La Cooperacion Sur Sur en El Siglo XXI R

América Latina y el Caribe y
el nuevo sistema internacional:

Miradas desde el Sur
Anuario de la Integración Regional de
América Latina y el Gran Caribe, No. 11, 2015
Coordinadores
Andrés Serbin, Laneydi Martínez
y Haroldo Ramanzini Júnior
América Latina y el
Caribe y el nuevo sistema
internacional:
Miradas desde el Sur
Anuario de la Integración Regional de
América Latina y el Caribe, No. 11, 2015
Coordinadores
Andrés Serbin (CRIES, Buenos Aires)
Laneydi Martínez (CEHSEU, La Habana)
Haroldo Ramanzini Júnior (UFU e INCT-INEU, São Paulo)
Coordinadora Regional de
Investigaciones Económias y Sociales
1
Indice
Consejo Editorial
Alan Fairlie - Universidad Católica de Perú, Perú.

Ana Covarrubias - El Colegio de México, México.
Antonio Romero – Centro de Investigaciones de la Economía Internacional (CIEI).
Daniel Matul Romero - Universidad de Costa Rica, Costa Rica.
Elsa Llenderozas - Universidad de Buenos Aires, Argentina.
Eduardo Pastrana Buelvas - Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, Colombia.
Glenda Mezarobba – Centro de Estudios de Cultura Contemporânea (CEDEC), Brasil.
José Briceño León - Universidad de los Andes, Venezuela.
Laura MacDonald – Carleton University, Canadá.
Lourdes Regueiro – Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI), Cuba.
Martha Ardila - Universidad del Externado en Bogotá, Colombia.
Miriam Gomes Saraiva – Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), Brasil.
Rafael Antonio Duarte Villa - Universidade de São Paulo (USP), Brasil.
Mark Kirton – Institute of International Relations-University of the West Indies (UWI),
Trinidad & Tobago.
Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Caribe, No. 11, 2015

Coordinadores: Andrés Serbin (CRIES, Buenos Aires), Laneydi Martínez
(CEHSEU, La Habana) y Haroldo Ramanzini Júnior (UFU e INCT-INEU, São Paulo)
ISBN 980-317-196-8
ISSN - 1317-0953
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales,

Buenos Aires, Argentina
Diseño, coordinación gráfica: www.imagentres.com
Pedidos: Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES)

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Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Argentina, Teléfono: (54 11) 4372-8351 - e-mail: [email protected]
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2 Anuario de Integración 11 | Año 2015

Indice
América Latina y el Caribe, y el nuevo sistema internacional: Miradas desde el Sur

Presentación
Visiones desde el Sur
Andrés Serbin, Laneydi Martínez y Haroldo Ramanzini Júnior .............. 5
Sección I: Actores emergentes del sistema internacional y

América Latina: la visión desde el Sur
60 anos após Bandung: novas visões a partir do Sul
Regiane Nitsch Bressan y Marcus Maurer de Salles .................................. 13
A New Era of China-Latin America Relations
Haibin Niu ............................................................................................................ 39
Las relaciones China y América Latina en 2015
Marco Cordeiro Pires, Gustavo Enrique Santillán y
José Luis Valenzuela Álvarez ........................................................................... 52
India y América Latina: relaciones estratégicas en un
nuevo contexto económico
Ignacio Bartesaghi............................................................................................. 75
Russia is Coming Back to Latin America:
Perspectives and Obstacles
Víctor Jeifets ........................................................................................................ 90
Sección II: América Latina y el Caribe frente a la

cooperación Sur-Sur
La cooperación Sur-Sur en el siglo XXI.
Reflexiones desde América Latina
Gladys Lechini y Carla Morasso .................................................................. 114
La cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe.
De una época dorada a una fase incierta
Bruno Ayllón Pino ............................................................................................ 134
Cooperación Sur-Sur en Centroamérica: Los casos del Trifinio y de
los mecanismos de asistencia mutua ante desastres
Juan C. Méndez Barquiero y Willy Soto Acosta ........................................ 171
ALBA como modelo de cooperación Sur-Sur
Asa Cusack ........................................................................................................ 187
Autores ........................................................................................................ 213
Anuario de Integración 11 | Año 2015 3

Presentación

4
5
En las dos últimas décadas, el sistema internacional ha experimen-
tado importantes transformaciones. Una de sus dimensiones actu-

ales más importantes remite a la naturaleza de los cambios en el
marco de una transición, desde el fin de la Guerra Fría, de un mundo
unipolar a una estructura multipolar que articula dinámicas geo-
económicas y geoestratégicas, en función de una transformación de
las relaciones de poder global. El poder occidental hegemónico está
viviendo un declive y nuevas potencias están ocupando cada vez un
mayor espacio en el escenario geopolítico. Al punto que, Joseph Nye
se refiere a las dinámicas de poder actuales como un “tablero de aje-
drez tridimensional” donde “el mundo no es ni unipolar, ni multipo-
lar ni caótico; es estas tres cosas al mismo tiempo” (Nye, 2011: 213).
Si bien esta transición ha abierto un debate aún en curso, factores
como la emergencia económica y política de China y su conversión
en la segunda economía mundial; el surgimiento de una Federación
Rusa marcadamente nacionalista y proactiva en el campo interna-
cional; y la creciente asertividad de poderes regionales emergentes
(Laskaris y Kreutz, 2015), entre otros; ha posibilitado que un amplio
número de antiguos Estados periféricos incrementen su influencia
internacional –no sólo China, India y Brasil, sino también Sudáfrica,
Indonesia, Turquía y otras naciones caracterizadas como “potencias
emergentes”. Como consecuencia, algunos analistas han argumen-
tado que Occidente enfrenta “the rise of the rest” (Zakaria, 2008; Hiro,
2010), y que las tradicionales relaciones Norte-Sur comienzan a ser
transformadas con la emergencia de un Sur Global más asertivo,
mientras que el foco del dinamismo económico global se desplaza
del mundo Atlántico hacia el área Asia-Pacífico (Serbin, Martínez y
Ramanzini, 2015). Si bien durante más de un cuarto de siglo los Esta-
dos Unidos, junto con sus aliados europeos, desde su rol de grandes
potencias, han dominado la dinámica mundial, éstos se encuentran
crecientemente cuestionados. Entre los ejemplos que lo evidencian,
se encuentra el nuevo juego de poder que se desarrolla en Siria y en
el Mar del Sur de China1. De hecho, el sistema internacional muestra
un significativo desplazamiento hacia el incremento de desequili-
brios geopolíticos y económicos que se retroalimentan.
El reciente ascenso del Sur, con el auge de las potencias emergen-
tes, desafía las percepciones pre-existentes en torno a las relaciones
Norte-Sur, dando lugar a nuevos enfoques en la comprensión y el
análisis de estas relaciones. Estos enfoques van más allá de las tradi-
cionales concepciones de dominación y modernización, y enfatizan
el rol de la autonomía y proactividad de las naciones del Sur Global
en el sistema internacional poniendo en cuestión el orden mundial
constituido luego del fin de la Segunda Guerra Mundial. Tanto Brasil
como India demandan puestos permanentes en el Consejo de Se-
guridad de la ONU, y una serie de países, incluyendo Alemania, exi-

gen una reforma del sistema de las Naciones Unidas. Asimismo, un

conjunto de naciones del Sur, incluyendo Sudáfrica, Turquía, Brasil,
México y Argentina se han incorporado a las Cumbres del influyente
G-20, que agrupa a las más poderosas economías del mundo, inci-
diendo sobre las políticas globales (Ripley, 2014: 149-150).
Pese a las actuales adversidades del entorno económico internacio-
nal, los poderes emergentes están incrementando su influencia en
los asuntos internacionales, tanto como actores individuales, como
miembros de instituciones multilaterales o participantes de blo-
ques del Sur Global, tales como los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y
Sudáfrica), IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) o MIKTA (México, Indonesia,
Corea del Sur, Turquía y Australia). Esta reconfiguración global ha cre-
ado, asimismo, las condiciones para el surgimiento de una nueva car-
tografía regional en las Américas, con la creación del ALBA en 2004,
de UNASUR en 2008, de la CELAC en 2011 y de la Alianza del Pacífico
en 2012, mientras que el tradicional foro Norte-Sur a nivel hemis-
férico –la OEA- se ve crecientemente cuestionado. Simultáneamente,
muchos de estos nuevos organismos regionales –como lo hemos
analizado en ediciones anteriores del Anuario de la Integración y
en el No. 42 de Pensamiento Propio dedicado a “La gobernanza re-
gional: condicionamientos y limitaciones”, más allá de sus falencias y
debilidades, han puesto un fuerte énfasis en la cooperación Sur-Sur y
en su creciente autonomía de los Estados Unidos.
En este contexto, los valores, normas y procedimientos “occidentales”
que tradicionalmente permearon el debate de la agenda global, son
revisados o cuestionados por los nuevos actores emergentes. Con-
juntamente con otros procesos globales, la difusión de normas y
concepciones normativas, junto con los mecanismos a los que dan
lugar, desde el Sur Global, han incidido sobre la disciplina de las “Re-
laciones Internacionales” al desplazar el énfasis hacia el estudio de la
“gobernanza global” (Sikkink 2015: 350; Serbin, 2013: 181). Este des-
plazamiento no sólo incluye una amplia y compleja gama de actores
e instituciones estatales y no-estatales involucradas en las dinámicas
de poder global, sino también mecanismos, relaciones, procesos y
normativas que formal o informalmente implican a los Estados, mer-
cados, organizaciones y ciudadanos en los procesos globales.
En síntesis, el sistema internacional está experimentando transforma-
ciones significativas, lo que ha conducido a que actores e institucio-
nes, con sus agendas y prioridades respectivas operen desde nuevas
dimensiones desde un punto de vista económico, político y social.
En ese contexto, el Sur, y en particular América Latina y el Caribe, se
reposicionan en el sistema internacional –un tema que aún no ha re-
cibido la atención necesaria entre nuestros decisores políticos, aca-
démicos y especialistas. En la década pasada el fortalecimiento políti-

co y económico de los países del Sur, en un escenario de elevados
precios de los commodities a nivel internacional, del cuestionamiento

a la centralidad de Estados Unidos y del fortalecimiento del papel
de China ofrecieron fundamentos concretos para la ampliación de
las iniciativas de relacionamiento Sur-Sur. A mediados de la segunda
década de este siglo, hay señales de enfriamiento en el nivel de aser-
tividad en la agenda de la cooperación Sur-Sur y de retroceso en la
situación económica y política de algunos de estos países, condicio-
nados por los cambios del entorno internacional (Serbin, 2014). Todo
ello invita a reflexionar sobre el rol que la región de América Latina y
el Caribe debe y puede jugar en este nuevo escenario internacional.
En ese contexto, surgen algunas interrogantes relevantes: ¿Cuál es el
rol de las relaciones Sur-Sur en un sistema internacional en transfor-
mación?; ¿Cuál es la magnitud de las transformaciones del sistema
internacional y sus consecuencias para América Latina y el Caribe?;
¿En qué medida la región contribuye o puede contribuir al fortaleci-
miento de una agenda del Sur?; ¿Cuáles son los temas y las cuestio-
nes de la agenda e iniciativas Sur-Sur que pueden trazar perspectivas
innovadoras de desenvolvimiento económico y social?, y, en térmi-
nos de relaciones con países y regiones específicas, ¿Cuáles son las
interacciones centrales, en la estrategia de relacionamiento Sur-Sur,
de los países de América Latina y el Caribe?
La estructura de este volumen

En este marco, la presente edición del Anuario de Integración Regio-
nal de CRIES aborda, a partir de una perspectiva enfocada en Améri-
ca Latina y el Caribe, las visiones y expectativas de la región y de sus
países, vinculadas a las relaciones y percepciones internacionales y
a la cooperación Sur-Sur. Además de la introducción, la publicación
está organizada en dos secciones.
La primera sección, titulada “Actores emergentes del sistema internacio-
nal y América Latina y el Caribe: la visión desde el Sur”, incluye contribu-
ciones que abordan, a partir de perspectivas diversas, las relaciones
de América Latina con países fundamentales del sistema internacio-
nal de los años 2000 y que, de diferentes formas, presentan acciones
de política externa y percepciones del orden mundial diferentes de
las percepciones de la potencias occidentales. En este sentido, son
analizadas las relaciones de la región con Rusia, China e India, a partir
de aportes tanto de investigadores latinoamericanos como, en algu-
nos casos, de especialistas de esos países. Por otra parte, los vínculos y
las expectativas de la región en relación a esos países no son homogé-

neos. Sin embargo, presentan como punto en común, nuevas posibili-

dades de asociación y de inserción internacional para América Latina
y el Caribe. Al mismo tiempo, esas relaciones definen asimismo nue-
vos desafíos, normativos y operativos, ya que son países que tienen
baja interdependencia económica y social, y promueven agendas de
política exterior que no son necesariamente complementarias, como
lo hemos analizado en el número precedente del Anuario.
La segunda sección, titulada “América Latina y el Caribe frente a la
cooperación Sur-Sur”, incluye trabajos que analizan el significado de
la cooperación Sur-Sur en la región latinoamericana y caribeña y en
qué medida iniciativas presentes en la región introducen elemen-
tos innovadores desde el punto de vista de dichas relaciones. Una
discusión sobre la temática de la cooperación internacional y del re-
lacionamiento Sur-Sur es un tema de gran relevancia académica y
política en el marco de las actuales transformaciones del contexto
internacional. La cooperación Sur-Sur en específico, no sólo ha sido
ampliamente debatida en el escenario internacional reciente, sino
que ha devenido parte del lenguaje e incluso de prácticas instaladas
de instituciones internacionales, discursos, resoluciones y declara-
ciones de diversas Cumbres multilaterales y regionales, a través de
sus Presidentes, Jefes de Gobierno, Cancilleres, así como diversos or-
ganismos (Secretaría General Iberoamericana, 2015: 34). Una mejor
comprensión de sus modalidades, características, motivaciones, de-
safíos y posibilidades para América Latina y el Caribe podrá apoyar
decisiones relativas a las opciones de política exterior.
En un momento donde en varios países de América Latina y el Caribe
la agenda del Sur aparece cuestionada, con la presente edición del
Anuario, pretendemos reinstalar este debate y destacar la relevancia
de la misma para la región. Las posibilidades de relacionamiento con
las potencias occidentales ya son conocidas. Menos conocidas son
las posibilidades y beneficios de la relación con los países en desa-
rrollo, desde el punto de vista de la proyección de nuevos modelos
de desenvolvimiento económico y social, de nuevos patrones de re-
lacionamiento internacional y de la consolidación de la legitimidad
de una gobernanza global que incorpore estos nuevos factores.
Agradecimientos y notas finales

Todos los trabajos publicados han sido evaluados por revisores exter-
nos de diferentes países de la región, a quienes extendemos nuestro
más profundo agradecimiento por su dedicación, rigor y eficiente la-
bor, como así también a los miembros del Consejo Editorial que han
contribuido a su implementación.

El presente volumen da continuidad al área de trabajo sobre Inte-
gración Regional de CRIES, que tiene entre sus objetivos el segui-

miento y análisis de las temáticas relativas a la integración y a los
procesos de regionalismo en América Latina y el Caribe, por iniciativa
de la Secretaría General de CRIES y con la participación de investiga-
dores de toda América Latina y el Caribe. Un agradecimiento especial
le debemos a las instituciones de la red CRIES que han apoyado con-
sistentemente este proceso –el Centro de Estudios Hemisféricos y de
los Estados Unidos (CEHSEU) de la Universidad de La Habana, Cuba;
la Universidad Federal de Uberlândia (UFU), el Instituto de Estudios
Económicos e Internacionales (IEEI) de la Universidade Estadual de
São Paulo (UNESP) y el Instituto de Ciencia y Tecnología para Estudios
sobre Estados Unidos (INCT-INEU) de Brasil, entre otras instituciones
activamente pertenecientes a la red. Sin su apoyo, este esfuerzo - que
desde sus inicios no cuenta con financiamiento sostenido pero sí
con el compromiso permanente de los participantes de la red CRIES
como think tank regional-, no hubiera sido posible. Confiamos, en
este sentido, una vez más –como en los números anteriores del A-
nuario– que este esfuerzo colectivo a nivel regional sea de utilidad
para el avance de una agenda internacional de América Latina y el
Caribe.
Notas
1. “The New Game. American dominance is being challenged”, The
Economist, October 17th, 2015, p. 15.
Bibliografía
Hiro, Dilip (2010). After Empire. The Birth of a Multipolar World. New York:
Nation Books.
Laskaris, Stamatis and Joakim Kreutz (2015). “Rising Powers and the Res-
ponsibility to Protect: Will the Norm Survive in the Age of BRICS?”,
Global Affairs, 1:2. Disponible en http://dx.doi.org/10.1080/233404
60.2015.1032174
Nye, Joseph (2011). The Future Of Power. New York: Public Affairs.
Ripley, Charles G. (2014). “North-South Relations”, en The Oxford Compa-
nion of International Relations. Oxford: Oxford University Press.
SEGIB (2015). “Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica”, ac-
cesible en: http://www.segib.org/sites/default/files/Informe%20
de%20la%20Cooperacion%20Sur-Sur%20en%20Iberoameri-
ca%202013-2014.pdf

Serbin, Andrés (2013). “Actores no-estatales y política transnacional”, en

Legler, Thomas; Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio (eds.) Introduc-
ción a las Relaciones Internacionales. América Latina y la Política Glo-
bal. México D.F.: Oxford University Press, pp. 172-182.
Serbin, Andrés (2014). “¿Atlántico vs. Pacífico? Mega-acuerdos e implica-
ciones geo-estratégicas para América Latina y el Caribe”, en Serbin,
Andrés; Laneydi Martínez y Haroldo Ramanzini Júnior (eds.) ¿Atlán-
tico vs. Pacífico? América Latina y el Caribe, los cambios regionales y
los desafíos globales. Anuario de la Integración Regional de América
Latina y el Caribe, No. 10. Buenos Aires: CRIES.
Serbin, Andrés; Laneydi Martínez y Haroldo Ramanzini Júnior (eds.)
(2014). ¿Atlántico vs. Pacífico? América Latina y el Caribe, los cambios
regionales y los desafios globales. Anuario de la Integración Regional
de América Latina y el Caribe, No. 10. Buenos Aires: CRIES.
Sikkink, Kathryn (2015). “Latin America and the Idea of International
Human Rights”, en Dominguez, Jorge and Ana Covarrubias (eds.)
Routledge Handbook of Latin America in the World. New York:
Routledge, pp. 349-361.
Zakaria, Fareed (2008). The Post-American World. New York-London:
W.W.Norton and Company.

Sección I
Actores emergentes del

sistema internacional y
América Latina: La visión
desde el Sur
Regiane Nitsch Bressan y Marcus Maurer de Salles

Haibin Niu
Marco Cordeiro Pires, Gustavo Enrique Santillán y
José Luis Valenzuela Álvarez
Ignacio Bartesaghi
Víctor Jeifets
12
60 anos após Bandung:
Novas visões a partir
do Sul
Regiane Nitsch Bressan y
Marcus Maurer de Salles
13
Introdução
O presente artigo tem como objetivo avaliar a relação e confluência

dos ideais da Conferência de Bandung com o atual cenário latino-
americano e suas relações no marco da Cooperação Sul-Sul,
perpassando pelos atuais projetos de integração regional, bem como
pela conformação da Aliança dos BRICS.
Realizada em 1955, a Conferência de Bandung expressou a vontade

dos Estados africanos e asiáticos em afirmar sua soberania recém
conquistada, e findar seus processos de independência com a defesa
de desenvolvimento autêntico, coerente e independente para o
benefício de suas sociedades. Naquele momento, a maioria dos
países da Ásia e Oriente Médio haviam reconquistado sua soberania
no pós Segunda Guerra Mundial, enquanto que na África havia um
esforço contínuo de luta para apanhar esta meta (Amin, 2015). A
Conferência caracterizou-se como a primeira internacional de nações
não centrais, cujos direitos haviam sido negados pelo colonialismo e
imperialismo histórico tanto por parte dos Estados Unidos, Europa e
Japão. Apesar das assimetrias econômicas, populacionais, diferenças
religiosas e culturais, estas nações rejeitaram o modelo de exploração
imposto pelas potências ocidentais para benefícios próprios.
Aquela conferência permitiu criar um amplo consenso entre os

principais líderes da Ásia, África e também da América Latina
reforçando o ideal pela paz e princípios de coexistência pacífica no
auge da tensão e ameaças contínuas que a Guerra Fria provocou.
Sessenta anos mais tarde, foram admitidas as dificuldades e limites

em que os países desta conferência encontraram para firmar suas
metas e propostas reformistas, que sofreram erosão e esvaziaram
na comunhão daqueles países. Contudo, os ganhos e visibilidade
alcançados com esta iniciativa pioneira foram reconhecidos
pelo plano internacional, influenciando outras regiões como a
América Latina, bem como vindouras décadas da evolução sistema
internacional.
O legado histórico de lutas proporcionado pelos países de terceiro

mundo consistiu uma ferramenta ímpar à estratégia contemporânea
de afirmação de um sistema multipolar composto por uma gama de
Estados Nacionais, diversidade de movimentos sociais e pluralidade
de culturas e identidades (Bruckmann y Santos, 2015). Os movimentos
clandestinos e não reconhecidos daquela construíram Estados com
considerável e crescente impacto econômico, político e cultural do
sistema mundial.

Inicialmente este trabalho contextualiza a Conferência de Bandung
60 anos após Bandung: Novas visões a partir do Sul

e a consequente criação do Movimento dos Não-Alinhados (MNA),
apresentando as principais propostas e a reforma do sistema
internacional reivindicada pelos países envolvidos. Na sequência,
o trabalho traça um paralelo entre o novo paradigma trazido pela
Conferência de Bandung e o contexto latino-americano daquele
momento, expondo a influência dos princípios norteadores
de Bandung sobre esta região, evocando questões ligadas ao
desenvolvimento, do regionalismo e da liberalização comercial,
especialmente promovida pelo GATT.
Resgatando o legado de Bandung, o estudo investiga sua similitude

com o atual paradigma do regionalismo latino-americano que
se conforma, considerando tanto os projetos antigos como a
Comunidade Andina e o Mercosul, como as recentes iniciativas da
UNASUL, ALBA e CELAC. A partir deste panorama, o trabalho discute
a inserção da América Latina no contexto da Cooperação Sul-Sul
que avança entre as potências emergentes e os países ao seu redor,
marcada fundamentalmente pela composição dos BRICS, que é
comparável, segundo alguns autores, ao próprio levante de Bandung.
Transpondo o tempo, sem dúvida, as reflexões provocadas pela

Conferência de Bandung obrigam romper com paradigmas
ultrapassados para dar espaço ao entendimento quanto aos atuais
processos de transformação do mundo contemporâneo, no qual
emerge uma nova ordem mundial, tanto de maior participação tanto
dos Estados periféricos, como de seus povos.
A Conferência de Bandung, o Movimento dos Não-

Alinhados e a Reforma do Sistema Internacional
A Conferência de Bandung representou um dos movimentos mais
significativos dos países de Terceiro Mundo. Lideranças de vinte nove
Estados asiáticos e africanos1 reuniram-se em Bandung, na Indonésia,
em abril de 1955 para lançar princípios políticos dos países “não-
alinhados” – Movimento dos Não-Alinhados (MNA). Era o início da
Guerra Fria e aquele movimento expressava certa postura geopolítica
eqüidistante dos países centrais e das superpotências. A organização
do evento cabia a Indonésia, Índia, Birmânia, Ceilão (atual Sri Lanka)
e Paquistão2.

A Conferência Afro-Asiática de Bandung reproduziu a primeira
expressão política da emergência de novas nações independentes

no cenário mundial contra o imperialismo europeu, do qual haviam
recém se libertado, e contra as iniciativas neo-imperialistas, que os
Estados Unidos e a União Soviética ensaiavam no escopo da Guerra
Fria. A resistência anti-colonial gerou novos Estados independentes,
asiáticos e africanos, os quais compartilhavam problemas singulares
e similares herdados de um passado colonial recente. Ainda que
alguns países pudessem defender veladamente alguma aliança
com a esfera ocidental, a grande maioria dos países do MNA
inclinava-se pelas potencias do campo socialista, pois as principais
potências ocidentais consistiam nas metrópoles dos países recém
independentes.
Estes novos países formularam, inclusive, propostas de tornar o
imperialismo um crime contra a humanidade, passível de ser julgado
por um Tribunal da Descolonização, o qual nunca se concretizou. Na
Conferência de Bandung foram formulados os princípios políticos
que daquele momento em diante orientariam o Terceiro Mundo, por
meio das suas duas manifestações mais institucionalizadas: o próprio
Movimento dos Não-Alinhados e o Grupo dos 77.
Dando prosseguimento à Conferência de Bandung, foi realizada, em
1961, em Belgrado, atual Mianmar, a Primeira Conferência dos Chefes
de Estado e de Governos Não-Alinhados (NAM, 2015). Nessa primeira
Conferência, a principal preocupação dos 25 países participantes
era a corrida armamentista, contra a qual se opuseram, e recusaram
qualquer tipo de alinhamento com os Estados Unidos ou com a
União Soviética. A partir da segunda Conferência, realizado no Cairo
em 1964, o MNA começa a angariar maior participação dos países em
desenvolvimento, sendo composto então por 47 Membros.
A partir de Cairo, a pauta de mobilização do MNA ampliou-se
para além do tema securitário, passando a abranger questões
envolvendo o estágio de subdesenvolvimento econômico em que
se encontravam, com destaque para o clamor pela recuperação das
riquezas nacionais, cujo movimento viria a alcançar seu apogeu na
década de 1970 com a nacionalização das empresas petrolíferas
(Salles, 2012).
No âmbito do MNA foram formuladas premissas da proposta
por uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI). Dentre as
principais contribuições do MNA para o direito internacional, está o
fato de que, desde a Conferência de Bandung, o grupo de países em
desenvolvimento esteve constantemente invocando e reforçando
princípios do direito internacional vigente para subsidiar suas
reivindicações, garantindo maior legitimidade e credibilidade para

o Movimento. Os princípios orientadores do MNA para sua atuação

internacional foram os seguintes (Salles, 2012):
1. Respeito aos Direitos Fundamentais, da Carta da ONU.
2. Respeito à Soberania e à Integridade Territorial.
3. Reconhecimento da Igualdade entre Raças e Nações.
4. Proibição de Interferência em Assuntos Internos.
5. Direito de Defesa Individual e Coletiva, com base na Carta da
ONU.
6. Proibição de Acordos de Defesa Coletiva, de Natureza
Ideológica.
7. Recusa à utilização de atos de agressão ou pressão, militares
ou econômicos.
8. Solução pacífica dos conflitos internacionais, seguindo a
Carta da ONU.
9. Estímulo à cooperação de interesse mútuo.
10. Respeito aos tribunais internacionais e às obrigações
internacionais.
No âmbito das reivindicações relacionadas às relações econômicas
internacionais, a articulação mais bem estruturada do Terceiro
Mundo foi a criação do Grupo dos 77 (G77, 2015). Esta aliança
estabelecida em 1964, no âmbito da 1ª Conferência das Nações
Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), tem como
objetivo aumentar a capacidade de articulação e pressão dos países
em desenvolvimento nas questões de natureza comercial, que eram
tratadas no âmbito do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT)
(Salles, 2012).
Com base nessas duas frentes, o MNA e o G-77, o Terceiro Mundo
rapidamente ganhou espaço e legitimidade internacional ao longo
dos anos 1960. O resultado mais expressivo do Terceiro Mundo foi
alcançar um nível nunca antes visto de coesão das políticas dos
países subdesenvolvidos no âmbito da ONU, junto aos seus órgãos e
agências, e também junto ao GATT, ao criar um forte grupo de pressão
na hora de marcar as diretrizes em matéria de iniciativas voltadas
para o desenvolvimento. Todavia, foi no âmbito da Organização das
Nações Unidas (ONU) e de seus órgãos que a mudança na composição
estrutural da comunidade internacional aconteceu de forma mais
emblemática. A partir disso, a ONU passou a servir como plataforma
para alavancar reformas em outras organizações internacionais e em
tratados internacionais, especialmente no cerne do GATT.
Ademais, tão importante quanto esta reforma foi a formulação de
planos de ação no âmbito das organizações internacionais, para

que o abismo de desigualdade fosse efetivamente encurtado e
aproximado. A partir das “décadas da ONU para o desenvolvimento”,

a comunidade internacional passou a forjar um conjunto de
regras que se convencionou chamar de direito internacional do
desenvolvimento (Diez de Velasco, 2008).
A influência dos princípios de Bandung e do MNA no âmbito
do sistema multilateral de comércio levou a um conjunto de
prerrogativas jurídicas à disposição dos países em desenvolvimento
vigentes no período GATT. Assim, o movimento terceiro-mundista
logrou criar no âmbito do GATT as seguintes prerrogativas:
I) o direito à industrialização, de 1955 (artigo XVIII, GATT) ;
II) o direito à não-reciprocidade, de 1964 (Parte IV, GATT) e;
III) o direito ao tratamento especial e diferenciado, de 1979
(Cláusula de Habilitação) (Hudec, 1987).
Na medida em que o direito internacional do desenvolvimento foi
paulatinamente sendo incorporado às regras do sistema multilateral
de comércio ao longo do século XX, os marcos regulatórios dos países
em desenvolvimento foram se reformulando e renovando a fim de
usufruir dos novos direitos e das novas flexibilidades nas obrigações
que emergiam no âmbito do comércio internacional.
A partir da incorporação das premissas desenvolvimentistas pelo
GATT, os países em desenvolvimento, dentre eles os sul-americanos,
fizeram uso intenso de tais prerrogativas jurídicas. Neste sentido,
destacam-se o Modelo ISI, os processos de integração regional, os
acordos comerciais não-recíprocos com os países desenvolvidos, e
a criação de uma rede de preferências comerciais que beneficiam
apenas os países em desenvolvimento, posteriormente chamada de
comércio Sul-Sul.
Nesse sentido, ao concluir a respeito deste processo de reforma ao
qual foi submetido do direito internacional, Salles conclui que:
Muito embora o conjunto jurídico do sistema internacional
alcançado ao final dos anos de 1980 seja alvo de numerosas
críticas e defeitos por parte dos países Membros da
comunidade internacional, são inegáveis os seus méritos, pois
foi no âmbito deste movimento de reforma da arquitetura
política e jurídica das relações internacionais, que os países
em desenvolvimento lograriam o reconhecimento de dita
desigualdade econômica no âmbito do sistema multilateral
de comércio. O Terceiro Mundo finalmente alcançaria sua
missão: transformar os fundamentos da ONU, do GATT e do
sistema internacional clássico (Salles, 2012: 67).

O Contexto Latino-Americano à época da

Conferência de Bandung
A América do Sul, ao contrário da África e da Ásia, tornou-se
independente e descolonizada ainda nos séculos XVIII e XIX. A história
do desenvolvimento da América do Sul começou muito antes da
Segunda Guerra Mundial. Durante o século XIX e a primeira metade
do século XX, os países da América do Sul não estavam sujeitos a
tratados multilaterais que pudessem restringir ou inviabilizar as suas
políticas comerciais e industriais. A América do Sul passou a estar
sujeita a tais regras a partir das décadas de 1940 e 1950.
Nesta época, começou a tomar corpo na América Latina a ideia
da integração latino-americana. Tal ideário tinha como base três
elementos: a) o bolivarianismo: a integração latino-americana tem
raízes nos ideais de Simon Bolívar e nos independentistas da década
do século XVIII; b) as experiências recentes da integração europeia:
que estavam se consolidando e influenciando novas iniciativas
regionais ao redor do mundo; c) as formulações teóricas da CEPAL:
que além de formular os preceitos do modelo de industrialização
latino-americano, condicionou tal modelo às iniciativas de integração
regional, como instrumentos fundamentais para o sucesso do
desenvolvimento latino-americano.
Para a América Latina, duas estratégias se colocavam nestas áreas:
voltar a ter como força dinâmica o setor exportador criado no
período colonial, caracterizado pela produção de bens primários,
e manter-se como importador de bens industrializados; ou dar
continuidade a um processo de substituição de importações que
já teria sido, em um primeiro momento, motivado por fatores
externos (Braga, 2008). A primeira estratégia faria a América
Latina retornar ao padrão de internacionalização do século XIX,
que estaria fadada a perpetuar as desigualdades e os baixos níveis
de subdesenvolvimento. A segunda estratégia incorporava uma
importante questão. Assim, várias economias latino-americanas
experimentaram, ainda que de forma heterogênea, um processo
de substituição, induzido pelas dificuldades oriundas do desarranjo
do sistema de comércio internacional, que prevaleceu durante a
primeira metade do século XX, em razão das duas guerras mundiais
e da grande depressão.
A Comissão Econômica para América Latina (CEPAL) deu o
apoio técnico e institucional para o crescente consenso sobre a
importância da industrialização, e passou dedicar-se à criação das
premissas e principais características deste modelo latino-americano
de desenvolvimento, que ficou conhecido como o modelo de

industrialização pela substituição de importações, que ficou
conhecido como o modelo ISI.

Nos anos 1960, a realidade da América Latina se caracterizou pela
instabilidade política, pela existência de conflitos entre países da
região, e também conflitos internos de cada país. Tudo isso reforçado
por um clima de desconfiança mútua, grande nacionalismo e
forte repúdio à intervenção estrangeira nos assuntos internos,
constituindo um panorama pouco propício para a evolução favorável
da integração.
Devido ao êxito da revolução cubana no final dos anos 1950, os EUA
reforçaram sua posição em relação ao processo de integração da
América Latina, passando a apoiar mais enfaticamente a formação
do Mercado Comum Centro-Americano (MCCA) de influência
estadunidense.
O período pós-guerra foi marcado pelo predomínio dos EUA na
geopolítica da região, bem como na geoeconomia global. Assim, nos
anos 1960, os EUA iniciam um projeto de cooperação com a América
Latina, intitulado Aliança para o Progresso, cujas áreas englobavam
integração, planejamento, reforma tributária, reforma agrária,
modernização e investimentos e setores sociais.
A América do Sul encontrava-se diante de um dilema conceitual, que
até então não havia enfrentado pragmaticamente. A ideia do processo
de integração seria conceitualmente oposta ao nacionalismo
imperante à época, porque implicaria renunciar a certos atributos de
soberania muito caros à ideologia dos governos militares, desejosos
de manter o máximo de poder de decisão no plano nacional. Não
obstante, a convicção sobre os benefícios da integração econômica
considerada como motor de um processo de redução dos níveis
de subdesenvolvimento lhes permitiu angariar muitos adeptos na
região nas duas iniciativas inaugurais da integração, tanto na América
Central (Mercado Comum Centro Americano - MCCA) quanto na
América Latina (Área de Latino-Americana de Livre Comércio -
ALALC).
Este contexto explica o motivo pelo qual os países da América
Latina, com a exceção de Cuba, mantiveram-se distantes do MNA. As
razões para esta reclusão se resumem em três justificativas: primeiro,
a independência destes Estados se deflagrou nos princípios do século
XIX, como citado anteriormente, portanto eles não se identificavam
diretamente com as lutas das nações asiáticas e africanas pela
independência. Segundo, a dominação dos Estados Unidos no
continente através da Aliança para o Progresso durante a Guerra
Fria, a qual não sofreu rejeição por muitos países da região, com

exceção de Cuba. Por fim, as classes dominantes latino-americanas,

predominantemente de ascendência europeia, reforçavam a
admiração e inclinação permanente pela Europa e EUA.
Nesta mesma época, também foi criada a Organização dos Estados
Americanos (OEA), corroborando os interesses dos Estados na
região através desta organização, razão pela qual Cuba denominou a
instituição como o “Ministério de Colônias dos Estados Unidos” (Amin,
2015). Estas questões dificultaram a tentativa de construção exitosa de
uma aliança tricontinental do sul, entre África, Ásia e América Latina.
O Impacto de Bandung no Regionalismo Latino-

Americano do Século XX
Quando da Conferência de Bandung, a América Latina já vinha
implantando o modelo de industrialização pela substituição de
importações e, por isso, muitos países foram reticentes para tornarem-
se parte do GATT. Tanto é assim que apenas três países da América do
Sul foram signatários originários do GATT em 1947 - Brasil, Chile e
Cuba. A grande maioria se tornou signatária ao longo dos anos 1950
e 1960, quando do movimento de afirmação do Terceiro Mundo.
A partir do surgimento de prerrogativas jurídicas específicas para
países em desenvolvimento, os países da América Latina lançaram
mão de diversas iniciativas amparadas nestas prerrogativas. Tanto no
plano regional, como no plano multilateral, a América Latina fez uso
intensivo do policyspace que foi construído no âmbito do GATT pelas
coalizões decorrentes de Bandung.
O artigo XVIII o qual permitia a proteção a indústrias nascentes
consistiu na prerrogativa que viabilizou a compatibilidade entre o
sistema multilateral de comércio e os modelos de industrialização
pela substituição de importações, que estavam amplamente
difundidos entre os países em desenvolvimento, especialmente na
América do Sul. Sem a existência do artigo XVIII, provavelmente o
processo de adesão dos países em desenvolvimento ao sistema
multilateral de comércio teria sido completamente diferente.
A partir da década de 1950, o modelo ISI da América do Sul passou
a exercer uma singularidade em relação aos demais modelos dos
países em desenvolvimento: estava concebido para ser desenvolvido
no plano continental, fomentando um ambiente propício para a
instituição da ALALC. No entanto, à época, os processos de integração
regional eram regidos pelo artigo XXIV do GATT, que não reconhecia

diferença entre iniciativas de integração regional envolvendo países
em desenvolvimento, não permitindo garantir tratamento especial

para países menos desenvolvidos.
Apenas com a criação da Parte IV do GATT, a integração sul-americana
incorporou elementos do direito internacional do desenvolvimento,
mais precisamente, o tratamento especial dos países menos
desenvolvidos da região. Neste momento, ao final da década de 1960,
a ALALC outorgou aos países andinos o direito de estabelecerem um
novo processo de integração regional, o Pacto Andino.
A criação da ALADI (Área Latino-Americana de Integração, em 1980,
também só foi possível em razão do surgimento da Cláusula de
Habilitação em 1979. Há uma série de diferenças entre o Tratado
de Montevidéu de 1960 (ALALC) e o de 1980 (ALADI) que decorre
das prerrogativas do desenvolvimento do sistema multilateral de
comércio. Destas, a mais importante evolução da ALALC para a ALADI
fundamenta-se na possibilidade dos membros constituírem acordos
sub-regionais de integração, permitindo a criação do Pacto Andino,
em 1969, que evoluiria para a Comunidade Andina posteriormente, e
do próprio Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), em 1991.
O Pacto Andino, desde o seu surgimento, levou em consideração o
desenvolvimento como paradigma do seu processo de integração.
Trata-se de uma iniciativa constituída com base nas prerrogativas
da Cláusula de Habilitação. O Acordo de Cartagena é um tratado em
que constantemente se faz menção à prioridade à industrialização
regional, ao reconhecimento da diversidade econômica dos países
Membros e à condição secundária da liberalização comercial e da
integração comercial com o mundo. Estas tônicas da integração
andina só foram alteradas ao final da década de 1980, quando da
emergência do Consenso de Washington, que atingiu de forma
mais contundente a América do Sul, e do surgimento do “Novo
Regionalismo da CEPAL”, quando o Pacto Andino se transformou na
Comunidade Andina de Nações (CAN).
O MERCOSUL é contemporâneo da Comunidade Andina, e se
orientou igualmente pelas premissas vigentes ao final da década
de 1980 e início da década de 1990. Por isso, muito embora o
MERCOSUL seja constituído juridicamente e notificado ao GATT sob
o amparo da Cláusula da Habilitação, o Tratado de Assunção não faz
menção direta, em dispositivo algum, à industrialização regional, ao
tratamento especial dos países em desenvolvimento e à prioridade
do desenvolvimento em detrimento da liberalização comercial.
Diferentemente do Pacto Andino, o MERCOSUL é uma iniciativa
fundada com base nas prerrogativas do desenvolvimento apenas de
maneira formal.

