Rev. salud pública.

12 sup (1): 8-27, 2010

8 REVISTA DE SALUD PÚBLICA · Volumen 12 sup (1), Abril 2010
Ensayos/Essays

Gobernanza de las organizaciones de salud

basados en Atención Primaria de Salud
Governance of primary health-care-based health-care organization
Ernesto Báscolo
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, Argentina. [email protected]

Recibido 15 Julio 2009/Enviado para Modificación 11 Diciembre 2009/Aceptado 5 Febrero 2010

RESUMEN

Se desarrolla un marco analítico para explicar las condiciones de efectividad de diferentes

estrategias que promueven sistemas integrados de servicios de salud basados en
atención primaria de la salud (APS) en América Latina. Con una perspectiva de economía
política, se caracterizan diferentes modos de gobernanza (clan, incentivos y jerárquicos)
para representar alternativas formas de regulación que promueven innovaciones en
organización de la provisión de los servicios. Se presentan condiciones necesarias
para garantizar la efectividad de los modos de gobernanza y sus implicancias en términos
de puestas en juego. La construcción institucional de un sistema integrado de salud es
interpretado como producto de un proceso social, en donde se combinan diferentes
modos de gobernanza, que operan con diferentes formas de resolución de los aspectos
normativos de regulación de la provisión de los servicios (con el modo jerárquico), de la
distribución de recursos (con el modo incentivos) y sobre los valores sociales que
legitiman este proceso (con el modo clan).

Palabras Clave: Atención Primaria de Salud, organización y administración, gestión,

programa de estímulos e incentivos, derecho a la salud (fuente: DeCS, BIREME).

ABSTRACT

An analytical framework was developed for explaining the conditions for the effective-
ness of different strategies promoting integrated primary health-care (PHC) service-
based systems in Latin-America. Different modes of governance (clan, incentives and
hierarchy) were characterised from a political economics viewpoint for representing
alternative forms of regulation promoting innovation in health-service-providing
organisations. The necessary conditions for guaranteeing the modes of governance's
effectiveness are presented, as are their implications in terms of posts in play. The
institutional construction of an integrated health system is interpreted as being a product
of a social process in which different modes of governance are combined, operating
with different ways of resolving normative aspects for regulating service provision (with
the hierarchical mode), resource distribution (with the incentives mode) and on the
social values legitimising such process (with the clan mode).

Key Words: Primary Health-care, organisation and administration, management, incen-

tives and benefits programme, the right to health, governance, government (source:
MeSH, NLM).

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Bazzani - yPresentación
organizaciones de salud 9

E l propósito de este artículo es proponer un marco analítico para explicar los

procesos de cambios políticos e institucionales en la implantación de
iniciativas que promueven sistemas integrados de servicios de salud basados
en la APS en América Latina.

En el año 2003, con motivo del 25 aniversario de la Declaración de Alma Ata, la

OPS/OMS ha promovido la APS como la estrategia a través de la cual garantizar
a la población el derecho a la salud (1). Actualmente, existen numerosos gobiernos
que han desarrollado múltiples iniciativas (con perspectivas, estrategias y valores
en construcción), invocando la noción de APS, como estrategias de sus políticas de
salud (2).

La OPS/OMS consideran que los sistemas integrales de servicios de salud

(SISS) son una de las principales expresiones operativas del enfoque de la APS a
nivel de los servicios de salud, contribuyendo a hacer una realidad varios de sus
elementos más esenciales tales como la cobertura y el acceso universal; el primer
contacto; la atención integral, integrada y continua; el cuidado apropiado; la
organización y gestión óptimas; y la acción intersectorial, entre otros. Los atributos
de esta propuesta incluyen postulas valorativas (derecho a la salud y acceso uni-
versal), arreglos institucionales (financiamiento adecuado, recursos humanos
suficientes y comprometidos con el sistema, acción intersectorial amplia y un sistema
de toma de decisiones participativo), y normas organizacionales y del modelo de
atención de la salud. Se postula un cuidado de la salud centrado en la persona, la
familia y la comunidad, con proveedores a cargo de una población y territorio
definidos; con una extensa oferta de establecimientos y servicios de salud, con
inclusión de servicios de salud pública, promoción de la salud, prevención de la
enfermedad, diagnóstico y tratamiento oportunos, rehabilitación y cuidados paliativos;
un primer nivel de atención que orienta, integra y coordina el cuidado de la salud,
con resolución de la mayoría de las necesidades de salud de la población; la entrega
de servicios de especialidad en el lugar más apropiado (generalmente extra-
hospitalarios) y la existencia de mecanismos de coordinación asistencial a lo largo
de todo el continuo de servicios. Asimismo, se postula una gestión integrada de los
sistemas administrativos y de apoyo clínico, con un sistema de información integrado,
que vincula a todos los miembros del sistema de servicios (2).

Diferentes abordajes han realizado aportes importantes con caracterización

de los modelos de organización de los servicios de atención primaria, con
identificación y evaluación de sus resultados en términos dimensiones de
desempeño (3). En forma alternativa, OPS ha realizado una identificación de
diferentes concepciones de APS como modelos evolutivos (de menor a mayor
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alcance). Sin embargo, pocos desarrollos analíticos han abordado la complejidad

de los procesos de implementación de las políticas de APS y sus implicancias
organizacionales (2).

