" (del verbo
"contravenir"), que se emplea en el inc. n del art. 50 que co- Art. 503. "En las obligaciones a plazo, l a lnora se produce por
su solo vencimiento.
mentamos, aparece usada en sentido de violaci6n o trasgresion "Si el plazo no estuviere exprcsamente convenido, pero resultare
t i e i t a ~ n e n t ede l a naturaleza y circunstancias de la obligaci611, el acree-
3" Ob. cit., p. 349. dor debera interpelar a1 deudor p a r a constituirlo en mora.
"Si no hubiere plazo, el juez a pedido de parte, lo fijarP en Pro-
364 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P~BLIcAs

automatics consagrada por el segundo apartado del art. 35


I RESCISI~N
DEL CONTRATO (ART. 50) 365

ministraci6n las considerare improcedentes, el contratista ten-


(ver com., ps. 239 y ss. y art. 509 del C. Civ.). d r i siempre abierta la via conteneioso-administrativa (ver corn.
Puede suceder que la lentitud en la ejecuci6n de la obra se art. 55).
origine en causas no imputables a1 contratista; ejemplos: huel- Pero si concedida la pr6rroga el 'ontratista no iniciare la
ga del gremio de la construcciiin, escasez de ciertos materiales obra dentro del nuevo plazo, el contrato se rescindira con per-
en el pais, dificultades en el trasporte, las cuales, siendo acep- dida de la fianza (5 %, art. 211, sin perjuicio de las otras san-
tables, lo eximen de responsabilidad. ciones establecidas por el art. 51 (ver com., ps. 371 y ss.).
Administrativamente se ha opinado: "Paralizaci6n y dis- Se ha resuelto : "El telegrama Temitido pop la Administra-
minuci6n de ritmo de trabajo son hechos distintos, no pueden ci6n intimando a1 contratista para que en el termino de 30 dias
confundirse conceptuaimente, aunque pueden asimilarse en sus d6 iniciaci6n a 10s trabajos, es una orden de comienzo de 10s
consecuencias. . . En efecto, paralizaci6n significa detenci6n mismos" ("L.L.", t. 100, p. 724).
I
que experimenta una cosa dotada de acci6n o movimiento y no
es susceptible de divisi6n en grados. Disminuci6n del ritmo de i No puede ser invocada como causal de rescisi6n por parte
del adjudicante, la demora en la iniciaci6n de la obra si la con-
trabajo presupone la existencia de trabajos, siendo susceptible ducts de ambas partes revela que, reciprocamente, abstuvie-
de graduaci6n" (Libro de dictimenes de la Proc. Nac. del Te- ! ronse de ejercer ]as acciones a que dicho retardo hubiera dado
sore, t. 77, p. 311).
"La incapacidad fisica sobreviniente del contratista de 1 lugar de haber sido imputable a una de ellas, que se han ajus-
tad0 a lo convenido, o a1 menos que medie un ticito acuerdo en
una obra publica no puede ser en principio y de por si causal diferir la fecha de comienzo de 10s trabajos (arts. 218, inc. 4,
justificativa de demoras en la realizaci6n de la obra" (Proc. C. de Com.; 918, C. Civ.) (S.C.B.A., 17 marzo 1970).
del Tesoro, t. 70, p. 228).
A) Cn7isu.s inevitables.- Dentro de las causas inevitables
215. CUANDO
EL CONTRATISTA EXCEDE EL PLAZO FIJADO EN LAS
debemos illcluir la imposibilidad sobreviniente por caso fortuito
o de fuerza mayor (ver com. art. 39) ; si sobreviene una impo-
BASES DE LA LlCITAC16N PARA INICIAR LAS OBRAS.
sibilidad que respondc a1 dolo o culpa de cualquiera de las par-
El empresnrio debe iniciar la obra en el termino o dentro tes, entendemos que la situaci6n debe regirse por lo expuesto
del termino establecido en las bases de la licitaci6n o en cuales- en 10s arts. 507, 511 y 628 del C.Civ. Debe tratarse de un estado
quiera de las otras piezas contractuales. Si asi no lo hiciere, de cosas sobreviniente a la vinculaci6n contractual, ya que si
el comitente tendra derecho para rescindir el contrato. Pero, el fuere anterior o coetineo a &a, el contrato seria nulo o anula-
ultimo apartado del articulo que analizamos establece que se hle en virtud de lo dispuesto por 10s arts. 953, 1045 y 1167 del
podra prorrogar el plazo si el contratista demuestra que la C. Civ.
demora se ha producido poi* causas inevitables y ofreciere cum- Desde luego que las causales deben ser definitivas, insu-
plir el compromiso. perable~y no imputables a1 contratista. Por tanto, no configu-
De 10s terminos de la disposici6n se deduce que la pr6rroga ran la situaci6n que analizamos, la presencia de dificultades
es facultativa para el comitente; en caso de accederse, dste de- graves que pueden superarse, aunque hagan mas costosa la
bera examinar detenidamente las causales alegadas. Si la ~ d - obra, ya sea por encarecimiento de 10s materiales o de la obra
- de mano 536.
cedimiento sumario, a menos que el acreedor opte por acv.mular las ac- Las causas inevitables pueden radicar en la persona del
ciones de fijaci6n de plazo Y de cumplimiento, en cuyo caso el deudor empresario (demencia, invalidez, etc.), o bien en las cosas que
quedara constituido en mora en la fecha indicada por la sentencia para constituyen la base o fundamento de la obra contratada; verbi-
el cumplimiento de la oblieaci6n.
"Para eximirse de las respansabilidades derivadas de la mora, el
deudor debe probar que no le es imputable". 3% Ver: Teoria de la imprevisidl~,ps. 240 y ss.
366 R~GIMENLEGAL DE LBS OBRAS P ~ B L I C A S RESCISIONDEL CONTRATO (ART. 50) 367

gracia: hundimiento extraordinario del terreno por la acci6n El subempresario o subcontratista goza de la acci6n direc-
de un terremoto, invasi6n de las aguas del mar o de 10s rios, etc. t a contra el comitente dentro de 10s limites del art. 1645 del
La Proc.urcci6n del Tcsoro de la Naei6n kn dictn?nincdo: C. Civ. (ver p. 254), para el cobro de lo adeudado por el em-
"Demostrada la iiiexcusabilidad de la posicion del contra- presario con motivo de la subcontrataci6n.
tista, y ante su negativa formal a iniciar las obras y retiro del Los obreros del subempresario no gozan de esta acci6n con-
personal y equipo s6lo cabe la rescisi6n del contrato con perdida t r a el comitente, pero si contra el empresario; ademas le co-
de la fianza, segitn dispone el art. 50, in fine, de la ley 13.064, rresponde la acci6n subrogatoria en la medida de lo adeudado
por dado el supuesto previsto en el inc. e del mismo" (t. 84, por el comitente al empresario (art. 1196; ver nq 211).
p. 80). JEZE 3 3 s expresa respecto de la cuesti6n que nos ocupa: "Si

no hubiese subcontratos, la Administraci6n estaria obligada a


216. TRASFERCNCIA DEL CONTRATO 0 AsOCIACJON DEL CONTRA- celebrar una serie de contratos separados para un mismo sumi-
TISTA SIN ESTAR AUTORIZADO.
SUZCONTRATACION. nistro, para una misma obra pliblica. Resulta mas simple y
mas prictico contratar con un solo proveedor o con un solo em-
Consideramos que esta causal cle rescisidn, trasferenzia o
presario, gue sera responsable de la direccidn de la obra, permi-
nsociaci6n no autorizada, ha sido debidarncnte espuesta a1 estu-
tiendo a1 titular del contrato que concluya subcontratos, y efec-
diar el art. 2 3 ; en consecuencia, nos ~emitimosa las 13s. 198 y ss.
tlie subencargos, bajo control de la Administracidn".
Siibeontvc~tclci6n.El profesor B I E L S A ! ~animado
~, cle un Las circunstancias expuestas precedentemente han hecho
loable purismo juridico, espresa: "Lo cle subcontratar no tiene
que la ley 13.064 acepte la posibilidad de que el empresario sub-
szntido juridico. Hay contriltos y no snbcontratos".
contrate, per0 con la autorizaci6n previa del comitente, so pe-
El concept0 es atertado, pero debemos reconocer que el len- na de rescisi6n por culpa del contratista si lo hiciere sin cumplir
guaje juridico corriente nos ha impuesto el termino "subcon- este requisito. La autorizacidn aparece, siempre, otorgada en
tratar" con un vigor extraordinario. Su vigencia es constallte y 10s pliegos de condiciones respectivos.
su LISO aparece poco menos que irreemplazable en la terminolo-
Debemos entender que el subcontrato abarca, linicamente,
gia contractual. 6 e trata del caso de tula palabra consagrada
una parte del contrato principal, ya que la subcontrataci6n to-
con tales caracteristicas, que se nos ocurre colocada en la ante-
tal importa, practicamente, una cesibn, la cual constituye otra
sala de la Academia esperanclo el veredicto confirmatorio.
figura juridica cuyos alcances ya hemos analizado (ver com.
Diremos que el t6rmino "subcontra'iar" se usa para iden- art. 23, ps. 198 y ss.).
tificar la vinculaci.on juridica (que indudablemente es un con-
Advertimos que por el camino de la subcontrataci6n suce-
trato) por la cual un empresario compromete la ayuda de otro
siva y total puede llegarse a desvirtuar lo dispuesto por el citado
empresario para cumplir en forma mas eficaz y conveniente 10s
objetivos de su contrataci6n pitblica o privada. art. 23, cuyo fundamento lo encontramos en el vigoroso int~ritu
personae del contrato de obra pitblica. Siempre quedarin evi-
Dada 1s compleiidad cle las actividades relacionadas con dencias al alcance del comitente para esclarecer tales violacio-
la construcci6n, el contratista no p~iederealizar directamente nes a la ley; verbigracia: nuevas modalidades en 13s directivas
la totalidad de la obra. En consecuencia, tiene que recurrir a y conducci6n de la obra; variaciones en el personal calificado;
organizaciones de trabajo 37 capital especializadas llamadas presencia de nuevos tecnicos; equipos distintos no pertenecien-
subempresas, las cuales subcontratan con el empresario, obte- tes a la empresa que contratt, originariamente; etc.
niendo de este liltin10 un margen l6gico de ganancia, ya que es
aquel quien asume la responsabilidad total de la obra frente A) Efectos de la subeontratacidn. - a ) Cuando no existe
al comitente. autorizaci6n estatal para subcontratar, el subcontratista sera

3" Ob. cit., t. 11, p. 361, n" 245. 338 Ob. cit., t. IV, p. 211.
I
368 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S RESCISI~N
DEL CONTRATO (ART. 50) 369
un desconocido para el comitente. Por tanto, carecera de la ac- Por otra parte, como bien lo expresa BIELSA"': "((Aban-
ci6n directa del art. 1645 (ver com. ps. 254 y ss.). donaro es un acto de voluntad muy distinto de ainterrumpira
6) Cuando existe autorizaci6n para subcontratar, el co- o ~suspenderv.El abandono es una clecisi6n definitiva, aunque
mitente no podra desconocer al subcontratista, aun cuando la puede ser revocable. La interrupci6n no lo es".
relaci6n juridica de este con el empresario sea, siempre, de Para que el abandono de lugar a la rescisi6n debe ser por
derecho privado. Ademis, gozara de 10s beneficios de la acci6n plazo mayor de ocho dias, en tres ocasiones o poi- el tirmino de
directa que otorga el citado art. 1645 del C. Civ. un mes continuamente.
El proyecto del CIA'IOP prohibe, como el art. 50, inc. d , Conceplo de interrupcidn. La ley da a1 termino "intei-rup-
que hemos analizado, la subcontrataci6n parcial o total de la ei6n" un sentido suspensivo, es decir, que el contratista no aban-
obra sin previa autorizacion del comitente. dona la obra sin0 que la prosigue irregularmente. Los plazos y
El art. 43 y su reglamentaci6n del proyecto mencionado las caracteristicas de istos son 10s mismos en el caso de inte-
consignan ciertas circunstancias que a continuaci6n reproduci- rrupcion que en el de abandono.
mos: u ) la autorizaciCn administrativa no exime de responsa- Ojetiwidnd,. A1 determinar situaciones y plazos precisos, la
bilidad a1 contratista; b ) la autorizaci6n se pedira por escrito. ley ha adoptado un criterio objetivo que facilita la interpreta-
dandose el nombre del subcontratista y referencias; c ) el sub- ci6n 31 evita entredichos posteriores. En este sentido la ley
contratista debe ser de capacidad probada, a juicio exclusivo de 13.064 es superior a la antigua ley 775, la cual no establecia
la Administraci6n; d ) firmas certificadas por escribano p6bli- plazo alguno.
co; c ) el subcontratista se ajustara estrictamente a las dispo-
siciones que le sean aplicables a1 contratista. 218. RESCISI~N
POR MUTUO "DIssENSUS".
Se ha resuelto: "Si 10s subcontratos realizados por un
concesionario de obra phblica, no fueron sometidos a la apro- Asi como el mutuo "consenszrs" entre la Administraci6n y
i)aci6n de la repartici6n respectiva, es evidente que permanecen el contratista hsce posible el nacimiento clel contrato adminis-
ajenos a la Administraci6n y continhan reglados por el de- trativo de obra pitblica, nada impide que el mutuo "dissenstrs"
recho civil, aun cuando las obras en si fueran pitblicas" ("E.D.", ponga fin a la vida de dicho contrato, originando su rescisi6u
t. 3, p. 623). por un acuerdo comhn de voluntades.
Descartamos que esta clase de rescisi6n debe fundamentar-
217. ARANDOXO
0 INTERRUPCION
DE LOS TRABAJOS. se, por parte del comitente, y rodearse de todas las solemnida-
Concel~tode nba.ndono. Debe interpretarse en el sentido de des que requiri6 el contrato originario, como asimismo la par-
la no presencia del contratista en la obra, como asimismo de ticipaci6n de funcionarios en cuanto a cornpetencia y jerarquia
cualquier persona con facultades o condiciones para represen- que participaron en la contrataci6n; no interesa, por supuesto,
tarlo. LGgicamente, no se trata de ausencia transitoria 1, justi- que la persona cle 10s funcionarios haya siclo sustituida; se trata,
ficable; debe advertirse en el empresario el animo de dejar o' pues, de la funci6n o actividad representativa.
desamparar la obra privandola de su ateiici6n, vigilancia y L a Proczn~acidndel Tesoro d e la Naei6n lia dictci?winacto:
custodia directa, o de la que pueda prestarle, indirectamente, "Debe declararse la rescisi6n del contrato de mutuo aeuer-
por un representante autorizado para ello. do, si la paralizaci6n de las obras se produjo a consecuencia de la
Desde luego, 10s conceptos precedentes estan muy lejos de acongelaci6nn oficial de 10s precios materiales de construcci6n,
pretender o exigir la ausencia calificada que prev6 el C6digo y la Administyaci6n no aclar6 a1 contratista que 10s mayores
Civil en sus arts. 110 y ss. (ausencia con presunci6n de falle- costos le serian reconocidos a pesar de la existencia de precios
cimiento). Tampoco un simple cambio de domicilio del empre-
sario podra considerarse como situaci6n de abandono. '"* Ob. eit., p. 361, no 245.
370 RBGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S RESCISI~N
DEL CONTRATO (ART.51) 371

oficiales, siendo que aquQl habia planteado expresamente la i Art. 51 (220)


cuesti6n" (t. 103, p. 280). I
"Es admisible la rescisi6n sin culpa del contratista ni de Resuelta la rescisibn del contrato, salvo el caso previsto en el
la Administraci6n9 en una suerte de mutuo acuerdo, cuando inc. c del articulo anterior, ella tendra las siguientes consecuen-
de 10s antecedentes surge que hay una cierta compensaci6n de
culpas entre el contratista y la Administraci6n por irregulari-
dades o negligencias en que ambos han incurrido respectiva- continuaci6n de las obras, o por la ejecuci6n de Bstas directamente
mente" (t. 86, p. 41). (221).
~-~ ,

b) La Administracidn tomark, si lo Cree conveniente y previa


219. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS. valuacidn convencional, sin aumento de ninguna especie, 10sequi-
pos y materiales necesarios para la continuaci6n de la obra. (222).
:
"Por 10s arts. 67, 68, 69 y 71 de la ley 775, se consideran c) Los crhditos que resulten por 10s materiales que la.A?mi-
simultaneamente las causas de rescisi6n y sus conseeuencias, I
nistracidn reciba, en el caso del inciso anterior, por la hqu~da-
aspectos que han sido separados por el presente articulo, para cidn de partes de obras terminadas u obras inconclusas qne Sean
s61o referirse a las causas de la rescisi6n por culpa del contra- de recibo,,~por fondos de reparos, quedarin retenidos a la resulta
I de la liquldaci6n final de 10s trabajos (223).
tista, para que el siguiente articulo trate 6nicamente las conse-
d) En n i n g h caso el contratista tendri derecho a1 beneficio
cuencias de la rescisi6n. que se obtuviese en la continuaci6n de las obras con respecto a
"Se ha procurado tambiQn de dar en este articulo mayor 10s precios del contrato rescindido (224).
claridad a las respectivas disposiciones conservando en lo fun- e) Sin perjuieio de las sanciones dispuestas en esta ley, el
damental las soluciones de la ley 775: contratista que se encuentre comprendido en el caso del inc. a
"a) Se conserva sin modificaciones el primer parrafo del del articulo anterior perdera ademas la fianza rendida (225).
art. 67.
" b ) El primer parrafo del art. 68, que dice: <<Laparte
ejecutada no corresponde a1 tiempo traseurridoa, se sustituye
por la m i s precisa de que <la parte ejecutada no corresponde
a1 tiempo previsto en 10s planes de trabajo,. 220. CONCEPTO.
" c ) Trata sobre la demora en la iniciaci6n de 10s trabajus,
Este articulo contribuye a la simplificaci6n, ya que unifi-
situaci6n que no contempla la ley 775. ca conceptualmente lo dispuesto por 10s arts. 67, 68 y 71 de la
" d ) (Nuevo). Se sanciona el incumpiimiento por el con- antigua ley 775. Su redacci6n es m i s precisa e introduce dos
tratista a diversas prohibiciones. aspectos nuevos sobre las consecuencias de la rescisi6n contrac-
" e ) El abandon0 continuado o intermitente de 10s traba- tual por parte de la Administraci6n. Estos aspectos aparecen
jos, sin causa que lo justifique, introduce una perturbacibn legislados en 10s incisos c y e, que analizare~nosoportunamente.
inadmisible que debe sancionarse con la rescisi6n del contrato.
"El pen6ltimo pirrafo reproduce el segundo del art. 68
de la ley, dando a1 contratista la oportunidad de recuperar el I
Dentro de la estructura de la ley, especialmente 10s arts.
tiempo perdido por demoras, ,para evitar la rescisibn, y el ~ilti- 50 v 51. resulta 16gica la responsabilidad puesta a cargo del
mo parrafo sigue en general la segunda parte del art. 69 de la eontratlsta. En efecto, respondera por todos 10s gastos que
ley y procura al contratista igual oportunidad que en el caso devengue un nuevo proceso licitatorlo, de adjudicaclon y en-
I
anterior, en lo que a obras no comenzadas respecta". trataclon.
7
3 72 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS P~~BLICAS
Consideramos que tambihn debera responder por 10s-
tuales mayores precios que tenga que pagar el comitente con
I perjuicio de que se afecten para cubrir posibles responsabilida-
motivo ae la nueva contratacion, siempre que esta no se demore, des, pero en tal caso la Administracibn apdrecera como simple
inmotivadamente. I depositaria.
La Procuraci6n Nac. del Tesoro ha dictaminado: "La in-
La responsabilidad que resulte para el contratista por 10s cautaci6n de equipos exige como condici6n previa la rescisi6n
perjuicios en ~o de ejecuci6n directa, estima~nosque debe
aceptarse con las siguientes restricciolles: a) que la obra res- I
I
del contrato, y no poclra llevarse a cab0 durante 10s inconvenien-
tes previos a dicha rescisi6nM (t. 71, p. 268).
pecto de la cual se ha producido la rescisidn contractual, no haya
podido licitarse nuevamente, por causas atendibles, v.gr.: ur- i A) Previa vnlunei6n conventional. - Anotamos que la in-
gencia sobreviniente, etc.; b ) que habibndose realizado la lici- I
cautacibn de equipos y materiales a que nos hemos referido en
tacion, Bsta hubiere resultado desierta o dejada sin efecto por I el paragrafo anterior, no importa una expropiacion y mucho
motivos i ustificados. menos un acto confiscatorio repudiado por nuestra legislaci6n.
Entendemos que la ejecucicin directa por el Estado tiene Se trata de un derecho de iiso que la ley otorga a1 Estado
riesgos que no deben cargarse a1 empresario sin previo examen, consagrando el principio de la valuaci6n previa a la incautaci6n
so pena de incurrir en una agravacicin injustificada de la res- de 10s equipos y materiales, etc.
!
ponsabilidad. El inciso en analisis menciona una valuaci6n convencional,
lo. que prestipone un::acuerdb de volurita&essohre valores, entre
222. INCAUTACION
DE EQUIPOS Y MATERIALES. CONCEPTO
DE el comitente y el empresario. Pero si este acuerdo no se logra,
CONTINUACI~N DE OBRA. prevalecerk la estimaci6n estatal, sin perjuicio de 10s recursos
a que tiene derecho el contratista en virtud de lo dispuesto por
Es facultative para la Administracibn illcautarse de 10s el art. 55 (ver com., ps. 401 y ss.). En definitiva, la soluci6n
equipos y materiales del contratista a 10s fines de continuar la surgiri de las resoluciones judiciales, las cuales no podran de-
obra. jar de lado las peritaciones que las partes aportaren en proeba
El inciso que analizamos se refiere, igualmente que el de sus legitimos derechos. La ley 775 en su art. 71 preveia, ex-
inc. a, a1 easo de continuaci6n de la obra, es decir, que presu- presamente, la intervencibn de peritos.
pone que 6sta se ha iniciado. En ningun momento la falta de acuerdo convencio~lal
En nuestra opinibn, la vigencia de la facultad estatal debe impedira la incautacicin, y mucho menos podra dar lugar a la
ser la misma, ya sea que la obra se haya iniciado o este por paralizaci6n de la obra, todo ello en virtud del principio de
iniciarse. Este hltimo caso se presenta cuando, celehrada la con- ejecutoriedad de 10s actos administrativos confirmado reitera-
tratacion, el empresario se excede en el plazo fijado en las ha- damente por la Corte Suprema nacional $'O.
ses licitatorias, para la iniciaci6n de la obra (ver com. inc. c, La valuaci6n de 10s hienes incautados presupone un in-
art. 50). ventario, y las dos operaciones se explican en resguardo de 10s
La incautaci6n de equipos y materiales apareee justificada derechos del contratista cuando llegue el momento de reinte-
por el inter& colectivo respecto de que las obras se realice11 sin grarle 10s equipos o restituirle 10s valores de 10s materiales.
demora. En presencia de este anhelo publico, direct0 o indirecto, Consideramos que 10s equipos deberan devolverse a la em-
no puede privarse a la Adn~inistracibnde facultades cuyo ejer- presa propietaria cuando ellos no sean necesarios a1 comitente
cicio puede llegar a ser fundamental para la consecuci6n de 10s t estatal para la iniciacicin, prosecuci6n y terminaeibn de la obra
objetivos expresados. objeto del contrato rescindido; todo ello sin perjuicio de que
Sin embargo, la ley ha restringido tal derecho a 10s equipos pueda reten6rselos para responder, si fuere necesario, a 10s re-
Y materiales necesarios; probada que fuere la falta de necesidad sultados de la liquidacion final.
do 10s bienes incautados, el contratista puede reclamarlos, sin
3'0 C.S.N., i'Fallos'', t bB?, p. 504.
374 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S RESCISI~N
DEL CONTRATO (ART.51) 375

Advertimos que en ningrin caso 10s equipos o materiales in- tificados derechos de la Administraci6n o, simplemente, frente
cautados podrAn emplearse en otra obra distinta que la con- a terceros subcontratantes, quienes no pueden ser perjudica-
tratada, oportunamente, por el empresario. dos por decisiones de las partes rescindentes.
La devoluci6n de 10s e q u i p s debera hacerse en las mismas
eondiciones de funcionamiento en que estaban en el momento A) Derecicos de terceros. -En efecto, como lo expresa-
de la incautacibn, sin que se admita mayor deterioro que el mos en el parhgrafo anterior, in jzne, 10s terceros generalmente
producido por su uso adecuado y normal. E l contratista no po- subcontratistas, deben estar amparados y respetArselos en sus
d r i reclamar absolutamente nada por concepto del desmejora- derechos; a eso tienden, tambih, las retenciones que autoriza
el lnciso que estudiamos.
miento antes mencionado,
SPOTAsostiene que la Administraci6n debe indemnlzar a1
Sin embargo, estimamos que el empresario tendri dere- subcontratista con 10s fondos antes mencionados, "siempre que
cho a percibir una retribuci6n equitativa por el uso de ips equi- el subcontrato no hubiera sido prohibido expresamente o esa
pos de referencia, el cual podra estimarse como el equivalente nrohibici6n sureiera de la n a t ~ ~ a l e zdea las obligaeiones del
= - - ~ - --
de un arriendo. locador de obra" '+I.
Anotamos que una solucidn semejante se observa en el
art. 74, ine. b, del anteproyecto de "Ley de obras pliblicas por 224. EL CONTRATISTA NO TIENE DERECHO A BENEFICIO, ETC.
contrato" de la Comisi6n de 1963. En efecto, dicha disposici6n
establece: "La Administracibn dispondra a titulo de arrenda- Resulta ficil advertir que las consecuencias de la rescisi6n
miento, si lo Cree conveniente, de 10s equipos, herramientas y contractual ,par culpa del contratista, que venimos analizando,
elementos que se encuentran en obra y Sean necesarios para tienen caracter de verdadera sanci6n que la Administracibn
su continuaci6n. El contratista p d r a pedir reconsideraci6n del ~ u e d eejercer contra el empresario incurso en incumpllmientos
alquiler fijado, y en caso de negativa se remitiri el diferendo he distinto orden.
al tribunal creado por el art. 79 de esta ley. Por lo expuesto, resulta 16gico que la ley prive a1 contratis-
"El importe que resulta de dicho arrendamiento constitui- ta de 10s posibles beneficios que pudiere obtener en la prosecu-
r a un credit0 a favor del contratista que quedara retenido, para ci6n y terminaadn de las obras objeto del contrato rescindido.
ser afectado a1 pago de 10s perjuicios a que se hace referencia
en el inciso a de este articulo. 225. PERDIDA
DE LA FIANZA.

"Si el credit0 resultara insuficiente, la Administracidn Como bien lo expresa el miembro informante en la CBmara
adquirira la propiedad de 10s equipos y demas elementos nece- de Diputados de la Naci6n en la parte final de las aclaraciones
sarios para cubrir el deficit, previa valuaci6n de aquellos seglin a1 articulo en analisis, con este concepto nuevo de la ley 13.064
el procedimiento fijado en el parrafo anterior, liberando 10s se "trata de castigar la mala fe, independientemente del resar-
restantes". cimiento de 10s perjuicios".
En efecto, observamos que en el caso del inciso a del art.
223. CE*DITOSPOR MATERIALES, ETC. 50 el contratista pierde la fianza, ademas de responder por 10s
dafios y perjuicios.
La disposici6n se refiere a 10s creditos que resulten en fa-
Nos pemitimos recordar que el inciso a del art. 50 (ver
vor del em'presario contra la Administraci6n por incautaci6n de
com., ps. 358 y s.) asimila el fraude a la contravenci6n. Esto
materiales, liquidaci6n de obras terminadas o inconclusas que
ha hecho que el profesor BIELSA exprese: "La asimilaci6n del
Sean de recibo y por fondos de reparos.
fraude a la simple contravencion de las obligaciones o condi-
Ahora bien; la ley concede a1 comitente facultades para no
ciones, resulta algo simplista. Parece que la ley diferencia en-
hacer pagos ni restituciones hasta la liquidaci6n final de 10s
trabajos, a 10s fines de que el empresario responda frente a jus-
376 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS RESCISION
DEL CONTRATO (ART. 52) 377

tre ~i~icumplimiento>) y acontravenci6nu, per0 no se explica "c) (Nuevo) Se trata de castigar la mala fe independien-
euando existe esto tlltimo""'. Por nuestra parte, ya hemos ex- temente del resarcimiento de 10s perjuicios (art. 51, inc. a)".
plieado el concepto de "contravenci6n" (ver ps. 362 y s.).
La Procuraci6n Nac. del Tesoro ha dictaminado: "La Art. 52 (227)
pkdida de la fianza debe ser proporcional a la parte no cum-
plida. Si el trabajo comportaba la construcci6n de varias uni- En caso de que rescindido el contrato por culpa del contra-
dades, la sanci6n no debe calcularse sobre el numero de unidades tista, la Administraci6n resolviera variar el proyecto que sirvi6
no terminadas completamente, sino sblo sohre la parte incum- de base a la contrataci6n (228), la rescisi6n s610 determinara la
plida rle cacla unidad no terminada" (t. 89, p. 383). pbrdida de la fianza, debiendo liquidarse 10s trabajos efectuados
hasta la fecha de la cesaci6n de 10s mismos (229).
"La demora en la decisi6n que dispone la rescisi6n no puede
SUMARIO: 227. C a n c e ~ t n r uhiaari6n. - 228. Contrato re3eindido. Variaci6o
agravar la sitiiaci6n del contratista y la liquidaci6n de multa dm1 Drovecto. - 220. Smci6n: liquidaei6n d s t m h a j a dectusdoa. - 290. Aclai.sionen
debe hacerse, hnicamente, hasta la fecha en que se compruebe "nrilmenfriisa.
el incumplimiento" (t. 90, p. 35).
"La rescisi6n s6lo puede disponer la pkrdida del dep6sito
de garantia si ha mediado cfraude~o una grave anegligencia,
que resulte. equiparable a una-actitud dolosa" (t. 90, p. 35). Se trata d e . una disposici6n. nueva en nuestra legislaci6n
de obras pbblicas. Ella consagra o t r a consecuencia mas 'eon
motivo de la rescisi611 producida por culpa del contratista (art.
226. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
51).
"Este articulo se refiere a las consecuencias de la rescisi6n A nuesti-o juicio, la situaci6n legislada en el texto que es-
del contrato por culpa del contratista y por ello se da unidad tudiamos pudo incluirse en la enumeraci6n del citado art. 51.
a disposiciones repartidas en 10s arts. 67. 68 y 71. En efecto, el caso aparece aislado y desprendido del nWeo don-
"Una vez comenzados 10s trabajos y producidos 10s mot~vos de la ley aborda las consecuencias rescisorias que ya hemos es-
de rescisih que prev6 el art. 50 (anterior), las consecuen- tudiado. En definitiva, con ello nada ha ganado la thcnica iegis-
cias son las siguientes: lativa de la ley 13.064.
"a) Se reproduce el concepto del segundo parrafo del
art. 67 cle la ley 775. 228. CONTRATO
RESCINDIDO. VARIACION
DEL PROYECTO.

"b) Se sigue en lo fundamental a1 art. 71 de la ley, con la Rescindido el contrato de obra pitblica por culpa del con-
modificaci6n siguiente; dicho articulo dice que el Estado tomara tratista, el articulo en analisis contempla la posibilidad de que
posesi6n de 10s elementos acon 10s cuales no quiera quedarse el la Administraci6n resuelva variar el proyecto que sirvi6 de ba-
contratistao. Si la rescisi6n se produce por culpa de W e , lo se para contratar originariamente.
16gico es que tenga obligaci6n de entregar todos 10s elementos Cabe preguntarse qu6 se debe entender por variaci6n del
necesarios para la continuaci6n de 10s trabajos y con ese cri- proyecto. Pensamos que se trata de la alteraci6n de las bases que
terio ha sido redactado este inciso. sirvieron para concretar el acuerdo comun de voluntades que
"c) (Nuevo) Tiene por objeto las disposiciones de este dio lugar a la convencibn, en 10s t6rminos que hemos expuesto
inciso evitar que 10s cr6ditos que tenga el contratista puedan a1 analizar el art. 29 (ver com., ps. 221 y ss.). Es decir, lo que
ser afectados por obligaciones del mismo, de cualquier indole. altera la naturaleza de la obra o su estructura fundamental,
" d ) Este inciso reproduce el tlltimo parrafo del art. 67 de o 10s conceptos medulares de su concepci6n arquitect6nica, o la
la ley 775. variaci6n primaria del esfuerzo de realizaci6n.
En' definitiva, debe entenderse que el Estado, despuhs de
1-escindido el contrato, ha cambiado de orientaci6n sobre las
378 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L ~ L - J

caracteristicas, conveniencia y naturaleza de la obra originaria, s610 procederi a sancionar el incumplimiento con la incautacibn
en forma tal que si el contratista no hubiere sido desplazado de la garantia, y 10s trabajos ejecutados liquidarse en la forma
se habria negado a la realizaci6n de la obra en merit0 a lo que corresponda".
dispuesto por el art. 29.
Lo expuesto anteriormente encuentra verdadero respaldo Art. 53 (231)
en 10s t4rminos de la aclaraci6n parlamentaria al articulo en
El contratista tendri derecho a rescindir el contrato, en 10s
estudio, cuando express: "En este caso no podra hablarse de
siguientes casos:
ejecuci6n del contrato por cuenta del empresario, dado que las a ) cuando Ias modificaciones mencionadas en el articulo 30
bases del mismo ha11 sido alteradas. . .". o 10s errores a que se refiere el articulo 37 alteren el valor total
de las obras contratadas en un 20 % en m i s o en menos (232) ;
229. SANCION;
LIQUIDACI~NDE TRABAJOS EFECTUADOS. b) caando la Administraci6n p6blica suspenda por m h de
tres meses la ejecuci6n de las obras (233) ;
Un caso de rescision por culpa del contratista, con las mo- C) cuando el contratista se vea obligado a suspender las
dalidades que hemos considerado con anterioridad, la ley lo san- obras por m&s cle tres meses, o a reducir el ritmo previsto en mis
ciona solamente con la pkrdida de la garantia que exige el de un 50 % durante el mismo periodo, como consecuencia de la
art. 21. falta de cumplimiento en thrmino, por parte de la Administra-
La soluci6n es razonable, pues resultaria injusto e impro- d6n, de la entrega de elementos o materiales a que se hubiera
cedente reclamar a1 contratista L! resarcimiento de daEos y per- comprometido (234) ;
juicios con motivo de la ejecuci6n de una obra respecto de la d) por caso fortuito y/o fuerza mayor que imposibilite el
cumplimiento de las obligaciones emergentes del contrato (235) ;
cual no contrat6. e) cuando la Administracih no efecthe la entrega de 10s te-
Igualmente, resulta acertado el criterio de la ley a1 liquidar rrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro del plazo fijado
a1 empresario 10s trabajos realizados hasta la fecha de la ce- en 10spliegos especiales m i s una tolerancia de treinta dias (236).
saci6n de estos. En efecto, aplicada la sanci6n de phrdida de Concoidnncioa: are. 21. 602, 610. 625. 953. 1117. 1201, 1602. 1638. 1642,
la fianza, el comitente no puede pretender nada mis. 1644 Y 1646, C. Ciu.
For nuestra parte, nos inclinamos en el sentido de que la SUMARIO: 231: Coneepto. - 232. Modificaeione5 o erroren ilue slsancen n un
pkdida de la fianza sea proporcional en relaci6n a1 monto de
2 0 % en m& o en meno. respecto del valor total de la ohm. - 233. c u m d o lr eje-
cuci6n se svagende por mlir de t r e r merca. A ) Suspensibn definifiva. BI Juiirprudencia.
- 234. Incum~limiento de la Adminirtraci6n resgecto dc Is entiega de element08 o
obra realizado por el contratista hasta la oportunidad de la materiales. A ) ProviriSo u ofrccimiento de maferialer de mala cslidad. w e no son
10s prometidoa. B) Faits de papo. - 235. Por c s o fortuito o fuerzs rnsvor. A) Imqo-
rescisi6n. sibiiidad ~obreviniente a n t s de la iniciaci6n de la obra. - 236. Cvando la Adm~nrr-
Sin embargo, consideramos que si la rescisi6n encontr6 fun- traei6n no entrepa loo terrcnos o no realis. el rr~lsnteo dc la obra. A ) C o n e e ~ F d s
rc~lanteo. - 237. La Adminirtraci6n debe ser pverta en mora. -
238. La exsepel6n
damento, tambien, en el fraude o negligencia grave (art. 50, dc caotrato no sumzlido. en la obi* pdblirn iczccyfio no" odim~ieti ~ 0 n t m r N o ) .
339. Aelarieiones ~%arlarnentaris.
-
inc. a) del contratista que evidencia su mala fe, la Administra-
cion podra reclamar dafios y perjuicios, y la conducta del Con-
tratista deberi juzgarse con arreglo a lasdisposiciones perti-
nentes que ya hemos estudiado (ver com., ps. 358 y s.). E n este articulo, lo mismo que en el art. 50, se observa la
preocupaci6n del legislador, en el sentido de reducir al minimo
230. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS. posible las causales de rescisi6n. Este criterio es plausible, pues
"Suele suceder que luego de rescindido el contrato y a1 la rescisi6n de un contrato de obra p~blicaa nadie beneficia
disponerse la continuaci6n de la obra, la Admiuistraci6n varia cuando el ha nacido a1 amparo de la buena fe y para responder
totalmente el proyecto primitivo. En este caso, no podri hablar- a verdaderos intereses colectivos.
se de ejecuci6n del contrato por cuenta del empresario, dado En cambio, el act0 rescisoria perjudicara siempre a la Ad-
que las bases del contrato han sido alteradas; en consecuencia, ministraci6r1, a1 contratista y a la colectividad, salvo que hayan
380 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PUBLICAS

desa.parecido las circunstancias de inter& general que promo- Aclaramos que la rescisi6n es facultativa para el empre-
vieron la contrataci6n. sario, quien podra continuar o no con 10s trabajoz hatiendo 13s
Una cuesti6n importante que se plantea en doctrina es si reservas y reclamaciones pertinentes.
el contratista poede rescindir el contrato por si solo o debe
ocurrir al 6rgano adrninistrativo p a r a hacerlo. Mencionamos 233. CUANDOLA EJECUCIQN SE SUSPENDE FOR MAS DE TRES
la opini6n del doctor Diez cuando expresa que el contratista MESES.
puede rescindir por si mismo y debe ocurrjr al 6rgano arlminis- Lo3 contratos se celebran para cumplirse, no s610 en cuan-
trativo comunicando su decisi6n. Esta opini6n se funda con- to a su objeto, sino tambikn dentro de 10s tbrminos y plazos
ceptualmente en la redacci6n del articulo que comentamos al preestablecidos. E n coi~secuencia,no es posible que ninguna de
expresar, terminantemente, que "el contratista atendrci~dere- las partes contratantes difiera su cumplimiento sin causal jus-
cho a rescindir el contrato en 10s siguientes casos.. .". Desde tificada.
luego que el comitente podra aceptar la rescisi6n o rechazarla, L a Administracifin no puede someter al contratista a una
procediendo en ambos casos a la iiquidaci6n de las cuentas pen- espera que exceda de tres meses, pues debe presumirse que 6ste
dientes "% b". tiene otros comprornisos respecto de otras obras. AdemBs, la
postergaci6n inlpuesta puede hacerlo incurrir, a su vez, en mora
o incumplimiento con terceros, alterando el ritmo normal de su
232. 1\40DIFICACIONES 0 ERRORES QUE ALCANCEN A U N 20 '7 EN
evoluci6n econ6mica.
h l h ~0 E N MENOS RESPECT0 DEL VALOR TOTAL DE LA OBRA.