Como pode se perceber, prima facie, o MERCOSUL, desde seu

nascimento, já surge com propósitos e objetivos bastante distintos do
Pacto Andino. Enquanto o Tratado de Assunção revela uma natureza
predominantemente comercial e liberalizante para o MERCOSUL, o
Acordo de Cartagena optou por priorizar o eixo do desenvolvimento
industrial como objetivo do Pacto Andino. A liberalização comercial,
no caso andino, era um meio para um fim maior, o desenvolvimento
industrial da sub-região. No caso do MERCOSUL, a liberalização foi
tratada em seu surgimento como um fim em si mesmo.
Esta diferença entre ambos os projetos sub-regionais revela o
zietgeist, o espírito do tempo, em que cada iniciativa foi lançada.
Uma das provas disso é que, quando do “relançamento do Pacto
Andino”, no final da década de 80, o Protocolo de Quito modificou
profundamente o Acordo de Cartagena, tornando-o mais próximo
dos parâmetros que viria a adotar o MERCOSUL, menos estatizante e
dirigista e mais liberalizante, ou seja, pró-mercado.
O esvaziamento e esgotamento desse modelo de política pública de
desenvolvimento levado adiante na América Latina, não foi causado
exclusivamente pelos constrangimentos jurídicos e limitações do
sistema multilateral de comércio. O modelo latino-americano de
desenvolvimento que perdurou entre as décadas de 1950 a 1980 –
aquele que uniu o processo de substituições de importações com os
fenômenos da integração regional e as oportunidades de comércio
preferencial norte-sul e sul-sul – esgotou-se por diversas causas.
De acordo com Márcio Bobik Braga (2008), a primeira e mais importante
trata-se da crise econômica mundial desencadeada pelos choques do
petróleo de 1973 e 1979. Esta crise econômica mundial levou à retração
do crescimento dos países desenvolvidos, acarretando na diminuição
do ritmo das exportações latino-americanas para estas regiões. Além
disto, a diminuição da liquidez internacional ocasionou a um aumento
das taxas de juros e da redução dos fluxos de financiamento e
investimentos para os países em desenvolvimento. Isto se fez sentir de
forma muito austera na América Latina, que tinha fundado o Modelo ISI,
em grande parte, em investimentos estrangeiros. Consequentemente,
a crise resultou em graves desequilíbrios macroeconômicos para os
países da região, provocando a crise de dívida externa na América
Latina (Braga y Paiva, 2007).
Em uma perspectiva global, as décadas de modelo desenvolvimentista
na América do Sul e ao redor do mundo em desenvolvimento,
permitiram fazer algumas afirmações em favor deste modelo. Em
1965, países em desenvolvimento forneciam menos de um vigésimo
da produção mundial de manufaturas; em 1995, forneciam mais de
um quinto do total.

A partir do Consenso de Washington, o abandono do paradigma
desenvolvimentista em favor do paradigma neoliberal e o abandono

do “espírito de Bandung” aconteceu com muita intensidade na
América Latina ao longo da década de 1990. Este período foi também
decisivo para modificar a posição dos Estados latino-americanos na
sua relação com o policyspace. Como menciona Amado Luiz Cervo
(2007: 2016):
as margens de manobra da política internacional da América
Latina, que o paradigma desenvolvimentista implementara
durante 60 anos e que denominara de 3ª posição ou Política
Externa Independente, foram consideradas, nos anos
1990, inadequadas para os tempos de globalização. De
fato, o Estado normal não admitia o conceito de margens
de manobra e introduzia, em seu lugar, os conceitos de
consentimento diante das matrizes e de padronização de
condutas em matéria de macropolíticas internas e externas.
Neste processo de normalização dos Estados latino-americanos e
de incorporação de um modelo único, baseado no acervo cepalino
de ideias estruturalistas somado ao espírito desenvolvimentista da
Conferência de Bandung, que inspiraram a política dos países latino-
americanos em sua estratégia de superação do subdesenvolvimento,
sofreram degeneração drástica. Em poucos anos, a América Latina
avançou no caminho da desconstrução do núcleo central do seu
modelo de Estado erguido em sessenta anos de esforços nacionais
e regionais, a caminho do modelo liberalizante empregado naquele
momento.
60 anos após Bandung e o regionalismo latino-

americano
O cenário latino-americano sofreu alterações ao longo das últimas
décadas. Os sessentas anos após a Conferência de Bandung são
marcados pela emergência de potências situadas na periferia e
renovação da dinâmica regional da América do Sul. Iniciativas
anteriores de integração comercial –Comunidade Andina e
MERCOSUL– passam a coexistir com uma série de projetos levadas
adiante ao redor do continente, seja no escopo da ALADI, seja
decorrente de novos projetos de organizações de integração regional.
O período do pós Guerra Fria, transformou as relações internacionais
dos países latino-americanos, primeiramente com a inserção destes
Estados na proposta econômica neoliberal. Enquanto os países

da região recuperaram gradativamente a ordem democrática,

abandonaram completamente a política de substituição de
importações e o modelo de supremacia do Estado na economia.
A debilidade das economias latino-americanas e a persistente
instabilidade macroeconômica na região facilitaram a adesão
completa às receitas neoliberais, propostas pelas agências
multilaterais e pelos Estados Unidos. Durante os anos 1990, a política
econômica dos países latino-americanos voltou-se para abertura
comercial e liberalização econômica. A instalação do neoliberalismo
na região aconteceu por meio do Consenso de Washington, o qual
propunha reformas econômicas estruturais, incluindo privatizações,
desregulamentação financeira e disciplina fiscal. Por sua vez, as
iniciativas regionalistas variavam entre a proposta hemisférica da
ALCA pelos Estados Unidos, e propostas regionais, como o Mercosul,
marco do regionalismo aberto na América do Sul.
A despeito deste cenário, ao longo dos anos 2000, foi possível
notar resistência da sociedade latino-americana com as reformas
neoliberais da década de 1990. As críticas às políticas econômicas
agravaram-se a partir da sucessão de crises econômicas na virada
do século. A constatação do fraco desempenho das economias
latino-americanas culminou no questionamento às estratégias
nacionais e no papel do Estado na economia. Assim, muitos países
da região revisaram suas escolhas econômicas, dado que as políticas
liberalizantes comerciais com os países desenvolvidos entraram em
erosão.
A série de vitórias eleitorais de governos voltados às ideologias
“esquerdistas” em seus diferentes espectros, movimento conhecido
também como “onda rosa”, denotou justamente a insatisfação ao
modelo neoliberal no âmbito social. Mesmo que o neoliberalismo
beneficiasse alguns setores da economia, prevaleceu o desagrado
populacional advindo das ineficiências internas. Assim, a expressão
popular passou a reivindicar maior atenção dos Estados às
necessidades das classes mais baixas, discurso ofertado justamente
pelos políticos progressistas.
Embora tais governos defendessem necessidades imperiosas de
transformação social, apresentaram disparidades entre suas políticas
e ideologias. Ainda que fossem contrários ao arranjo neoliberal,
algumas diretrizes desse modelo perpetuaram na região, marcada
por governos com projetos políticos econômicos heterogêneos, que
mesclaram prerrogativas sociais, embasadas no nacionalismo e até
em políticas econômicas ortodoxas.
A América Latina presenciou uma alteração gradativa nas elites e
lideranças, principalmente políticas, no núcleo do poder nacional

(Stefanoni, 2012). Ademais, assistiu-se a renovação da participação
da sociedade civil; organizações não-governamentais e movimentos

sociais eclodiram no final dos anos 1990, ganhando novos espaços de
atuação e reivindicação nos anos 2000. Estes novos atores começaram
a conformar mudanças no plano doméstico e no entendimento do
que deveriam ser os processos de integração regional.
Neste contexto, o avanço na região de governos “progressistas”
da “nova esquerda” desempenhou um papel decisivo na revisão
dos processos de integração sul-americanos. Sendo considerada,
portanto, resposta regional a dois conjuntos de desafios,
intrinsecamente relacionados que marcaram a América Latina na
virada do século: o crescente aumento das mobilizações populares e
a ampla opinião pública contra os efeitos que as reformas neoliberais
haviam causado aos países da região.
Como mencionado, ambas as reações refletiram uma grande
insatisfação com os resultados das estratégias de reformas
neoliberais, impulsionadas pela adesão maciça ao Consenso de
Washington, bem como pela incorporação das regras da OMC,
que falharam em gerar altos níveis de crescimento, somadas à sua
incapacidade de promover modelos de distribuição de renda mais
equilibrados e justos. Esta percepção, de ter arcado com um custo
demasiadamente alto por resultados tão modestos, propiciou às
organizações regionais já existentes um novo fôlego.
Na América do Sul do século XXI, muitos governantes chegaram
ao poder céticos em relação às recomendações do pensamento
econômico convencional dos anos 1990, assim ampliaram o escopo
e a escala da intervenção estatal, alterando também a direção
das políticas públicas. Esta reação política contra as orientações
econômicas mais ortodoxas que prevalecia entre os policymakers e
dominava a agenda de reforma do continente.
Em resposta à crise da liberalização comercial por meio de iniciativas
heterogêneas, surgiram outros projetos de integração como a UNASUL
e a ALBA, desenvolvidos no marco do “regionalismo pós-liberal”
(Veiga y Rios, 2007), pós-comercial ou pós-hegemônico (Serbin, 2011).
Segundo seus precursores, no regionalismo aberto, os processos de
integração ignoraram temas relacionados às assimetrias estruturais
entre os países-membros, bem como desprezaram preocupações
com as dimensões produtivas e de desenvolvimento. Portanto, esse
fenômeno decorreu do ressurgimento do nacionalismo econômico
e politização das agendas econômicas externas de vários países da
região. Tal fenômeno se insere em um marco internacional amplo,
que favorece o protecionismo e o nacionalismo econômico, inclusive
nos países desenvolvidos.

O regionalismo pós-liberal ou pós-hegemônico é composto tanto por

uma agenda integrativa de cunho desenvolvimentista, resistente à
abertura comercial, quanto por uma agenda antiliberal, que propicia
a formação de coalizões entre países afins ideologicamente. A
hipótese primordial é que a liberalização dos fluxos de comércio
e os investimentos nos acordos comerciais não foram capazes de
promover o desenvolvimento no interior do processo, reduziram o
espaço para implantação de políticas nacionais desenvolvimentistas
e dificultaram a adoção de uma agenda de integração voltada aos
temas de desenvolvimento e equidade social (Bressan, 2012).
Ademais, este novo paradigma propõe a ampliação temática

da agenda de integração, abrangendo assuntos econômicos
não comerciais e temas não econômicos. Os novos temas são
selecionados segundo critérios diversificados, mas sempre
relacionados com os ideais do novo paradigma, como necessidade
pelo desenvolvimento e pela busca da equidade social, superação da
pobreza e desigualdade, bem como a incorporação de grupos sociais
que foram excluídos dos modelos liberais de integração (Veiga y Rios,
2007; Cienfuegos y Sanahuja, 2010; Altmann, 2011).
Portanto, o regionalismo pós-liberal passou a questionar a natureza

exclusivamente comercial das organizações regionais existentes,
passando a incorporar um conjunto de setores e atores excluídos
dos processos nos anos 1990. A agenda da integração começou
a ser estendida e ampliada para incluir temas políticos e sociais,
enquanto a dimensão comercial passou a ser percebida pela ótica
das assimetrias políticas e estruturais.
Um novo e incipiente modelo de desenvolvimento foi tomando forma

nos países da América do Sul. Este modelo resgata o Estado como
ponto fulcral, mas de maneira relativamente distinta se comparada
ao papel dirigista, de mão firme, que o Estado desenvolvimentista
exercia. Esta pró-atividade se manifesta por meio de quatro conjuntos
de políticas: 1) Política comercial; 2) Política Industrial e Políticas em
ciência, tecnologia e inovação; 3) Instituições de financiamento ao
desenvolvimento e; 4) Políticas sociais.
A partir de então, a engenharia institucional da integração sul-

americana passou a se transformar em uma arena complexa e
multifacetada na qual se entrelaçam os mais diversos interesses
geopolíticos, ideológicos, econômicos e comerciais. A região
atualmente convive com o desafio de harmonizar este fenômeno e
aprender a coordenar estes projetos, para que sejam complementares,
ao invés de conflitantes.

Esta harmonização depende de uma alta dose de pragmatismo
que seja capaz de levar adiante uma série de novas iniciativas pró-
desenvolvimentistas em conjunto com as iniciativas liberalizantes
já instaladas. Só assim, a alternativa da integração regional sul-
americana continuará sendo mais interessante que as opções
nacionalistas e bilateralistas.
Durante os anos 2000, Mercosul e CAN foram relançados com
base no paradigma donovo regionalismo, com um forte tom pró-
desenvolvimentista, com uma preocupação de manter e aumentar
o nível de policyspace, e de considerar os impactos redistribuitivos
da liberalização comercial, por meio de políticas de correção de
assimetrias.
Dois elementos contribuíram para o relançamento do MERCOSUL.
Primeiro, a convergência econômica entre os dois maiores parceiros
comerciais –Argentina e Brasil– que havia sido iniciada no primeiro
“relançamento” do MERCOSUL em 2000, surtia resultado. Segundo,
a superação das graves crises econômicas pelas quais ambos haviam
passado recentemente, contribuía para o sentimento positivo da
Cúpula.
Alinhada com o novo paradigma pós-liberal, a Cúpula resultou
na declaração que propugnava pela necessidade de aprofundar
o chamado MERCOSUL “político”. Isto exigiria avançar com
instrumentos que iriam além da integração comercial, e incorporar
temas como compromissos democráticos, acordos em temas sociais
e trabalhistas, liberdade de circulação de trabalhadores de residência,
redução do desemprego regional, proteção de direitos humanos,
promoção cultural, envolvimento das organizações da sociedade
civil, dentre outros.
No que se refere ao tratamento das assimetrias internas, o MERCOSUL
originariamente foi constituído seguindo a lógica do Tratamento
Especial e Diferenciado da OMC, por meio de concessões temporárias
e exceções em favor dos países menos desenvolvidos da região,
Uruguai e Paraguai. Tanto o Tratado de Assunção quanto o Protocolo
de Ouro Preto não fazem uma única menção à expressão “assimetrias”.
Há apenas concessões de extensões temporárias, flexibilidades nos
compromissos de liberalização comercial, e as listas de exceções para
a formulação da Tarifa Externa Comum.
Com o relançamento do MERCOSUL, e a consequente expansão
de sua agenda, a questão das assimetrias foi ganhando espaço
nas discussões. Gradativamente, a questão das assimetrias foi
afastando-se da sua conotação original, de ser tratada por meio de
políticas negativas, isto é, exceções e prorrogações temporais, para

um conjunto de políticas positivas, que pudesse agir diretamente

sobre os países menos desenvolvidos, especialmente por meio de
programas de natureza estrutural e social.
Cabe também mencionar, que no contexto do relançamento do
Mercosul, Argentina e Brasil firmaram o Consenso de Buenos Aires
em alusão ao Consenso de Washington. A intenção do documento
foi balizar as ações dos dois países, abrangendo vários temas de
interesse comum. O Consenso de Buenos Aires apresentou forte
ênfase política e social, reafirmando os princípios da democracia,
da justiça e da equidade, em detrimento do tema econômico. Neste
pacto, Brasil e Argentina prometeram coordenar objetivos comuns,
reforçando a integração regional para lograr interesses nacionais
e atingir resultados equilibrados nas negociações multilaterais
(Almeida, 2003).
A CAN também passou por uma mudança de natureza
integracionista equivalente ao MERCOSUL. Em 2004, os Estados
Membros desta integração constituíram um novo mandato para a
organização internacional por meio do Plano de Desenvolvimento
Social Integrado. Com base neste plano, uma diversidade de temas
de dimensão social foram incorporados ao Sistema Andino de
Integração, tais como a participação dos povos indígenas, os direitos
trabalhistas, cultura regional, igualdade de oportunidades para
gêneros, educação, dentre outros.
Entretanto, a renovação da integração sul-americana desenhada ao
longo da primeira década do século XXI chegou ao seu ápice com a
constituição de um projeto de integração de natureza absolutamente
inédita na história da América do Sul, a União de Nações Sul-
Americanas (UNASUL). A UNASUL foi originariamente constituída
como Comunidade Sul-Americana de Nações (CSN) em 2004. Por
meio da Declaração de Cuzco, os chefes de Estado e governo dos
12 países da América do Sul decidiram lançar um novo espaço de
integração política, social, econômica, ambiental e de infraestrutura,
com vistas à formação de um bloco unitário com voz e pesos próprios
em nível internacional.
Desde o princípio, a UNASUL teve uma abordagem eminentemente
estratégica, com grande ênfase na integração física e energética da
América do Sul. No entanto, a agenda da infraestrutura, foi lançada
muito antes da UNASUL, em 2000, por meio da Iniciativa para a
Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA). Tal
iniciativa foi idealizada para servir de fórum de discussão para as
autoridades responsáveis por transporte, energia e telecomunicações
dos 12 países sul-americanos. Com a criação da UNASUL, tal
iniciativa foi encampada pela nova organização em razão da criação

do Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento
(COSIPLAN), que se tornou o órgão gestor da IIRSA.

Além de infraestrutura, outros dois temas foram fundamentais nos
primeiros anos da constituição da UNASUL: a criação de um conselho
de defesa regional e a constituição de um banco multilateral sul-
americano. O Conselho de Defesa Sul-Americano foi criado em 2008,
como instância de consulta, cooperação e coordenação em matéria
de Defesa, com o objetivo primordial de zelar pela observância
do Tratado Constitutivo da UNASUL. Desde a sua constituição, o
Conselho de Defesa já se manifestou em diversas situações críticas
da América do Sul: o Golpe no Equador em 2009; a crise de Honduras
em 2010; no 30º aniversário das Malvinas em 2012; o anúncio de
retirada conjunta dos países sul-americanos da MINUSTAH em final
de 2012.
Em matéria de integração financeira, o projeto do Banco do Sul foi
idealizado em 2007, originariamente para atuar como um banco
de desenvolvimento, embora alguns países pretendam que este
estenda as suas atividades e se torne um fundo monetário regional,
auxiliando os países em situações de crise de balanço de pagamentos.
Ainda no marco no novo regionalismo, foi criada a ALBA-TPC.
Redefinido o seu nome para Aliança Bolivariana para os Povos da
Nossa América – Tratado de Comércio dos Povos, a ALBA-TCP enfatiza
os interesses políticos em seus princípios acima dos objetivos
econômicos e comerciais, os quais compunham os principais logros
dos blocos anteriores. A ALBA é sustentada por princípios norteadores
como a solidariedade, cooperação, bem-estar, formação integral e
intensiva de capital humano (Huertas Ramos, 2010). Inicialmente,
denominada Alternativa Bolivariana para as Américas, foi criada
no intuito de constituir um contraponto a proposta de integração
hemisférica da ALCA –Área de Livre Comércio das Américas, liderada
pelos Estados Unidos e impulsionada pelo Banco Mundial e Fundo
Monetário Internacional (FMI).
O protagonismo crescente da Venezuela na região junto aos ganhos
derivados da exportação de petróleo contribuíram para o projeto
ganhar força entre países ideologicamente próximos e enfatizar as
questões sociais entre seus princípios, como a luta contra a pobreza
e a exclusão social, elementos também propostos pelos outros
blocos regionais que sofreram reformulação. Suas lideranças ao
proclamarem a constituição de um projeto anti-neoliberal e anti-
capitalista, propondo um novo modelo de integração baseada na
solidariedade, cooperação e da complementaridade (Ruiz, 2014). Tal
proposta denota uma tentativa de romper com o sistema econômico
e político multilateral prevalecente, ao propor a criação de sinergia

em um sistema de produção econômica autônomo. No seu projeto,

planejam-se novas formas de regulação econômica e social diferentes
daquelas adotadas pelo neoliberalismo. Por esta razão, a ALBA-
TPC é descrita como um “eixo anti-sistêmico”, cujo modelo destoa
da proposta de integração econômica reconhecida pela literatura
(Bressan, Luciano y Castillo Siri, 2015).
A atual configuração do regionalismo latino-americano denota
o resgate das linhas essenciais dos MNA a partir de três eixos: os
movimentos contrários ao neoliberalismo do final do século passado;
os novos movimentos populares que criaram uma consciência à
respeito do caráter plurinacional de suas sociedades (ameríndios,
africanos europeus entre outros) ; e a criação da CELAC (Comunidade
dos Estados Latino-Americanos e Caribe) que não inclui Estados
Unidos e Canadá, mas incorpora Cuba, que foi isolada da região por
décadas a fio diante imposição estadunidense (Amin, 2015).
Aos 60 anos da Conferência de Bandung, a trajetória dos processos
de integração latino-americanos percorreu um caminho não linear
de políticas econômicas bastante distintas, de acordo, muitas vezes,
com o contexto internacional de cada época, somado outrora com
as condições domésticas de cada Estado. Atualmente, as relações
internacionais da América Latina e os múltiplos projetos regionalistas
que se configuram na região denotam esta diversidade de intentos,
mas não ocultam em seus âmagos as condições ainda periféricas
e emergentes dos países da região. A reativação dos ideais da
Conferência de Bandung somada ao panorama da Cooperação Sul-Sul
como será visto adiante, parecem consagrar a frente Tricontinental
no século XXI.
A retomada de Bandung na Cooperação Sul-Sul

O MNA questionava permanentemente a polarização mundial de
acordo com a lógica da Guerra Fria, ancorada no viés ideológico de
cada lado. Entretanto, esta divisão estaria melhor situada na relação
entre o Norte o Sul, a partir do entendimento que a verdadeira a divisão
que determinava a desigual capacidade das nações de dispor de suas
próprias riquezas naturais (Bissio, 2015). Havia uma preocupação
direta com a proposta de mudança na distribuição econômica,
bem como na distribuição das informações em amplitude mundial.
Ainda que o diagnóstico do MNA fosse condizente com a situação
imposta a eles, a forte polarização no auge da Guerra Fria impediu
mudanças e a implantação de alternativas no plano econômico e
da informação. O movimento do MNA enfraqueceu diante todos os

impasses políticos e econômicos, perdendo seu protagonismo no
contexto internacional.
Entretanto, as primeiras décadas deste século, proporcionaram um

novo cenário para construção de uma nova realidade em pleno século
da globalização. Alguns países que formavam o “Terceiro Mundo”
ao longo do século XX foram reconhecidos como líderes de suas
respectivas regiões, face aos avanços econômicos e sociais logrados
nos últimos anos, constituindo o Sul Global. São países denominados
“emergentes” que passaram a identificar valores e interesses comuns
na perspectiva internacional (Salles, 2014).
Neste contexto, deflagra-se um processo de convergência
entre Brasil, Rússia, Índia, China em 2006, sendo a África do Sul
posteriormente incorporada em 2011, neste grupo que passou a ser
conhecido como BRICS. Esta Aliança, composta pelas cinco maiores
economias emergentes, ainda que com assimetrias domésticas,
está se consolidando em termos institucionais e vem alcançando
cooperação em determinados setores. Este grupo formado por países
emergentes parece retomar o papel principal do projeto do MNA, ou
seja, uma iniciativa anti-hegemônica. Em 2010, no momento de sua
formação representava 42% da população mundial e com 18, 5% do
PIB mundial (Houtart, 2015).
Recentemente, houve a criação do Banco de Desenvolvimento,
sediado em Xangai e presidido pela Índia, tendo como objetivo
ser uma fonte de financiamento entre as economias emergentes,
representando uma alternativa às institucionais internacionais
tradicionais para o mesmo fim, como o Banco Mundial e FMI.
Ademais, tem como meta proporcionar condições para diminuição
de dependência com o dólar como principal reserva de divisa
global, prevendo até a convertibilidade entre as moedas dos países
integrantes (Bissio, 2015).
A aliança dos BRICS permitiu estabelecer analogia com os objetivos
dos MNA, pois, assim como pretendiam os países deste último,
atualmente os BRICS começaram alterar as regras do jogo na
macroeconomia mundial a partir de recursos próprios e disposição
política. Pelos países dos BRICS não gozarem de espaço adequado
para diálogo e negociação no arcabouço institucional tradicional da
economia mundial estabelecido por Bretton Woods, criaram novas
possibilidades que não provocam o acirramento com as potências
hegemônicas, fomentando um cenário de inclusão internacional.
Ainda há o intento de se garantir autonomia das comunicações
e informação, sobretudo da internet, entre os BRICS em relação
às potências mundiais, em especial, os Estados Unidos. Assim, as
condições atuais parecem permitir à nova aliança avançar em um

projeto de substituição paulatina da estrutura economia mundial

pelo próprio peso de seus países na economia mundial. Ainda que
esta fosse também a essência das proposições dos MNA, não havia
possibilidade concreta destes avanços na época da Conferência de
Bandung.
Ao iniciarem com movimentos modestos, os BRICS avançaram
com mais êxito em direção às medidas estratégicas coincidentes
com aquelas defendidas pelos MNA, mas sem definirem grandes
bandeiras como pretendiam estes últimos. Em resumo, os dois
movimentos transpuseram distintos momentos ainda que defendam
objetivos similares de desenvolvimento, prosperidade, justiça social,
contenção da desigualdade, cooperação e paz.
Entretanto, quando se compara as políticas domésticas de cada um
dos membros, é possível afirmar que nenhum deles tem objetivos
que extrapolam o sistema capitalista. Enquanto Brasil e África do
Sul apresentam políticas social-democratas, adotando o capitalismo
como instrumento de crescimento econômico e redistribuindo
uma parte do produto social aos pobres; a Índia com um projeto
distintamente capitalista; Rússia adotando medidas neoliberais e a
China aceitando a lei de mercado como fonte de desenvolvimento
econômico ligeiro, governado por governo socialista, que ainda
assim promove o enriquecimento de poucos, afetando as condições
sociais e ambientais do país. Portanto, as relações entre os países
emergentes e suas periferias parecem não destoar da dinâmica da
Guerra Fria, ainda que haja menor ingerência política. Para Houtart
(2015), os países do BRICS formam uma aliança anti-hegemônica, mas
não anti-sistêmica, como pretendia o MNA.
De qualquer forma, a crescente relação entre os BRICS e a América
Latina representa uma oportunidade valiosa para alianças estratégicas
que superem o modelo de economias periféricas exportadoras para
o desenvolvimento integral dos seus povos (Bruckmann y dos Santos,
2015). Trata-se de romper com o esquema extractivista e com os
efeitos devastadores sociais, econômicos e ambientais, para seguir
em direção ao um processo de reapropiação social de natureza e
de recursos naturais com base no desenvolvimento e bem-estar
dos povos. Portanto, faz-se necessária uma política regional de
industrialização de recursos naturais. Tal política necessita de necessita
de pesquisa tecnológica e científica, voltada para o desenvolvimento
de tecnologias de extração que tenham menor impacto ambiental
possível, além de gestão mais eficiente de recursos.
Assim, a progressiva aproximação entre a América Latina, os BRICS e
as potências emergentes denotam a nova dinâmica na cooperação
Sul-Sul, inaugurando um novo ciclo histórico de afirmação do

Sul, ancorado nos princípios de cooperação, autodeterminação e
soberania inspirados na Conferência de Bandung (Bruckmann y dos

Santos, 2015).
Desta forma, a América Latina vivencia uma oportunidade histórica
de desenvolver cooperação estratégica com as potências do SUL
fomentando o rompimento da relação de dependência que marcou
sua inserção no sistema mundial durante a Guerra Fria. A Cooperação
Sul-Sul, baseada na solidariedade e benefício mútuo, exerce um papel
cada vez mais importante na superação da dominação do sistema
mundial (Khor, 2015). Ao deixar de reproduzir o modelo primário
exportador, a região necessita retomar com vigor as estratégicas de
industrialização baseadas no desenvolvimento científico-tecnológico
e na produção de conhecimento e informação. Para tanto, também
se faz importante os avanços democráticos conduzidos pelas forças
populares.
Isto significa a construção de uma postura estratégica a qual não
esteja refém das conjunturas impostas pelas dinâmicas mundiais, mas
que seja independente para conduzir o destino da região. Aos países
latino-americanos cabem firmar as parcerias na lógica da cooperação
Sul-Sul e aproveitarem a reprodução da atmosfera de Bandung para
lançarem transformações globais que de fato representem alterações
na complexa geopolítica mundial. A retomada dos princípios do
MNA podem catalizar novos avanços positivos na cooperação Sul-
Sul, através de melhor desempenho das relações multilaterações em
novas esferas, propiciando a construção de uma nova ordem mudial
pregada desde a Conferência de Bandung.
Considerações finais
Este artigo procurou reagir a algumas provocações centrais em torno
das quais orbitaram os principais argumentos deste texto. Do ponto
de vista histórico, por exemplo, surgiram as seguintes questões:
a Conferência de Bandung e as coalizões decorrentes da mesma
lograram, de fato, realizar alguma reforma no sistema internacional
vigente a época? Como estas reformas incidiram sobre a América do
Sul e sobre o regionalismo latino-americano? Qual a relação entre o
MNA e a América Latina? Como os princípios e as diretrizes do MNA
e posteriormente do G77 foram levados adiante na América Latina?
Como se buscou apresentar ao longo do artigo, se por um lado,
a Conferência de Bandung e o MNA não produziram os efeitos
desejados e esperados, ambos influenciaram diretamente a
conformação do desenvolvimento da periferia, incluindo a América

Latina. Passado décadas, muitas reivindicações são tidas como

atuais na nova configuração do regionalismo latino-americano e sua
relação no cerne da Cooperação Sul-Sul.
Os Estados participantes da Conferência de Bandung detinham
visões e projetos para driblarem a situação de dominação dos países
centrais e caminharem em relação ao desenvolvimento de seus
povos. Foi necessário contornarem tais diferenças para avançarem em
seus propósitos. O contexto atual exige da mesma forma aos países
latino-americanos, e às potências emergentes, superação de suas
diferenças para enfrentarem os desafios que a nova ordem mundial
impõe, repetindo de alguma maneira, o jogo de dominação de sessenta
anos atrás.
A superação da reprodução do sistema capitalista e do jogo
hegemônico seria necessária para a construção de um novo
paradigma a partir de Bandung. Faz-se essencial abandonar a lógica
do capitalismo que limita a relações internacionais à extração dos
recursos naturais e dominação, para garantir tanto desenvolvimento
justo, como a inserção dos Estados periféricos e participação de suas
sociedades no empoderamento na nova ordem mundial.
Notas
1. Os países participantes foram os seguintes: Afeganistão, Arábia
Saudita, Birmânia, Camboja, Laos, Líbano, Ceilão, República
Popular da China, Filipinas, Japão, Índia, Paquistão, Turquia, Síria,
Israel, República Democrática do Vietnã, Irã, Iraque, Vietnã do Sul,
Nepal, Iémen do Norte, Etiópia, Líbia, Libéria e Egito.
2. O presidente indonésio Sukarno, anfitrião desta conferencia,
evocou o congresso constitutivo da Liga contra o Imperialismo,
celebrado em 1927, em Bruxelas e que, pela primeira vez, havia
reunido os representantes dos “povos de cor”, linguagem adotada
pelo texto deste congresso ao se referir aos povos coloniais, que
já no período entre-guerras reivindicava um amplo processo de
descolonização nos continentes africano e asiático.
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A New Era of China-Latin
America Relations
Haibin Niu
39
China’s relationship with Latin America and the Caribbean (LAC)
Haibin Niu
experienced a process of impressive expansion in the first 15 years of

the 21st Century. China has been the largest trade partner for some of
LAC’s major economies such as Brazil, since 2009. With the negative
impact of the global economic slowdown since the 2008 financial
crisis in developed countries, the growth of both China and LAC as a
whole, as well as the established economic ties of both sides, faced
increasing difficulties. The deindustrialization concerns of China’s
competition, plus decreasing Chinese demand, resulted in a complex
scenario for LAC to re-think its relations with the Asian superpower.
In that context, China updated its economic strategy towards the

region by emphasizing investment, financial and industrial capacity
cooperation, besides trade. Though the new Chinese economic
strategy has been generally welcome by the region, domestic
instabilities of some major partners such as Brazil and Venezuela have
complicated China’s new efforts to achieve visible and meaningful
results in the short term. Besides, Latin America’s political trends
might turn to the right again as a result of the economic growth
challenges, which could have an unclear economic and strategic
impact on China’s relationship with the region.
The United States has been adjusting its strategic posture towards
the region, signaled by its recent rapprochement with Cuba with the
help of Pope Francis, from Rome. It seems that the importance of the
United States as a key third factor in Sino-Latin American relations
is re-emerging while the autonomy of the countries in the region is
increasing, in part due to its ties with China. Even if major external
economies cannot offer real opportunities to achieve its growth, it
is highly possible that China will maintain its status as an attractive
partner for the region.
Given the economic slowdown of its own domestic growth and the
new dynamics of American policy towards Cuba, China needs to
adjust its strategy towards Latin America based on the region’s new
realities. China cherishes its relationship with LAC by declaring the
arrival of a comprehensive cooperation stage. The overall profile has
been defined by the establishment of China-CELAC Forum and the
enhanced political and social ties with the region, besides the already
existing economic ones. Based on the deepening economic ties, the
question on how to react to China’s presence in a more integrated
regional manner has been in the political agenda of Latin American
states for a while. The effectiveness of China’s updated strategy
towards LAC will depend on the efforts of all relevant stakeholders
beyond state actors.

End of the Economic Honeymoon?

China’s increasingly close economic ties with LAC, was the most
visible feature of the Sino-LAC relationship in the past two decades.
The increased trade volume and a commodities super cycle,
supported the argument that China was economically important for
the region. Strong economic linkages with China were treated as a
positive factor in helping LAC countries overcome the financial crisis
of 2008. Within the context of a weaker global expansion, China’s
current growth rate slowdown impacts on the region’s development
prospective. With the stronger economic performance of the United
States, as well as the debates around reducing social spending and
stimulating private sector within LAC countries, the United States is
becoming a more attractive partner than before.
However, on the one hand, it is hard to conclude that the Chinese
economic slowdown directly affected LAC countries in recent years. In
fact, both China and LAC are located in the middle or lower positions
of global value chains, and are either benefiting or suffering from the
economic performance of the advanced economies. In fact, China’s
demand for raw materials is almost the same, but the co-mmodities
trading prices are lower, due to the end of the super cycle period. The
slowing growth of advanced economies and the energy revolution of
the United States contributed a lot to the fall of raw material prices.
As former Chilean ambassador Fernando Reyes Matta has pointed
out, the amount of Chilean copper exports to China remains the
same but the price is below US$2.50 a pound.1
On the other hand, it is also hard to conclude that others countries
will replace China as attractive alternative economic partners for LAC.
The Asian giant might lose its label as world factory because of its
raising labor costs and stricter environmental standards, and might
be replaced by its neighbors in South East Asia. The noteworthy issue
is that Chinese foreign direct investment (FDI) will play an important
role in the growing manufactory sectors in China’s neighboring
countries. Its future economic growth will rely more on domestic
consumption, which is expected to bring new opportunities for Latin
American markets. After the financial crisis in 2008, Chinese firms
were eager to look for opportunities in emerging markets outside of
the advanced economies. China became the second largest source
of overseas FDI in 2014. Chinese currency, the Renminbi (RMB) was
traded widely in world financial centers and was formally supported
by International Monetary Fund (MF) Managing Director Christine
Lagarde, by saying that IMF staff had proposed the Executive Board
to include the Chinese currency into its special drawing right (SDR)
currency basket as a fifth currency (Xinhua, 2015). China’s role as an

emerging global investor and creditor is increasingly important for
Haibin Niu
LAC.
According to statistics of the Inter-American Dialogue (IAD), China
has become Latin America’s leading banker with 22 billion dollars in
2014.2 Getting financial assistance and investments from China, have
been the main economic goals for Venezuela, Argentina and Brazil
in their engagement with the Asian giant because of the difficulties
in their domestic growth in recent years. The Chinese loans exceed
the combined worth of those by the World Bank (WB) and the Inter-
American Development Bank (IADB), according to the IAD report.
Considering these countries’ poor credit ratings, Chinese loans are
important for their development and the achievement of financial
goals. But, China faces the challenges of potential defaults, since
some countries in LAC have performed badly in terms of economic
indicators. Therefore, the ability to implement much-needed
economic and institutional reform becomes more decisive for these
countries, in order to attract Chinese investment in the future.
Even though most of the Chinese financial aid to Latin American
countries are commodity-backed or resource secured, China hopes
that its partners can develop their own industrial capacity. For
example, Chinese loans to Venezuela have been invested in mining,
infrastructure and housing projects, as well as in the energy sector.
During Premier Li Keqiang’s visit to Brazil in 2015, China and Brazil
signed a 2015-2021 joint action plan that put innovation and
industrial capacity investment as priorities. Chinese investment
in Brazil goes far beyond the traditional thinking which focuses
on iron ore and soy. China invests in many key sectors of Brazil
include mining, car manufacture, electricity transmission, oil, rail,
agriculture, and information technology. The China National Nuclear
Corporation (CNNC) signed a US$ 6 billion cooperation agreement
with its Argentine counterpart to build nuclear plants in Argentina
with Chinese technology. As the blog title “Brazil-China 2.0” indicates,
China’s investment in Latin America reflects the country’s domestic
manufacturing sector technological development in the past decade
(Myers, 2015).
The Chinese government issued its first policy paper on Latin
America in 2008, to draw a comprehensive picture for future Sino-
Latin America relationship. If that paper was a strategic vision,
China’s policy design towards Latin America nowadays is more
concrete. President Xi Jinping announced the “1+3+6 Cooperation
Framework”, in his second year as President, during his second trip
to the region. There is one plan –the China-CELAC Cooperation Plan
(2015-2019)-, three engines and six sectors, according to Xi’s idea. The
three engines are trade, investment and financial cooperation. The

framework includes, as well, 6 sectors, namely energy and resources;

infrastructure; agriculture; manufacturing; S&T, and information
technology, as priorities for economic engagements. He also
promised an ambitious goal of US$250 billion in investment stock in
LAC and US$500 billion in trade for the next decade.
Premier Li Keqiang also added his idea of a “3×3 cooperation model”,
in 2015. Li’s idea emphasized the cooperation between enterprises,
societies and governments in building logistics, power generation and
information technology with support of funding, loans and insurance.
These new ideas from Chinese top leaders reflect the comprehensive
profile of the current China-Latin America economic relations.
Closer economic ties also give new dynamics to LAC’s regional
infrastructure investment. Nicaragua´s canal is an example, based
on the investments by a Chinese private company. Although
environmental risks and the competition of the Panama Canal are
huge, the investors and the Nicaraguan government are confident
in the booming economic tie between Asia and Latin America. Based
on the same logic but at governmental level, Peru, Brazil and China
are officially reviewing the possibility to build a bi-oceanic railway,
connecting Brazil’s Atlantic ports with the Peruvian ones in the
Pacific. Building infrastructure in Latin America, is a new priority for
China, entirely based on economic reasons, rather than geopolitical
thinking. From the Latin American side, there is also a huge
infrastructure gap that needs to be filled (García Escribano, Goes &
Karpowicz, 2015).
The new features of China-Latin American economic linkages
are the rising importance of investment, increasing diversity and
technological content. China is not only a buyer of raw materials, but
also an important development partner, with high technology and
capital. Compared with other regions of the developing world -namely
Africa and the Middle East-, Latin America has a better basis for China
to develop industrial capacity cooperation. The Chinese economic
strategy of industrial capacity cooperation has been designed to
address two challenges: 1) internally, China needs to find ways for its
domestic industrial capacity to go abroad; and 2) externally, China
needs to address the de-industrialization concerns of Latin American
countries by helping them to develop its own industrial capacity.
Though state-owned enterprises still occupy a major role in terms
of investment in Latin America, private companies of various sizes
are also exploring opportunities, which makes the Chinese economic
presence in the region more diversified and dynamic.
China’s updated economic engagement with Latin America is a
win-win strategy for both sides, in terms of achieving sustainable

economic growth. Dussel Peters (2015) in the recent Atlantic Council
Haibin Niu
report on China’s evolving role in Latin America, examines the

impact of Chinese interests turning from commerce to investment.
The report questions whether China is the right long-term partner
for Latin America to improve the overall socioeconomic well-being
of its people and to facilitate industrial development. The policy
suggestion is to construct a long overdue development agenda
between both partners. In fact, what the region lacks is what China
can offer in terms of investment, infrastructure and industrial
capacity. Latin American concerns regarding the impact of Chinese
investment on the rule of law and on reducing the income gap,
mainly depends on the regional choices, since China has no intention
to interfere in other domestic issues.
Various Approaches towards LAC

Latin America is behind Africa regarding the establishment of
a regional forum to engage with China. The successful regional
engagement between China and Africa also gives the Asian giant
more confidence to develop a similar approach with Latin America,
despite its understanding of the huge difference between both
regions.
Based on the experience of its various bilateral partnerships, China

has not only updated the ones it has with Latin American partners,
but also established an overall approach with the region through the
China-CELAC Forum (CCF). The design of this overall approach is clear
evidence of the increasing importance of Latin America in China’s
global economic diplomacy. The 2008 policy paper shows a regional
approach but without a platform to support it. The establishment
of CELAC was a good opportunity for China to develop a regional
strategy towards LAC.
China believes it can have more initiative and agenda-setting power

in the region with the CCF, in comparison to the marginalized role it
has had in Inter-American institutions –it has observer status at the
Organization of American States (OAS), and is a member of the Inter-
American Development Bank (IADB), and others. For example, the
first ministerial meeting between China and CELAC in 2015 generated
the Cooperation Plan 2015-2019, with ambitious economic goals and
strong public diplomacy arrangements, such as scholarships and
training opportunities, amongst others. Al of these are part of the
emerging a comprehensive approach, based on mutual respect.