La noción de gobernanza se ha postulado como una herramienta útil para

estudiar los procesos políticos e institucionales que atraviesa la implementación
de las políticas de APS y su efectividad en la capacidad de producir innovaciones
en la organización del sistema de servicios salud (4-5). Con esta perspectiva, se
busca explicar los procesos de cambio y la efectividad de diferentes modos de
gobernanza aplicados a las políticas que promueven sistemas integrados basados
en APS. Este trabajo propone un marco analítico para estudiar las innovaciones
y la efectividad de los procesos de implementación de políticas que promueven
un proceso de integración de las organizaciones de salud con base en APS (6).

Algunos antecedentes han abordado la cuestión de las relaciones entre

organizaciones a través de la identificación y caracterización de los mecanismos
de regulación comprometidos (7-9). Con una perspectiva de economía política
de las relaciones organizacionales (6,10), se caracterizan los mecanismos de
regulación presentes en los procesos de implementación de las políticas que
promueven sistemas integrados basados en APS. Finalmente, el trabajo señala
una serie de proposiciones o hipótesis que podrían ser estudiadas en futuros
estudios de casos.

Modos de gobernanza y procesos de cambios

Scott (11) ha definido modos de gobernanza como "los arreglos por los cuales el nivel
de poder y autoridad es ejercido, involucrando en forma variada sistemas formales e informales,
auspicios públicos y privados, mecanismos regulatorios y normativos ". Reconocer los
mecanismos horizontales (de cooperación) y o verticales (de jerarquía) de
regulación social permite describir las estructuras de gobernanza, con su influencia
sobre los actores involucrados en la organización de los procesos de producción
sociales de bienes o servicios.

Distintos aportes de teorías económicas han producido (con diferentes criterios

y propósitos) marcos analíticos para caracterizar los modos de gobernanza de las
organizaciones involucradas en los procesos de producción. La teoría de los
costos de transacción (7) escoge el criterio de eficiencia para distinguir las
estructuras de gobernanza. Se concentran en la capacidad de adaptación de las
estructuras organizativas a contextos cambiantes y sus resultados en términos
de eficiencia. La teoría de "cadenas de valor" busca reconocer la capacidad
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Leite
Bazzani - yPresentación
organizaciones
- Doenças crônicas de salud 11

asimétrica de apropiación de rentas económicas de diferentes agentes económicos,

a través de estrategias asociadas con los mecanismos de regulación e integración
en los procesos de producción de servicios (9). En estos abordajes, los agentes
están caracterizados por sus intereses y la incongruencia entre objetivos
organizacionales e individuales se supera por estrategias de regulación de los
procesos de producción basados en normas burocráticas (integración vertical) o
incentivos económicos (contratos).

Por último, Ouchi (8) incorpora "la percepción de equidad" (legitimidad) de

la construcción de normas sociales que regulan la conducta de los actores y
definen la apropiación de recursos (10). De esta forma, Ouchi (8) reconoce la
legitimización de la construcción institucional como proceso colectivo. En este
caso, los actores o agentes no sólo tienen intereses particulares, sino también son
portadores de valores sociales. La producción social de valores tiene implicancia
sobre la legitimación de los mecanismos de regulación y en cuanto a su influencia
sobre la determinación de objetivos individuales. Según Benson (10) introduce la
caracterización de los actores por sus intereses y valores, en donde la divergencia
y conflictividad entre los intereses y valores se resuelve por mecanismos de
regulación que son parte de los arreglos institucionales.

Ouchi (8) incorpora la identificación de distintos modos de gobernanza:

mercado, jerarquía y clan, caracterizados por el tipo de los mecanismos de
regulación establecidos para resolver las brechas de objetivos entre organizaciones
y actores individuales. Los mecanismos de regulación son rasgos distintivos de
los arreglos institucionales (llamados modos de gobernanza). Los modos de
gobernanza no son creados para ser eficientes, sino moldeados por los intereses
y valores de aquellos actores con mayor poder de influencia. En otras palabras,
cada modo de gobernanza se distingue por los mecanismos de regulación utilizados,
los cuales serán utilizados por aquellos actores con mayor capacidad y poder
para ejercer su influencia en función a sus propios intereses y valores. El proceso
social de construcción de normas sociales alberga una disputa de intereses y
valores que se resuelve (o modera) a través de mecanismos de regulación que
influyen sobre la determinación de la distribución de recursos (dinero y autoridad)
y en los valores en pugna. Por esta razón, la caracterización de diferentes modos
de gobernanza requiere del análisis de los actores estratégicos con influencia
sobre la determinación de los mecanismos de regulación utilizados, los niveles o
espacios de su formulación e implementación y los puestas en juego que expresan
la disputa de economía política vinculada con el proceso social bajo estudio.
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Modo de gobernanza basado en jerarquía. Este modo tiene mecanismos de

regulación que se basa en reglas y normas burocráticas de la organización. Los
actores hegemónicos se refuerzan con estrategias de autoridad formal, basada
sobre el diseño de burocracias de comando y control (10). Las normas de los
procesos de producción y el monitoreo del desempeño tiene una modalidad
jerárquica y formal. Sus mecanismos de regulación buscan estandarizar los
procesos de producción a través de la especificación de los productos, procesos
y o habilidades necesarios.

Este modelo puede extenderse a la regulación de la relación entre

organizaciones, con creación de nuevas entidades reguladoras en el contexto de
una red, el rediseño de los bordes inter-organizacionales, o la especificación de
reglas formalizadas de interacción entre las organizaciones. El actor o la
organización con un rol relevante o influyente sobre la producción de las normas
de regulación tendrán influencia sobre la distribución del poder al interior del
mapa de actores que integran la trama social y productiva de servicios de salud.