Esta disposici6n se halla intimamente relacionada con lo A ) Suspensidn defi?z.itivo.-Lo expuesto con anterioridad
dispuesto por 10s arts. 29, 30 y 37. constituye l a norma general, pero, no obstante, debemos recono-
cer el derecho de la Administracibn p a r a suspender definitiva-
S P O T A ~encuentra
'~ la fuente cle la regla que cletermina
mente la prosecuci6n de la obra en cualquier momento, y alin
el limite del 20% en mas o en menos en 10s "articulos 30 y 31
mas, suspender definitivamente su iniciaci6n si no hubiere co-
del pliego de Cliusulas y condiciones generales impuesto a 10s
menzado.
empresarios de puentes y camlnos por la Administraci6n fran-
Estimamos que la facultad estatal menciollada en el parra-
cesa".
fo anterior debe tenerse por concedida en favor del comitente,
A su vez, el fundamento de la norma que analizamos de-
aun cuando nada se haya estipulado en el contrato y en 10s plie-
bemos encontrarlo en que circunstancias ajenas a la voluntad
gos de condiciones. Se t r a t a de una facultad muy particular,
del contratista no pueclen modifiear, desmedidamente, la eco-
que reconoce como fundamento, ademas de principios de orden
nomia del contrato respecto dei cual s e supone que este h a hecho
pliblico, razones de equidad y de jnsticia. E n efecto, es il6gico
todos sus calculos y previsiones.
que una obra pliblica contratada deba iniciarse o proseguirse a
E n efecto, diremos que una obra puede resultar convenien- todo trance aunque haya dejado de responder a las necesidades
t e por un precio determinado, y puede no serio con un 20 $2 en directas o indireetas de la colectividad; aunque se haya vuelto
mas o en menos gravitando sobre la totalidad cle dicho precio. inlitil o existan serios motivos financieros para no llevarla a
Entendemos que el porcentaje de referencia debe compu- cabo.
tarse en forma acumulativa, es decir, sumando, en su caso, 10s Advertin~os que un criterio semejante establece nuestro
distintos aumentos que s e haya ordenado a1 empresario, y que C6digo Civil en su art. 1638, a u n cua~ldodetermina conse-
importen el total que hemos expresado. cuencias distintas respecto del dereeho phblico, en lo relativo
4,? *. a1 regimen indemnizatorio. Dicho articulo hn sido modificado
Ver: DLEZ, ob. tit., t. 111, p. 102.
"L Ob. cit., p. 147, nP 232. por la ley 17.711 (ver nota 345).
382 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P~BLICAS R ~ s c r s r oDEL
~ CONTRATO (ART. 53) 383

Se trata de una situation equiparable a la desaparici6n -


B ) Jurisp+-zidencia. h continuaci6n eitamos varios fa-
de la clausula contractual, la cual no puede seguir existiendo 110s de la Corte Suprema de la Naci6n ordenados por BER-
si desaparecieron las necesidades colectivas que motivaron la CAITZ "".
contrataci6n, o fueron superadas por nuevas exigencias incom- En una primera sentencia, la Corte Suprema de Justicia
patibles con el estado de cosas originariamente creado. Enton- de la Naci6n declaro: "nadie puede tener derechos irrevocables
ces, dice BER~AITZ "', "el contrato cae, como si su vigencia se adquiridos cuando no subsisten 10s motivos por 10s que fueron
hallara sujeta a una condici6n resolutoria", que encuentra la otorgados, o cuando el inter& o las necesidades pliblicas, exijan
oportunidad de su cumplimiento cuando se dan las circunstancias disposiciones diferentes y aun contradictorias" ("Fallos", t.
que hemos puntualizado en pirrafos anteriores. 30, p. 443; 25/9/1886).
La facultad que comentamos debe considerarse aplicabie Posteriormente, en sentencia del 16 de febrero de 1911
a cualquier sistema de ejecuci6n de obra, y halla respaldo suple- ("Fallos", t. 114, p. 124), declard "que tratandose de concesio-
torio, como ya lo hemos expresado, en el art. 1638 del C. Civ. nes otorgadas por la Naci6n, su caducidad (lkase revocaci6n)
con las limitaciones que la ley 13.064 impone en materia de in-
esta sometida a1 criterio y apreciacion de la Naci6n misma,
demnizaci6n respecto del empresario. En efecto, el inc. j del
art. 54 dispone: "No se liquidara a favor del contratista suma segun considere que subsisten o no 10s motivos de utilidad ge-
alguna por concept0 de indemnizacibn o de beneficio que hu- neral que fundaron aquhllas, sin que ningGn inter& de orden
biere podido obtener sobre las obras no ejecutadas" (ver com., privado pueda sobreponerse a las consideraciones y voluntad
ps. 394 y s.). del concedente.
En cambio, en la construcci6n privada la citada disposi- "Si la revocaci6n de las concesiones otorgadas por la Na-
ci6n del C6digo Civil concede a1 empresario lucro cesante, ade- cion esta sometida a1 criterio y apreciaci6n de la Naci6n misma,
mas del daiio emergente Pero el actual art. 1638 (reforma- es evidente que ella y s6lo ella, por el 6rgano que corresponds
do) ha agregado una cliusula que consigna: "10s jueces podran -Poder Legislative o Poder Administrador, seglin que el
reducir equitativamente la utilidad a reconocer si la aplicaci6n contrato tenga su origen en una ley especial o en una resoluci6n
estricta de la norma condujera a una notoria injusticia". Dicha administrativa-, es la hnica competente para decidir esta re-
cl6usula ha sido reclamada largamente por la doctrina y juris- vocaci6n.
prudencia del pais. "Con razones s~stancialmenteiguales la Corte desestim6
Advertimos que la facultad que hemos comentado s61o co- una impugnaci6n de inconstitucionalidad de una ley que dej6
rresponde a la Administraci6n y no al empresario; igual tem- sin efecto un contrato de treinta aiios para la explotaci6n de una
peramento se advierte en el derecho privado. ruleta y casino, en sentencia del 5 de mayo de 1933, in re "Da
Por otra parte, reiteramos que cuando la Administraci6n Rosa v. Provincia de Tucumin" ("Fallos", t . 168, p. 8 3 ) .
suspende por mas de tres meses una obra, debe entenderse, a Tal criterio volvi6 a ratificarse en sentencia del 14 de agos-
nuestro juicio, que no desea proseguirla, y resulta procedente to de 1936, in re "Carman de Cant6n v. Naci6n" ("Fallos", t.
la causal de rescisi6n que prescribe el inc. b del art. 53.
175, p. 368, considerando 5Q), declarando procedente la revo-
caci6n de actos dictados en virtud de facultades regladas, cuan-
8k'Ob. cit., p. 34.5.
3'5Art. 1658. "El dueiio de la obra puede desistir de la ejecuci6n do el inter& pliblico reclama una modificaciirn del status creado
de ella por su sola voluntad, aunque se haya empezada, indemnizando a1 amparo del act0 administrativo, aun cuando pueda surgir la
a1 iocador todos sus gastos, trabajo y utilidad que pudiera obtener por obligaciiin de indemnizar a1 particular afectado por la revoca-
el contrato. Empero, 10s jueces podrin reducir equitativamente la uti-
lidad a reconocer si la aplicaci6n estricta de la norma condujera a una ci6n.
notoria injusticia".
m G FERNANDO F. M6, ob. cit., p. 147.
384 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PZ~BLICAS RESCISI~N
DEL CONTRATO (ART. 53) 385
234. INCUMPLIMIENTO
DE LA ADMINISTRACI~N
RESPECT0 DE LA
ENTREGA DE ELEMENTOS 0 MATERIALES. mitente la inconveniencia o mala calidad de 10s materiales,
si esta circunstancia puede ser causa adecuada de la ruina
Cuando el incumplimiento de la Administraci6n obliga a1 parcial o total de la construcci6n. Lo contrario importa un mo-
contratista a suspender las obras por mas de tres meses o a re- do indirect0 de eludir una responsabilidad que emana de una
ducir el ritmo previsto en mas de un 50 % durante el mismo disposici6n de orden publico (art. 1646 del C. Civ.) y que por
periodo, este podra rescindir el contrato de obra p6blica. ello es irrenunciable (arts. 21, 502, 953 y 1177 del C6digo ci-
Cuando el comitente no provee en tiempo 10s elementos o tado).
materiales a que esta obligado para el comienzo, iniciaci6n y AdemL, siempre quedara pendiente la responsabilidad del
terminaci6n de la obra, es indudable que tal circunstancia aca- contratista frente a terceros.
rrea al empresario serios inconvenientes que dificultan su prin- En esta situacibn, el empresario podra negarse a1 empleo
cipalisima obligaci6n de hacer, que es la ejecuci6n de la obra. de materiales de mala calidad y provocar la rescision por cul-
Ademas, prolonga indefinidamente responsabilidades de las pa del comitente.
cuales puede liberarse el contratista mediante la terminaci6n Consideramos, tambien, que el contratista quedara eximido
y entrega definitiva de la obra. REZZ~NICO 348 agrega: "No pue-
de responsabilidad si 10s vicios de 10s materiales suministrados
de terminar la obra, y percibir todo su importe, 10s riesgos de no ha podido advertirlos en el momento de utilizarlos. Para
la obra persisten gravitando sobre 61, no puede dedicarse a otra esta apreciaci6n debera, indudablemente, tenerse en cuenta las
actividad, y seria injusto obligarle a sufrir tal situaei611, que condiciones de idoneidad del empresario, que por cierto se pre-
s61o se debe a culpa de su cocontratante". sumen.
En presencia de 10s argumentos mencionados, la norma
que estudiamos aparece acertada ante la necesidad de estabi- B ) Falta de pago. - Cabe preguntarse si dentro del con-
lizar 10s derechos. cepto de incumplimiento respecto de la entrega en termino de
Se ha resuelto: "Si de acuerdo con el contrato de obra pfi- "elementos", se podria ubicar la falta de pagos a cargo de la
blica y con el pliego de condiciones complementarias, el sumi- Administraci6n. Responder afirmativamente resulta forzado,
nistro del cement0 qued6 a cargo del ministerio contratante. el a nuestro juicio, pues el art. 48 (ver com., ps..330 y ss.) contem-
Estado debe abonar 10s perjuicios originados por la paraliza- pla, especificamente, la situaci6n que nos planteamos, conce-
ci6n de la obra debido a la falta de la provisi6n opol-tuna de diendole al contratista el derecho a "reclamar intereses a la tasa
ese material " ("L.L.", t. 121, p. 387; "J.A.", t. 1966-11, p. 107). fijada por el Banco de la Nacibn Argentina". Advertimos que
A ) Provisidn u ofreeimiento de materiales de n t d a ca- al comentar el articulo anteriormente citado dejamos sentado
lidad, que no son 10s prometidos. - En este caso el contratista que en caso de falta de pago el empresario puede reclamar, ade-
puede excusar su responsabilidad, si advierte a la Administra- rqis de 10s intereses, otras indemnizaciones compensatorias.
ci6n la inconveniencia o falta de calidad de 10s materiales con Igualmente, ya hemos expressdo que, en nuestra opinion,
respecto a la obra contratada MACHAW 850, a su vez, expre- el contratista puede demandar la rescisibn del contrato, como
sa: "Cuando 10s materiales no fueran de buena calidad, cum- una consecuencia de la falta de pago de 10s certificados por par-
plira con su deber el constructor previniendo a1 locatario (co- te de la Administraci6n (ver ps. 330 y s ~ ..)
mitente), pero no serk causa de resoluci6n". sin embargo, advertimos que el interrogante que nos for-
Por nuestra parte, consideramos que la responsabilidad mulamos a1 comienzo del presente paragrafo, puede esgrimirse
del empresario no queda excusada aun cuando advierta al co- como un argument0 de extensi6n anal6gica referido a lo dis-
puesto por el art. 1644 del C. Civ., cuyo texto expresa: "Puede
:"s Ob. cit., p. 573. tambien ser resuelto (el contrato) porque el locatario o dueiio
.'"" Conf.: SEGOYIA, ob. cit., n" 175, p. 468.
'30 Ob. Cit., t. N ,p. 451.
de la obra no dio en termino 10s materiales prometidos, o porque
no pag6 las prestaciones convenidas".
386 REGIMENLEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS RESCISI~N
DEL CONTRATO (ART. 53) 387

En este orden de ideas debe tenerse en cuenta, tambien, lo A) lmposibilidad sobreviniente antes de la iniciaeion de
expresado por el art. 1502 del mismo C6digoZ5l. la obrct. - Hemos observado que la doctrina no contempla esta
Agregamos que es indudable que la obligaci6n principal
situaci6n respecto del contrato de construcci6n privada: lo mis-
del comitente es el pago del precio convenido, y constituye la
mo debemos decir sobre el contrato de obra phblica.
entrega de un "elemento" principalisimo, cuya omision tiene La soluci6n la estimamos idhntica tanto para la obra pri-
una incidencia iguai o mayor que la falta de entrega de mate- vada como para la obra publica. Cabe preguntarse: jcual es la
rial@. posici6n del empresario a quien le sobreviene, sin culpa suya,
Por otra parte, como lo expresa DURRIEU se trata de "una una imposibilidad insalvable, despuhs de haber llevado a cabo
alteraci6n sustancial del contrato, ya Sean obras publicas 0 toda la actividad preliminar a la ejecucitn de la ob1.2, pffo que
privadas". aun no ha dado comienzo material a ella?
Creemos que el art. 1642 s"'b" del C6digo Civil prev6, impli-
235. PORCASO FORTUITO 0 FUERZA MAYOR. citamente, la situaci6n anterior, cuando express: "imposibili-
Esta causal de rescisi6n en favor del contratista es un con- dad de hacer o de concluir la obra". Consideramos que la pri-
cepto nuevo en la ley 13.064, con respecto a la anterior legisla- mera parte comprende la cuesti6n planteada, ya que s61o se
ci611 de obras phblicas. ~ u e d e"hacer" lo que no esti hecho; asimismo, s61o se puede
La nota d de las aeiaraciones park ntarias a1 articulo concluir lo ya empezado.
que comentamos, consigna que la cue,. ?ebe
, considerarse Por ello consideramos que lo dispuesto por el art. 1642 debe
segun 10s principios generales del dere aplicarse tambikn al caso de una obra publica cuya ejecuci6n
De1 texto del inc. d dcl articulo q nalizamos, surge que material no ha comenzado.
la imposibilidad de cumplimiento de ',tlgaciones
'. emergen-
t@ del contrato debe obedecer a cae -'oito o fuerza mayor. 236. CUANDO
LA ADMINISTRACION
NO ENTREGA LOS TERRENOS
La imposibilidad puede radica , las personas o en las 0 NO REALIZA EL REPLANTEO DE LA OBRA.
cosas que constituyen la base o f u ..ento de la obra contra. Consideramos de aplicaci6n las argumentaciones expues-
tada: n ) demencia, invalidez, etc. mpresario; b ) expropia- tas en el nQ 234.
cion del inmueble en el cual se v comenzar la obra o que ya En efecto, es obligaci6n principal del comitente poner a
se ha comenzado, hundimiento .,.rdinario del terreno por disposici6n del empresario, "en tiempo propio", todo lo que
la acci6n de un terremoto, inv cle las aguas del mar o de contractualmente esti a su cargo para la mejor realizaci6n de
10s rios, etc. (ver tambien con t. 50, no 215, apartado A) 3 5 3 . la obra (tambihn son aplicables 10s arts. 1644 y 625 del C.
El art. 74 del proyecto u.,MOP dispone lo siguiente: Civ.) '".
"Sera causa de rescisibn del -%to,la fuerza mayor o el caso Tanto mas cuando las obligaciones a que se refiere el in-
fortuito que imposibiliten F mplimiento. E n este caso la Ad- ciso que comentamos deben cumplirse previamente a la inicia-
ministraci6n abonara el t r o efectuado y podra adquirir, con
la conformidad del contr: A; 10s materiales y equipos especi- 35s ui' Art. 1642: "Puede resolverse el contrato par el locatario, o
ficamente destinados a 1 *a". por el empresario, cuando sobreviene a Cste imposibilidad de hacer o de
concluir la obra. En este caso el empresario es pag.ado por lo que ha he-
eho".
351 Art. 1502: "LOS shiamientos de bienes naeionales, provin- as* Art. 1644: "Puede tambiCn ser resuelto porque el locatano o
ciales o municipales, a t l e corporaciones, o de establecimientos de dueiio de la obra no dio en tiempo 10s rnateriales ~rometidos,o porque no
utilidad priblica, seran ddas por las dispsiciones del denecho admi- pagS ias prestacionesconvenidas".
nistrativo o por las qu < :an peculiares. S610 en subsidio la serin por Art. 625: "El obligado a hacer o a prestar algrin servicia, debe
las disposiciones de es 'digo". ejeeutar el hecho en un tiernpo propio, y del mod0 en que fue la fny-
96' Ob. cit., p. ,
ci6n de las partes que el hecho se ejecutara. Si de otra manera lo hlclere,
3 S V e r corn. a 11s. 217 y ss. se tendrh por no hecho, o pod=$ destruirse io que fuese ma1 hecho".
388 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

ci6n de la obra en si, es decir: la no entrega de terreno, no A1 coiltrario, conforme a1 primer parrafo del articulo que co-
realizar el replanteo cuanclo esta obligacidn est6 a cargo del
mentamos, es un derecho facultative que la ley otorga al empre-
comitente o cuando este ultimo no diere la orden cle iniciaci6n
sario y que puede hacerlo valer o no, colocando en mora a la
de 10s trabajos sin causa justificada. Puede suceder, tambibn,
Administracibn; o bien puede continuar ejecutando la obra
que la Administraci6n 110 inicie 10s trimites de expropiaci6n
con las reservas pertinentes.
de 10s terrenos donde debe realizarse la obra publica y el titu-
El proyecto del CIMOP, en su art. 73, in f m e , contempla la
lar del dominio privado se oponga a que el empresario 10s
situaci6n en forma clara y expresa segun lo que trascribimos
ocupe.
a continuaci6n: "En todos 10s casos el contratista intimarh
Desde luego, 10s plazos dentro de 10s cuales la Adminis- previamente a la Administraci6n para que en el termino de
traci6n cumpliri con las exigencias del inciso c que comenta- treinta dias corridos, normalice la situaci6n. Vencido este ter-
mos, deberan estar predeterminados en 10s pliegos respectivos. ., mino sin que se haya normalizado la situation, el contratista
Pero si tal determinaci6n se hubiera omitido, debemos conside- tendra derecho a solicitar a la Administraci6n la rescisi6n del
rar que el comitente deberi cumplir con sus obligaciones inme- contrato por culpa de M a , la que deberi pronunciarse dentro
diatamente que el empresario lo solicite, de lo que convendra del termino de treinta dias corridos a contar desde la solicitud.
dejar constancia fehaciente, pues desde esa oportunidad ha de 1 Vencido este plazo sin que la Administraci6n se pronunciare se
empezar a correr la tolerancia de treinta dias que la ley esta- .. entenderi denegada la rescisi6n2'.
blece en favor del Estado.
A) Goncepto de replnnteo. - Consideramos replanteo den- 238. LA EXCEPCION DE CONTRATO NO CUMPLIDO EN LA OBRA PU-
tro de la tkcnica de la construcci6n pitblica o privada, a la ubi- BLICA ("EXCEPT10 NON ADIMPLETI CONTRACTUS").
caci6n de 10s planos de planta sobre el terreno. Es decir, volver En materia contractual privada cada una de las partes
x trazar materialmente en el lugar de ejecuci6n, lo que grifi- contratantes puede abstenerse, en forma legitima, respecto del
camente se traz6 sobre la tela o papel respecto de una obra cumplimiento de sus obligaciones, si la otra no cumple o no se
debidamente estudiada, proyectada y calculada. allana a cumplir, simultaneamente, las suyas (ezceptio n o n
A1 realizar el replanteo se fijaran puntos de referencia a,dimpleti contractus) 31s. Para ello debe invocar lo dispuesto
para lineas y niveles inalterables, que el contratista debera por el art. 1'201 del C.Civ., el cual dispone: "En 10s contratos
conservar. bilaterales una de las partes no podri demandar su cumpli-
Habitualmente estos trabajos quedan a cargo del contra- miento, si no probase haberlo ella cumplido u ofreciese cumplir-
tista con el control del comitente. Pero a veces la Administra- lo, o que su obligaci6n es a plazo". Recordamos tambien el art.
ci6n, por razones tecnicas, suele reservarse esa tarea para rea- 510: "En las obligaciones reciprocas, el uno de 10s obligados
lizarla por intermedio de 10s funcionarios que hicieron 10s no incurre en mora si el otro no cumple o no se allana a cum-
planos. plir la obligaci6n que le es respectivan.
Advertimos que para que prospere la ezceptio menciona-
237. LA ADMINISTRACIONDEBE SER PUESTA EN MORA. da, el incumplimiento debe referirse a la obligaci6n principal
y no a un aspeeto accesorio; desde luego, el incumplimiento
Consideramos que el contratista, en todos 10s casos en que debe ser grave. Asi lo han reiterado 10s tribunales del pais.
tenga derecho a la rescisi6n por Eausas imputables a1 Estado, Ahora bien; cabe preguntarse si la excepci6n precedente
debe poner en mora a este liltimo. Lo consideramos asi atento tiene o no vigencia en la 6rbita del derecho pliblico. La doctri-
a lo siguiente: a ) la ley 13.064 consagra la mora automitica na es contradictoria al respecto.
unicamente del contratista y en favor del comitente (ver com.
art. 35) ; b ) la rescisi6n que nos ocupa no se produce ope legis, 3rs'La ezceptio reeihe el nombre de "ezcsptio non v i t c odimpleti
es decir, por la simple presencia de las causales que la provocan. contractu~", cuando se opone en casos de incumplimiento imperfecto, re-
gulir o ineompleto del contrato.
390 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS R,ESCISI~NDEL CONTRATO (ART. 53) 391

B E R ~ I T"Qxpresa:
Z El Estado "ha tomado a su cargo contractual, particularmente 10s contratos administrativos, co-
satisfacer una necesidad phblica y debe hacerlo de cualquier mo lo han declarado nuestros tribunales.
manera y a costa de cualquier sacrificio"; luego expresa: "la Por ello, pensamos que existen situaciones en que el de-
ezeeptio non adimpleti contractus resulta incompatible con la recho privado penetra en el derecho pliblico por intermedio de
naturaleza de las obligaciones que (el contratista) debe cum- alguno de 10s "standards" juridicos conocidos: buena fe, orden
plir". pliblico, buenas costumbres, etc.
BIELSA aG' tambien se muestra eontrario a la aplicacion de Consideramos que en el caso que nos ocupa, la bueni fe
la ezceptio, por lo menos en lo que respecta a1 "contrato de con- y la equidad son vectores principales de la ezceptio non adim-
cesi6nU, expresando que el art. 1201 no es aplicable. pleti cantractus en el derecho phblico. En efecto, no puede con-
En cambio, CIANFLONE 3" considera que el contratista pue- cebirse la existencia de un Estado de mala fe o desaprensivo,
de hacer valer la excepci6n que consideramos. que exija a 10s contratistas lo que estos no pueden cumplir, pre-
En igual sentido se expide C ~ ~ N E Ocitando
~ ~ ' , en su apoyo cisamente, por causa de la conducta irregular de la Adminis-
a PRESSUTTI. traci6n.
Admitimos, pues, que el derecho pliblico debe considerar-
MARIENHOFF '"expresa : "ante un prolongado atraso en se penetrado, en cierta medida, por la institucibn que nos ocu-
10s pagos por parte del Estado, de sumas que pueden resultar
pa. Pero, siendo distintos 10s intereses del derecho privado y
considerables en relacion a la indole del contrato, justifican 4ue
del derecho piiblico, se advierte que la excepci6n en analisis ha
el contratante haga m6rito de la ezceptio non adimpleti con- de aceptarse restringidamente, en materia de este hltimo.
troctus".
En concreto diremos que el citado jurista acepta la vigen- En la Segunda Reunion de Abogados Vinculados a la In-
cia de la exceptio en el campo del derecho administrativo, aun- dustria de la Construcci6n 350, patrocinada por la Camara Ar-
que, ciertamente, con algunas restricciones. gentina de la Construcci6n, se resolvi6 declarar: "La ezce~tio
La instituci6n que estudiamos es, particularmente, de de- non adimpleti contractus es apiicable en materia del contrato
recho privado, el cual regla intereses particulares que margi- administrativo de obra pfiblica de conformidad a su naturaleza
nan el inter& colectivo, utilidad phblica, etc. juridica y a 10s principios generales del derecho".
Para nosotros estos hltimos aspectos son valoraciones muy Destacamos que en ponencia presentada por el Dr. CARLOS
respetables que exorbitan el derecho privado, dan caracter a 10s A. ZABALLA, se determina algunos casos en 10s cuales es posible
contratos administrativos y facilitan el desenvolvimiento de 10s que el contratista pueda excepcionarse:
fines superiores de la Administration, por todos conocidos. "a) cuando la situacion se encuentre encuadrada en lo
Pero, sin embargo, no compartimos la opini6n de que el Es- prescrito en el art. 10 de la ley de contabilidad s61;
tad0 deba satisfacer las necesidades phblicas "de cualquier ma- "b) cuando la situaci6n se encuentre encuadrada en lo
nera y a costa de cualquier sacrificio". Colocar a1 ente estatal prescrito en el art. 39 de la ley 13.064;
en tal situacion; nos parece erigirlo en promotor de una desar-
3 6 0 Realizada en Rio Hondo, Santiago del Estero, en agosto de 1964:
monia juridica inaceptable, en cuya vivencia esta 61 mismo
Ver, tambib, Efectas juridic08 de lo ejeoucidr o incumplimiento de las
especialmente interesado. Significa, igualmente, violentar prin- obligaciones del Estado o del enzpresario en el contrato de obra irJblica,
cipios de buena fe y equidad que informan toda nuestra vida de 10s doctores J. M. AYILA y C. A. ZARALLh SANLLORENTI, en revista
"Construcciones", nQ 168, ps. 515 y ss.
"IC Ob. tit., p. 291. Decreto-ley 23,354156, art. 10: "Cuando la ejecuci6n de una
"' Ob. cit., t. I, p. 436, no 143. obra pliblica deba realizarse en un periodo mayor de un aim, se podra
3SS Oh. cit., p. 143. contratar o autorisar cornpromisos hasta el importe maxima fijado por
ADOLFOCBNW, Appqlti pubbliCi e privati, 48: ed., Padova, 1947, las leyes de crbdito, per0 no se ejecutarP obra alguna que figure en el
p. 274. plan anual y su inversi6n no sobrepasari el irnporte establecido en el
""On' Ob. cit., t. 111-A, ps. 381 y 388. mismo".
RESCISI~N
DEL CONTRATO (ART. 53) 393

"c) cuando se ordene adicionales de obra, sin haber cum- exceptio non adimpleti contmctus) porque en kste se encuen-
plimentado la Administraci6n lo dispuesto en 10s arts. 29 y 31 tra en juego el i n t e r b public0 superior a cualquier interis eco-
de la ley 13.064, o se plantee suspensiones parciales o totales n6mico particular, raz6n por la cual el cocontratante no pue-
sin cumplir el requisito exigido por el art. 34 ; de ampararse en el incumplimiento de sus obligaciones, para
" d ) cuando las modificaciones o errores importasen en dejar de cumplir las suyas" (t. 84, p. 80; t. 69, p. 98).
alghn item un aumento o ciisminuci6n superiores a1 20 % del Tambi6n se ha resuelto :
importe del mismo, y no se apruebe ese aumento por la autori- "La falta de pago de certificados de obra no encuadra en
dad competente (art. 38 de la ley 13.064) ; el concepto de aactos del poder phblico, que ocasionen una dis-
"e) en 10s casos en que el contratista se vea obligado a minuci6n del ritmo de la obra o su paralizaci611, ni autoriza a1
suspender las obras por m& de tres meses o a reducir el ritmo contratista a invocar la exceptio prevista por el C. Civ., art.
previsto en mas de un 50% durante el mismo periodo, como 1201" (S.C. B.A., 20!7/71, Gabaco S.A. de Construcciones Ci-
consecuencia de la falta de cumplimiento en tkrmino, por parte viles 2:. Direcci6n Provincial de Vialidad, "J.A.", t. 13-1972,
de la Administracibn, de la entrega de elementos o materiales sec. sintesis prov., p. 574).
a que se hubiera comprometido (violaci6n de lo establecido en 239. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
el art. 53, inc. c) ;
"f) cuando la Administraci6n no efecthe la entrega de 10s "El presente articulo contempla la rescisibn del contrato
terrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro del plazo por causas no imputables a1 contratista.
fijado en 10s pliegos especiales mas una tolerancia de treinta "a) Se mantiene el concepto del inciso 1 del art. 70 y el
dias (art. 53, inc. c). 20 % en mas o en menos es un limite prudente que no puede
"En estos hltimos casos, 10s efectos se producen a partir alterar la economia de la obra.
de 10s plazos establecidos". "Se trata de reducir 10s motivos de rescision, cuyas conse-
Se ha resuelto: "No puede reclamar la rescisi6n del con- cuencias son siempre perjudiciales para la Administraci611.
trato de obra phblica y 10s dafios y perjuicios consiguientes, la " b ) Es una trascripci6n del inciso 3 del art. 70 de la ley
parte que no cumpli6 con sus obligaciones injustificadamente. 775.
Este principio rige igualmente, para la rescisi6n prevista en "c) (Nuevo) La falta de entrega en tiempo por parte de
la ley 13.064" ("L.L.", t. 97, p. 479). la Administracibn de 10s materiales o elementos que se ha
En 10s contratos bilaterales, onerosos y conmutativos -to- comprometido a suministrar a1 contratista, $610 dara derecho
mo es el de obra phblica- las prestaciones a cargo de 10s con- a este, seghn el art. 30 de la ley 775, a pedir pr6rroga del plazo.
tratantes no s61o son reciprocas, sino tambien equivalentes, va- "Como el contratista debe mantener sus equipos y personal
le decir, que a la vez que ninguno de ellos esta obligado a la de la obra, queda a1 mismo tiempo imposibilitado de encarar
propia prestacion sin que se cumpla u ofrezca cumplir la pres- otros trabajos; en consecuencia, la falta de entrega o el sumi-
taci6n del otro, el sacrificio o ventaja que el contrato importa nistro de elementos puede ocasionarle una alteraci6n fundamen-
para cada parte debe presentar una adecuada proporci6n. Por tal en las condiciones econbmicas que tuvo en vista a1 contra-
aplicaci6n de este principio de equivalencia, cuando la obliga- tar, por lo que justifica la facultad de pedir la rescisi6n del
cian del deudor queda parcialmente incumplida sin su culpa, contrato.
el acreedor tiene derecho a disminuir proporcionalmente el con- "d) (Nuevo) La imposibilidad fisica de dar cumplimien-
tenido de su prestacibn correlativa (S.C. B.A., 22 octubre 1963, to a1 cbntrato debe considerarse, de acuerdo con 10s principios
Baum y Kadishevich, Soc:Col., c. Provincia de Buenos Aires, generales de derecho, con motivo de la rescisibn, sin culpa del
p. 494). contratista.
Sin embargo, la Procuraci6n Nac. del Tesoro ha dictami- " e ) (Nuevo) Caben para este inciso las mismas explica-
nado: "No es procedente en el contrato de obra phblica (la ciones que para el inciso c, aunque la situaci6n es distinta,
RESCISIÓN DEL CONTRATO (ART. 54) 397
396 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS
mente, y vencido el plazo de garantía o prueba, deberá solicitar
242. LIQUIDACIÓN DEL IMPORTE DE LOS MATERIALES ACOPIA-
la recepción definitiva. . .
DOS Y CONTRATADOS. La Administración no puede negarse a estos procedImIen-
Consideramos que se deberá pagar al contratista el impor- tos los cuales tendrán los alcances y consecuencias que hemos
te de los materiales acopiados, de los contratados, .en viaje o en ob;ervado al estudiar los arts. 40 a 44.
elaboración al precio corriente en la oportunidad de la liquida- A) Liquidación de la parte de obra ,·ealizada. - Al comen-
ción. tar el ·n9 240 hemos destacado la omisión de la ley respecto de
El concepto expresado, "de recibo", debe interpretarse en una norma expresa en cuanto a la forma como deberá liquidarse
el sentido de que los materiales de referencia sean necesarios al contratista, la parte de obra que ha realizado hasta la fe-
y aptos para la obra, es decir, que puedan emplearse o aprove- cha de la rescisión contractual. .
charse en ella. En efecto, el inc. d se limita a consi~erar. la recepCIón
El aprovechamiento o necesidad respecto de los materiales provisional Y luego definitiva de los trabajOS ejecutados por
debe apreciarse en relación al conjunto de obra contratada en- el contratista con anterioridad a la reSCISIOn.
tre el empresario y la Administración. Es indudable que la liquidación de los valores corre.spon-
Estimamos que las modificaciones que el comitente intro- dientes al contratista por concepto de parte de obra real1zada,
duzca en el volumen o ejecución de la obra objeto del contrato surge indirectamente del texto del arto 54 en estu,dlO, pero afir-
rescindido, no podrán tomarse como índice aceptable para ale- mamos que la cuestión, por su importancIa, de~lO. :onsld~~arse,
gar la falta de aptitud o necesidad de los materiales. En con- insistimos, en un inciso especial, que a nuestro JUlClO deblO pre-
creto, debe estarse a las características y exigencias del proyec- sidir la enumeración respectiva.
to originario. El concepto valorativo de la liquidación debe ser amplio, es
Igualmente deberá liquidarse en favor del contratista los decir, que comprenderá el importe que se obtenga confo~me a
materiales aunque sean suntuarios, siempre que tengan relación los precios del contrato, sumándose los valores correspondIentes
con la obra o puedan aprovecharse en ella según el proyecto. a los reajustes producidos y aceptados; en definitiva, deben con-
En cuanto al caso de desacuerdo en la liquidación, nos re- siderarse los precios del eontrato con los mayores costos que
mitimos a lo expuesto en la última parte del apartado anterior. corresponda. .,
Debe entenderse que la ley 13.064 busca una reparaclOn
243. TRASFERENCIA DE LOS CONTRATOS. integral del empresario, con la única exclusión del lucro ce-
La disposición se refiere a los contratos y sub contratos sante.
celebrados por el contratista, exclusivamente para el cumpli-
245. LIQUIDACIÓN DE GASTOS IMPRODUCTIVOS.
miento de la ejecución de la obra.
El empresario no debe soportar pérdidas por las trasferen- Concepto de gastos imp"oductivos: son aquellos que de-
cias, ya sea a la Administración o a quien ésta indique. Pero mandan el mantenimiento de equipos y planteles, gastos de ad-
no podrá pretender parte alguna en las ganancias que pudie- ministración, conservación del obrador, distintos tipos de lll-
ren producir a postet"io"i la ejecución de los contratos trasfe- tereses por fianzas, fondo de reparos, etc. .
ridos. Resulta, pues, de aplicación lo dispuesto por el inc. f Estos gastos serán cargados por el comItente cuando el
del artículo que comentamos (ver ps. 398 y s.). contrato se rescinde por culpa de éste; ésta es la solución acep-
tada por la ley.
244. RECEPCIÓN SI HUBIERE PARTE DE OBRA REALIZADA. El arto 42 del Proyecto del CIMOP establece el recono-
cimiento de gastos improductivos por paralizaciones totales o
Respecto de la parte de obra que hubiere alcanzado a reali- parciales de la obra imputables a la Administración.
zar el contratista, éste deberá solicitar se la reciba provisional-
338 RESCISION
DEL CONTRATO (ART.54) 399
REGIMEN
LEGAL UE LAS OBRAS P ~ B L I C A S

Caso fortuito o de fuerza mayor: el ultimo apartado del Por nuestra parte, consideramos que en caso de sue la res-
articulo en analisis excluye la posibilidad de retribuci6n a1 con- cisi6n contractual se produzca por culpa exclusiva del Estado,
tratista respecto de 10s gastos improductivos en el caso del resultaria equitativo reconocer en favor del contratista algu-
inc. d del art. 53 (caso fortuito o fuerza mayor). na reparaci6n respecto de las utilidades que deja de percibir
La soluci6n responde a lo siguiente: en el articulo que co- al no terminarse la ejecuci6n de la obra pitblica. Claro esta que
mentamos, la ley trata 10s casos de rescisi6n por culpa de] co- un concepto como el anteriormente expresado s610 podra acep-
mitente, per0 cuando la rescisi6n se produce por caso fortuito tarse mediante la reforma de la ley 13.064.
o fuerza mayor, no existe culpa de ninguna de ins partes con- A) Otrm leyes de obras plib1icas.-Algunas leyes pro-
tratantes, y entonces resulta razonable que ambas partes con- vinciales han reaccionado contra la negativa estatal a pagar a1
tratantes soporten estos perjuicios. contratista, en alguna medida, el lucro cesante que pudiere
corresponderle en caso de rescisidn por culpa del comitente
246. BENEFICI~S
SOBRE OBRAS NO EJECUTADAS administrativo.
La disposici6n es clara, no reconcce lucro cesanteSu' en En efecto, la ley 5188 de la provincia de 'Santa Fe, en su
favor del contratista sobre obras no ejecutadas, es decir, 10s art. 92, inc. e, establece que se liquidara en favor del empresa-
beneficios que hubiere podido obtener si, de no medial- culpa rio "un porcentaje de 10s beneficios correspondientes a la parte
de la Administracibn, el contrato no se hubiere rescindido y de obra que faltare ejecutar al porcentaje de monto ejecutado".
la obra hubiera alcanzado feliz Ermine. La ley 621 de la provincia de Boenos Aires, en su art. 64,
El miembro informante de la Camara de Diputados fun- inc. e, preceptita "que deberh liquidarse a favor del contratista
damenta el contenido del inciso en estudio con dos argumenta- 10s gastos generales comprobados y beneficios correspondientes
ciones: n ) que la buena fe estatal se presume; b ) que la acti- a1 monto de obra que ha dejado de ejecutarse".
vidad de la Administraci6n no puede ponerse a1 servicio de la Se ha resuelto: "La Administraci6n pGblica, no mediando
economia o de 10s intereses privados. dolo, s61o debe responder de 10s daiios que son consecuencia
inmediata y necesaria del incumplimiento del contrato de obra
La falta de una disposici6n como la que estudiamos, en la
pitblica; pero no del eventual perjuicio moral que habria su-
vieja ley 775, dio lugar a interpretaciones dubitables que tra-
frido la empresa contratista como consecuencia del embargo
taron de acercar las soluciones en materia de obra pitblica a lo
que dispone el art. 1638 del C. Civ. '". trabado sobre sus bienes por un tercero" ("E.D.", t. 17, p. 131).
En efecto, el citado art. 1638 del C. Civ. reconoce en favor
del contratista de obra privada, en caso de rescisi6n por el co- 247. ACLARACIONES
PARLAMENTARIAS.
mitente, una gran amplitud indemnizatoria que comprende el "En este articulo se consideran 1% consecuencias de la res-
dalio emergente y el lucro cesante. Esta situation no puede acep- cisi6n del contrato, sin culpa del contratista o por culpa de la
tarse respecto del contratista de obra pitblica por expresa pro- Administracibn.
hibici6n del inc. f del art. 54 de la ley 13.064 (ver nota 345). "a) Se reproduce el concepto del art. 71 de la ley 775, y
mantiene la facultad del contratista de oponerse a la entrega
3G2 El lucro cesante comprende la utilidad que el empresario hubie- de equipos, herramientas o instalaciones, por cuanto ti1 no es
re podido obtener, la ganancia liquida o neta que le hubiere producido responsable de la situaci6n creada.
la ejecuci6n de la obra, sin que este concepto pueda extenderse a posibi-
lidades mediatas y m u c h menos hipotkticas. POTHIEE, en Oeuvvcs, t. 11, "A la vez, la Administraci6n tomara s610 aqueilos elemen-
Louage, no 440, p. 341, no aceptn, acertadamente, la posibilidad de que tos que asean necesarios para las obrasa, es decir, 10s que ella
el contratista reclame "el lucro o provecho aue habria ~ o d i d oobtener en necesite para la continuaci6n de 10s trabajos.
raz6n de otros eontratos o empresas que hubiere rehusado por tamar la "b) (Nuevo) Los materiales acopiados o contratados se
obra rescindidan. encuentrar. en la misma condicion que 10s elementos menciona-
30' "L.L.", t. 57, p. 298.
dos en el inciso anterior, y seran abonados si ason de recibo~,
es decir, necesarios y aptos para las obras.
"c) (Nuevo) Los contratos celebrados por el contratista
con terceros para la ejecuci6n de las obras, deben trasferirse
por las mismas causas a la Administraci6n, sin pErdida para
aquil, per0 tambien sin ~anancias,en virtud de lo que esta-
blece el inciso f .
"d) (Nuevo) h s trabajos hechos en las condiciones del JURISDICCI6N CONTENCIOSO-
contrato, deben 16gicamente recibirse y liquidarse, pero In rc- ADMINISTRATIVA
cepci6n definitiva s61o se h a r i una vez vencido el plazo de ga-
rantia, de manera que a su respecto subsistirk la fianza.
"e) (Nuevo) Los gastos improductivos (mantenimiento Art. 55 (248)
de equipos y planteles, gastos de adrninistracibn, etc.), s610 se
Todas las cuestiones a que d6 lug= la aplicaei6n e interpre-
abonarin si la causa de la rescisi6n es imputable a la Adminis- tacidn de 10s contratos de obras pitblicas (249), derivadas de 10s
traci6n y no se debe a caso fortuito o fuerza mayor (tiltima mismos, deberin debatirse ante la jurisdiction coutencioso-admi-
parte de este articulo), pues no habiendo culpa de ninguno de nistrativa, renunciando expresamente 10s contratistas a toda otra
10s contratantes, ambos deben soportar esa clase de perjuicios. jurisdicci6n (250).
"f) (Nuevo) El lucro cesante tampoco se reconoce al con- La erigencia de este ruticulo sera voluntaria para el contra-
tratista en estos casos, ya que lo contrario implicaria poner la tista hasta tanto no se dicte la ley que rija el tramite en lo con-
actividad del Estado a1 servicio de intereses privados. Debe tencioso-administrativo. En caso de someterse el contratista a1
tenerse en cuenta que cuando el Estado deja de cumplir sus I actual trimite podri convenir con la autoridad administrativa un
comprornisos, no lo hace de mala fe. tribunal arbitral que decida en bnica instancia (251).
"Las soluciones que se dan por este articulo son simples Cmtcordancda: art. 100. Const nae.; s r t s 15, 16. 1197 >. 1118. C. C i r :
aito. 217. 218 Y 213. C. Corn.; srta 167 n 810 l e l C. de PF. de Is Csnital.
aplicaciones de normas de derecho que conviene dejar perfec- deerefm 7520144. 21.080140, 10.041/51 y 2126161.
tamente establecidas cuales sera11 las consecuencias de la resci- SUMARIO: 248. Concepto. - 249. Inter~rctucidn de 10s contrrtop de ohra. pd.
blicla. A ) Canee~tor esperifieos para I. intemretrcidn del contrsto de obra ~ U b l i ~ ~ .
si6n para evitar discusiones y para que el contratista sepa de B l Jutispmdeneia. - 250. 3mluriadicci6n cantmciora.8dminiatttfiii. A ) Xwuiritor esi.
zidoa gara la admisi6n dcl reeuiso eontencioro-adminirt~atiii. Recvrro jerhrrruico. B)
antemano a que atenerse". E f e e t o ~en 10s contrato8 de obra. ~Ublicns. C1 Renunel0 de toda ofra jurisdiccidn. D)
Jurispl-udensin. - 251. Arbitrsje. A ) El aibitraje en .I deiceho ndministrativo. El
eanfrafo de obra glibiiea. BI cuuaunuia cum~romisorin. C) ciaser dc a~.bitma. D) i v b ~
trw de derecho. E) Arbitradare. o amicables tomponedoran: nombramienfa; reeusacione.
F) Termino navn 1a"d.r. G) Reeuraor. H) nonornrion. I) cuestioner Oue pued." some.
terse a arbilreje. I ) Jurisprydmcis. - 251. Ashraciones padamentnriar.