Chinese finances will play a key role in deepening China’s economic

ties within the new regional engagement approach. IAD has launched
the China-Latin America Finance Database to follow closely China’s
finances in LAC throughout the years. The database features US$119
billion in Chinese loan commitments to LAC since 2005.3 Under the
framework of public-private partnership and open bidding processes,
Chinese firms have been very active in a number of infrastructure
programs in Latin America, including an upgrade of the underground
wagons in Buenos Aires and trains in Argentina; road building in
Ecuador; the railway system in Rio de Janeiro, as well as the high-
speed railway project in Mexico -which has been put on hold.
The infrastructure investment is characterized by capital intensive
and long term returns, which is not attractive for private capital.
Chinese passion for infrastructure investment is good news for Latin
American governments. In addition, financial cooperation is another
priority. Both Brazil and Argentina signed currency swaps to deal
with possible external payment crises. Furthermore, economies such
as the Chilean, are envisioning a larger role of the RMB as a foreign
reserve currency in the country.
China also added financial resources as regional public goods to
support a meaningful multilateral cooperation within the framework
of the CCF. There are many new Chinese initiatives, including a special
credit line of US$ 10 billion to update regional infrastructure, another
US$10 billion of concessional loans, a US$ 5 billion China-Latin
America Cooperation Fund, and US$50 million for an agricultural
cooperation fund. Besides financing economic cooperation, China
also invests heavily on people to people exchange programs,
including 6000 government scholarships, 6000 professional trainings
in China, 400 on-job post-graduate students in Chinese universities;
1000 visiting invitations for political party officials from the region,
and the launch of the Future Bridge Training Program for 1000 Chinese
and Latin American youth leaders (Jiang Shixue, 2015: 144).
With the deepening of the bilateral economic ties, Chinese players
involved in the relationship go beyond state actors (Dussel Peters
y Armony, 2015). China’s reforms since the 1980s and its deep
integration into world economy, especially after joining the World
Trade Organization (WTO) in 2001, have encouraged its own capable
international players, with an increasing emphasis on Latin America.
Economic actors, both state-owned enterprises and private ones,
are getting actively involved in Latin America under the going out
strategy. They are competitive in sectors such as high technology,
information technology, electronics, drones, renewable energy,
education, etc. These private players downplayed the role of state
actors, which evidences the diversification of the Chinese economy

and the generation of new development dynamics. In the public
Haibin Niu
sectors, state-owned commercial banks such as the Industrial

and Commercial Bank of China (ICBC) and the Bank of China, are
increasingly active in expanding their overseas business, together
with other traditionally active banks such as the China Development
Bank and China Export-Import Bank. ICBC’s finance cooperation with
Petrobras in 2015 was substantial and impressive.
Besides the most dynamic economic players, actors from cultural
circles and political, touristic and military sectors are getting involved
in China’s relationship with LAC. Confucius Institutes are still active
across the region with an increasing demand from local people to learn
the Chinese language either for business or due to other motivations.
In China, there is also a booming interest in Latin American science,
arts, literature, and language amongst others, which add to those
coming from the International Relations discipline. This newly found
interests help to close the knowledge gap between China and the
Western societies of the region, and strengthen China´s global
diplomacy. More Chinese students are looking at Latin American
universities beyond the traditional American and European ones, to
study abroad. The Chinese Communist Party (CCP) is actively visiting
Latin American counterparts (Niu, 2014). Military diplomacy and
conventional arms sales has increased as well.
A more active Latin America in the international arena also
contributes to enhance the dynamics of the China-Latin America
relationship. Different from the unstable Middle East -which Chinese
new generation top leaders haven’t visited- Latin America has
attracted two visits of President Xi Jinping and one visit of Premier
Li Keqiang. It is worth noting that President Xi´s first trip in 2013 was
combined with a visit to the United States, and the second one, in
2014, also included his attendance to the VI BRICS Summit, held in
Brazil. The APEC Summit, might attract another top visit from China
to the region. Latin America’s importance in international institutions
such as the United Nations, the WTO and the G-20, amongst others,
makes it an important partner for China to deal with global issues
such as climate change, reform of international financial institutions,
and sustainable development in the Post-2015 agenda.
The renewal of some bilateral strategic partnerships and the
establishment of the China-CELAC Forum are signs of mutual rising
importance to each other’s diplomacy. Argentina, Brazil, Mexico,
Peru and Venezuela were upgraded to a comprehensive strategic
partnership status, from a strategic partnership in recent years. Costa
Rica and Ecuador were accepted as strategic partners in 2015. Latin
America is in the midst of a transitional post-hegemonic phase, and
relations with China were developed during such a time (Bonilla y Milet,

2014: 9). As the Latin American Faculty of Social Sciences (FLACSO, for

its acronym in Spanish) suggested in its recently published collective
volume, it is evident that LAC needs to correct asymmetries, and
establish appropriate mechanisms for consultation and cooperation
to ensure mutual benefits to all economies involved, through the
design of joint strategies and policies regarding its relationship with
the Asian markets. The China-CELAC Forum represents an important
platform to those aims.
Under this newly established multilateral platform, China can develop
its relationship with all the countries in the region, whether if they have
diplomatic relations with China or not, and beyond their ideological
differences. A multilateral platform is also helpful to develop norms
and rules legitimizing China’s comprehensive presence in the region
by building transparency and mutual understanding. International
institutions also mean shifting order. The CCF was built on an equal
footing and mutual respect, which differs from other transatlantic
forums and institutions. It is impossible for China and LAC to rebuild
some kind of old hegemonic order, instead of a new-type of international
relationship based on mutual respect and shared interests. From the
Latin American perspective, China is helping the region to gain greater
autonomy vis á vis the United States (ibídem: 13).
China’s strategic influence in Latin America is an unfolding process, in
which an institutional framework that will influence future choices of
relevant countries in the process, is much needed.
Building a Sustainable Relationship in the Future

China’s expansion of its trade relationship with LAC in the past two
decades, makes the Asian giant a major partner for the region,
especially for countries such as Brazil, Chile and Peru. Nonetheless,
while enjoying the benefits of trade ties with China, some concerns
are also raised, mainly related to commercial deficits, unbalanced
trade structure, and low-value added exports to China, to mention
some examples. All in all, these concerns are closely linked to the
region’s competiveness and long-term growth.
When addressing these issues, it might be useful to review China’s
experience at the time of integrating into the economic globalization.
There were paramount external competitive pressures on Chinese
firms when it decided to join the World Trade Organization (WTO) in
2001. China also faced environmental challenges and technological
bottlenecks in developing its manufacturing sectors. However, with
its initiatives and management, China finally achieved a technological

leap forward. The most valuable lesson it has learned is that success
Haibin Niu
has come through opening up and a reform process.

Learning from the experiences of the United States-Latin American
relationship, both China and LAC should pay attention to the
bilateral strategic relations. Clearly, the United States has not been
consistently treating Latin America as its foreign policy priority since
the 9/11 attacks in 2001. At the same time, Latin American countries
under the leadership of left-wing politicians with a cosmopolitan
view, have looked for new partners across the world. The last 15 years
have witnessed a growing Brazilian presence in Africa and the Middle
East, as well as Brazil’s deepening relationship with China, within the
framework of a changing international environment. Many observers
have worried about the future of this relationship, since the “One Belt,
One Road” (OBOR) initiative of the new Chinese administration does
not include Latin America. However, the spirit of the OBOR strategy
is applicable to LAC, since China develops its links with Latin America
in a comprehensive way, similar to that of the countries involved in
OBOR.
With China’s expanding economic presence in the region, concerns
regarding the investment environment were raised by Chinese
observers of the bilateral partnership. As perceptions of a “Chinese
threat” or “Chinese imperialism” developed, “country risks” and “social
risks” were identified as new issues to be addressed in the China-
Latin America relationship (Jiang Shixue, 2015: 149-153). It is natural
for local people to raise environmental and job-creating concerns
when dealing with foreigner’s investment. The Chinese government
and enterprises have made efforts to improve their capacity to
implement social responsibility strategies when investing abroad.
With raising environmental standards in China’s domestic market,
a better performance of Chinese firms while investing abroad, is
expected. The real challenges for Chinese investors are the unstable
political and business environments in the destination countries.
Good governance has become a joint-research project for scholars
from both sides (Cordeiro Rires y Paulino, 2010). More exchanges
on governance issues will contribute to more shared values besides
economic interests, which will definitely consolidate the relationship
in the long run.
More bilateral Free Trade Agreements (FTAs) will also help to make
the trade relationship run smoothly. China has established three
FTAs with Chile, Peru and Costa Rica, respectively. A lack of FTAs with
Mexico, Argentina and Brazil is a shortcoming for China’s strategy of
deepening economic ties with the region. Brazil’s reluctance to fully
support China’s market economy status has resulted in some serious
concerns in the Asian country. Considering the rapid development

of mega-FTA arrangements such as Trans Pacific Partnership (TPP)

and Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), and in
which both China and most of the LAC countries are being excluded,
opens a window of opportunity to develop more liberal economic
arrangements between China and the Latin American economies
in areas of trade as well as in mutual investment. It is still valuable
for Chinese firms to build partnerships with local counterparts while
expanding its economic presence in the region.
To ensure a sustainable China-Latin America relationship, it is also
important to avoid strategic rivalries between China and the United
States in the area. It is worth mentioning that both the United States
and China have been working hard to build their relationships with
Latin America in recent years. Even security threats imagined by
military specialists in Washington DC, show that China´s economic
engagement with Latin America is a real concern for the Western
superpower of the United State (US).
In a broader context, it is a game of managing and balancing power
shifts in the region, vis á vis LAC´s increasing autonomy and regional
emerging powers. As the New York Times commented, China is
rapidly increasing its lending in Latin America as it pursues not only
long-term access to commodities, but also an alternative to investing
in United States Treasury notes.4 China’s lending capacity to the
region has also been perceived as in competition with the United
States, as it might challenge loan strings attached by the IADB –a
financial institution dominated by the northern superpower. In spite
of this, China’s economic engagement with the region could provide
more favorable conditions to solve challenges posed by illegal
immigration, drug trafficking and energy security. It will take time to
build a mutually beneficial trilateral relationship between China, the
US and LAC.
Improving Chinese studies on Latin America, in order to serve the
rapid development of the bilateral relationship is key. China´s main
challenge is a lack of field research in LAC; lack of interaction between
enterprises, government and scholars; and the lack of visibility of
Chinese research achievement to foreign readers. On the other hand,
Latin American countries’ research on China has not been developed
enough. In an interview, a Brazilian official mentioned that China was
Brazil´s most important economic partner, but they knew very little
about the Asian giant.5
Things are actually changing fast with the proliferation of studies
on China in countries such as Mexico, Chile and Brazil, which will
provide knowledge to enhance the China-LAC relations. Educational
exchanges are encouraging growing numbers of young professionals

from both sides, to study and live in each other’s homelands. National
Haibin Niu
governments from both sides need to bridge gaps in the near future.
As developing countries and emerging economies, both China and
Latin American countries are paying more attention to the influence
of global governance in their development agenda. However, there
is very little substantial and broad cooperation between China and
Latin America on improving the global governance system. China
has developed some coordination and cooperation with Brazil,
Argentina, and Mexico within the framework of BRICS, the UN, the
WTO, and others. A broad and comprehensive coordination on
global governance between China and the region might happen
in the newly established China-CELAC Forum. Considering the
connectivity of the world economy, and the vulnerabilities of Latin
America economies in dealing with international financial crises,
it is in the interests of both sides to promote the reform of Bretton
Woods’ system to reflect the voices of the developing world. Both
sides also have huge stakes in the post-2015 development agenda
and international negotiations on climate change.
The rapid development of China-LAC relations is an important part
of the changing international system. A recent report by the World
Bank (WB), that reflects on Latin America’s future growth in the
context of re-configuration of the global scenario and the rising of
the South, is interesting and illuminating (De la Torre et al., 2015).
There is a new option when travelling from China to Brazil, which is
taking the Boeing 787 Dreamliner run by Ethiopian Airlines, and not
the one that goes via the United States, Europe, or Middle East, and
complying with their visa requirements. This is a symbolic example
to understand the importance of the rising South as a healthy, strong
and balanced growth of world economies, which was the goal set
up by the first G-20 Summit after the financial crisis of the most
advanced economy, in 2008.
Both China and Latin America should keep this big picture in mind
when thinking about their future relations.
Notes
1. Institute of the Americas: “Chile and China Search for New Areas of
Economic Engagement: An Interview with Ambassador Fernando
Reyes Matta”, 2015. Available at: https://www.iamericas.org/docu-
ments/interviews/Chilean_Ambasador_Interview_China_2015_
web_small.pdf

2. “China-Latin America Finance Database”, at http://www.thedia-

logue.org/map_list/
3. http://chinaandlatinamerica.com/2015/02/27/chinese-lending-to-
lac-in-2014-key-findings/
4. Simón Romero and Alexei Barrionuevo, “Deals Help China Expand
Sway in Latin America,” The New York Times, April 15, 2009.
5. An interview with a Brazilian official conducted by the author in
2013.
Bibliography
Bonilla, Adrián and Paz Milet (ed.) (2014). Latin America, the Caribbean
and China: Sub-regional Strategic Scenarios. San José: FLACSO.
Cordeiro Rires, Marcos and Luís Antonio Paulino (eds.) (2010). The
Challenges of Good Governance: Proceedings of the Second Seminar.
São Paulo: Cultura Academica.
De la Torre, Augusto; Didier, Tatiana; Ize, Alain; Lederman, Daniel;
Schmukler, Sergio L. (2015). Latin America and the Rising South:
Changing World, Changing Priorities. Washington, DC: World Bank.
Dussel Peters, Enrique (2015). “China’s Evolving Role in Latin America:
Can It Be a Win-Win?” Atlantic Council Report, September.
Dussel Peters, Enrique and Ariel C. Armony (eds.) (2015). Beyond Raw
Materials: Who are the Actors in the Latin America and Caribbean-
China Relationship? Buenos Aires: FES.
García Escribano, Mercedes; Carlos Goes, and Izabela Karpowicz (2015).
“Filling the Gap: Infrastructure Investment in Brazil,” IMF Working
Paper, WP/15/180, July.
Jiang Shixue (2015), “New Development of China-Latin America
Relations,” China Quarterly of International Strategic Studies, Vol. 1,
No. 1.
Myers, Margaret (2015). “Brazil-China 2.0?”, China and Latin America,
Jun 15. Available at: http://www.thedialogue.org/blogs/2015/06/
brazil-china-2-0/.
Niu, Haibin (2014). “Party Diplomacy with Chinese Characteristics,” in
Jiemian Yang (ed.), China’s Diplomacy: Theory and Practice. NJ:
World Century Publishing Corporation, pp. 415-476.
Xinhua (2015), “China’s RMB closer to IMF’s SDR basket”, China
Daily, November 14, 2015, at http://www.china.org.cn/
business/2015-11/14/content_37063309.htm.

Las relaciones China y
América Latina en 2015
Marcos Cordeiro Pires, Gustavo Enrique
Santillán y José Luis Valenzuela Álvarez
52
Introducción

Los organizadores del Anuario de la Integración 2015 de CRIES nos
desafiaron a pensar la evolución de las relaciones latinoamericanas
durante el período 2014/2015. Si concentrásemos el análisis en
el comercio y las inversiones, como habíamos hecho en la edición
anterior, no tendríamos mucho para decir. Por eso, buscamos analizar
la evolución de las relaciones sino-latinoamericanas a partir de nuevos
elementos, como los avances en el campo político, el impacto de la
reducción de los precios de los commodities en las economías locales,
e inclusive en el impacto del ingreso de compañías automovilísticas
chinas en el MERCOSUR.
De hecho, cuando se analiza la relación entre China y los países
de América Latina y el Caribe (ALC) entre 2014 y 2015, la primera
cuestión a ser considerada es la caída en el volumen de comercio
entre los socios. De manera específica, en el caso de Brasil, tras haber
alcanzado el flujo comercial su punto cúlmine en 2013 -momento en
que sumó 83 mil millones de dólares- ocurrió una reducción del 7%,
para 2014, o sea, un monto de 78 mil millones. Para los primeros nueve
meses de 2015, este volumen cayó aún más, en un 16% respecto al
mismo período de 2014. Visto desde el lado latinoamericano, además
de la caída en el volumen exportado a China, pesó la fuerte reducción
en el precio de commodities como la soja (-25%), el hierro (-54%), el
petróleo (-50%) y el azúcar (-20%), revelando así una crisis de mayor
profundidad, que ha alcanzado a otros países de ALC.
Si desde el punto de vista del comercio la crisis internacional y la
reducción del ritmo de crecimiento de China pueden ser responsables
(o no) de la reducción, no podemos decir lo mismo con respecto al
aumento de la interlocución política, ni tampoco respecto de las
inversiones chinas. En primer lugar, es importante constatar un mayor
grado de institucionalización de la relación entre China y ALC. Luego
del anuncio de la creación del Foro China-CELAC (FCC) en enero de
2014 en La Habana, Cuba, la primera reunión de este ámbito ocurrió
un año después en Pekín, involucrando a los Ministros de Relaciones
Exteriores de los países da región y a los cuatro Jefes de Estado. En
aquel momento, se anunció un Plan Conjunto para el quinquenio
2015-2019, siendo asimismo establecidas las reglas básicas de
funcionamiento del Foro. El FCC destacó la posibilidad de estimular
la colaboración en el área económica, a partir de la cual los fundos y
las empresas del gigante asiático contribuirían a la construcción de
infraestructuras en ALC.
Por otro lado, como ejemplo de la expansión del capital productivo
chino en la región, y más específicamente al interior del MERCOSUR,
vale la pena advertir el aumento de la presencia de ensambladoras

chinas, y reflexionar acerca de cómo ha impactado este proceso
en el Régimen Automotriz vigente al interior del bloque comercial,

presionando fuertemente sobre las cadenas productivas que
involucran a Argentina y Brasil. Concretamente, la llegada de estas
compañías tiende a desorganizar la actual conformación que
privilegia a empresas principalmente europeas y norteamericanas,
establecidas en ambos países desde la década de 1950.
Para dar cuenta de estos temas, dividimos el texto en tres secciones.
La primera sección analiza los aspectos políticos de la relación entre
ALC y China, culminando en la creación del FCC. A continuación,
y en vista de la comprensión de la importancia de la crisis de los
commodities en las actuales dificultades económicas de los países
de nuestra región, lanzamos una pregunta que permite reflexionar
sobre la influencia de la desaceleración de China en la cotización de
los mismos: ¿se trata aquí de una crisis latinoamericana causada por
el freno del crecimiento chino? Finalmente, en la tercera sección,
discutiremos sobre el impacto de la industria automotriz y de la
inversión china sobre las cadenas de valor ya consolidadas, y en la
desarticulación de la política industrial negociada en el seno del
MERCOSUR.
1. La evolución política de las relaciones sino-

latinoamericanas: del bilateralismo al Foro
China-CELAC
Las relaciones China - ALC se vienen incrementando año a año desde
el comienzo de la primera década del presente siglo. Hasta entonces,
el país asiático no tenía prácticamente ningún protagonismo en
nuestra región. En el caso de Brasil, China era su décimo socio
comercial, pasando en 2009 a superar a los Estados Unidos como
principal destino de sus exportaciones. Este proceso quebró una
pauta de primacía norteamericana que databa de la década de
1920. Lo mismo vale para otros países latinoamericanos -como Chile,
Argentina, México, Perú, Ecuador, etc.-, donde China se convirtió en
un socio comercial muy importante para ellos.
Dos movimientos explican esta situación. En primer lugar, el papel
asumido por China en las cadenas mundiales de producción de
bienes de consumo, en tanto base exportadora de muchas empresas
multinacionales. El ingreso del país en la Organización Mundial del
Comercio (OMC), en 2001, allanó el camino para su rápida inserción
internacional. En segundo lugar, de manera bastante relacionada con
el primer aspecto, encontramos el fuerte crecimiento del Producto

Bruto Interno (PBI) chino, que estimuló el desarrollo de una gran red

de infraestructuras, el aumento de la urbanización, y el crecimiento
de la renta per cápita. Esto convirtió a China en un gran exportador
de bienes de consumo e intermedios y en un gran importador de
materias primas, energía e alimentos, al punto en que los países
latinoamericanos se convirtieron en importadores de bienes
industriales y exportadores de commodities.
En la última edición del Anuario de la Integración, publicado en el
2014, ya habíamos llamado la atención sobre esta situación, cuyo
impacto principal fue la primarización de la pauta exportadora y la
desindustrialización de países como Brasil. En el momento actual, en
que ocurre una desaceleración del crecimiento económico chino y
una caída acentuada en los precios de los principales commodities,
el impacto de estos procesos en la economía latinoamericana está
siendo muy negativo. Retomaremos esta discusión en la segunda
sección de este trabajo.
Otro aspecto importante de la relación sino-latinoamericana, es
el significativo aumento de la Inversión Extranjera Directa (IED)
china en nuestra región. Como también habíamos mencionado
en el Anuario de 2014, a pesar de las dificultades de recolección
de datos sobre este fenómeno, es un hecho que ALC se convirtió
en el segundo destino de inversión china después de Asia. Este
capital acudió a la región con los siguientes objetivos: maximizar la
extracción de materias primas, conquistar mercados consumidores,
y viabilizar la oferta de alimentos necesaria para atender la creciente
demanda del país asiático. Adicionalmente, dichas inversiones se han
transformado en un instrumento político para incrementar el papel
de China en la región. Esta situación es analizada de manera crítica
en un artículo del diario The New York Times, que llama la atención
sobre la supuesta estrategia de la potencia asiática:
“Aunque China ha ocupado un lugar preponderante en la
economía mundial durante décadas, ahora está ejerciendo
su peso financiero con la confianza y el propósito de una
superpotencia. Pekín ahora está afianzando agresivamente
su influencia económica para ganar aliados diplomáticos,
invertir su vasta riqueza, promover su moneda y garantizar
acceso a los recursos naturales que tanto requiere “(The New
York Times, 2015).
A pesar de la visión crítica de los autores, que refleja la visión de
gran parte de la “opinión pública” de los Estados Unidos, no puede
perderse de vista que las inversiones chinas se insertan también
en una política de relaciones Sur-Sur ya que, a diferencia de otros
inversores, la República Popular no trae consigo una lista de

condicionamientos, ni tampoco intenta imponer su modelo político
y social a sus socios. Entretanto, las inversiones chinas han dado un

aliento adicional a los rivales de los Estados Unidos en el ALBA, bajo
la forma de aportes para la explotación de petróleo en Venezuela
y Ecuador, o a través inclusive del proyecto de construcción de un
canal alternativo en Nicaragua, que podría amenazar los intereses de
Estados Unidos (EEUU) en el comercio canalizado por Panamá.
Es importante mencionar asimismo una transformación en el
abordaje diplomático de China con respecto a América Latina. Hasta
2014, la relación política externa se desarrollaba básicamente en
términos bilaterales, por medio de acuerdos de cooperación, y de
asociaciones estratégicas como las establecidas con Brasil, Venezuela,
Argentina, México y Perú, y por medio inclusive del establecimiento
de tratados de libre comercio (TLC) con este último país, y con Chile.
Actualmente, sin dejar de recurrir a estos acuerdos bilaterales, China
intenta construir una relación colectiva con las naciones de ALC, tal
como se expresa en el establecimiento del FCC, que discutiremos
más adelante.
El primer abordaje integral ensayado hacia ALC se dio en 2008,
cuando China lanzó su “Libro Blanco sobre la Política de China hacia
América Latina y el Caribe”, cuyo objetivo era lanzar una plataforma
de relacionamiento con la región. En dicho documento, se expresa:
“Formando parte importante del conjunto de los países en
vías de desarrollo, América Latina y el Caribe constituyen
una fuerza relevante en el actual escenario internacional.
Las nuevas circunstancias traen renovadas oportunidades
de desarrollo para las relaciones sino-latinoamericanas y
sino-caribeñas. La elaboración por parte del Gobierno chino
del Documento sobre la Política hacia América Latina y el
Caribe tiene como propósito manifestar con mayor claridad
los objetivos de la política china hacia la región, plantear los
principios rectores de la cooperación en las diversas áreas
durante un determinado período del futuro y promover el
continuo desarrollo sano, estable e integral de las relaciones
sino-latinoamericanas y sino-caribeñas” (China- Consejo de
Estado, 2008).
En aquel momento, los países de la región no comprendieron la
invitación china para el establecimiento de un nuevo tipo de relación.
Tampoco poseían una política definida para su relacionamiento con
China -ni la poseen actualmente- y, finalmente, carecían de una
institucionalidad como más tarde vendría a constituir la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), creada en México
en 2010.

En 2012, durante su viaje a Brasil, Uruguay, Argentina y Chile, el ex-

Premier Wen Jiabao profirió un discurso en la sede de la CEPAL, en
Santiago de Chile, en el que reforzaba los términos del documento
de 2008:
“China y las naciones de la región somos países en vías
de desarrollo cargados de esperanza y con espíritu de
superación, formamos parte importante de las fuerzas
emergentes internacionales, y nos constituimos como
fuerzas activas defensoras de la paz mundial y promotoras
del desarrollo conjunto. En las complejas circunstancias
internacionales, se están ampliando nuestros intereses
comunes, van en aumento las demandas recíprocas, se
hace cada día más vehemente nuestro deseo de reforzar la
cooperación entre las empresas e incrementar el intercambio
entre los pueblos. El ahondar la cooperación, lograr la
disponibilidad recíproca y procurar la ganancia compartida
concuerda con los intereses fundamentales de nuestros
pueblos, y favorece también el desarrollo equilibrado, la
prosperidad y la estabilidad del mundo. La parte china está
dispuesta a trabajar con la mayor sinceridad para impulsar
el desarrollo de la asociación de cooperación integral
entre China y América Latina y el Caribe y elevar nuestra
cooperación pragmática a nuevas cotas”. (Wen Jiabao, 2012)
(el resaltado en negritas es nuestro).
El establecimiento de una relación formal entre China y ALC
solamente ocurriría en enero de 2014 durante la II reunión de la
Cúpula de la CELAC, cuando fue lanzado el FCC. La primera reunión
ministerial del FCC, en tanto, tuvo lugar en Pekín, en enero de 2015.
Allí, el Presidente Xi Jinping concluyó su discurso de inauguración
destacando el potencial de crecimiento de la economía china para los
próximos 10 años, indicando asimismo que ALC podría beneficiarse
de este marco. Según él,
“[En] la próxima etapa, la economía china está entrando
en una nueva normalidad; para el próximo lustro, China
seguirá manteniendo un ritmo de crecimiento medio y alto.
China importará bienes por más de 10 billones de dólares, e
invertirá en el exterior más de 500 mil millones de dólares;
mientras que los chinos harán más de 500 millones de
viajes al exterior. Ello traerá más oportunidades para los
otros países del mundo, incluidos los latinoamericanos y
caribeños, en cuanto al mercado, inversiones, crecimiento,
y cooperación. (…) En resumidas cuentas, China está
dispuesta a trabajar junto con los pueblos latinoamericanos
y caribeños, a fin de construir con una visión de largo plazo,

y desde una altura estratégica, una nueva plataforma para
la cooperación entre China y América Latina y el Caribe

en su conjunto, al tiempo de tomar como un nuevo punto
de partida la Primera Reunión Ministerial del Foro China-
CELAC, y con toda seguridad las nuevas oportunidades
para la cooperación conjunta, con miras a escribir juntos un
nuevo capítulo para la Asociación de Cooperación Integral
China-América Latina y el Caribe, y procurar nuevos avances
de nuestras relaciones sobre un nivel aún más elevado” (Xi
Jinping, 2015).
El encuentro resultó en la producción de tres documentos (Brasil-
MRE, 2015): (a) la Declaración Conjunta, que resalta la importancia
de la nueva plataforma de diálogo entre las partes y reafirma la
importancia de la cooperación entre China y ALC; (b) el Plan de
Cooperación China-ALC 2015-2019: allí se detallan 13 líneas de acción
tales como “política y seguridad”, “relaciones internacionales”,
“comercio, inversión y finanzas”, “infraestructura y transporte”, “energía
y recursos naturales”, “agricultura”, “industria, “ciencia y tecnología,
aviación y sector aeroespacial”, “educación y formación de recursos
humanos”, “cultura y deportes”, “turismo”, “prensa, medios y ediciones”,
“protección ambiental, gestión de riesgos y reducción de desastres,
salud y erradicación de la pobreza”, y “amistad entre los pueblos”;
(c) los arreglos institucionales y reglas de funcionamiento del FCC:
ellos establecen las pautas de esta plataforma de cooperación, que
prevé la organización de acciones e iniciativas tanto a nivel global,
abarcando a todos os países, pero también a nivel subregional o de
grupo de países. Se estableció asimismo la libertad de adhesión a las
iniciativas, además de determinarse el mecanismo de reuniones y de
consulta entre los países participantes.
Lo que llama la atención del resultado de la primera reunión ministerial
do FCC es el énfasis verificado en el Plan de Cooperación China-ALC
2015-2019 en relación a la temática económica y a la creación de
instrumentos de cooperación. La mayor parte de los temas priorizados
en el documento se refieren directamente al ámbito económico:
inversiones en infraestructura, incentivo al comercio, posibilidades
de creación de joint-ventures, inversión en energías limpias,
turismo, etc. En tanto, los temas esencialmente “políticos y sociales”
tuvieron poco desarrollo en el Plan en comparación con los temas
económicos. Podemos señalar la apelación a un mayor diálogo en los
niveles gubernamental, parlamentario y partidario, el combate a las
grandes amenazas internacionales como el terrorismo, narcotráfico,
ciber-seguridad, tráfico de personas, etc. En lo que respecta a las
relaciones, se enfatizó en el fortalecimiento de las organizaciones
internacionales y de la cooperación con vistas a la superación de
la pobreza, en el combate a los efectos del cambio climático y en

el desarrollo sustentable. Concretamente, se abogó también por

ejemplo en pos del apoyo a organizaciones internacionales ligadas a
temas ambientales y sociales -como la Cruz Roja, la Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su
sigla en inglés), el Programa Mundial de Alimentos (WFP, por su sigla
en inglés) y el International Fund for Agricultural Development (IFAD).
La visita realizada por el Premier Li Keqiang a Brasil, Chile, Perú y
Colombia en mayo de 2015 reforzó las iniciativas comenzadas en el
FCC, y mostró cómo la capacidad financiera de China puede ayudar
a la implementación de proyectos de infraestructura. El anuncio de
la construcción de la vía férrea bi-oceánica entre el litoral de Brasil
y el de Perú fue el proyecto más impactante, previendo recursos
estimados en US$ 10 mil millones. En su discurso ante la CEPAL
en Santiago de Chile, Li llamó la atención sobre las oportunidades
ofrecidas por China para promover la inversión en ALC:
“Para desarrollar la economía real y promover la cooperación
internacional en capacidad productiva, se necesita el sustento
financiero. A través del establecimiento de plataformas
como el Fondo de Cooperación Internacional en Capacidad
Productiva, se concentrará la inversión en la economía real.
(…) La cooperación entre China y esta región en materia de
capacidad productiva se encuentra en su justo momento,
diríamos que es como matar muchos pájaros de un tiro. China
posee la capacidad de fabricación de equipos y tecnologías
integrales con elevada relación precio-calidad, mientras
que esta región abriga necesidades en su ampliación de la
construcción de infraestructuras y la actualización de sus
industrias. Durante nuestra cooperación, se podrá también
fusionar con las tecnologías avanzadas de Estados Unidos y
Europa para promover la construcción de las infraestructuras
y la actualización industrial de la región con bajo coste y
partiendo desde un nivel avanzado” (Li Keqiang, 2015).
Resulta interesante constatar que la mención a Estados Unidos y
a Europa, que podrían implicarse en los proyectos de integración
regional al ofrecer tecnologías avanzadas, es un mensaje político
en el sentido de que la presencia china en ALC no es, en teoría,
excluyente con relación a otros socios tradicionales de la región.
El aumento de la presencia china en ALC obedece a los presupuestos
de su política formulada en 2008. Los sectores en los que China
ofrece créditos y capacidad productiva son justamente aquellos que
están perdiendo dinamismo en su propio país a causa del cambio
en el motor de la economía doméstica, que pasó a privilegiar el
consumo interno por sobre la inversión. Abrir nuevos mercados para

los sectores que poseen capacidad ociosa en China es, entonces, una
cuestión esencial.
Por otro lado, viendo el futuro de la relación, y la posibilidad de
implementación de un gran paquete de infraestructuras, desde
la lógica de ALC, pensamos que esto puede ser esencial para
la emergencia de un nuevo ciclo de desarrollo frente a la crisis
evidenciada en los precios de los commodities, tal como discutiremos
en seguida.
El gran problema, a nuestro entender, está en cómo ajustar el gran
paquete de inversiones que China quiere estimular con la compleja
realidad de los países de nuestra región, cuyas disparidades
políticas, económicas y culturales son tan grandes como el deseo
de integración, más aún cuando no se observa una gran estrategia
por parte de ALC para sacar el máximo provecho de su relación con
China.
Además, es preciso considerar la diferencia entre las estructuras
institucionales de China y de ALC. Allá, cuando el gobierno decide
la implementación de un gran proyecto, toda la estructura estatal se
mueve en ese sentido. Aquí, a causa de un burocratismo enraizado
en la sociedad, el tiempo que transcurre entre la decisión de un
gobierno de construir una hidroeléctrica -a modo de ejemplo-,
y su conclusión, puede sobrepasar las tres décadas. Además, la
experiencia acumulada por China en otro Foro, como es el caso de
su relación con los países africanos, sería prácticamente imposible
de reproducir aquí, también debido a diferencias institucionales.
En nuestros países existe una sociedad civil que, aún sin poseer un
claro proyecto de construcción nacional, posee un poder de veto
significativo, y más aún bajo la gran influencia cultural y política de
los Estados Unidos.
A continuación examinaremos, teniendo en cuenta estas
especificidades, los dilemas planteados para América Latina por las
oscilaciones cíclicas de los precios de los commodities, principales
ítems de exportación a China desde nuestra región.