Según Benson (10), en una red compleja de agencias con variadas fuentes de
poder, esta estrategia tiene limitaciones. Depende si las intervenciones son legítimas
y de un poder efectivo crítico por parte de los actores hegemónicos a cargo de la
gestión de los mecanismos formales de regulación de la organización, para medir
la implantación de las normas formales y sancionar su no cumplimiento. La
legitimidad de estas normas, la complejidad de los procesos de producción (o su
posibilidad de normatización) y las dificultades de medición y evaluación del
desempeño tienen influencia sobre la efectividad de las normas burocráticas
como mecanismos de regulación.

Modo de incentivos de gobernanza. Mientras los mecanismos burocráticos

tienden a influenciar el potencial "oportunismo" de los actores a través de
restricciones a sus conductas, las estructuras de gobernanza basadas en incentivos
orientan las conductas en función de los intereses de los actores, buscando su
coherencia con los objetivos de la organización o red.

Los incentivos tienen influencia a través de los precios relativos pagados

por los productos o el tipo de contratos, formas de pago y mecanismos de
asignación de recursos. Los incentivos también operan al interior de las
organizaciones como estrategias intencionales a través de sistemas de
retribución basados en resultados o por medio de las escalas o diferencias
salariales presentes en la misma estructura organizacional, a través del
"mercado interno", escala salarial o carrera profesional. El nivel y espacio
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Bazzani - Presentación
y organizaciones de salud 13

organizacional ("punto nodal") en donde se definen los precios relativos o

formas de retribución y los actores que estarán involucrados en la
determinación de la distribución de recursos (9).

En este modo de gobernanza, la evaluación y monitoreo del desempeño de

las organizaciones se basa sobre sistemas de información dependientes de los
registros de los mecanismos de pago o asignación de recursos y o los objetivos
priorizados en los sistemas de incentivos.

La efectividad de este modo de gobernanza depende de la legitimidad de

utilizar incentivos económicos y la factibilidad de su implementación. La conducta
de los actores regulados deberían ser "vulnerables" a la estructura de incentivos
implementados. La factibilidad depende de la capacidad de las organizaciones
de contar con información que soporte las evaluaciones y decisiones orientadas
a la aplicación de los incentivos.

Modo de gobernanza basada en valores. En este caso, no prevalece la

brecha y conflictividad entre intereses privados y de la organización. Por el
contrario, se destaca una visión y valores compartidos que permiten coordinación
de unidades productivas y actores. Los mecanismos de coordinación son:
adaptación mutua a través de comunicación face to face, la socialización en
actividades comunes, la creación de espacios participativos de trabajo, el
desarrollo de comités de evaluación entre pares, o sesiones de capacitación y
sensibilización de trabajo. Si bien estos modelos se caracterizan por procesos
colectivos y participativos de construcción de normas, igualmente se manifiestan
y soportan con alguna forma de conducción y liderazgo. Los valores, identidad
y trayectoria de los actores con influencia sobre la conducción de este proceso
van a ser factores relevantes de la definición particular de este modelo.

La evaluación del desempeño de este modelo se basa en modalidades de

autoevaluación, dependiente de la motivación y participación de los actores
involucrados en el mismo proceso de producción. La producción de indicadores
de evaluación depende de los valores asumidos por el modelo de clan y por la
legitimidad y relevancia reconocida a la autoevaluación como parte del modelo
de gestión.

Las limitaciones de este modo es su dependencia a que los actores involucrados

en el proceso de producción mantengan una conformación homogénea en cuanto
a identidad y valores compartidos. La fragmentación y diversidad de los actores
amenaza el soporte de los valores compartidos como condición necesaria.
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Asimismo, un liderazgo claro en la conducción organizacional puede ser

condición para la sostenibilidad de este modelo.

Procesos de cambio de los modos de gobernanza

Rodríguez (6) considera los modos de gobernanza (jerarquía, clan y mercado)

como entidades no fijas, como medios y productos de la dinámica de poder de los
procesos sociales. El estudio de los procesos de cambio supone analizar la
producción de nuevas normas sociales que regulan la conducta de los actores
sociales y sus relaciones sociales, considerando intereses y valores en juego, en
un marco de actores en disputa de recursos, considerando a éstos ya sea dinero
como poder o autoridad (10). Este proceso incluye la relación dialéctica entre
estrategias de actores como construcción instituyente y la influencia del marco
de regulación de las normas sociales como restricción y orientación de la conducta
de los agentes sociales

En esta perspectiva, el análisis de gobernanza de innovaciones en

organizaciones y tramas organizacionales incorpora una perspectiva dinámica
de la economía política presente en la puja y producción de normas sociales
(10). Los modos de gobernanza son producto de la conflictividad de esta
producción social, y por lo tanto serán medios (formas de regulación) de las
estrategias de los actores estratégicos. La economía política tiene un lugar
relevante pare explicar esta relación dinámica. Las formas de regulación
social son resultado de la conflictividad de los valores e intereses de los
actores y tendrán implicancias (a través de mecanismos jerárquicos, de
incentivos o de clan) sobre la distribución de recursos (financieros y poder)
asignados entre los mismos actores involucrados y los valores en disputa.