I Este articulo no tiene correlativo en la vieja ley 775. Des-


tacamos que 61 plantea problemas de verdadera importancia.
i Las cuestiones que suscita las enunciamos a continuation,
en el orden que las analizaremos: a) interpretacibn de 10s con-
tratos de obras ptiblicas; b) jurisdicci6n contencioso-adminis-
trativa; c ) arbitraje. La ley 775 establecia el arbitraje en sus
arts. 38 (calidad de 10s materiales), 39 (vicios de la construc-
ci6n), 4 1 (precios de materiales o valoraci6n de obras no pre-
supuestadas) y 71 (avaluaciones en caso de rescjsi6n).
402 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS POBLICAS JURISDICCI~NCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 403

249. INTERPPBTAcI~N
DE LOS CONTRATOS DE OBRAS P~BLICAS. J O S S E R A N D ~ ~ ; con
el laconismo y claridad que lo caracte-
riza, ha dicho: "Interpretar un contrato es determinar el sen-
El contrato de obra pitblica es complejo y presenta de con- tido y alcance de las clausulas que contiene".
tinuo situaciones que no encuentran soluci6n dentro de 10s tex- !'
Las circunstancias que dejamos expresadas han autoriza-
tos legales que rigen, especificamente, la materia. do, desde antiguo, la sancidn de normas destinadas a facilitar
Previamente, distinguiremos entre interpretacibn e inte- la interpretacibn de las clausulas contractuales. Inclusive han
gracibn contractual. alentado el desarrollo de la hermenkutica juridica, que es el
Interpretar significa explicar o captar el verdadero senti- arte de interpretar textos fijando su verdadero sentido y al-
do de una o m5.s clausulas existentes en el contrato, a las cua- cance.
les las partes atribuyen o conceden distinto significado. Anotamos que en nuestro derecho positivo s610 existen
En cambio, se integra un contrato cuando es necesario reglas expresas en cuanto a interpretaci6n, en 10s arts. 217 y
dar soluciones a consecuencias o circunstancias que se presen- 218 del C. Com.; en cambio, el C. Civil nada decia a1 respecto,
tan en la vida de 61, per0 que no han sido previstas en sus cliu- lo que constituia un lamentable olvido. Solamente encontrhba-
sulas. mos el art. 1198 se", el cual nos daba una orientaci6n limitada
"Se trata en itltimo caso de colmar lagunas del contrato y respecto de la interpretacibn de 10s contratos civiles.
no de establecer hasta qu6 punto puede llegar por s u intima Pero ahora, en virtud de la reforma del C. Civ. (ley
virtud la voluntad de las partes" s". 17.711), el nuevo art. 1198 aclara, en buena medida, la cues-
ti6n, como se obsewa en la trascripcidn en la nota 367.
El art. 219 del Cddigo de Comercio considera la posibilidad
de la integraci6n contractual cuando expresa: "Si se omitiere Mas adelante analizaremos 10s textos de 10s articulos del
en la redaccibn de un contrato alguna cliusula necesaria para Codigo de Comercio anteriormente citados. Advertimos, desde
i ahora mismo, que la doctrina y la jurisprudencia han aceptado
su ejecuci6n, y 10s interesados no estuvieren conformes en cuan-
to al verdadero sentido del cornpromiso, se presume que se han estas itltimas disposiciones como de aplicacibn a1 derecho civil.
Tambien, juntamente con lo dispuesto por el art. 1198 tras-
sujetado a lo que es de uso y prictica en tales casos entre 10s
crito, penetran supletoriamente en la brbita del derecho plibli-
comerciantes en el lugar de la ejecucibn del contrato".
co coadyuvando en la interpretacihn de 10s contratos adminis-
Respecto de la interpretacibn, RAYMUNDO L. FERNANDEZ ''"
consigna lo siguiente: "Es principio universalmente consagra-
do que cuando la ley o el contrato son claros y precisos no pue- 3" L. JOSSERAND, Cours de d ~ o i tcivil positif fra~trais,Paris, 1930,
t. n, nV 238.
den ser desvirtuados por interpretaciones eobre la base del es-
piritu de las clausulas, intenci6n presunta del legislador o de Ias
Art. 1198. -
"Los contratos deben celebrarse, interpretarse y
ejecutarse de buena f e Y de acuerdo con lo que verosimilmente las partes
partes, finalidades perseguidas, ete. En conseouencia, 6610 entendieron a pudieron entender, obrando eon euidado y previsi6n.
puede hablarse de interpretacibn cuando la redaccibn de la ley "Ex los contratas bilaterales canmutativas y en 10s unilaterales
o de la convencibn da nacimiento a la duda, por ser confusa, onerosos Y conmutativos de ejecuci6n diferida o eontinuada, si la presta-
ei6n a cargo de una de las partes se tornara excesivamente onerosa, por
oscura, ambigua, contradictoria, incompleta, etc. Pero, ello de- acontecimientos extraordinarios e imprevisibles, la parte perjudicada
be entenderse de la ley o del contrato en conjunto, pues cuando podri demandar la resoiuci6n del contrato. El mismo principio se apli-
clausulas o articulos claros y precisas aparecen en contradic- carb a 10s contratos aleatorios cuando la ercesiva onerosidad se produzca
ci611, es menester interpretarlos, para armonizar sus disposi- I por causas ertraiias al riesgo propio del contrato.
"En 10s contratos de ejecuci6n continuada la resoluci6n no alcanzarl
clones o dar preferencia a uno sobre otro". 1 10s efectos ya cumplidos.
"No proeederl la resoluci6i1, si el perjudicado hubiese obrado eon
ser H ~ C T O RMASNATTA,Interpretaciin de 10s contratos, en Enci- culpa o estuviese en mora.
clopedia juridic= Omeba, t. XW, ps. 509 y ss. "La otra parte podri impedir la resoluci6n ofrecienda mejorar
3 6 3 Cddigo da Come~ciocanlentado, t. I, p. 343. equitativamente 10s efectos del contrato".
I
JURISDICCI~NCONTENCIOSO-ADMINISTRAnVA (ART. 55) 405

trativos, y por ende del contrato que estudiamos. Facilitan la En efecto, la mutabilidad del contrato, la posibilidad de
penetraci6n a que nos referimos 10s arts. 15 y 16 del C6digo que se lo rescinda unilateralmente sin indemnizaci6n de lucro
Civil, cuyos textos expresan: "Los jueces no pueden dejar de cesante, la ejecuci6n directa de la ohra, etc., son particularida-
juzgar bajo el pretext0 de silencio, oscuridad o insuficiencia de II des que dan a1 contrato que estudiamos caracteristicas especia-
las leyes", y "Si una cuesti6n civil no puede resolverse, ni por les.
las palabras, ni por el espiritu de la ley, se atendera a 10s prin- Ademas, la preeminencia, preponderancia o subordinaci6n
cipios de leyes analogas; y si aun la cuesti6n fuere dudosa, se que ejerce el Estado, a que nos hemos referido en el titulo pre-
resolvera por 10s principios generales del derecho, teniendo en liminar (p. 3 0 ) , el inter& y el uso ptiblico direct0 o indirecto,
consideraci6n las circunstancias del caso". respecto del objeto del contrato adrninistrativo que legisla la
Se ha resuelto: Interpretar un contrato es desentrariar la ley 13.064 y las finalidades inmediatas y mediatas de 61, nos
voluntad coiicurrente de 10s otorgantes. De ahi que resulte setialan conceptos interpretativos que no es dable apreciar en
inaceptable una interpretaci6n de la cual resulte significado la contrataci6n privada.
distinto del que ambzas partes le atribuyen (S.C. Mendoza, sala El10 determina que sin prescindir de las normas de inter-
1, 13 marzo 1974, Burroughs Ltda. c. Guillot, Juan E., y otro, pretaci6n del derecho privado y de la doctrina y jurispruden-
p. 327). cia existentes, sefialemos, tambikn, ciertas normas particulares
Cuando se trata de una cl&usula contractual redactada en relativas a1 contrato administrativo que nos ocupa. En efecto,
El-minos precisos, ]i cugo sentido gramatical y corriente es uno por ser administrativo, dicho contrato debe interpretarse segun
solo, no se esta ante un caso de interpretaci6n propiamente di- n o m a s contractuales que no dejan de ser ley para las partes,
cha, vale decir, de uno en que sea necesario indagar la voluntad nun cuando llegado el caso se deba aceptar mutaciones unila-
de 10s contratantes, sino ante un asunto en que debe estarse nl terales en homenaje de 10s intereses del Estado y de la colec-
significado literal de la clausula en cuesti6n (S.C. Mendoza. i tividad, 10s cuales aparecen desprovistos de afanes de lucro, en
sala I, 13 marzo 1974, Burroughs Ltda. c. Guillot, Juan E., y contraposici6n a1 inter& puramente econ6mico del contratista.
otro, p. 327). Ello concede a esta actividad interpretativa un sentido de pre-
En virtud de la reforma introducida poi- la ley 17.711 se sente y de actualidad que desdibuja, en alguna medida, el pasado
acentu6 el valor objetivo de la labor interpretativa de 10s jue-
ces, al establecer el art. 1198 que 10s contratos deben interpre-
tarse de buena fe y conforme a lo que verosimilmente las par-
tes entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y
previsibn, ampliando asi el margen de apreciaci6n judicial
contractual de las partes. Diremos que deben prevalecer, siem-
pre, las necesidades actuales de 10s destinatarios de la obra,
adaptando en cierto mod0 el pasado al presente 0, llegado e
caso, prescindir del primer aspect0 para satisfacer el segundo.
En cambio, en la contratacion privada la actividad inter-
i
(Cam. Nac. Civ., sala F, 22 noviembre 1973, Bruzzese, Jose, pretativa se refiere principalmente a1 pasado, que desde la fe-
c. Deka, S.R.L., p. 141). cha de la firma del contrato rige a las partes con la coercitivi-
El juez desnaturaliza el contrato cuando, so pretexto de dad de una norma juridica (art. 1197, C. Civ.).
interpretation, moclifica el sentido de una cliusula clara, pre- A1 respecto se ha expresado'": "En 10s contratos admi-
cisa, sin ambigiiedad, pues cuando la letra es clara se presume nistrativos priva el inter& general sobre el privado"; y espe-
su concordancia con la voluntad interna de 10s contratantes cialmente FERNANDEZ DE VELASCO en su difundida obra con-
(S.C. Mendoza, sala I, 13 marzo 1974, Burroughs Ltda. c. Gui- creta un pensamiento fundamental: "Se parte de un supuesto
Ilot, Juan E., y otro, p. 327). objetivo: el servicio pliblico. En todo contrato administrativo
A) Conceptos especificos para in intev1retaci6n del con-
tmto de obra phblica. - A1 respecto, cabe tener presente algu-
wo, Ed. T.E.A., Bs. As., 1955, p. 119, no 54. En igual sentido: Bmau~z,
nas orientaciones generales relativas a1 derecho administrativo ob. cit., ps. 304 y ss.
y que no resultan de aplicaci6n en el contrato de obra privada. sGs Los contratos administrativos, ed. 1927, p. 193.
I
406 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 407

se descubre como voluntad de las partes -puesto que si no hay Diremos que el contrato de obra pública es primordialmen-
voluntad no hay contrato--, cuantos actos sean necesarios en te de buena fe, y así lo ha declarado la Corte Suprema nacio-
el momento oportuno y en forma adecuada para atender el fun- na1310 b",
cionamiento del servicio público. Lo que éste exija, eso fue lo La buena fe contractual significa que ambas partes actúan
que las partes quisieron, en tanto no implique contradkción con sinceridad, se creen mutuamente y tienen la seguridad de
con lo contratado. De esta manera, y por razones de principio, que su vinculación producirá efectos normales, sin sorpresas,
la voluntad efectiva, la declaración, expresa o tácita, se ha de dentro de un acontecer corriente y del desenvolvimiento habi-
entender reconducida a la idea del servicio público. Como éste tual y razonable de lo que se pactó.
no puede plegarse a la voluntad de las partes, se impone como El arto 218 del Código de Comercio hace una enumeración,
consecuencia, de que las partes se hayan de plegar a las exi- no taxativa, la cual nos suministra siete reglas básicas para
gencias del servicio", la interpretación contractual. A continuación las reproducimos
No obstante lo expuesto, cabe anotar que el intérprete de con algunas aclaraciones:
un contrato de obra pública no puede prescindir de las normas 1) "Habiendo ambigüedad en las palabras, debe buscarse
existentes en nuestra legislación comercial, como asimismo de más bien la intención común de las partes que el sentido literal
lo establecido en el art: 1198 del Código Civil; estas disposicio- de los términos".
nes, en ausencia de principios administrativos, deben aplicarse Esta regla se vincula también, directamente, al concepto de
adecuadamente. buena fe que hemos precisado con anterioridad. Es una de las
A continuación trascribimos los textos del Código de Co- más importantes, porque buceando en la conducta y expresiones
mercio, con un breve comentario respecto de cada uno de ellos: de las partes trata de precisar la verdadera intención con el
Art. 217: "Las palabras de los contratos y convenciones auxilio del sentido literal de los términos "'.
deben entenderse en el sentido que les da el uso general, aunque "Hasta ahora -dice DANZ- la interpretación de los ne-
el obligado pretenda que las ha entendido de otro modo". gocios jurídicos se ha entendido como una función más o me-
nos análoga a la interpretación filológica, cuya finalidad es
Estimamos que el artículo precedentemente trascrito, como descubrir lo que quiso decir, lo que pensó una persona al emitir
asimismo el arto 1198 del C. Civil, son disposiciones que fijan una declaración de voluntad. Nada más falso. El juez, en su
el concepto de buena fe que debe presidir todos los actos y he- función de intérprete, sólo tiene que preocuparse de ver cómo
chos jurídicos. entiende la generalidad de la gente una determinada conducta,
Con anterioridad a la reforma del arto 1198 el C.Civ. no
ya consista ésta en pronunciar palabras o en ejecutar ciertos
tenía una referencia expresa a la buena fe, como asimismo no
actos o en guardar silencio; su misión ·es ver qué sentido atri-
la tiene hasta ahora el C.Com. Pero es indudable que dicho
buye el comercio jurídico a ese modo de conducirse. El juez ha
concepto ha estado, implícitamente, connaturalizado con la esen-
de amparar el fin económico a que según ese análisis aspiran
cia y fondo ético de nuestra vida contractual.
los hombres, disponiendo que se ejecute la obligación que re-
Respecto de la falta de normas expresas sobre la buena fe, sulta de eso" 312.
se dijo oportunamente: "Muy pocas son las excepciones entre 2) "Las cláusulas equivocadas o ambiguas deben interpre-
las cuales se cuenta (ahora no) la legislación argentina, pero tarse por medio de los términos claros y precisos empleados en
es evidente que la omisión ha sido exclusivamente material, ya
que el concepto de buena fe se halla ínsito en la esencia misma venciones incluídas en los contratos son obligatorias para las partes, y
del contrato" 3.0. deben ser cumplidas de buena fe. Ellas obligan a lo que esté expresado,
y a todas las consecuencias virtualmente comprendidas, teniendo en cuen~
ta los usos del lugar".
370 FEDERICO N. La interpretación de los contra.-
VIDELA ESCALADA, 370 bi. "Fallos", 182-502 y 557.
tos civiles, Ed. Abeledo~Perrot,
Bs. As., 1964. Ver también el Proyecto de 371 "L.L.", t. 2, p. 187; uJ,A.", t. 76, p, 82.
Reforma al C. Civil de 1936, que establece en su arto 820: 'jLas con~ lT~ E. DANZ, La interpretación de los negocios jU1'ídicos, p. 6.
408 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS JURISDICCI~N CONTENCIOSO-ADMINISTRA'TIVA (ART. 55) 409

otra parte del mismo escrito cuidando de darle, no tanto el sig- en el cumplimiento de 10s contratos, especialmente en el de obra
nificado que en general les pudiera convenir, cuanto el que p~blica" (t. 77, p. 311).
corresponda por el concept0 general". 5) "Los actos de 10s comerciantes nunca se presumen gra-
Considera el valor de la interpretaci6n referida a la unidad i tuitos".
contractual. Es decir, que una clausula oscura, observindola Contemplada esta regla con referencia a1 contrato de obra
aisladamente, puede no serlo realizando un proceso de compara- publica, diremos que 61 es siempre oneroso.
ci6n con la unidad del complejo contractual. 6) "El uso y practica generalmente observados en el co-
3) "Las cl&usulas susceptibles de dos sentidos del uno de mercio, casos de igual naturaleza, y especialmente la costumbre
10s cuales resultaria la validez, y del otro la nulidad del acto, del lugar donde debe ejecutarse el contrato, prevaleceran sobre
debe entenderse el primero. Si ambos dieran igualmente vali- cualquiera inteligencia en contrario que se pretenda dar a las
dez a1 acto, deben tomarse en el aentido que mas convenga a palabras".
la naturaleza de 10s contratos y a las reglas de la equidad". A1 respecto, participamos del criterio que observa que no
Se pronuncia por la supervivencia del contrato como regla s610 debe tenerse en cuenta 10s usos y costumbres del lugar don-
general y acoge el principio de la equidad, que es, siempre, el de se ejecuta el contrato, sino tambien, especialmente, 10s del
fin querido por la ley y resume el verdadero ideal de justi- , . lugar donde "la voluntad fue declarada, porque 6ste es el am-
cia 3 7 3 . biente donde las partes viven y conocen" 3'6.
4 ) "Los hechos de 10s contrayentes, subsiguientes a1 con- 7) "En 10s eashs dudosos, que puedan resolverse segun las
trato, que tengan relaci6n con lo que se discute, seran la mejor bases establecidas, la8 clausulas ambiguas deben interpretarse
explicaci6n de la intenci6n de las partes al celebrar el con- siempre en favor del deudor, o sea en el sentido de liberaci6nn.
trato". Esta regla es particularmente aplicable a 10s contratos de
Se ha resuelto que "10s actos no pueden interpretarse en *\.
adhesibn, donde la voluntad de una de las partes aparece muy
forma tal que autoricen a suponer que las partes han hecho algo restringida; v.gr.: contratos de trasporte.
inutil o ilusorio" 5'4. Lo anteriormente expuesto nos recuerda el fuerle sentido
Considerando esta regla, anotamos que a pesar de lo dis-
de adhesi6n que informa el contrato de obra pliblica, sin llegar
puesto en ella no se debe olvidar la conducta y proceder pre- a tener, precisamente, esa naturaleza juridica.
contractual de las partes, cuyo anilisis puede facilitar en alto
grado la tarea interpretativa. Diremos que todo vinculo contrac- En efecto, la kdministraci6n redacta las piezas contrac-
tual tiene un pasado, un presente y un futuro, cuya unidad no tuales, y esto ha permitido que la interpretacibn se incline, con
debe olvidarse a pesnr de lo que expresamos en el paragrafo frecuencia, en favor de quien para poder vincularse contrac-
anterior respecto de 10s contratos administrativos tualmente tuvo que aceptar disposiciones de una documentaci6n
La Procuraci6n Nac. del Tesoro ha dictaminado: "La con- que no contribuy6 a redactar.
ducts de las partes constituye la norma mas segura para inter- En este mismo orden de ideas, desde la epoca de 10s roma-
pretar la relaci6n juridica de acuerdo con lo dispuesto por el nos, rige el principio de que quien redacta cliusulas oscuras no
art. 218 del C. Com., inc. 4 : . . . el cambio de conducta por par- puede aprovecharse de la oscuridad que le es imputable. Este
te de la Administraci6n a1 pretender imponer un plazo de cadu- argument0 lo consideramos especialmente valedero en materia de
cidad o una situaci6n que hasta entonces se consideraba ajeno contratos de obras publicas, donde el empresario permanece ale-
a lo pactado, no concordaria con el principio de buena fe que jado de la redacci6n de las piezaa contractuales (bases de lici-
debe presidir las relaciones de las partes lo que es primordial t a c h , pliegos de condiciones, etc.). Asi lo han resuelto, tam-
bib, nuestros tribunales 3".
"'3 "J.A.", t. 1957.1, p. 277; "L.L.", t. 53, p. 225.
s" "J.A.", t. 1945-1, p. 35; "L.L.", t. 31, p. 26. Jie "J.A.", t. 1943-11, p. 152; "L.L.", t. 86, p. 12.
"5 "J.A.", t. 195611, p. 350; "L.L.", t. 79, p. 693. 3" "J.A.", t. 34, p. 763.
410 ReGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS P ~ B L I C A S JURISDICCI~N
CONTENCIOSO-ADMINISTRAWA (ART. 55) 411

Reiteramos que la enumeraci6n anterior no es taxativa, y No obstante, trascribimos, por considerarla de inter&, la
paralelamente a las reglas que contiene, la doctrina y jurispru- reglamentaci6n proyectada para el art. 24 del proyecto del
dencia han creado otras que 10s jueces aplican segun la natu- CIMOP en materia de orden de prelaci6n:
raleza y caracteristica del contrato "1) En caso de discrepancia de la documentaci6n contrac-
tual primari lo dispuesto en ella en el orden siguiente:
Finalmente, agregamos que en 10s contratos de construc-
"1) ley de obras publicas;
ci6n de obras, para el caso de contradicciones entre las diversas "2) decreto reglamentario ;
piezas que lo integran, suele establecerse ciertas primacias pa- "3) disposiciones complementarias del pliego;
ra hacerlas valer en el siguiente orden: a) contrato; b) presu- "4) pliego particular de condiciones de la obra ;
puestos; c) planos proyectados; d) especificaciones generales "5) pliego general de condiciones;
y particulares; e) m e ~ o r i adescriptiva. "6) planos de detalles;
Tambien suele establecerse que ante 10s pliegos impresos "7) planos generales ;
en formularios prevalecerin las disposiciones expresamente "8) pliego particular de especificaciones tecnicas;
pactadas, como asimismo que 10s pliegos de condiciones predo- "9) pliego general de especificaciones thcnicas;
minarin sobre la memoria descriptiva "O. "10) c6mputos;
"11) presupuesto ;
El proyecto del CIMOP (art. 24), en su reglamentaci6n "12) la oferta;
proyectada, establece un orden de prelaci6n que abarca trece "13) memoria descriptiva.
aspectos distintos. "2) a ) Si la discrepancia apareciera en un mismo plano
Nuestra ley 13.064 nada dice a1 respecto; este criterio nos entre la dimensi6n apreciada a escala y la expresada en cifras,
parece m i s acertado que el del CIMOP y el de algunas leyes de 2. primari esta 6ltima.
obras publicas provinciales. "b) Por ultimo, las notas y observaciones en 10s planos y
Estimamos que todo orden de prelaci6n que se disponga planillas, priman sobre las demis indieaciones entre 10s mis-
de antemano mediante ley o decreto reglamentario, y no en la mos".
oportunidad de la celebraci6n del contrato, lejos de facilitar B) Juiisprudeneia. - El contrato de obra publica se con-
la interpretaci6n contractual puede dificultarla. cierta bona fide, y la Administraci6n no puede invocar su cul-
En efecto, nadie mejor que las partes contratantes para pa, sin lesionar la buena fe, para imponer a1 contratista una
fijar cualquier preIaci6n, que indudablemente ha de responder ejecuci6n m i s onerosa que la prevista, lo que implicaria consa-
a las caracteristicas y elasticidad del contrato; en consecuencia, grar enriquecimiento sin causa ("J.A.", t. 1955-111, p. 241, con
nota de ALBERT0 G. SPOTA) .
el comitente y el contratista siempre estarin en mejores con- El contrato de obras publicas es bona fide, en cuyo cumpli-
diciones, que con la rigidez legal, para acertar con la inejor miento es primordial la buena fe de las partes; las obligaciones
norma interpretativa. que de 81 surgen deben interpretarse en la forma racional y
Ldgicamente, para aceptar sin reservas lo expuesto con an- Ibgica que la naturaleza de la convencjbn impone ("J.A.", t.
terioridad, se debe cuidar la redacci6n de 10s contratos de obras 1944-IV, p. 515; "L.L.", t. 33, p. 230).
publicas colocando las cliusulas interpretativas pertinentes que La buena fe es primordial en 10s contratos de obras pu-
eviten entredichos posteriores. blicas ("L.L.", t. 78, p. 335; C.S.N., t. 168, p. 205, caso Pablo
Besana; "L.L.", t. 17, p. 183; "L.L.", t. 37, p. 230; "L.L.", t.
3 ' V e r , a1 respecto, VIDELAESCAI.ADA,
ob. "it., PS. 123 y ss. 1.00, p. 593).
Sobre 10s aspectas meneionados, ver tarnbien nuestra obra El El contrato de obras publicas es un contrato b o r n tide, en
contrato de eonslwicctdn privada, ps. 31 y ss. cuyo cumplimiento es primordial la buena fe de las partes; tie-
1:
JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 413
412 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS PI%LICAS

"El principio que veda el enriquecimiento sin causa puede


ne un regimen legal distinto a1 del C. Civ. ("L.L.", t. 100, p. servir como criterio interpretativo de las cliusulas de un con-
724). Sin embargo, como contrato esta sometido a 10s princi- trato" (t. 92, p. 22).
pios generales que regulan 10s contratos ("L.L.", t. 97, p. 342).
1
Aunque en el contrato de obra phblica se haya establecido 250. JURISDICCI~N
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
la inmutabilidad del presupuesto oficial como base del calculo
de la utilidad del contratista, si la influencia de otros elementos El concept0 de la ley es amplio. En efecto, se refiere a to-
desborda la letra de 61, deben buscarse soluciones acordes con das las "cuestiones a que d6 lugar la aplicxi6n o interpretacibn
las premisas que dehen presidir la interpretacibn del contrato, de 10s contratos de obras phblicas".
a fin de que este sea la adecuada resultante de una equitativa !Sin embargo, es necesario aclarar que todas esas "cuestio-
proteccibn a1 inter& del contratista, frente a la posicibn predo- nes" deben originarse en actos administrativos que con carac-
minante del Estado (Candia v. Prov. de Santa Fe, 27/5/71, cit. ter imperioso violenten o lesionen 10s intereses subjetivos legi-
en "J.A.", ReseBas 1972, p. 480). timos de quienes contratan y colaboran con la Administracibn
phblica. En consecuencia, lo contencioso-administrative permi-
El contrato y las circunstancias deben interpretarse de mo- te dirimir en una o mas instaneias determinadas, 10s entredichos
do que la ejecucibn de aquel sea la adecuada resultante de una entre la Administracibn phblica y el cocontratante o empresa-
equitativa proteccibn a1 inter& del contratista frente a la po- rio. "En un sentido primario y gramatical se ha dicho que equi-
sicibn predominante del Estado (C.S.N., 27 mayo 1971, "J.", vale a un pleito perteneciente a la Adrninistracibn pdblica, con
40-150). 10s administrados" " O .
El contrato de obra phblica, que es de locaci6n de obm, re- BIELSA refirikndose a1 recurso coiltencioso-administra-
sulta siempre compiejo y se presentan con frecuencia situacio- tivo de plena jurisdicci6i-1, expresa: "tiene por objeto defender
lies que no encuentran solucibn dentro de 10s textos legales que 10s .derechos subjetivos; par eso se funda en la violacibn de una
rigen, especificamente, la materia; por ello, las reglas genera- norma o de un contrato que atribuye un derecho perfecto, y no
les de hermenhutica son aplicables para captar el sentido de las la lesion de un mero inter& legitimo. Es Bste el recurso que
cliusulas a las cuales las partes atribuyen distinto significado. xueztras leyes han instituid3, aunque de manera inorginica, en
aun trathdose de contratos administrativos, per0 sobre la ba- el orden national, y en folma mis propia en el orden provin-
se de su sujeciiin a 10s conceptos especificos de] contrato de cial".
obra phblica, que destacan la necesidad de que el inter&a gene- RERCAITZ 3s2, refiriendose s la jurisdiccibn contencioso-ad-
ral, desprovisto de aftin de lucro, prive sobre el particular ministrativa, manifiesta que "un Estado de derecho s610 puede
("L.L.", 136-425). concebirse realmente realizado bajo un sistema amplio de ga-
"Los actos anteriores de un contrato administrativo son rantias juridicas en favor de las administrados frente a 10s des-
elementos de interpretacibn cuando se trate un contrato oscuro bordes y arbitrariedades de la Administracibn phblica".
en su cumplimiento general o en alguna de sus clausulas" En definitiva, el recurso que nos ocupa aparece, siempre,
(C.S.N., "Fallos", t. 135, p. 113). como la posibilidad del administrado de poner remedio, por esa
La Procuraeibn del Tesoro de la Naci6n ha dietaminado: via, a1 agravio o lesibn sufrida en sus intereses subjetivos por
actos del Estado.
"Para interpretar un contrato administrativo debe inves-
tigarse la voluntad real de las partes, sin atenerse a1 sentido J80 SEGUNDO V. LINARESQUINTANA, Gobierno v adminiistreci6n de la
literal de las expresiones empleadas. La interpretacibn de 10s Repkblice Argentina, E d . T.E.A., Bs. As., 1946.
contratos, asi como su cumplimiento, debe regirse por 10s prin- 361 P?-incipios de derecho administrativo, Ed. Depalma, 1963, ps.

cipios de la buena fe, observindose, en la medida ,que lo per- 322 y ss.