2. América Latina, China y los commodities: ¿Una

crisis latinoamericana causada por el freno del
crecimiento chino?
2.1. La década ganada de América Latina

Ocampo (2015: 6) plantea que “la década 2004-2013 fue, de muchas
maneras, excepcional en términos de crecimiento económico y más
aún en progreso social en América Latina” (2015:6).
Asimismo, señala que “el crecimiento promedio de América Latina
fue de 5,2% en el período 2004-mediados 2008”, y agrega que
“la deuda externa neta de reservas cayó desde el 28,6% del PGB
en 1998-2002 a 5,7% en 2008” (Ocampo, 2015: 7). Asimismo, “la
pobreza extrema cayó desde 19% en 1980 a 11% en 2012, mientras
la pobreza caía desde 40% a 28% en el mismo período” (ibídem: 8). La
desigualdad recuperó lo perdido en los 80`s y 90`s, “aunque América
Latina continúa teniendo la peor distribución del ingreso del mundo”
(ibídem: 8). La consecuencia fue “el crecimiento de la clase media, que
pasó de representar el 23% de la población al 34%”.
Para Ocampo , “el excelente comportamiento entre 2004 y
mediados de 2008 reflejó la extraordinaria coincidencia de cuatro
factores externos positivos: un rápido crecimiento del comercio
internacional, el boom del precio de los commodities, un amplio
acceso al financiamiento externo, y las oportunidades migratorias
con las crecientes remesas que los migrantes envían a casa” (op.cit.: 9)
De estos cuatro factores, China contribuyó notablemente al boom
del precio de los commodities, debido tanto a la demanda de su
industrialización como al desarrollo de su infraestructura y su proceso
de migración rural-urbana; y ayudó grandemente al crecimiento
del comercio internacional, tanto por su entrada a la OMC en 2001,
como mediante su capacidad de inundar con productos baratos los
mercados internacionales.
2.2. La crisis, el rebote y la recaída

La hoy llamada ‘Gran Recesión’ sorprendió al mundo en el año
2008, causando un freno casi instantáneo de la economía mundial.
Utilizando las cifras de Fondo Monetario Internacional (FMI) (2015 (a)),

en el año 2009 el PGB mundial a precios constantes sube un 0,03%,
mientras el mismo indicador para América Latina cae un 1,27%. En

el período anterior, 2003-2008, el PGB mundial a precio constante
había crecido en promedio un 4,74% anual, mientras América Latina
y el Caribe habían crecido en promedio un 4,7% anual. Una caída
menos impresionante se aprecia en la inversión de ALC (23,3% en
2008 y 20,4% en 2009) y el ahorro nacional de ALC (22,3% en 2008
y 19,6% en 2009), y sin embargo constituye una reacción mayor
frente a la caída de los mismos indicadores a nivel mundial (que caen
aproximadamente 2 puntos porcentuales, frente a los casi 3 puntos
porcentuales de ALC).
El FMI (2015 (a)) calcula anualmente el valor de 3 indicadores del precio
de los commodities. El primero incluye el precio de combustibles y no-
combustibles; el segundo el precio de alimentos, bebidas y productos
industriales, mientras el tercero considera el precio de productos
agrícolas primarios y metales. Tomando como referencia el año 2002,
considerado año previo al comienzo del boom, en el año 2008 los
tres indicadores de precio habían aumentado respectivamente un
196%, un 97% y un 104%. En el año 2009, respecto al año anterior,
la caída de dichos indicadores es de 30%, 16% y 17%. Sin embargo,
se produce un rebote extraordinario y al año 2011 los indicadores
presentan nuevos máximos, que comparados con los valores del año
2008 indican un crecimiento de 11%, 26% y 36%. Es el último año con
buenas noticias para los productores de commodities. El año 2015,
en comparación a los valores de 2008, los indicadores muestran una
caída de 35%, 11% y 14% respectivamente.
Para el FMI (2015 (a)), el panorama en los próximos 5 años (2016-2020)
no es bueno. El PGB global a precios constantes crecería a una media
anual de 3,8%, mientras en ALC lo haría a una tasa media anual de 2,2%.
En este año, 2015 los valores serían respectivamente 3,12% y -0,25%.
En ALC, para el período 2016-2020, la tasa media anual de inversión
sería un 20% y la tasa media anual de ahorro nacional sería 17%.
2.3. La caída del precio de los commodities

El FMI, utilizando “una herramienta llamada análisis espectral, que
descompone las series de precios en componentes con diferentes
periodicidades” (2015 (b): 5), “identifica tres ciclos principales para el
precio real del cobre; un superciclo de 50-60 años, un ciclo medio
de 20 años y un ciclo corto de aproximadamente 10 años” (ibídem).
Los super-ciclos pueden ser “intuitivamente asociados con grandes
aumentos de la demanda global, tales como la industrialización

de fines del siglo XIX, el período de reconstrucción después de la

Segunda Guerra Mundial y la urbanización de la economía china a
partir de los años 90’s” (ibídem).
Usando ahora un modelo econométrico simple combinado con los
pronósticos de la Base de Datos WEO (a julio 2015), el FMI predice
una caída de entre 10% y 15% en el precio nominal del cobre en
2015 respecto a 2014. (2015 (b): 6). El informe concluye estimando
que “la caída del precio del cobre probablemente tendrá un efecto
persistente (aunque no permanente) en el crecimiento del PGB (…)
aunque el impacto de menores precios del cobre en la producción
alcanza su máximo en los primeros 3 años después del shock, la
transición hacia un nuevo y menor estado estacionario del PGB toma
generalmente de 5 a 10 años” (FMI, 2015 (b): 10).
Powell plantea que “como en anteriores auges de precios, los altos
precios impulsaron el crecimiento de la oferta (…) en metales,
muchos nuevos grandes proyectos se iniciaron, pero con los largos
tiempos de desarrollo que se asocian generalmente a la minería”
(2015: 10). Un ejemplo es el caso del proyecto de cobre y molibdeno
Sierra Gorda (Chile), que luego de largos años de desarrollo entró
en producción el año 2014 inundando de molibdeno el mercado,
debido a que privilegió por razones financieras iniciar su producción
en la zona de mayor contenido de molibdeno. Este notable aumento
de la oferta (aproximadamente un 8% de la producción mundial)
ayudó significativamente al desplome del precio del molibdeno,
que en octubre 2015 representa una caída de 87% respecto al precio
máximo durante el auge del 2006.
Powell (2015:10) señala que “siguiendo la Gran Recesión, la demanda
de la OECD se estancó, y finalmente comenzó a disminuir la tasa de
crecimiento de China. Los precios de los metales fueron los primeros
en caer de sus máximos en Q1 2011 y hasta ahora han caído un 38%.
Los precios de los alimentos comenzaron a disminuir en Q2 2011 y
hasta ahora han caído un 18%. Y, finalmente, el precio del petróleo
colapsó”.
En su análisis, Powell concluye que “las proyecciones indican que el
precio real de los commodities no rebotará a los niveles de precio
previos. Los precios del petróleo y en una menor extensión los precios
del cobre podrían tener algún rebote parcial, aunque se espera que
continúen cayendo en el corto plazo. Se espera que los precios de
los alimentos continúen cayendo desde los actuales niveles en los
próximos años” (op.cit: 11-12).
El FMI, basado en el análisis del precio del cobre para el período 1900-
2014, concluye que el precio real medio del cobre, expresado en

dólares de 1998, es de US$/Lb 175, y plantea que “en el largo plazo, los
precios reales del cobre tienden a revertir desde máximos históricos

a su valor medio” (2015 (b): 4). Al observar el comportamiento
en el largo plazo, se advierte que históricamente el precio se ha
mantenido por largos períodos por debajo del precio medio real (35
años después del término del primer superciclo, 21 años después del
término del segundo superciclo). Expresado en términos del valor
actual del dólar, la historia hace temer que el precio del cobre se
mantenga por debajo de cUS$ 250 por un período largo.
2.4. Los otros factores

a) Funcionamiento del mercado
Commodities como los metales y el petróleo, se transan con alta
transparencia en mercados abiertos que conocen los planes de
producción de las empresas mineras, los stocks acumulados en las
bolsas, los stocks estratégicos mantenidos por los principales países,
los costos de producción de la gran mayoría de los productores, y los
estudios que siguen de cerca la evolución de los niveles de demanda.
Se conocen asimismo los planes de exploración y desarrollo de
nuevos proyectos, con los niveles esperados de la futura producción
y los costos de producción calculados. En este escenario el precio
queda determinado por el equilibrio oferta-demanda y por las
expectativas de cambio que tienen los agentes intervinientes.
Como eventuales perturbaciones aparecen los fondos especulativos
que invierten en commodities, las decisiones distorsionadoras de
algunos países (que subvencionan la producción para evitar costos
sociales derivados del cierre de yacimientos no competitivos), las
potenciales medidas de presión o protección de algunos productores
(que deciden disminuir su producción buscando afirmar el precio,
o que deciden no enviar toda su producción al mercado, formando
stocks públicos -como hizo la industria del cobre a inicios del siglo XXI).
b) Factores de demanda
Tal y como el surgimiento de China y su transformación desde un
país rural a una economía urbana explica el tercer superciclo en la
historia de los commodities, las expectativas del surgimiento de India
primero, y luego de los países de la Asociación de Países del Sudeste
Asiático (ASEAN), concatenados adecuadamente en el tiempo con lo
que aún resta por suceder con el fenómeno del surgimiento de China,
podrían sugerir que un cuarto superciclo ocurriría antes del plazo

que sugiere la separación de los 3 superciclos anteriores (centrados

aproximadamente en 1910, 1962 y 2011 sugieren separaciones de
50 años).
c) Factores de sustitución
El acelerado desarrollo de la ciencia y la tecnología que vive
actualmente la sociedad internacional hace temer que la aparición
de sustitutos (energías renovables en el caso del petróleo, nuevos
materiales en el caso de los metales) impacte de manera significativa
en el mediano plazo a la demanda de commodities.
d) Factores de producción
El desarrollo de la explotación de yacimientos marinos en aguas
internacionales (no sólo petróleo, sino también metales) podría
afectar la exclusividad que han tenido históricamente los países
productores de commodities. Lo mismo sucedería cuando el hombre
sea capaz de extraer y utilizar riquezas naturales presentes en otros
planetas.
2.5. ¿Qué se puede esperar en el mediano plazo?

Los escenarios de proyección son muy variados, aunque todos
coinciden con un período de precios bajos que se prolongará al
menos hasta el año 2020. Las proyecciones de Powell (2015) sugieren
para el resto de esta década precios del barril de petróleo por debajo
de los 60 dólares; cobre debajo de los 250 dólares por libra; poroto de
soja abajo de 300 dólares por tonelada, maíz en torno a US$/ton 120;
trigo en torno a US$/ton 200.
Por fin, la industria de commodities debe aceptar que los buenos
tiempos terminaron, enfocarse en la disminución de costos, postergar
desarrollos que impliquen nueva producción hasta más allá del año
2020. Además, los países commodity-dependientes deben ajustar su
gasto a la disminución de los ingresos del Estado, cuidar los Fondos
Soberanos pensando en que el período malo no es corto, meditar
positivamente en el desaprovechamiento del superciclo en retirada,
y entender que no es posible basar el desarrollo de largo plazo en
la riqueza natural de sus países, sino en el potenciamiento de sus
habitantes.
Respondiendo a la pregunta de la Introducción, ¿una crisis
latinoamericana causada por el freno del crecimiento chino?,
claramente no es el freno del crecimiento chino el que causa la crisis
latinoamericana, sino el término natural de un proceso que, al igual

que la industrialización de inicios del siglo XX y la reconstrucción
post-Segunda Guerra Mundial, tenía un inicio y un fin determinado.

Si algo aceleró este fin de ciclo, fue la Gran Recesión gatillada en el
año 2008 por la especulación financiera e inmobiliaria.
3. Industria automotriz e inversión china: Cadenas

de valor y desarticulación de la política industrial
En la actualidad, la coyuntura del sector se plantea como una
encrucijada de tres factores concurrentes. En primer lugar, la sólida
conformación de cadenas de valor regionales estructuradas, al interior
del MERCOSUR, entre Brasil y Argentina como actores y mercados
preponderantes. El sector conforma, a partir de esta integración, el
“corazón” económico del MERCOSUR. En segundo lugar, la crisis del
sector ha repercutido en la relación bilateral entre Argentina y Brasil,
poniendo en cuestión los mecanismos tradicionales de política
industrial y administración del comercio exterior; estos mecanismos,
sin embargo, se han venido renovando a través de negociaciones
bilaterales. En tercer lugar, la irrupción de China y de sus compañías
en tanto actor sectorial de peso, ha contribuido indirectamente a
poner en cuestión a los procesos de integración regional, abriendo
asimismo la participación de nuevos actores en la industria
automotriz; esto es, a Uruguay como tercer jugador en el sector, y a las
corporaciones transnacionales argentinas como agentes asociados
a la estrategia china de inversión. Esta última, a su vez, presenta
intereses y lógicas divergentes a las adoptadas tradicionalmente por
los gobiernos argentino y brasileño y por las corporaciones europeas
y norteamericanas ya consolidadas y, finalmente, ha incidido en el
comportamiento reciente del gobierno de Brasil.
Analizaremos esta encrucijada, primero, a través del examen de la
política industrial tradicional del MERCOSUR y de las negociaciones
bilaterales argentino-brasileras. En segundo lugar, estudiaremos
la estrategia de inversión de las compañías automotrices chinas
emergentes, analizando a través de esta estrategia la aparición de los
nuevos actores recientemente mencionados.
3.1. Argentina y Brasil: comercio exterior administrado.

La instantánea del comercio bilateral argentino-brasileño muestra
una relación a partir de la cual la balanza es relativamente

equilibrada, aunque desglosada en los siguientes elementos: déficit

para Argentina en el comercio de autopartes (esto es, prevalencia
de la importación de autopartes brasileras como insumo para la
producción de automóviles en establecimientos fabriles radicados
en Argentina), y superávit argentino en la venta de automóviles
terminados, a partir de la modalidad de fabricación recién expuesta
(UNCTAD. 2015)1.
Políticamente, esta relación fue consolidada a través de la
administración bilateral del comercio: amén de la promesa
reiteradamente postergada de alcanzar el libre comercio sectorial en
un futuro cercano, en la práctica se ha procurado el equilibrio global
del sector a través del establecimiento de aranceles diferenciados
por cuota (“flex”) establecidos por medio de Protocolos Adicionales
(PPAA) al Acuerdo de Comercio Exterior (ACE) a partir de los cuales,
fijado un techo diferenciado de exportaciones e importaciones
para cada parte (1,95 para Argentina, y 2,5 para Brasil), el exceso de
importaciones superado el“flex”se ve fuertemente arancelado. De esta
manera, si Argentina sufre una relación deficitaria con Brasil a partir
de la cual las importaciones exceden en un 95% a las exportaciones,
las ventas brasileras restantes serán fuertemente gravadas (en
un 75% del ACE para las autopartes, y un 70% del mismo para los
vehículos terminados). A la inversa, si las exportaciones argentinas
exceden en un 250% a sus importaciones, regirá automáticamente
la penalización arancelaria del “flex” para las importaciones restantes.
El mecanismo del “flex” fue implementado por primera vez en
el año 2000, y ha sido progresivamente incrementado hasta los
valores actuales (el flex inicial era de 1,10 en 2001) y diferenciado
(en el acuerdo original, no existía tratamiento arancelario bilateral
diferenciado según se presentase el déficit para la Argentina o para
Brasil). El acuerdo bilateral debía caducar a mediados de 2013 y ha
sido renovado recientemente, por un año a partir del 1 de julio de
2015.
Las negociaciones fueron particularmente tensas hasta alcanzar
el acuerdo original, coincidiendo con la agudización de la crisis
argentina y la ralentización del crecimiento económico brasileño
en las postrimerías del gobierno de Fernando Henrique Cardoso.
Evidentemente, la superación de estas crisis y la buena sintonía
política de las administraciones progresistas a ambos lados, aceitaron
las negociaciones posteriores. Ello implicó, además de la ampliación
de MERCOSUR a otros aspectos extracomerciales (integración
productiva, política y educativa, por ejemplo), la decisión fáctica
de postergación del libre comercio intrarregional como horizonte
económico deseable (BID, 2013: 74 y ss.).

No obstante, la actual recesión brasilera y la ralentización del
crecimiento económico argentino han puesto en tensión la centralidad

de los acuerdos bilaterales de administración del comercio al interior
de la industria automotriz, amén de la renovación de los PPAA al ACE.
Esto ha motivado a los dos gobiernos mencionados a la búsqueda de
mecanismos y estrategias adicionales para administrar su comercio
exterior. En el caso de Argentina, el país se ha embarcado desde 2012
en el establecimiento de mecanismos administrativos de restricción
de las importaciones, que han provocado no pocas fricciones con las
compañías locales (automotrices entre ellas), y con sus principales
socios comerciales.
En el caso de Brasil, en octubre de 2012 el gobierno estableció el
programa “Innova-Auto”, que en la práctica significó la desgravación
total del Impuesto a la Producción Industrial (IPI) para las firmas
productoras locales que se comprometieran al cumplimiento de
estándares de excelencia en las siguientes áreas: aumento de procesos
productivos nacionales aplicados a los vehículos; inversiones en I+D
e innovación; desarrollos de Ingeniería y capacitación a proveedores;
mejoras en la eficiencia energética y procesamiento de combustibles;
y mejoras medioambientales (reducción de gases). Para las firmas
que no se adecuen a estos estándares, se dispuso desde el 1 de enero
de 2013 un fuerte incremento del 100% en el IPI.
Argentina consiguió del gobierno brasilero, en tanto, la incorporación
de las compañías radicadas en el país austral al régimen de Innova-
Auto, entendiéndolas como empresas regionales. Sin embargo, a
pesar de esto y de manera relevante para nuestros propósitos, el
régimen de Innova-Auto facilita la obtención de ventajas fiscales
para las firmas externas que deseen radicarse en Brasil aplicando
estándares productivos de excelencia. Este es el caso de las
compañías chinas.
3.2. La expansión de las automotrices chinas al interior del

MERCOSUR
El cuadro actual de expansión de las empresas automotrices chinas
plantea: a) su concentración en Brasil como destino privilegiado;
b) la elección de Uruguay como sede de radicación emergente; y
c) la preponderancia de tres grandes compañías, Chery y JAC como
actores principales, y Lifan como actor emergente.
Este cuadro viene dirigido por una decisión estratégica adoptada
por el gobierno chino desde 2002 (la política de Going Out, o

internacionalización de sus compañías más competitivas, la mayoría

de ellas de propiedad estatal) que privilegia la búsqueda de mercados,
la ruptura de barreras culturales y de confianza, la imposición de
marcas propias, y la exportación del capital afluente a la economía
doméstica desde 1995. Todo esto, antes que la generación de flujos
de retorno rápidos de inversión. En pocas palabras, se trata de una
decisión política de largo plazo.
Las inversiones chinas en el sector automotriz persiguen el
objetivo de aprovechar el potencial del mercado interno brasilero,
particularmente en el segmento de automóviles baratos. Este es el
ejemplo de las inversiones de Chery en San Pablo, y de JAC Motors
en Bahía, que anunciaran oportunamente proyectos por un valor
conjunto de 900 millones de dólares. Más allá de eso, Dongfeng Motors
anunció además la instalación de una unidad para la producción de
camiones en el sur del país. Finalmente, Lifan inició sus operaciones
brasileras en 2012, utilizando a Uruguay como plataforma a partir de
la cual exportar los coches producidos en la planta ensambladora
instalada en el país platense. Esto le permitió escalar posiciones en
el mercado de manera sorprendente, colocando en la actualidad al
modelo utilitario pequeño “X60” como el vehículo chino más vendido
en Brasil en 2015.2 De manera significativa, Lifan consiguió que sus
importaciones desde Uruguay ingresase al programa Innova-Auto
(de la misma manera en que lo consiguió el gobierno argentino
para las exportaciones de las cadenas internacionales), evitando el
recargo del IPI. La estrategia de Lifan, a partir de este éxito en el corto
plazo, consiste en saturar la producción de su planta uruguaya hasta
alcanzar el ensamble de 20 mil unidades anuales, para a partir de
allí iniciar el proceso de radicación directa en Brasil. Las autoridades
locales de la empresa prevén alcanzar este objetivo para 2016.3
Distinta es la suerte que ha corrido los primeros y más relevantes
jugadores chinos en la industria automotriz del MERCOSUR, Jac Motors
y Chery. En el primer caso, el proyecto de inversión mencionado en
primer término para la radicación de una planta en Bahía ha sufrido ya
una primera postergación, previéndose la apertura de la fábrica para
el año entrante. Esto se debe a las reticencias existentes al interior
del gobierno estadual de Bahía para la liberación de 120 millones
de reales a su cargo en el proyecto, ante el avance de los socios
chinos frente a la parte brasilera, que alteró la composición inicial del
joint-venture (organizado inicialmente con el grupo local SHC).4 En
segundo lugar, se habría demorado aparentemente el otorgamiento
de licencias ambientales,5 necesario como hemos visto para acceder
al programa Innova-Auto.
En el caso de Chery, la empresa desarrolló una estrategia inicial de
importación de vehículos desde China, lo que le trajo numerosas

dificultades para poder sortear los ACE de MERCOSUR. Esto fue
particularmente grave para la línea de productos que se ofrecían,

por cuanto Chery pugnaba por competir en el segmento de mercado
de vehículos económicos. Frente a estas dificultades fue que la
empresa concretó finalmente su proyecto de instalación de líneas de
montaje en la planta paulista inaugurada en 2014 (en la localidad de
Jacareí), con la aspiración de alcanzar una producción anual de 30
mil unidades para su venta en el mercado doméstico.6 Ello ocurrió
no obstante en un proceso no exento de dificultades, por cuanto
la planta recién inaugurada debió afrontar una serie de huelgas
acaecidas a mediados de este año, ante el incumplimiento de los
estándares laborales locales.7 Chery combinó estas estrategias, sin
embargo, con su radicación previa en Uruguay, esta vez asociada con
el grupo argentino Socma, controlado por el influyente empresario
Franco Macri. La automotriz china inició el mencionado joint-
venture en 2007, con su planta orientada al mismo segmento de
mercado al que apuntaban sus restantes operaciones (vehículos
económicos), pero apuntando a la colocación de estas unidades a lo
largo de todo el MERCOSUR, en una ambiciosa y temprana apuesta.
El emprendimiento contó con la calurosa recepción del gobierno
uruguayo. Sin embargo, si seguimos las declaraciones de su socio
local, esto habría suscitado la hostilidad de la Argentina, que aplicó
cuotas a la importación de los automóviles producidos por el joint-
venture.8 A resultas de esto, el emprendimiento finalizó en marzo de
2015 con el cese de producción de la planta Chery-Socma uruguaya.
Tres años antes, Franco Macri había ya expresado públicamente
reclamos similares a la prensa argentina acerca de esta alegada
hostilidad del gobierno a sus operaciones.9 Cabe destacar que previo
a esta instalación fabril, Chery ya contaba con una aceitada red de
concesionarios en Uruguay con vistas a la apertura del mercado
sudamericano a partir de la importación directa desde China.
Lo que estos casos revelan, es fundamentalmente la indiferencia
de la estrategia de inversión de las compañías chinas, fuertemente
alentadas e intervenidas por el gobierno del país asiático, respecto al
proceso de integración regional del MERCOSUR y a sus mecanismos
de administración del comercio. Aparentemente, el gobierno chino
ha preferido negociar país por país dentro del bloque, obteniendo
ventajas locales y leyendo las oportunidades que su estrategia de
inserción y adecuación a las condiciones de mercado le estaban
dictando, antes que estructurar su producción de acuerdo a la
pauta ya establecida por las compañías europeas y norteamericanas
consolidadas en la región (producción de autopartes y vehículos en
Brasil, producción de vehículos en Argentina, y colocación prioritaria
de las unidades terminadas en Brasil de manera prioritaria y con la
Argentina como mercado secundario). Para ello, ha activado sus

contactos con corporaciones locales argentinas y brasileñas (es

necesario recordar que Franco Macri, por ejemplo, posee una sólida
experiencia en emprendimientos conjuntos con capitales chinos
en áreas tan diversas como producción agropecuaria, transporte
y energía) y, o bien ha obtenido ventajas puntuales por parte del
gobierno brasileño a través del programa Innova-Auto en una
coyuntura de contracción sectorial y económica general en Brasil, o
bien ha suscitado la hostilidad del gobierno argentino, que continúa
pugnando por redefinir las reglas de juego de la política industrial
y arancelaria en el seno del MERCOSUR. Es decir, que el proceso
de expansión de la industria automotriz china en el Cono Sur de
América Latina es un proceso independiente de las negociaciones
de China con los gobiernos de la región, viniendo dictado en cambio
de manera preferente por el perfil de expansión definido para sus
empresas. Llama la atención finalmente en este contexto, la ausencia
de inversiones fabriles anunciadas para su radicación en Argentina.
Conclusiones finales
Acorde a lo discutido en este trabajo, hemos visto la intensificación
de la relación bilateral China-ALC, a pesar de una inflexión en los
niveles del comercio.
Merece destacarse en este sentido la institución del FCC, en tanto
ejemplo de una transformación en el perfil de relacionamiento de
China con la región, hasta entonces basado en contratos bilaterales y
en el establecimiento de asociaciones estratégicas con algunos de los
principales países, además de en los acuerdos de libre comercio como
los realizados con Chile y Perú. Cabe destacar que la gran capacidad
financiera de China tiene el potencial de estimular inversiones en
un sector carente de capitales como lo es la infraestructura de la
región. No obstante, la mayor implicación de China en ALC puede
despertar cierta desconfianza en el tradicional hegemón en la región,
particularmente a través de la realización de inversiones en los países
más distantes de la influencia de los EEUU como los países del ALBA:
Bolivia, Venezuela, Ecuador y Nicaragua.
Por otro lado, acerca de nuestra pregunta sobre el papel de la
desaceleración china en la caída acentuada de los precios de los
commodities, nuestra respuesta es NO. No hay una caída en la
demanda china, sino una caída en el ritmo de crecimiento de la
demanda china. Entre otras cuestiones, la maduración de ciertos
emprendimientos en el sector de commodities explica parte
importante de la caída de los precios, debido al aumento de la oferta

y al fin de un ciclo. También cuenta allí la propia desaceleración de
la economía mundial que persiste, en líneas generales, desde el

estallido de la crisis financiera en 2008.
Finalmente, la cadena automotriz del MERCOUR tiende a sufrir fuertes
impactos con la llegada de competidores chinos; particularmente, se
ve afectada la articulación actual entre Argentina y Brasil. Así como
asistimos a la emergencia y consolidación de empresas japonesas
y luego de empresas coreanas, en un mercado antes controlado
por empresas occidentales, la creciente participación de empresas
chinas tiende a provocar una transformación en el paradigma de
organización del sector.
Conforme advertía Oded Shenkar (2005) a mediados de la década
pasada, la emergencia de China no es similar a la emergencia de
Japón, sino a la de los Estados Unidos al final del siglo XIX. Nuestra
región, en tanto actor pasivo en las relaciones internacionales, será el
escenario de muchas transformaciones derivadas de la construcción
de un nuevo actor de peso en el mundo contemporáneo.
Notas
1. Concretamente, el último año ha mostrado un saldo bilateral
favorable a la Argentina en vehículos (autos particulares y
camiones) de 2355 millones 200 mil dólares; en autopartes, el
superávit para Brasil fue de 718 millones 500 mil dólares. El saldo
global bilateral del sector, en tanto, mostró en 2014 un superávit
para la Argentina de 1520 millones 543 mil dólares.
2. “Chinês mais vendido do Brasil, SUV Lifan X60 celebra dois anos no
país”,Uol, 21 de mayo de 2015, en http://carplace.uol.com.br/suv-
lifan-x60-celebra-dois-anos-no-pais/, acceso el 17 de octubre de
2015.
3. “Lifan mantém acordo no Uruguai, mas mira fábrica no Brasil,” Terra,
6 de junio de 2014, en http://economia.terra.com.br/carros-motos/
lifan-mantem-acordo-no-uruguai-mas-mira-fabrica-no-brasil,fb9
edf1e93666410VgnVCM3000009af154d0RCRD.html , acceso el 17
de octubre de 2015.
4. “Empréstimo atrasa e fábrica da JAC Motors só em 2016,” Uol,
10 de febrero de 2015, en http://atarde.uol.com.br/economia/
noticias/1659078-emprestimo-atrasa-e-fabrica-da-jac-motors-so-
em-2016-premium , acceso el 17 de octubre de 2015.
5. Ibíd.
6. “CHERY VAI INVESTIR R$ 400 MILHÕES EM LINHA DE MONTAGEM
DE SUV EM JACAREÍ (SP),” Estado de San Pablo – negocios, 20 de julio

de 2015, en http://epocanegocios.globo.com/Informacao/Acao/

noticia/2015/07/chery-vai-investir-r-400-milhoes-em-linha-de-
montagem-de-suv-em-jacarei-sp.html , acceso el 17 de octubre de
2015.
7. “AUDIÊNCIA TERMINA COM ACORDO PARCIAL ENTRE CHERY E
TRABALHADORES EM GREVE,” Estado de San Pablo – negocios, 6 de
mayo de 2015, en http://epocanegocios.globo.com/Informacao/
Acao/noticia/2015/07/chery-vai-investir-r-400-milhoes-em-linha-
de-montagem-de-suv-em-jacarei-sp.html , acceso el 17 de octubre
de 2015.
8. “Chery-Socma bajó la cortina tras lidiar con obstáculos para
exportar”, El Observador, 20 de mayo de 2015, en http://www.
elobservador.com.uy/chery-socma-la-cortina-lidiar-obstaculos-
exportar-n508172 , acceso el 9/25/15.
9. “Por las trabas de Moreno, una automotriz de Uruguay amenaza
con cerrar”, InfoBae, 20 de julio de 2012, en http://www.infobae.
com/2012/07/20/660131-por-las-trabas-moreno-una-automotriz-
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presidente-xi-jinping-en-i-foro-celac-china. Acceso el 25/10/2015.

India y América Latina:
relaciones estratégicas
en un nuevo contexto
económico
Ignacio Bartesaghi1
75
Introducción
Ignacio Bartesaghi
Muchas de las proyecciones económicas internacionales coinciden

en el papel que jugará India en la economía internacional de los
próximos veinte años, aseveración que no implica que dicha potencia
asiática ya no esté en un sitial de privilegio en ese sentido.
La importancia de China en la economía internacional, tanto por su
desempeño económico como por la profundidad y celeridad de las
reformas internas, ha de cierta forma restado atención a India, país
que también registra tasas de crecimiento muy elevadas y que ha
implementado reformas estructurales en los últimos 10 años. En
efecto, debe tenerse en cuenta que en 2015 el PIB de India ya se
encuentra creciendo a tasas superiores que el de China, a lo que debe
adicionarse que será en poco tiempo el país con mayor población
mundial.
Las reformas de India comenzaron en la década del noventa, de forma
paralela al inicio de un nuevo ciclo económico en América Latina
(AL), que luego fue profundizado en los primeros años del nuevo
siglo. Una de las características de la región en cuanto a su estrategia
de inserción, tuvo que ver con la profundización de las relaciones
con Asia Pacífico, en particular con China y en menor medida con
India y otras economías asiáticas que pasaron a explicar gran parte
del crecimiento mundial, en momentos en que las grandes potencias
atravesaban por profundas crisis económicas y políticas.
Varios son los efectos positivos derivados de esta nueva coyuntura
económica, los que pueden analizarse desde la óptica económica,
social, comercial o de las relaciones internacionales. Pero
centrándonos sólo en uno de ellos, es clara la dependencia generada
por la región con China, especialmente en lo que tiene que ver con
la proveeduría de algunos bienes primarios, los que de acuerdo
a algunos analistas, llevó a impulsar lo que se ha denominado
como la reprimarización de las exportaciones de AL, si bien existen
excepciones.
En este escenario - potenciado por la baja de las tasas de crecimiento
de China y por el cambio en la estrategia de crecimiento de dicho
país - para la región es imperiosa la mirada más estratégica en cuanto
a las políticas de inserción internacional, para lo cual será necesario
adelantarse a los cambios e identificar nuevos socios que abran
oportunidades comerciales y de asociación en sectores donde AL
posee ventajas competitivas.
Las relaciones entre Latinoamérica e India tienen un enorme
potencial, mucho más si se tiene en cuenta que India aún explica una

pequeña porción del comercio mundial en relación a su población
India y América Latina: relaciones estratégicas en un nuevo contexto económico

y que además cuentan con un bajísimo flujo comercial con AL.
El desafío será generar una relación comercial que no replique
necesariamente la que caracteriza actualmente el comercio con
China, sino como progresivamente también está ocurriendo con el
mencionado país, que incorpore a la agenda otros asuntos que vayan
más allá del comercio de bienes.
La importancia de India en el comercio

internacional
Cualquier caracterización realizada sobre India debe tener en cuenta
la complejidad del país, lo que lleva a que cualquier actor ya sea
académico, gubernamental o empresarial que pretenda avanzar en
el estudio o contactos con dicha economía, realice un ejercicio de
segmentación para tener mayor éxito.
Entre otras características, se la conoce como la mayor democracia
del mundo, dado que cuenta con una población que supera los
1.200 millones de habitantes, de los cuales la mitad tiene menos de
25 años. En cuanto a la división administrativa, hay 29 Estados los
que poseen problemáticas bien dispares, el país reconoce 18 idiomas
oficiales, si bien hay un uso generalizado del idioma inglés, el que por
cierto ha actuado como integrador del país.
En cuanto al desempeño económico, en la última década India
ha superado un crecimiento promedio del 7%, si bien continúa
enfrentando importantes desafíos sociales en vivienda, salud,
educación, infraestructura, informalidad y distribución del ingreso,
entre otros. Los problemas mencionados afectan naturalmente el
entorno de negocios del país, en donde ocupa muy malas posiciones
en los rankings internacionalmente aceptados como el Doing
Business o el World Economic Forum.
Más allá de que las estadísticas de empleo del país presentan un
importante rezago, las informaciones oficiales indicarían importantes
logros en este sentido, pasando de una tasa de desempleo del 41,5%
en el año 2000 al 28,1% en 2010, creando más de 11 millones de
empleos por año a través de programas sociales que atacaron la
emergencia social que presentaba el país. Se trata de una nación con
importantes desafíos en infraestructura, si bien en los últimos años
las inversiones han sido cuantiosas en sectores como el ferroviario,

carreteras, red de telecomunicaciones, puertos, entre otros sectores.
Ignacio Bartesaghi
En los hechos, las inversiones en estos sectores superaron los US$

600 mil millones entre los años 2010 – 2015 (Bhojwani, 2014).
En cuanto a la política comercial de India, podría aseverarse que se
trata de una economía proteccionista en términos internacionales,
lo que podría confirmarse analizando el arancel promedio del país,
el número de medidas de defensa comercial y restricciones no
arancelarias aplicadas, como así también el número de acuerdos
comerciales firmados por India, en este último caso diferenciándose
de las otras economías asiáticas, que como es sabido han suscrito un
importante número de acuerdos en la última década.
En efecto, India cuenta con un arancel consolidado promedio del
48%, mientras que el arancel aplicado asciende al 13,5%, compuesto
por 33,5%% agrícola y 10,2% no agrícola (OMC, 2015). En cuanto
a las medidas de defensa comercial, de acuerdo a la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y a la base Global Trade Alert, se trata de
uno de los países con un mayor número de medidas implementadas
(Bartesaghi, 2014).
En el frente externo, tanto en el comercio de bienes como de servicios,
el país muestra un importante dinamismo. En efecto, entre los años
2001 – 2013, la participación de India en el comercio internacional
pasó del 0,8% al 2,5%.
Gráfico 1 –
Participación de India en el comercio internacional
(En bienes medido por las importaciones)
3,0%
2,7%
2,5% 2,5%
2,5%
2,3%
2,1%
1,9%
2,0%
1,6%
1,5%
1,5% 1,3%
1,1%
0,9%
1,0% 0,9%
0,8%
0,5%
0,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: elaboración propia en base a Trade Map.

El comercio exterior de India creció pronunciadamente en los

últimos años, a un ritmo muy superior al del comercio internacional.
De todas formas presenta un indicador exportador per cápita muy
bajo, ya que el país ocupa la posición Nº19 en exportaciones y
Nº12 en importaciones (OMC, 2014). Entre los años 2001 – 2014, las
importaciones de bienes crecieron a una tasa anualizada del 19%
frente al 16% de las exportaciones, lo que lleva a que el país presente
un déficit comercial en bienes que ascendió a cerca de los US$ 150
mil millones en 2014. En cuanto a los servicios, el país muestra índices
de competitividad más elevados que en bienes y se ha convertido en
el principal exportador mundial de algunas categorías, lo que hace
que ocupe la posición Nº4 como exportador de servicios y Nº9 como
importador a nivel mundial. Las exportaciones de servicios de la
India superaron los US$ 150 mil millones y crecieron a una tasa del
14% entre los años 2005 y 2013 (OMC, 2014).
Analizando las relaciones comerciales del país por socio comercial,

en el caso de las importaciones, se destacan China, Arabia Saudita,
Emiratos Árabes Unidos, Suiza, Estados Unidos, Qatar e Irak.
Venezuela es el único país latinoamericano con importante presencia
como proveedor de India, lo que se explica por las colocaciones
de petróleo. Entre los años 2001–2014, China fue el país que ganó
mayor participación en las importaciones totales de India (nueve
puntos porcentuales), seguido por otros países exportadores de
petróleo, dado que es el principal bien importado por India, llegando
a explicar cerca del 40% del total adquirido por dicho país en 2014.
En importancia le sigue el oro en bruto y diamantes (Capítulo 71),
llegando a explicar el 13% del total importado en 2014, siendo Suiza,
Emiratos Árabes Unidos, Bélgica, Hong Kong, Israel, Estados Unidos,
Australia y Botsuana los principales proveedores de dicho bien.
El sector energético es clave para India, ya que al igual que otras

potencias como China, posee dependencia externa en este sentido
más allá de las inversiones proyectadas en energía nuclear, solar y
eólica. Actualmente, el carbón explica más del 55% de la oferta
eléctrica del país, pero las inversiones en la energía nuclear, eólica y
solar serán muy importantes en los próximos diez años de acuerdo
a las proyecciones. En el caso de las exportaciones, Estados Unidos
es el principal comprador pero como también ocurre con las
importaciones de India, perdió participación en el período (seis
puntos porcentuales). En importancia le sigue Emiratos Árabes
Unidos, que ganó participación en el período, junto con Hong Kong,
China y Arabia Saudita.

India y América Latina: algunas características de la
Ignacio Bartesaghi
relación2
Tanto Asia Pacífico como América Latina y el Caribe (ALC), han crecido
considerablemente en los últimos años, mostrando transformaciones
que han posicionado a algunos de sus países como potencias
emergentes que ya son reconocidas como interlocutores legítimos
frente a las potencias centrales, como por ejemplo el caso de India
y Brasil en el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica)
(O’Neill, 2001).
En claves comerciales, la evidencia empírica confirma la importancia
progresiva de la relación entre ALC e India (CEPAL, 2007; 2012), ya
no sólo en términos comerciales. A su vez, la relación entre los dos
actores debe dimensionar la importancia de la relación bilateral
entre Brasil e India, que coinciden ya no sólo en el mencionado grupo
BRICS, sino también en el IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), mostrando
intereses comunes en temas de suma relevancia geopolítica como la
reforma de los organismos internacionales, en especial la puja por un
sitio permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
la relación de ambos Estados con China, sus intereses en África, la
cooperación científica, agroindustrial, energética y militar entre otros
espacios.
Los intereses de India en ALC encuentran relación con el accionar de
China en dicha región. Desde la óptica diplomática, India reconoció
la necesidad de profundizar su relación con ALC, lo que es necesario
para aumentar su presencia en el sistema internacional, el que le
exige una mayor preponderancia y por tanto, mejores equilibrios con
China y Estados Unidos.
En los apartados siguientes se mencionarán los principales avances
de la relación analizados a través del comercio de bienes, los tratados
de libre comercio -importante restricción en la profundización de la
relación con India- y las inversiones, especialmente destacando la
asociatividad entre empresas de las dos regiones.
Comercio
Si bien el comercio entre India y ALC no superó los 50 mil millones en
2014, lo que es un monto relativamente bajo (el comercio bilateral
entre Brasil y Argentina fue de aproximadamente 30 mil millones en
el mismo año), las tasas de crecimiento son muy elevadas. En efecto,
mientras que las exportaciones totales de India aumentaron a una

tasa anualizada del 16% entre los años 2001–2014, las destinadas a

ALC lo hicieron al 23%. En el caso de las importaciones, las totales
crecieron al 19%, pero las compras desde ALC lo hicieron al 35%, lo
que adelanta la potencialidad del comercio bilateral entre los dos
actores. La región posee una balanza comercial muy favorable con
India, lo que tiene que ver fundamentalmente con las adquisiciones
de petróleo.
En cuanto a los productos exportados por India a ALC en 2014,
diez bienes explicaron el 72% de las colocaciones de este país,
destacándose los combustibles minerales, los vehículos automóviles
y sus partes, los productos químicos, los productos farmacéuticos,
las máquinas y artefactos mecánicos, la fundición de hierro y acero,
aluminio y las manufacturas de aluminio, los productos diversos de la
industria química, algodón y filamentos sintéticos y artificiales.
De los bienes mencionados, los que registraron tasas de crecimiento
superiores a la registrada por las colocaciones totales a ALC, fueron
los combustibles minerales, el aluminio y manufacturas de aluminio,
los filamentos sintéticos o artificiales, los vehículos automóviles y sus
partes, las máquinas y artefactos mecánicos y la fundición de hierro
o acero. En cuanto a la importancia como destino de exportación
de India en el total de las colocaciones, ALC es un comprador de
importancia en aluminio y sus manufacturas, explicando el 20%
del total colocado por el país asiático en 2014, seguido por los
vehículos automóviles y sus partes (17%), productos químicos (16%)
y filamentos sintéticos (15%).
Replicando el análisis pero para las importaciones de India desde
ALC, los principales diez bienes importados explicaron el 96% del
total adquirido desde la región en 2014, pero sólo los combustibles
minerales representaron el 72% del total. Cabe resaltar que dicho
bien prácticamente no era importado por India desde ALC en
2001. Los otros productos destacados fueron minerales escorias
y cenizas; grasas y aceites minerales; perlas finas o cultivadas;
azúcares y productos de confitería; fundición de hierro o acero;
máquinas y aparatos mecánicos; máquinas y aparatos eléctricos;
madera; y productos químicos. Respecto a la importancia como
proveedor, ALC se destaca en azúcares y productos de confitería
explicando el 85% del total importado por India a nivel mundial.
Otros bienes destacados por la dependencia con la región son los
minerales escorias y cenizas, los cereales (si bien no está dentro de
los principales bienes importados), los combustibles minerales y los
cueros, todos bienes de base primaria.
En lo que refiere a los socios comerciales, en el caso de los proveedores
de India de la región existe un importante nivel de concentración,

especialmente en el caso de Venezuela que explicó el 39% del total
Ignacio Bartesaghi
adquirido por India desde ALC. Le siguen en importancia Brasil,

Colombia, México, Chile y Argentina que participaron en otro 53% del
total. Se destacan algunas variaciones en las participaciones, donde
además de Venezuela, aumentan la presencia como proveedores
Colombia, México, Chile y Ecuador. En el caso de las exportaciones
de India a ALC, se destacan las ventas de India a Brasil, destino que
en 2014 llegó a explicar el 44%, seguido por México que representó
el 19% del total. Así como ocurre en las importaciones, se destacan
Colombia, Perú y Chile.
Acuerdos de libre comercio

India es miembro originario de la OMC e ingresó al GATT (Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) el 8 de julio de
1948, adhirió al Acuerdo sobre Tecnología de la Información y es
observador del Acuerdo de Contratación Pública de la OMC. Se trata
de un país que implementa medidas de defensa comercial de forma
regular y ha activado el Sistema de Solución de Diferencias de la
OMC en más de una oportunidad. En cuanto al Programa de Doha
para el Desarrollo, India ha jugado un papel de importancia en las
negociaciones, liderando incluso algunas propuestas en el marco
de los diferentes grupos de negociación en temas como agricultura,
acceso a los mercados para productos no agrícolas, servicios, la
facilitación del comercio y propiedad intelectual.
De acuerdo al último examen de política comercial de India realizado
por la Secretaría de la OMC (OMC, 2015), el país firmó siete acuerdos
comerciales y se encuentra negociando con la Unión Europea
(UE), un acuerdo que encuentra dificultades. Entre los firmados, se
destacan el que lo vincula con la Unión Aduanera de África del Sur,
la Asociación Europea de Libre Comercio, el Consejo de Cooperación
del Golfo y Nueva Zelanda. También integra el acuerdo Comercial de
Asia Pacífico, ha cerrado un acuerdo con la Asociación de Naciones
del Sudeste Asiático (ASEAN) -ya tenía acuerdos bilaterales con
algunos de los socios de la ASEAN como Tailandia, Singapur y más
recientemente con Malasia. India también avanzó con Corea del
Sur y Japón, además de participar en algunas iniciativas regionales
como el Golfo de Bengala para la Cooperación Multisectorial Técnica
y Económica.
Los acuerdos de India con América Latina son limitados en cuanto
al alcance, ya que dicho país ha suscrito acuerdos de preferencias
fijas sólo con el Mercosur y con Chile. Como puede observarse en la

figura presentada a continuación, el número de acuerdos firmados

por India con los países de la región es muy bajo en relación a otras
economías asiáticas. De acuerdo a la visión de la Cancillería de India,
el país tiene sumo interés en profundizar el acuerdo con el Mercosur
y en avanzar en la negociación de acuerdos comerciales con los
miembros de la Alianza del Pacífico y Centroamérica. En la figura 2,
puede confirmarse que el único proceso de negociación que India
tiene abierto con la región es con Chile, el que profundiza el acuerdo
vigente y cuyas negociaciones acaban de culminar.
Figura 1 –
Acuerdos comerciales firmados entre
América Latina – Asia Pacífico
Fuente: Observatorio América Latina – Asia Pacífico.