El poder es una dimensión central para explicar la creación de nuevos

mecanismos de regulación y su influencia sobre la conducta de los actores y
la organización de los procesos de producción. Los mecanismos de regulación
refuerzan diferentes dimensiones de poder sobre los actores (6). Los
mecanismos de regulación que pertenecen tanto al modo jerárquico como de
incentivos dan poder de "toma de decisiones" a los actores con roles formales
de dirección, coordinación, evaluación, control o asignación de recursos.
Los modelos de clan residen y se refuerzan con la utilización del poder
"simbólico" de los actores que lideran los procesos colectivos. El poder
simbólico permite influenciar sobre la producción del "significado" o
interpretación de la situación problemática sobre la cual se asienta la
organización. Por último, la capacidad de definir la agenda representa un
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Báscolo - Gobernanza organizaciones de salud 15

poder (no formal), asociada a la posición o manejo estratégico de

dispositivos o mecanismos de gestión de la organización. Los diferentes tipos
de poder se combinan y se ejercen en interfases sociales (12) entre los actores
involucrados, a través de la producción de nuevas normas sociales o la
aplicación de las mismas.

La caracterización de los cambios que se operan en los modos de

gobernanza y sus mecanismos de regulación debe reconocer la dinámica de
influencias de procesos sociales que contienen a actores ubicados en diferentes
niveles institucionales u organizacionales. La configuración de las relaciones
entre diferentes niveles permite una descripción integradora de los diferentes
espacios con influencia sobre el proceso de producción de la "reglas del
juego" formales e informales que condicionan la producción de normas
sociales. Por esta razón, la caracterización del modo de gobernanza no debe
ser interpretado como una clasificación estática, sino como un instrumento
analítico con capacidad para construir taxonomías y su dinámica de cambio.
La dinámica de este proceso debe reconocer puestas en juego sobre la
distribución de poder y recursos entre actores y organizaciones involucradas
y sobre los valores que prevalecen y legitiman las normas de regulación
social.

Caracterización de los modos de gobernanza en sistemas de servicios basados

en APS

La trayectoria de las políticas de APS en diversos países de América Latina ha

tenido visiones diferentes sobre la concepción de APS. Estas visiones asumen
diferentes valores, desafíos, actividades y servicios comprometidos en sus
respectivas estrategias. La caracterización de los modos de gobernanza que
prevalecen en los procesos de cambio de las iniciativas de APS puede realizarse
a partir del tipo de mecanismos de regulación utilizados, que rigen las conductas
y relaciones entre los actores y las organizaciones que integran el sistema de
servicios de salud.

Los mecanismos de regulación se expresan en arreglos institucionales, y

constituido por las normas sociales que integran el sistema de servicios de
salud. Las normas sociales del sistema de servicios de salud pueden
clasificarse como: i) meta-normas, asociadas con valores vinculados tanto
con cuestiones sociales para la población general y los usuarios (salud como
derecho, equidad en el acceso, calidad, integralidad, participación comunitaria)
o de los actores involucrados en la provisión de servicios (gestión participativa);
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ii) Normas de organización del sistema de servicios de salud que comprenden

dónde se realizan las prestaciones (atención ambulatoria en hospitales, en
centros de diagnósticos especializados, en el primer nivel de atención) y cómo
se coordinan entre servicios y organizaciones entre niveles de atención
(sistemas de referencia y contra-referencia), decisiones tomadas en el tipo y
magnitud de la asignación de recursos al primer nivel de atención (financieros,
recursos humanos, insumos); iii) normas de gestión del servicios del primer
nivel en cuanto a la programación de servicios (programación centralizada o
descentralizada), normas de trabajo (registro de producción, horarios de
trabajo, horarios de extensión, horas asistenciales y no asistenciales),
coordinación de equipos de trabajo en centros de atención (colegiados de
gestión, decisiones unilaterales), y relación de los centros de salud con
organizaciones sociales (mecanismos de coordinación o participación
comunitaria) y iv) normas de atención que regulen o condicionen la relación
entre atención y la población (responsabilización territorial, atención nominada,
el tipo de prestación realizada en promoción, prevención o atención curativa),
la forma de trabajo entre profesionales al interior de los centros de atención
(ej: trabajo interdisciplinario), o normas de atención vinculadas con el proceso
de atención que integre distintos niveles de atención).

Los cambios de tales normas sociales se explican por la conflictividad de

economía política (con disputas de recursos financieros, poder y valores)
que se entabla entre actores u organizaciones involucrados.

El desarrollo de sistemas de salud basados en APS contiene una compleja

y variada gama de puestas en juego, que pueden reconocerse desde la disputa
por recursos económicos y reputación, los valores sociales en disputa y la
tensión entre regulación y autonomía profesional. Por esta razón, los arreglos
institucionales (y modos de gobernanza) no deben ser reconocidos como
modelos ideales y racionales, sino como resultado del proceso social y político
que responde a las principales puestas en juego (13).

Los procesos de cambio que operan en las políticas de salud que promueven
servicios de salud integrados y basados en APS, responden a una situación
previa, caracterizada en términos de fragmentación de la provisión de servicios
y debilidad en la regulación de los servicios para garantizar su efectividad.
Robinson (14) reconoce esta situación en términos de "taller del doctor",
caracterizado como un modo tradicional de gobernanza en los servicios de
salud, asociado con una fuerte autonomía profesional en la provisión directa
de los servicios y con débiles mecanismos de regulación, basados simplemente
 Bazzani - yPresentación
Báscolo - Gobernanza organizaciones de salud 17

en mecanismos sólo simbólicos y esporádicos. En este modelo, la ética profesional,

el prestigio y la reputación social son las normas sociales casi excluyentes como
mecanismos con capacidad para orientar las conductas profesionales (15).