J u ~ i s d i c c i 6 aconlencioso-administratiua,en E?iciclopedia jloidica
mitiran las circunstancias del caso, el principio del equilibrio d m e b a , t. XVII, ps. 561 y ss.
econbmico o equivalencia de las prestaciones" (t. 93, p. 99).
!I, J u R I s D I C C I ~ N CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 415
414 R ~ G I M ELEGAL
N DE LAS OBRAS P ~ B L I c A S

Advertimos que no todos 10s actos de la Administracibn 2) Flesol~~ci61z clefinitivn, en sede ctd?ninistratiun.-Debe
pueden ser objeto del recurso que nos ocupa. En efecto, MANUEL tratarse, reiteramos, de una resoluci6n que cause estado admi-
J. ARGA~~ARAZ en su importante trabajo sobre lo contencioso, nistrativo; que sea ejecutoria. Por ello, no podd interponerse
expresa: "S610 son residenciables ante el tribunal de lo con- recurso contencioso-administrative, ni aun recurso jerirquico,
tencioso 10s actos administrativos; o sea, 10s que emanan de la contra medidas preparatorias. Ampliando el concepto se ha ex-
autoridad publica (poder central o entidad autirquica) en el presado: "Asi como no son recurribles 10s actos preparatorios,
desenvolvimiento de su gesti6n administrativa, y no 10s que co-
rresponden a la actividad politica o de gobierno. Ni tampoco
! tampoco podrin serlo 10s aotos materiales ejecutorios de la de-
cisi6n. Estas son manifestaciones ejecutorias de la decisi6n de-
10s de la actividad privada, que s610 pueden generar, en princi- finitiva que si no fue impugnada en el oportuno momento, pre-
pio, a1 menos, el contencioso ante 10s tribunales ordinarios". senta la conformidad ticita o expresa, y si fue recurrida y
Se ha resuelto: "La jurisprudencia contenciosoadministra- confirmacla, presenta la plenitud ejecutoria que pertenece a
tiva en materia de co:ltratos de obra publica es muy compren- todo acto de la Aclministraci6n. La exclusi6n de estos actos ma-
siva y abarca, en principio, todo lo que es mod0 de ejecuci6n teriales no significa que si el 6rgano administrativo a1 ejecutar
o consecuencia de la operacibn, todo lo que es consecuencia el act0 agrega alguna situaci6n juridica nueva, no pueda enton-
de la obra publica, con la condicibn de interesar, de cerca o de ces ser recurrido, pues, en este caso, son 10s actos materiales 10s
lejos, la responsabilidad pecuniaria de la administraci6n0 que vulneran la decisi6n definitiva" "S5.
("E.D.", t. 20, p. 26). B I E L S A ~expresa,
~' con todo acierto, "que es necesario te-
ller presente la diferencia que existe entre creclamacibn>>y
A) Requisites ezigidos para la ad1nisi6n del recurso con- agesti6ua. La reclamaci6n fundada en ley es un verdadero re-
tencioso-adrninistrativo. Reczlrso jerhrquico. curso cle revocaci6n y no una gestibn, expresi6n ksta demasiado
1) Agotnmiento de la via administmtiva. - Se trata de generica y vaga".
un requisito indispensable, pues el administrado s610 podra Atento a1 concept0 anterior, estimamos que las "resolucio-
computar la voluntad definitiva de la Administracibn cuando nes definitivas" a que nos venimos refiriendo deben responder,
la resoluci6n no pueda ser objeto de ningun recurso por via je- en st1 caso. a un verdadero acto de reclamaci6n, y no a una ges-
rirquica; es decir, que cause estado en sede administrativa. Pa- ti6n tendiente a conocer el pensamiento administrativo como
ra el10 el agraviado deberi haber recurrido en reclamo, si existe elemento basico para futuros recursos.
la posibilidad, a 10s superiores jerarquicos de quien diet6 la 3) TJiolnci6n de zln inter& legitinro sz~bjetivo.- En efecto,
resoluci6n que lesiona sus intereses. En consecuencia, el recurso debe violarse, administrativamente, normas preestablecidas (le-
jerirquico (de esencia administrativa) y el recurso contencio- yes, decretos, ordenanzas, convenios, etc.) que lesionen 10s in-
so-administrativo aparecen intimamente ligados. tereses subjetivos del administrado, sea persona de existencia
El recurso jerirquico utilizado como via eficiente para visible o ideal, perfectamente individualizable. Por oposici6n,
obtener una resoluci6n que cause estado en sede administrativa, queda ajeno a lo anteriormente expuesto lo que se refiere o
ha sido objeto de legislaci6n en el orden nacional y provincial. vincula a sentido o efecto de lesi6n colectiva, de actividad poli-
Para referirnos solamente a lo nacional, diremos que la tics o, simp!emente, de actos realizados por la Administraci6n
ley 19.549, del 27 de abril de 1972 (ley rle procedimientos admi- como persona de derecho privado.
nistrativos), y su decreto reglamentario 1759172, fijan el pro-
cedimiento en el aspect0 que nos ocupa384.Con anterioridad B) Efectos en 10s contrntos d.e obrm. pziblicas. Como lo -
a estas normas regia el decreto 7520144 con sus respectivas expresa el art. 55 de la ley que comentamos, todas las "cuestio-
reformas. 'Sj BARTOLOMEA. FIORINI, R ~ C U T Sjerurq~iico,
O Ed. -4beledo-Perrot,
283Ob. eit., p. 14. Bs. As., 1963, ps. 25 y ss.
386El tevto de 10s dccretos citados puede verse en el apbndice, pS. ISb Ob. cit., Principios d e . . ., p. 325. Ver tambien, del rnisrno autor:
439 y 473. S a b r e lo contcnciosoadmi~tistrativo.3%d., Cnstellvi, Santa Fe, 1964.
416 R $ G I ~ ~ LEGAL
E N DE LAS OBRAS PUBLICAS JURISDICCI~N
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 417
nes" a que d i lugar la aplicaci6n o interpretaci6n de 10s con- tensiones es menester determinar a quiin incumbe la responsa-
tratos de obras publicas deberan debatirse ante la jurisdicci6n bilidad por el incumplimiento del contrato ("J.A.", t. 1947.11,
contencioso-administrativa. p. 443).
En efecto, a lo largo del analisis del articulado que veni- Es contencioso-administrativa la acci6n por la cual se per-
mos estudiando, nos hemos referido, de continuo, al recurso sigue el cobro de 10s intereses correspondientes a las sumas
contencioso-administrativo que asiste a1 empresario frente a las adeudadas par el Estado en virtud de un contrato de obra p0-
decisiones del Estado, lesivas de 10s intereses subjetivos del blica o de suministro, porque para determinar su procedencia
primero. es menester examinar el alcance de 10s contratos regidos por el
Pero, a pesar de la amplitud de 10s tkrminos de la ley, reite- derecho administrativo ("J.A.", t. 1947-IV, p. 417).
ramos que el contratista debera cumplir con lo siguiente: agotar
la via jerarquica administrativa; recurrir una resoluci6n admi- 251. ARBITRAJE.
nistrativa definitiva; y que se trate de la violaci6n de un inte-
r8s legitimo subjetivo. El contratista puede convenir con la Administraci6n el so-
metimiento mutuo a un tribunal arbitral que decida, en 6nica
Ahora bien; siendo ~rocedenteel recurso que nos ocupa, pue-
instancia, las cuestiones que suscite la aplicaci6n e interpreta-
de producir 10s siguientes efectos: a ) la sentencia administra-
ci6n del contrato de obra pitblica a que se halla ligado.
tiva tiene efeeto, exclusivamente, entre las partes (Administra-
Cuando estudiamos el arbitraje en nuestra obra El eontrato
ci6n y empresario) ; b) reparaci6n de la lesi6n sufrida por el
de construeci~nprivada, dijimos : "La contrataci6n de una
empresario, declarando ilegales 10s actos administrativos im-
obra es compleja, tanto en la concreci6n de las piezas que la
pugnados; c) restitucion de las cosas a1 estado y situaci6n soli-
integran, como asimismo en su cumplimiento, que es la realiza-.
citados; d) rescisi6n contractual; e) reparaciones indemnizato-
ci6n en obra de lo que las partes convinieron".
rlas; f) pago de gastos causidicos si no existiere mirito para Ante tales circunstancias, no es extraiio que las relaciones
declararlos por su orden.
del comitente y empresario se vean a menudo dificultadas por
C) Renuncia de toda otra iurisdicctbn. - Como bien lo dive~genciasy contestaciones de mayor o menor importancia.
expresa BIELSA~~', esta exigencia del articulo en analisis es La improvisaci6n que de continuo se observa en 10s enlpre-
iunecesaria, pues tratandose de un contrato administrativo, co- sarios, la tolerancia culpable de 10s ticnicos, la indiferencia de
mo lo es el de obra publica, la jurisdicci6n propia es la de la la policia de la construcci6n, conspiran permanentemente con-
ley. La jurisdicci6n contencioso-administrativa es de orden pu- tra la armonia que debe existir entre 10s contratantes, haciendo
blico, y si esta establecida en la ley, forma parte del contrato. que detris de todo contrato de construccion exists siempre un
pleito en potencia.
D) Jzlrisprzldeneia. - Es civil, no contencioso-administra- El pleito conduce, 16gicamente, a1 terreno be 10s tribunales
tiva, la acci6n para reclamar el pago de una deuda reconocida y de la justicia, con toda su majestad, pero tambiin con todos
por una municipalidad, proveniente de un contrato de obra pii- sus tropiezos y demoras.
blica ("J.A.", t. 1945.1, p. 508).
A) El nrbitrnje en el dereeho cldministrativo. El contrato
Es contencioso-administrativa, no civil, la demanda diri- de obrn publica. - Se ha sostenido que la circunstancia de que
gida contra una municipalidad por indemnizaci6n de perjuicios la Naci6n se someta a1 arbitraje, es lesivo de la disposici6n
sufridos por el contratista de una obra publica con motivo del constitutional que establece: "Corresponde a la Corte Suprema
decreto de un comisionado que suspende y luego anula la orde- y a 10s tribunales inferiores el conocimiento y decisi6n de todas
nanza respectiva; es irrelevante que el contratista no impugne las causas que versen sobre puntos regidos por la Constituci6n
la validez de tales decretos, pues para la procedencia de sus pre- y por las leyes de la Naci6n.. ." (art. 100 de la Constitu-
JURISDICCION
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 419

cion nacional). Con este criterio las leyes que han establecido 10s contratantes lleguen de c o m h acuerdo, y ante el conflicto
el arbitraje podrian ser deciaradas inconstitucionales. planteado, al compromiso arbitral.
La clausula en cuestid11 autoriza a exigir judicialmente el
E n la actualidad, diremos que doctrina y jurisprudencia
compromiso arbitral si alguna de las partes se negare a otor-
ha11 superacio la cuesti6n. E n efecto. B ~ ~ ~ s a ~ ~ Q x p r"La
esa: garlo. 1Si alguna de las partes, clebidamente requerida, no com-
Constituci6n, en su art. 100, se limita a establecer un deslinde pareciere a otorgar el compromiso, debe otorgarlo el juez en su
de jurisdicciones, per0 no altera principios tradicionales de rebeldia a"'. Tambiin autoriza a oponer la excepcihn de incom-
derecho, que son inherentes a toda persona juridica capaz de petencia de jurisdiccion si ciialquiera de 10s contratantes, ha-
obligarse legalmente. . .". "Ni la ConstituciClll ni las leyes vi- ciendo caso omiso de ella, recurriera directamente a la justicia.
gentes se oponen al compromiso arbitral de la Administraci6n Aclaramos que el compromiso arbitral es la documentaci6n
publica en aqnellas cuestiones que pueden ser materia de tran- donde las partes dejan constancia dei nombramiento de 10s ar-
saccion". bitros, precisan las cuestiones a resolver y se fijan Ins condicio-
SPOTA:" manifiesta: "El Estado tiene capacidad de dere- nes a que debera ajustarse el Iai~doa 3 3 .
cho para convenir la clausula compromisoria. S61o que el arbi- E n definitiva, aceptamos las conveniencias del arbitraje,
t r a j e no procede cualldo dicha estipulacion tiene un objeto que pero en nuestra opinion debe aparecer siempre como una so-
interesa al orden pliblico". lucion opcional que no importe, en ningun momento, una impo-
TambiBn, la Corte Suprema nacional y demas tribunales sici6n obligatoria de la ley para 10s empresarios, que puecla
del pais hall resuelto reiteradamente la procedencia del arbitra- colocar a istos, obligatoriamente, a1 margen del fuero judicial.
je, con ciertas limitaciones cuando la Administraci6n es parte. E n la exposici6n de motivos de la cornision designada por
B) Clri.risuln conzp~omisol-La.- Salvadas las dudas de or- el P.E. en el afio 1963 p a r a la reforma de la ley 13.0fX, se ex-
den constit~icio~lal expuestas en el apartado anterior, diremos presaba: "Se h a considerado la creaci6n de un tribunal arbitral
que en 10s pliegos de condiciones de 10s contratos de obras pu- para ejercer jurisdiccion en 10s conflictos patrimoniales en este
blicas suelen colocarse disposiciones que estipulan y reglamen- contrato adrninistrativo".
t a n el arbitraje, concretfindose asimismo la clausula compromi- Recordamos que en el anteproyecto de "Ley de obras pu-
soria. Con ello 10s contratantes, previendo la posibilidad de que blicas por contmto" de la citada comisihn se esiablece el regi-
se produzcan divergencias o contestaciones, tratan de sustraer men arbitral.
el entredicho a1 tramite tribunalicio, someti6ndolo de antema- Mencionamos que en la Capital Federal, descle el afio 1947,
no al arbitraje en procura de soluciones mas rapidas y menos funcionan tribunales arbitrales para t r a t a r las cuestiones de
onerosas. L a clausula compromisoria mediante la cual las par- mayores costos que se suscitan en virtud de las leyes 12.910 y
tcs se prometen el arbitraje, constituye, a nuestro juicio, un 15.285, con sus respectivas modificaciones y decretos regiamen-
pacto accesorio del conve~lioprincipal, que es el contrato de tarios.
construcci6n. No hay que confundir la clausula que estudia- E n cuanto a1 llamado proyecto de Ley de Obras Publicas
mos con el compromiso arbitral, en el cual las partes nombran del Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Publicas
a 10s arbitros y consignan concretamente las cuestiones sobre (C.I.M.O.P.), nada nos dice respecto del arbitraje administra-
las cuales deberan expedirse. El compromiso arbitral es una tivo.
consecuencia de la clausula compromisoria cuando Bsta se in- La Procurnci6n del T e s o ~ oole la Nacidn hn dictnminndo:
cluye en el contrato d e construcci6n. P o r otra parte, nada im- L a clausula arbitral es valida en materia de obras publicas
pide que sin haberse consignado dicha clausula en el contrato, por la naturaleza de la cuestion y por expresa previsi6n legal
(art. 55, ley 13.064) (t. 106, p. 178).
38s Ob. cit., Prirscipios de. . ., ps. 460 y ss.; igualmente, La deciaidn
331 Canf.: RICARDO
REIMUND~N,Deveelio pr.occsa1 ciuil, t. 11, p. 224.
arbitral ct~arida el Estado es pavta, en "J.A.", t . 59, ps. 365 y 5s.
ay3 Ver M6, ob. cit., ps. 43 y ss.
39-b. cit., t. 11, p. 768.
420 RÉGIMEN LEGAL DE LAS OBRAS PÚBLICAS JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 421

C) Clases de Mbit,.os. - Según nuestras disposiciones le- E) Arbitradores o amigables compOnedores; nombramien~
gales, puede llegarse a la solución arbitral mediante la inter- to; recusa.cianes. - La actuación de esta dase de árbitros está
vención de árbitros de derecho (iU1'e) , o la de amigables compo- legislada en los arts. 793 a 799 del C. Pro de la Capital, a los
nedores. Veremos enseguida las características de cada uno de cuales nos remitimos. No tienen que sujetarse, como los árbi-
ellos, para señalar cuál es, a nuestro juicio, la forma arbitral tros de derecho, a formas legales de procedimiento; su actua-
más conveniente para resolver las divergencias y contestacio- ción debe ser según su ciencia y conciencia, su leal saber y en-
nes que pueden presentarse con motivo del contrato de construc- tender. DE LA COLINA Y RODRÍGUEZ '"' afirman que los amiga-
ción. bles componedores pueden valerse, para su laudo, hasta del
conocimiento personal que tengan del litigio.
D) Árbitros de deTecho. - La actuación de esta clase de
árbitros está legislada en los arts. 763 a 792 del C. Pro de la Su misión se concreta a escuchar a las partes pidiéndoles
Capital, a los cuales nos remitimos. Se trata, prácticamente, explicaciones si lo creyeren necesario, y a la recepción de los
de verdaderos jueces, sujetos a normas procesales, los cuales antecedentes respectivos, para luego, y sin más trámite, dictar
deben fallar conforme a derecho, a lo alegado y probado. Están su laudo o fallo.
obligados a adoptar el procedimiento del juicio ordinario si el Nombramiento. - Las partes contratantes pueden desig-
compromiso no consigna, al respecto, estipulaciones especiales. nar uno o más arbitradores o amigables componedores incluyen-
Las facultades de los árbitros de derecho derivan, exclusiva- do sus nombres en la cláusula compromisoria, o posteriormente
mente, de la voluntad de los compromitentes y, por tanto, sus al redactarse el compromiso arbitral. Cuando no se trata de un
poderes deben interpretarse en forma restrictiva, ya que el amigable componedor único, las partes pueden designar uno
ejercicio de una facultad no conferida puede invalidar el laudo. cada una de ellas y un tercero para el caso de discordia; este
La redacción del compromiso debe, por ello, ser objeto de espe- último nombramiento puede postergal'se hasta la oportunidad
cial preocupación si no se desea malograr su objeto 393. Además, en que resulte necesario. En caso de no llegarse a un acuerdo
en el arbitraje de derecho, el compromiso arbitral debe haeerse sobre la designación del árbitro tercero, el nombramiento debe-
ante escribano público, como asimismo todas las actuaciones rá hacerse judicialmente.
de los árbitros. Es lógico que tanto el comitente como el constructor o em-
Conforme a lo anteriormente expresado, resulta que esta presario deben designar personas reconocidamente entendidas
forma de arbitraje no es la que más se acomoda a las soluciones en el arte de construír, sobre todo respecto del régimen técnico
rápidas y expeditivas que reclaman las contestaciones que sus- legal de la obra pública.
cita el contrato que estudiamos. Por ello, no es recomendable En la provincia de Santa Fe el arbitraje está a cargo del
frente a las pequeñas o grandes controversias originadas entre Consejo de Ingenieros, por haberlo así dispuesto la ley 2429 en
comitente y constructor, los cuales ven disminuír y aun desapa- su arto 13, inc. i.
recer con rapidez el móvil económico que pudieron tener al RAYMUNDO L. FERNÁNDEZ, siguiendo a CALVENTO, consi-
contratar. No existe, pues, una ventaja tan apreciable que au- dera que el juramento de los amigables componedores no es
torice a abandonar el camino de la justicia ordinaria y, por con- requisito esencial, como ocurre en el easo de los árbitros de de-
siguiente, la intervención de magistrados respecto de los cua-
les debe presumirse la experiencia que otorga una permanente expresa: HNo creo con MANCINI que el juicio arbitral implique economía,
actuación. Ver, también, lo expresado por J. RAMIRO PODET- sencillez y confianza, porque los litigantes no eligen los árbitros como jue-
TI J9~. ces, sino como defensores de sus respectivos derechos. De ahí que el
arbitraje voluntario como juicio tiene escasa aplicación y tiende a desapa-
393 RUGO ALSINA, Tratado teórico-¡mictico de derecho procesal ch'il recer".
y comercial, nO( 17, b, p. 806. 395 DE LA COLINA, Derecho y legislación procesa..l, t. J, n Q 416; RODRÍ_
$9~ J. RAMIRO PODETTI, en sus comentarios al Código de Procedimien- GUEZ, Comentarios al Código Proc. Civ. de la Capital Federal, 2~ ed.,
tC'S en Materia Civil y Comercial de la provincia de Mendoza, t. m, p. 269, t. III, p. 223.
422 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS PUBLICAS JURISDICCION
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 55) 423

rechos". En nuestra opinibn, y a pesar de que el art. 771 del dad" por haber fallado fuera de termino o sobre puntos no com-
C. Pr. se refiere, unicamente, a 10s arbitros, y no a 10s ami- prometidos as" la que debera entablarse dentro de 10s cinco dias
gables componedores, dicho articulo debe considerarse como una (art. 798 del C. Pr.).
de las tantas disposiciones con~ullesa1 juicio arbitral y a1 jui-
cio de amigables componedores. Por otra parte, el juramento H) Honorarios (art. 799). - Tanto 10s arbitros de jure
significa, siempre, una formalidad que concede una garantia como 10s amigables componedores tienen derecho a percibir
mas respecto del desempeiio impartial. Algunos fallos, ante la honorarios, 10s que pueden convenirse con las partes o regular-
ausencia de juramento, han resuelto la nulidad del laudo "?. 10s el juez o tribunal que tenga competencia para hacer cum-
Recusaciones. - Los arbitradores o amigables componedo- plir el laudo.
res s61o pueden ser recusados con causa y siempre que ella ha- Para la determinaci6n del monto sera necesario tener en
ya sobrevenido despuQ del nombramiento o que no se la cono- cuenta principios bbicos, como la importancia y complejidad
ciera a1 efectuarse este (art. 795 dei C. Pr.). Son causas le- del asunto, tiempo insumido para laudar, etc. "O.
gales de recusaci6n: 1) tener inter& direct0 o indirect0 en el Las partes quedan siempre solidariamente obligadas a1 pa-
asunto; 2) parelltesco dentro del cuarto grado de consangui- go de 10s honorarios devengados por 10s arbitros 'O.
nidad, o segundo de sfinidad; 3 ) enemistad manifiesta por he- BIELSA expresa: "La deslealtad y 10s abusos del proce-
chos determinados (art. 795 del C. Pr.). Esta enumeraci6n dimiento arbitral han desacreditado esta forma de decidir cues-
no es taxativa. tiones; por ejemplo, cuando 10s que contratan con el Estado
Por ultimo, consideramos que siempre sera conveniente quieren someter a decision arbitral derechos que son privati-
que en la contrata o en las especificaciones generales se fije un vos del Estado por ser atribuciones irrenunciables, y esto el
procedimiento, aceptado par las partes, que precise la actuaci6n Estado no lo puede consentir; luego suelen ser muy costosas al
de ellas y evite, por imprevisi6n, la den~orade 10s tramites y en Estado las cuestiones arbitrales, en raz6n de lo elevado del
definitiva del laudo. monto de honorarios regulados a 10s brbitros. Asi, pues, res-
pecto de lo primer0 s610 algunas cuestiones pueclen someterse a
F) Tk?mino pala Znzfdal-.- El art. 797 del C. Pr. estable- arbitros, y en cuanto a lo segundo la estimaci6n puede ser pre-
ce: "Si las partes no hubiesen prefijado termino, 10s amigables via y moderada. Lo mas deplorable, y que desacredita el juicio
componedores deberan pronunciar el laudo dentro de tres me- de Brbitros, cuando el Estado es parte, es la frecuencia con que
ses de la ultima aceptaci6nn. 10s arbitros terceros lo condenan, en general, sospechosa y ar-
Nuestros tribunales han resuelto que a 10s fines de la fi- bitrariamente".
jaci6n de 10s t6rminos so10 deben computarse 10s dias habiles,
por tratarse de un act0 de procedimiento, aun en el caso de I ) C,ucstiones que pueden sonzete~sea arbit.raje.-A pe-
sar de la ampiitud conceptual que informa el art. 55 que comen-
amigables componedores 9 9 8 .
tamos, de la cual pareciera desprenderse que todas las contra-
Debe entenderse, cuando no se ha fijado lo contrario, que
dicciones que susciten la aplicacion e interpretacion de 10s con-
el termino para laudar se contara desde la hora 24 del dia en
tratos de obras publicas, pueden ser objeto de arbitraje, dire-
que acept6 el cargo el tiltimo amigable componedor, como lo in- mos que esta cuesti6n reconoce acertadas limitaciones.
dica el citado art. 797.
G ) Recursos. -
Contra el laudo de 10s amigables compo-
'l"os amigables camponedores padrin laudar, ta~nbiin,sobre cues-
tiones accesorias, aunque no esten previstas en el campron?iso; p. ej.: costas,
nedores no se concede "recurso alguno, salvo la acci6n de nuli- intereses, etc. ("J.A.", t. 64, p. 608; t. 14, p. 572).
"J.A.", t. 1953-IV.. P.
. 343.
3 9 6 FERN~NDEZ, C6dig0 de Procedimie~tto Civil y Co?nevciol de ia *O1"J.A.", t. 59, p. 497; "L.L.", t. 7, p. 997; "J.A.", t. 33,
Capita!, eo?tcordado y co?acntado, Bs. As., 1944, p. 633, no 5. p. 258; "L.L.", t. 2, p. 1196.
307 "J.A.", t. 26, p. 386. ' O Z Ob. cit., Principios d e . . ., p. 459. Ver, tarnbien, ob. cit., Derecho
'" "J.A.", t. 9, p. 74; t. 3, p. 834, con nota. adnlinistrativo, t. lv, ps. 603 a 616.
424 REGIMEN
LEGAL DE LAS OBRAS P ~ ~ B L I C A S JURISDICCI~N
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (ART. 56) 425

Se considera que toda cuesti6n indemnizatoria, en cuanto contrato, que no revisten caracter exclusivamente t6cnico"
a ponto, valor econ6mic0, puede ser objeto de arbitraje. No (C.S.N., "Fallos", t. 133, p. 413).
a s i l a apreciaci6n juridica del contrato administrativo de obra "Si no se determina el caracter de 10s drbitros debe pre-
phblica, validez y objeci6n de sus clausulas; como dice BIEL sumirse que la intenci6n de las partes fue institiiirlos en cali-
sA'OY,nada "en que est6 en juego el ejercieio de la potestad ad- dad de arbitradores" (C.S.N., "Fallos", t. 152, p. 347).
ministrativa.. .". SPOTA*~* expresa que no pueden ser objeto "Las cuestiones que afecten a1 Estado como poder public0
de arbitraje "10s poderes de policia que ejerza la Administra- o las atribuciones de la soberania -ha resuelto la Corte Supre-
ci6n.. . para afianzar el orden, la seguridad, la moralidad o ma-, no pueden ser sometidas a1 fa110 de Hrbitros, con prescin-
bienestar del pueblo no obstante que de las medidas adoptadas dencia de 10s jueces" ("L.L.", t. 7, p. 731).
por la Administraci611, puedan derivar efectos o consecuencias "La sumision de una discusi6n juridica a la decision arbi-
patrimoniales". tral por convenio de las partes es, sin duda, una expresi6n de la
A nuestro juicio, no bay inconvenientes para que se some- autonomia de la voluntad y una prueba del respeto que ella im-
tan a arbitraje las contradicciones de caricter tecnico construc- pone, pero la libertad para contratar la soluci6n arbitral en ca-
tivo que puedan surgir de 10s contratos de obras pablicas; a1 so de diferencias tiene, sin embargo, un limite, y es el de que
contrario, pensamos que para estos casos es la soluci6n mas no pueden serle sometidas las cuestiones que afectan a1 orden
apropiada, ripida y eficaz. pljblico o social" ("L.L.", t. 32, p. 562).
En cambio, no se podri arbitrar sobre cuestiones de capa-
cidad o competencia de las partes. 252. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.

En definitiva, reiteramos que el arbitraje en el derecho "Como consecuencia de la creaci6n del recurso contencioso-
administrativo, y por tanto en el contrato que nos ocupa, debe adrninistrativo, se redacta este articulo que permitira en esta s
limitarse s61o a cuestiones de orden econ6mic0, indemnizaciones, otras materias abreviar controversias sobre puntos dudosos".
montos, etc., como asimismo todo aquello relativo a la inter-
pretaci6n de 10s aspectos tecnicos constructivos respecto de la Art. 56 *
ejecuci6n de la obra. Exceptfiase de la sustanciaci6n dispuesta por el articulo 49
(actual 57) de la ley de contabilidad la contrataci6n de cualquier
J ) Jurisprudencin. - "8Si se someti6 a decisi6n de Brbitros
todas las cuestiones que puedan surgir, sin limitation alguna,
la cuesti6n sobre caducidad del contrato no esti excluida de la
-
provision destinada a las obras p~blicasnacionales (253).
Consordanciaa: decrrtoa 1Q.324'49 r 23.264166.

jurisdicci6n arbitral" (C.S.N., "Fallos", t. 128, p. 402j. SUMARIO: 263. Conee~to de p m ~ i s i b n . A ) Fundamento. B l No 'ie ~resoindc dc
lo licitaci6n. C) Deeieto 19,324'49.-264. Aclaracion~s parkmcntarias.
"Ningan principio de orden pljblico se opone a que la insti-
tuci6n 3el arbitraje sea practicada por el Estado como persona 253. CONCEPTO DE PROVISION.
juridica a 10s fines de dirimir sus controversias con 10s parti- Proveer significa tener prontas para proporcionar o faci-
culares" (C.S.N., "Fallos", t. 133, p. 61; "J.A.", t. 59, ps. 365
litar ciertas cosas, necesarias para el cumplimiento de un fin
y ss., con nota de RAFAELBIELSA). determinado.
"El sometimiento a arbitros de las cuestiones que se sus- Contribuir a la "provisibn" de una obra pljblica importa
citen entre el Estado y un contratista de obras pfiblicas, sobre celebrar contratos para suministrar materiales, cosas muebles
vicios de construcci6n, no permite hacer extensiva la jurisdic- y demAs elementos destinados a su ejecuci6n. Ello configura el
ci6n arbitral a cuestiones originadas por el cumplimiento del contrato de suministro, el cual encuentra su sustentaci6n ju-
ridica, casi exclusivamente, en la ley civil.
'03

'04
Ob. tit., p. 368.
Ob. cit., t. 11, p. 782.
. Eatando en n m . 8 nL1 obca. el Gobierno dc Is Nacib;
mferente a In acrurlixiibn de lar devdra dcl E ~ t n d o ( v r r
dirt6 k ley 21.392.
"B.O.', 25/8/16).
Se t r a t a de verdaderos contratos de compraventa. P a r a ley de contabilidad establece: "El Poder Ejecutivo aprobara las
BIELSAlo; el contrato de suministro es tambien un contrato contrataciones que escedan d e cien millones de pesos y el res-
administrativo. E l citado autor le concede un caricter mixto, pectivo ministro, clentro de su jurisdiccibn, las que superen 10s
ya que participa sustancialmente de 10s caracteres de la compra- veinte millones".
venta.
Respecto de 10s tramites licitatorios, debera admitirse las
Ahora bien; precisado el concept0 de "provisi6n" conforme
a lo que se expresa en el articulo en anilisis, observamos que excepciones consagradas en el art. 9 de la ley cle obras piiblicas
la ley exceptua a la contrataci6n por 10s proveedores o suminis- y art. 56 clel citado decreto-ley de contabilidad.
tradores, de 10s trimites de "aprobaci6n" pol- la autoridad com- Aim en tales situaciones, y salvo 10s casos de imposibilidad
petente que prescribe el art. 57 del decreto-ley de contabilidad para conseguir oferentes o de imperiosa urgencia, siempre sera
23.354 saludable, si fuere posible, recurrir a la licitaci6n privada en
Consideramos que se trata, ~inicamente,d e la aprobaci6n obsequio de mayores garantias y resguardos.
por parte del Poder Ejecutivo o de 10s secretaries de Estado C) Decreto 19.924/49 - E n el art. 5 de este decreto
dentro de su jurisdiction, segiin el caso.
aclaratorio se precisa el alcance cle la excepcibn que establece la
-
A ) F?.mdn?nento. Nos parece acertado el fundamento norma de la ley 13.064 que estudiamos, y f i j a en cuatro illcisos
que se expresa en las aclaraciones parlamentarias al articulo las distintas situaciones que pileden presentarse:
en estudio, o sea, evitar que las aprobaciones por parte de las "I) 10s materiaies y elementos que se incorporan defini-
autoridades competentes "originen demora y entorpecimiento tivamente a la construcci611, trabajo, reparaci6n y coi~seruaci61~,
en la marcha de 10s trabajos". Se impone, nuevamente, la pron- etc., de una obra phblica;
t a termination de la obra publica como una necesidad reclama- " 2 ) 10s elementos mobiliarios estables y necesarios hasta
da por el inter& colectivo direct0 o indirecto. la primers habilitaci6n de la obra;
B) N o se j17,escinde de in licitacidn. -BIF.LSA'~' expresa "3) 10s trasportes p a r a las obras publicas;
terminantemente "que el contrato de suministro y el de obra "4) 10s elementos necesarios para organizar e instalar ser-
phblica estan sometidos a1 mismo rkgimen administrativo res- vicios de industria y que quedeil fijos (maquinas, etc.) en el
pecto de su formaci6n y ejecuci611". taller o fibrica".
Nos adherimos a lo expresado precedentemente, y recorda-
mos que el art. 55 del decreto-ley de contabilidad 23.354/56 El mismo articulo, in fine, aclara que no se consideran
prescribe: "Toda compra o venta por cuenta de la Nacibn, asi comprei~didosen la excepci6n del art. 56 que comentamos "10s
como toclo contrato sobre locacioi~es,arrendamientos, trabajos elementos necesarios o propios del posterior funcionamiento o
o sumiilistros, se hara, por regla general, previa licitaci6n pu- explotacion de 10s servicios enunciados y 10s elementos de fun-
blica". cionamiento de 10s servicios ya instalados en las obras phbli-
De este articulo se desprende que 10s suministradores tie- cas".
nen que someterse a1 regimen de las licitaciones phblicas o pri- El art. 62 del Proyecto del CIMOP establece: "Para la
vadas, seghn el caso. certification de provisiones r e g i r i n en lo pertinente, ]as mis-
En consecuencia, reiteramos que el articulo en anilisis mas normas de despacho y pago de 10s correspondientes certifi-
s610 exceptha a 10s contratos de "provisi6n", de la aprobaci6n cados de obra y s61o p a r a ellos podri eximirse la constituci6n
de la autoridad competente. E n efecto, el art. 57 del decreto- del fondo de reparo, cuando se estime conveniente a criterio de
,.~ -.
. --
a" Ver spendice, ps. 4 8 2 y ss
la Administraci6nn.

'07 Ob. cit., t. 11, p. 382.


Ver spindice, ps. 439 y ss.
254. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS.
"Se establece por este articulo que a las provisiones que
se destinan a las obras pliblicas nacionales, no se aplicaran 10s
trimites para la contrataci6n de elementos (materiales, rniqui-
nas, etc.) de que trata el art. 49 de la ley de contabilidad, cuyo
cumplimiento originari demoras y entorpecimientos en la mar-
cha de 10s trabajos". APENDICE LEGAL
Art. 57
LEY 13.064 *
Der6gase la ley 775 y toda otra disposici6n legal que se opon- (actualizada)
ga a la presente ley, con excepci6n de la ley 12.737 para construc-
ciones rnilitares. CAP~TULOI organismos legalinente autorizados,
Concor&nciaa: Icy 12.731.
D~ las pribiicas en gaoral que debera ser acompa8ado d e l e -
SUMARIO: 255. Aalnrasiener parlamcntnrisr. de condiciones de la ejecumon,
~ r t 1. . - considerase obra pfi. as' como de l a s bases del llamado
blica nacional toda ~ o n s t r u ~ ~ i 6 a~ licitacibn a que deban ajustarse
255. ACLARACIONES PARLAMENTARIAS. trabajo o w o de industria que 10s proponentes y el adjudicatario,
se ejeeute .. ean_fandos d e w + y del proyecto de contrato e n caso
"En este articulo de la ley se han incorporado todas las dis- -on, a exeepci6n de 10s efee- de eantrataei6n directs. L a respon-
posiciones de la ley 775, que conviene conservar, y para evitar tuados can subsidios, que se r e g i r i n sabilidad del proyecto y de 10s es-
dificultades, es necesario en consecuencia derogar totalmente por ley es9ecia1, y las ebnstruccia- tudios que le han servido de base.
nes militares, que se repiran por caen sobre el organismo que 10s
la ley, por haber sido sustituida por hsta. Con referencia a la
l a ley 12.737 "- y su reglamentaeibn realiz6.
ley 12.737, debe subsistir por las razones ya indicadas a1 co- y supletoriamente por las disposi- En casas excepaionales y euando
mentar el art. 1 de este proyecto". ciones de la presente"*". l a s cireunstaneias especiales lo re-
quieran, el Poder Ejecutivo padrh
Art. 2 . - L a s facultades y obliga-
ciones que establece la presente ley, autoriear la adjudicacibn, sobre la
base de anteproyectos y presupues-
Art. 58 padran ser delegadas por el Poder
tos globales, 10s que tendran el ca-
Ejecutiva en-dad, organismo
Cornuniquese a1 Poder Ejecutivo. 0 funcionariolegalmente autorizado.
r a t t e r d e provisional por el tiempo
necesano p a r a que se preparen y
AT^. 3. - E n caso de que el Esta- aprueben las doeumentos definiti-
do resuelva realizar obras p6blicas .
"?,Q
por intermedio d e personas o enti- se p o d r ~llamar a concuiso para
dades no oficiales, procedera confor- 1% elaboraci6n de proyectos y aeor-
me con lo establacido en la Presente dar premios que se consideren jus-
ley. tos y estimulantes, as( eomo con-
Avt. 4. - Antes de sacar u n a t r a t a r 10s proyectos directamente
obra piiblica a remate o de contra- en casos especiales.
t a r directamente s u realizaci6n, se Cuando conviniere acelerar l a
r e q u e r i r i la ~ r o b a c i 6 ndel provego terminaci6n d e la obra, podran esta-
0- res~e&ivo, por 10s blecerse bonificaeiones o primas,

Sanc. el 29 set. 1947; prom. el 1 3 act. 1947


" V e r p. 445.
**' Decreto aciaratorio 10.324/49 ( v e r p. 439).
430 ApÉNDICE LEGAL LEY 13.064 431

las que se consignarán en las bases correspondiente al Honorable "Con- facción de serV1ClOS de orden secial Cuando para el éxito de la licita.-
de la licitación. greso. En caso de que el mismo no de carácter impestergable; ción sea conveniente, se podrán am-
Art. 5. - La licitación y/o con- se hubiera pronunciado dentro del d) cuando la seguridad del Es· pliar 108 plazos establecidos, así
tratación de obras públicas se hará período ordinario correspondiente, tado exija garantia especial o. gran come reducirlos en casos de urgen-
sobre la base de uno de los siguien- se tendrá por acordado el crédito reEerva¡ cia.
tes sistemas: solicitado, así como la autorización e) cuando para la adjudicación Art. 11. - El aviso de licitación
a.) por unidad de medida; para financiarlo (ley de contabili- resulte determinante la capacidad deberá expresar; la obra que SE'<
b) por ajuste alzado; dad, arto 17)"'. artística e técnicocientífica, la des- licita, el sitio de ejecución, el e.ga-
e) por coste y costa SI en caso de Art. 8. - Los créditos acordados treza o. habilidad o la experiencia nismo que realiza la licitación, el
urgencia justificada o de convenien- para obras públicas podrán afec- particular del ejecutor del trabaje lugar donde pueden consultarse f)
cia comprobada; tarse :!lar los importes que demande o cuando. éste se halle amparado retirarse las bases del remate, las
d) por otros sistemas de excep- la adquisición del terreno necesario
por patente o privilegios, o los co- condiciones a que debe ajustarse la
nocimientes para la ejecución-sean propuesta, el funcionario a que de-
ción que se establezcan.
En todos los casos la contrata-
para su ejecució11.
Art. 9**.-Sólo podrán adjudi-
PQSeÍ90.S __ 'pOr una sola ruSOña o ben dirigirse ° entregarse las pro-
ción podrá hacerse con o sin pro- entidad; puestas, el lugar, día y hora en que
carse las obras públicas nacionales f) cuando realizada una subasta,
visión de materiales por parte del haya que celebrarse la subasta y
en remate público. no haya habido proponentes o no
Estado. el importe de la garantia que el
Quedan exceptuadas de la solem- se hubiera hecho oferta admisible;
Art. 6. - Podrá ser realizado con propenente deberá constituir para
nidad de la subasta y podrán ser g) los demás casos previstos en
licitación o sin ella el arrendamien- intervenir en ella.
licitadas privadamente o COl1trata- la ley de contabilidad"'.
to de inmuebles y de máquinas das en forma directa, 1as obras Art. 12. - Los planos y presu-
(implementos, equipos, trasportes, comprendidas en los siguientes ca- puestes, la memoria y demás docu-
CAPÍTULO II
'embarcaciones, dragas, grúas flo- sos: mentación necesaria para la infor-
tantes, etc.), destinados a obras pú- De la licitación y adjudicación mación de los proPQnentes estarán
a) cuando el costo de la obra no
blicas nacionales. excede de $ 100.000; a disDosición de les Que deseen
Art. 10 **.-La licitación públi-
A?,t. r. - No podrá llamarse a b) cuando los trabajos que resul- consultarlos, durante el término del
ca se anunciará en el Boletín Ofi-
licitación ni adjudicarse obra algu- ten indispensables en una obra en llamado, en la sede de la autoridad
cial de la N ación y en el órgano licitante.
na, 11i efectuarf:ie inversiones que curso de ejecución, no hubiesen sido análogo del gobierno provincial o
no tengan crédito legal. previstos en el proyecto ni pudiera Cepias de la documentación arri-
del territorio donde la obra haya
Exceptúase de este requisito las incluirse en el contrato respectivo. ba expresada se remitirán a la
de censtruírse, sin perjuicio de
construcciones nuevas o reparacio- El importe de los trabajos comple- provincia o territorio donde se hará
anunciarla en órganGs privados de
nes que fueron declaradas de reco- mentarios antedichos no excederá la obra, con anterioridad a la publi-
publicidad o. en cualquier otra fer-
nocida urgencia, con cargo de soli- de los límites consignados en la es~ cación del aviso, manteniéndese
ma, en el país e en el extranjero,
citar el otorgamiento del crédito cala siguiente: para el mismo fin y por igual tiem~
si así se estimare oportuno.
po, en oficinas de la autoridad lici-
L-imiec de 1", cOll,trCLta.ció .... Los anuncios obligatorios debe-
Co~to origi",,,I_ de la. obra. co"trata.M ,',** lJor obr(l..' complcn¡,cnta.ria.$
tante o en el juzgado federal co-
rán publicarse con la anticipación rrespondiente.
Hasta ~ 500.000 $ 100.000 y durante el tiempo que se seña-
Desde 500.001 hasta $ 2.000.000 20 % lan a continuación; Art. 13. - Créase el Registro Na-
2.000.001 5.000.000 15 Dia..~ Días cional de Constructores de Obras
10 "
Más de
5.000.001
10.000.000 "
10.000.000
5 "
de
Clntiei-
pació,,-
'"
publi-
ca.ción
Públicas, a los efectos de la califi-
cación y capacitación de las em-
" " $ 50.000 a $ 200.000 10 5 presas, el que se regirá por el re-
Esta escala será acumulativa cia reconocida o circunstancias im- " 200.001 " " 500.000 15 10 glamento que deberá dictar el Poder
cuando el coste original de la obra
contratada sea superior a $ 500.000.
previstas demandaren una pronta
ejecución que n,) dé lugar a les
,,500.001 en más
® '0;> Ejecutivo ,.,*>1<*.