Figura 2 –
Ignacio Bartesaghi
Negociaciones comerciales entre América Latina – Asia Pacífico
Fuente: Observatorio América Latina – Asia Pacífico.
Inversiones
De acuerdo a cifras de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD), como ocurre con el comercio, las
inversiones de India en el exterior así como los flujos de inversión
hacia dicho país están muy por debajo de su potencial. En efecto,
India ocupó la posición Nº14 en el ranking mundial, alcanzando
un suma cercana a los US$ 30.000 millones de inversión extranjera
directa (IED) en 2014, y no es un actor de importancia como
inversor en el exterior, especialmente en los últimos años donde sus
corrientes cayeron estrepitosamente (UNCTAD, 2014). Las corrientes
de inversión en AL siguen lideradas por países europeos y Estados
Unidos, si bien es clara la presencia de Asia Pacífico, pero liderado
principalmente por China y no por India (CEPAL, 2015).
Una de las características que adquiere cada vez mayor importancia
en las relaciones entre los dos actores, tiene que ver con los niveles
de asociatividad empresarial, ya que hay un número importante de
empresas latinoamericanas operando en India y de este país en la
región, pero en muchos casos suscribiendo joint ventures u otras
figuras jurídicas de asociación, lo que es una señal de la potencialidad
que existe en la relación comercial.

Las asociaciones estratégicas se observan tanto a nivel del Estados,

caso del sector aeroespacial, defensa, telecomunicaciones, sector
financiero, infraestructura, agroindustria, servicios públicos, entre
otros, como a nivel del sector empresarial, en sectores como el
automotriz, plásticos, medicamentos, minería y software (Caro
Vargas, 2014).
Algunas claves para el futuro de la relación bilateral

En lo que refiere a las claves de la relación bilateral, un primer
acercamiento al tema debe reconocer que se está en un punto de
quiebre en las interacciones entre India y AL.
Es una realidad que AL se ha transformado en 20 años en una región
de estabilidad política, con un buen desempeño económico y
comercial, el que además ya no es tan dependiente de las potencias
centrales. Por su parte, desde las reformas de la década del noventa,
India se ha transformado en una potencia regional con aspiraciones
globales, mostrando un robusto crecimiento que incluso puede
superar las tasas de China en 2015, que como se comentó sufre
una desaceleración de su crecimiento. Esto afectó directamente a la
gran mayoría de las economías latinoamericanas que en los últimos
años sufrieron una reprimarización de sus exportaciones y una
concentración de las mismas en el mercado chino.
Previo a identificar las claves para el futuro de la relación comercial,
corresponde señalar que India y AL cuentan con una larga historia en
sus relaciones diplomáticas, lo que por ejemplo lo diferencia de otros
países asiáticos. En efecto, los primeros acercamientos diplomáticos
datan de la década del cuarenta, más particularmente a partir de
la independencia de India alcanzada en 1947. En ese sentido, India
estableció relaciones diplomáticas con Brasil en 1948, desde donde
atendía las actividades comerciales con Perú, Venezuela, Colombia
y Ecuador. Respecto a Argentina, desde los inicios de la década del
cuarenta se creó una comisión de comercio que también atendía
las relaciones comerciales con Uruguay, Paraguay, Chile y Bolivia,
estableciendo en 1949 la embajada en Buenos Aires. Cabe señalar
que Argentina cuenta desde mucho tiempo atrás con una importante
presencia en India, ya sea a nivel de embajadas como de consulados.
Con los años, India fue instalando embajadas permanentes en gran
parte de los países de la región, caso de Chile, Colombia, Venezuela,
Cuba, Nicaragua entre otros y está valorando la apertura de nuevas
misiones en algunos países. En 2014, India poseía un total de 14
misiones permanentes en América Latina y el Caribe, las que en todos

los casos ha profundizado o ampliado, pero en ningún caso cerrado,
Ignacio Bartesaghi
lo que evidencia el interés de este país en la región (Bhojwani, 2015).

En cuanto a las estrategias por país, una de las claves de la relación
entre AL e India se encuentra en la relación con Brasil, el país de
mayor importancia estratégica para India en toda la región.
Los dos países poseen coincidencias culturales, étnicas, intereses
comunes en el plano internacional y son economías complementarias
en muchos sectores productivos. El interés mutuo queda en evidencia
en el importante número de coincidencias en la OMC, el G4, los
BRICS y el IBSA entre otros espacios. Asimismo, las visitas oficiales
han sido regulares en los últimos años (especialmente en el período
del Presidente Lula), el comercio exterior de bienes y de servicios es
muy dinámico y ya hay muchas empresas indias y brasileñas que
operan conjuntamente. Algunos de los acuerdos firmados entre los
dos Estados refieren a defensa, cooperación espacial, agroindustria,
bioingeniería, telecomunicaciones y aviación.
Las relaciones entre los dos mencionados países es política
y económica en donde existen un importante número de
complementariedades, como lo demuestra la matriz de diferencias y
similitudes presentada a continuación.
Figura 3 - Matriz de relaciones entre India y Brasil
Variables Diferencias Similitudes Compelementariedad
Poder real (Poder militar, territorio, población etc) X Sí
Proyecciones de crecimiento X Sí
Sistema de Gobierno (Democracia) X Sí
Organización del Estado (Federal) X Sí
Niveles de desarrollo X Sí
Importancia geopolítica X Sí
Política industrial y de servicios X Sí
Apertura comercial y niveles proteccionismo X No
Interés en la reforma de los organismos internacionales X Sí
Jugador de importancia en la estabilidad regional X Sí
Importancia en el comercio internacional X Sí
Política de inversión extranjera (multinacionales) X Sí
Potencia Nuclear X No
Estructura social y religiosa X
Fuente: elaboración propia.
Otro país con el cual India ha profundizado su relación es México,

si bien no al nivel de Brasil, sí es cierto que la importancia mutua

otorgada entre los dos actores ha ido en aumento en los últimos

cinco años. Ocurre que en términos políticos, al igual que en el caso
argentino, país con el cual mantiene una relación diplomática muy
profunda, la negativa de aceptar que tanto India como Brasil accedan
a un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, dificulta un acercamiento más amplio en lo que tiene que
ver con la agenda bilateral. En suma, las relaciones con los otros
países de la región son amplias en términos de la agenda, ya que
abarcan aspectos comerciales, de inversiones, pero también políticos
o de defensa. Cabe recordar que muchos países de la región poseen
acuerdos de defensa con India y adquieren equipamiento militar
desde este país (caso de Ecuador).
En cuanto a las claves, en primer lugar debe tenerse en cuenta la
importancia de contar con estrategias definidas por parte de los dos
actores, las que en muchos casos han estado ausentes, tanto en el
caso de AL como de India. En los hechos, debe reconocerse que la
profundización de las relaciones entre India y Brasil es relativamente
reciente y se han mantenido con un enfoque bilateral más allá de que
se suscribió un acuerdo con el Mercosur.
Los acercamientos entre India y otros países latinoamericanos como
México o Chile y todavía de forma más reciente con la Alianza del
Pacífico, tiene que ver con cambios recientes en la estrategia del
nuevo gobierno de la India así como con una clara definición de la
estrategia de inserción de algunos países de la región, como, por
ejemplo, el caso de Chile, Perú, México, Colombia y algunos países
centroamericanos.
Así como ocurre con China, las relaciones con India presentan
determinadas características que deben tenerse en cuenta a la hora
de definir estrategias, ya sea a nivel nacional como empresarial. En
primer lugar se trata de una relación compleja, asimétrica, con una
agenda amplia que supera lo comercial y en donde es necesario
contar con un abanico de políticas públicas que permitan tanto la
profundización como el re direccionamiento de las relaciones, para
lo cual será imprescindible contar con equipos muy profesionales,
los que deben contar con una visión prospectiva que permita
dimensionar los impactos futuros esperados por las acciones de
política exterior o lo que es peor, por las inacciones en ese sentido.
En cuanto a India, se trata de un país que está llevando adelante
importantes reformas internas que afectarán su infraestructura y
aumentarán la competitividad internacional en sectores que aún
no se ha internacionalizado. Se tratará en pocos años del país más
poblado del mundo con una clase media en crecimiento, que entre
otros bienes demandará alimentos preparados bien diversos, aspecto

especialmente importante si se tiene en cuenta los déficits del país
Ignacio Bartesaghi
asiático en la producción de alimentos por la baja productividad

agrícola.
Otro punto central tiene que ver con el desarrollo del sector servicios,
donde India se ha convertido en un jugador global en varios
subsectores y en donde AL tiene enormes potencialidades, ya que
alcanza niveles de competitividad superiores al de las manufacturas.
La potencialidad en el comercio de servicios es uno de los factores
que deben ser considerados seriamente en la relación con India,
dada la importancia de este sector en el comercio mundial. Dicha
categoría ya no puede analizarse aisladamente de la producción de
bienes, lo que llevará a reformas productivas de impactos inéditos a
nivel internacional.
Si bien ya hay ejemplos concretos de asociaciones estratégicas entre

India y AL en el software, la afinidad cultural y el entorno de negocios
entre los dos actores, potenciado por el uso del idioma inglés,
favorece la concreción de negocios en el sector servicios, para lo cual
deberían definirse estrategias nacionales específicas para fomentar
una mayor integración empresarial.
En resumen, la importancia de la relación entre los dos actores exigiría

incluso la conformación de un ámbito como el recientemente creado
entre la CELAC–China, posibilidad que si bien fue planteada en
algunos foros internacionales, no logró avances sustantivos. Un país
de las características de India, aceleradamente ajustará su estrategia
a las transformaciones globales signadas por las estrategias de
China y Estados Unidos (Mega Acuerdos Comerciales, acuerdo
Transatlántico, TISA, RCEP, entre otros), accionar que está afectando
un sistema internacional en pleno proceso de redefiniciones.
AL deberá actuar a la velocidad impuesta por las dinámicas globales,

en las cuales India jugará un rol fundamental. Frente a este tipo de
fenómenos es recomendable contar con una estrategia definida, que
guie las relaciones con las potencias emergentes en una lógica que
no sea solo reactiva, sino que cuenten con una agenda propositiva.
Notas
1. Las opiniones del autor son de su exclusiva responsabilidad y no
comprometen a la posición de la ALADI, CAF y la CEPAL.

2. El procesamiento estadístico realizado en esta sección incluyó el

universo América Latina y el Caribe debido a la definición metodo-
lógica de la base de datos utilizada.
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Russia is coming back
to Latin America:
perspectives and
obstacles1
Víctor Jeifets
90
Despite the long-standing relationship between Latin American
Russia is coming back to Latin America: perspectives and obstacles

countries and Russia, the nature of such ties remains predominantly
formal. Although there were breakthroughs in some areas (e.g. a
broad trade with Argentina) the majority of contacts were politically
determined –such as the support for Communist Cuba and then
Nicaragua. In addition, in the past the fact of a close relationship
between Latin America and the United States (USA) prevented them
from establishing large-scale connections with Russia.
A dualism of Soviet foreign policy–diplomacy, together with
the implementation of a revolutionary line, had its spatial and
regional limits. Moscow continued to maintain outstanding trade
and economic relations with Argentina whose right-wing military
government pursued a policy of the ‘Dirty War’ against leftist
militants. In the context of the Cold War and especially in connection
with the Soviet–Afghan War, Argentina was the centrepiece of Soviet
purchases of meat, cereals, and feed grains. Until now, about 20% of
operating hydropower facilities in Argentina are of Soviet origin.
During the same years, ideology was a priority in the relations with
Chile. Right after the coup of September 11, 1973, the Union of Soviet
Socialist Republics (USSR) minimized trade and economic linkages
with Santiago. Relationships were resumed, although to a much
lesser extent, just after the return of democracy to Chile.
An unconditional “bastion” of Soviet influence was Cuba; the alliance
of two socialist countries implied not only an extensive military
technical cooperation, but also participation in the Council for Mutual
Economic Assistance (CAME, according to its Spanish acronym),
contribution of Soviet experts in the construction of enterprises,
oil exploration, large-scale deliveries of Soviet equipment to the
Caribbean State, as well as Cuban export of raw materials to the USSR.
In contrast, a lack of political partnership didn’t prevent Moscow
from developing trade and economic relations with Peru (although
they could not be compared with Soviet-Cuban relations).
In the 1990s, when Russia faced serious economic problems and
dramatically reoriented its foreign policy towards the USA and the
European countries, Moscow lost interest in Latin America. Russian
expert Sudarev claims that the 1990s were a period “lost for Russian
policy” in the continent (Sudarev, 2012). In the Foreign Policy Concept
of the Russian Federation, Latin America was far from being a priority.
At the beginning of the 1990s the Russian Federation virtually
curtailed its ties with Cuba, left about 500 major projects unfinished
(Davydov, 2007: 53), stopped energy supply, and decreased
considerably the purchases of raw materials from the island. This fact

led to the deterioration of Moscow’s image, creating an impression
Víctor Jeifets
of Russia as a disloyal partner, not only in Cuba, but throughout the

region, even in countries opposing to Castro’s regime. Moscow came
to be regarded as a minor, uncritically minded partner of the West.
The closing of the Lourdes Electronic Radar station in Havana (2001)
by Moscow, without any notice, turned to be a part of a new political
trend.
Russian Foreign Minister Andrei Kozyrev, postponed his trip to the
region three times, to finally cancel it. During that period commercial
transactions with Latin America became rare and irregular.
Changes in the pattern of relations at the 21st century affected
the political component of Russian-Latin American ties and were
markedly reoriented towards the field of trade and economy. Trade
turnover in 2006-2014 increased from 7 billion to 18.5 billion dollars
(at the end of 1992 it amounted to $ 1.3 billion)2. In Russia´s political
discourse, an upgrade of the transition to the level of “strategic
partnership” was emphasized. Opponents responded: Moscow had
nothing to offer Latin America, except arms; the political shifts to
the left, would lead to the disappearance of a great deal of Russian
engagement in the region, and, last but not least, the crisis, hit its
partners financially (Smith, 2009; Blank 2009).
Is Russia coming back to Latin America?

At the end of 1990s the number of sporadic attempts to “return” to the
region increased. The visit of Evgeni Primakov -head of the Russian
Foreign Ministry- to Latin America in 1996-1997 resulted in several
agreements with Mexico, Cuba, Venezuela, Argentina, Brazil (in this
case a “strategic partnership for the 21st century” was mentioned
for the first time), and Colombia. After his tour, Primakov declared
that the relations with Latin America were part of an independent
direction of Russian foreign policy with considerable potential
(Bain, 2008: 129-130). The selectoin of partners, no longer based on
ideology as a criteria, was definitely a step forward. However, at the
same time, many of the agreements signed have remained on paper
without real implementation.
A change in Russian views about the relations with Latin America,
was primarily a result of geopolitical aspects rather than economic
considerations: Moscow considered the region as a potential ally
in the struggle for a multipolar world. In the 1990s it became clear
that Latin American countries wanted to participate more actively
and independently in world politics. Brazil, the largest country in

the region, plays a particular role with its claim for a permanent seat

at the United Nations Security Council (UNSC). In the 21st century,
three Latin American countries (Argentina, Brazil, México) became
members of the G-20.
In 1999, the Rio Group denounced NATO’s bombing of Yugoslavia,
which was a flagrant violation of the United Nations (UN) Charter
(Davydov, 2009: 203). The Russian Federation could not but take
Latin American appraisal as a geopolitical benchmark. In 2003 Chile
and Mexico, as non-permanent members of the United Nations
Security Council (UNSC), contributed to the rejection of the Anglo-
American resolution, which authorized military action in Iraq. In
December 2008, thirty-three heads of state and government of Latin
American and Caribbean countries urged the United States to lift
the economic, commercial and financial embargo against Cuba. Six
months later, in June 2009, as a result of an initiative from several
Latin American countries, the Organization of American States (OAS)
adopted a resolution lifting Cuba´s government suspension from the
OAS.
Russian reaction to these events marked a turning point in the
Kremlin´s policy towards the region. in March 2003, President
Vladimir Putin received representatives of the Rio Group in Moscow
and reached an agreement on the broadening of regular contacts
between Russia and the members of the Group. In November
2004, Putin paid an official visit to Brazil. Earlier, in 2002, President
Fernando Henrique Cardoso, visited Russia, and one year later Inacio
Lula da Silva, the new President of Brazil, visited Moscow. Since then,
the number of visits at the highest level has increased. In November
2008, President Dmitry Medvedev3 visited Peru, Brazil, Venezuela and
Cuba calling Latin American countries “friends, with whom Russia
maintains privileged relations”4.
Moscow did not fail to demonstrate its “courage” by sending to the
Western Hemisphere in November 2008 a squadron of military ships,
led by heavy nuclear missile cruiser “Peter the Great”. The squadron
entered territorial waters of Venezuela, one of the countries that
has explicitly opposed to US foreign policy, to participate in joint
exercises. At the same time, two Russian strategic bombers Tu-160
(“White Swans” or according to NATO classification “Blackjack”) flew
across the Atlantic and landed on a naval base in Venezuela. Similar
actions were taken in April 2013 –in a “friendly visit” to Nicaragua,
Guards arrived in the missile cruiser, “Moscow”. The representatives
of high command of the Nicaraguan Army welcomed the cruiser.
Both actions had no military significance. Russia has not declared
its readiness to support any of the countries of Latin America by
military means. And it would be very difficult to sustain a consistent

policy in this regard, as such an experience of cooperation with Cuba
Víctor Jeifets
turned to be extremely costly both in economic terms and in terms

of international image. The purpose of those actions, seemed to have
been different –an effective demonstration of Russia’s readiness to
“return to Latin America”, playing on the nostalgia for the days of the
Latin American cooperation with the USSR.
At the same time, these actions objectively established the pre-limits
of cooperation. Considerable increase in economic relations between
Russia and Latin America was to some extent caused by the presence
of a group of “Left turn” countries, that saw Moscow´s presence in the
area as a means to strengthen their challenging positions towards
the United States. This was clearly the case of Venezuela, Bolivia,
Ecuador, Nicaragua, and Cuba. But other states, with left and left-
of-centre governments –such as Brazil, Chile and Uruguay, were not
interested in being involved in such geopolitical games; their plans
focused on the formation of a multipolar world in general and the
development of trade.
But Moscow is not as interested in demonstrating the US its potential
military influence in the region, as it is in opening new markets for
its arms and resuming former military technical. A breakthrough
in this area is visible. Since 2004, Venezuela has purchased Russian
armaments totalling more than $ 5.4 billion. At the same time
military equipment has been sold to Brazil5, Colombia, Ecuador, Peru
and Bolivia; and Mexico has purchased a number of helicopters for
its police forces.
In addition to that, foreign trade has been showing a positive growth
dynamic for decades; Russian investments in Latin America also have
increased (“Zarubezhneft” in the field of oil exploration in the Cuban
continental shelf in the Gulf of Mexico, RUSAL in bauxite mining in
Guyana, Lukoil, Gazprom and Rosneft in Venezuela, Samaraneftegaz
in Peru). Russian oil corporations and Venezuelan state company
Petróleos de Venezuela (PdVSA), signed an agreement in early 2010,
to establish a joint venture to develop the extraction base Junin-6
(heavy and extra heavy crude), located in the Orinoco oil belt (its
resources are estimated at 53 billion barrels), timed at least for a 40-
year period with an investment of a minumum of 20 billion dollars.
Russia and Venezuela signed several agreements on cooperation
in the fields of nuclear energy for peaceful purposes. Russia also
pledged to sell two civilian aircraft Il-96-300 to Caracas.
During the visit of Dmitry Medvedev to Argentina and the subsequent
bilateral negotiations between Moscow and Buenos Aires, a number
of documents were signed. These agreements provided cooperation
in the peaceful use of nuclear energy, the use and development of

a global navigation satellite system –GLONASS-, the modernization

of the railway network of Argentina, the geological exploration of
carbohydrates and solid minerals in Argentina, and a number of other
projects. Russia has also offered its icebreakers and helicopters for
the study of Antarctica, as well as technologies for space exploration.
Paraguay, a country that recently established trade and economic

relations with Moscow, has been turned into one of the major
suppliers of beef to the Russian market.
In Mexico, the company Power Machines has won the tender for
the construction of the hydroelectric power plant “La Yesca” with
capacity to generate 750 MW; and in Ecuador, a hydroelectric power
plant “Toachi-Pilaton” is under construction.
Brasilia and Moscow announced plans for cooperation in the fields

of space exploration, the development of an orbital launch vehicle
VLS-1 as well as personnel training. The provision of modern Russian
passenger airliners “Sukhoy Superjet-100” to one of the largest
Mexican commercial air carriers “Interjet” can be characterized
also as a breakthrough. The company expects to replace all its air
fleet of A320 aircrafts for Russian ones, and plans to use “Sukhoy
Superjet-100” in domestic and international flights to the United
States, Central America and the Caribbean.
The negotiations that took place in 2008, between the Russian

and Cuban governments became another attempt6 to restore lost
connections. The two countries are just about to build a large air
traffic centre for carriage of cargo and passengers. Havana is also
interested in the reconstruction of the central railway line, as well as
the development of new means of communication, in particular, to
the port of Mariel, which will become one of the largest ports in the
Caribbean, once it is finalized.
Latin America in general, has become an important market for a

number of Russian exports products. Since 2012-2013, the share of
the region in the total of Russian export of fertilizers exceeds 75%;
of special transport facilities (fire, construction equipment) 30%; of
metals a 20%; and of radar equipment, 11%, etc. At the same time,
many agricultural and food products from Latin America have
consolidated in the Russian market. For example, in 2012 an amount
of total Russian imports from Latin America accounted for 97% of
bananas, 88% of soybeans, 79% of cattle meat, 73% of cane sugar, 50%
of cut flowers, 37% of raw tobacco, 21% of poultry, 19% of pork, etc.7
Russia is especially interested in the possibilities to commercialize its
own innovative technology products in Latin American markets.

Most of Latin American countries have signed agreements on
Víctor Jeifets
visa-free regimes for business trips tourism, bilateral exchanges,

education and sports, with Russia. At the same time, Mexico is
the great exception. The reason behind this is, possibly, the fact
that this country is too close to the US in some issues of world
politics. However, according to the director of the Latin American
Department of the Russian Foreign Ministry Alexandre Schetinin,
this issue could be solved (Shchetinin, 2013), as political divergences
should no longer be obstacles regarding visa granting processes.
As a consequence, the flow of Russian tourists to popular resorts in
Brazil, the Dominican Republic, Mexico, Jamaica and other countries
has increased. However, the elimination of visa requirements, has
brought back old fears about the expansion of international criminal
networks.
Since the beginning of this century, the presidents of Russia have
visited Latin America several times and, meetings at the level of
heads of governments and ministers of foreign affairs, have become
regular.
Russian foreign policy in Latin American has arisen a wide spectrum
of comments. A large part of Western experts tend to believe that the
expansion of Moscow’s presence in the region is the consequence
of a geopolitical objective, aimed at restoring the status of a “great
power”, and opposing to the United States on several issues -among
the other things, as a response to the expansion of the West in the
post-Soviet space-; from this point of view the military technical
cooperation with Venezuela is considered a prerequisite for building
this new geopolitical construction.
There is the need to distinguish various forms of cooperation with
Latin American countries. Indeed, the Russian–Venezuelan relations
have been formed and implemented within the background of the
deeply ideological “Bolivarian project” announced by Venezuelan
President Hugo Chávez.
At the very beginning of the decade the key areas of bilateral
economic cooperation were determined: oil and gas, chemical and
petrochemical, joint development of natural resources, military
technical cooperation. We must, however, take into account that real
activation of Russian relations with Venezuela and Nicaragua took
place later, and to a large extent, they were triggered as a means
of appreciation regarding their position on the Russian-Georgian
conflict, in 2008, when the two Latin American countries recognized
the independence of Abkhazia and South Ossetia, while all other
diplomatic efforts of Moscow to explain its position to the world had
failed. It is worth noticing that not all radical leftist regimes in Latin

America were ready to adopt such measures. Despite the statement

of the Cuban Revolution leader Fidel Castro over the “illegal actions”
of Georgian “militants, armed to the teeth by the United States” in
relation to Abkhazia and South Ossetia, who “have nothing to do with
Georgia” and the declaration of the legitimacy of the intervention of
armed forces of the Russian Federation8 Cuba did not consider the
option of diplomatic recognition of the newly-emerged states.
In 2008, President Chávez repeatedly referred to the “revival of Great
Russia”, and during the visit of Dmitry Medvedev to Latin America
made a statement, which could not but rejoice Russian proponents
of the “multipolar world” concept: “Today, Russia is once again firmly
standing on its feet and playing the role it should play –a role that
is vital for a world balance in order to get out of the framework
of a unipolarity, abandoning the hegemony of the only world’s
policeman”9. It did not come as a surprise that Russia responded to the
flattering words, promising to continue the military cooperation with
Venezuela. In 2013, Caracas received the latest Russian air defence
systems of long-range S-300VM (“Antey-2500”), which is designed to
the defence of the most important objectives from a massive strike
of medium-range missiles, cruise missiles and aeroballistics, strategic
and tactical aircraft aviation, electronic countermeasures, as well
as attack helicopters. Venezuela became the first foreign partner
of Moscow, in terms of arms trade. Since Venezuelan neighbours
have no advanced weapons that can be hit by the “Antey-2500”, the
purchase of such systems has become a clear demonstration of the
readiness to defend itself against the United States.
However, it seems wrong to reduce Russian-Latin American relations
to an exclusively geopolitical response to US expansion10. Expanding
its presence in the world is the natural course of a country. Russia
is not an exception. Our country is a major producer of military
equipment and inevitably seeks new markets, as the US, Britain,
France and others do.
Activation of military technical cooperation with Nicaragua, is
an attempt to renew the scope of cooperation of previous years,
when the country was one of the main Soviet partners in Latin
America -after Cuba- and received significant economic and military
assistance (up to 90% of the Nicaraguan military machinery was
made in Soviet Union). During the visit of the Chief of Staff of the
Russian Armed Forces V. Gerasimov to Managua, in April 2013, the
readiness to participate in the design of computerized classes for
military training centres was confirmed, as well as in operating an
enterprise to recycle ammunition with expired shelf life (built with
the assistance of Russia).

Activation of military technical cooperation is also evident in other
Víctor Jeifets
directions. In October 2013, Russian Defenсe Minister Sergei Shoigu,

paid a visit to Brazil and Peru, where there were agreements to provide
Brazil with missile and gun air defence systems “Pantsyr-S1” and man-
portable air-defence systems “Igla” and started negotiations on joint
work on the creation of a fifth-generation aircraft T-50. The signed
letter of intent guaranteed the participation of Brazilian companies in
the maintenance of these systems. Moreover, during the preparation
of contracts, both governments discussed the transfer of technology
and construction of a joint venture for the production of both
complexes in Brazil, as well as subsequent export to Latin American
markets under the Brazilian trademark11.
Back in 2008 Brazil bought 12 attack helicopters from Russia.
Nowadays, Brazilian Air Force is armed with multipurpose helicopters
Mi-35M. In mid-December 2012, after the meeting of the Presidents
of Brazil and Russia, Dilma Rousseff and Vladimir Putin respectively,
a contract was signed with general conditions of delivery of KA-62
between the open joint-stock company “Russian Helicopters” and
“Atlas Táxi Aéreo S.A.”. According to that, between the first quarter
of 2015 to the first quarter of 2016, Brazil would receive seven
helicopters.
In Lima in 2013, the head of the Russian Defence Minister Shoigu
discussed with his counterpart the delivery of MI-171SH, the
construction of the service center, as well as a consignment of tanks
“T-90” (Peru has already purchased Soviet tanks “T-55”). Bolivia also
plans to purchase 10 helicopters “Mi-17V5” (modification of the
average multi-purpose helicopter “Mi-17”).
Russia’s new policy in Latin America as a step

towards a multipolar world
We could agree with Vladimir Rouvinsky, that it is correct to say that
Moscow has a new policy towards the region, instead of a Russian
“return” to Latin America (Rouvinski, 2013). It is worth mentioning
that an increase in Latin America´s weight in terms of economic and
international relations, is important to Moscow. The region diversifies
its economic and political ties rapidly and establishes contacts with
China, India, and the EU. The crisis in the European economy and the
uncertain economic situation in the USA arose additional interests in
the Latin American market.
Under these circumstances, Russia cannot stay on the side-lines,

if it doesn’t want to be in the marginal position in the Western

Hemisphere. Moscow, as it is emphasized in the basic foreign policy
documents of the Russian Federation, claims the status of a power
with global interests. In this regard, from a Russian perspective, Latin
America is geo-economically and geopolitically key in the multipolar
world in formation.
In 2008, the Concept of the Foreign Policy of Russian Federation
highlighted a number of key areas: a “strategic partnership with
Brazil” and “increasing political and economic cooperation” with
Argentina, Mexico, Cuba and Venezuela. In the updated version of
the document, Nicaragua has been added to the list. The Russian
Foreign Minister repeatedly stresses that Russia considers Latin
America as the “centre of the growing influence on international
relations”12. Russian Foreign Ministry keeps highligthing the similarity
of Russian and Latin American approaches to a number of key issues
in international politics (Lavrov, 2011; Shchetinin, 2013a; 2013b).
This is one of the reasons for Russia to ask for an observer status at
the Council of South American Defence within the Union of South
American Nations (UNASUR), as well as at the Latin American
Association training centres for peacekeeping operations (Alcopaz).
However, it should be mentioned that the major problem is a
conceptual one: Latin America still remains beyond the priorities
of Russian foreign policy. In the latest edition of the Foreign Policy
Concept of Russian Federation (2013) Latin America is placed after
North Korea, Mongolia and Afghanistan. Only African countries
follow Latin America according to the Concept (Foreign Policy
Concept of the Russian Federation, 2013).
It is also important that Russia and Latin America do not compete
directly in economic terms; at least for now they complement each
other. At the same time Moscow develops its ties not with the region
as a whole, but with particular countries (and the list of partners has
increased); which is, incidentally, in line with the historical traditions
of Russia’s relations with Latin America.
However, additionally to the bilateral relations, according to Yakovlev,
Brazil’s and Mexico’s participation in the Heiligendamm Process (the
dialogue between the G8 and leading developing countries), as well
as joint activities between the Russian Federation, Argentina, Brazil
and Mexico within the G20, show the intensification of Russian-
Latin American contacts in the multilateral forums (Yakovlev, 2013a).
Russia and Latin American countries have achieved the conversion
of the Financial Stability Forum into the Financial Stability Board, and
the inclusion of developing countries –members of the G20, into the
Board, which contributes to the global stabilization of the financial

system and to the development of rules of supranational finance
Víctor Jeifets
regulations and supervision.
The current relations and its impact on the

international system
An additional argument reaffirming the revitalization of Russia’s
relations with countries in Latin America, is their completely
independent position during the Syrian and Ukrainian crisis. Latin
American countries pursue their own well-reasoned positions that
rejected going along with the US foreign policy. During the UN
General Assembly vote on a draft resolution No.A/68/L.39 “On the
territorial integrity of Ukraine”, condemning the actions of Russia
in the Crimea; among the 11 countries who voted on March 27,
2014 against the resolution, 4 were from Latin America (Cuba,
Bolivia, Venezuela, Nicaragua), and many other Latin American
countries abstained. Four out of every 58 countries that abstained
were Latin American, while 13 countries (Bahamas, Barbados, Haiti,
Guatemala, Honduras, Dominican Republic, Colombia, Costa Rica,
Mexico, Panama, Peru, Trinidad and Tobago, and Chile) supported
the resolution13.
Of course, the political leverage of countries varies, as well as the
strategic interests of Russia differ from state to state in Latin America.
The most important matter for Moscow was the opinion of Brazil,
Argentina and Mexico (all three are members of G20), which are the
largest economies in the region (number 1, 4 and 2, respectively), and
play an important role in world industry and trade. Effectively, two of
them abstained of voting the UN General Assembly’s resolution.
In the Spring of 2014, Moscow organized the visit of Minister of
Foreign Affairs Sergei Lavrov to four Latin American countries (Cuba,
Chile, Peru and Nicaragua). Two countries have supported Russia
during the vote, two others voted against. Thus, Moscow obviously
was trying to demonstrate that the vote should not be correlated
with political and economic cooperation14. In the case of Chile, the
fact that the country had been elected to the UN Security Council for
the period 2014-2015 definitely was taken into account in bilateral
cooperation. During his visit to Peru, Lavrov discussed with President
Ollanta Humala and Minister of Foreign Affairs Rivas, economic and
trade issues, mostly the promotion of mutual investments and the
participation of Russian companies in the development of rail and
port infrastructure in Peru.

In the July of 2014, the Russian head of state paid a six-day visit to

the region to discuss with the Cuban, Nicaraguan, Argentinian and
Brazilian leaders a wide range of international issues and Russian-
Latin American cooperation. Furthermore, at the BRICS Summit
in Brazil Vladimir Putin had conversations in “outreach” format at
multilateral and bilateral level with the presidents of almost all
countries of South America.
Moscow confirmed writing off 90% of the Cuban debt of $ 35.2
billion (credits of the Soviet times), and remaining 10% of debt in
investments on Cuban territory. Moscow stressed its interest in
placing land stations for global satellite navigation system GLONASS
in Cuba. The possibility of Russian enterprises participating in the
creation of a major transport hub on the basis of modernization of
Mariel seaport, and building of a modern international airport with
cargo terminal in the area, was considered. A trip to Cuba became an
apparent attempt to retrieve position on the island, especially in the
context of competition with the EU and China. The visit to Nicaragua
was in gratitude for its support of Moscow’s foreign policy.
During the talks with Argentinian President Cristina Fernández de
Kirchner, the Russian leader reminded her that since 2009, the two
countries had been working on advancing the bilateral relation to
the level of a strategic partnership. In April 2015, in Moscow, the
two countries reached an agreement on cooperation regarding
atomic energy for peaceful purposes. INTER RAO–Export intends to
participate in the construction of hydroelectric power plant in the
province of Neuquen (a major power plant of 637 MW) together
with an Argentinian consortium headed by Helport SA. One more
important agreement achieved during the talks is on the twenty-
four-hour broadcasting of the channel “Russia Today” for Argentinian
television audience in Spanish; which it is nothing but an attempt to
expand Moscow´s media presence in the region.
Without any doubt the most important destination of the visit was
Brazil, with which Russia has built a strategic cooperation, both
bilaterally and multilaterally, especially within the BRICS and the G20.
The counterparts signed a number of agreements, including trade,
investment and energy supply cooperation plans. During his trip to
Brazil, Vladimir Putin took part in the VI BRICS Summit devoted to
the political coordination of member states, and to the problems of
global governance. In the new polarised world context the leaders
had to reaffirm BRICS’ claims to a leading position in world affairs. As
a result of the summit, the leaders adopted documents of financial
and economic nature and created a new Development Bank of BRICS
countries. A number of experts regarded this fact as an ultimate “birth”
of the BRICS bloc moving from verbal declarations to real union. As a

foreign exchange reserve pool, the Bank would start operating in 2015.
Víctor Jeifets
It has its headquarters in Shanghai; its stated capital accounts $100

billion (China – $41 billion, Brazil, India and Russia –$18 billion, South
Africa – $5 billion); and its main purpose is to finance infraestructure
projects in the territories of the participating countries. The foreign
exchange reserve pool is aimed at the effective protection of the
BRICS members from crisis fluctuations in international financial
markets. The extent of possible operations within the Bank can reach
$ 100 billion. In fact, the Bank and the Pool with total resources of $200
billion lay down the frame for the coordination of macroeconomic
policy among its members, and it would allow implementing large-
scale joint development programs15 (Putin, 2014 ).
In mid-February, 2015 Latin America’s mass media attention was
riveted on a trip of Russian Defence Minister Sergei Shoigu to the
region. Experts regarded it as a reaffirmation of the policy aimed
at deepening military ties with countries in the region, against the
backdrop of worsening relations between Russia and the West. The
trip brought a number of military technical results: the agreement
with Venezuela and Nicaragua on a simplified procedure for
Russian war ships coming into ports in these countries, and on the
material and technical aid to build support stations; decisions on
participation of the Russian military personnel in the armed forces
exercises of the Venezuelan army, as well as participation of armed
forces personnel of Venezuela in international military games held
in Russia; consideration of an expansion of exchanges among higher
military educational institutions and inviting children from families
of Venezuelan officers for training in Russian military schools; the
opening of a topographic centre in Managua, equipped by Russian
specialists; and a discussion with the Cuban leadership about the
prospects of expanding cooperation between the two countries in
the naval field. Politically, the visit of the Russian Defence Minister
confirmed the proximity of positions of Russia with Cuba, Venezuela
and Nicaragua on global and regional security problems.
In March 2015, Russian Foreign Minister Lavrov paid another large-
scale visit to Latin America, starting with Cuba. Russia officially
supports the Cuban-American “reset” and insists on abolishing
the US embargo against Cuba. At the same time there is no doubt
that Moscow is concerned about the fact of a new era of Cuban-
US relations. Moreover, 2018 will be a crucial date for Cuba, as Raúl
Castro is to bow out of power, and it is unclear what course will the
new generation of Cuban politicians follow.
During Putin’s visit to Cuba, the two countries reached an agreement
on the construction of thermal power plants “Máximo Gomez” and
“East Havana” with a total value of $ 1 billion. However, some details

are still under negotiation (Tarasenko, 2015). Moscow also wants to

participate in the creation of a major aviation hub on the basis of
one of the former military bases of the island. Nevertheless, despite
the visit of Russian Defence Minister to Cuba, a breakthrough in the
sphere of military technical cooperation is unlikely. Cuba remains
committed to the non-aligned movement and has no military plans
regarding neighbouring states. In addition, since the US threat has
significantly been reduced, Havana does not need large shipments
of Russian weapons.
Lavrov also visited Colombia, which clearly does not apply to
countries of the so-called “left turn”, and is far from the positions of
Ecuador, Bolivia, Cuba, Venezuela and Nicaragua. At the same time
the independent course of the country in foreign policy matters, as
well as its growing economic weight are of great interest for Russia.
In 2014, Colombia’s President Juan Manuel Santos became the first
head of state to meet with the President of Russia during the BRICS
Summit in Fortaleza. In 2014, during a trip to Bogotá, economic issues
were discussed. The trade turnover remains low –$375 million–, and
two-thirds of its amount is of Russian exports. Russia and Colombia
discuss possibilities of cooperation in the energy sector, oil and gas
production.
When Evgeni Primakov was the Russian Foreign Minister, Colombia
purchased Russian military helicopters that implied a clear
interference in the sphere of US interests. But this cooperation has
not been further developed. If now the two countries are able to
reach a new level of relations, for Russia it would be a good way to
demonstrate not only its political and geopolitical interests, but also
the economic ones. If the relationship expands, a kind of Venezuela–
Colombia axis would be created. These countries are two sides of the
coin, being large, economically important partners with different
political systems. Bogotá, obviously intends to use Russia as a lobbyist
within APEC in order to lift the moratorium on the expansion of the
organization, since it desires to join the block.
It should be mentioned that tensions and divergences of a number
of Latin American countries with the United States, and the explicit
or latent desire to use anti-imperialist rhetoric in order to strengthen
the Russian position in the geopolitical confrontation with
Washington is not new. Even the first Soviet Ambassador in Mexico
Stanislav Pestkovsky actively participated in the development of
mass organizations affiliated with the Communist Party, including
the American Anti-Imperialist League. Pestkovsky interpreted their
development as a guarantee of expanding the influence of the
communist movement and revolutionary progress (Pestkovsky,
1926)16.