Las normas sociales que están presentes en este modo de gobernanza se

producen y reproducen en espacios de formación profesional, instituciones
corporativas de profesionales y lugares de intercambio formal o informal entre
los mismos profesionales. Un aspecto distintivo de este modo es la participación
excluyente de profesionales médicos y en especial aquellos con mayor reputación
o prestigio profesional en la producción de tales normas.

Si bien este modelo ha sido prevalente durante primera mitad del siglo XX, la
complejidad contemporánea del complejo productivo en salud ha puesto en
evidencia sus limitaciones para garantizar calidad, eficiencia y efectividad (14).
La fragmentación del modelo de atención y la ausencia o debilidad de mecanismos
de articulación entre servicios y organizaciones sanitarias es uno de los rasgos
sobresalientes de este modo de gobernanza. Gran parte de las iniciativas de
reforma de los modos de provisión de servicios de salud tienen como fundamento
y punto de partida la referencia de esta problemática.

Modelo de Clan de Organizaciones de APS. Desde la declaración de Alma

Ata hasta la actualidad (revisión de APS por OPS), se ha enfatizado la promoción
de la participación social de la comunidad en las estrategias de APS en AL como
un atributo normativo valorado en sí mismo. En forma complementaria, se ha
ponderado la construcción de modelos de gestión que promueven la autonomía
profesional, la conformación de equipos interdisciplinarios y la ampliación del
campo de acción de los profesionales (16). Sin embargo, la efectividad de estas
iniciativas depende del perfil y compromiso de los profesionales y actores sociales,
compatible con los valores sociales que refuerzan estos atributos.

El compromiso entre los profesionales integrantes del equipo de salud y

una trama social con valores compartidos son factores claves que otorgan la
legitimidad necesaria (requerimiento normativo) (8) para garantizar la
efectividad de estas iniciativas. Las normas sociales con mayor utilización
son los valores asociados con los derechos de la salud de la población, con la
necesidad de participación de los trabajadores en los procesos de decisión y
en modelos de gestión con participación comunitaria.

Los actores que comparten estos valores y que ofrecen el soporte de los
mecanismos de coordinación y regulación de la organización de los procesos
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de atención asumen un rol relevante en el mapa político que enmarca estas

iniciativas (6). Esto es relevante, ya que el modelo de clan, aunque basado
sobre valores compartidos, se produce en un contexto de complejidad de
economía política que atraviesan las políticas sociales. En otras palabras, la
producción y sostenibilidad de los atributos de participación comunitaria y
gestión participativa (asumidos como fines en sí mismos) requieren de la
legitimidad (de los valores que soportan el modo de clan) y un mapa político
que lo sostenga.

Modos Jerárquicos de gobernanza de APS. Los modos jerárquicos de

gobernanza en APS se basan en normas organizacionales y formales, junto a
normas y guías de atención, coordinación de servicios, nuevo diseño de estructuras
organizacionales y sistemas de evaluación (17-18).

Durante los últimos años, las reformas promovidas reconocen las

especificidades de los sistemas de servicios de salud, al vincular y articular la
producción del conocimiento científico y la conducta profesional. El desarrollo de
medicina basada en evidencia, intenta regular la conducta profesional en función
de la aplicación de diversas fuentes de evidencia científica. Se valora la
construcción de guías de atención reconociendo la participación de profesionales
y las especificidades de cada escenario. Se busca mejorar la legitimidad de la
autoridad jerárquica a partir de tomar en cuenta las especificidades del proceso
de producción profesional de los servicios de salud. Si bien, este abordaje se
sustenta en herramientas de gestión con fortaleza técnica, sus resultados no son
neutrales o lineales (sin complejidad en su implementación). Su factibilidad
dependerá de profesionales con disposición a explicitar criterios y fundamentos
de las decisiones clínicas, lo cual atenta con un modelo liberal del taller del doctor
(14).

La economía política de este modelo depende del mapa de actores con

hegemonía (o influencia) en la producción e intermediación entre la evidencia
científica y la aplicación y control de gestión de las normas asistenciales. El mapa
de actores incluye tanto las relaciones de poder (autoridad formal) que se
establecen entre aquellos con funciones de regulación (directores o jefes) y
aquellos regulados en su práctica (profesionales involucrados directamente en la
prestación de los servicios), como así también la legitimidad de las normas definidas
y su correspondiente aplicación.

La producción del conocimiento científico no es neutral, ya que se financian

investigaciones y publicaciones de innovaciones tecnológica con
 Bazzani - yPresentación
Báscolo - Gobernanza organizaciones de salud 19

financiamiento de las empresas interesadas en tales resultados. Asimismo, los

profesionales con activa participación en la definición de normas científicas
refuerzan su propia reputación profesional, factor clave de los valores y recursos
(poder y dinero) que sustenta su ejercicio profesional. Para lograr la efectividad
de modos jerárquicos de gobernanza que promuevan sistemas integrados de
APS se requiere que la formulación de las normas asistenciales estén definidas
por actores con valores o intereses compatibles con el desarrollo del primer nivel
y su mayor influencia sobre el resto del sistema de servicios de salud.