e) cuando los trabajos de urgen- trámites de la subasta, e a la satis- * Art. 5-6 del decreto-ley de contabilidad 23.354/56 (ver p. 482). Ver
también ley 14.000 (p. 442).
,., Decreto-ley de contabilidad 23.354/56 (ver p. 482). ** Modificado por ley 16.798 (ver inf?'a, p. 512).
"" Modificado por ley 16.798 (ver in/ra, p. 511). *** Reducir a pesos ley, según ley 18.188.
~,,~~, Los importes del c1.1adro, relativos al costo de la obra y sus límites ***'" R,eglamento del Registro Nacional de Constructores de Obras PÚ-
de construcción, deben reducirse a "pesos ley", según la ley 18.188. blicas (ver ps. 476 y ss.).
432 ApÉNDICE LEGAL LEY 13.064 433
Art. 14. - Antes de presentar Art. 17. - Las ofertas comple-
mentarias o propuestas de modifi- po determinado del Registro de Art. 24. - Los contratos queda-
una propuesta, el que la hiciese de-
caciones que fueran entregadas con Constructores de Obras Públicas. rán perfeccionados con el cumpli-
berá depositar, en efectivo o en tí-
tulos o en bonos nacionales, en el posterioridad al acto del remate, miento de los preceptos enunciacios
CAPíTULO III en los precedentes artículos, sin r.e·
Banco de la Nación Argentina, a la deben ser desechadas. Sin embargo,
orden de la autoridad compete:1te p.Q_qrán considerarse aclaraciones De la formalización del contrato cesidad de otros trámites.
respectiva, una suma equivalente que no alteren -sustancIalmente la
propuesta original, ni modifiquen Art. 21 *. - Entre la Administra_ CAPÍTULO IV
al 1 % del valor de] presupuesto
ción pública y el adjudicatario se De la ejecución de las obras
oficial de la obra que se licita *. las bases del remate ni el principio
firmará el contrato administrativo
La cantidad depositada no será de igualdad entre todas las pro-- Art. 25. - Una vez firmado el
de obra pública y éste afianzará el
devuelta al proponente a quien se puestas. contrato, la iniclación y realización
cumplimiento de su compromiso
hiciera la adjudicación hasta des- Art. 18.-La circunstancia de no mediante un depósito en el Banco del trabajo se sujetará a lo- esta-
pués de celebrado el contrato. haberse presentado más de una pró-. de la Nación Argentina por un 5% blecido en los pliegos de condiciones
Art. 1 •.,- propuestas cerra- puesta no impide la adjudicación. del monto del convenio, en dinero g'enerales y especiales que sirvie-
das se resentará hasta la feeha Ésta caerá siempre sobre la lVás O en títulos o en bonos nacionales, ron de base para la licitación o ad-
y hora se s para el acto de _.~onveni~nte, siendo conforme CO,l' al valor corriente en plaza, o bien ~~cación directa de las obras.
.¿i licitaclOn y seran héchas en pne- las condiciones establecidas para la mediante una fianza bancaria equi- Art. 26. - El contratista es res-
gos nrmados por el proponente y licitación. valente, a satisfacción de la autori- ponsable de la correcta interpreta-
acompañadas por el documento en La presentación de propuestas no dad competente. Dicha fianza será ción de los planos para la realización
que conste haberse efectuado el de- da derecho alguno a los proponen- afectada en la proporción y forma de la obra y resnonderá de los de-
pósito previo exigido por el artículo tes para la aceptación de aqu~llas, que se establece en los arts. 26, 27 fectos que pued~n producirse du-
anterior. y 35. rante la ejecución y conservación
Art. 1.9.- Presentada una pro-
Art. 16, _ En el lugar, día y hora puesta o hecha la adjudicación en Se podrá contratar la obra con de la misma hasta la recepción
señalados en los avisos, se dará stl- la forma que determina la ley de:! el proponente que siga en orden de final. Cualquier deficiencia o error
mienzo al acto de la licitación, V el1- contabilidad, el proponente o adju- conveniencia, cuando los primeros que constatara en el proyecto o en
cido el plazo para la admisión de dicatario no podrá traspasar los de-, retiraran las propuestas o no con~ los planos, deberá comunicarlo al
las propuestas y antes de abrirse rechos, en todo o en parte, sin curriesen a finnar el contrato.
Formarán parte del contrato que funcionario com!Jetente antes de ini-
algunos de los pliegos presentados, consentimiento de la autoridad com~ ciar el trabajo.
podrán los interesados pedir expli- se suscriba, las bases de licitación
peten te. "
caciones o formular aclaraciones el pliego de condiciones, las espe~ Art. 27. - El contratista es res-
Este consentimiento podrá acor- ponsable de cualquier reclamo o
relacionadas con el acto, pero ini- cificaciones técnicas y demás docu-
darse, com,o excepción, si el que re~ demanda que pudiera originar la
ciada la apertura de pliegos, no se mentos de la licitación "'''.
cibiera los derechos ofrece, por lo provisión o el uso indebido de ma-
admitirá observación o explicación menos, iguales garantías. Art. 22. - Después de firmado
alguna, el contrato, se entregará al contra- teriales, sistema de construcción o
.:>e abrirán las cubiertas éle 1'.1_ ..,. A1"t. 20. - Los proponentes deben tista, sin costo, una copia autori- implementos patentados.
.. ,áegos conteniendo las prOpUb~c.~, mantener las ofertas durante el zada de los planos y presupuesto, ~rt, 28, - El contratista no po-
estas se leerán por el aC'G'i.J.b.:i'iv plazo fijado en las bases de la lici- y se le facilitarán los demás docu- drá recusar al técnico que la autori-
ante los funcionarios y personas tación. mentos del proyect.o para que pueda dad competente haya designado
que presencien el acto; terminada Si antes de resolverse la adjucl'- examinarlos o copiarlos, si lo cre- para la dirección, ins!lección o tasa-
la lectura, se extenderá acta que cación dentro del plazo de manteni- yese necesario. ción de las obras; pero si tuviese
será firmada por los funcionarios miento de la propuesta, ésta fuera causas justificadas, las expondrá
Art. 23. - Firmado el contrato
retirada, o invitado a firmar el
autorizantes y los asistentes en el el contratista no podrá trasferirl~ para que dicha autoridad las resuel-
momento de labrarse aquélla. Los contrato 110 se presentara en forma va, sin que esto sea motivo para
ni cederlo, en todo o eW partel a
proponentes podrán dejar constan- y tiempo, o se negara a cumplir el que se suspendan los trabajos.
otra persona o entidad, ni asociarse
cia en dicha acta de las observa- contrato hecho en término, perderá
para su cumplimiento, sin autori- -Art. 29. - El contratista se con-
ciones que les merezca el acto Q el de;:¡ósito de garantía en bendicio
zación y aprobación de autoridad formará con las modificaciones en
cualquiera de las propuestas pre- de la Administración pública, sin competent-e.
perjuicio de la suspensión por tiem- los trabajos, que le fuesen ordena-
sentadas.
* Modificado por ley 16.798 (ver in/ra, p. 511).
". Decreto 7928/49 (ver p. 441'). ** Ley 14.14.3 (.ver p. 442). Decreto 1&16/64 (ver ps. 44 2 Y s ..
)
dos por funcionario autorizado,
2E LEGAL

tativo de valores, euidando que l a


I cados a s u favor, de l a s retenciones cornfin acuerdo. E n caso de dismi-
para reparo o bien afectar l a fian- nuci611, el nuevo precio s e apliearh
siempre que esa; 6rdenes le sean provisi6n no represente una c a r g a
dadas por escrito y no alteren las extracontractual para el c o n t r a t i s
za rendida. a la totalidad del trabajo a realizar
ta, y se reconoceri a Cste el dere- A r t . 36.- E l contratista deberi en el item, pero si se t r a t a de au-
bases del contrato.
mantener a1 dia el pago del per- mentos s61o se aplicars a la can-
.-Art, SO. - Las alteraciones del cho de indemnizaci6n por 10s mate-
tidad de trabajo que erceda de la
riales acopiados y 10s contratados, sonal que emplee en la obra y no
proyeeto que produzcan aumentos p o d r i dedveirle suma alguna que que Para este item figura en el
a reducciones de costos o trabajos en viaje o en construeci6n, si pro-
base fehacientemente la existencia no responda a1 cumplimiento d e le- presupuesto oficial de , l a obra. Si
contratados, s e r i n obligatarias p a r a yes a de resalueiones del Poder Eje- no se l a g r a r a acuerdo entre los
el contratista, abonindose, en el d e 10s mismos.
cutivo o del Poder Judicial, y d a r a contratantes, l a Administraci6n po-
primer caso, el importe del aumen- A?t. s4. -Si p a r a llevar a cab0 estricto cumplimiento a las disposi- dri disponer qua 105 trabejos del
to, sin que tenga derecho en el las modifieaciones a que se 1,efiere ciones sobre legislaci6n del trabajo item disminuido o 10s exeedentes
segundo a reelamar ninguna indem- el a r t . 30, o por cualquier a t r a cau- y a l a s cue en adelante se impusie- del que se h a aumentado, se lleven
nizacibn por 10s bermficios que hu- 54, sf juzgase necesario suspender
ran. Sin perjuicio de lo estableeido a cabo direetamente o por nuevo
biera dejado de percibir por la parte el todo o p a r t e de las obras con- en el art. 39, toda infracci6n al cum- contrato, sin derecho a reclamacidn
reducida, suprimida o modificada. tratadas, s e r i requisite indispensa- plimiento de estas obligaciones pc- alguna DOT parte del contratista.
S i el contratista justificase haber ble p a r a la validez de l a resoluei6n, d r a considerarse negligencia grave La supresi6n total de un item,
acopiado o contratado matexiairs o comunicar a1 contratista l a orden a 10s efectos de la rescisibn del con- s61o dara al contratista el derecho
equipos p a r a las obras reducidas o
suprimidas, s e h a r a un justiprecio
del perjuicio que haya suftido por
dicha causa, el que le sera certifi-
correspondiente por escrito, proce-
diiindose a l a medici6n de l a obra
ejecutada, en la parte que alcance
la suspensi6n y a extender acta del
t r a t o por culpa del contratista, y
en todos los easos irnpediri el t r b
mite Y el pago de 10s certificados
d e obras.
-
que le eonfiere el art. 63.
A7t. 33, -El contratista no ten-
d r i derecho a indemnizaci6n por
cado y abonado. resultado. eausas de perdidas, averias o per-
La obligaci6n por p a r t e del con- E n dicha acta se f i j a r a el detalle juicios ocasionados por su propia
C ~ p f ~V m culpa, falta d e medios o errores en
tratista, de aeeptar l a s modifica- y valor del plantel, del material
acopiado y del eontratado, en viaje De las alteraciones de las l a s operaciones cue le sean i m ~ u -
ciones a que se refiere el presente
o construcci6n, y se h a r a una n6- condiciones
~~.
~~~~~~~ del
~.contvato
~ ~. tables. Cuando esas ord did as. ave-
articulo, queda limitada d e acuerdo rias o perjuieios provengan de cul-
I c o n lo que estableee el a r t . 53. mina del personal que deba quedar Art. 37. - E l cantratista no Po-
a cargo de l a obra. El contratista pa de 10s empleados de l a Adminis-
Art. 51.-No pod16 el contra- drit, bnjo pretextu de e m r *mi- tracidn, o de fuerza mayor o caso
t e n d r i derecho, en ese caso, a que si6n de su parte, reciamar aumento
tista por si, bajo ningun pretexto, fortuito, s e r i n soportador, por la
se le indemnice por todos los gasto3
haeer trabajo alguno, sino con es- d e 10s precios fijados en el contrato. Administraci6n Dliblica.
y perjuieios que l a suspensi6n le
tricta sujecidn al contrato, y si lo L a s equivacaciones del Presu- Para 10s efectbs de la aplicaci6n
acasione, 10s que deberin serle eer-
hiciere no le sere abonado, a menos Puesto, en cuanto a extensi6n 0 del p i r r a f o anterior se eonsidera-
de que presente orden escrita que
p a r a ello le hubiere sido dada por
funcianario autorizado, en cuyo caso
-tificados y abonados.
-
Art. 85. L a s demoras en la ter-
minaci6n de 10s trabajos eon res-
valor de las obras, se corregiran
en cualauier t i e m ~ ohasta la ter-
minaei6n del contrato.
r.4" C~S.OS fortuitos de fuerza ma-
,"A.

a) 10s que tengan causa direct*


el pago deber.4 disponerse por auto- pecto a 10s plazos estipuladas, d a r a E n estos easos el contratista ten- en actos de l a Administraci6n pli-
ridad eompetente. lugar a l a aplicacidn de multas o d r a el derecho que le acuerdan 10s biica, no previstos en 10s pliegos de
sanciones que s e r i n graduadas por
Art. 32. - Cuando el contrato arts. 38 y 53. licitaci6n;
el Poder Ejecutivo de acuerdo con
establezca que el contratista debe A r t . $8.-Si en el contrato de b ) los acontecimientas de origen
l a importancia del atraso, siempre obras pliblicas celebrado, la Admi-
a p a r t a r 10s materiales, estos debe- natural extraordinarios y de carac-
que el contratista no pruebe que
ran ajustarse estrictamente a las nistraci6n hubiera fijado precios teristicas tales que impidan al con-
se debieron a causas justificadas y
espeeificaciones que de lor mismos unitarios y las modificaciones o tratista la adopci6n de las medidas
Bstas sean aceptadas por autoridad
haga el pliego de condiciones. errores a que s e refieren 10s arts. necesarias p a r a prevenir sus efec-
competente.
30 y 37 importasen en a1g.h item tos.
Art. $3.- Cuando sin hallarse E l contratista q u e d a r i constitui- u n aumento o disminuci6n superio- P a r a tener derecho a las indemni-
estipuiado en las eondiciones del do en mora por el so>o heeho del res a un 2 0 % del importe del zaciones a que se refiere este ar-
contrato, fuese conveniente emplear trascurso del o de las plazos esti- mismo, la Administraci6n o el con- ticulo, el contratista debera haeer
materiales pertenecientes al Estado, pnlados en el contrato Y obligado t r a t i s t a tendra derecho a que s e la reclamacidn correspondiente den-
s e descontara a1 contratista el im- a1 pago de l a multa aplicada, pu- fije un nuevo precio unitario de t r o de 10s plazos y en las condi-
porte que resulte del estudio equi- diendosele descontar de 10s certifi-
436 ApÉNDICE LEGAL LEY 13.064 437

ciones que determinen los pliegos se apruebe la recepción definitiva documentos por actos del mismo, no dono o interrupción sean continua-
especiales de cada obra. y justifique haber satisfecho la in- tendrá derecho al pago de intereses. dos por el tél'mino de un mes.
En caso de que proceda la in- demnización de los daños y perjui- .'- En el caSo del inc. b, deberá exi-
demnización, se pagará el perjuicio cios qUe corran por su cuenta. CAPÍTULO VIII girse al contratista que ponga· los
de acuerdo, en cuanto ello sea po- medios necesar;o~ para acelel'ar los
De la rescisión del contrato
sible, con los precios del contrato. CAPÍTULO VII trabajos hasta alcanzar el nivel
De los pagos de las obras Art. 49. - En caso de muerte, contractual de ejecución en el plazo
CAPÍTULO VI quiebra o concurso civil del con- que se le fije v urocederá a la res-
De la, recepción de Zas obras Art. 45.-Las condiciones de pa- tratista, quedará rescindido el con- cisión del contra'to si éste no adopta
go se establecerán también en los trato, a no ser que los herederos, las medidas exigidas con ese objeto.
Art. 40. - Las obras podrán reci- pliegos de condiciones generales y o síndico de la quiebra o concurso, En el caso del inc. e, se podrá prO-
birse parcial o totalmente, confor- en los particulares para cada obra. ofrezcan llevar a cabo la obra bajo rrogar el plazo si el contratista de-
me con 10 establecido en el con- Art. 46. - Los pliegos de condi- las condiciones estir.lUladas en aquél. mostrase que la demora en la ini-
trato; pero la recepción parcial ciones graduarán la imposición y La Administración nacional fijará ciación de las obras se ha produ-
también podrá hacerse, cuando se los plazos de presentación de los cido por causas inevitables y ofrez-
liberación de garantías correspon-
considere conveniente, por autori- ofrecimientos y podrá admitirlos o ca cumplir su compromiso. En caso
dientes a las liquidaciones parcia-
dad competente. desecharlos, sin que, en el último de que no proceda el otorgamiento
La recepción total o parcial ten- les de los trabajos"'. caso, tengan dichos sucesores dere- de esa prórroga, o que concedida
drá carácter provisional hasta tan- Art. 47. - Las sumas que deban cho a indemnización alguna. ésta, el contratista tampoco diera
to se haya cumplido el plazo de entregarse al contratista en pago Art. SO. - La Administración na- comienzo a los trabajos en el nuevo
garantía que se hubiese fijado. de la abra, quedan exentas de em- cional tendrá derecho a la rescisión plazo fijado, el contrato quedará
bargo judicial, salvo el caso en que rescindido COn pérdida de la fianza.
Art. 41, - La recepción defini- del contrato, en los casos siguien-
tiva se, llevará a efecto tan pronto
los acreedores sean obreros -emplea- Art. 51. - Resuelta la rescisión
dos en la construcción o personas tes:
expire el plazo de la garantía que a) cuando el contratista se haga del contrato salvo el caso previsto
a quienes se deban servicios, ha- en el ine. c del artículo anterior,
se hubiese fijado en el contrato, culpable de fraude o grave negli-
bajos o materiales por ella, ella tendrá las siguientes conse-
siendo durante C::ite plazo, el con- gencia o contravenga las obligacio-
Sólo se admitirá el embargo por cuencias:
tratista responsable de la conser- nes y condiciones estipuladas en el
los acreedores particulares del con~
vación y reparación de las obras, a) El contrati~ta responderá por
tratista, sobre la suma liquidada· contrato;
salvo los defectos resultantes del los perjuicios que sufra la Admi-
que quedase a entregársele después ~ b) cuando el contratista proceda
uso indebido de las mismas. nistración a causa del nuevo con-
de la recepción definitiva de la a la ejecución de las obras con len-
Art. 42. - En los casos de l'e- trato que celebre para la continua-
obra. titud, de modo ,!ue la parte ej ecu-
cepciones parciales definitivas, el ción de las obras, (1 por la ejecución
Art. 48. - Si los pagos al contra- tada no corresponda al tiempo pre- de éstas directamente.
contratista tendrá derecho a que
tista se retardasen por más de visto en los planos de trabajo y a b) La Administración tomará, si
se le devuelva o libere la parte
treinta días a partir de la fecha juicio de la Administración no lo cree conveniente y previa valua-
proporcional de la fianza y de la
en que, según el contrato, deban puedan terminarse en los Illazos es- ción convenciollal, sin aumento de
garantía para reparo, con arreglo
hacerse, éste tendrá derecho única- tipulados; ninguna es~ecie, los equipos y ma-
a lo dispuesto en los arts. 20, 4·1
mente a reclamar intereses a la e) cuando el contratista se exce- teriales necesarios !lara la continua-
Y 46.
tasa fij ada por el Banco de la N a- da del plazo fijado en las bases de ción de la obra.
Art. 43. - Si las obras no estu- ción Argentina, para los deseue!1-
viesen ejecutadas con arreglo él las licitación para la iniciación de las e) Los créditos que resulten por
tos sobre certificados de· obra. obras; los materiales que la Administra-
condiciones del contrato, se podrá Si el retraso fuere causado por
suspender la recepción provisional d) si el contratista trasfiere en ción reciba, en el caso del inciso
el contratista, debido a reclamacio- todo o en parte su contrato, se anterior, :pOr la liquidación de par-
hasta que se hallen en ese estado, nes sobre mediciones u otras causas
sin perjuicio de la aplicación de asocia con otros para la construc- tes -de obras terminadas u obras in-
con motivo de la ejecución de la ción o subcontrata, sin previa au- conclusas que sean de recibo, y por
los arts. 35 y 50 si correspondiera. obra y ellas resultasen infundadas, torización de la Administración; fondos de reparos, quedarán rete-
Art. 44. - No se cancelará la o se interrumpiese la emisión o el
e) cuando el contratista abando- nidos a la resulta de la liquidación
fianza al contratista hasta que no trámite de los certificados u otros
ne las obras o interrumpa los tra- final de los trabajos.
bajos por plazo mayor de ocho días ~En ningún caso el contratista
* Decreto 5742/54 (ver ps. 444 y s.). Decreto-ley ,653/58 (ver p. 464). en tres ocasiones, o cuando el aban- tendrá derecho al beneficio que se
438 ApÉNDICE LEGAL DECRETO 19.324/49 439
obtuviese en la continuación de las Art.. 54. - Producida la rescisión obras públicas, derivadas de los Art. 56. - Exceptúase de la sus-
obras con respecto a los precios del del contrato en virtud de las cau- mismos, deberán debatirse ante la tanciación dispuesta por el 8rt. 49
contrato rescindido. sales previstas en el articulo ante- jUrisdicción contenc.ioso-administra- de la ley de contabilidad la con-
e) Sin perjuicio de las sancion,es rior, ella tendrá las siguientes tiva, renunciando expresamente los
consecuencias: tratación de cualquier provisión
dispuestas en esta ley, el contratls- contratistas a toda otra jurisdicción. destinada a las obras públicas na-
ta que se encuentre comprendido a) liquidación a fa~?r del ~on­ La exigencia de este artículo será
tratísta previa valuaclOn practica- cionales "'.
en el caso del ine. a del artículo voluntaria para el contratista hasta
anterior perderá 'además la fianza da de común acuerdo con él sobre tanto no se dicte la' ley que rija el Art. 57. - Derógase la ley 775 y
rendida. la base de los precios, costos y va- -trámite en lo contencioso-adminis- toda otra disposición legal que se
Art. 52. - En caso de que res- lores contractuales, del importe de trativo. En caso de someterse el oponga a la pr~sente ley, Con ex-
cindido el contrato !l0r culpa del los equipos, herramientas, instala- contratista al actual trámite podrá cepción de la ley 12.737 para cons-
contratista, la Administración ~e­ ciones, útiles y demás ense;es ne.- -convenir con la autoridad adminis- trUcCiones militares.
solviera variar el proyecto que 51r- cesarios para la obra que este no trativa un tribunal arbitral que de- Art. 58.-Comuníquese al Poder
vió de base a la conttatación, la quiera retener; cida en única instancia. Ejecutivo.
rescisión sólo determinará la pérdi- b) liquidación a favor del c~n­
da de la fianza, debiendo liquidarse tratista del importe de los materla-
los trabajos efectuados hasta la les acopiados y los contratados, en
fecha de la cesación de los mismos. viaje o en elaboración, que sean DECRETO 19.324/49"
de recibo;
Art. 59. - El contratista tendrá
derecho a rescindir el contrato, en
e) trasferencia, sin pérdida para Aclara,ción de conceptos y expresiones usados en la ley 13.061,
el contratista, de los contratos <:e-
los siguientes casos:
lebrados oor el mismo para la eJe-
a) cuando las modificaciones VISTO la necesidad de aclarar al-
cución de~las obras: Que procede igualmente concretar
mencionadas en el arto 30 o los erro- gunos conceptos y expre'siones usa- cuáles agentes del servicio civil
d) si hubiera trabajos ejecutados,
res a que se refiere el arto 37 dos en la ley 13.064, de obras pú- podrán aprobar los proyectos y pre_
el contratista. deberá requerir la blicas; y
alteren el valor total de las obras supuestos de obras públicas; elegir
inmediata recepción provisional de
_ contratadas en un 20- % en más el sistema para su ejecución; auto-
los mismos, debiendo realizarse su CONSIDERANDO:
o en menOSj rizar, aprobar y adjudicar licita-
recepción definitiva una. vez ven-
b) cuando la Administración p-ú- Que el alcance y real significado ciones y celebrar contrataciones
cido el l)lazo de garantía;
blica suspenda por más de tres de las expresiones "construcción",
e) liq~idación a favor del con- directas (arts. 5 y 6 de la ley
meses la ejecución de las obras; "trabajo" v "servicio de industria" 13.064), en relación con las dis-
tratista de los gastos improducti-
e) cuando el contratista se vea del arto { de dicha ley debe ser posiciones de la ley 12.961', de con-
vos que probare haber tenido como
obligado a suspender las obras por precisado para delimitar el concepto tabilidad, y sus normas reglamen-
consecuencia de la rescisión del
más de tres meses, o a reducir el de obra pública definido en la tarias, y salvo el caso excepcional
contrato;
ritmo previsto en más de un 50 0/0 misma; de uso de facultades delegadas a
f) no se liquidará a favor del
durante el mismo período, como Que igualmente ha de determi- mérito del arto 2 de la ley 13.064;
consecuencia de la falta de cumpli- contratista suma alguna por con-
narse si las construcciones milita.- Que en lo que respecta al per-
miento en término, por parte de la cepto de indemnización o de bene- res tienen el carácter de obras pú-
ficio que hubiera podido obtener feccionamiento del contrato, convie-
Administración, de la entrega de blicas (ley 13.064, arto 1), aunque ne dejar expresamente determinado
elementos o materiales a que se sobre las obras no ejecutadas. no estén regidas principalmente
En el caso del inc. d del arto 53, que no es necesaria la formalidad
hubiere comprometido; por el citado cuerpo legal; de la escritura pública según lo
d) por caso fortuito y/o fuerz.a no será de aplicación el inc. e del Que corresponde precisar también prescrito en el arto 24 de la ley
mayor que imposibilite el cumpli- presente artículo. qué agentes del servicio civil po- en cuestión y el 17 de la 13.249
miento de las obligaciones emergen- drán ser conceptuados autoridad, que derogó el arto 9 de la ley
tes del contrato; CAPÍTULO IX organismo o funcionario para ejer- 1"1.672 (edición 1943);
e) cuando la Administración no Jurisdicción contencioso-admi- cer facultades por delegación según Que con re's.pecto a los suminis-
efectúe la entrega de los terrenos nistrativa lo dispuesto en el arto 2 del mismo; tros y adquisiciones para obras pú-
ni realice el replanteo de la obra,
dentro del plazo fijado en los pliegos Art. 55. - Todas las cuestiones
especiales más una tolerancia de a que dé lugar la aplicación e in- '" Decreto-ley de contabilidad 23.354/56 (ver pS. 482 y ss.).
treinta días. terpretación de los contratos de ** Dictado el 13 de agosto de 1949.
440 APENDICE LEGAL

y servicios de industria enunciados 3) 10s trasportes p a r a las obras Art. 6.- El Ministeria de Obras
blieas ha de precisarse asimismo l a
precedentemente, h a s t a su habilita- phblicas; Pubiicas proyecthra el pliego de
amplitud del regimen de excepci6n
al procedimiento exigido en 10s arts. ci6n integral. 4 ) 10s elementos necesarios p a r a condiciones "tipo" en base a las dis.
Avt. 3.-La aprobacidn de pro- organizar e instalar servicios de
4,6 y 47 de la ley 12.961, de conta- posicianes de la ley 13.064, y art.
bilidad, que f i j a el art. 56 de la yectos y presupuestos, elecci6n de industria Y que queden fijos ( m i -
47 del decreto 34.952/47, reglamen.
ley 13.064, y aclarar el verdadero sistema p a r a su ejecueibn, autori- quinas, etc.) en el taller o fibrica.
No se consideran eomprendidos tario d e la ley 12.954, p a r a ser
sentido y extensi6n del vocablo zacibn, aprobaci6n y adjudicaci6n aplicado con earacter general e n
"provisiones" utilizado e n 4. de licitaciones y celebraci6n d e con- en la excepcidn contenida en el re-
ferido art. 5 5 10s elementos nece- todas las dependencias de la Ad-
trataciones directas para la ejecu- ministraei6n nacional que ejecuten
ci6n de obras publicas e s t a r i a sarios o propios del uosterior fun-
Por e l l o , el presidente de la Nacidn
cionamiento de los servicios ya ins- ohras civiles.
Argentina cargo de las autoridades determi-
nadas por la ley 12.961 ', d e con- talados en las abras pliblicas. Arts. 7 y 8 . - [De formal
DECRETA:
tabiliilad, g s u s normas reglamen-
Avt. 1.- LOS concept08 "cons- tarias, en los ministerios y repar-
trucci6n", "trabajo" o "servicio de ticiones que estuvieren autorizados
industria" utilizados en el a r t . 1 para la realizaci6n de obras 0 DECRETO 7928149 '
de la ley 13.064, de obras publicas, trabajos ydblieos nor la ley especial
comprenden las siguientes tareas, o por el Poder Ejecutivo en virtud Auto?-izaci6n pucLI-upresentar fzanza bancarza como garantia
cualquiera sea la autoridad o agen- del art. 2 de la ley 13.064. de propuestas en licitaciones
t e del servicio que las ejecute Y Art. 4 . - Los contratos de obras
el c a r i c t e r civil o militar de las publicas y 10s de suministros P a r a Vrsm Y CONSIDERANDO: a1 Honorable C a n ~ r e s o .corresnon-
mismas. l a s mismas no requeririn escrita- de a r b i t r a r todas iquelias m e i d a s
Construcciones: Obras viales, raci6n e n ninglin caso, salvo cuan- Que rnientras el art. 14 de la ley
que tiendan a asegurar la mayor
portuenses, diques, edificios, cons- do por el c a r i e t e r o importancia invocada exige el dep6sito equiva- concurrencia de oferentes a !as li-
trucciones especiales p a r a obras Y de 10s mismos sea eonveniente ere lente al 1 % e n dinero efectivo, o citaciones publicas y, como canse-
servicias publicos, lineas telef6nicas requisito a juicio de l a autoridad e n titulos o banos nationals, el cuencia, la maxima competencia
y telegrificas, aer6dromos, monu- art. 21 admite, tambihn camo alter- pasible; y
competente que 10s apruebe y en nativa, l a fianza bancaria por el
mentos, perforaciones, replanteos. Teniendo en euenta las informa-
plantaciones, etc., y todo otro tra- t a l emergencia l a s escrituras PU- importe equivalente a1 570 del valor
ciones producidas por la Direecidn
bajo principal o suplementario blicas s e r ' n otor-adas ante la Es- del contrata de l a s obras;
General de Contabilidad y Contra-
inherente a la materia. eribania General de Gobierno de la Que t a l dualidad de eriterio h a t e
pensar en u n a incaherencia de ca- lor de Trabajos Pliblicos, la opinidn
Trabajos: Obras de ampliaeion, Naci6n. favorable de la Contaduria General
reparaei6n y / o conservaei6n de bie- Art. 5.- La excepcidn que con-. riieter legal p a r a un mismo prop6-
sito, m i x i m e si se advierte que la de la Naci6n a f . 21 y lo dictami-
nes inmuebles y dragado, baliza- s a g r a el art. 56 de la ley 13.064
dicha fianza e s admitida por la nado gor la Asesoria Letrada del
miento y relevamiento, etc. alcanza no a610 a la sustanciaci6n
Servicio de industria: Organiaa- ley de referencia ? a r a cubrir el Ministerio de Obras Publicas a f . 2
dispuesta nor el a r t . 49 d e l a ley Y lo proguesto l o r el seiior niinistro
ci6n e instalaci6n de servicias in- da contabilidnd, sino tambi6:L a l a mayor porcentaje exigido;
dustriales (v.gr.: talleres, fiibricas, referida en 10s arts. 46 y 47 de Que nada obsta pa'a que ae uni- de dicho departamento.
usinas, otc.). esta liltima, y comprende:
fiquen esas normas, haciendo ex-
tensiva la disposicidn menciouada El president0 de la Nacid-n
Art. $.-A las adquisiciones y I ) 10s materiales y elementos qUe del art. 21, a1 a r t . 14 por analogia, A~gentina, s ? ~Aeuerdo
erpropiaciones de inmuebles y s u s se incorparan definitivamente a la
y a que su armonizaei6n salvaria de Mixis tros
medianeras les nlcanzan todos 10s construcci6n, trabajo, reparacihn Y 10s ineonvenientes que se han pre-
efectos eorrespondientes a l caric- sentado, sin que ello signifique ai-
conservaci6n, etc., d e u n a obra pu-
t e r y concept0 d e las obras pu-
t e r a r l a finalidad del conceuto Art. 1. - D6ia.e establecidn
.... . one
blicas, como asi tambien a las ad- blica; legal;
~ ..
.
~~~~
>--~~~

quisiciones de materiales, maqr~ina- 2) 10s elernentos y mobiliario es- 10s concurrentes a las licitaciones,
Que, por lo tanto, y sin perjuicio
rias, mobiliario y elementos desti- tables y necesarios h a s t a l a primera que deban acornpafiar el documento
de poder d a r c u w t a oportunamente e n el que conste el dep6sito previa
nados a las construcciones, trabajos habilitaei6n de la obra;

* Modificada por decreto-ley 23,354156 (ver p. 482). * Dictado el 31 marzo 1949,


ApÉNDICE LEGAL DECRETO 1516/54 443
442
admitida por el arto 21 de la refe- garantía, acompañando los testi- e inscripción también serán previas
exigido por el arto 14 de la ley monios del respectivo título de la a la firma del contrato.
13.064, podrán optar por la pre- rida ley.
propiedad 0, en su defecto, copia Si el contrato debi-ese ser some-
sentación de la fianza bancaria Arts.2 y $ . - [De forma]. de los mismos autenticada por un tido a la aprobación de autoridad
escribano de registro, en la que distinta de la que lo suscr~bió, el
deberá constar la pertinente ins- contratista deberá constituír la hi-
LEY 14.000' cripción en el Registro de la Pro- poteca antes de firmar aquéL
con piedad. En este último caso la hipoteca
Autoriza el afianzamiento de contratos de obrM '[YÚblicM A efecto de fijar el límite hasta será aceptada por instrumento se-
títulos y bonos provinciales o municipales el que puede alcanzar la hipoteca parado que suscribirá el director de
a constituirse por concepto de ga- la repartición o jefe del organismo
Art. 1. _ Déjase establecido que formalidades y alcance a los títulos rantía, deberá tenerse en cuenta o quienes los reemplacen legalmente.
todo lo determinado por la ley y bonos provinciales o municipales, que dicha hipoteca no podrá exce- 4) La escritura de aceptación se
13.064, de obras públicas, respecto siempre que tales valores tengan der del 80 % del importe de la hará previa certificación de que en
valuaci~n del inmueble efectuada la fecha en que ella se formaliza,
al afianzamiento con titulos o bo- cotiz~ción oficial en la Bolsa de
nos nacionales, de las propuestas para el pago de contribución terri- el derecho de dcminio subsiste a
Comercio de Buenos Aires. wrial, en orden a las constancias nombre del titular y de que se
o del cumplimiento de los contra-
tos, es extensivo con las mismas Art. 2.- [De forma]. que surjan de la boleta correspon- mantiene la hipoteca inscrita, en
diente al último período de recau- la.s mismas condiciones que cuando
dación, la que deberá acompañarse. se constituyó y siempre que durante
La hipoteca a constituÍrse tendrá el período intermedio no se hayan
LEY 14.143" que ser en primer grado. inscrito otros gravámenes, embar-
b) ubicación del o de los mue- gos o anotaciones de litis que pue-
Modifica la ley 13.064, de obras públicas bles que se afectarán a la prenda, dan afectar la validez o eficacia
detallando las características de de aqu~lla.
Art. 1._Amplíase la disposi- prenda con registro de acuerdo con cada uno de ellos a efecto de faci- En caso de que se hubieran mo-
ción contenida en el arto 21, cap. 10 establecido por la ley 12.962. litar la respectiva tasación que se dificado las condiciones de dominio
III de la ley 13.064 -ley de obras Art. 2. _ El Poder Ejecutivo re- €fectuará por la Administración. por las causas antes expresadas, el
p¿blicas-, en el sentido de que glamentará la aplicación de esta Esta garantía no podrá exceder contratista d€berá ofrecer otras ga-
la fianza o garantía a que dicho ley dentro de los sesenta días de del 80 % del valor de la ta:;ación rantías a satisfacción de la Admi-
articulo se refiere, podrá ser tam- efectuada por la Administración. nistración dentro del plazo peren·
promulgada. Los elementos de plantel y -equi- torio y so pena de sufrir sanciones
bién constituida por derechos reales
de hipoteca en primer grado, o Art. 8 . - [De forma]. po necesarios para la ejecución de que se determinan en este pliego.
la obra licitada no podrán ser ofre- S) Los gastos de constitución de
cidos en prenda. la hipoteca o prenda serán por cuen-
2) Estudiadas las propuestas por ta del contratista.
DECRETO 1516/54 '** la oficina competente y en caso de 6) Si la ejecución de la hipoteca
Afianzamiento de los contratos de construcción aconsej arse la adjudicación a em- o prenda en su caso, no alcanzara
de obras públicas con prenda o h,poteca presas qU€ ofrezcan esta clase de para cubrir el S % del monto del
garantía, se deberá elevar, junta- contrato, el contratista deberá inte-
mente con la información respec- grar el saldo mediante nueva garan_
A rt. 1. _ En los pliegos de con- 1) En el caso de ofrecer la ga-
tiva, un -detalle y tasación de los tía en cualquiera de las formas
diciones se incluirán las siguientes rantía orevista en el arto 1 de la
bienes a afectar, de acuerdo a las autorizadas por la ley.
cláusulas autorizando el afianza- ley 14.{43, los proponentes deberán
normas precedentemente expuestas.
miento de los mismos mediante consignar en su propuesta: Art. 2. - La repartición contra-
3) Previamente a la firma del
a) ubicación del o de los in- tante deberá determinar, en cada
garantías reales de hipotecas y contrato, se requerirá a la empresa
muebles que serían hipotecados en caso, en los pliegos de condiciones
prenda: contratista que formalice la escri-
tura de hipoteca y que presente el el plazo perentorio y las sanciones
testimonio debidamente inscrito en a que se refiere el segundo párrafo
'l< Sane. el 29 seto 1950; prom. el 6 oct. 1950.

*'~ Sane. el 17 seto 1952; prom. el 7 oct. 1952. el registro respectivo. En caso de de la cláusula 4.
u* Dictado E'l 2 febo 1954. ofrecerse prenda, su formalización Art. 3. - [De formaJ.
444 ApÉNDICE LEGAL LEY 12.737 445
DECRETO 5742/54' Esta cláusula no se incluirá en sario constituir previamente en mo--
aquellos casos en que se estime nece- ra al obligado directo, por lo que
Sustitución elel fondo de reparos en los contratos de construcción sario asegurar la inmediata dispo. el fíador tendrá el carácter de deu-
de obras públicas, por otras garantías nibilidad de la totalidad de los fon- dor solidario, liso y llano pagador
dos provenientes de esa garantía de esta obligadón.
contractual.
VISTO el expediente 41.926/5,1' del fondos para realizar, !lar cuenta del A1·t. 3. - En caso de resc~sión\
registro del Ministerio de Obras empresario, las reyaraciones o re- A1't. 2. - El documento que for- del contrato por culpa de la em-
Públicas en el que la Cámara Ar- construcciones necesarias; malice la fianza bancaria autori- presa, la fi~nza banca-ria deb~rá ha-
gentina de la Construcción solicita Que :9or ta.l causa. no resulta con- zada deberá establecer {"lUe eUa se cel'se efectiva de inmediato yen)'
se autorice a los contratistas de veniente dejar librada a la deter- hará efectiva a simpl~ requeri. su totalidad a los efectós de lo dis-
obras públicas a sustituÍr por una minación exclusiva del contratista, miento del organismo estatal col1~ puesto en el arto 51, ine. c. ·de la
fianza bancaria equivalente, ellO % la sustitución so1icitada, ni tam- tratante, sin necesidad de ningún ley 13.064. .
retenido para "fondo de reparos", poco resultará ella factible en otro re'quisÍto y ~in que sea nece~ At·t. 4. - [De forma].
en los certificados de obras; determinadas obras, por las carac-
terísticas particulares de su con-
CONSIDERANDO: ducción;
Que si bien la ley 13.064 en sU Que por todo lo expuesto y con LEY 12.737 *
arto 46 establece que "los pliegos el fin de facilitar a las empresas,
de condiciones graduarán la impo- en los momentos actuales, su desen- Autor'iza al Poder Ejecutivo a invertir una suma de dinero
sición y liberación de garantías co- volvimiento financiero, corresponde en obras militares \
rrespondientes a las liquidaciones reglamentar el arto 46 de la ley
parciales de los trabajos", en los 13.064 en forma que contempl-e los A?·t. l.-Autorizase al Poder
pliegos de condicion€s se sigue dis- intereses de las !lartes contratantes. CUyo efecto, desde ya se declaran
Ejecutivo a invertir hasta la suma de utilidad pública.
poniendo la retención del 10 % del Por ello y atento a lo expresado de $ 127.400.000 m/n., en las obras
importe de cada certificado, que pOZ' el Ministeriv de Hacienda (f. militares comprendidas en la pla- A?"t. 4. - Autorizase al Poder
'Puede ser sustitl.1Ído po!' títulos del 10), nor la Cont::tduría. General de nilla adjunta. y cuya conducción Ejecutivo a enajenar en subasta
Crédito Argentino Interno, bonos la Nación (f. 10 vta.), el señor pro- estará a cargo del Departamento pública, una vez habilitados los edi~
de tesorería o bonos hipotecarios curador del Tesoro (f. 21), la Di- de Guerra, más un 15 % para aten- ficios y cuarteles cuya construc-
del Banco Central, conforme lo au~ rección General de Contabilidad y der los gastos de estudio, proyecto, c:ión está comprendida -en la partida
torizan los decretos 96.024/36 (co- Contralor de Trabajos Públicos del dirección y contralor y fiscalización 22, de la planilla a que se refiere
pia a fs. 24/25.), 21.289/44 (copia a Ministerio de Obras Públicas (f. 4) de las obras, facultándolo para emi~ el arto 1 de la !lresente ley, los te-
fs. 26/28) Y 24.384/49 (copia a Y lo !)ropuesto Dar el señor ministro tir t.ítulos de la deuda pública en la rrenos y edificios que actualmente
f. 29); secretario de Estado en el citado cantidad necesaria. ocupan en la ciudad de Córdoba el
Que la retención uniforme del Departamento, ~omando de la 4~ División del Ejér-
Art. 2. - Facúltase al Poder Eje- clto y sus servicios: Destacamento
10 % en efectivo proviene de la
cutivo, por conducto del Ministerio de Exploración; Regimiento n Q 13
aplicación de la extinguida ley 775, el presidente de la Nación de Guerra, a fijar en cada caso el
no existiendo en la actualidad dis- Argentina de infantería; Regimiento n Q 4 de
procedimiento a seguir para proyec- artillería montada; Batallón n Q 4
posición legal alguna que se opon- DECRETA: tar y ejecutar las obras autorizadas de Comunicaciones y Campo "Ri-
ga a la constitución de esa garan- por el artículo anterior.
tía en cualquier forma; Art. 1. - Autorízase, con carác- vera Palacios".
Que dicha retención tiene por ob- ~r transitoriQ, la inclusión en los Art. 3.--Autorízase al Poder El Poder Ejecutivo queda igual-
jeto cubrir la responsabilidad del plegOS de condiciones para la cons- Ejecutivo, con la intervención y mente autorizado a reservar de es.
contratista, !l0r los vicios o defec- trucci6n de obras públicas d-e una técnica del Departamento de Ing€- tos terrenos la superficie necesaria
tos de los trabajos., ejecutados hasta cláusula que permita la sustitución nieros del Ministerio de Guerra, 3- para la construcción de un edificio
la recepción .definitiva de la obra., total o !lardal del "fondo de re- e::...-propiar los terrenos o propiedades destinado a Colegio Nacional, qUe
y, en consecuencia, que la Adminis~ paros" en efectivo o en títulos, ])or que fueran necesarios para la eje~ deberá ser trasferido al Ministerio
tración pueda contar, en cualquiel' una fianza bancaria a entera satis- cución de las obras militares que de Justicia e Instrucción Pública.
momento, con la disponibilidad de facción del organismo competente. se autorizan por la presente ley, a. Art. 5. - Autorízase al Poder

>1: Dictado el 12 de abril de 1954. * Publicada en el "Bol. Of." el 25 oct. 1941.