Another point is important: the Russian “return” to Latin America is
Víctor Jeifets
not only related to economic activity and a matter of diplomatic and

geopolitical considerations, but also it is a kind of internal political
show. According to a series of opinion polls, the Russians feel
nostalgic for the former power of the Soviet Union; and many want
the Russian Federation to regain allies who are ready to support the
country at the international arena. In this regard, Venezuela could not
but meet the standards. But the scheme is focused on the domestic
implications. Russian domestic economy discourse is based primarily
on the liberal rhetoric, while the foreign policy seems to be based
on hard rhetoric, which can be compared with that of the “Cold
War” (Pavlova, 2011). Russia´s “partners”, including Venezuela, Cuba,
Nicaragua, Ecuador and Bolivia, don’t belong to the countries that
promote a liberal economic agenda. Therefore, there are limits to
cooperation; and in those cases, the ideology does not unite, but
rather divides.
Russia-Latin America, are there perspectives for an

improvement in their relationship?
Apparently, the strategy of the Russian Federation in Latin America
in the coming years will be established and implemented under the
influence of, at least, two main factors:
1) Russian political establishment and the national business
community, request an active global role of the state aimed at
promoting the interests of Russia throughout the world, including
Latin America, with its huge economic potential and growing markets.
The region is becoming a sphere of strategic competition between
the US and China, threatening directly the positions of the American
business community. By 2024, the volume of trade between China
and Latin American countries is expected to increase up to $ 500
billion17. The results of the I Ministerial China-CELAC Forum held in
Beijing, in January of 2015, showed clearly that the Asian giant would
compete actively for influence in Latin America. This competition will
inevitably lead to the emergence of alternative megaprojects, (e.g.
the role of Chinese business in building an inter-oceanic canal in
Nicaragua), in which Russian participation might be interesting to its
companies. As the US tries to respond to the expansionist strategy of
Beijing, it will have to improve its relations with Latin America. That
was one of the reasons behind re-establishing bilateral relations with
Cuba: trying to draw it over to the US political orbit and to weaken
the Cuban-Venezuelan axis, which is an essential part of the anti-
American front in Latin America. Russia has many possibilities to

use such circumstances in order to increase its own commercial and

geopolitical status in the region.
2) Relations between Russia and the Western world have entered a
phase of “new Cold War”. In the foreseeable future, the EU and the
US will continue to consistently limit the Russian financial, economic,
commercial, political, diplomatic and military-technical interests and
opportunities in the international arena. Under these circumstances,
Russia needs to deepen the cooperation with Latin America in various
areas, including defence, in order to reduce external vulnerability
and to broaden the field for global manoeuvring.
Russian-Latin American trade tends to increase, especially as Russia’s
market is closed for many European goods. Up to the moment the
volume of trade rose to some $18-19 billion18. At the same time,
we should not be deceived by formal figures showing the growth
of Russian-Latin American trade relations. Unfortunately, this trade
does not include long-term projects (except for some countries).
Also, the structure of Russian exports (weapons, fertilizers, chemical
industry goods and machinery) to Latin America has not undergone
any essential changes and still includes a too small percentage of
technologies.
Russia is not able to oust the US from the Latin American market,
which is geographically distant from us. But one can note that
this fact does not prevent China to compete with Russia for Latin
American markets -including Venezuela and Brazil, Russian strategic
partners- (Ellis, 2013a: 122-140 ; 2013b).
Despite the participation of Russia and Brazil in the BRICS, analysis
reveals that the dynamics of the relationship between Brazil and
China, or Brazil and India are better than the Brazilian–Russian
relations, as trade accounts for only about 1% of the total volume of
exchange.
Although the Russian Federation has trade relations with more than
30 countries in the region, the lion’s share of the turnover (over
90%) is accounted for by only 12 countries. The restrictive barriers
hindering the promotion of some Russian goods in Latin American
markets still remain. In particular, there are anti-dumping measures
regarding products of the Russian steel industry in Mexico, and
magnesium metal in Brazil -in 2015 the sales of Russian-made tires
have fallen under the anti-dumping measures in Brazil. Under the
influence of the crisis of 2008-2009, Argentina and Brazil have been
taken protectionist measures in favour of domestic producers, which
adversely affect the dynamics of Russian-Latin American trade.
Wide-known ideologization of relations with Venezuela, and to a

lesser extent with Cuba and Bolivia, means that there is no attempt to
Víctor Jeifets
build contacts with opposition forces in these countries (while in the

first case they are quite influential). It creates serious risks for Russian
business in the event of a political change, that will occur sooner or
later. Moreover, Russian business in Latin America is still not known
enough, as they have insufficient support from their own country
(immeasurably lower than in the US and Chinese cases) and its image
is negative, as part of the heritage of previous decades.
A particular issue to highlight is the expansion of trade and economic
cooperation, as a result of the Euro-American sanctions against the
Russian Federation and the response from Moscow. This crisis of
the Russia-West trade activated interaction between Russia and the
Latin American and Caribbean countries that produce the necessary
commodity resources to replace the products of Western companies
and balance the Russian food market. Such a prospect caused
serious concern in the business community of the EU, which decided
to dissuade Latin American countries from replacing European
agricultural exports in the Russian market with their products (Oliver,
2014). However, the negotiations had no effect. Latin American food
industry representatives expressed their willingness to substantially
increase exports of food products to Russia, and expeditiously
conducted talks with the Russian importers.
In September 2014, Argentina suggested that, in addition to the
volume established in present contracts, it would supply Russia in
2014-2015 with apples, pears, tangerines, oranges, lemons, grapes
and bottled wine; while Chile increased the exportation of salmon. On
the other hand, the Russian Group of companies FosAgro –one of the
world’s leading manufacturers of phosphate fertilizers-, announced
its plans to increase sales of a number of the most important types of
its products (diammonium phosphate, monoammonium phosphate,
urea and complex fertilizers) by almost 70% -from 920 to 1540
thousand to Latin America by 2020 (Mordyushenko, 2014).
The removal of sanitary veterinary restrictions on beef from Mexico
by Rospotrebnadzor, is also a favourable factor, after which the
“Association of Cattle Producers” of Mexico announced the immediate
supply of a wide range of meat products. In its turn, the Brazilian
Association of Animal Protein reported on the small increase of pork
exports to Russia in 2014-2015.
The US-European sanctions coincided with the beginning of
certification of Peruvian fishery products for the Russian market.
At the same time, the Ministry of Industry of Peru informed about
the interest of Russian consumers for other types of products, in
particular for scallops, frozen salmon and fish-flour. Meanwhile, the

products of Peruvian farmers have already appeared in the shops,

particularly in the Russian Far East.
In 2014 the dairy producers of Uruguay have set a record for the supply
of butter and cheese to Russia, in addition to the traditional supply of
meat products. In the autumn of 2014 the growth of these products
has amounted to 31%, which to some extent can be explained by
the decline in demand in Venezuela. However, manufacturers declare
their readiness to increase the volume of transactions.
At the same time there is still a set of problems pending. First, it is
impossible to compensate rapidly and fully the “lost” imports of
European goods, with Latin American products. It will take at least
5-6 years. Second, as noted by Goryachev, the intensity of import and
customs preferences for goods from Latin American countries may
be used by regional drug cartels (Goryachev, 2014).
Since the beginning of the Ukrainian crisis, Russia´s popularity among
Latin Americans has decreased, according to the survey conducted
by the Pew Research Centre. For example, in Venezuela the number
of those who like and dislike Russia, in 2013 was about the same 40%
and 41%, in 2014 it changed to 36% and 51% respectively. In Brazil, a
negative attitude towards Russia amounts to 59% of the population
(Tarasenko, 2014). At the same time, both countries are Russia’s
strategic partners. It is obvious that political, trade and economic
cooperation has not yet been accompanied by awareness-building
efforts among citizens.
The high level of political representation of Russia in the region
still does not correspond to a much more modest volume of trade
cooperation. Russia is still limited in its resources (particularly
investment) and its ambitious actions in the foreign policy arena
have not yet become effective. It is clear that the cooperation with
the second largest economy in the region –Mexico-, is insufficient.
In addition to that, little attention is devoted to the development
of relations with the Pacific coast of Latin America. The traditional
approach to the region, typical for most of the Soviet history and
that of the Russian Federation, remains. To a large extent Russia lost
its influence in Latin America and did not try to restore it through
Latin American graduates of Russian universities. In other decades,
their number amounted to the thousands, but are much smaller
today. In this regard, the statements made during parliamentary
hearings in May 2013 about the need for additional financial support
to students from Latin American and Caribbean countries, as well as a
much easier admission strategy to Russian universities and institutes,
brought hope for a change in government policy. The work with a

huge Russian diaspora in Latin America is almost invisible, or it is
Víctor Jeifets
limited within the framework of cultural and religious cooperation.

Whether it is the “return” of Moscow to the region or the formation of
a new Russian policy toward Latin America, the old problems remain
a serious obstacle to give the relations between both a modern and
dynamic approach.
Notes
1. El presente texto fue preparado dentro de los marcos del proyecto
de investigación núm. 15-31-01016 apoyado por el Fondo
Científico Ruso de Humanidades. Part of this text was presented at
the Congress of the Latin American Studies Association, San Juan,
Puerto Rico, May 27 - 30, 2015.
2. According to the official website of the Federal Customs Service of
Russia. – www.customs.ru (accessed April 4, 2015).
3. Details of Dmitriy Medvedev’s visit to Latin American states. Available
at: http://www.rodon.org/polit-081203121747.
4. This activity contrasts markedly with Soviet times –Soviet leaders
Leonid Brezhnev and Mikhail Gorbachev visited the region (Cuba)
only twice.
5. In particular, in 2008 Russia and Brazil have agreed to supply 12
helicopters Mi-35M, according to unofficial data, published in
Brazilian media, the cost of the transaction amounted to not less
than 0.3 million US dollars.
6. As far back as 2006, during the visit of Prime Minister of the Russian
Federation M. E. Fradkov to Havana, Russia forgave Cuba 156
million US dollars from multi-billion dollar debt and provided a
loan of 355 million US dollars.
Russia. – www.customs.ru (accessed August 14, 2015).
8. See « Carne de cañón para el mercado. Reflexiones de Fidel Castro ».
– Agencia Cubana de Noticias. 11 de agosto de 2008. Available at :
http://www.ain.cu/2008/agosto/11cvfidel.htm
9. See Makeev, M. (2008) Venezuela: impuls razvitiya dvuhstoronnih
otnosheniy po vsem napravleniyam. Available at : http://www.
rodon.org/polit-081203121747
10. In particular, such a subjective interpretation is contained in the
work of S. Blank – (Blank, S. (2009), 10); See also: Schroeder, M.
(2006). It seems impossible to agree with Blank’s evaluation of
Russian policy determination on “instrumentalization of the region
to convert it into a political block to support Russia’s stand against
the US international dominancy” as it is an obvious simplification
and schematization made in the frames of the Cold War paradigms.

The passage about the purchase of Russian weapons by Venezuela

that “have meaning only if it implies the transfer of weapons and
forces throughout Latin America, drug trafficking submarines,
protected from aerial attacks, or to provide a temporary base for
Russian naval and air forces, where they could hide from attacks,
but to threaten both the North and South America”, should be
qualified in exactly the same way. (Blank, S. (2009), 21-22).
11. Brasil inicia oficialmente negociações para compra do PANTSIR-S1
e IGLAs. 05/09/2013. – http://www.defesaaereanaval.com.
br/?p=27829; Braziliya podpisala c Rossiey soglashenie o namerenii
po zakupke ZRPK “Pantsir’-S1”. February 21, 2013 – http://www.
armstrade.org/
12. See, for example, the statement of the Deputy of Minister of
Foreign Affairs of the Russian Federation Sergey Ryabkov during
the hearings in the State Duma.
13. Resolution of the 68th session adopted without reference to a
Main Committees. Available at: http://www.un.org/ru/ga/68/
docs/68res_nocte.shtml
14. See Infolatam (2014), Los amigos y los intereses de Vladimir
Putin en América Latina. 4 mayo, 2014. Available at: http://www.
infolatam.com/2014/05/04
15. For detailed information, consult Documents of VI BRICS summit.
July 15, 2014. Available at: http://news.kremlin.ru/ref_notes/4738/
print
16. The Soviet diplomat tried to explain to his superiors in the People’s
Commissariat for Foreign Affairs and in the Comintern that Mexico
was more important for the USSR than some European countries
because of the potentially powerful Anti-imperialist movement
(Spenser, 1998: 120). Coordination of the Latin American anti-
imperialist activities through the embassy seemed for Pestkovsky
quite a natural thing, and he tried to negotiate with President
Plutarco Elias Calles about the possibility to hold in Mexico City
a Congress of American Anti-Imperialist League (Diary of the
Envoy…). In fact, Pestkovsky was linking the Soviet Union with the
League in the eyes of ruling elites implying the fact that a good
relationship with the anti-imperialist movement will affect the
assessment of the revolutionary character of Mexican government.
Pestkovsky was willing to go far enough in the fight against US
imperialism and explored the soil at the Japanese Embassy about
the possibility of coordination of actions of the two countries
against the United States. The Soviet diplomat had succeeded
in negotiations with Japan on financing the anti-imperialist
movement, allowing for the deployment of continental activities.
Increasing the scope of the anti-imperialist work could create new
networking opportunities for a radical left movement in Mexico
and the nationalist post-revolutionary government. Strengthening
the Communist Party, due to its anti-imperialist wing, could also
dramatically change the face of Mexican Communists, making them

the real power in the ruling elites’ perception, which would make
Víctor Jeifets
sense to negotiate. However, there is no doubt that the Japanese

based on their own goals in the hemisphere, and therefore, forcing
them to negotiate. Anyway, the talks broke down due to mistrust
of the parties.
17. China y Latinoamérica sellan una alianza que quiere ser un modelo
de cooperación. 01/09/2015. – http://www.americaeconomia.
com/
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Sección II
América Latina y el
Caribe frente a la
cooperación Sur-Sur
Gladys Lechini y Carla Morasso

Bruno Ayllón Pino
Juan C. Méndez Barquiero y Willy Soto Acosta
Asa Cusack
113
La cooperación Sur-Sur
en el Siglo XXI.
Reflexiones desde
América Latina
114
Introducción
La cooperación Sur-Sur en el Siglo XXI. Reflexiones desde América Latina

Los procesos de descolonización asiáticos y africanos dieron ímpetu
a las relaciones Sur-Sur en la década del sesenta; y la détente y
el aumento de los precios de las materias primas, en particular
el petróleo, permitieron que en los setenta, la voz de los países
en desarrollo se plasmara en las demandas por un Nuevo Orden
Económico Internacional (NOEI). No obstante, el recrudecimiento de
la Guerra Fría, y posteriormente la expansión neoliberal, restringieron
el accionar Sur-Sur.
De este modo, hubo que esperar a los comienzos del siglo XXI, cuando
las nuevas grietas generadas en el sistema internacional -a causa de
la emergencia de poderes medios, el crecimiento de los precios de
las materias primas y la crisis económica, financiera y social de los
países desarrollados- permitieran a los países en desarrollo retomar
las banderas de la cooperación Sur-Sur.
En el caso de América Latina, las políticas implementadas por
gobiernos de corte progresista y el crecimiento económico regional1,
la relativa ausencia de Estados Unidos2 y los renovados vínculos
con los BRICS, en particular con China3, contribuyeron para que los
países latinoamericanos se convirtieran en activos artífices de la
cooperación Sur-Sur.
Considerando especialmente el lugar de los países latinoamericanos
y partiendo de una lectura política de la cooperación Sur-Sur, en los
siguientes apartados nos ocuparemos de la re-emergencia de la
Cooperación Sur-Sur en el siglo XXI, junto al análisis de dos aspectos
centrales de su implementación: los mecanismos de diálogo
multilateral y la cooperación técnica entre países en desarrollo
(CTPD).
Reflexionar sobre estos puntos es un ejercicio necesario para
comprender mejor un fenómeno multidimensional y complejo que
ha devenido en un tema de agenda en América Latina durante la
última década.
El “constructo” de la cooperación Sur-Sur en el

sistema internacional
El concepto de cooperación Sur-Sur presenta aristas diversas, es
multifacético y ha sido utilizado con múltiples contenidos. Dado que
puede abordarse y objetivarse en variadas dimensiones podemos

pensarlo como un “constructo” en la disciplina de las Relaciones
Internacionales en dos sentidos diferentes, pero complementarios.

Desde la epistemología, un “constructo” es una construcción teórica
ideal, en tanto desde la psicología, es una categoría descriptiva que
organiza los datos y experiencias de cada realidad particular.
De este modo, es común encontrar en la bibliografía especializada
usos divergentes del concepto, algunos orientados a la cooperación
técnica horizontal, la cual refiere a la transferencia de recursos y
capacidades entre países en desarrollo, y otros que dan cuenta de los
vínculos multidimensionales entre estados periféricos.
Desde nuestra perspectiva, la cooperación Sur-Sur, cuyos orígenes
remiten a la Conferencia de Bandung (1955) y al Movimiento de
Países No Alienados, es una construcción política que por su propia
naturaleza requiere de ciertos supuestos básicos comunes entre los
estados involucrados (Lechini, 2009) y posee una especificidad que
la diferencia de las relaciones Sur-Sur y de la cooperación técnica
horizontal, considerándose ésta última como una de sus dimensiones.
A diferencia de las Relaciones Sur-Sur, que se despliegan naturalmente
entre los varios actores públicos y privados con base estatal o
trasnacional entre las diferentes regiones de América Latina, África
y Asia, y pueden implicar interacciones conflictivas ante intereses
divergentes, la cooperación Sur-Sur tiene lugar básicamente entre
gobiernos con posturas convergentes relacionadas principalmente a
objetivos de desarrollo y a constituir alianzas a los efectos de incidir
en las cuestiones globales.
El componente político de la cooperacion Sur-Sur se explicita cuando
se plantean como sus principales objetivos la reforma del orden
internacional a través de la creación de una solidaridad entre países
en desarrollo, orientada a garantizar la auto-suficiencia nacional,
y una apropiada integración a la economía mundial. “En definitiva,
utilizando uno de los conceptos en boga en la cooperación, el
objetivo último de la cooperación Sur-Sur sería la generación de
mayores niveles de cohesión internacional” (Ayllón Pino, 2009).
Por otra parte, coincidimos con Sagasti y Prada (2011) cuando afirman
que la cooperación Sur-Sur supera las motivaciones tradicionales de
la cooperación al desarrollo Norte-Sur. Esto sucede, por una parte,
porque en la cooperación Sur-Sur se considera junto a la ideología
y la afinidad cultural otras cuestiones estratégicas, comerciales y
solidarias. Por otra parte, porque además supone una motivación
importante y particular: sumar autonomía para aumentar el poder
de negociación de los países del Sur en los foros internacionales y en
sus interacciones con los países centrales.

De este modo, la cooperación Sur-Sur expresa intereses compartidos

y plurales donde los gobiernos del Sur procuran fortalecer la
interdependencia económica, promover procesos de integración
comercial y política, atender a cuestiones de orden global y
estratégicas y promover la estabilidad en el sistema internacional.
En las esferas de la acción, en tanto, se plasma principalmente en
sus posturas en instituciones globales y regionales, en proyectos y
programas para el desarrollo y en acuerdos de comercio e inversiones.
La cooperación Sur-Sur en los mecanismos de

diálogo e integración
En la primera década del siglo XXI resurgió la idea y la práctica de la
cooperación Sur-Sur a partir de un contexto internacional, regional
y doméstico favorable, el cual, por algunas características hacía
recordar el panorama de los setenta.
A nivel sistémico, se volvió a hablar del “Global South”4 como un
actor relevante en un escenario internacional de polaridades
menos definidas, con centros de poder económico financiero y
político menos concentrados y más difusos (Nye, 1990)5, junto a la
emergencia de otros Estados que se proyectaban como potencias, en
tanto impulsoras de la economía y de la gobernanza global.
Los actores del “Sur setentista” fueron aquellos países de África, Asia
y América Latina que luchaban por incidir en las reglas de juego del
sistema internacional para mejorar su status periférico, el cual devino
de su tardía inserción en la dinámica de la economía capitalista. Por
ello, y en tanto países en vías de desarrollo, compartían situaciones
de vulnerabilidad y desafíos, aunque no fueran un grupo homogéneo
debido a sus diferencias socio-económicas y político-culturales,
tanto entre sus contextos locales como en los ámbitos regionales.
En el siglo XXI, el Global South, refiere en general a esos mismos
países, igualmente heterogéneos, ahora mucho más interconectados
por una globalización desigual, y que, motivados políticamente, se
vinculan en múltiples dimensiones para multiplicar e intensificar
sus relaciones mutuas. Asimismo, ellos participan de un mundo más
complejo y fragmentado, con centros y periferias repartidos en el
globo, debido a un crecimiento desparejo que se está replicando aún
en las propias sociedades de los países centrales.
Cabe sin embargo aclarar aquí, que en este mismo período se
hicieron visibles los llamados emergentes (potencias en algunos

casos, mercados, en otros). Algunos surgieron desde el Global South
(como India, Brasil, Sudáfrica) y otros no pertenecían estrictamente

al Sur, como Rusia (ex superpotencia de la Guerra Fría) y China (que
en tanto miembro del Consejo de Seguridad y nueva potencia
económica genera dudas respecto a su comportamiento como
Estado del Sur o potencia del centro). Estas diferenciaciones tienen
lugar en momentos en los cuales, cuando se habla de Cooperación
Sur-Sur, algunos incluyen irrestrictamente a estos dos últimos
Estados, en tanto miembros de BRICS, como actores principales de
esta cooperación. Para nosotros, los BRICS son emergentes, pero no
todos hacen CSS.
En términos de los contextos regionales a los que hacíamos referencia,
la mencionada relativa difusión y fragmentación del poder habilitó
también la emergencia de potencias regionales que no siempre
han asumido un rol de líder regional, aún cuando en la práctica lo
utilicen como plataforma para actuar en las grandes ligas. Podemos
citar a modo de ejemplo, Brasil y México en América Latina, Nigeria,
Angola y Sudáfrica en África, India, Turquía e Indonesia en Asia. En
un contexto de incremento de la multipolaridad, estos estados están
llamados a jugar roles relevantes en su región y en las reuniones
donde se discuten temas globales.
Desde la perspectiva doméstica, con orientaciones políticas diversas
(neoliberales y neodesarrollistas) y con un crecimiento sostenido en
tanto exportadores de materias primas -frente a la demanda de los
desarrollados y de los “grandes emergentes” como China e India-,
los estados del Sur se encontraron frente a mayores márgenes de
maniobra regional y global.
Sin embargo, y combinando modelos domésticos con aspiraciones
globales, en este nivel micro aún queda sin resolver la tensión entre
las visiones statuquistas y las revisionistas, entre los que plantean un
reequilibrio del sistema o su reestructuración.
Según Mohanty (2015), en el mundo de hoy compiten dos procesos:
el proceso de reequilibrio global y el proceso de reestructuración
global. Cuando economías como las de China, India y Brasil tomaron
impulso con altas tasas de crecimiento económico, los organismos
mundiales hablaron de la necesidad de “reequilibrar” la economía
y la política globales. Ello significó la incorporación de los países
con crecimiento acelerado dentro del orden económico y político
internacional existente. A raíz de la crisis financiera de los sub-
prime del 2008 en Estados Unidos y luego a nivel mundial, el G7
asumió una nueva forma con la inclusión de nuevos actores del Sur
en la conformación del G-20, para tratar cuestiones globales, y en
particular finanzas y comercio internacional. Esta perspectiva de

“reequilibrio global” mantiene el patrón actual de las relaciones de

poder, con la inclusión de algunas grandes potencias adicionales en
la mesa principal y algunas potencias nuevas que ocupan los puestos
de las declinantes.
En tanto desde muchos espacios del Sur se continua planteando
la “reestructuración” de la economía política mundial y la
conformación de un mundo auto-gobernado, participativo,
equitativo y descentralizado. Esta perspectiva apunta a
democratizar las relaciones de poder en todos los niveles,
local, nacional y mundial y a hacer realidad la transformación
democrática en un marco de reciprocidad e interdependencia.
No obstante, “las élites dominantes en India, China y la mayoría de
los países emergentes comparten la ‘perspectiva de reequilibrio’
mientras que hay movimientos populares dentro de esos países, así
como movimientos que actúan en las cumbres de ONGs mundiales
y algunos sectores del Foro Social Mundial, que abogan por la
‘reestructuración’” (Mohanty, 2015).
También en esta línea, Houtard (2015) sostiene que cuando se
observan sus políticas domésticas y sus objetivos, los emergentes,
encarnados en los BRICS, tienen proyectos anti-hegemónicos, pero
no anti-sistémicos:
“India con un proyecto netamente capitalista, Brasil y
Sudáfrica, con soluciones apenas social-demócratas,
aplicando el capitalismo como instrumento de crecimiento
económico y redistribuyendo una parte del producto
social a los pobres; Rusia, adoptando al interior medidas
neoliberales y China aceptando la ley del mercado como
fuente de desarrollo económico rápido, en principio
controlado por un gobierno socialista, pero de hecho
promoviendo el enriquecimiento de pocos y la ignorancia
de las externalidades ambientales y sociales”.
La región latinoamericana participa de este panorama global pleno
de contradicciones, donde los procesos de cambio son muchas veces
funcionales a las élites que mantienen discursos revisionistas, en
tanto les cuesta alejarse del camino del “plegamiento”, pues plantea
costos y por tanto mantienen en la práctica posturas de statu quo.
El Sur y la región latinoamericana

A diferencia de los años setenta, donde la Asamblea General de
Naciones Unidas se conformó en un espacio de expresión de las

coaliciones del Sur, como lo demuestran la aprobación de resoluciones
como la Declaración de un Nuevo Orden Económico Internacional6

y la Carta de los Deberes y Derechos Económicos de los Estados7,
en los años recientes la expresión de los intereses de los países del
Sur se canalizó en foros más restringidos, ante un multilateralismo
erosionado por problemas de eficacia y representatividad.
Por caso, encontramos la participación de Argentina, México y Brasil
en el G208 y la generación de alianzas por parte del poder medio
emergente suramericano, Brasil, con pares asiáticos y africanos en IBSA
(India, Brasil, Sudáfrica), BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica),
ASPA (América del Sur, Países árabes), y ASA (América del Sur, África),
entre otras. Son estas dos primeras coaliciones las que, como en los
setenta lo hizo la Organización de Estados Productores de Petróleo
(OPEP), condensan expectativas de cambios en el orden mundial
a favor de los países en desarrollo y proyectan las aspiraciones de
los poderes emergentes de ascender en la jerarquía internacional e
influir en las temáticas mundiales. De este modo, “ya no se piensa en
la conformación de un gran grupo permanente que los reúna en su
totalidad sino que las alianzas dependen del desarrollo del proceso
de negociación y de los intereses en juego” (Giacclagia, 2012).
Para América Latina, en el marco de la cooperación Sur-Sur se abrió
un camino para la construcción de un espacio común a pesar de
las divergencias ideológicas y de las diferencias en los modelos de
desarrollo planteados. La Unión de Naciones Suramericana (UNASUR),
conformada en 2008, y la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeños (CELAC), creada en 2010, son claras demostraciones
de que los países de la región promueven instancias de decisión y
acción en base a perspectivas propias que procuran autonomía. En
este sentido, la cooperación Sur-Sur funcionó como un mecanismo
para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática regional,
la generación de valores relativos a la cooperación, la solidaridad
y la igualdad y la adopción de posturas comunes en las agendas
internacionales.
Asimismo, cabe señalar que la cooperación regional que cada país
implementa está vinculada a sus opciones de política exterior, y por
ende a las orientaciones de las políticas de los gobiernos a cargo.
De este modo, vemos como desde los modelos neo-desarrollistas9
de Argentina y Brasil, los gobiernos apostaron por la consolidación
política de integración en el MERCOSUR, estableciendo en el año
2005 el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)
y en el año 2008 el Grupo de Alto Nivel para la elaboración de un
Programa de Cooperación Sur-Sur (GANASUR) en el marco del
Consejo del Mercado Común10. En tanto, México y Chile entablaron
un Fondo Conjunto de Cooperación11 e impulsaron la Alianza para el

Pacífico junto a Colombia y Perú en el año 2011, dando cuenta de sus

similares posturas en lo que respecta a sus modelos de desarrollo,
que privilegian la apertura económica y una proyección al mundo
“con énfasis en la región Asia-Pacífico”, tal como indica uno de sus
objetivos fundacionales12.
Hasta el momento, los marcos institucionales creados en diferentes
instancias y con variados actores reunidos en torno a temáticas
específicas han facilitado la expresión de los intereses colectivos
regionales y subregionales. Sin embargo, la heterogeneidad y
diversidad de modelos de desarrollo y estrategias de inserción
internacional en América Latina, pueden convertirse en un dilema a
futuro para los esquemas de integración y cooperación.
Como ejemplo puede mostrarse a Brasil, uno de los más importantes
actores de la cooperación Sur-Sur latinoamericana. Durante el
presente siglo, el gobierno de Lula da Silva diseñó estrategias de
inserción internacional correspondientes a una economía emergente,
donde la cooperación Sur-Sur mostraba cuánto puede hacer un
Estado intermedio para promover su propio desarrollo y el de sus
contrapartes. La conformación de alianzas de geometría variable en
el contexto latinoamericano, africano y en menor medida asiático,
con eje en la India, le otorgaron un estatus especial en los escenarios
globales. La implementación de una estrategia de cooperación
técnica en áreas como la salud, la agricultura y la educación produjo,
además, un proceso inédito de internacionalización de las políticas
públicas, cuya continuidad deberá observarse con atención en los
próximos años, en función de las realidades domésticas.
Las novedades de la cooperación Sur-Sur en el

sistema de cooperación internacional al desarrollo
De los diversos planos en los cuales se plasma la cooperación Sur-
Sur en la esfera de la acción, el sistema internacional de cooperación
internacional para el desarrollo es el que ha reflejado cambios de
forma más visible.
El rol dual de los países del Sur en tanto receptores como oferentes
de cooperación internacional para el desarrollo ha generado nuevas
instancias cooperativas y de articulación que se diferencian de
la ayuda oficial al desarrollo (AOD), en tanto respeta las diferentes
visiones de desarrollo y se basa en la solidaridad entre los actores.
Se considera a la cooperación como una actividad asociativa para
alcanzar un objetivo compartido para el desarrollo, dejándose de

lado la concepción “asistencialista” que vincula a donante y receptor
desde una lógica vertical.

Los países latinoamericanos han tenido un papel destacado en
la evolución de la cooperación Sur-Sur al desarrollo, tal como
se observa en el Informe de Bogotá “Hacia Asociaciones para el
Desarrollo Eficaces e Inclusivas”. En el mencionado informe, y como
fruto del Evento de Alto Nivel sobre Eficacia de la Cooperación
Sur-Sur y Desarrollo de capacidades del año 2010, se presentaron
110 casos de cooperación Sur-Sur, de los cuales más de la mitad
habían sido ejecutados por actores latinoamericanos. Por su
parte, los informes anuales que desde el 2008 emite la Secretaría
General Iberoamericana (SEGIB) sobre la cooperación Sur-Sur
latinoamericana, dan cuenta del importante incremento en cantidad
de proyectos a lo largo de los años y de las temáticas abordadas,
entre las que se destacan principalmente los fortalecimientos de las
economías nacionales, seguidos por los proyectos sociales y luego
los institucionales13.
La transfronteridad y acotación de las acciones a nivel subregional,
en particular de Argentina, Brasil y México que son los principales
actores oferentes14, se enmarcan en una tendencia mundial, según
la cual los cooperantes emergentes trabajan primeramente con
sus vecinos y en iniciativas de cooperación técnica principalmente,
siendo la cooperación financiera acotada 15.
Por otra parte, cabe destacar que nuevamente en el plano de la
cooperación técnica, la heterogeneidad es una característica que,
si bien es valorada, puede introducir complicaciones políticas y
operacionales en la ejecución de las acciones cooperativas Sur-Sur
(Hirst, 2010). En este sentido, puede señalarse que las divergencias en
torno a la Declaración de París (2005)16 han llevado a la fragmentación
de la postura regional en la agenda de discusión sobre la eficacia
de la cooperación internacional al desarrollo. Mientras que Perú,
Colombia17, Bolivia y Honduras adhirieron a la declaración y
aceptaron el monitoreo y la evaluación de la aplicación de la misma,
Argentina, México y Venezuela adhirieron sin monitoreo y Brasil y
Chile no adhirieron.
Sobre este tema, coincidimos con Shoenrock cuando señala que
algunos países latinoamericanos no han adherido completamente a
la Declaración de París, pues consideran que es necesario ampliar su
alcance al rol dual de cooperantes-receptores y extender la agenda
de desarrollo con temas cercanos a la realidad del continente, es decir,
que no sea un dogma que determine y condicione la cooperación
(Shoenrock, 2009).

Además, debe tenerse en cuenta otro un punto fundamental, que es

la transparencia de los datos sobre financiamiento y compromisos.
Existen importantes diferencias de capacidades entre los países
en desarrollo y los recursos destinados a la cooperación Sur-Sur
al desarrollo varían según la prioridad que la misma tiene en las
agendas de política externa y la situación económica del país. En este
sentido, es una meta de largo plazo y de complejo abordaje que los
estados abran sus cuentas nacionales para informar sobre los flujos
de recursos que destinan a la cooperación con pares.
De este modo, el reto de la sistematización de los recursos
económicos destinados a la financiación de la cooperación técnica
Sur-Sur se suma a otros desafíos, tales como la necesidad de mayor
coordinación interinstitucional, tanto intra como interestatal, la
definición de indicadores de monitoreo y evaluación homogéneos a
nivel regional y la armonización de las iniciativas.
Las transformaciones del sistema internacional que tienden hacia una
profundización del multipolarismo, se reflejan en el ordenamiento de
la cooperación internacional, cuyo sistema se encuentra en una etapa
de reconfiguración, a partir del ingreso de actores que asumen roles
duales. Estos actores emergentes, entre los cuales se destacan los
latinoamericanos, presentan capacidades de innovación diferentes a
los tradicionales oferentes y tienen la posibilidad de generar sinergias
y cambios institucionales a nivel global.
Pareciera que es un momento propicio para delinear la cooperación
internacional entre los países en desarrollo en base a valores e
intereses propios, “descolonizando” los conceptos que la conforman y
las metodologías que se aplican y partiendo de la base de la simetría
entre los socios que fortalecen sus capacidades mutuamente y no
de las asimetrías de recursos sobre las que se erigen las redes de
cooperación Norte-Sur. Sin embargo, aún resta ver si poseen la
voluntad y la capacidad de impulsar nuevas reglas que complementen
o reemplacen a las surgidas en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
hace más de medio siglo.
Lecciones y opciones en la segunda década del siglo

XXI
La primera década de la vuelta de la cooperación Sur-Sur a un lugar
de relevancia en la agenda global y sudamericana, ha dejado algunas
lecciones a tener en cuenta, así como la segunda presenta opciones
no tan alentadoras.

Entre las consecuencias positivas del incremento de los contactos y
la frecuencia de las reuniones entre los actores del Sur, encontramos

aspectos vinculados a las negociaciones en la arena comercial que
dieron como fruto una mayor interacción y densidad del comercio
intra-sur, que se produjo en paralelo al multilateralismo selectivo y a
la promoción de la cooperación al desarrollo.
No obstante estos éxitos, resulta oportuno observar algunos vicios
de la cooperación Sur-Sur, para no repetir errores del pasado que
aconseja estar atentos a la evolución del sistema internacional,
en función de las lecciones aprendidas de los fulgurantes años de
la cooperación Sur-Sur en los setenta. En ese entonces, el sistema
internacional parecía vivir un momento distinto tras el shock petrolero,
con un mundo desarrollado en crisis, con países productores de
materias primas que veían crecer sus ingresos por exportaciones
y con discusiones sobre un nuevo orden económico internacional.
Pero este escenario fue efímero y duró tanto cuanto las economías de
los países centrales lograron superar la crisis y recomponerse.
Por tanto, es válido reconocer los aciertos de los inicios de la década,
donde la cooperación Sur-Sur política plasmó sus valores e intereses
en planos de acción concretos utilizando una amplia gama de
instrumentos. Al igual que la cooperación Norte-Sur, se recurrió
a variadas estrategias como la CTPD o a herramientas económico-
comerciales, tales como los préstamos concesionales, las inversiones
derivadas de fondos estatales, las condonaciones de deudas y los
mecanismos y acuerdos de apoyo y liberalización comercial.
En efecto, la diplomacia económica-comercial es parte de un
engranaje complejo que responde a las proyecciones geopolíticas de
los estados, tanto del Norte como del Sur. Desde comienzos del siglo
XXI, el crecimiento económico de los países en desarrollo, con los
BRICS en la delantera, contribuyó a la extensión de una diplomacia
económica-comercial que fortaleció los vínculos horizontales e
impulsó las corrientes de comercio e inversiones entre los países en
desarrollo.
Se estima que entre 2000 y 2005 los países en desarrollo generaron
alrededor del 30% del crecimiento de la producción mundial, un
incremento notable comparado con el 15% del período 1960-1973
o 19% del ciclo 1973-2001 (Lemaresquier, 2009). Esto sucedió en
línea con la tendencia general en favor del comercio Sur-Sur. Entre
1980 y 2011, las economías en desarrollo elevaron su participación
en las exportaciones mundiales del 34 al 47%, y su participación en
las importaciones mundiales del 29 al 42% (Organización Mundial
del Comercio, 2014). El dinámico comercio Sur-Sur tuvo lugar
en el marco de un aumento notable de la cantidad de acuerdos

comerciales firmados entre estados y de la profundización de los

ya existentes. Asimismo, las economías emergentes como Brasil e
India, suscribieron convenios amplios de cooperación económica
con países menos adelantados y con otros países en desarrollo para
fortalecer sus perfiles productivos y fomentar la participación del
sector privado (Centro de Comercio Internacional, 2010)18.
En cuanto a los bienes comerciados, cabe señalar que, si bien las
manufacturas constituyeron durante la primera década del siglo XXI
casi la mitad del comercio Sur-Sur, el sector de los productos básicos,
con especial énfasis en los combustibles, ha sido un componente de
creciente importancia en las corrientes comerciales (ibídem).
No obstante el incremento en la promoción de los intercambios de
todo tipo, esta primera década del mejor momento de la cooperación
Sur-Sur nos deja un llamado de atención respecto a algunas
cuestiones vinculadas a la distancia entre el discurso y la práctica, las
intenciones políticas y las propias limitaciones domésticas.
En muchas oportunidades se ha utilizado retóricamente el discurso
de la cooperación Sur-Sur en ámbitos multilaterales y en visitas
y encuentros bilaterales, como parte de una “puesta en escena”,
pero con baja intencionalidad. Las propias realidades domésticas
y los múltiples y variados intereses nacionales y locales no siempre
marcharon en la misma dirección de las cuestiones compartidas
-commonalities- expresadas en los discursos oficiales. Por otra parte,
éstos pueden cambiar al son de los vaivenes en los colores políticos
de los gobiernos de turno, demostrando que no son políticas de
Estado.
En situaciones frente a las cuales existen importantes deudas sociales
al interior de los países latinoamericanos, donde todavía hay amplios
sectores de población marginal con demandas legítimas insatisfechas,
es una cuestión compleja para los gobiernos justificar los fondos que
se dedican a la cooperación internacional al desarrollo, aún cuando la
misma se ejecuta en un contexto de solidaridad Sur-Sur y en función
de los intereses nacionales.
Por otra parte, al implementarse la Cooperación Sur-Sur técnica
(CTSS), las acciones externas desbordan los espacios tradicionales
coto de la política exterior, como fue el caso de Brasil, como el ejemplo
más emblemático. Como la política externa brasileña se expandió
por fuera de Itamaraty, ahora también debe responder a los variados
intereses nacionales en juego, siendo que se han incrementado
los actores nacionales y subnacionales públicos y privados. Éstos
pugnan por imponer sus posiciones y muchas veces actúan de
forma individual e inconsulta, provocando dispersión de iniciativas

y de acciones. En la implementación de la cooperación técnica, que
es una cooperación multinivel y multiactor generalmente hay poca

sincronización entre los agentes involucrados, entre ellos la ABC
(Agencia Brasileña de Cooperación) y las otras agencias cooperantes,
afectando su eficacia y sustentabilidad.
Asimismo, es también importante estar alertas sobre la implementación
de la cooperación Sur-Sur por parte de las potencias emergentes,
dado que en su pretendido ascenso en la jerarquía mundial pueden
prometer defender los intereses de los miembros de su región en pos
de un sistema más justo y equitativo, en tanto hacen “bandwagoning”
para sentarse a negociar con los países del Norte en los términos por
estos propuestos.
En tanto, de cara al futuro y promediando la segunda década, se
observan algunas alertas preocupantes para la cooperación entre los
estados del Sur debido a las dificultades internacionales y domésticas.
En efecto, hay señales que indican que en el escenario de esta
segunda década algunas tendencias que parecían haber llegado para
quedarse se están revirtiendo. La economía norteamericana muestra
signos de recuperación y algunos países emergentes parecen haber
caído en un proceso de inmobilismo y dificultades económicas,
como lo muestran los casos de Brasil y Argentina en América Latina,
o Sudáfrica en el continente africano. En este sentido, las altas tasas
de crecimiento de los países en desarrollo podrían ser excepcionales,
debido a la demanda de las economías avanzadas y de algunas
economías emergentes de las commodities por ellos producidas.
Al respecto, Gonçalves (2015) alerta sobre los indicios y señales que se
observan en la segunda década para los emergentes, tomando como
ejemplos a Brasil, Sudáfrica y Angola, al sostener que el escenario
internacional favorable de la primera década se está alterando, con
perspectivas sombrías para las economías del Sur. Argumenta que
estos países no han logrado superar la dependencia económica de
las grandes fuerzas económico-financieras mundiales ni sostener
el crecimiento del poder de compra interno sin los apoyos masivos
gubernamentales, lo cual implica ausencia de autonomía para las
clases sociales históricamente desfavorecidas. El autor avanza aún
más en su diagnóstico al sostener que al analizar en 2015 los “niveles
de crisis” de los países del Sur y sus respuestas, podría pensarse en
una nueva reconfiguración de fuerzas donde existan emergentes
perdedores reemplazados por el ascenso de nuevos jugadores.
Considera que estas categorizaciones son pasajeras porque reflejan
realidades que no son estáticas, aunque a muchos les cueste separar
el marketing político de la economía real.