Por otro lado, es necesario reconocer la inclusión e integración de aquellas

normas organizacionales asociadas con procesos logísticos (en especial las normas
vinculadas con la gestión de insumos), el desarrollo de sistemas de información y
estructuras formales de coordinación entre áreas y servicios compatibles al
desarrollo del modelo de regulación que opera sobre el sistema de servicios.
Asimismo, la producción de normas formales de regulación y coordinación de
servicios incluye procesos logísticos, administrativos y de evaluación de servicios
con implicaciones relevantes en las formas y desempeño de los servicios. Los
actores, organizaciones, capacidades e instrumentos utilizados en la gestión de
tales procesos asumen importancia sobre la conformación del modo de
gobernanza.

Tanto el desarrollo de los mecanismos de regulación asociados con normas

asistenciales, como aquellos orientados a la definición de normas de los procesos
logísticos o administrativos tienen implicancias sobre la distribución del poder
entre actores y organizaciones del sistema de servicios de salud. La participación
sobre la formulación o implementación de tales normas y el grado de libertad o
restricción sobre las conductas de los actores debe ser considerada. Por último,
La producción de mecanismos de regulación de políticas que promueven sistemas
integrados basados en APS requiere contener un alcance suficiente que incluya
al conjunto de unidades y procesos de producción de servicios. Esta situación
representa un desafío en términos de las condiciones políticas y las capacidades
organizacionales necesarias para concentrar o coordinar la producción de tales
normas de organización, gestión y atención de los servicios de salud.

Modos de Gobernanza basados en incentivos en APS. Este modo representa

una estrategia basada en la necesidad de introducir nuevos incentivos explícitos
como estrategia para promover cambios organizacionales. Desde la década del
noventa se han promovido reformas en APS basadas en innovaciones en las
normas de organización del sistema a través de las formas de pago a profesionales
y en las modalidades de asignación de recursos a los proveedores de servicios
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de salud (19-22). Estas propuestas incorporan modelos de asignación de

recursos y formas de pago (tales como presupuestos por resultados, contratos
de gestión, pago per cápita, por servicio, por desempeño), en donde se busca
asociar transferencias financieras o retribuciones con actividades, productos
o resultados especificados y alineados con los objetivos esperados por los
actores a cargo del diseño e implementación de tales mecanismos. Este
abordaje parte del supuesto de la relevancia de conductas potencialmente
"oportunistas" y de los agentes (sus intereses) a cargo de la provisión de los
servicios y modificables a través del diseño de los "correctos" incentivos.

El diseño de estos mecanismos se basa en estrategias implementadas en

diferentes espacios institucionales. Su aplicación más frecuente se basa en las
relaciones entre organizaciones con funciones de compra o asignación de recursos
financieros y organizaciones a cargo de la provisión directa de servicios, con el
propósito de regular las decisiones de los profesionales, ya sea para contener
costos, mejorar la productividad o calidad de los servicios. Los precios o
retribuciones orientan la producción de aquellos productos con mejores valores
relativos.

Los actores intervinientes y el lugar y nivel de determinación o negociación

de los valores relativos, y la asignación del riesgo financiero tendrá consecuencias
en términos de distribución de los recursos (23-24). Estas estrategias aplicadas al
desarrollo de sistemas integrados de salud basados en APS, requieren que los
servicios del primer nivel tengan valores relativos favorables en relación a los
servicios del segundo y tercer nivel de atención. Adicionalmente, es preciso
"premiar" conductas de prescripción, referencia y contrareferencia que se adecúe
con un modelo integrado. Un desafío de estos mecanismos de regulación radica
en la capacidad de establecer incentivos alineados con el modelo de
funcionamiento deseado de un sistema integrado.

Más aún, para lograr que estas estrategias logren una integración de servicios
en donde las decisiones de los profesionales del primer nivel de atención adquieren
mayor poder, éstos actores pueden asumir mayor poder o influencia en la definición
de sistema de precios y o decisiones de compra de servicios. Este es el caso de
las reformas del NHS, en donde los equipos de primer nivel adquieren funciones
de compra de servicios del segundo y tercer nivel de atención.

Alternativamente, los incentivos pueden diseñarse y aplicarse internamente

en las estructuras organizativas, como incentivos asociados a una conducta
esperada a través del tiempo, como una carrera profesional basada en méritos y
 Báscolo - Gobernanza
Bazzani - yPresentación
organizaciones de salud 21

asociada a conductas que logren ser evaluables, medibles y "retribuidas" a través

de mejores ingresos y posiciones en la misma organización. Las estrategias de
incentivos internos a la organización están asociadas con estructuras verticalmente
integradas de la función de financiamiento y provisión de servicios. Estas
estructuras deben ponderar la reputación y retribuciones de los profesionales del
primer nivel y de conductas colaborativas entre niveles de atención para favorecer
sistemas integrados de atención basados en APS.

DISCUSIÓN

Este trabajo propone un marco de análisis para evaluar la pertinencia y efectividad

de los mecanismos de regulación que caracterizan a los distintos modos de
gobernanza (clan, jerárquicos o incentivos), contenidos en las estrategias que
promueven sistemas integrados basados en APS en AL. Siguiendo a Rodríguez
et al. (6), es posible distinguir diferentes tipos de gobernanza para lograr
colaboración entre las organizaciones sanitarias. Los modos de gobernanza pueden
caracterizarse en función de los mecanismos de regulación utilizados para re-
solver los problemas de economía política entre actores con diferentes intereses
y valores. Los arreglos institucionales comprenden una compleja gama de
mecanismos de regulación que combinan normas sociales sobre diversas
organizaciones y actores. Si bien las organizaciones no presentan estructuras de
gobernanza puros, ya que es común la combinación de mecanismos de
coordinación asociados a las diferentes tipologías reconocidas, es posible reconocer
que diversas políticas presentan rasgos con énfasis de unas sobre otras, e incluso
su cambio a través de su proceso de implementación.