LEY 12.910 447
446 ApÉNDICE LEGAL

les, en trasporte, la mano de obra, Clon, la posibilidad de proseguirlas


Ejecutivo a enajenar en subasta pú· Art. 7. - Los planes de obras a
los combustibles, y demás elemen- mediante modificaciones en su es-
bUca los terrenos y edificios com- desarrollar anualmente de acuerdo
tos determinantes del costo de las tructura técnica, reajuste de pre-
prendidos entre las calles Pozos, a esta ley, serán formulados por el obras derivadas de la situación de cio y condiciones, prórrogas de pla_
Garay, Pichincha y 15 de Noviem- Poder Ejecutivo por conducto del
bre de la ciudad de Buenos Aires, emergencia consiguiente a la gue- zo y otras medidas; o bien, si ello
Ministerio de Guerra y se les des- rra y de Jos actos de-l Poder pú-
ocupados actualmente por los Ar- no fuera viable, se procederá a la
tinará como mínimo el 15 % de los blico.
senales de Guerra, previa deducción rescisión de los respectivos contra-
fondos que anualmente se autoricen
de las superficies que sean necesa- Art. 2. - La Administración re- tos sin aplicación de penalidades.
para la ejecución de los trabajos
rias para calles que serán cedidas solverá en cada caso sobre la pro- En este último caso, no le será
a la Municipalidad de Buenos Ai- públicos nacionales.
cedencia y forma de hacer efectiva reconocida a los empresarios nin-
res, una vez que se construyan y Art. 8. - Los nuevos créditos la absorción de las diferencias a guna indemnización en concepto de
habiliten los nuevos arsenales coro- que el Honorable Congreso autori- que se refiere el artículo anterior lucro cesante por la parte de obra
prenditios en la partida 21 de la ce para obras militares, quedarán ya sea mediante la aplicación d~ que se deja de ejecutar.
planilla a que se refiere el arto 1 comprendidos en el régimen de la tablas que establezcan las leyes de A rt. 6. - En el futuro el Poder
de la presente ley. presente ley. variación de los costos durante los
Autorizase igualmente a permu- Ejecutivo ordenará la inclusión en
Art. 9. - Facúltase al Poder Eje- respectivos tiempos de ejecución,
tar con reparticiones nacionales y las especificaciones para la cons-
cutivo, por conducto del Departa- ya por el reconocimiento de las
la Municipalidad de la Capital, las trucción de obras, de un régimen
mento de Guerra, a redistribuír los. pérdidas sufridas en cada obra, a
superficies de terrenos que fueran de emergencia que contemple en
créditos de las partidas que figuran comprobarse con la contabilidad de
necesarios a los fines de cumpli- forma equitativa las posibles varia-
en las planillas que se cita:t en el las empresas, informes aduaneros,
miento de esta ley. ciones de costos concurrentes a la
arto 1, !Jara atender cualquiera obra de los bancos oficiales y dictáme-
Art. 6. - El producido de las l·ealización.
militar que se considere más nece- nes técnicos del Ministerio de Obras
ventas de las propiedades cuya ena- Art. 7. - El Poder Ejecutivo,
saria que la prevista y sin por esO Públicas de la Nación.
jenación se autoriza por los arts.
4 y 5, será reintegrado a las leyes
exceder los créditos autorizados en A,·t. 3. - Déjase establecido que dentro de los treinta días de la pro-
12.576 y 12.595', de créditos para el artículo precitado. los mayores desembolsos correspon- mulgación de la presente ley, dic-
obras públicas nacionales. Art. 10. - [De forma]. di-entes al rubro de gastos de ad- tará las normas :para su mejor cum-
ministración general de las empre- plimiento.
NOTA: En la planilla a que se refiere el arto 1 de la ley, se detalla las sas, no serán reconocidos ni indem- El acogimiento del contratista a
construcciones a realizar con sus respectivos costos globales. nizados, así como tampoco serán 105 beneficios de esta ley deberá
reconocidos los mayores gastos que producirse dentro de los quince días
sean consecuencia de la imprevisión de ser dictadas dichas normas. Es-
negligencia, impericia o errónea; te acogimiento implicará automáti-
LEY 12.910' operaciones de los empresarios. camente, la renuncia a toda acción
Art. 4. - En ningún caso los re- judicial basada en las causas que
Dispone que la Administración nacional tomará a su cargo las conocimientos que resulten de la motivan la presente ley.
variaciones en los precios de materiales, mano de obra, .etc., de aplicación de la presente ley, pt>- Art. 8. - Los gastos que deman-
las obras que hubiere contratado durante el período de la gue"ra drán exceder a las mayores eroga- de la aplicación de la presente ley
ciones comprobadas. a las obras en ejecución, serán aten-
Art. 1. - La Administración na- durante el trascurso de la guerra, Art. 5. - En los casos en que se didos con los fondos que las respec-
cional, en todas las obras que por tomará a su cargo, total o parcial- encontrasen total o parcialmente tivas leyes les acuerden. En cuanto
intermedio de sus organismos ofi- mente, según los casos y dentro de a las obras sin crédito vigente, el
paralizadas las obras y sin perjui-
ciales y reparticiones autónomas y los límites que establece la presen- Poder Ejecutivo solicitará oportu-
cio de lo establecido en el art. 1 con
autárquicas tiene actualmente con- te ley, las variaciones en más o en namente del Honorable Congreso
respe'Cto a la parte de obra ejecu-
tratadas y/o hayan sido ejecutadas menos en el precio de los materia- los fondos correspondientes.
tada, se examinará atendiendo a las
causas particulares de la paraliza- Art. 9. - [De forma].
'*' Sanco el 19 dic. 1946; prom. el 2 enero 1947 ("Bol. Of.", l!) mayo
1947). Ver decreto reglamentario 3772/6'4, p. 448.
448 ApÉNDICE LEGAL DECRETO 3772/64 449

DECRETO 3772j64 * e) y otros elementos indicados En ningún caso, y cualquiera sea


expresamente en los pliegos. el procedimiento de· liquidación que
Reglamentación de la ley 12.910 se adopte, el reconocimiento podrá
Art. 3. - Cada repartición de-
signará una comisión liquidadora exceder a las mayores erogaciones
VISTO: los intereses de la comunidad que única, compuesta por tres funcio- que haya realizado el contratista,
La experiencia recogida con la es quien en definitiva paga la obra narios, a los efectos de la determi- reservándose la Administración el
aplicación de la ley 12.910 y sus pública. nación de los reajustes pertinentes derecho de verificarlas, inclusive
decretos reglamentarios; y Que la reglamentació!1 dispuesta por esta reglamentación, respecto por medio de compulsa de libros de
en este decreto en manera alguna de las obras a que se refiere el comercio.
CONSIDERANDO : ha de perjudicar a las empresas arto 1. At·t. 4" - El contratista deberá
Que el estudio de los distintos contratantes, ya que no pCl'sig'ue A los efectos del párrafo anterior manifestar su conformidad o repa-
decretos reglamentarios de la ley otro propósito que asegurar el fiel se vracticarán las liquidaciones me- ro con la liquidación practicada.
12.910 y la apreciación objetiva de cumplimiento de la ley 12.910. diante los siguientes procedimien- En caso de disconformidad el con-
los resultados de su aplicación ha- Que por otra parte se advierte tos: tratista deberá fundamentarla den-
cen necesaria la revisión de los que la actual reglamentación vi- a) por análisis de los costos para tro de los quince días hábiles ad-
mismos para adecL1arlos al espíri- gente ha enervado la eficiencia de cada obra, por cuatrimestre, du- ministrativos de notificado, adjun-
tu que determinó la sanción de la la licitación como medio apto de rante los respectivos períodos de tando los elementos de juicio que
llamada ley de reconocimiento de competencia de precios, corruptela ejecución; sean necesarios y formulando, ade~
mayores costos. que debe evitarse para asegurar la b) por el reconocimiento de las más, la liquidación que estime co·
Que la ley 12.910 se dictó con seriedad del proceso de oferta. variaciones de los elementos men- rresponder, y si ésta fuera recha~
el propósito de ajustar los costos Por ello, cionados en el arto 2, real y justifi- zada se pasará con todos los ante·
de la obra nública a los verdade- cadamente empleados en la ejecu- cedentes a la consideración de la
ros valores - dada la inestabilidad el p1'esidente de la ción de la obra; Comisión Arbitral, creada por el
monetaria y la variación consecuen- Nación Argentina, e) por fórmulas matemáticas de- decreto 11.5r"1/47 que se mantiene
te de preci"os de materiales y sala- en acuerdo de min'istros, ducidas de los análfsis de costos y cuyo funcionamiento está regla-
rios. pertinentes, establecidos en los plie- mentado por el decreto 1078/64.
DECRETA:
Que ese propósito loable que im- gos de condiciones especiales. Art. 5. - Las resoluciones dicta-
porta asegurar la equidad y la jus~ A-rt. 1. - Quedan comprendidos Estos tres procedimientos no se das !l0r la Comisión sel'án pasibles
tida se ha visto desvirtuado en la en los alcances de la ley 1'2.910 y excluyen recíprocamente y serán del recurso de revisión en casos
práctica por la complejidad de las regidos por la presente reglame n• aplicados en forma indistinta, se- análog'os a los previstos en el arto
formas de liquidación formulada tación: gún lo dispuesto en los respectivos 241 de la ley 50, debiendo trami~
en base a la reglamentación vigen- a) las obras que se liciten y ad- contratos, aunque sea en aspectos tarse el mismo de acuerdo con las
te, significando en Jos hechos in~ judiquen o contraten directamente parciales de una misma obra. normas de los arts. 242 a 247 de
gentes' perjuicios para el Estado. con posterioridad al presente de- Asimismo, y para obras de tipo la referida ley 50 ~:.
Que la alteración de la letra y creta; común, la comisión podrá fijar ta-
A1't. 6. - El recurso establecido
el esníritu de la ley, se advierte en b) las obras comprendidas en el blas de costo sobre la base de los
en el artículo precedente deberá in-
las ;umas que el Estado paga en arto 5- de la ley 12.910. costos determinados por los proce-
cada caso donde no se ven refleja- dimientos precedentes, y teniendo terponerse dentro de los quince
Art. 2. - Se considerarán las días h á b i 1e s administrativos si-
das las variante.s normales que de- en cuenta los porcentajes de los ele~
variaciones experimentadas o que mentos determinantes de los costos guientes a la notificación de la re-
ben existir entre lo ofrecido en la
licitación y lo percibido por la eje- experimenten los costos de los si- de cada ítem y para cada obra, por solución de la Comisión Arbitral.
guientes elementos utilizados en la
cución de la obra. períodos cuatrimestrales. A1·t. 7. - Si el contratista fuera
Que ello determina un distinto ejecución de los trabajos: Los valores así determinados se único responsable del retardo o pa-
a) mano de obra, incluidas las
precio de obra entre lo que paga sumarán a los respectivos valores ralización de las obras, además de
el Estado y 10 que abona el parti- mejoras sociales; contractuales correspondientes a la las multas que debiera abonar, se
cular contratante. b) materiales; obra certificada en el período cua- establec"e que las liquidaciones que
Que esa irritante diferencia debe e) trasporte; trimestral aludido. deban efectuarse por variaciones
cesar de inmediato en defensa de d) combustibles y lubricantes;

'" El decreto-ley 17.454/67, art. '820, derogó la ley 50 y fijó nuevos pro.
" Dictado el 22 mayo 1964. cedimientos.
450 ApÉNDICE LEGAL
DECRETO 3772/64 451
de costos se harán consider::J.ndo los La liquidación se efectuará en la
valores que rijan en el período de siguiente forma: demás materiales auxiliares, res- Se entenderá por trabajos par'-
tiempo en que correspondió ejecu- a) Las variaciones comprobadas pecto a los cuales cada repartición cialmente paralizados aquellos en
t,ar los trabajos. se expresarán en valores porcentua- establecerá, categóricamente, 1a s los cuales durante un período equi-
Al efecto, en el 'momento de pre- les sobre los jornales básicos con- cantidades de los mismos que nor- valente al 30 % del plaz.o contrae'·
sentarse a licitación el oferente de- tractuales. malmente se consumen por unidad tual, y yor las mismas causas ci-
b) Los coeficientes así fijados de obra en que se utilicen. tadas, el valor de los trabajos eje-
berá acompañar un plan de traba-
serán aplicados al costo estimado Art. 13. - En lo que respecta a cutados, a los precios contractuales,
jo, el que será estudiado por las
en la mano de obra, en cada ítem, trasporte, se determinará median- sea inferior al 50 % de la inver-
oficinas especializadas que corres- sión que corresponda al mismo pe-
pondan. en función del jornal básico, que- te fórmulas el costo del trasporte
dando así determínada la variación en cada cua trimestre y/o fracción ríodo en el Plan de Trabajos' opor-
Art. 8. - A los fines de la pre- a aplicar en cada rubro per este y la diferencia entre los resultados tunamente aprobado por la" Admi-
sente reglamentación, no serán re- concepto. por las mismas entre el cuatrimes- nistración.
conocidas como causas eximentes e) La determinación del costo de tre en que debió realizarse el tras- Art. 15. - Para las obras que
de la responsabilidad en él estable- la mano de obra, para la ejecución porte según el plan de trabajo y se encuentran en las condiciones del
cidas: la imprevisión, impericia o de cada ítem del contrato, a que el de la fecha de licitación o con- artículo anterior, se proyectará de
erróneas operaciones y 'negligencia se refiere el precedente inciso, ,se tratación directa, será la variación común acuerdo con el contratista la
de los contratistas. hará en base a las informaciones de costo a reconocer. reestructuraci6n de las mismas, re-
propias de cada repartición, a las Los fletes. de trasporte a recono- curriendo, si fuera necesario, a la
A) Trabajos ejecutados.
que hubieren presentado en el aná- cer son: reducción o eliminación de los tra-
A,"t. 9. - Determinada la parte lisis de precios respectivos y/o los a) ferroviarios, marítimos y flu- bajos que sean necesarios. Se dará
de obra certificada en cada cuatri. elementos de juicio que aporten o viales; preferencia a la utilización de ma-
mestre o fracción y deteru1inados se requieran de los empresarios. b) por carretera. teriales locales, aun cuando para
cuáles de los elementos de los enu- Art. 11. - El l"econocimiento de Respecto al inc. a se est"rá a las eno deban modificarse los términos
merados en el art. 2 han interve- las variaciones en el costo de los variaciones de las respectivas tari- de las es!)ecificaciones tecnicas del
nido en cada unidad, el importe a materiales, se realizará mediante fas: oficiales. proyecto siempre que no -implique
reconocer por las variaciones de la actualización del análisis de pre- Respecto al inc. b se tendrán en afectar la buena calidad de los tra-
costos correspondientes a ese lap- cios correspondientes a través de bajos.
cuenta los !}recios de cotización pre-
so, se calculará aplicando a dichos los elementos determinantes de su Art. 16. - Resuelta la reestruc-
elementos las diferencias de costos, parados por las empresas tras por-
costo, los que estarán dados para tistas y/o fleteros partict.llares, co- turación del proyecto los precios
entre el cuatrimestre en que han la fecha de la licitación por la ta- unitarios a fijarse lo serán sobre
sido certificados los trabajos y el mo así también informes oficiales.
bla de costo básico que será inclui- la base de los procedimientos esta-
correspondiente a la fecha do:: la lici- El reconocimiel1to de la variación
da por el licitante, y cuyos valores blecidos en el arto 3 .!Jara determi-
tación o contratación directa, siem- en el costo de los trasportes alcan-
deberá res!)etar el oferente en opor_ nar las variaciones de eostos de los
pre que no fuera de aplicación el zará, no sólo al de los materiales
tunidad de preparar el análisis de que se incorporen a las obras, sino diversos factores contenidos en el
. a,rt. 7 del presente. precios. arto 2, cuya variación será agre~­
también al de los auxiliare.s que. se
A1·t. 10. - Para el reconocimien- Entiéndase a los efectos de la da a los :9recios unitarios del pri-
utilicen en la realización de los tra_
to de las variaciones del costo de aplicación de esta norma, como ma- bajos, tales como madera para en- mer contrato"
la mano de obra se determinarán teriales, aquellos que no han sido En los casos en Clue a raíz de la
cofrados, explosivos, forrajes, com-
los aumentos o disminuciones pro- explotados o preparados directamen- reestructuradón deban realizarse
bustibles, etc.
ducidas en la misma, ya sea por aC- te por el contratista en la obra. trabajos no previstos en el proyec-
tos de gob,ierno o convenios gene- Para estos últimos, la variació!l B) Obms pandizada,s. to primitivo, sus !lrecios se deter-
rales. de costos será Teconocida dentro de minarán adicionando a las varia-
ATt. 14. - A los efectos del arto 5
Se incluirán las variaciones de los parciales comprendidos en los ciones de co'sto determinadas, los
de la ley se entenderá por trabajos
costo, motivadas por las mejoras in cs. a, e y e del arto 2. porcentajes que correspondan en
totalmente paralizados, aquellos en concepto de gastos ,g"enerales y be-
sociales instituidas por actos del Art. 12. - A los efectos de lo es- que no se haya ejecutado obra al- neficios. Déjase expresa const~ncia
poder público. (feriados pagos, va- tablecido en el arto 11 sólo se con- guna durante un lapso equivalente de (!ue el contratista no tendrá de-
caciones, aguinaldo, aporte patro- siderarán los materiales que se in-
corporen a la obta y la. madera. al 20 % del 'plazo contractual IJor recho a reclamación ni indemniza.
nal jubilatorio, seguro obrero, etc.)
para encofrados, los explosivos y causas imputables a los actos de ción alguna por la parte de obra
y por convenios generales.
les poderes públicos. reducida o suprimida sin perjuicio
Qi*:?
=

DECRETO 20.688/47 453


452 ApÉNDICE LEGAL

caso como patrón de cálculo el aná- tados por el oferente, pudiendo! en


de lo dis!)uesto en el arto 53 de la partición respectiva, a la conside- el caso que los mismos presenten
ley 13.064. ración de la Comisión Arbitradora, lisis o fórmulas de precios oficia-
les, no pudiel1do el contratista le- irregularidades que afecten las ba-
La administración podrá adquirir la que fjjará el procedimiento a que
grar ningún cambio en los porcen- ses de la licitación, proceder al re-
al contratista a pedido del mismo se ajustará su solución.
los materiales que, por motivo de Art. 19. - Para toda obra que tajes oficiales. La aplicación de este chazo de la propuesta.
la reestructuración quedarán sin artículo queda supeditada a las Art. 27. - Las liquidaciones de
se encuentre en ejecución al mes
utilizarse, siempre que cumplan las aclaraciones de los pliegos de con~ variaciones de costo prescritas por
de diciembre de cada año, y en la la ley 12.910 y la presente regla-
especificaciones técnicas respecti- que haya mora en el pago de los diciones.
vas. mentación, podrán practicarse men-
certificados la repartición corres- A ?-t. 29. - A los efectos de la co- sualmente, teniendo carácter provi-
Al't. 17. - Se procedel"á a la res- pondiente certificará, a pedido del rrecta aplicación de la ley, los ofe- sional y Quedando sujetas al reajus-
cisión del contrato y a la devolu- contratista y con carácter de anti- rentes juntamente con su prQ,?ues- te que resulte de la determinación
ción de los depósitos de garantía y cipo, el ün'Porte de los sueldos anua- ta deberán acoll1pañar el análisis cuatrimestral o fracción de los cos-
fianza cuando la reestructuración les complementarios a abonarse al de precios de cada uno de los ítems tos definitivos.
no sea posible por no disponer el personal ocupado en la obra a los que componen la obra, cuando así
contratista del equipo adecuado, por que se refiere la mora. lo establezcan los pliegos de condi- D) Acop'io de material.
falta de medios de trasporte o de Este certificado deberá extender_ ciones determinando al pie de cada Art. 28. - Cuando el contratista
cualquier otro elemento que se repu- se en el mes de noviembre de cada item una tabla de porcentajes de deba adquirir y acopiar los mate-
te indispensable para la prosecu- año, y el importe 'anticipado de las incidencia de cada uno de los ele- riales que ordene el contrato en los
ción de los trabajos. partes proporcionales del sueldo mentos intervinientes en el costo. . plazos o en el período de tiempo
En este caso el contratista no a.nual conlplel11entario, se deducirá Art. 24. - Los porcentajes así así determinado, el reconocimiento
tendrá derecho al pago de perjui- de los !lertinentes certificados a me- fijados serán invariables cualquie- de las variaciones que puedan expe-
cio o indemnización alguna. La par- dida en que los mismos se abonen. ra sea el equipo o procedimiento rimentar dichos materiales se hará
te de la obra ya ejecutada le será Art. 20. - Las resoluciones que emplea.do por el contratista. teniendo en cuenta los predos bá-
liquidada de conformidad con lo adopten las comisiones liquidadoras sicos vigentes al momento del lla-
ATt. 25. - Para los ítems que no
establecido en la ley 12.910 y el serán aprobadas definitivamente en mado a licitación o de la contrata-
presente decreto reglamentario. sobrepasen el 2 % del costo del pro-
cada caso por la autoridad que co- yecto y siempre que en conjunto ción y los que rigen al momento
Los materiales sobrantes con los nesponda de acuerdo con el régi- en que debió realizarse el acopio.
no pasen del 5 % de dicho valor,
cuales no quiera quedarse el con- men legal y reglamentario a que Art. 29. - Quedan derogados ex-
el oferente podrá dejar de presen-
tratista, serán adquiridos por la está sujeta cada repartición. presamente los decretos 1'8.271147,
tar el análisis de precios para di-
Administración en la forma pre- A1·t. 21. - A los efectos estable- 20.810147, 1751148, 2072149, 14.2111
chos ítems. El reconocimiento en
vista en el arto 16. Asimismo, la cidos en la ley 12.91"0 las comisio- 49, 29.426149, 29.429149, 22.168151,
tal caso se hará por aplicación del
Administración podrá adquirir las
nes l':quidadoras que se crean por promedio porcentual general del 9003152, 1"3154, 1098156, 4693156,
'instalaciones y equipos de carácter
este decreto quedan facultadas para certificado de obras realizadas. 17.048159, 682160, 4053163 y el
especial que haya requerido la obra
y cuya utilización no se adapte a solicítar directamente los informes A?·t. 26. - La repartición licitan_ 11.511147, con la salvedad apunta-
aduaneros, de los bancos oficiales te podrá revisar, observar o recha- da en el arto 4 del presente.
la ejecución de trabajos corrientes.
y dictámenes técnicos del Ministe- zar los análísis de precios presen- Art. 30. - [De forma].
e) Not·Trtas gencnttes. rio de Obras y Servicios Públicos
ATt. 18. - La presente reglamen- de la Naciól1, a que se refiere el
tación servirá de norma general a mencionado arto 2. DECRETO 20.688/47'
los fines de aylicar con unidad de Art. 22. - Las reparticiones en-
criterio, las disyosiciones de la ley tregarán con los pliegos de condi- Aclára.se los a.lca.nces de la ley 12.910
12.91'0, lo cual no excluye la consi- ciones para la licitación de que se
deración de todos aquellos casos trate un presupuesto oficial con VISTAS estas actuaciones que for- te con cargo a fondos acordados
especiales que no encuadren en el análisis de precios o fórmulas ma- man el expediente 2247/46, en el en la planilla "e", del texto orde-
marco de esta reglamentación, pero temáticas resultantes del mismo en cual varios conb:::atista.s de obra.s nado en las leyes 12.576 y 12.815,
que están incluídos dentro de las base al cual el oferente ln:~ederá que se atienden parcial o totalmen- solicitan se les declare incluidos
finalidades de la citada ley. a hacer su presupuesto en más o
Estos casos especiales deberán ser en menos, siempre que los pliegos
así lo establezcan. Regirán en tal
'* Dictado el 25 seto 1947 ("Bol. Oí.", 6 oct. 1947).
sometidos, con la o:pinión de la re-
454 AeÉNDICELEGAL DECRETOS 23.428/48 y 7928/49 455

dentro de los beneficios que acuer- hizo saber a los contratistas de Estado nacional de los documentos de obras, quedando subsistente la
da la ley 12.910, sobre reconocimien- obras que se atienden totalmente que deben presentar loas institucio- relación jurídico-contractual entre
tos de mejoras en los precios con- o en parte con la contribución del nes beneficiarias de subsidios, es la entidad beneficiaria con el eje-
tractuales ocurridos o a ocurrir du- Tesoro de la N ación, que los bene- al solo efecto de garantizar la me- cutor de los trabajos convenidos.
rante la realización de los trabajos ficios que acuerda la ley 12.910) jor inversión de los fondos con que
convenidos con la Administración se refieren solamente a aquellos aquél concurre para la realización Art. S. - [De forma]
nacional; y casos en que la Administración na-
teniendo en cuenta: cional contrata directamente la l'ea- DECRETO 23.428/48 *
1 9) que la ley 1"2.910 y su decre- lización de obras;
to reglamentario 11.511/47 del 28 70 ) que la aplicación de las dis- Deelámse in"plicable el régimen de la ley 12.910 a los adjw1ica-
de abril se refieren exclusivamente posiciones con tenidas en la ley t"rios de contratos de suministro O provisión de elementos
a aquellas obras que se hayan eje- 12.910 y su decreto reglamentario facturados o a fabricar
cutado o ejecuten sobre la base de 11.511/47, no alcanza a los peti-
contratos celebrados directamente cionantes cuando resulta de dispo- VISTO: Nación, al evacuar la consulta for-
con la Administración nacional; sición legal expresa que así lo dis- mulada al resy€cto, ha opinado con
ponga, no pudiendo acordarse los El expediente 112.759/47, por el
2(1) que los peticionantes son con- arreglo al criterio expuesto prece-
mismos por extensión de concepto. que se solicita se determine si es
tratistas de obras que se llevan a dentemente, el cual es compartido
procedente que los adjudicatarios
cabo con cargo a fondos acordados De acuerdo con lo dictaminado en un todo Dor el señor procurador
de contratos relativos a suministros
en concepto de ayuda del Estado; por el señor procurador del Tesoro del Tesoro de la Nación en el dic-
o provisión de elementos facturados
3°) que la intervención de la Ad- de la Nación, la División de Asun- tamen respectivo.
o a fabricar se acojan a los benefi-
ministración nacional, en los casos tos Legales del Ministerio de Obras Por tanto,
cios que acuerda la ley 12.910; Y
de referencia, se limita exclusiva- Públicas, lo informado por la Con-
mente a aprobar los documentos taduría General de la Nación, y el presidente de
CONSIDERANDO:
que para percibir fondos de tal na- Visto lo propuesto por el señor la Nación A1'gen tina
Que la ley 12.910 se refiere a la en acuerdo general de ministros
turaleza deben presentar las enti- ministro secretario de Estado en el
construcción y ejecución de obras
dades beneficiarias de créditos acor- Departnmento de Obras Públicas, DECRETA:
:públicas que contratará o contrate
dados en concepto de subsidio en el Estado y no a suministros de Art. 1. - Declárase improceden-
la planilla "e" del texto ordenado el presidente de
elementos facturados o a fabricar; te el acogimiento al régimen de-
de las leyes 1'2.576 y 12.815; la Nación Argentina tenninado por la ley 12.910 y el
Que ello surge en forma expresa
4°) que la aprobación de dichos DECRETA: decreto 11.5Ü/47, reglamentario de
y terminante de la letra y de los
documentos, por parte del Ministe- la misma, por adjudicatarios de
móviles que motivaron la sanción
rio de Obras Públicas, no tiene otro Art. 1. - Ratifícase la superior contratos relativos a ~uministro o
de la ley antes citada y del decre-
objeto que el del ulterior contralor resolución 1946/47 del 16 de abril provisión de elementos facturados
to 1'1.511/47 que reglamenta su apli-
en la adjudicación de las obras y último, corriente a foja 10, que dis- o a fabricar.
cación;
el de la correcta inversión de los pone hacer saber a los contratistas
Que la Contaduría General de la Al"t. 2.- [De forma].
fondos con que concurre el Tesoro de obras que se atienden con cargo
de la N ación para sufragar la eje- a créditos acordados en concepto
cución de los trabajos convenidos; de ayuda del Estado para la reali- DECRETO 7928/49 **
5Q) que las obras que se abonan zación de trabajos contratados con
con dichos fondos son licitadas y entidades semipúblicas y privadas, Los oferentes en licitaciones de obra pública podrán afianzar
contratadas directamente por las que los beneficios que acuerda la su oferta mediante el depósito a que se refiere el arto 14 de la
instituciones subsidiadas y la fir- ley 12.910 y su decreto reglamen- ley 13.061;. o le, fianza bancaTia admitüia por el aTto 21 de
ma ejecutora de los trabajos, no tario n.511/47 del 28 de abril, sólo dicha ley
pudiendo considerarse la aproba- se aplican cuando la Administra-
ción de dicho convenio por la Admi- ción nacional haya convenido direc- VISTO: de Obras Públicas, relacionados con
nistración nacional como fuente de tamente la realización de trabajos Estos expedientes 466, 21.486, consultas e inconvenientes surgidos
obligación a cargo de la misma; por su exclusiva cuenta, de acuerdo 27.502 Y 75.004/48, del Ministerio con motivo de la aplicación de lo~
6 0 ) que el Ministerio de Obras con las disposiciones vigentes.
Públicas por superior resolución Art. 2. - Déjase debidamente ,~, Dictado el 5 agosto 1948 ("Bol. Of.", 4 seto 19(8).
1946/47 del 16 de abril, foja ·10, aclarado que la aprobación· por el *'; Dictado el 31 marzo 1949 e'Bol. Of.", 11 abril 1949).
456 ApÉNDICE LEGAL DECRETO 17.138/53 457

art~. 14 Y 21 de la ley 13.064 ati- tada para afianzar el cumplimiento Atento a lo propuesto por el ti- ciones de la ley 12.910, su decreto
nentes a la obligación de las firmas del contrato suscrito en virtud del tular del referido Departamento; reglamentario 11.511/47, no se efec-
concurrentes a las licitaciones pú- resultado del remate; y tuará la retención del 10 % para
el presidente' de fondos de reparos, procedimiento
blicas de obras, de de:positar a la la Nación Argentina
orden de la autoridad competente CONSIDERANDO: que se observará también en cuan-
respectiva el 1 % del monto del Que el art. 4 de la ley invocada DECRETA: to atañe al impuesto universitario
presupuesto oficial, al tiempo de exige el depósito equivalente al 1 re A rt. 1. - DetermÍnase que en los (ley 13.013), debiendo las reparti-
efectuar las propuestas, y el 5 % en dinero efectivo, o en títulos o certificados que se extiendan a los ciones técnicas reintegrar a las em-
del importe de la que resulte acep- bonos nacionales. contratistas de obras públicas en presas constructoras las sumas de-
concepto de los mayores costos a ducidas por tales conceptos.
reconocer en virtud de las disposi- Art. 2. - [De forma].
DECRETO 15.727/49"
No se efectua?~á la retención para el "fondo de 1'epaTos)J en los DECRETO 17.138/53'
ce,-t-ificados de obraR que se extienda.n por los mayores costos
a 7·econocer según los términos de la ley 12.910 Fíjase normas pa.ra establecer las diferencias de costo de los
·matcriales incluidos en las planillas HE" y (te" del régimen de
VISTO: valor dentro del contrato mismo, emergá¡,cia para la contratación de obras públicas
Este expediente 77:251/1948; en sino que son variaciones que pue-
el que la Empresa Constructora den o no prodUcirse, y en conse('.uen- VISTO: del tras!)orte más los gastos que co-
Gruen y Bilfinger E. N., en virtud cia no !lrocede, a su juicio, la re- Este expediente 44.580/52 del Re- rrespondan hasta el lugar de la
de los fundamentos que expone en tención del 10 'Yo sobre los certifi- gistro del Ministerio de Obras PÚ- obra;
su presentació:1 de fojas 1/3, soli· cados que se expiden por imperio Por ello y de acuerdo con lo in-
blicas, relativo a la liquidación de-
cita que en 10 sucesivo no se prac- de dicha ley, a los empresarios de formado 1)or la Dirección General
finitiva de diferendas de costos de
tique la deducción del 10 % para obras públicas; de Contabilidad y Contralor de Tra-
materiales acopiados por las em-
fondo de reparos sobre los certifi- Que este criterio -aplicable por bajos Públicos (f. 188), la Conta-
presas contratistas Dara la ejecu-
cados de adelanto por mayores cos- analogía en cuanto a los descuen- duría General de la Nación (foja
ción de edificios escolares, como así
tos de mano de obra (ley 12.910), tos relativos al impuesto universi- 191 vuelta), lo dictaminado por la
también lo dispuesto por resolución
y aplicación del impuesto universi- tario--, encuadra en lo previsto en Dirección General de Asuntos Jurí-
5413/50 del citado departamento y
tario (ley 13.01"3), así como tam- el arto 46 de la ley 13.064, que es- dicos (f. 192) Y atento lo propues-
deáeto 22.168/51;
bién Que se le reintegren las su- tablece: "Los pliegos de condiciones to ::por el señor secretario de Estado
mas retenidas por tales conceptos, graduarán la imposición y libera- CONSIDERANDO; en el Departamento de Obras PÚ-
vinculadas con las obras de prolon- ción de garantías correspondientes Que algunos de los materiales in- blicas;
gación de la escollera oeste, del a las liquidaciones parciales de los cluídos en las planillas de los regí- el presidente de.
Puerto de Quequén, que se le adju- trabajos"; menes "B" y "C" carecen de precios la Nación A1·uentina
dicaron mediante licitación pública Que las informaciones producidas básicos, por lo que procede determi- DECRETA:
nO 1024, aprobada por superior de- al respecto por la Dirección N acio- nar cuál será el que debe conside-
creto 13.789/47 de fecha 23 de ma- nal de Navegación y Puertos (fs. 4 rarse !lara liquidar la diferencia de Art. 1. - Los materiales incluí-
yo de 1947. y vta.), Asesoría Letrada del Mi- costo de los mismos; dos en las planillas de los regíme-
Teniendo en cuenta: nisterio de Obras Públicas (foja 6) Que, igualmente, corresponde fi- nes "B" y "C" que carezcan de pre-
Que, como lo destaca el señor pro- y Contaduría General de la Nación jar las normas a seguir en caso de cio básico, tendrán como tal los
curador del Tesoro de la Nación en (foja 9), son concordante s en el que los referidos materiales hayan valores fjjados por la Comisión Li-
foja 11, no pueden ser considera- sentido de que corresponde acceder estado sujetos a precios máximos quidadora de la Ley 12.910 para ef
das dentro del total contratado las a lo peticionado, por los motivos oficiales y de los que hubiesen sido cuatrimestre correspondiente a la
demasÍas que deben reconocerse en que se concretan, siendo convenien~ suministrados por el Estado, te- licitación de la obra_
orden a lo dispuesto por ley 12.910, te, además, adoptar ese procedi- niendo en cuenta Que el mayor cos- A1-t. 2. - La diferencia de costo
desde que ellas no representan un miento con carácter general; y to de éstos debe incluír el precio de los materiales que hayan estado

'Dictado el 6 jul. 1949 ("Bol. Of.", 21 jul. 1949). :~ Dictado el 15 seto 1953 ("Bol. Of.", 29 seto 1953).
DECRETO 9599/64 459
458 ApÉNDICE LEGAL
13.064, se incluirán cláusulas que efectuarse también en el caso· de
sometidos a precio máximo oficial las diferencias de costos de los ma- pe!'mitan sustituir el llamado "fon- contratos en curso de ejecución
al momento de acopio, se determi- teriales suministrados por el Esta- do de reparos" en efectivo, por ti-
nará aplicando éste con relación al do, se adicionará al importe de la siempre que las respectivas bases
tulas o bonos nacionales "incluso los autoricen genéricamente la sustitu-
precio básico, adicionando al impor- respectiva factura el precio del tras- emitidos por Y.F.F., de acuer~o con
te resultante el !'lrecio del trasporte porte más los gastos que cQnespon- el decreto-ley 15.456/57, una vez ción del "fondo de reparos" en efeí:-
más los gastos que correspondan dan hasta colocarlos al pie de la que se negocien en Bolsa. tivo, por titulos u otra clase de ga-
hasta colocarlos al pie' de la obra. obra. rantías,
A-rt. 2. - La sustitución a que
ATt. 8. - Para la liquidación de Art. 4. - [De forma], se refiere el artículo anterior podrá A-rts. 3 y 4. - [De forma].