Por otra parte, la ralentización del crecimiento de China y de la

India (aunque aún tiene más margen para crecer) -locomotoras
del impulso en el Sur e importantes consumidoras de sus materias
primas- genera más dudas que certezas sobre los cambios futuros,
bajo la amenaza de una “reprimarización” de las economías del Sur o
de una “reproletarización” de las nuevas clases medias emergentes.
Uno de los efectos de los problemas económicos sobre los vínculos
Sur-Sur es la tendencia a la retracción, a una disminución del
internacionalismo. La asistencia a las reuniones internacionales
disminuye y las declaraciones quedan en el plano discursivo por
falta de recursos para poner en práctica las decisiones o financiar
la cooperación, a pesar de que persiste la necesidad de los países
en desarrollo de coordinarse entre sí y cooperar porque todavía
dependen de los grandes centros económicos y tienen aún intereses
comunes a defender y promover.
Por ello, y promediando el 2015, frente a un descenso de más del 50%
del precio del barril de petróleo y de casi todas las materias primas
exportadas por los países del Sur, cabe preguntarnos qué gobiernos
del Sur estarán en condiciones de continuar sosteniendo los esquemas
de cooperación Sur-Sur en la segunda década del siglo XXI.
A modo de cierre
En el nuevo siglo, el “ascenso del resto” (Amsden, 2001) ha traído
nuevamente la cuestión de la desigualdad de la distribución del
poder y de los recursos entre el Norte y el Sur, y ha puesto en escena
la eventual generación de un nuevo multipolarismo. Este posible
nuevo orden no implicará una caída estrepitosa del poder de Estados
Unidos, sino más bien un lento descenso que compartirá con el
ascenso chino en un liderazgo bifronte, o en una interdependencia
extrema de los dos países a nivel económico (Chimerica)19. IBSA y
BRICS son coaliciones donde los emergentes mundiales coordinan
políticas para promover sus intereses individuales y los compartidos
con el mundo en desarrollo. UNASUR y la CELAC son mecanismos de
diálogo y cooperación con propio tilde latinoamericano.
En cada uno de los espacios Sur-Sur se ha venido desarrollando una
retórica solidaria amplia con un alto impacto simbólico que con el
paso del tiempo han generado una masa crítica relevante para la
promoción de los vínculos Sur-Sur. Las declaraciones finales de los
encuentros plantean posiciones revisionistas respecto al presente
orden internacional, convirtiéndose estos foros en canalizadores de
ideas que no tendrían eco en otros espacios, tales como la protección

de los recursos naturales y energéticos, el comercio desigual e
injusto, las intervenciones externas, la revisión de la dependencia,

por mencionar sólo algunas.
En este período más que en ningún otro se construyó la cooperación
Sur-Sur con un capital simbólico que incide en el comportamiento
de los estados en una combinación ideacional y material. Estas
iniciativas se gestaron desde los gobiernos como una cooperación
esencialmente política, de solidaridad y búsqueda de consenso en
los ámbitos multilaterales, entre estados que pretenden mejorar
su inserción internacional y modificar las reglas de juego que les
son desventajosas. Esto permitió una agenda más diversificada y
resignificada.
Asimismo, la complejidad de la política mundial contemporánea no
puede ser capturada por una única aproximación teórica (Walt, 1998)
y desde el Sur nos encontramos con la obligación de reflexionar sobre
nuevos conceptos endógenos que, tal como plantea Amado Cervo
(2008), se deben complementar y ampliar las construcciones teóricas
provenientes de las escuelas del Norte con conceptos nacionales y
regionales que posean capacidad explicativa y valorativa basadas en
las propias experiencias e intereses.
Como en toda transición, las categorías clásicas se confunden, se
diluyen, y lo viejo y lo nuevo se entremezcla con contradicciones
y superposiciones. Por ello, para comprender la cooperación Sur-
Sur más acabadamente debemos quitar de nuestras miradas el
filtro de eurocentrismo que aún mantienen, y generar nuestras
propias aproximaciones teóricas descolonizadas, desde donde
repensar las vinculaciones entre los países en desarrollo, brindando
reconocimiento y valorización del “otro”. Necesitamos seguir
trabajando en conceptos y enfoques construidos desde una
perspectiva Sur, donde nos observamos como pares y sin las
anteojeras que nos representan como estereotipos creados en el
imaginario del Norte y que son reiterados en las simplificaciones
transmitidas a través a de los medios de comunicación, diluyendo las
complejidades y heterogeneidades de nuestras realidades.
No obstante, debemos estar alertas pues no están muy claros los
límites que la propia dinámica sistémica y las cuestiones domésticas
estructurales le imponen y le impondrán a los países del Sur en el
futuro inmediato. También vale preguntarse si la primera década del
siglo XXI fue sólo una década de oro, un impasse, o si fue el principio
de un mundo diferente que se manifiesta en espasmos cada vez
mayores que anuncian un cambio, lento, complejo, donde los que
determinan las reglas del juego no van a abandonar el barco tan
fácilmente.

Para muchos, la cooperación Sur-Sur es una diplomacia de prestigio

imposible de sostener a lo largo del tiempo y que se mueve en una
línea delgada que implica elegir entre la solidaridad y los intereses,
entre mantenerse como potencia media o jugar en las grandes ligas,
asumiendo los costos de lidiar con el poder. En las acciones Sur-Sur
generalmente se produce la tensión entre los discursos solidarios
y las acciones concretas que replican intereses puntuales, donde
la solidaridad se diluye frente al pragmatismo. Creemos que las
respuestas están en el éxito de cada modelo particular implementado
que sólo la práctica futura podrá esclarecer.
Podrían seguir mencionándose aquí muchos otros obstáculos a la
implementación de una estrategia Sur-Sur en los foros multilaterales
y bilaterales, ligadas a situaciones domésticas en nuestros países, a la
persistencia de fuertes vinculaciones verticales con los tradicionales
centros de poder, a las diferentes idiosincracias a la hora de negociar
coaliciones, mantener una relación comercial o acordar una inversión.
A sesenta años del trueno de Bandung, del despertar del mundo en
desarrollo, hay que reconocer que los esfuerzos realizados fueron
muchos, aprovechando los márgenes sistémicos. Es de esperar que en
ese contexto internacional en transformaciones pueda fructificar una
cooperación Sur-Sur que, otorgándole mayor poder de negociación a
los estados de la región latinoamericana, pueda mejorar su inserción
internacional y posibilitar el derrame en beneficio de sus pueblos.
Notas
1. Entre los años 2003 y 2012, la región registró una expansión
económica a tasas promedio anuales del 4% junto a avances en
materia de reducción de la pobreza, a pesar de la contracción
mundial fruto de la crisis financiera internacional de 2008. OECD/
Economic Commission for Latin America and the Caribbean/
Development Bank of Latin America (2013) “Perspectivas
económicas de América Latina 2014. Logística y Competitividad
para el desarrollo”.
2. Excepto en cuestiones de narco-terrorismo, se incrementó
la marginalidad y la falta de significación de los países
latinoamericanos para Estados Unidos. Las intervenciones en
Irak y Afganistán, el ascenso de China en la escena mundial y las
consecuencias de la crisis financiera de 2008 ocuparon los lugares
centrales de la política exterior estadounidense.
3. Los vínculos comerciales y de inversión entre China y América
Latina se expandieron a lo largo del siglo XXI, convirtiéndose China
en el socio comercial más dinámico de la región. Ver Kuwayama,

Mikio y Rosales V., Osvald (2012) China y América Latina y el
Caribe Hacia una relación económica y comercial estratégica”,

Santiago de Chile: CEPAL; Slipak, Ariel (2014) “América Latina y
China: ¿cooperación Sur-Sur o «Consenso de Beijing»?”, en Nueva
Sociedad, N° 250, marzo-abril, Buenos Aires.
4. Este concepto que refiere a los “países del sur”, periféricos, tiene
sus orígenes en los noventas. En un contexto de Guerra Fría se los
conocía como Tercer Mundo, para diferenciarlo de Occidente (para
la órbita de EEUU) y del Este (para el mundo soviético)
5. De acuerdo con Joseph Nye, la difusión del poder es posible
observarla en cinco dimensiones: la interdependencia económica,
la presencia de actores transnacionales, el nacionalismo en
estados débiles, la extensión de la tecnología y los cambios en las
cuestiones políticas.
6. Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el
sexto período extraordinario de sesiones Mayo de 1974. Disponible
en: www.nuso.org/upload/articulos/130_1.pdf
7. Resolución 3281 (XXIX) de la Asamblea General de la ONU, 12 de
diciembre de 1974. Disponible en: http://www.dipublico.com.ar/
instrumentos/148.pdf
8. En la reunión del G20 en Brisbane en noviembre de 2014 fue una
nueva instancia de reconocimiento por parte de las tradicionales
potencias occidentales de la importancia de los países en desarrollo
en la configuración del orden internacional actual. De acuerdo con
el Grupo de trabajo sobre Desarrollo del G20, “es crítico el rol de
los países en desarrollo para alcanzar los objetivos de resiliencia
de la economía global y la creación de empleo”. G20 Leaders”
Communiqué, Brisbane Summit, 15-16 November 2014. Disponible
en: https://www.g20.org/sites/default/files/g20_resources/library/
brisbane_g20_leaders_summit_communique.pdf
9. Este modelo plantea al Estado como coordinador de las esferas
pública y privada con el propósito de incrementar la renta nacional
y el bienestar social. Araníbar, Antonio y Rodriguez, Benjamín
(2013) “Latinoamérica, ¿del neoliberalismo al neodesarrollismo?”,
en Araníbar, A. y Rodríguez, B. (coord.). América Latina, ¿del
neoliberalismo al neodesarrollismo?. Buenos Aires: Siglo Veintiuno
Editores.
10. Para mayor información sobre estos mecanismos se recomienda la
lectura de Oddone y Perrotta (2014) y Álvarez (2014).
11. En el año 2006 ambos se firmó un Acuerdo de Asociación Estratégica
para crear el fondo, el cual se formalizó dos años después. Posee
un presupuesto anual de dos millones de dólares aportados en
montos iguales por los participantes y entre 2007 y 2013 financió
52 proyectos. Más información disponible en: http://amexcid.gob.
mx
12. Para mayor información ver: alianzapacifico.net/que_es_la_
alianza/la-alianza-del-pacifico-y-sus-objetivos/

13. Entre 2008 y 2014 se editaron cinco informes, los cuales están

disponibles en el sitio web de la SEGIB: http://www.segib.org/
Estos informes representan un serio esfuerzo por sistematizar la
información y elaborar indicadores que para el uso de información
estadística.
14. En la última edición del informe de la SEGIB, se destaca que estos tres
países brindaron el 90% de la cooperación en la región. Secretaría
General Iberoamericana (2014), Informe de la Cooperación Sur - Sur
en Iberoamérica 2013-2014, Madrid: SEGIB.
15. Organización de Naciones Unidas (2011) “La cooperación Sur-Sur
y la cooperación triangular en el sistema de las Naciones Unidas”,
Dependencia Común de Inspección, Ginebra.
16. La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda condensa las
posturas de los países desarrollados en torno a las modificaciones
necesarias en el sistema de cooperación internacional al desarrollo
tras el denominado periodo de “fatiga de la ayuda”. La misma
estableció cinco principios en base a los cuales debe erigirse la
cooperación internacional: 1. apropiación de los resultados por
parte del receptor, 2. responsabilidad y transparencia mutua
en el control de la ejecución y resultados, 3. armonización entre
los donantes, 4. alineación entre las prioridades del donante y el
receptor, y 5. gestión por resultados como procedimiento para la
ejecución de proyectos.
17. En el caso de Colombia, cabe subrayar que co-preside con Indonesia
el Grupo de Tarea de Cooperación Sur-Sur de la OCDE, constituido
en 2009 y que ha participado activamente en las instancias de
evaluación de la Declaración de París.
18. La firma de acuerdos de comercio es relevante si se considera
que, en promedio, los aranceles entre los países en desarrollo son
aún más elevados que los que imponen los países desarrollados a
las exportaciones del Sur en Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (2008) “Surgimiento de un nuevo Sur
y ascenso del comercio Sur-Sur como instrumento de integración
regional e interregional para el desarrollo”, Nota de la secretaría de
la UNCTAD, febrero, Accra.
19. Entrevista calificada a Eduardo Viola, Rosario, 8 de junio de 2015.
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La Cooperación
Sur–Sur en América
Latina y Caribe.
De una época dorada a
una fase incierta
Bruno Ayllón Pino
134
1. Introducción
La Cooperación Sur – Sur en América Latina y Caribe.

El periodo comprendido entre la proclamación por la Asamblea
General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de la
Declaración del Milenio, y su correspondiente agenda de objetivos
de desarrollo, en el año 2000, y la adopción por el mismo organismo,
en septiembre de 2015, de la agenda 2030 de Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS), en el marco del septuagésimo aniversario de la
ONU, representa un marco temporal y analítico caracterizado por
importantes transformaciones en las relaciones internacionales
contemporáneas, en la geopolítica mundial y en la cooperación
internacional para el desarrollo (CID), en el mundo y en América
Latina y el Caribe (ALC).
Coincidiendo con buena parte de ese periodo temporal, la década
2000-2010 ha representado una época dorada, en el sentido de
avances concretos, pero también de un cierto deslumbramiento
respecto al papel que los países latinoamericanos y caribeños han
desempeñado en sus procesos de desarrollo, demostrando, en
general, un mayor rol proactivo, alternativo y protagónico frente
al recetario de políticas y “recomendaciones” emanadas desde los
centros del poder político y económico en Washington y en algunas
capitales europeas durante las décadas de los años ochenta y
noventa del siglo XX. A partir del año 2011, se registra en la región
una progresiva desaceleración tanto en el ritmo de crecimiento
económico como en la reducción de la pobreza (Banco Mundial,
2015; CEPAL, 2015). De esta forma, surgen nuevos retos ante la
desaparición de las condiciones que llevaron de una “década ganada”
a otra “década disputada” (CELAG, 2013).
En la coyuntura actual de la región, caracterizada por cuatro años de
desaceleración del crecimiento y por la atenuación de los factores
sistémicos y circunstanciales que propiciaron la década dorada
del 2000 (Banco Mundial, 2015), favoreciendo el auge de la CSS, la
cuestión central es determinar si, ante un cambio sustantivo de esas
condiciones, este tipo de cooperación se encuentra tan fuertemente
arraigada como pudiera parecer en las estructuras políticas, sociales
y económicas y en el imaginario colectivo de los países de ALC.
¿Resistirá la CSS el embate al que, probablemente, será sometida
en un contexto de erosión y profundización de las crisis políticas, de
hipotéticos cambios de gobierno e inestabilidades institucionales y
de reducción del gasto público? ¿Cómo afectará el veloz deterioro
de las condiciones económicas, internas y externas a los diferentes
proyectos políticos que, en los últimos quince años, situaron a
la CSS en el corazón de las políticas exteriores y de las estrategias
de inserción regional y global, por ejemplo, de Brasil o Venezuela?

¿Continuará siendo la CSS, como hasta ahora, una prioridad en las
Bruno Ayllón Pino
políticas exteriores y en la integración regional?

El texto se propone analizar panorámicamente la CSS en ALC
y aportar datos y reflexiones que susciten un debate sobre las
anteriores preguntas. Sin embargo, no es posible hacer un balance
exhaustivo de la misma en los tres primeros lustros de este
segundo milenio, tal es su irradiación, profundidad y amplitud en
las dinámicas bilaterales y regionales, en las relaciones políticas,
económicas, sociales o académicas; y en las que son protagonizadas
por gobiernos centrales y periféricos, organizaciones de la sociedad
civil, empresas, movimientos internacionalistas de base popular,
sindicatos, universidades, redes de comunicación, pueblos indígenas
e individuos1. Si bien en el artículo se privilegia la perspectiva de los
Estados nacionales y de los organismos regionales, es importante
resaltar que estos agentes representan apenas la punta del enorme
iceberg de interacciones sociales que explican el vigor y la pujanza
de la CSS en ALC y le confieren el sustrato necesario para su
materialización en acciones gubernamentales.
El artículo se estructura, a partir de esta introducción, en cinco
apartados. En la segunda sección se analiza desde una perspectiva
sistémica, los cambios producidos en el régimen de la CID y el desafío
que representa la irrupción de la CSS. En la tercera sección se presenta
la situación actual de la CSS en ALC en el marco de las políticas
exteriores de los países que han asumido un mayor liderazgo en
su promoción. En la cuarta sección el foco se dirige a la dimensión
regional de la CSS. En la quinta sección se revisa la problemática
de la cuantificación de la CSS en ALC y se presentan algunos logros
institucionales. Finalmente, unas conclusiones señalan los impactos
de la actual coyuntura política y económica de la región y su
repercusión en el presente y futuro de la CSS en ALC.
2. El ascenso del Sur y su impacto en el régimen de

la CID
Hasta muy recientemente, o por lo menos hasta los primeros
indicios de la ralentización y estancamiento del crecimiento de los
países emergentes, se afirmó que el siglo XXI estaría caracterizando
por el “ascenso del Sur” (PNUD, 2013) y por el activismo de las
“potencias emergentes”, especialmente los BRICS (Brasil, Rusia,
India, China y Sudáfrica). Junto a otros países intermedios, como
los latinoamericanos, los BRICS desafiarían con alternativas reales
el orden internacional impuesto por las potencias tradicionales,

en un intento de avanzar en la reconfiguración geopolítica y

geoeconómica del mundo. Favorecería esa ofensiva del “Sur global”
la percepción de la decadencia política, económica, demográfica y
militar de las potencias hegemónicas, que habría sido acelerada por
el cuestionamiento de su poderío en diferentes tableros estratégicos,
y por los efectos de la crisis económica del Atlántico Norte, como la
denominó Stiglitz, siendo China el mejor exponente del surgimiento
de polos de poder alternativos y del fenómeno del “shifting wealth”
(OCDE, 2010).
Por otra parte, en el transcurso de estos últimos quince años, hemos
asistido a la configuración y puesta en marcha de una agenda de
desarrollo cuyo cumplimiento debía alcanzarse para el 2015, y que ha
supuesto para algunas regiones como ALC, un punto de referencia en
las políticas públicas nacionales, pero también en las orientaciones y
objetivos perseguidos retóricamente por los donantes agrupados en
el seno del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD/OCDE). Estos países
han sido intérpretes ortodoxos de la gestión de la cooperación y del
sentido de las políticas y discursos de este peculiar “sistema de ayudas”
en el que los Estados y sociedades “cooperadas”, han contado poco y
han asumido un papel pasivo, cuando no subordinado y dependiente
de las directrices de las agencias de los países desarrollados.
Sólo al inicio del siglo XXI, el CAD/OCDE empezó a tomar conciencia
de la necesidad de un enfoque más flexible para acomodar en su
trabajo a los países emergentes, también los latinoamericanos, muy
activos en el ofrecimiento de CSS. Influyó en esta decisión la creciente
percepción de la importancia y competencia que introducía el
paradigma de la CSS, tanto en el terreno de su ejecución como en
el campo de las ideas, cuestionando las normas, valores y prácticas
de la ayuda de los países del Norte y planteando una revisión de
los modelos del desarrollo occidental y sus diferentes formas de
difundirlo, puestos en tela de juicio ahora por los estados post-
coloniales que actúan como “donantes” (Abdenur y Moura, 2013).
De esta manera, la CSS ha descentrado los debates sobre el
desarrollo y la ayuda internacional, sometiendo a fuertes críticas
su “legitimidad” forjada en el seno de instituciones controladas
por los países ricos, quebrando el monopolio de la provisión de la
cooperación y, finalmente, desplazando el eje de su gobernanza,
desde el CAD/OCDE, su eje gravitatorio, hacia otras instancias
regionales y multilaterales. Al mismo tiempo, se produce una
fuerte contestación de las instituciones coordinadoras de la CID,
de su poder decisorio y de las normas que se procesan en su seno,
reforzándose el uso de la CSS como instrumento de política exterior
con un perfil “denunciador” del fracaso de los modelos neocoloniales

de la Cooperación Norte-Sur. Al cuestionar la configuración y
Bruno Ayllón Pino
funcionamiento del régimen de la CID, los países emergentes crean

y acumulan un capital simbólico funcional al cumplimiento de sus
objetivos de política exterior con otros países del Sur, incluyendo el
crecimiento económico y la expansión comercial, facilitando así su
inserción internacional (Milani y Duarte, 2015).
En este contexto del “ascenso del Sur”, la CSS se presentaba como

un mecanismo de construcción de alianzas que, cincuenta años
después de su inicial manifestación en la Conferencia de Bandung
(1955), y tras décadas de vida azarosa, habría ingresado en una fase
de mayor dinamismo, relevancia, magnitud, complejidad y amplitud
(Lechini, 2009). La CSS, o la cooperación entre países en desarrollo
como también se conoce, se ha desplegado en este siglo XXI a un
ritmo acelerado en variadas dimensiones (política, económica,
técnica, financiera, científico-tecnológica, militar, humanitaria,
integración, cultural, deportiva) y modalidades (bilateral, triangular,
multilateral, múltiple y regional) expandiendo, por lo tanto, su campo
de aplicación (Lo Brutto y González, 2014). También fortaleciendo los
vínculos bilaterales, construyendo espacios regionales propicios a las
coaliciones entre socios y avanzando en los foros multilaterales en lo
referente a su reconocimiento, ventajas, particularidades, principios
y mecanismos de ejecución, en general, diferentes y esquivos a su
encuadramiento en el marco de la cooperación de los países de la
OCDE.
El panorama actual de la CSS está caracterizado por su heterogenei-

dad y diversidad como consecuencia del diferente nivel en el progreso
alcanzado por los países en desarrollo y por las diversas propuestas
existentes en la cooperación que brindan a otros países del Sur, en
lo que ha sido calificado como una amplia “gama de enfoques para
abordar una variedad de dificultades de desarrollo, ancladas en his-
torias, capacidades económicas, sistemas políticos y configuraciones
institucionales diferentes” (ECOSOC, 2014: 12). Esta diferenciación en
cuanto al nivel de desarrollo, ritmos de crecimiento y peso geopolíti-
co logrado por los países emergentes, y entre éstos y los otros países
de menor grado de desarrollo, es demasiado grande para continuar
considerando a la CSS como una categoría homogénea cuando sería
más exacto referirse a “las” Cooperaciones Sur–Sur y a las variadas for-
mas de entenderla y practicarla. En efecto, la CSS se constituye en un
fenómeno de “carácter multidimensional, de fuerte impronta política
y de pluralidad de significados”, que se manifiesta en distintas mo-
dalidades, sin unidad en cuanto a su concepto y definición (Lengyel
y Malacalza, 2012:11). Por eso “se entiende de muchas formas según
quién la mire” (Xalma, 2013: 30).

Que se trate de un fenómeno “elusivo” no impide un intento de

aproximación a su naturaleza. La CSS puede considerarse, antes
que una modalidad de cooperación y además de un instrumento de
proyección internacional, una filosofía de mutuo apoyo, un amplio
marco colaborativo que incluye el diálogo político, los acuerdos
comerciales y de integración y la cooperación financiera y técnica.
Esta cooperación se realiza entre países en desarrollo que comparten
percepciones sobre los obstáculos para alcanzar mayores y mejores
niveles de bienestar, que identifican conjuntamente las mejores
formas de superar sus problemas y que se proporcionan mutuamente
orientaciones sobre el uso más eficiente de los recursos humanos,
financieros y técnicos que se pondrán al servicio de su resolución.
Para ello se apuesta por la transferencia sistemática y sostenida
de políticas públicas, experiencias, conocimientos y técnicas
demostradas y reproducibles en la búsqueda de un mejor desarrollo.
En esos intercambios y transferencias son centrales los principios de
equidad, consenso, horizontalidad, enfoque por demanda y costes
compartidos (cuando sea posible y conforme a las capacidades de cada
socio) y la atención a la apropiación, alineamiento y compatibilidad
de los proyectos y acciones con las prioridades de las políticas de
desarrollo de los gobiernos receptores y con los objetivos de política
exterior de los gobiernos oferentes. Tal y como la conciben la mayoría
de los países en desarrollo, la CSS se basa en la identificación de
soluciones de desarrollo a problemas comunes desde una posición
filosófica de horizontalidad, independientemente de las capacidades
materiales y recursos de poder de las partes (Ayllón, 2015).
Juntos a estos rasgos característicos de la CSS existen condiciones
sistémicas que han favorecido en determinados periodos históricos
su relevancia y procesamiento. Es el caso de las “condiciones
objetivas de la economía y de la política internacional” que propician
el estímulo a prácticas innovadoras surgidas del establecimiento
de pautas de comportamiento entre los países en desarrollo, y
de la experimentación de acciones estatales y de otros agentes
internacionales que interactúan para configurar nuevas formas de
inserción internacional, conformando así identidades colectivas. Este
elemento identitario compartido, permite influir en la definición de
reglas internacionales, incrementando la capacidad negociadora
colectiva y, en última instancia, orientando la inserción internacional
de los países del Sur (Ramanzini, Mariano y Ribeiro, 2015: 15).
Los elementos anteriores constituyen una narrativa consistente de
la CSS que, durante 60 años, han sostenido los países en desarrollo.
La novedad es que ahora, la CSS, y los “países emergentes”, de “renta
media” o “nuevos proveedores”2, han conseguido descentrar y reor-
denar el campo (o régimen internacional) de la CID, desestabilizando

el dominio y control casi hegemónico de los países de la OCDE. De
Bruno Ayllón Pino
esta manera, el desafío que lanzan estos países a la arquitectura in-

stitucional y a las prácticas de la CID es formidable, convirtiendo esta
arena de debate en un “palco de intensa disputa política” (Besharati y
Esteves, 2015: 290). Por todos estos aspectos la discusión sobre la CID
y los cuestionamientos que sobre ella lanza la CSS se ha convertido
en un “campo de batalla” en el que países del Norte y del Sur estarían
redefiniendo los nuevos límites de la cooperación y del desarrollo in-
ternacional (Esteves y Assunção, 2014: 1787).
3. La CSS en ALC: retórica solidaria y política exterior

La pujanza y vigor de la CSS en ALC en el siglo XXI pueden explicarse
por factores como la llegada al poder de gobiernos progresistas de
izquierda o centro izquierda que apostaron por políticas exteriores
que fortalecieron el eje Sur-Sur, por las transformaciones sociales,
políticas, económicas y culturales en la región y por las nuevas
propuestas del regionalismo post-liberal y post-hegemónico
que constituyeron espacios de impulso de diversos procesos de
concertación, cooperación e integración regional, en los que la CSS
encuentra plataformas de profundización. Pero también la CSS fue
abrazada con entusiasmo por gobiernos liberales, de derecha o
centro derecha, que identificaron en ella oportunidades para tejer
alianzas comerciales y potencialidades como mecanismo válido para
postularse como actores solidarios, responsables y comprometidos
con el desarrollo, procurando construir una “narrativa moderna” de la
CSS para evitar “tanto una retórica de confrontación Norte/Sur (G-77)
como una retórica que sostiene que esa división ya no hace sentido
alguno (CAD/OCDE)”, tesis sostenida por diplomáticos mexicanos
(Valle, 2014; Bracho, 2014: 112).
Por ello, la CSS es “un exponente del doble camino que viven los
países latinoamericanos”, en el sentido de una concepción y práctica
de la misma reformadora o complaciente, homologada por las
instituciones del sistema de cooperación internacional, y de otra
transformadora o insurgente, en busca de más autonomía, como
“arma política al servicio de la solidaridad entre países que buscan
otro modelo de desarrollo” (Sotillo, 2013: 11).
Esta nueva realidad de la CSS no puede desvincularse de la
formulación y ejecución de políticas exteriores más afirmativas e
independientes respecto al pasado, que llevan a los países de ALC a
buscar en otros vecinos y en mecanismos regionales, la cooperación
que antes demandaban a los países desarrollados y a las instituciones

multilaterales. Se trata de estrategias “autonomistas” que combinan

objetivos de proyección internacional, en un contexto sistémico que
permite más margen de maniobra a los países periféricos, y confieren
un mayor grado de flexibilidad y libertad a sus políticas exteriores
(Lima, 2005: 11).
El incremento de la CSS en ALC en los años recientes se relaciona
también con una disponibilidad más amplia de los recursos asignados
por los gobiernos de la región a la financiación de sus programas y
proyectos de cooperación. La retirada paulatina de la Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD) que brindaban los donantes tradicionales es un
factor añadido a tener en cuenta. Este factor explica hasta cierto
punto el crecimiento cuantitativo de la CSS, pero sería reduccionista
afirmar que sea el principal motivo del mayor compromiso de los
países de ALC en las tareas de la cooperación internacional como
alternativa a la pérdida de importancia de la AOD, sin considerar
otras variables como la oportunidad de “capitalizar los lugares
ganados en la arena internacional” (Pauselli, 2013:1). Si bien puede
pensarse que la CSS ha ocupado parte del espacio vacío dejado
por la Cooperación Norte–Sur deben considerarse otros factores
relacionados con la transformación de las concepciones sobre el
desarrollo y la cooperación internacional.
Por otra parte, los donantes del Norte han reevaluado la conveniencia
de continuar prestando su apoyo a los países emergentes
latinoamericanos, como Brasil, debido a su rol en la provisión de
bienes públicos, por la garantía que representan para la estabilidad
regional y mundial, y por la necesidad de seguir apoyando sus
avances en la senda del desarrollo siempre amenazados por los
choques externos3. Pero no sólo por estos motivos. Tanto la creciente
importancia de la CSS, como la ofensiva en ALC de las potencias
emergentes (China, Rusia o India), condujeron a los donantes a
reconsiderar la conveniencia de mantener su cooperación para no
perder influencia en la región y poder acompañar el renovado vigor
de la CSS.
Hoy, la CSS se ha convertido en una poderosa herramienta de
solidaridad política que propicia la proyección de los logros y
éxitos de las políticas públicas de los países y sociedades de ALC
permitiendo así la configuración de nuevas coaliciones entre países
en desarrollo y potencias emergentes, y la construcción de una
narrativa justificadora del renovado rol global de la región, en un
proceso de “transición discursiva” de su identidad internacional. En
algunos casos ello responde a las pretensiones de algunos países
de ser líderes del Sur Global, y en otros de aproximarse al Norte y
a su estatus internacional (Sanahuja, 2015: 78-79). Mientras Brasil
cimienta su liderazgo regional y global en la extensión y profundidad

de su CSS, para México o Colombia la CSS es funcional a su estrategia
Bruno Ayllón Pino
de constituirse en países “argamasa” entre Norte y Sur (Lemus y Santa

Cruz, 2015).
La CSS de los países de ALC asume posiciones diversas frente a la
agenda de cooperación del Norte y frente al sistema de ayuda
internacional en su conjunto. No existe una visión única ni dominante
respecto al tipo de articulación entre la CSS y la cooperación de los
países de la OCDE, oscilando las posiciones entre el “pragmatismo
autonómico”, que busca reforzar las características peculiares de la
CSS; el “idealismo defensivo”, que se esfuerza por hacer compatible
la condición de receptor y donante para legitimarse ante el Norte;
y la “tercerización prestigiosa”, que asume las oportunidades para
ampliar los vínculos con los países desarrollados a través de la CSS
generando efectos de derrame funcionales a los intereses nacionales
(Hirst, 2010: 30-31).
Esta dinámica se manifiesta en tres líneas diferenciadas: los países
que, como Brasil, Argentina o Uruguay mantienen una postura
cuestionadora pero dialogante sobre el actual régimen de la ayuda
reivindicando la especificidad de la CSS, sin perder la condición de
receptores de AOD; otros que apuestan por una postura de mayor
vinculación entre la cooperación tradicional y la CSS, tal es el caso
de Colombia, Perú, México y Chile (éste último con matices); un
tercer grupo de países “contestatarios”, como Venezuela, Cuba,
Bolivia y Nicaragua, y en menor medida Ecuador, que rechazan la
configuración y lógica de la cooperación internacional y abogan
por hacer de la CSS un mecanismo de solidaridad anti-imperialista
a partir de iniciativas de cooperación regional (Cerda y Lemus, 2015:
192).
A grandes rasgos esta diversidad en la forma de entender la CSS en
ALC, o esta fragmentación, dependiendo del enfoque que se adopte,
es reflejo de diferentes propuestas y modelos de desarrollo y de
inserción internacional que coexisten en la región (Almeida, 2014).
Con etiquetas simplificadoras se identifican a los países “bolivarianos”
que asumen modelos de desarrollo más intervencionistas, estatistas
y rupturistas rechazando la economía de mercado y la libre
iniciativa empresarial, reivindicando el “anti-capitalismo” y el “anti-
imperialismo”; a los países indecisos o “reticentes dubitativos” que
han apostado por recuperar las capacidades reguladoras de sus
Estados y ampliar su espacio político para la definición de políticas de
desarrollo, asegurando su margen de maniobra mediante políticas
exteriores autónomas, pero que cuentan también con el mercado y
el sector empresarial, a la vez que apuestan por la inclusión social,
siguiendo el Consenso de Brasilia; y los países “globalizados” que
abogan abiertamente por el libre comercio, la inserción en mega-

bloques comerciales, el liderazgo del sector empresarial en la

economía, las políticas de desregulación y las buenas relaciones
con los Estados Unidos (EE.UU) resucitando, a través de experiencias
como la Alianza del Pacífico, el regionalismo abierto que propuso la
CEPAL en los años noventa.
Otras perspectivas, resaltan los aspectos positivos de la CSS
en ALC como un nuevo marco de relaciones con capacidad de
generar condiciones para la superación de tensiones producidas
por la excesiva polarización ideológica, la existencia de conflictos
bilaterales o el ensimismamiento de los países en la resolución de
sus problemas de forma individual. La CSS brindaría un formato
de relacionamiento más respetuoso con las particularidades
nacionales y con las diferentes opciones de inserción internacional,
contribuyendo a la construcción de un espacio común propicio a la
refundación regional, con mayor autonomía colectiva y un amplio
reconocimiento interno y externo (Sotillo, 2010).
Los países que componen el mosaico del espacio latinoamericano
y caribeño se han erigido en artífices de la relevancia política,
económica y simbólica que adquiere la CSS en la región y en el
mundo. Y no lo han hecho apenas desinteresadamente, al contrario,
muchos han asumido que el altruismo y el interés nacional no son
excluyentes ni deben estar divorciados (Vaz e Inoue, 2012: 531). Bajo
esta perspectiva la existencia de todo tipo de intereses que pueden
materializarse gracias a la CSS no adquiere una connotación negativa,
pues proporciona diversos incentivos, alicientes y expectativas de
retornos legítimos que multiplican los efectos de la cooperación
realizada, convirtiendo “el desarrollo de los socios en una extensión
del propio”, haciendo del beneficio mutuo una consecuencia derivada
de la interacción recíproca (Giacalone, 2013a: 29; Burges, 2012). Por
otra parte, ese “auto-interés esclarecido” favorece la justificación
doméstica de la CSS y facilita la asignación de los recursos necesarios
para su ejecución en países constreñidos por serias limitaciones
fiscales y por un severo escrutinio utilizado políticamente por
sectores de la oposición. (Sagasti y Alcalde, 2005).
La retórica de la CSS en ALC, necesaria a efectos legitimadores y
discursivos, es compatible con la concepción de la CSS como parte
integrante de las políticas exteriores de los Estados que la formulan,
la negocian, la financian y la concretan en programas, proyectos y
acciones. Además de su estricta dimensión bilateral, la más habitual,
la CSS gana relevancia en el marco de estrategias para incrementar la
presencia global o regional de países grandes y pequeños. Tal es el caso
de Brasil y de la complementariedad entre la política gubernamental
de cooperación y las estrategias de sus grandes empresas para abrir
nuevos mercados en África (Giacalone, 2013b) y de Ecuador, que ha

apostado por la estrecha vinculación de la CSS con la construcción
Bruno Ayllón Pino
regional y el fomento a la integración, como demuestra el hecho de

albergar la sede de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) o
ejercer, en el año 2015, la Presidencia Pro Tempore de la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
En realidad son múltiples las motivaciones que han llevado a los
países de ALC a apostar decididamente por la CSS. Una revisión de
los documentos oficiales, lineamientos y discursos de las autoridades
gubernamentales permite afirmar que, por una parte, se enfatiza el
discurso altruista de la CSS vinculado a identidades y valores, como
fruto de la existencia de desafíos similares, herencias compartidas,
amistad con los vecinos, solidaridad regional e historia común.
Todas ellas son, sin duda, “fuerzas conductoras de las políticas
de cooperación” (Robledo, 2015). Pero por otra parte, afloran
inmediatamente, o se formulan de forma discreta, justificaciones
relacionadas con los intereses en juego en términos de consolidación
de liderazgos regionales, establecimiento de lazos estratégicos y
alianzas, complementariedad de las economías, afirmación de la
soberanía nacional, prestigio, influencia o el deseo de reconocimiento
(Rodríguez, 2013).
Junto a la retórica general, cada país enfatiza la dimensión estratégica
que más le interesa: Brasil encuentra en la CSS un instrumento
para cimentar su rol de líder regional con aspiraciones globales a
partir de su política exterior activa y altiva, y del nivel de desarrollo
relativo de su industria y de algunos sectores de punta (agricultura,
energía, salud, aeronáutica). Colombia pretende alcanzar ganancias
de imagen apostando por la buena relación con los países de la
OCDE, a la espera de su futuro ingreso en ese club, adoptando en
su cooperación las directrices de los donantes y convirtiéndose en
impulsor en la región de la Declaración de París sobre eficacia de la
ayuda. Cuba contempla la CSS como un mecanismo para difundir
los triunfos de la Revolución y del internacionalismo socialista y
solidario, además de ganarse aliados en su lucha contra el bloqueo
estadounidense y generar ingresos financieros o energéticos
(petróleo) a través de la exportación de servicios (médicos,
educadores, entrenadores deportivos, etc.), con el fin de sortear las
dificultades experimentadas en su economía a partir del colapso
de la Unión Soviética. Chile emplea la CSS como un vehículo para
ser reconocido como país responsable que ha logrado transitar
exitosamente de la dictadura a la democracia, incrementando el
bienestar de su población e insertándose de manera abierta en la
economía y el comercio internacional. México plantea como meta
central de su CSS convertir al país en un actor global, “con más
presencia, compromiso y reconocimiento en el concierto de las
naciones, acorde con su peso tanto en términos económicos como