Rodríguez et al. (6), sugieren que las estrategias de reforma con capacidad
efectiva de cambio y sustentabilidad en el tiempo requieren la combinación de
diferentes mecanismos de regulación. Cada modo de gobernanza se explica
por la presencia de puestas en juego que caracterizan el problema de economía
política de cada proceso social a la formulación e implementación de las políticas
de integración de servicios basados en APS. Este trabajo propone hipótesis,
sobre las condiciones necesarias para garantizar efectividad de cada modelo
gobernanza en el marco de la conflictividad de sus puestas en juego. Tales
proposiciones podrían ser validadas por futuros estudios de casos.

Modo clan de gobernanza

La producción de los valores que sustentan el modo clan, suelen relacionarse con
la tensión entre una concepción de la salud como derecho ciudadano versus una
22 REVISTA DE SALUD PÚBLICA · Volumen 12 sup (1), Abril 2010

perspectiva que liga los servicios de salud como necesidades de consumidores

con acceso a servicios de salud en función de su capacidad de pago (27). Esta
disputa de valores adquiere relevancia en los sistemas de salud de América
Latina, con altos niveles de segmentación de servicios, en donde el financiamiento
y cobertura de los servicios depende de atributos personales (condición de trabajo
formal, capacidad de contribución y pago por los servicios). La segmentación está
asociada con la fragmentación institucional de estos sistemas de salud, y ponderado
como problema que limita y obstaculiza el desarrollo de sistemas de salud integrados
en la Región (28).

Al mismo tiempo, si bien ciertos valores sociales (salud como derecho, gestión
participativa y participación comunitaria) pueden ser compartidos por actores claves
que integran el sistema de salud, y facilitar procesos sociales y políticos de cambio
hacia sistemas integrados basados en APS, su utilización excluyente puede ser
insuficiente para garantizar la efectividad de estrategia de integración con otras
organizaciones de salud con mayor complejidad.

La proposición o hipótesis de efectividad del modo de gobernanza de clan puede

expresarse de la siguiente forma:

Proposición 1:

Los mecanismos de gobernanza tipo clan como estrategias para promover sistemas integrados
basados en APS, logran capacidad innovadora y efectividad cuando articulan valores aceptables
para los actores involucrados directamente en el desarrollo de los servicios del primer nivel (más
que en su integración con otros niveles). Su sustentabilidad depende de las condiciones políticas
favorables a los actores con valores asociados con las estrategias de APS y de la legitimidad de los
valores que sustentan el proceso de cambio.

Las condiciones políticas toman especial relevancia en este modo de gobernanza.

Aunque la construcción de nuevas normas sociales se produce por actores con
valores en común, estos cambios requieren modificar la distribución de recursos
(financieros y autoridad) a favor del primer nivel. Estos cambios suponen
conflictividad entre actores (profesionales poder en términos de reputación y
legitimación de modelos tradicionales y con valores contradictorios). Por lo tanto, la
sustentabilidad de este modo de gobernanza requiere que los actores que promueven
estas reformas adquieran una conformación organizativa y homogénea. Asimismo,
se necesita una legitimación de las estrategias de APS, convalidadas por otros
actores, tales como políticos y la misma comunidad.
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organizaciones de salud 23

Las limitaciones de este modo de gobernanza se producen cuando se re-quiere

la integración entre diferentes organizaciones de provisión de servicios en donde
los profesionales y trabajadores de la salud no necesariamente comparten los valores
que sustentan el modo de clan. En estos casos, es necesaria la combinación con
mecanismos de regulación basados en incentivos o jerárquicos para garantizar la
alineación entre objetivos divergentes o conflictivos con la estrategia de la APS.

Modo jerárquico de gobernanza

Una tensión latente de los procesos de reforma de los sistemas de salud ha sido
la disputa entre autonomía versus regulación de la provisión de los servicios de
atención médica a través de mecanismos de regulación organizacionales. Esta
conflictividad tiene implicancias sobre los procesos de trabajo profesional de los
servicios de salud y sobre las relaciones establecidas entre las diferentes
organizaciones de salud (32). Las condiciones de efectividad de este modo de
gobernanza pueden expresarse a través de la siguiente proposición.

Proposición 2:

La efectividad de los mecanismos de regulación del modo jerárquico de gobernanza, como

estrategias para promover sistemas integrados basados en APS, dependen de la complejidad
de los procesos de producción de los servicios o actividades de APS y de las capacidades
organizacionales con influencia sobre la producción y desempeño de la producción de los
servicios. Tales capacidades dependen de la i) legitimidad técnica de la producción y aplicación
de normas asistenciales, ii) del alcance de los mecanismos de regulación sobre el conjunto
de servicios de salud y iii) el desarrollo de mecanismos de evaluación y gestión de los
procesos de apoyo a los procesos de servicios de salud. La viabilidad política depende de
la posición relativa de los actores claves para implementar los mecanismos de regulación y la
legitimidad técnica del proceso de producción de los mecanismos de regulación.