DECRETO 8919/59 " DECRETO 9599/64·


Se admitirá Bonos Plan de Reactivación Y.PP. y títulos o bonos VISTO: 1'a cuyas resoluciones serán apela-
nacionales como "Fondo de Reparos de Obras Públicas" bles ante la Comisión Arbitral, crea-
Que el decreto 11.511/47, regla-
mentario de la ley 12.91'0, ha sido da Dar el decreto 11'.511/47 Y man-
VISTO: los' "Bonos de Plan de Reactivación derogado; y tenidas Dor la nueva reglamentación
El expediente 751/58 del regis- Y.P.F."; y en cuanto a los contra- de la ley 12.910.
tos ya celebrados¡ puede autorizarse CONSIDERANDO:
tro de la Secretaría de Estado de Art. 2. - Las liquidaciones por
Obras Públicas en el que la Cámara la sustitución, si las respectivas ba- Que se hace necesario establecer variaciones de costos se efectuarán
Argentina de la Construcción soli- ses prevén genéricamente la posibi- un régimen de emergencia para previa consi.deración del análisis de
cita que los bonos €.mitidos :por lidad de sustituír dicho fondQ de ap1icar a las obras que actualmente precios, si éste fue presentado '01'
Y.P.F., conform~ al decreto-ley efectivo, !lor Iltitulos" o por otra se encuentran en ejecución y las el oferente o en SU defecto de otros
] 5.456/57 del 22 de noviembre de clase de garantías; que estuvieran licitadas o contrata- elementos que hubieran aportado
1957, una vez que se negocien en Que tal medid9. al pennitir ma- das y no hayan tenido principio de cualquiera de las partes.
Bolsa sean admitidos para conferir yor disponibilidad de numerario a ejecución;
A-rt. S.-Las comisiones liquida-
las garantías propias de la licita- las empresas constructoras, será, Que el dec'reto 3773/64 fue ob-
doras podrán designar funcionarios
ción y contratación de las obras pú- beneficiosa para el Estado ya que servado por el Tribunal de Cuentas
favorecerá la competencia en lQS y habiéndose consultado al señor
encargados de constatar en las
blicas nacionales; y obras, la efectiva incidencia de los
remates y permitii'á bajar los pre- procurador del Tesoro, se ha modi-
cios de las propuestas, y por ende, ficado aquél aceIltando expresam.tm~ elementos determinantes del cos~o.
CONSIDERANDO:
disminuír el costo de las obras; te la continuidad de valor de las A-rt. 4. - Para la correcta apli~
Que los "Bonos Plan de Reacti- Por ello, de acuerdo con lo ma- condiciones pactadas en el contrato cación de esta reglamentación las
vación Y.P.F.", tienen carácter na- nifestado ::901' el procurador del Te- reparticiones, a partir de la fecha
o en los pliegos de condiciones;
cional y pueden, en consecuencia, sorp de la Nación (is. 6/7) y por Por ello, del presente, deberán requerir del
ser admitidos para conferir la ga- el Tribunal de Cuentas de 1a Na- Atento a 10 solicitado por el se~ contratista un plan de trabajos por
rantía que establecen los arts. 14 ción (f. 8 vta.) y atento a lo pro- nor secretario de Estado de Obras
y 21 de la ley 1'3.064 y sus comple- la !Jarte faltante de la obra, si éste
puesto por el señor secretario de Publicas y a lo propuesto por el no hubiera sido presentado oportu-
mentarias, leyes 14.000 y 14,143 Y Estado de Obras Públicas; señor· ministro secretario en el de- namente o si presentado hubiera
decretos 7.928 del 31 de marzo de
partamento ele Obras y Servicios sufrido alteraciones,
1'949 y 1516 del 2 de febrero de el presidente de Públicos,
1954, sin pronunciamiento expreso la Nación A-rgentina Art. 5, - Para la determinación
que lo <lutorice; el p-residente de de las variaciones de costos opera-
DECRETA: la Nación Argentina
Que en cuanto a la integración dos en lo que respecta a tras por-
del "fondo de reparos" nada obsta A,·t, 1. - En los plieg'os de con- DECRETA: tIC, SI:! considerarán:
para incluír en los Plie.gos de Con~ diciones que sirvan de base para la Art. 1. - En cada repartición a,) Trasporte ferroviario, fluvial
diciones una cláusula que permita contratación de obras públicas que funcionará una Comisión liquidado- y marítimo, Al respecto se adopta-
su sustitución total o parcial por se celebren con sujec:i.ón a la ley
". Dictado el 26 nov. 1964,
<\< Dictado el 28 julo 1959.
460 ApÉNDICE LEGAL DECRETO 6927/61 461

rán precios oficiales vigentes al mo- visto, no liquidándose la que exceda. en las liquidaciones de mayores obras de arquitectura y del 15 %
mento de efectuarse el trasporte. b) Se considerarán los jornales costos, los mayores valores corres- para las obras de ingeniería.
b) Por carretera, Se tendrán en básicos, incrementados por las me- pondientes a las amortizaciones -de Art. 3. - El Poder Ejecutivo ac-
cuenta los valores obtenidos por joras sociales, aguinaldos, vacacio- los equipos así corno la correlativa tualizará los montos de obra sobre
análisis de Drecios o fórmulas, prac- nes, etc. incidencia de los gastos indirectos los que se aplicarán dichos porcen~
ticadas por cada repartición; como e) La variación de costo estará y generales. tajes de gastos generales, para el
asimismo, las cotizaciones de la determinada por la diferencia del A?'t. f2. - A tal fin, a los certifi- reconocimiento de los !'esar<:imientos
plaza y las informaciones produci- valor de la roano de obra entre la cados de variaciones de costo emi- de los gastos improductivos, contem-
das por la Secretaría de Estado de fecha de la licitación y la del mo- tidos a partir del 1 de enero -de plado en el arto 31' del decreto
Obras Públicas. mento en que debió ejecutarse la 11.511/47.
1959 se le agregarán las diferencias
Art. 6. - Para la liquidación de obra respectiva. Art. 4. - El Poder Ejecutivo na-
en la amortización de los equipos te-
las variaciones de costos operados Art, 9. - Cuando por resolución niendo en cuenta la variación ex- cional al dictar las normas regla-
en los materiales -deban o no ser de la repartición se proceda a mo- mentarias establecerá la forma y
perimentada en su costo. A esos
acopiados- se confeccionarán ta- dificar o ampliar las obras licib.- plazos en que se harán efectivas
blas cuatrimestrales o fracción y importes y en las obras que así es- las disposiciones de la presente ley.
das, las liquidaciones por variacio- tuviese estipulado, se les adicionará
que permitan deducir la diferencia nes de costos en la parte de obra Art. 5. - Los gastos que deman-
de costo entre la fecha de la lici- el pO'l'centaje previsto para gastos
ejecutada se liquidará conforme a de la aplicación de la presente ley
tación V aquellas en que debieran indirectos y a los importes resul- serán atendidos con las partidas
las normas precedentes y la parte
acopiarse o incorporarse a la obra, tantes se les adicionará en concepto asignadas para la ejecución de las
de ob1'a nueva !lor las disposiciones
según el respectivo contrato. de variación de "gastos generales" correspondientes obras.
establecidas en la reglamentación
Art. 7. - Respecto de los com- un porcentaje del 10 % para las Art. 6. - (De forma].
actual de la ley 12.910.
bustibles y lubricantes se aplicarán
idénticos procedimientos al estable- Art. 10. - Lo establecido en el
cido en el artículo anterior. presente decreto será de aplicación
en cuanto no se oponga a obligu-
DECRETO 6927/61 *
A rt. 8. - Las liquidaciones refe-
ciones expresamente pactadas en el Reglamentación de la ley 15.285
rentes a la mano de obra se practi-
contrato o en pliegos de condiciones
carán en base a las siguientes con-
de obras ya licitadas. VISTO;
diciones: considerando la aplicación de dis-
a) Se constatará que la mano de Art. 11, - Derógase el decreto
Lo dispuesto por la ley 15.285, y tintos sistemas de liquida.ción, dada.
obra empleada sea la que efectiva- 3773/64. la flexibilidad con que se requiere
mente se requiera, o se haya pre- ATts. 12 y 13. - (De fo!'mal. CONSIDERANDO: encarar el problema por la diver-
Que en virtud de las facultades sidad de situaciones existentes en
concedidas por decreto 14.304/60 la las contrataciones qUe ellos efec-
Secretaría de Estado de Obras PÚ- túan.
LEY 15.285 * blicas requirió la colaboración de Por ello, y de acuerdo con lo so-
los ministerios y secretarias de Es~ licitado por el señor secretario de
Autorizase al P. E. para incluí,' en las liquidaciones de mayores tado y organismos descentralizados Estado de Obras Públicas y a lo
costos, los mayores valores c01'respondientes a las amortizacio- que tuvieran a su cargo la ejecución propuesto por el señor ministro se-
nes de los equipos, así como la correlativa incidenc'ia de los de obras públicas, a fin de prepa- cretario en el departamento de
gastos indÚ'ectos y generales rar la reglamentación adecuada de Obras y Servicios Públicos en or-
las normas de la ley 15.285; den a la competencia que específi-
Art. 1. - Autorizase al Poder por las reparticiones centralizadas Que como resultado de lag estudios camente les atribuye la ley 14.439,
Ejecutivo para que, mediante nor- o descentralizadas de la Adminis- practicados, la Secretaría de Esta· el p,·esidentc de
Inas de carácter general en todas tración nacional, entidades autár- do de Obras Públicas propone la
la Nación Argentina,
las obras llúbLicas, en curs.o de eje- quic.as Q em!)resas del Estado y para adopción de preceptos de carácter
cución al 1 de enero de 1959 o lici- trabajos realizados a partir de la general que fijen debidamente el nECRETA:
tadas con posterioridad a esa fecha fecha antes mencionada, incluyan alcance de las disposiciones legales, Art. 1. - Los reconocimientos de

" Sane. el 6 jul. 19&0; prom. el 11 juL 1960. " Dictado ellO agosto 1961. Actualizado el 31 dic. 1972.
462 ApÉNDICE LEGAL DECRETO 6927(61 463

variaciones de costos o valores con- cios, estuviese incluída la amortiza- Art, 5. - Liquidación de gastos rá una compensación por los gastos
templados en el presente decreto, ción de eQui!)Qs dentro de los rubros improduct'ivos (modificad{) por de- directos improductivos de las obras.
se a!JHcarán a todas las obras com- de gastos indirectos o generales, creto 4124/64): "Los gastos directos improduc-
prendidas en el arto 1 de la ley se consideral'á que con el reconoci- "Serán reconocidas a los contra- tivos originados en las referidas
15.285. Salvo lo previsto en el arto 5 miento de los arts. 3 y 4 de este de- tistas las mayores erogaciones de- paralizaciones se liquidarán en ba-
de este decreto, los reconocimientos creto, quedan de hecho reconocidas bidas a paralizaciones totales o se a los siguientes porcentajes con
que se reglamentan a continuación las amortizaciones correspondientes. parciales de obras, definidas por respecto al tipo de obra y al monto
son de aplicación a los montos de "d) En todos los demás casos se el arto 14 del decreto reglamentario de la misma que debió ejecutarse
obra realizada a partir del 1 de procederá a estimar el valor de la de la ley 12.910, y que sean produ- en el periodo de la paralización,
enero de 1959 v en relación con los amortización de los equipos, toman- cidas por actos de gobierno. según el plan de trabajos aprobado
valores del te;cer cuatrimestre del do como base el valor de éstos en "Este reconocimiento representa- o a las previsiones del contrato:
año 1957 o el de la fecha de la lici- el tercer cuatrimestre del año 1'957
tación de la obra si ésta fuese pos- o en el cuat.rimestre de la licitación Monto de obnL a ejeC1ttar en el Tipo de obra
terior. si ésta fue posterior a aquél, en pe1'íodo de paralización. Inge- Arqui-
ATt. 2. - Amortización de equi- forma porcentual con respecto al En millones niería tectura
pos: Para el reconocimiento de la valor del contrato a la misma fe- Hasta 5 , ...........•• _. _•••
cha, porcentaje éste que se aplica- 9% 6%
variación de valores, correspondien- de 5a1"0 .............•.•.. 80/0 50/0
rá al monto de los certificados de de 10 a 20 ............ _•...•
te a amortización de los equipos, se 7% 4%
variaciones de costos posteriores al de 20 a 30. . ................ .
seguirá, según el caso, uno de los 60/0 3%
1 de enero de 1959. de 30 a 50 .................• 2%
siguientes Drocedimientos: 50/0
a) Cuando las variaciones de cos-
Art. 3. - Gastos indirectos: En Más de 50 4% 20/0
las obras en que se hubiere pactado
tos sean liquidadas sobre la base
de análisis de precios elaborados para el valor de los "gastos indi- "A los importes que resulten del Art. 6. - De las liquidaciones que
por la entidad comitente y en esos rectos" un porcentaje determinado, cuadro antecedente se les aplicará se efectúen en cumplimiento de lo
an:$.lisis figure el rubro "reparacio- este porcentaje se aplicará al mon- un coeficiente de reducción defini-
to de los certificados de variaciones dispuesto en los articulos anterio-
nes y repuestos", el monto a reco- do como la relación del importe de res, deberán deducirse todas aque-
nocer para la amortización de los de costos incrementados por el im- obra que se ha dejado de ejecutar
porte correspondiente a la amorti- llas sumas que por iguales concep-
equipos será el importe que resul- y el que debió ejecutarse en el tos pudieran haber sido ya abona-
zación de los equipos, determinados
te de multiplicar los montos de va- plazo de la paralización de acuerdo das en liquidaciones practicadas
según lo especificado en el artículo con lo establecido en el plan de
riaciones certificadas en concepto con anterioridad.
de I<reparaciones y repuestos", por precedente. trabajos aprobado o a las previ-
Art. 4. - Gastos gene?'ales: A la Art. 7. - Los casos especiales no
el coeficiente 1,33 equivalente a siones del contrato.
suma de los importes de las varia- contemplados en los artículos ante-
considerar que el importe de las re- "Esta tabla se aplicará en for-
paraciones y repuestos es el 75 % ciones de costos directos, de amor- ma acumulativa para los distintos riores, serán resueltos por aplica-
del valor de amortización de los tización de equipos y/o gastos in- montos de contrato indicados en el ción analógica de los mismos con
equipos. directos liqúidados por obra reali- cuadro y hasta un máximo de sujeción al criterio que inspira el
b) Cuando las variaciones de co,s- zada a 9artir del 1 de enero de 1959, $ 750,000. Es decir, el excedente presente decreto.
tos sean liquidadas sobre la base se adicionará el porcentaje fijado sobre este monto no será computado. Art. 8.- (Modificado por decre.
de análisis de !)recios elaborados por por el arto 2 de la ley 15.285 para "La liquidación se efectuará to 4124/64).
el contratista y en esos análisis fi- compensar la variación correlativa anualmente, con la liquidación del "Las discrepancias que se susci-
gure el rubro "amortización de equi- de los gastos generales de la empre- último cuatrimestre para la obra ten entre las partes en la aplicación
pos", se reconocerá como amorti- sa, salvo los casos en que las li- realizada en el trascurso del año y de la ley 15.285 y sus decretos re-
zación el importe que resulte de quidaciones de variaciones de costo al término del contrato. glamentarios, serán resueltas de
fuesen practicadas sobre la base de "En las obras que no han tenido
aplicar al monto de los certificados acuerdo con los procedimientos es-
princip.io de ejecución se aplicará
de variaciones de costos, el porcien- los análisis de Drecio del contrati.g... tablecidos en los arts. 4, 5 y 6 de
solamente el 20% de las sumas que
to establecido Dor el contratista pa- ta, en cuyo caso se aplicarán los resultarán :por la aplicación de la la reglamentación de la ley 12.91'0",
ra ese rubro. porcentajes previstos por éste, si tabla anterior, contándose los pla- Art. 9. - (Modificado por decr"-
e) En los casos del inciso ante- ellos fueran menores Que los fijados zos a partir de la fecha de replan- to 4124/64).
rior, cuando en los análisis de pre- por la citada ley. teo". Arts. 10 y 11. - [De forma].
464 ApÉNDICE LEGAL DECRETQ-LEY 17.804/68 465

DECRETO-LEY 653/58 • presidente provisional de la Nación mentos de Guerra, Marina, Aero-


y Dor los señores ministros secre- náutica y Obras Públicas.
Dispónese que en todo contrato de obra pública se incluyan
clú,u;sulas que permitan sustituír el "fondo de reparos" por tarios de Estado en los departa- Art. 4. - [De forma].
fianza bancaria, de acuerdo con los términos de los arts. 2 y 3
del decreto 571,2/51,
DECRETO-LEY 17.804/68
VISTO: jar los precios de las propuestas,
y !l0r ende, disminuír el costo de Excmo. señor presidente ratio, del pais, al producirse un
El expediente 99/57, del registro de la Nación: lógico abaratamiento de los costos.
del Ministerio de Obras Públicas, en las obras;
Tengo el honor de dirigirme a Si a estas y otras ventajas que
el que la Cámara Argentina de la Que reconocidas las ventajas para
V.E. sometiendo a su consideración sería ocioso enumerar se suman la
Construcción solicita se amplíen los el Estado de la sustitución de refe-
el adjunto proyecto de ley, por el solvencia de las compañías asegura-
alcances del decreto 5742, de fecha rencia, conviene autorizar igual
que se contempla la posibilidad de doras sujetas al contralor estatal.
12 de abril de 1954, en el sentido medida respecto a los contratos ya
que el afianzamiento de las pro- de la Superintendencia de Seguros
de hacer extensible la sustitución celebrados o a celebrarse, cuyos plie-
puestas para la contratación de de la N ación y el sistema de dis-
total o parcial del "fondo de repa- gos de condiciones no hayan pre-
obras públicas, el del contrato mis- tribución de responsabilidad a tra-
ros" en efectivo o en titulos por una visto la posibilidad de tal sustitu_
mo y la constitución o sustitución vés del régimen de reaseguros, se
fianza bancaria para aquellos con- ción, a cuyo efecto corresponde dic-
del fondo de reparos -situaciones llega a la conclusión de que el sis-
tratos cuyos pliegos de condiciones tar la disposición legal que así lo
contempladas respectivamente en tema es ventajoso :para el Estado.
no contengan la citada cláusula fa- autorice.
los arts. 14, 21 y 46 de la ley No es de extrañar entonces que
cultativa; Por ello, en el último quinquenio, la doctrina
1'3.064- se efectúan mediante el
CONSIDERANOO : el presidente provisional de la. llamado seguro de caución. especializada en la materia haya
Nación Argentina, en ejercicio Este sistema ha adquirido pre~ tratado de difundirlo en los distin-
Que el decreto 5742/54, regla- dicamento en los últimos tiempos, tos ámbitos vinculados al quehacer
del Poder Legislativo,
mentario del arto 46 de la ley 13.064, tanto en nuestro país como en el de la construcción, y que, incluso.
autorizó la inclusión en las bas'es DECRETA CON FUERZA DE LEY: extranjero, dehido a que se 10 con- se lo haya incorDorado a la legisla-
de licitación de obras públicas, de sidera más conveniente, en ciertos ción de obras públicas de algunas
cláusulas que permitieran la sus- Art. 1. - En todos los contratos
de obra pública que se .celebren casos, que los otros medios de ga- provincias, entre ellas la de Buenos
titución del "fonJo de reparos" en rantizar el mantenimiento de las Aires; el proyecto de ley que tengo
efectivo por una fianza bancaria; con sujeción a la ley 13.064 se in-
propuestas y el cumplimiento de el honor de someter a consideración
Que resulta conveniente, a la luz cluirán cláusulas que permitan sus-
los contratos, dado que posibilita de V. E. viel1e, pues, a llenar un
de la experiencia recogida, estable- tituír el llamado "fondo de reparos" vacío de nuestra legislación, 10 que
una más ágil gestión del empresa-
cer la obligatoriedad de la inclusión en efectivo, por una fianza bancaria l·jO constructor de obras, en lo que no obsta, claro está, a la revisión
de dichas cláusulas en todos los a entera satisfacción d.e los orga_ hace al aSI,lecto financiero de la total del régimen legal de las obras·
contratos que se celebren con suje- nismos administrativos contratan- construcción. públicas, trabajo éste de mayor al-
ción a la ley citada; tes, en las condiciones fijadas por Fácil es colegir las ventajas que cance y envergadura que se está
Que tal medida no importará los arts. 2 y 3 del decreto 5742/54. implica la liberación de importan- encal'ando con la seriedad que co-
perjuicio alguno para el Estado, Art. 2. - La misma medida po- tes sumas de dinero, hasta ahora rresponde.
ya que la responsabilidad de las directa o indirectamente inmovili- En lo que se refiere al aspecto
drá aplicarse también, a pedido de
empresas contratistas quedará de- zadas para garantizar los contratos técnico de la ley que ahora se pro~
bidamente garantizada por insti- las empresas constructoras, a los
contratos, ya celebrados o a cele- de obra pública. El crédito bancario picia, se ha considerado conveniente
tuciones bancarias y, !lor el contra- dispondrá así de una mayor masa prever que los lineamientos básicos
rio, será beneficiosa, pues la con- brarse, cuyos pliegos de condiciones
operativa, que podrá volcarse en de la cobertura aseguradora sean
siguiente mayor disponibilidad de no hayan previsto la posibilidad de
la financiación de esas mismas preestablecidos por la Secretaría
numerario por las empresas cons- la sustitución de referencia. obras, todo lo que redundará en de Estado de Obras Públicas a efec-
tructoras, favorecerá la competen- Art. 9. - El presente decreto-ley definitiva en beneficio de la Admi- tos de lograr uniformidad de cri-
cia en los remates y permitirá ba- será refrendado por el señor vice- nistración Pública y, en ultima terio en el ámbito de los organis~

'" Dictado el 21 enero 1958 ("Bol. Of.", 31 enero 1958). :): Dictado el 12 jul. 1968.
466 ApÉNDICE LEGAL
DECRETO 12.180/65 467
mos sujetos a la ley 13.064; ello el presidente de la, Nac'ión
s~n perjuicio de las cláusulas espe- TíTULO II B) Funcionamúmto
A?'gent-ina
cIales que los organismos licitantes Art. 5. - El Consejo actuará con
SANCIONA Y PROMULGA Del Consejo del Registro Nacional
pueden exigir conforme lo acon- quórum de 5 miembros y podrá re-
CON FUERZA DE LEY: de Constructores de Ob1·o.s Públicas
seje la licitación de qUe se trate. solver por simple mayoría. En caso
Por todo lo expuesto, solicito a A?,t. 1. -Las garantías previs- A) Composición de empate, el presidente del Consejo
V. E. quiera sancional' el adjunto tas por los arta. 1'4, 21 Y 46 de la o quien 10 reemplace, tendrá doble
proyecto de ley. A1·t. 4. - El Consejo estará in- voto.
ley 13.064 podrán constituírse me- tegrado por 8 miembros titulares y
Dios guarde a Vuestra Excelen- diante seguros de caución. A?·t. 6. - El Consejo realizará
cia. 3 miembros suplentes. Los titulares
. Art. 2. - El Poder Ejecutivo fi- serán: el subsecretario de Estado por lo menos una sesión ordinaria
Jará ,las con,diciones básicas que de Obras Públicas y 5 miembros mensual y todas aquellas que a su
En uso de las atribuciones con- deberan reumr las pólizas de se- designados entre funcionarios snpe- juicio sean necesarias, cuando los
feridas !lor el arto 5 del Estatuto guro a que se refiere el arto 1. riores de los organismos de la Ad- asuntos sometidos a su considera-
de la Revolución Arge.ntina, ministración nacional que realizan ción y resolución, así lo requieran.
Art. 3. - [De forma]. Asimismo, podrá realizar reunio-
obras públicas. Los 2 miembros
nes de carácter extraordinario,
restantes representarón a las em-
cuando la índole y urgencia de los
presas inscritas en el Registro' y
asuntos a considerar, exijan adop-
DECRETO 12.180/65' serán elegidos por las mismas, por
tar tal determinación.
4 años, siendo renovables por mi-
tades cada 2 años. Asimismo, serán Art. 7. - Las reuniones extraor-
Reglamento del Regist1"O Nacional. de Const'ructores dinarias podrán ser solicitada-s por
designados 3 miembros en calidad
de Obras Públicas cualesquiera de los miembros del
de suplentes, 1 en representación
estatal y los 2 restantes por enti- Consejo al presidente, fundamen-
A1-t. 1. - Apruébase el reglamen- tando la petición.
L~ Administración nacional de- dades inscritas, elegidos éstos tam-
to del Registro Nacional de Cons- bién por las mismas, con igual ré- A?·t. 8. - Las tareas técnico-ad-
?era contratar las obras o traba-
tructores de Obras Públicas co- ministrativas que requiere el fun-
~os q.ue ejecute, únicamente con los gimen y sistema que para los ti-
rriente a fojas 4 a 18 que forma tulares. cionamiento del Registro, están a
InSCrItos, con las excepciones que
parte integrante del presente de- establecen los arts. 16, 27 y 29. cargo de un organismo c¡ue depende
creto. Los miembros suplentes podrán
asistir a las reuniones del Consejo, del Consejo.
A ?·t. 2. - El Registro, cuando
Art. !l. - Deróganse los decretos pero sólo tendrán voto cuando reem- A?-t. N. - Los procedimientos 5e-
6808/61, 1239/62, 5129/62 8871/ p.r~ceda, inscribirá a las personas
flSlcas o jurídicas que así 10 solici- placen al titular. rán escritos o verbales, según 10 de-
62 Y 488/63. ' termine el Consejo. quien deberá
t~?, con la calificación y capacita- El ConseJo será presidido por el
Arts. 3 y 4.. - [De forma]. subsecretario de Estado de Obras ordenar su instrucción en forma que
ClOn que se les asigne. Al efecto
se respete el derecho de las partes
TÍTULO 1 el Registro contará con dos seccio~ Públicas quien ejercerá la repre-
sentación del mismo. El Consejo a ser oídas y a producir pruebas
n.es: a) sección Obras de Ingenie- dentro de los términos que señale
Del Regist?·o Nacional de rIa, y b) sección Obras de Arqui- elegirá entre sUs miembros, un
vicepresidente que reemplazará al el Consejo, antes de formalizar su
Constt''Uctores de Obras Públicas tectura.
presidente en caso de ausencia o decisión. Los procedimientos podrán
.:4 rt, 1. -Están sujetas a inscrip- Art. 9. - El Registro creado por impedimento. El vicepresidente se- ser impulsado.s a pedido de parte,
o de oficio.
c~o~ en ~l Registro, las personas lo prescrito en el arto 13 de la ley rá elegido por un año, pudiendo ser
flSlcas o Jurídicas legalmente cons- 13.064, depende directamente de la reelecto. Cuando se utilice el procedimien-
tituidas que deseen desarroIIar cual- Secretaria de Estado de Obras PÚ- Actuará como asesor letrado el to verbal, se dejará constancia de
quiera de las actividades mencio- blicas y ajustará su funcionamiento director general de Asuntos Jurí- 10 actuado en un acta levantada al
nadas en el arto 1 de la ley 13.0G4 a las determinaciones del Consejo dicos de la Secretaría de Estado de efecto.
y contratar obras o trabajos con del Registro Nacional de Construc- Obras Públicas o su reemplazante C) At?ibuciones y debfl1'es
la Administración nacionaL tores de Obras Públicas. legal, quien concurrirá al seno del
Consejo cada vez que éste lo con- Art. 10. - Son atribuciones y de-
ceptúe necesario y producirá dicta- beres del Consejo:
" Publicado en "Bol. Of." del 7 nov. 19-66. men DOl' escrito en los casos que así a} Disponer la inscripción en el
se le requiera. Registro de las empresas que lo
468 ApÉNDICE LEGAL DECRETO ·12.180/65 469

soliciten, cuando así procede.. con n, deben ser impuestas a los ins- b) aplicar suspensiones del Re- tervenir en licitaciones, hasta tanto
la calificación y capacitación que critos; gistro hasta por un año; se resuelva en definitiva.
respectivamente les aSÍ!!'Tle y la for- h) notificar a los inscritos sobre c) proponer al secretario de Es-
mación del legajo correspondiente los decretos, resoluciones y disposi- TÍTULO III
tado de Obras Públicas la suspen-
con todos los antecedentes; ciones, referentes a dichas sancio- sión por las causales indicadas u
b) entender en la actualización
De las gestiones áe inscripción
neSj otras, hasta un plazo de 2 años;
de los antecedentes de las empre- i) resolver en las reclamaciones d) proponer al Poder Ejecutivo, Art. 12. - Las solicitudes de ins-
sas inscritas, en orden a su desa- que sobre sus resoluciones efectúan por intermedio de la Secretaría de cripción deberán presentarse en los
rrollo y actuación en obras y tomar los inscritos, o las entidades con Estado de Obras Públicas, la sus- formularios aprobados por el .Con-
razón de la naturaleza y monto de personería para representarlos; pensión por un plazo mayor al fi- sejo. Los datos que los interesados
las obras contratadas por cada em- j) entender en los pedidos de jado en el inciso anterior, hasta un consignen en la solicitud revestirán
presa; rehabilitación que los sancionados término máximo de 5 años. el carácter de declaración jurada y
e) recabar de las dep::mdencias formulen; En todos los casos el imputado secreta y no :podrán ser utilizados
de la Administración pública, de k) convocar a los inscritos en el deberá ser previamente oído, para otros fines que los previstos
las instituciones de crédito estata- Registro para elección de sus re- Las firmas suspendidas por un en este reglamento,
les y privadas, de las entidades presentantes; término no mayor de 2 años que- Art. 13. - Sólo serán inscritas
profesionales, de los interesados y l) extraer de las informaciones darán automáticamente rehabilita- ·en el Registro, las empresas legal-
de cualquier otra persona, real o de las empreSas y recabar de las das nara contratar -con el Estado, mente capacitadas para contratar
ideal, las informaciones que con- mismas, los datos complementarios con todos los derechos que la ins- y Que a juicio del Consejo acredi-
sidere necesarias para formar jui- que se estimen necesarios con fines cripción les dé, una vez cumplido ten condiciones técnicas y solvencia
cio sobre las empresas inscritas, o estadísticos; el término de la sanción; y el Con- econÓmica y moral suficientes para
que hayan solicitado inscripción. Al m) fijar el v¡:"lor mínimo que sejo, a pedido del interesado, or~ desempeñarse- como contratistas del
efecto todas las reparticiones de la establece el arto 29 de este regla- denará la publicación pertinente Estado. Contra las resoluciones de-
Administración nacional quedan mento; en el "Boletín Oficial". Las que negatorias se podrá recurrir ante
obligadas a suministrar toda infor~ n) dictar su propio reglamento fueren suspendidas por un término el Poder Ejecutivo por intermedio
mación que sobre el particular les interno para su funcionamiento; mayor de 2 años, deber~.n solicitar de la Secretaría de Estado de Obras
sea requerida por el Consejo. ñ) proponer al Poder Ejecutivo su rehabilitación, dando cumpli~ Públicas.
d) calificar el comportamiento por intermedio de la Secretaría de . miento a las condiciones y requisi~ Art. 14, - Las empresas podrán
de los inscritos, en las obras por Estado de Obras Públicas las mo- tos señalados para la inscripciá,n. ser inscritas en una o en ambas
ellos contratadas, sean éstas públi~ dificaciones del presente reglamen~ La resolución respectiva será dic- secciones del Registro según lo so-
cas o privadas teniendo en cuenta to, cuando lo estime conveniente; tada por el Poder Ejecutivo previo liciten, !Jero lo serán separadamente
las infonnadones a que se refiere o) publicar en el "Boletín Ofi- dictamen del Consejo. en cada una de ellas de acuerdo
el inc. e y sin perjuicio del examen cial" y en otro medio informativo Las sus!)ensiones tendrán comien~ con los antecedentes que ofrezcan.
. directo que considere oportuno efec~ que el Consejo considere convenien_ zo de aDlicación a partir de la fecha En este último caso, los periodos
tuar a obras, equipos o documen- te, las inscripciones y sus modi~ de la respectiva resolución del Con- de producción que se denuncien,
tación contable para verificar ci~ ficaciones como así también las seJo, de la Secretaria de Estado deberán ser coincidentes para am~
iras por ellos consignadas; sanciones que se apliquen a los bas secciones.
o de Obras Públicas o decreto del
e) notificar de oficio a las re~ inscritos, sin perjuicio de las noti~ Poder Ejecutivo nacional, según Art. 15. - El Consejo podrá re~
particiones de In Administración ficaciones personales o que por querir de las empresas que soliciten
corresponda.
nacional acerca de las sanciones nota se efectúen a los interesados. Excepcionalmente, cuando al ana- su inscri9clón o la ampliación o la
que se apliquen a los inscritos; Art, 11. - El Consejo podrá apli~ lizar la actuación de una empresa modificación de 1U calificación y
n informar acerca de las cons- car las siguientes sanciones en caso en caso de rescisión sometido a capacitación, todos los datos que
tancias del Registro a las repar~ de incumplimiento por las empresas consideración del Consejo, resultara estime necesarios a tales fines. La
ticiones públicas nacionales, provin- de las obligaciones que impone el pri'R~a facie incursa de culpabili- negativa infundada a este requeri~
ciales o municipales que lo soliciten presente reglamento, o de las de dad grave, el Consejo por unanimi- miento motivará la suspensión del
y comunicarles las modificaciones carácter contractual que la autori- dad de sus miembros presentes po- trámite respectivo y el archivo de
que se produzcan: dad competente, para resolver sobre drá como medida preventiva, su3~ lá.!l Atwa.e!ónes fH'eVls. notl!1caclún,
u) aplicar por sÍ, o proponer, ellas, lleve a su conocimiento por pender toda tramitación que realice Las empresas inscritas actuali-
las sanciones que a su juicio y con otras causales: la empresa, incluso la emisión de zarán su capacidad de ejecución
arreglo a 10 establecido en el art, a) aplicar apercibimiento; .certificados de capacidad para- ·in- 'una vez Dor ·año, coincidente con la
T,

,)

470 ApÉNDICE LEGAL DEC1lE'IO 12.180/65 471

fecha de cierre de su ejercicio fi- mero de orden del Registro e in- de inscripci6n, para lo cual la em- bajos, se sumará la capacidad de
nanciero, considerándoselas en mora dicación de la se~ción o secciones presa deberá presentar el último contratación anual del consorcio.
cuando hayan trascurrido 5 meses en que se halla inscrita. balance general en regla y los co~ La mencionada capacidad de con-
posteriores a la referida fecha. rrespondientes a. los tres ejercicios tratación anual deberá estar actua-
Además de la actualización anual, TÍTULO IV anteriores a aquél, certificados por lizada al momento de la licitación,
las empresas podrán solicitar una contador público. nacional, asi como a cuyo efecto el Registro extenderá
extraordinaria por las siguientes De la calificación y ca.pacitación la declaración sobre equipos y toda la certificación pertinente, la que
razones: A-rt. 19.-Las empresas cons- otra información Que pueda ilustrar deberá ser requerida por los inte-
a) un incremento apreciable de tructoras serán calificadas y capa- sobre su crédito. resados.
producción; citadas según el sistema que esta~ Las empresas quedan obligadas Las reparticiones nacionales exi~
b) reestructuración mediante la blece el presente reglamento, a los a presentar anualmente su balance girán del presunto adjudicatario,
cual el capital se aumenta efectiva- fines de fijar la aptitud y capacidad general y las modificaciones que previo al acto de adjudicación, la
mente en no menos del 50- ,%, con de las empresas dentro de la sec- se produzcan en su plantel y equipo. actualización del certificado refe-
relación al anteriormente denun- ción o secciones en que haya acre- 2) el cumplimiento de sus obliga- rido, a cuyo fin éste 10 solicitará
dado. ditado su inscripción. ciones contrMtuales con- les c.<:lmi- al ·Registro.
Art. 16. -El trámite de inscrip- Art. 20. - Denominase' capaddad tentes; A,..t . .24. -:- Las empresas nuevas,
ción así corr.o los pedidos de amplia- ."- 3) su anÜgüedad como empresa las eue no denunciaren obras en el
de ejecución anual de una empresa
dón o modificación de la califica- el monto anual máximo de obra que constructora en el -país; quinquenio próximo anterior al que
ción y capacitación, serán sustan- se estima puede construír normal- 4) las posibilidades de crecimien~ deba. ca.lificárselas y aquellas que
ciados en un lapso máximo de 90 merlte. Este valor, expresado en to ° decrecimiento general de la solicitaran nueva calificación por
dias laborables contados desde la pesos moneda nacional, se deter- capacidad bá.sica de cada empresa haberse reestructurado económica o
fecha de presentación de la solici- minará en forma distinta para las indicada en a; técnicamente, serán calificadas por
tud respectiva y deducidas las de- empresas constructoras en activi- 5) su capital. analogía con las empresas inscritas
moras atl'ibuibles al peticionan te. dad y para las nuevas empresas Art. :22. - Denominase monto de similares caracter'isticas.
Trascurrido ese plazo sin que el que se constituyan. anual de obra comprometida a la Cuando el o los titulares de las
Consejo se haya expedido, las em- cifra en pesos moneda nacional, empresas nuevas fueran técnicos
Art. 21. - La ca!)acidad de ejecu-
presas quedarán automáticamente que resulte de la suma de los eo-- y/o profesionales 3-fines a la indus-
ción de las empresas constructoras
inscritas, y en caso de intervenir cientes entre el monto de obra que tria de la construcción, se pondera-
en actividad se establecerá como
en licitaciones, solicitarán del Re- sigue: falta ejecutar de cada contrato en rán sus antecedentes reflejándolos
gistro y éste le expedirá un certifi- curso y el saldo del plazo de eie-- en un índice cuyo valor determ'me.rá
a) Se asignará a cada empresa
cado que acredite esa inscripción, cución expresado en años, afectado el Consejo.
una capacidad básica equivalente
quedando a s610 juicio de autoridad por el factor indicado en b. Art. 25. - A los efectos previstos
al mont.o anual de obras ejecutada5,
competente la adjudicación, si al Art. 23. - Denominase capacidad en los artículos anteriores, las em~
públicas y privadas, que le hayan
momento de pronunciarse, el Con- presas inscritas en el Registro de-
certificado, "el comitente" a la em_ de contratación anual de cada em-
~ejo no hubiera fijado la capacidad berán comunicar al Consejo toda
presa, en su carácter de contratista presa, a la que resulta de la djfe~
y calificación pertinente.. contratación de obra pública, na-
principal. renda entre la c.apacidad de eje-
A,-t. 17. -. Denegada a una em- b) La capacidad bá.sica así deter- cución anual y el monto anual de cional, provincíal o municipal, así
presa la inscripción o la amplia- minada deberá afectarse !lOr un obra comprometida. como todo otro compromiso de obra,
ción o la modificación de su capa- factor que contemple la fluctuación No serán admitidas en las lici- que contraigan c.on entidades pri'ia-
cidad, ella no podrá repetir la ins- de los precios a fin de actualizar taciones las ofertas de proponentes das o con particulares, dentro de
tancia hasta trascurrido el lapso tal capacidad a la fecha de la cali- cuya capacidad de contratación los 10 días de contraído el compro-
mínimo de un año desde la Tesolu- ficación. Dicho factor será deter- anual sea inferior a la cifra que miso de que se trata.. Asimismo,
ción denegatoria del Consejo, sin minado periódicamente por el Con- resulta de dividir el monto del pre- una vez por año deberán comunicar
perjuicio del derecho Que le asiste sejo. supuesto oficial c.e la obra ·0 tra- las certificllciones de obra y toda
a 1" emDresa en lo atinente a pedi- e) La capacidad·' resultante' en b bajo que s~ li-cita. p.or el ¡>laz9 'de obligación o circunstancia que de
dos de reconsideración y/o, inter- deberá afectarse a su vez por otro ejecución expresado en afias .,y/o alguna manera influya en su capa-
posición de recurso jerárquico. factor que determinará el Consejo fracción de año, según corresponda. cidad de contratación y cualquíer
Art. 18. - Concedida la inscrip- Y Que tendrá en cuenta lo siguiente: En caso de empresa.s que se pre- modificación que se produzca en
ción, se otorgará a cada empresa 1) el estado económico. de la em- senten transitoriamente unidas para orden a las declaraciones formula-
una tarjeta credencial con el nú- presa a la fecha de su solicitud contratar determinada obra o tra- cias al Registro con anteriorida.d.
472 ApÉNDICE LEGAL DECRETO 7759/67 473

Las omisiones serán sancionadas lo l'equieran, a juicio del Consejo, nes contratantes sobre variaciones ele Estado de Obras Públicas (fojas
con las penalidades que establece y que tengan antigüedad y expe- de costos, de optar entre el recurso 79/81) y la Procuración del Tesoro
el arto 11, con la graduación que riencia en los trabajos de la espe- de la Nación (fojas 260/69) coinci-
jerárquico creado por el decreto
el Consejo estime justa. cialidad. den en interpretar que el recurso
7520/44 y el recurso creado por
La inscripción se hará condicio- el arto 8 del decreto 11.511/47, re- previsto por el arto 8 del decreto
TÍTULO V nada a ejecutar solamente esta clase 11,511/47 no excluye la pOSibilidad
glamentario de la ley 12.910, de-
de trabajos. de optar, en los casos ocurrentes,
De la dirección técnica creto confirmado en este aspecto
Art. 28. - El Consejo podrá, por Jos decretos 1'978/64, 3772/64 por el recurso jerárquico creado por
Art. 26. - Las empresas que so- cuando para la ejecución de una el decreto 7520/44; pero ante la
Y 9599/64; y
liciten su inscripción en el Registro obra concurran factores excepcio- oscuridad de las dis!,osiciones inter-
deberán probar que cuentan con los nales, autorizar la presentación a CONSIDERANDO: pretadas, destacan la conveniencia
servicios permanentes de por lo la licitación de empresas no inscri- de dictar un decreto aclaratorio;
menos un profesional técnico uni- tas pero con antecedentes verifica- Que la materia de las variacio-
bles en el país o en el extranjero, nes de costos producidas en los con- el pres'idente de la N ación
vetsitario en el ramo de su especia- Argentina
que las hagan acreedoras a ser con- tratos de obras públicas, es simple~
lidad legalmente habilitado para el
sideradas con capacidad técnica y mente un aspecto del régimen legal DECRETA:
ejercicio de su profesión. Las em-
financiera suficientes. a que están sujetos dichos contratos
presas comunicarán dentro del tér- A?'t, 1.-Aclárase el arto 8 del
Los factores de excepción serán en jurisdicción nacional y, por ende,
mino de 80 dlas de producido el decreto 11.511/47 en el sentido de
hecho, el cese de los servidos del ponderados por el Consejo, previa esa materia no rmede quedar ex-
cluída del contraJor que ejerce el que para la dilucidación y resolu-
profesional aludido y el nombre del información de la repartición lici-
tante. Poder Ejecutivo sobre todas las ra- ción de las cuestiones referentes a
que lo reemplace. variaciones de costos producidas en
No se concederán autorizaciones mas de la administración nacional,
salvo expresa voluntad de los inte- los contratos de obra pública, existe
TiTULO VI
de excepciones, a aquellas empresas
que tengan un año o más de anti- resados en cada caso ocurrente de una doble vía a opción del con-
optar por el recurso ante la Comi- tratista: una, ante la Comisión
De la,s ezcepciones güedad en la ejecución de obras o
trabajos con la Administración sión Arbitradora creada por el arto Arbitradora creada por el artículo
Art. 27. - El Consejo podrá dis- nacional. 8 del citado decreto 11,511/47, or- citado, con carácter definitivo en
ganismo aquél en quien el Poder sede administrativa salvo el recurso
poner por excepción la inscripción Art. 29. - No será requisito in-
Ejecutivo ha delegado facultades de revisión; y otra ante el Poder
en el Registro, con carácter condi- dispensable la mscn:pClOD en el
para resolver las discrepancias pro- Ejecutivo por aplicación del decreto
cional, de empresas qUe 10 soliciten Registro para participar en las li-
ducidas respecto al régimen de 7520/44; dejándose asimismo esta~
y no cuenten con los servicios per- citaciones cuyo monto y plazo de-
variaciones de costos en los con- blecido que la elección de una en
manentes de un !)rofesional técnico terminen, de acuerdo con el arto 23,
universitario, como establece el arto tratos aludidos; cada caso concreto, excluye la uti-
capacitaciones anuales necesarias lización de la otra.
26 cuando se trate de empresas que inferiores al monto que fije pe- Que la Dirección General de
se dediquen a especialidades que no Asuntos Jurídicos de la Secretaría Arts. 2 y $. - [De forma].
riódicamente el Consejo a ese fin.