La vulnerabilidad de los procesos de producción de ser normalizados es el

primer problema, que depende del tipo de actividades y servicios incluidos en las
políticas de APS. Aquellos servicios fáciles de normalizar, tales como programas
de prevención, atención prenatal, o normas asociadas con el "control del niño
sano" harán más efectivos los modos jerárquicos de gobernanza. Contrariamente,
aquellos procesos de atención médica que contienen mayor variabilidad,
incertidumbre y con mayor intensidad de criterios profesionales y discrecionalidad
harán más compleja su regulación con este modo de gobernanza.

La legitimidad técnica tiene un rol clave, ya que se refiere a la reputación y

nivel de aceptabilidad por parte de los profesionales de las normas asistenciales
producidas. El nivel de incumbencia de los actores u organizaciones a cargo de la
producción de normas hace referencia al alcance de su influencia. Normas
24 REVISTA DE SALUD PÚBLICA · Volumen 12 sup (1), Abril 2010

restringidas al primer nivel de atención, se limitan a la regulación de centros de

salud, pero sin influencia en la coordinación de la atención integral. Un marco de
regulación sobre el conjunto de los servicios es condición para lograr influencia
sobre el proceso integral. También, se requieren de capacidades organizacionales
para evaluar el funcionamiento de los servicios supone el funcionamiento de
sistemas de información y destrezas para el análisis y utilización de sus resultados.
Asimismo, la efectividad del modo jerárquico tiene que garantizar la adecuación
entre normas asistenciales y servicios de apoyo críticos, tales como la logística
de los insumos necesario (ejemplo, medicamentos disponibles en función de
criterios de prescripción). Por último, el ejercicio de los mecanismos de regulación
tiene que contar con apoyo político que garantice su viabilidad.

Modo incentivo de gobernanza

Los procesos de desarrollo de políticas de APS contienen decisiones vinculadas

con la distribución de recursos financieros entre los actores involucrados, lo cual
toma un carácter implícito o explícito de puja distributiva, como una de las puestas
en juego que caracteriza la conflictividad de la economía política de ese proceso
social.

Las condiciones de efectividad de este modo de gobernanza puede expresarse a

través de la siguiente forma:

Proposición 3:

La efectividad de los mecanismos de regulación del modo de incentivos de gobernanza

depende de la "vulnerabilidad" de las conductas de los actores a los incentivos económicos,
del peso relativo de los incentivos aplicados y de la capacidad de organizacional para
implementar los instrumentos de gestión para el funcionamiento de este mecanismo de
regulación. La vulnerabilidad de la conducta de los actores a los incentivos económicos
depende tanto de sus valores como de la legitimidad social sobre utilizar incentivos económicos
como mecanismo de regulación.

El diseño de nuevas modalidades de pago a los proveedores de servicios

como la utilización de estrategias basadas en incentivos económicos para
mejorar el desempeño de los servicios ha sido objeto de debate tanto en
términos valorativos como en su efectividad. La primera condición es que la
conducta de los profesionales debe ser sensible a sus intereses económicos
individuales. Aunque existe consenso sobre la necesidad de contar con
incentivos y financiamiento "adecuados", el supuesto que los profesionales
modifiquen conductas de trabajo profesional en función de sus retribuciones
representa un tema de gran controversia ética. En esta línea, Fuchs (31)
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organizaciones de salud 25

advierte que las estrategias de reforma no son inocuas en cuanto a la

promoción de valores profesionales. El desarrollo de estructuras de incentivos
basado en una racionalidad individual y egoísta, promueve este valor social
como cultura profesional. El peso de la legitimidad social sobre el uso de los
incentivos como estrategia de regulación también afecta su efectividad. Su
desaprobación social puede limitar la vulnerabilidad de los profesionales para
modificar conductas en relación a sus retribuciones.

En segundo lugar, la capacidad de los incentivos económicos como

estrategias para orientar la conducta de los profesionales depende del contexto
y de alternativas modalidades de financiamiento y retribución ya existentes.
Generalmente, se utilizan innovaciones en las modalidades de financiamiento
basadas en la demanda o en retribuciones en función del alcance de objetivos.
Sin embargo, estas iniciativas son generalmente utilizadas como un
financiamiento adicional y complementario a la estructura basada en la oferta
(basada en la retribución de los factores de producción). Por esta razón, es
necesario distinguir el peso relativo de tales innovaciones sobre el modelo
"tradicional" ya constituido. Otra de las críticas está referida al diseño de los
incentivos, ya que cuando están orientados a profesionales individuales y a la
generación de condiciones de competencia entre organizaciones no han tenido
efectividad en facilitar conductas de colaboración y condiciones de atención
integrada (29,31). Por último, la instrumentación de estas estrategias requiere
como condición para su efectividad de capacidades organizacionales, dadas
por sistemas de información y evaluación del desempeño de los servicios.

El análisis de las condiciones de efectividad de los modos de gobernanza

debe interpretarse como partes e ingredientes de un proceso político conflictivo.
Los procesos de formulación e implementación de políticas de APS pueden
analizarse a partir de las puestas en juego que están presentes en la producción
de las normas sociales de tales iniciativas contienen diferentes mecanismos
de regulación de la complejidad de su economía política. En esta perspectiva,
la construcción institucional es producto de un proceso social, con diferentes
formas de resolución de los aspectos normativos de regulación de la provisión
de los servicios (con el modo jerárquico de gobernanza), de la distribución de
recursos (con el modo incentivos de gobernanza) y sobre los valores sociales
que legitiman este proceso (con el modo clan de gobernanza)
26 REVISTA DE SALUD PÚBLICA · Volumen 12 sup (1), Abril 2010

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