DECRETO 4517(66· DECRETO 7759/67 *


Aclán¡se el ~:t. 8 del decre!o lJ.511 (47 en el sentido de que pa.m
VISTO: CONSIDERANDO:
la dúumdacwn y resolucwn referente a variaciones de costos
eXiste una doble vía a opción del contratista Lo dispuesto por el decreto 3772 Que resulta indispensable modi-
del 22 de mayo de 1964, reglamen- ficar el arto 4 del decreto 3772/64
tario de La ley 12.910, y por el de- respecto a la interposición del re-
VISTO: ,ti6n referente a la posibilidad que creto 1978 del 10 de marzo de 1964, curso de a:pelación ante la Comisión
El expediente 370/64 del registro pueden tener las empresas contra- que dio normas para el -funciona- Arbitral de la Ley 12.910, previendo
de la Secretaría de Estado de Obras ti~tas" 'de obras públicas, en casos miento de la Comisión Arbitral de asimismo el caso de Que interpuesto
Públicas, donde se plantea la cues- d'e dis.cr~pancias con las reparticio_ la citada ley y el recurso previo de reconsidera-

,. Dictado el 20 dic. 1966, 'Dictado el 23 oct. 1967.


DECRETO 411/69 475
474 ApÉNDICE LEGAL

CONSIDERANDO: por la norma legal, en procura de


ción ante la repartición contratante, de notificada la respectiva denega- una mayor agilidad en la ejecución
la misma no se eXDida dentro de toria. Si interpuesto el pedido de Que el arto 2 de la ley 16.798
faculta al Poder Ejecutivo nacional de las obras públicas.
un término razonable, estableciendo revocatoria no hubiera recaído re-
para actualizar los límites y con- Por ello,
un remedio legal análogo al esta- solución sobre el mismo dentro de
tuído por el arto 3 del decreto los noventa dias hábiles adminis- diciones que determina el arto 9, el prcsident() de la Nación
7520/44, para el caso de la revoca- trativos, quedará abierta para el ine. a, de la ley 13.064, cuando ra- ATgcntina
toria previa al recurso jerárquico recurrente la vía para ante la Co- zones fundadas' así lo aconsejan;
allí reglamentado; misión Arbitral, a cuyo efecto se Que el monto fijado originaria- DECRSTA:
Que también es necesario dar aplicará el procedimiento prescrito mente en $ 1.000 por la ley 13.064
una mayor flexibilidad a las normas fue elevado hasta $ 30.000 por la A1·t. 1. - Elévase el tope fijado
por el arto 9, inc. 3, del decreto
de procedimiento adoptadas dada la 1978/64 para el caso de apelación citada ley 16.798; por el inc. a del arto 9 de la ley
naturaleza del sistema arbitral ins- denegada. Que razones de una mejor racio- 13.064, fijado por la ley 16.798, a
tituido, que puede asimilarse al Se seguirá el procedimiento alu- nalización administrativa aconse- la suma de $ 1'00.000.
previsto en el título XXVIII del dido precedentemente si la repar- jan actualizar el monto establecido Arts. 2 y 3.- [De forma].
Código de Procedimientos Civil y tición no se eX!lidiese sobre la apeln_
Comercial de la Capital, en el cual" ción interpuesta dentro de los diez
los arbitradores proceden sin suje- dias hábiles administrativos si-
ción a formas legales rígidas; guientes. DECRETO 411/69
Que en tal sentido conviene faci-
litar la continuidad en la labor Art. f. - Los miembros suplen-
de la expresada Comisión Arbitral, tes podrán concurrir, con voz pero pueden ser realizadas por las enti-
VISTO:
mediante la asistencia de todos sus sin voto, a las reuniones que cele- dades aseguradoras en virtud de lo
miembros a las reuniones que cele- bre la Comisión Arbitral de la Ley Lo dispuesto por la ley 17.804
dispuesto en el arto 1 del decreto
bre y modificar las exigencias pro- 12.910. con referencia a las garantías pre-
7607/61, que la faculta para "otor-
cesales contenidas en los incs. e y Art. 3. - Sustituír los apartado.:> vistas por los arts. 14, 21 Y 46
gar fianzas o garantizar obligacio-
e y f del arto 9, inc. 2, del decreto de la ley 13.064 (expte. 243/68
f del arto 9, inc. 2, del decreto nes de terceros solamente cuando
1978/64. 1978/64, por los siguientes: -SEOP-) y configuren económica y técnicamen-
Por ello, e) Por la Secretaría se requerirá te operaciones de seguros aproba-
CONSIDERANDO :
la opinión del asesor legal luego das";
el presidente de la Nación de lo cual se dictará la providen- Que de acuerdo con lo que esta- Que la experiencia acumulada en
Argentina cia de autos para sentencia; en su blece el arto 2 de la citada ley el curso de varios años por la
DECRm'A: caso, podrá requerirse la opinión 17.804, es necesario fijar las con- Superintendencia de Seguros de la
A,·t. 1. - El recurso de apelación del asesor especializado. diciones básicas Que deberán reunir Nación y las entidades asegura-
para ante la Comisión Arbitral, f) Terminado el estudio por todos las pólizas del denominado seguro doras de plaza en lo Que respecta
previsto por el arto 4 del decreto los miembros de la Comisión. el úl- de caución, a Que se refiere el arto a dicha cobertura, de creciente
3772/64, podrá interponerse con- timo en realizarlo entregará las 1 de aquélla; difusión en el país, permite preci-
juntamente y en subsidio, con el actuaciones al secretario, quien, Que tales condiciones básicas sar las cláusulas fundamentales que
pedido de revocatoria previo que previa consulta con el presidente, deben sujetarse tanto a las exigen- deben contener las !>ólizas respec-
allí se estaDlece. En caso contrario citará a reunión para la suscrip- cias que impone una prudente ad- tivas;
deberá deducirse dentro de los ción del fallo. ministración, como a los requeri- Que la Secretaría de Estado de
quince dias hábiles administrativos Arta. 4. y 5.- [De forma]. mientos técnicos de la operatoria Obras Públicas ha propuesto los
aseguradora, a fin de armonizar requerimientos básicos a establecer
todos Jos factores en juego, sin que de acuerdo con lo dispuesto por la
DECRETO 7519/68 * ello signifique disminuír las fa- ley 17.804, a lo que la Superinten-
cultades del Estado, en su carácter dencia de Seguros de la Nación ha
VISTO: de Obras Públicas, por el que se
de contratante de obras públicas, prestado su conformidad, no exis-
propicia la actualización del monto sobre las garantías constituidas de tiendo impedimentos que obsten a
El expediente 107.180/67 del re- tope establecido por el art. 9, ine. acuerdo con el reglmen vigente la aprobación de dichas pólizas por
gistro de la Secretaria de Estado a, de la ley f3.064 i y hasta el dictado de la ley 17.804; tal organismo, cuando las entidades
Que las operaciones mencionadas aseguradoras así lo soliciten.
" Dictado el 29 nov. 1968.
LE EE E EEEEE SEEEE

476 ApÉNDICE LEGAL


DECRETO 8280/69 477
Por ello,
gurado, que establezca la respon-
de acuerdo con 10 resuelto por el el arto 26, y debe autorizarse al
el presidente de la Nación sabilidad del participante o adju-
Consejo que lo ri~e, en virtud de Consejo a inscribirlas en forma
Argentina dicatario por el incumplimiento de
las atribuciones que le confiere el "condicional" para esos tipos de
las obligaciones a su cargo, el
DECRErA: inc. ñ del arto 10 del reglamento trabajos, a fin de ilustrar mejor a
asegurado tendrá derecho a exigir
aprobado por decr. 12.180/65, pro- los organismos licitan tes.
al asegurador el pago pertinente,
A?:t. 1. - Las pólizas de s,eguro pone la modificación parcial del Por ello,
luego de haber resultado jnfructuo~
de cau,ción admitidas por la ley mismo en sus arts. 1, lO, 11 y 27; y
samente la intimación extrajudicial
17.804 para constituír las garantías el presidente de la Nación
de pago hecha a aquél, no siendo CONSIDERANDO:
previstas por los arts. U, 21 y 46 de Argentina
necesaria ninguna otra interpela~
la ley 13.064, deberán reunir las si- Que en lo que se refiere al arto
ción ni acción previa contra sus DECRETA:
guientes condiciones básicas; bienes; 1, corresponde unificar los procedi~
a) instituír al respectivo ente es- mientos legales y contables a que Art. 1. - Sustitúyese los 81'ts. 1,
f) estipular que el siniestro que-
tatal como "asegurado"; dará configurado -reunidos los deben ajustarse todas las empresas 11 Y 27 del reglamento aprobado
b) cubrir o participar a prorrata que se incorDoran al Registro, exi- por decr. 12.180/65 por los si-
recaudos del inciso anterior_ al
en concurrencia con otros garantes giendo a tal fin su inscripción en guientes:
cumplirse el :plazo que el asegurado
hasta el importe total de la garan- establezca en la intimación de pago el Registro Público de Comercio. Art. 1. - Deberán inscribirse en'
tía que se exija y mantener su hecha al participante o adjudica- Que el incremento constante del el Registro las empresas construc~
vigencia mientras no se extingan tario, sin que se haya satisfecho tal número de empresas registradas toras que deseen contratar obras
las obligaciones cuyo cumplüniento requerimiento, y que el asegurador dist'ribuídas en todo el ámbito de con la Administración nacional se-
se cubre; deberá abonar la suma correspon_ la República, hace necesario que gún lo Drescrito en el arto 1 de la
e) establecer Que los actos, decla- diente dentro de los quince días de el Registro cuente con el instru~ ley 13.064. Será requisito previo
raciones, acciones u omisiones del serle requerida; mento legal que le permita, me- indispensable en todos los casos
participante en una licitación o g) fijar que la prescripción de diante convenios con organismos estar inscrito en la matrícula de
adjud.icatario de una obra, que ac- las acciones contra el asegurador análogos, delegar alguna de sus los comerciantes del Registro PÚ-
túe como tomador de la póliza, no se producirá cuando prescriban las funciones, con el propósito de que blico de Comerdo que corresponda.
afectarán en ningún caso los dere~ acciones del asegurado contra el las tramitaciones de aquéllas pue~ La Administración nacional de-
chos del asegurado frente al ase~ participante en la licitación o ad~ dan hacerse en la sede de las enti- berá contratar las obras que eje-
gurador; judicatario del contrato, según el dades delegadas, para lo que se pro-:- cuta únicamente con los inscritos,
d) determinar que el asegurador caso, de acuerdo con las disposi~ picia agregar un inciso al arto 10. con las excepciones que establecen
responderá con los mismos alcances ciones legales o contractuales ap1i~ Que la. diversidad de asuntos de los arts. 16, 28 Y 29.
y en la misma medida en que, de cables. toda. índole que se someten a con~ Art. 11. - El Consejo podrá apli-
acuerdo con la ley y el contrato Art. 2. - La Superintendencia de sideración del Consejo del Registro car las siguientes sanciones en caso
respectivos, corresponda afectar to~ Seguros de la Nación, en uso de Nacional de Constructores de Obras de incUl'l1Dlimiento por las empresas
tal·o parcialmente las garantías a las atribuciones legales que le com- Públicas, además de las rescisiones de las obligaciones que impone el
que hacen referencia los arts. 14, peten, al aprobar las pólizas a que de contratos, hace indispensable la presente reglamento, o de las de
21 Y 46 de la ley 13.064; se refiere el presente decreto, cuí~ modificación del arto n para que carácter contractual que la autori-
e) establecer que una vez firme dará de que se cum!)lan los requi~ pueda disponer, con carácter pre- dad competente para resolver sobre
la resolución dictada dentro del sitos enumerados en el arto lo ventivo, la suspensión de toda tra~ ellas lleve a su conocimiento, o por
ámbito interno del ente estatal ase~ l11itación de las empresas que prima otras causales:
A?"ts. 3 y 4, - [De forma).
facie se hallen incursas en falta a) aplicar apercibimiento;
grave. b) aplicar sus!)ensiones del Re~
DECRETO 8280/69. Que dada la cantidad de empre~ gistro hasta por un año;
Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas. sas, cuya actividad principal es la e) proponer al secretario de Es-
Modi/'icación del reglc<mento a¡Jrobado pcyr decreto 12.180/65 realización de trabajos considera- tado de Obras Públicas y Tras-
dos "esDecializados", no corresponde porte la suspensión por las causa-
VISTO: su inscripción sin retaceos en las les indicadas u otras, hasta un pla~
el que el Registro Nacional de
El expediente !'428/60~0. P. en secciones arquitectura e ingeniería, 20 de 2 años;
Constructores de Obras Públicas, aun cuando cuenten con los servi~ d) proponer al Poder Ejecutivo,
;< Dictado el 24 dic. 1969. dos permanentes del profesional por intermedio de la Secretaría de
técnico universitario Que establece E:;tl'ldo elP. Oh'l"::l" P,íhli,.,,,,,, " 'T''I''''''''~
478 ApÉNDICE LEGAL DECRÉTO 285/74 479

porte, la suspensión por un plazo ción, incluída la expedición de cer- Que el Instituto Nacional de Es- DECR.UI'A:
mayor al fijado en el inciso ante- tadísticas y Censos tiene a su car'go
tificados de capacidad para inter- Art. 1. - Elévanse los limites fi-
rior, hasta un termino máximo de la elaboración de la serie referida
venir en licitaciones, cuando, prima jados en la ley 1'3.064 por el inc.
G ailos. al mencionado índice la que, como
lade y a su exclusivo juicio, una consecuencia de lo expresado en el a del ,arto 9 y por los respectivos
En todos los casos el imputado empresa se hallase incursa en culpa últimos párrafos de los arts. 14 y
deberá ser previamente oído. párrafo anterior, corresponde tomar
grave. Esa decisión deberá ser en cuenta:. 21 a la suma de $ 500.000.
Las firmas suspendidas por un
adoptada por unanimidad de los Por ello, Art. 2. - Elévanse los montos
término no mayor de 2 años que-
miembros presentes. de la escala establecida en el inc.
darán automáticamente rehabilita- el presidente de la, Honorable
das para contratar con el Estado, Art. 27.-EI Consejo podrá dis- Cámara de Diputados de la Nación b del arto 9 de la ley 13.064, según
con todos los derechos que la ins- poner la inscrillción en el Registro en ejercicio del Poder Ejecutivo se detalla a continuación:
cripción les dé, una vez cumplido con carácter condicional, de empre-
sas que aun cuando cuenten con Costo original de la. Límite de la contratación
el término de la sanción; y el Con-
los servicios permanentes de un obra. contratada de obras complementarias
seJo, a pedido del interesado, or-
denará la publicación pertinente en proíesional técnico universitario, Hasta $ 875.000 $ 175.000
el "Boletin Oficial". Las que fue- como lo establece el arto 26, se de- Desde" 875.000 hasta $ 3.500.000 20 0/0
ren suspendidas por un término diquen a especialidades que no Jo " ,,3.500.000 " 8.750.000 15 %
mayor de 2 años, deberán solicitar requieran a juicio del Consejo y " ,,8.750.000 " ,,17.500.QOO 10 0/0
su rehabilitación, dando cumpli- tengan ,antigüedad y experiencia en Más de $ 17.500.000 50/0
miento a las condiciones y requisi-' esos tr.abajos.
La inscripción se hará condicio- Asimismo, elévase el monto ex- Art. S. - Elévanse los montos
tos señalados para la inscripción.
nada a ejecutar solamente esta cla- presado en el último párrafo de la de, la, escala establecida en el arto
La resolución respectiva será dic-
se de trabajos. norma legal a Que se refiere el pre-
tada por el Poder Ejecutivo previo 10 de la ley 13.064, según se detalla
dictamen del Consejo. sente artículo a la suma de 875.000
Art. 2. - Agréguese el apartado pesos. a continuación:
Las suspensiones tendrán comien- p al arto 10 de la precitada regla-
zo de aplicación a partir de la fe- mentación: Monto del presupuesto Días de Días de
cha de la respectiva resolución del p) El Consejo podrá delegar las anticipación publicación
Consejo, de la Secretaría de Estado 5 5
funciones que estime convenientes, Hasta $ 700.000
de Obras Públicas y Trasporte o 15 10
en organismos provinciales análo- De $ 700.000 a $ 1.750.000
decreto del Poder Ejecutivo nacio- 16
gos, mediante la concertación de Más de $ 1.750.000 20
nal, según corresponda.
El Consejo podrá, con carácter convenios. Art. 4. - [De fonna).
preventivo, suspender toda tramita- Arts. :1 y 4. - [De forma].

DECRETO 285/74'
DECRETO 160/73·
Delégase en la. Secretaría de Trasporte y Obras Públicas las
Obras públ·icas. ModificaC"ión parcial de la ley 13.064 facultades y obligaciones determinadas por la ley 13.064

VISTO: y 10 de la ley 13.064 y los arts. 1 VISTO: ción de las secretarías de Estado
y 2 de la ley 16.798; Lo dispuesto por el decreto 75 en el ámbito del Ministerio de
El decreto 3039/72, y
Que, en su arto 4, el expresado del 25 de octubre de 1973, en orden Economía es necesario en virtud
CONSIDERANDO:
decreto dispuso Que la actualización a lo establecido en la ley 20.524.. de la competencia específica asig-
será realizada anualmente en fun- (.rts. 19 y 20), y
Que el mismo dispuso la actuali- nada a la Secretaría de Estado de
ción del indice de precios al por
zación de diversos valores estable- mayor que determine el organismo CoNSIDERANDO : Trasporte y Obras Públicas, atri-
cidos en los arts. 9, incs. a y b, técnico nacional correspondiente; Que como consecuencia de la crea- buír a la misma las facultades y

:;: Dictado el 24 jul. 1973. .. Dictado el 24 enero 1974.


480 ApÉNDICE LEGAL I DECRETO 387/7.4 481
obligaciones determinadas por la Públicas de acuerdo con lo previsto
ley 13.064, de obras públicas; por el arto 2 de la ley 1'3.064, las de informe de la Comisión de Pre- DECRETA:
Que es conveniente, por otra par~ facultades y obligaciones determi- supuesto y Hacienda de la Cámara ATt. l.-La Administración PÚ-
te, que el señor secretario de Estado nadas por la misma para la ejecu- de Diputados, en el debate que ori- blica nacional, centralizada, descen-
de Trasporte y Obras Públicas ción de construcciones, trabajos o i ginó la sanción de la ley 20.517, tralizada, entidades autárquicas,
pueda a su vez dele¡;ar en los seño- servicios que revistan el carácter en el sentido que "el proyecto no empresas del Estado o administra-
res subsecretarios de su ámbito, de obra pública y para las adquisi- altera ni modifica la aclaración for- das por el Estado, no reconocerán,
las funciones de que se trata. ciones de materiales, maquinarias, mulada por el decreto-ley 18.699, por ningún motivo, modificaciones
mobiliarios y elementos destinados manteniendo plena vigencia la ley en los precios de mercaderías por
Por ello, 12.910";
a ellas. causa de los mayores costos origi-
el presidente de la Nación Que las· dudas producidas en la nados por .los aumentos, salariales
Art. 2. -.Autorizase. al señor se-
Argentina cretario de Estado de Trasporte y interpretación del verdadero espí- dispuestos por la ley. 20.517.
Obras Públicas a delegar las facul- ritu de la ley y del Acta, motivaron Art. 2. - Quedan excluídas de la
DECREn'A: estudios y dictám~nes de la Procu-
tades de que se trata en las subse- disposición del artículo precedente,
Art. 1.-'Delégase en la Secreta~ cretarías de su jurisdicción.' ración del Tesoro, de las secretarías las obras regidas por las leyes
ría de Estado de Trasporte .Y Obras Art. S. - [De forma]. de Estado' de Programación.y Coor- 12.910, 13.064 Y 15.285.
dinación Económica, de ,Trasporte Art. S.-Respecto de los servi-
y Obras Públicas, de la Corporación cios, autorízase al Ministerio de
de Empresas Nacionales y de la Economía a determinar en casos
DECRETO 1815/74 • Dirección General de Asuntos Ju- particulares la "posibilidad de absor-
N O se reconocerán modificaciones de precios por causa de rídicos del Ministerio de Economía; ción por el sector público de ma-
Que por todo ello, se hace nece- yores costos originados por los
mayOTes costos originados por aumentos salariales •• aumentos salariales de la ley 20.517,
sario dictar una norma que defina
la actuación del sector público, sos- fundando su resolución en la inci-
VISTO: Que el Estado nacional, como sus dencia del factor mano de obra en
teniendo su postura de defensa de
entes descentralizados, entidades los precios del contratista y en la
Lo dispuesto por la ley 20'.517, y
autárquicas, empresas del Estado o
lo acordado en el Acta del Compro-
CONSIDERANDO: miso Nacional y que se encuadre preservación de los intereses eco-
administradas por el Estado, for- nómicos del Estado y empresas a
Que el Acta del Compromiso Na- malizan con proveedores y contra- en las formalidades establecidas en
su cargo.
cional, en su capítulo 1 -Política. tistas del sector privado, relaciones el arto 9 de la ley 20.517.
Por ello, . Art. 4. - Dése cuenta al Congre-
de Redistribución de Ingresos-, de suministros de bienes, de pres-
so de la Nación conforme lo esta-
apartado 1.1 -Política de Precios, tación de servicios y de ejecución blece el arto 9 de la ley 20.517.
el presidente de la Nación
Sector Privado--, impone la no mo~ de obras;
Argentina Art. 5. - [De forma].
dificación de los precios de las mer~ Que la Procuración del Tesoro
caderías por motivo de los mayores ha aconsejado que, respecto de los
costos originados por los aumentos servicios, debe establecerse un sis-
salariales dispuestos; tema, fundado en la razonabilidad, DECRETO 387/74'
Que, por su parte, el arto 9 de la que compute por una parte la pro~
ley 20.517, faculta al Poder ,Ejecu~ porción del costo representado 'por
Normas a satisface¡' para la ejecución de ObTCiS que excedan
tivo para dar cumplimiento al Acta la mano de obra y por la otra, los dete?'minado p?'esu.p1testo básico
del Compromiso Nacional, dando intereses económicos del sector pú-
VISTO: adecuado mecanismo de control de
cuenta en cada caso al Congreso blico, sobre cuyo presupuesto re-
de la N ación, lo Que implica la fuer- caerá todo eventual reajuste: El decreto 831/74 por el cual se la gestión pública tendiente a lograr
za legislativa del Acta, tal como lo Que en cuanto a las obras, no han creó el Sistema Nacional de Control el cumplimiento de la planificaci6n
ha interpretado la Procuración del sido incluidas en el texto del Acta, de Gestión, y programada en el Plan Trienal pa-
Tesoro; 10 ,!ue motivó la definición por via ra la Reconstrucción v Liberación
CONSIDERANDO: Nacional. '
Que dicha norma persigue corno Que en la actualidad los diferen-
* Dictado el 17 jun. 1974. objetivo primordial alcanzar un tes organismos estatales tienen pro-
** Se excluye de esta disposición las obras regidas por las leyes 12.910,
13,064 Y 15.285.
• Dictado el 31 ju!. 1974.
482 ApÉNDICE LEGAL DECRETO-LEY 23.354/56 483

yectadas o en ejecución numerosas tar las, disposiciones del presente 2) en remate público, por inter- en el mercado loca·l de los bienes a
obras públicas sohre cuya evolu- decreto. medio de las oficinas del Estado adquirir, circunstancia que deberá
ción el Poder Ejecutivo nacional A rt. f. - Quedan incluídas en nacional, provincial o municipal es- ser acreditada. en cada caso, por las
debe estar permanentemente infor- sus disposiciones los proyectos que pecializadas en la materia, la venta oficinas técnicas competentes;
mado para adoptar las providencias se hubieren subdividido con presu- de bienes que haya autorizado el k) la venta de productos perece-
necesarias que permitan su conclu- puestos parciales básicos inferiores Poder Ejecutivo o la autoridad que deros y de elementos destinados al
sión en los plazos previstos. Que a la cifra señalada precedentemen- sea competente en los poderes Le- fomento de las actividades,' econó-
en ese orden de cosas el Consejo te, pero Que en su conjunto alcan-' gislativo y Judicial, en el Tribunal micas del país o para satisfacer
Nacional para la Reconstrucción cen ese tODe mínimo o lo superen. de Cuentas y en las entidades des- necesidades de orden sanitario;
Administrativa (CONARA) ha ela- Art. 3. - Apruébanse el anexo 1 centralizadas, de acuerdo con las l) la reparación de vehículos y
borado un programa de contratos y sobre "Sistema de Control de Obras reglamentaciones jurisdiccionales motores;
Públicas' Nacionales" y los anexos que se dicten al efecto; m) la compra de semovientes ,por
evaluaciones de las obras públicas
n, IlI, IV Y V Que forman parte 3) directamente, en los siguien- selección.
nocionales cuya aplicación signifi-
integrante del lJresente decreto. tes casos: Art. 57. - El Poder Ejecutivo
cará contar con la información per-
a) cuando la operación no exce- aprobará las contrataciones. que ex-
manente requerida. Art. .1;.. - Facúltase a la Secreta-
da de cinco mil pesos; cedan de un millón de peso1>, y" el
Por ello, ría Técnica de la Presidencia de la
Nación por intermedio de su Direc- b) la compra de inmuebles 'en respectivo ministro, dentro de su
la. pw;sidentc de la NCbción ción General de Control de Gestión remate público, previa fijación del jurisdicción, las que superen lo.s
Argentina de Estado, para emitir directivas, precio máximo a abonarse en "la cien mil pesos. '
determinar áreas de aplicación, operación; Art. 58. - El Poder Ejecutivo de-
DECRETA:
formular aclaraciones V modificar .EJ. cuando las circunstancias exi- terminará, para cada jurisdicéión,
A,rt. 1. - A partir de la fecha los anexos del presenU; decreto, a jan que las operaciones del gobierno los funcionarios facultados para
todos los organismos centralizados fin de facilitar su cumplimiento. se mantengan secretas; autorizar las contrataciones, cú"al-
y descentralizados de la Adminis- -JJ) por razones de urgencia, en quiera sea su monto y para aprobar
Art. 5. - La no elevación en tér- que a mérito de circunstancias im-
b'adón Pública nacional, cualquie- mino de la información requerida las que no excedan de cien mil "pesos.
ra sea su naturaleza jurídica que previstas no pueda esperarse la li-
o cualquier incumplimiento a las Art. 59. - Los poderes Legislati-
citación;
tengan proyectadas o estén ejecu- disposiciones de este decreto será vo y Judicial y el Tribunal de Cuen-
e) cuando una licitación haya re.
tando obras cuyo presupuesto básico considerada falta grave para el tas designarán los funcionarios que,
sultado desierta o no se hubiesen
de ,licitación iguale o supere los funcionario responsable. reglamentariamente, autorizarán y
presentado en la misma ofertas ad-
$ 100.000.000, deberán cumplimen- A1·tS. 6 y 7. - [De forma]. misibles; " aprobarán las contrataciones a rea_
f) las obras dentíficas, técnicas lizar en sus respectivas jurisdiccio-
o artísticas cuya ejecución debe nes.
DECRETO-LEY DE CONTABILIDAD 23.354/56, confiarse a empresas, personas o A?·t. 60. - En las entidades des-
DEROGATORIO DE LA LEY 12.961* artistas especializados; centralizadas, la autorización y
g) la adquisición de bienes cuya aprobación de las contrataciones
fabricación o venta sea exclusiva serán acordadas"!Jor las autoridades
CAPiTULO VI nistros, se hará por regla general que sean competentes según la res-
previa licitación pública. de quienes tengan privilegio para
ello o que sólo posea una determi- pectiva ley y sus reglamentos.
De las contrataciones!lllj< Art. 56. - No obstante lo esta- nada persona o entidad, siempre y Art. 61. - El Poder Ejecutivo,
blecido en e"l artículo. anterior, po.- cuando no hubiera sustitutos con- con intervención del Tribunal de
Art. 55. - Toda compra o venta' drá contratarse:
por cuenta de la Nación, así venientes; Cuentas, reglamentará los requisi-
1) en licitación priv~da, cuand,o. h) ,las compras y locaciones que tos básicos Que deben regir las con-
como todo contrat.o sobre locaciones, el valor estimado para la operació-n sea, menester efectuar en países trataciones por cuenta del Esta'do,
arrendamientos, trabajos o sumí- no exceda de cien mil pesos; extranjeros, siempre Que no sea po- debiendo cuidar especialmente que
sible realizar en ellos la licitación; ellas se hagan !Jor grupos de articu-
>jO Ver reglamentación aprobada por decreto 9400./5-7 (arts. 5-5 a 64'). i) las contrataciones ent:::-e re- los de un mismo ramo, y Que los
Ver también decretos 43.100/57 y 6900/63. particiones públicas o en las que pliegos de condiciones favorezcan
"'''' Trascribimos sólo 10 pertinente a "las contrataciones" por tener re- tenga participación el Estado; la co.ncurrencia de la mayor canti-
lación directa con el contrato de obra pública. j) cuando exista notoria escasez dad de postores.
484 ApÉNDICE LEGAL LEy 19.549 485

Art. 62. - Los llamados a licita- barcaciones, adquiridos o enajena- Celeridad, economía, sencillez y efi- tación de traslados, vistas e infór-
ción 9ública se insertarán en el "Bo- dos por el Estado; cacia en los trámites mes, aquél será de 10 días.
letín Oficial", sin perjuicio de uti- b) las escrituras correspondien- 5. Antes del vencimiento de un
b) Celeridad, economía, sencillez
lizar otros medios de difusión que tes a actos jurídicos en que sea plazo podrá la Administración, de
reglamentariamente determinen las y eficacia en los trámites, quedan-
parte el Estado O entidades descen- oficio o a pedido del interesado,
do facultado el Poder Ejecutivo pa-
autoridades superiores de los pode- tralizadas, siempre que, para su disponer su ampliación por el tiem~
res del Estado. ra regular el régimen disciplinario
perfeccionamiento, requieran for- po razonable que fijare, mediante
que asegure el decoro y el orden
Cuando el monto presunto de la malizarse por escritura pública; resolución fundada y siempre que
procesal. Este régimen comprende
contratación exceda de quinientos c:) las protocolizaciones de los no resulten perjudicados derechos
la potestad de aplicar multas de
mil Des os, los anuncios pertinentes contratos de cualquier naturaleza de terceros. La denegatoria deberá
hasta $ 100 -cuando no estuviere
se harán por diez días y con quince que autoricen y celebren los poderes ser notificada por lo menos con 2
previsto un monto distinto en nor-
de anticipación a la de la fecha del Estado y las entidades descen- días de antelación al vencimiento
ma expresa- mediante resolucí~
de apertura respectiva. Si el monto tralizadas con particulares, cüando del plazo cuya prórroga se hubiere
nes que, al quedal.· firmes, tendrán
por el carácter o la importanda solicitado.
no excedieu de dicho importe, los fuerza ejecutiva.
de los mismos sea conveniente tal
días de publicación v anticipación procedimiento a juicio de la autori- Interposición de recursos fuera
serán de tres y cin~o, respectiva- dad que aprobó el contrato;
InformalisrM
de plazo
mente. d) las escrituras de compraventa e) Excusación de la inobservan-
6. Una vez vencidos los plazos
Art. 63. - Las contrataciones que de bienes inmuebles entre particu- cia por los interesados de exigen- establecidos para interiponer recur~
cias "formales no eseIi'ciales y 'que
realicen las fuerzas armadas y en- lares, cuando las mismas sean fi-
puedan' . ser cumplidas pQSterior-
s'os "administrativos .se perderá el
tidades descentralizadas se regirán nanciadas, total o parcialmente, con derecho para articularlos; ello no
por las disposiciones específicas préstamos concedidos con fondos mente. obstará a que se considere la peti-
que sobre la materia contenga.n sus del Estado, sin intervención de ins- ción como denuncia de ilegitimidad
tituciones bancarias oficiales. Dia.s y hora,s hábiles por el superior, salvo que éste re-
respectivas leyes orgánicas y espe-
ciales y, supletoriamente, por las Exceptúanse las donaciones a fa_ d) Las actuaciones y diligencias solviera lo contrario por motivos
vor del Estado, las trasferencias de se practicarán en días y horas há- de seguridad jurídica o que, por
de la presente ley.
inmuebles destinados a caminos na- biles administrativos, pero de oficio estar excedidas razonables pautas
A rt. 64. - Serán otorgadas ante cionales y las que realicen las ins- o a petición de parte podrán habili- temporales, se entienda que medió
la Escribanía General de Gobierno tituciones bancarias de la Nación tarse aquellos que no lo fueren. abandono voluntario del derecho.
de la Nación: cuando adquieran bienes para el
a} las escrituras traslativas de Estado con carácter definitivo. Los plazos Interrupción de plazos por
dominio de bienes inmuebles o em- (Del 3I' de diciembre de 1956). e) En cuanto a los plazos: articulación de recurS08
1. Serán obligatorios nara los in- 7. Sin perjuicio de lo estableci-
teresados y !lara la Administración. do en el arto 12, la interposición de
LEY 19.549' 2. Se contarán por días hábiles recursos administrativos interrum-
administrativos salvo disposición pirá el curso de los plazos, aunque
Ley de procedimientos administrativos legal en contrario o habilitación re_ aquéllos hubieren sido mal califi-
suelta de oficio o a petición de cados, adolezcan de defectos forma-
TÍTULO 1 - P,'ocedirniento adminis- tarán a las propias de la presente parte. les insustanciales o fueren deduci-
trativo: ámbito de aplicación ley y a los siguientes requisitos: 3. Se computarán a partir del dos ante órgano incompetente por
día siguiente al de la notificación. error excusable.
Art. l.-Las normas del proce-
Requisitos generales.' impulsión Si se tratare de plazos relativos a
dimiento que se aplicará ante la Pérdida de derecho dejado de
Administración pública nacional,
e instrucción de ofictos actos que deban ser publicados re-
girá lo dispuesto por el arto 2 del usar en Pw.zo
centralizada y descentralizada, in- a) Impulsión e instrucción de
clusive entes autárquicos, con ex- oficio, sin perjuicio de la partici- Cód. Civil. 8. La Administración podrá dar
cepción de los organismos militares pación de los interesados en las 4. Cuando no se hubiere estable- por decaído el derecho dejado de
y de defensa y seguridad, se ajus- actuaciones. cido un plazo especial para la rea- usar dentro del plazo correspon-
lización de trámites, notificaciones y diente, sin perjuicio de la prosecu~
citaciones, cumplimiento de intima- ción de los procedimientos" según su
'" Sane. y prom. el 3 abril 1972 ("Bol. Of.", 27 abril 1972). ciones y emplazamientos y contes- estado y sin retrotraer etapas siem-

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