con su historia y tradición diplomática”, para lo cual la cooperación

“constituye una herramienta ideal que permite consolidar las
relaciones del país (…) reforzando la percepción de México como
actor solidario, responsable y comprometido con el desarrollo en el
mundo” (Valle, 2014: 19) .Venezuela basa su CSS en el liderazgo entre
algunos países centroamericanos, caribeños y otros miembros de
la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA),
gracias a la riqueza producida por el petróleo y al desarrollo asociado
de tecnologías y competencias técnicas, difundiendo el modelo
del socialismo bolivariano que instrumentaliza la cooperación para
apoyar a gobiernos ideológicamente afines.
Aunque la CSS se ha ido expandiendo en la región en el siglo XXI
existen dudas razonables sobre la capacidad de sostenerla e
incrementarla en los próximos años como consecuencia de la crisis
política y económica que sacude a los países líderes en su ejecución
y por la existencia de diversos factores que la amenazan. Un cambio
de ciclo político en ALC, sobre todo en Brasil en caso de avanzar las
denuncias o los pedidos de impeachment contra la presidenta Dilma
Rousseff, o la inestabilidad en Venezuela a partir de las elecciones
parlamentarias de diciembre, pueden redefinir las prioridades de
las políticas exteriores de estos dos países y de otros vinculados a
ellos a través de diferentes mecanismos bilaterales y regionales,
reduciendo la prioridad que la CSS ha tenido hasta el momento
como instrumento de solidaridad política o de construcción de soft
power. También puede haber impactos sobre el vigor de la CSS en
su dimensión regional, como se verá en la próxima sección y, desde
luego, una menor intensidad en su realización si las expectativas
económicas se deterioran aún más. Sin voluntad política, o con una
reducción notable de la misma como consecuencia de una eventual
reorientación en las políticas exteriores hacia los países desarrollados
de Europa y América del Norte, y con menos recursos económicos
para impulsarla, la CSS en ALC puede entrar en una fase mesetaria.
No olvidemos que la CSS es parte de la política exterior, y por lo
tanto, es una política pública en cuya formulación intervienen una
amplia gama de actores, públicos y privados; y factores, sistémicos
y coyunturales, que influencian las estrategias definidas de manera
específica y diversa por cada país y sociedad (Milani, 2012). En líneas
generales, su auge se explica por políticas exteriores más autónomas
que apostaron por la diversificación de las relaciones de los países de
ALC, específicamente en el eje Sur–Sur. Cuando la región cuenta con
una mayoría de países, o al menos los más relevantes en la escena
internacional, con políticas exteriores más orientadas al Primer
Mundo, y con sus intereses más alineados con las capitales europeas
o con Washington, la CSS pierde importancia y vigor. Falta la voluntad
política. Además, ciertas elites asumen que las soluciones a los

problemas de desarrollo se encuentran en el conocimiento “superior”
Bruno Ayllón Pino
y tecnológicamente más avanzado del Norte, minusvalorando o

situando en una segunda línea, la búsqueda de políticas, soluciones
y técnicas en los países vecinos y en otros países en desarrollo. Un
posible cambio del ciclo político en la región, con gobiernos que
implementen políticas exteriores más orientadas hacia los centros
tradicionales de poder, con políticas comerciales influenciadas por los
sectores empresariales exportadores que prefieran el libre comercio,
con menos integración regional, y apuesten por las iniciativas de
mega bloques regionales, como el Trans-Pacific Partnership (TPP),
con actitudes menos combativas y contemporizadoras en vez de
denunciadoras del orden económico internacional, repercutirá
negativamente en la CSS.
También debe considerarse el impacto del “regreso” de los EE.UU a
la región durante el segundo mandato Obama, muy evidente con
el restablecimiento de las relaciones con Cuba, la reaproximación a
Brasil o la gira de tres días del presidente demócrata por los países
del Caribe, en abril de 2015, que constituyen señales claras de la
sustitución de la doctrina Monroe por la doctrina Troilo (Tokatlián,
2015) y un desafío para el liderazgo de la CSS venezolana en el
Caribe. Respecto a Cuba, surge la incógnita del impacto que tendrá
en su CSS la normalización diplomática con los EE.UU y el avance en
las rondas de negociación con la UE, en el sentido de una previsible
concentración de La Habana en la ayuda que puede recibir de
Washington y Bruselas, dejando en segundo plano la CSS que,
por otra parte, puede estar rindiendo menos retornos al gobierno
cubano ante la dificultad de sus socios para compensar el pago por
servicios médicos y educativos.
Por otra parte, parece que entramos en una fase de debilitamiento
de la diplomacia presidencial, y las repercusiones en la CSS -tan
mencionada y concretada a partir de las visitas de mandatarios
ausentes hoy de la escena política regional (Lula, Kirchner, Chávez,
Mujica)- no se han hecho esperar. Además algunos presidentes
están casi exclusivamente concentrados en la gestión de la crisis
política y económica y en los múltiples frentes abiertos (Dilma,
Humala, Bachelet, Maduro, Peña Nieto) con la consecuencia de un
menor interés en las relaciones exteriores y en el fomento de la CSS.
Añádanse las dificultades domésticas para justificar el empleo de
recursos originarios de los presupuestos nacionales en los programas,
proyectos y líneas de financiación de la CSS y el cuestionamiento del
rol de algunos actores nacionales, como los bancos de desarrollo y
las empresas. El caso de Brasil es el más preocupante, con el Banco
Nacional de Desarrollo (BNDES) y Petrobras en el ojo del huracán,
por las sospechas de corrupción y financiación ilegal de partidos
políticos investigadas en el marco de la operación Lava Jato, que

afectan especialmente a las empresas Odebrecht, Camargo Correa,

Andrade Gutiérrez, OAS, UTC Ingeniería, Queiroz Galvão y Engevix
en la realización de sus actividades en varios países de ALC. Este
escándalo puede arruinar por muchos años la imagen de Brasil como
un país responsable y comprometido con el desarrollo regional con
serios impactos en el dinamismo de la CSS en ALC.
4. La dimensión regional de la Cooperación Sur-Sur

Más allá de su materialización en el marco de las políticas exteriores
y de la preferencia por su dimensión bilateral, el rol más estratégico
de la CSS se encuentra en la relevancia que adquiere en los procesos
de integración y regionalización (Ayllón, Ojeda y Surasky, 2014).
Esta modalidad de la CSS se proyecta en el marco de estrategias
regionalistas de carácter post-liberal y post-hegemónico que
pretenden reformular y reorientar los rumbos integracionistas en ALC
con mecanismos de concertación político-diplomática, cooperación
regional e integración política y económica como el ALBA-TCP, el
MERCOSUR, la UNASUR y la CELAC (Motta y Ríos 2007; Briceño 2014;
Riggirozzi y Tussie, 2012). Estas experiencias compartirían “nuevas
motivaciones políticas” y “el redescubrimiento del espacio regional
como un espacio de discusión y acción colectiva” (Riggirozzi, 2012:
132). Al contrario de la “pretenciosa neutralidad de los esquemas
integracionistas del regionalismo abierto”, estos procesos tendrían en
común su determinación para enfrentar el debate sobre la persistencia
de fracturas profundas en los modelos de Estado y desarrollo en
ALC y el papel de lo político y la soberanía, cuestiones pendientes
que son el correlato regional de contestaciones nacionales ante los
“fracasos de la época neoliberal de las décadas pasadas” (Vivares y
Dolcetti, 2015: 7). En definitiva, estos procesos se enmarcarían en las
expresiones de un nuevo regionalismo latinoamericano pro-activo y
ofensivo, de intenso calado político e ideológico.
En estos procesos “post-liberales” se han generado espacios de
diálogo sectorial y coordinación intrarregional en el debate sobre
las políticas públicas que se articulan en reuniones especializadas,
donde se identifican necesidades y conocimientos útiles para la
cooperación horizontal en una gama de temáticas que, en algunos
casos, incluye la ejecución de proyectos de CSS. En una perspectiva
más amplia, no limitada apenas a la realización de programas y
proyectos, y considerando el componente central del diálogo
sobre políticas y del intercambio de experiencias, la CSS fortalece la
presencia soberana de los países de ALC y promueve la mejora de las
capacidades nacionales y regionales para brindar bienes públicos y

proveer políticas incluyentes enfocadas al desarrollo social, científico
Bruno Ayllón Pino
y tecnológico.
Existe un amplio consenso en la región sobre el rol del Estado en el
diseño y ejecución de las políticas de CSS, aunque hay diferentes
puntos de vista sobre el rol de otros agentes (sociedad civil, empresas,
ciudades y provincias, etc.) y en lo referente a su participación en
el proceso de formulación y ejecución de los proyectos (Fagaburu,
2014; Rivero y Van Rompaey, 2015). La CSS contribuye a la apertura
de canales de comunicación y creación de instancias de socialización
entre las burocracias nacionales de ALC en los espacios en los que se
desarrolla esta cooperación intrarregional basada en la identificación
de soluciones a problemas compartidos de desarrollo. Mejora
también la imagen exterior de los países de ALC como colaboradores
en agendas constructivas regionales, lo que favorece otras vertientes
de su proyección internacional.
Esta interrelación entre integración, regionalismo y CSS en ALC no es
nueva. Raúl Prebisch ya abogaba por la “suprema importancia de la
cooperación latinoamericana en el plano internacional”, pues sin ella
sería extremamente dificultoso transformar “ciertas manifestaciones
de dependencia en genuinas relaciones de recíproco interés y de
largo alcance”. Para el padre del estructuralismo cepalino, los países
latinoamericanos no habían sabido cooperar sistemáticamente entre
ellos. La cooperación se presentaba como un mecanismo juicioso para
articular ciertas formas de acción común en la órbita latinoamericana
“inspiradas primordialmente en el desenvolvimiento de la propia
iniciativa y de las fuerzas creadoras de cada país” (Prebisch, 1971:
508-509).
En su dimensión regional, el dinamismo actual de la CSS en ALC
responde a la búsqueda de mayores grados de autonomía e
interdependencia entre sus países presentando claras funcionalidades
al generar, más allá de la retórica política, solidaridades de hecho
y fuertes conexiones entre las esferas administrativas, sociales y
técnicas de las instituciones y organizaciones nacionales y regionales.
De esta manera se fortalecen las relaciones solidarias entre los países
de ALC, se promueve el desarrollo y la integración regional tomando
en cuentas las complementariedades existentes entre socios, se
preservan bienes públicos regionales y se reducen asimetrías (Rivero
y Rompaey, 2014). Por lo tanto, la CSS es un factor de cohesión política
y de organización de la agenda de desarrollo de ALC en torno a un
amplio menú de intereses comunes.
Es un hecho que la CSS y toda esta gama de iniciativas regionalistas
se refuerzan mutuamente constituyendo la CSS “una manera de
materializar la integración en experiencias concretas de encuentro

e intercambio” (SEGIB, 2012: 13) y un ejercicio de multilateralidad

para orientarse al cumplimiento de metas de desarrollo más
acordes con la especificidad de los países de la región (Sanahuja,
2015: 79). Por eso la CSS en ALC se presenta como una herramienta
de gobernanza regional. Reconocer esta interrelación entre CSS
y regionalismo implica asumir que la pluralidad de proyectos y
propuestas de integración, concertación y cooperación constituyen
marcos propicios para la identificación de políticas y áreas prioritarias
de desarrollo y para la profundización y sostenimiento del interés
político logrado en su definición (Caldentey, 2013).
En su dimensión institucional, las instancias regionales presentan un
creciente interés por la creación de mecanismos para la discusión
e implementación de iniciativas de CSS. A día de hoy la CELAC,
el MERCOSUR, la Alianza del Pacífico, el Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN)
han creado Grupos Técnicos de Cooperación y UNASUR debate una
propuesta peruana, del año 2013, para crear una Red Suramericana
de Agencias de Cooperación Internacional. Por si fuera poco, el
Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) cuenta con
un mecanismo anual de Reuniones de Directores de Cooperación
Internacional que se celebra desde 1988, la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) tiene un Comité de Cooperación
Sur–Sur que sesiona bienalmente y en el seno de la Secretaría
General Iberoamericana (SEGIB) funciona, desde 2010, el Programa
Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur al que
pertenecen 18 de los 33 miembros de la CELAC.
Los mecanismos regionales de financiamiento también le han
otorgado una atención muy destacada a la CSS, como demuestra la
reciente iniciativa del BID sobre Bienes Públicos Regionales para la
Innovación en la CSS, el funcionamiento del Fondo de Convergencia
Estructural del MERCOSUR (FOCEM) desde 2005, la existencia
de un Fondo de Iniciativas Comunes en UNASUR desde 2012, la
creación de un Fondo de financiación de pequeñas y medianas
empresas anunciado en la Cumbre de Paracas (2015) de la Alianza
del Pacífico y las actividades específicas orientadas a la financiación
Sur-Sur de la CAF/Banco de Desarrollo de América Latina o del
Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), así como el esperado y
complicado inicio de las operaciones del Banco del Sur.
Esta proliferación de organismos regionales en el campo de la CSS es
sintomática de la tracción que ha ido ganando la colaboración entre
los países e instituciones de ALC pero no significa necesariamente
mayor efectividad. Cada vez más, este crecimiento desordenado de la
CSS y de las plataformas regionales que la promocionan, se asemeja
a la metáfora del “spaghetti bowl”, acuñada por Jagdish Bhagwati,

y aplicada hasta ahora a la tela de araña de acuerdos comerciales
Bruno Ayllón Pino
preferenciales. Las duplicaciones y solapamientos son evidentes,

produciendo elevados costes administrativos y de transacción
que conspiran contra la eficacia de la CSS. De ahí la urgencia de
racionalizar este marco institucional de incentivo a la CSS evaluando
la contribución de cada mecanismo (Prada, 2010).
Este rápido repaso muestra la vitalidad y dinamismo de los procesos
regionales de concertación, cooperación e integración en ALC con
sus respectivos mecanismos de acción, coordinación y debate
sobre la CSS. El desafío consiste en evitar los solapamientos y definir
políticamente entre los países el foro privilegiado para su articulación
y coordinación. Los países de ALC necesitan esforzarse, por una
parte, en reforzar la complementariedad de acciones y propiciar el
aprendizaje mutuo y, por otra, en invertir recursos y energías para
conseguir el fortalecimiento de sus sistemas de cooperación y de los
mecanismos regionales, buscando fórmulas para crear sinergias en la
mejor y más eficiente manera de impulsar la CSS. Y ello a pesar de las
resistencias de algunos gobiernos reacios a vincular la cooperación
con las iniciativas de integración, lo que amplía “los riesgos de
solapamiento y de fragmentación regional” (Hirst, 2010: 34)
El impacto de un posible fin de ciclo político y económico en ALC
puede ser muy acentuado en la dimensión regional de la CSS.
La percepción creciente de la irrelevancia de los procesos de
integración y de los foros de concertación diplomática y diálogo
político para contribuir a la mejora de la situación económica y evitar
así el incremento de la conflictividad entre los países, por el efecto de
devaluaciones o por restricciones al comercio, representa un factor
añadido de preocupación. Es probable que se produzcan conflictos
políticos por las negociaciones comerciales internacionales en curso
o por el incremento de las disputas fronterizas bilaterales (Colombia
– Venezuela o Guyana – Venezuela) afectando a la confianza mutua y
al clima de entendimiento que favorece la CSS. Por ejemplo, Ecuador
necesita la aquiescencia de Colombia y Perú para la extensión del
acuerdo multipartes suscrito con la Unión Europea en 2014. Añádase
la fractura que puede suponer el ingreso de los países de la Alianza
del Pacífico y de otros en el TPP o una eventual decisión de un nuevo
gobierno en Brasil de solicitar su ingreso en la OCDE o de negociar
en solitario con Bruselas, ante las dificultades para concretar un
acuerdo UE-MERCOSUR. Existen indicios de que Brasil revisará su
papel de paymaster de la integración regional. Aunque en la Cumbre
de Brasilia del MERCOSUR (2015) se anunció la renovación del
FOCEM, lo cierto es que Brasil manifestó su voluntad de disminuir el
importe de sus contribuciones y no hay acuerdos definitivos sobre la
financiación del fondo. También debe considerarse la incertidumbre
que afecta a la economía de China y sus repercusiones en las

economías latinoamericanas y caribeñas que puede ser un factor

desmovilizador de la CSS, tanto en su dimensión bilateral como en su
dimensión regional, pudiendo comprometer los proyectos previstos
de infraestructura, ciencia y tecnología, energía y educación, tal y
como fueron concebidos en el marco de la primera reunión del Foro
CELAC-China de Beijing, en enero de 2015.
5. La cuantificación de la CSS en ALC y los logros

institucionales
La CSS ha crecido exponencialmente en la región en estos años,
rebatiendo por la vía de los hechos, las críticas sobre su exceso de
retórica o de “mucho ruido y pocas nueces” (Shearer y Tres, 2013).
De los 506 proyectos y 203 acciones de Cooperación Horizontal Sur-
Sur bilateral reportados para el año 2012 por los 18 países de ALC
que participan en la elaboración del Informe de la Cooperación
Sur–Sur en Iberoamérica de la SEGIB4, se ha pasado en 2013 a 576
proyectos y 399 acciones. Los principales países oferentes fueron
Brasil (166 proyectos) y Argentina (140), concentrando el 50% de
todos los proyectos, mientras que México, Chile y Uruguay les siguen
acumulando el 31%. Estos cinco países explican el 85% del total de
proyectos. En otros términos, la CSS en su faceta de ofrecimiento de
proyectos es un ejercicio mayoritariamente vinculado a los países
del Cono Sur (71,2%), en menor medida a Cuba y México (18,8%) y
minoritariamente a los países andinos (9%) y centroamericanos (1%).
Entre los principales receptores destacaron, en 2013, El Salvador
(80 proyectos), Bolivia, Ecuador y Uruguay (entre 40 y 50 proyectos
cada uno) acumulando estos cuatro países casi cuatro de cada diez
proyectos. Colombia, Cuba, México y Perú explican otro 25% del total.
En total, el 90% de los países de la región son oferentes de CSS. Sólo
Honduras, Panamá, Costa Rica, Paraguay y República Dominicana no
realizaron iniciativas de CSS en el rol de oferentes. Por el contrario,
todos los países de la región recibieron proyectos, siendo Brasil con
seis, el que menos asumió el rol de receptor (SEGIB, 2015).
En una retrospectiva temporal más amplia, que cubre el total de
proyectos y actividades contabilizadas en las últimas ocho ediciones
del Informe de la CSS en Iberoamérica, la SEGIB reporta más de 8.500
iniciativas de Cooperación Sur–Sur y Triangular pero no ofrece datos
sobre su coste ni volúmenes financieros. Sólo el número de proyectos
entre 2010 y 2013 arroja un dato impresionante: 2.197 con una
media de 549 proyectos anuales (SEGIB, 2015). Complementando
la dimensión bilateral, el informe suministra informaciones sobre el
número de proyectos en la cooperación horizontal Sur–Sur regional

definida como aquella “(…) que tiene como objetivo el desarrollo y/o
Bruno Ayllón Pino
la integración de una región, entendiendo con ello que los países

que la conforman (un mínimo de tres en desarrollo) comparten y
consensuan dicho objetivo. El carácter regional (…) queda recogido
bajo un mecanismo institucional formalizado. Su ejecución se
establece a partir de Programas y Proyectos” (SEGIB, 2015: 140).
Las experiencias regionales contabilizadas, con datos del año 2013,
registraron 50 programas, la mayoría (32) pertenecientes a iniciativas
surgidas en el marco de las Conferencias Iberoamericanas y, en menor
medida, a programas regionales latinoamericanos en el ámbito de la
UNASUR (5), del Programa Mesoamericano (3) y de redes, plataformas,
acuerdos de cooperación regional y estrategias subregionales (10).
En cuanto a los proyectos, un total de 28, se presentan una variopinta
gama de iniciativas sectoriales en el ámbito regional latinoamericano
(14) destacando cuatro de la Alianza del Pacífico, tres proyectos de
intercambio de experiencias en el marco del programa EUROSOCIAL
de la UE, y uno de la UNASUR en Seguridad Alimentaria y Nutrición.
En el espacio sudamericano sobresale el MERCOSUR con cuatro
proyectos, y la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
con uno. Finalmente, en el espacio subregional centroamericano
y andino se registran respectivamente cinco y tres proyectos.
Atendiendo a la dimensión de las actividades ejecutadas en los
programas y proyectos analizados el 39,3% se concentraron en los
sectores productivos, el 28,6% en el fortalecimiento institucional, el
14,3% en infraestructura y servicios económicos y el 3,6% en temas
medioambientales (SEGIB, 2015: 192-214)
El ciclo expansivo de la CSS en ALC es un hecho hasta ahora
incontestable, aunque las estimaciones de los montos implicados
en el desarrollo de los proyectos de cooperación técnica y en
las iniciativas de cooperación financiera deben ser tomadas con
precaución. Esto es debido a la ausencia de registros coherentes
y de criterios unificados para definir que flujos y modalidades han
de contabilizarse. Pero es consecuencia principalmente de la falta
de un foro o mecanismo lo suficientemente eficaz, y reconocido
legítimamente por los países participantes en la CSS en ALC, que
elabore una propuesta consensuada de cuantificación de los
términos financieros. En cualquier caso las cantidades invertidas en la
CSS no son tan significativas como su relevancia política y simbólica
(Tandon, 2009; Benzi y Lo Brutto, 2013). A falta de datos agregados
y series estadísticas confiables sobre el volumen financiero que
moviliza la CSS en el mundo y en ALC, existen algunas informaciones
dispersas que combinan las cifras disponibles de fuentes oficiales
y estimaciones realizadas por académicos a partir de diferentes
métodos de valorización de la cooperación técnica, o de otras
iniciativas como la exportación de servicios, en el caso cubano, o el

cálculo del ahorro en la factura petrolera financiada por Venezuela en

el marco de Petrocaribe.
En el caso de Brasil, la tradicional ausencia de informaciones sobre
los recursos invertidos por el país en la CSS, específicamente en ALC,
fue parcialmente superada con la puesta en funcionamiento, a partir
de 2010, de un sistema de contabilización de los recursos invertidos
por las instituciones que ejecutan la cooperación brasileña. Sin
esta herramienta se dificultaba la visibilidad de las contribuciones
de Brasil al desarrollo regional e internacional, comprometiendo la
capacidad de planificación, la coordinación y la comunicación para
el aprendizaje institucional. Fruto de un convenio entre la Agencia
Brasileña de Cooperación (ABC) y el Instituto de Pesquisa Económica
Aplicada (IPEA), órgano adscrito recientemente al Ministerio de
Planificación después de estar vinculado a la Presidencia de la
República, se han publicado por ahora dos informes que cubren los
periodos 2005-2009 y 2010, estando pendiente la divulgación de
otros informes que cubran el último lustro.
Con los datos disponibles, la inversión brasileña en cooperación
internacional, entre 2005 y 2010, ascendería a un total de 2.300
millones de dólares, pasando de 160 millones en 2005 a 923 en
2010, significando el 0,04% del PIB5. En estos gastos se incluyen las
aportaciones a organizaciones internacionales, y para el año 2010,
los gastos de la presencia militar brasileña en la misión de la ONU de
estabilización en Haití6. Estas dos partidas representan la parte del
león de la cooperación brasileña, cerca de dos tercios de los recursos
o casi un 70%. Sólo las contribuciones a organismos multilaterales
suponen 1.400 millones de dólares, incluyendo los destinados al
Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) que
ocupan el primer lugar7. La cooperación humanitaria absorbe el
17,5% de los gastos, seguida de la cooperación técnica (6,3%), la
educativa en forma de becas (3,8%) y la científica-tecnológica (2,6%).
Por destino geográfico, en el año 2010, la cooperación bilateral
brasileña se destinó mayoritariamente a los países de ALC (68%), por
delante de África (22,5%), Asia y Oriente Medio (4,2%), Europa (4%),
América del Norte (1%) y Oceanía (0,01%), concentrada en Timor
Oriental (IPEA, 2013; Pomeroy, 2015; Beghin, 2014; Ciommo, 2015).
La Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AMEXCID) ha puesto en funcionamiento un sistema de información
(SIMEXCID) que ofrece datos sobre el coste de su CSS, buena parte
de ella dirigida al ámbito centroamericano y caribeño, su segunda
y tercera frontera (Benzi, 2015). En 2011, la AMEXCID estimó que
México destinó unos 268 millones de dólares a sus programas y
proyectos, de los cuáles el 35,4% se dedicaron a acciones directas de
cooperación. El 69,3% de esas acciones se orientaron a los países de

ALC. Las contribuciones a organismos internacionales ascendieron a
Bruno Ayllón Pino
221 millones de dólares. Es decir, apenas el 15% de los recursos se

dedicaron a acciones gestionadas por la AMEXCID, mientras que el
85% restante se canalizaron a través de instituciones multilaterales.
En 2012, el monto total ascendió a 277 millones de dólares. El 85,8% se
dedicó a acciones directas siendo el 91,7% de esos recursos invertidos
en países de ALC. Las contribuciones multilaterales fueron de casi
180 millones, con el sistema de la ONU como principal beneficiario.
(Borbolla 2014: 64). En 2013, con los últimos datos disponibles de la
AMEXCID, se batió un récord en los recursos empleados en la CSS de
México, con 551 millones de dólares, representando la cooperación
financiera el 68,3%8, seguida de las contribuciones a organismos
internacionales (24,5 %), becas (3,6%), proyectos (1,8%) y ayuda
humanitaria (0,9%).
Después de Brasil y México, Colombia y Chile se situarían en un rango
más modesto. Según datos facilitados por su gobierno al CAD/OCDE9,
Colombia mostraría una progresión ascendente en los recursos
financieros de cooperación ofrecida, bilateral y multilateral, pasando
de 22 millones de dólares en 2011, a 86 en 2012 y a 96 millones en
201310. En este último año, 60 millones fueron destinados a la Oficina
de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen (UNODC) y 36
millones a programas y proyectos bilaterales y regionales, esta última
una de las dimensiones más relevantes de la CSS de Colombia (Nivia-
Ruiz y Prieto, 2015). Por su parte, el gobierno chileno reportó unos
montos financieros en crecimiento desde los 24 millones de dólares
en 2011, a los 38 en 2012 y los 44 millones de 2013. El 65% de estos
recursos se canalizó a través de organismos multilaterales siendo la
Asociación Internacional de Desarrollo del Banco Mundial la principal
beneficiaria (40%), seguida del Banco Interamericano de Desarrollo
(35%) y la ONU (25%).
Cuba y Venezuela representan casos particulares. En primer lugar, por
la larga trayectoria de los dos países en la prestación de cooperación,
de manera destacada en temas sociales (salud, educación,
alfabetización, etc.) por parte de Cuba y en materia energética, tanto
en asistencia técnica como en préstamos y facilidades petroleras,
en lo referente a Venezuela (Romero, 2015; Domínguez, 2015).
En segundo lugar, por las dificultades para acceder a estadísticas
oficiales de la cooperación que ofrecen. A pesar de estas dificultades
existen bastantes evidencias de que Cuba y Venezuela son los dos
países que más recursos humanos, materiales y financieros destinan
a la CSS en ALC.
Según distintas estimaciones, entre 1999 y 2009, Venezuela habría
transferido recursos a sus socios latinoamericanos con distintos
grados de concesión por valor de 36.400 millones de dólares,

representando según el ECOSOC, un esfuerzo de ayuda en su cenit

del 1,9% del PIB. Otras investigaciones reportan que, entre 1999 y
mediados del 2007, el gobierno venezolano habría comprometido,
en inversiones directas e indirectas, subsidios, contribuciones y
donaciones, un valor de 43.000 millones de dólares, de los cuales
más del 40%, es decir, 17.000 millones, podrían ser calificados como
inversión social, lo que significa una media aproximada de 2.000
millones para ese periodo (Corrales, 2009: 99). Las cifras no deben
extrañar si se considera que bajo el mandato del presidente Chávez
se suscribieron 5.000 acuerdos de cooperación11. Sólo las facilidades
concedidas a sus socios de Petrocaribe, habrían supuesto, en 2011 y
2012, unos 4.200 y 4.800 millones de dólares, o el 1,36% y el 1,28%
respectivamente del PIB nacional, con un impacto positivo sobre las
economías de los países signatarios, en promedio, del 25% de su PIB
en los últimos diez años (López Canellas y Villani, 2014; SELA, 2015).
En 2013, con 4.100 millones de dólares de ayuda reembolsable
Venezuela se colocaría, si fuese miembro del CAD/OCDE, cómo
el undécimo donante por delante de Italia y España (Domínguez,
2015: 27-30). Habría que añadir aún los 1.700 millones concedidos
por el BANDES en concepto de préstamos solidarios y fondos no
reembolsables (Rodríguez, 2013). Esto sin contar otras dimensiones
como el perdón de deuda, que sólo en el caso de Haití y en el marco
de Petrocaribe, supuso en 2010, poco después del terremoto que
sacudió al país caribeño, 395 millones de dólares (Benzi y Zapata,
2013: 84)
En cuanto a Cuba, se calcula que, entre 1963 y 1989, la valorización de
los costes de su cooperación alcanzaba una cantidad próxima a 1.500
millones de dólares. En esfuerzo sobre el PIB esos recursos supusieron
en 1980, el 1% del PIB cubano hasta llegar a su nivel más bajo en
1989, con el 0,49%, como consecuencia del impacto económico de
la desintegración de la Unión Soviética (Felipe, 1992). En 2004 la
cooperación cubana alcanzó el 2% del PIB (Rodríguez, 2014). Sólo en
el Programa Integral de Salud, iniciado en 1998, se estima que hasta
agosto de 2009, la valorización de los servicios médicos prestados
alcanzó los 5.846 millones de dólares (Jiménez, 2010).
Al incremento de los proyectos y acciones en la CSS en ALC y a la
tendencia al alza, por lo menos hasta 2013, de los presupuestos
públicos dedicados a su financiación, hay que incluir otra dimensión
que da cuenta, a modo de indicador de su relevancia, del renovado
interés que ha suscitado la CSS. Se trata de la proliferación
del número de foros y espacios de debate que reconocen las
contribuciones de la CSS a la diversificación de las soluciones de
desarrollo y a la democratización y horizontalidad de las relaciones
internacionales (Maruri, 2012). Según el Programa Iberoamericano

para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur–Sur de la SEGIB
Bruno Ayllón Pino
(PIFCSS/SEGIB) se han registrado desde los años 50, un total de 295

eventos que han conceptualizado e impulsado la CSS. En la década
de los años 90, se contabilizaron 32 eventos. En la primera década
del siglo XXI ese número ascendió a 83 y alcanzó un récord, cuando
en un trienio, entre 2010 y 2012, se habían celebrado 114 (PIFCSS/
SEGIB, 2014b).
En el frente doméstico es importante indicar que, junto a la voluntad
política y a la mayor disponibilidad de recursos financieros, existe
un tercer elemento central para comprender el auge de la CSS en
ALC. Se trata del proceso de fortalecimiento de las instituciones que
formulan, gestionan, coordinan y eventualmente ejecutan la CSS.
Malacalza afirma que la CSS puede ser explicada por las diferentes
visiones del mundo de los países que la practican, por sus diversas
concepciones sobre el desarrollo y por sus particulares entramados
institucionales que, en la región, se vinculan de manera directa a la
diplomacia presidencial y ministerial. Dentro de estas estructuras
institucionales que gobiernan la CSS, e intentan articularla con
los actores nacionales que la realizan, se deben considerar tres
microprocesos: la formación de la agenda, su coordinación y el
manejo de los recursos. Así se garantizaría el alineamiento de la CSS
con los objetivos de la política exterior (Malacalza, 2015).
Como se ha señalado anteriormente, las especificidades de los
países de ALC en lo referente a sus políticas y prácticas de CSS son
tremendamente diversas. La heterogeneidad es su rasgo central.
Los países la realizan con base en los mismos principios ideales,
pero con diferentes capacidades, instrumentos, modalidades,
recursos financieros, intensidad, amplitud y profundidad. Esto
es consecuencia de las trayectorias diferentes en sus procesos de
desarrollo y de la pluralidad de estructuras nacionales de gestión de
la cooperación con las que los países se han dotado históricamente,
con unos todavía muy orientados a la gestión de la AOD recibida
y otros que, progresivamente, van fortaleciendo sus estructuras
para el ofrecimiento de CSS. Los países con menores niveles de
desarrollo (centroamericanos, países del Caribe anglófono, Haití,
República Dominicana, Bolivia y Paraguay) han demostrado más
énfasis en la gestión de la CSS recibida mientras que los países
relativamente más avanzados han priorizado la faceta de oferentes
como corresponde a sus mayores y más diversificadas capacidades
técnicas, recursos financieros e institucionalidad más consolidada
(Argentina, Brasil, Chile, México y Cuba entre otros). Otro grupo
de países se encuentran en fase de transición, desde su rol como
receptores de CSS a un mayor activismo en la oferta (Colombia,
Perú, Ecuador y Uruguay).

En estos años hemos asistido en ALC al desarrollo de sistemas

nacionales de cooperación que han privilegiado la CSS y han
generado un paisaje institucional variado y en proceso de revisión
(AUCI, 2014). Estos sistemas han surgido a partir de las diversas
realidades nacionales y se han configurado como “productos
históricos”, reflejo del contexto en el que se desarrollaron, de las
circunstancias internacionales, de las prioridades y de los acuerdos
políticos domésticos (Egaña, 1993: 121). En esos sistemas se ha
abierto espacio a otros actores nacionales implicados en las múltiples
manifestaciones de la CID; construyendo marcos legales y ganando
apoyos en los órganos legislativos; definiendo políticas y lineamientos
con sus correspondientes objetivos y prioridades geográficas y
sectoriales; adoptando procedimientos más transparentes y públicos;
identificando las capacidades e instituciones nacionales dispuestas
a ofrecer CSS mediante la elaboración de catálogos de oferta o la
publicidad de proyectos y políticas públicas emblemáticas; dotando
al sistema de una institucionalidad rectora y coordinadora adscrita
normalmente a las cancillerías y, en menor medida, a las presidencias
o a los ministerios de planificación.
En la región se identifican seis países con agencias de cooperación, de
los cuales cuatro se vinculan a los ministerios de Relaciones Exteriores
(Brasil, Chile, Perú y México) y dos a las Presidencias (Colombia y
Uruguay). Otros han optado por otorgar un rango diferente a las
instituciones encargadas de la política y la gestión de la cooperación,
ubicándolas en las cancillerías pero en dependencias administrativas
que adoptaron la forma de Viceministerios, Secretarías o Direcciones
Generales (Argentina, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Nicaragua,
Panamá y Venezuela). Un tercer grupo de países (Bolivia, Cuba,
Guatemala, Honduras, Paraguay y República Dominicana) ha preferido
vincular los órganos rectores de la cooperación a sus ministerios de
Planificación, Desarrollo o Economía. Toda esta institucionalidad de
la cooperación se ha transformando en los últimos diez años, con al
menos ocho países que han introducido reformas sustanciales y otros
tres que se encuentran en el proceso de modificación normativa y
administrativa (PIFCSS/SEGIB, 2014a).
En algunas de estas instituciones se han implementado sistemas de
gestión innovadores y adaptados a la particularidad de la cooperación
como política pública subordinada a la política exterior o en estrecha
relación con la planificación nacional del desarrollo. En este proceso la
generación de información y de datos ha sido fundamental en la toma
de decisiones y para la traducción de las demandas de cooperación
recibidas en respuestas adecuadas, con base en la detección y
puesta a disposición de los socios de las capacidades nacionales
existentes y con el grado de madurez necesario para ser compartidas
en proyectos de CSS12. Como denominador común se ha intentado,

y conseguido en diferentes medidas, mejorar el tejido institucional
Bruno Ayllón Pino
de la cooperación en los países de ALC, con el primer objetivo de

responder a los desafíos nacionales e internacionales de desarrollo.
En este esfuerzo ha sido prioritaria la búsqueda de profesionales
calificados y la creación de sistemas de información que presentan
todavía grandes desafíos en lo referente a su transparencia, a su uso
como mecanismo de rendición de cuentas y a la exploración más
sistemática de sus posibilidades para la planificación.
En definitiva, junto a la voluntad política para poder realizar la
CSS en ALC, tal y como se analizó en la sección anterior, han sido
necesarios recursos financieros y capacidades institucionales y
técnicas. ¿De qué manera golpeará la crisis a estas dos últimas
dimensiones? Es previsible que la crisis económica afecte a los
principales protagonistas de la CSS en la región (Argentina, Brasil,
Chile, México y Venezuela destacadamente) impactando en la
realización de los proyectos todavía en ejecución y limitando
nuevas iniciativas. Las previsiones de crecimiento económico no
son halagüeñas y la afectación a la CSS ya viene siendo evidente en
el último trienio13. Nuevamente en el caso de Brasil y atendiendo al
epígrafe 212 (Cooperación Internacional) del Presupuesto General
de la Unión se observa una caída del – 72,7% respecto al 2010, es
decir, desde 1.411 millones de reales en ese año hasta 385 millones
en 2014 (Pomeroy, 2015). Desde 2013, la cooperación brasileña ha
introducido en la negociación de sus proyectos en ALC la práctica
de los costes compartidos, como consecuencia del recorte sustancial
en los presupuestos de cooperación (Benzi, Guayasamín y Zapata,
2013: 35) y el informe de gestión de la CSS de la Agencia Brasileña de
Cooperación (2000-2014) muestra una desmoronamiento abrupto
en la ejecución presupuestaria de la ABC a partir de 2010, desde casi
38 millones de dólares a solo 7 en 2014. En ALC ese desplome de las
acciones de la ABC es aún más agudo, pasando de 14 millones de
dólares en 2010 a 1 millón en 201414.
En este contexto de crisis algunas iniciativas tendrán que ser
aplazadas, como la propuesta de la Secretaría Técnica de Cooperación
de Ecuador de crear un Fondo para la CSS que se arrastra desde
hace años y está bloqueada por motivos políticos y fiscales. Por su
parte, el VI Congreso del Partido Comunista cubano ya señaló en los
Lineamientos de la Política Económica y Social, capítulo III “Política
Económica Externa”, epígrafe 111, la necesidad de “considerar, en la
medida que sea posible, en la colaboración solidaria que brinda Cuba,
la compensación, al menos de los costos”, abriendo el camino para un
rediseño de sus acciones de cooperación (Romero, 2015). Iniciativas
como el Banco del Sur difícilmente podrán materializarse en un
contexto de crisis cuando no fue posible en los tiempos de bonanza
y muchos programas del ALBA-TCP pueden verse comprometidos

por su dependencia de Venezuela. En el caso de Petrocaribe,

desde mediados de 2012, se redujeron las entregas de petróleo
subvencionado a los miembros del mecanismo para ser desviadas
al mercado internacional con el objetivo de contener la sangría de
divisas (Domínguez, 2015). Además, la depreciación de las monedas
nacionales encarecerá el coste de la movilización de funcionarios y
de otras actividades necesarias para la CSS comprometiendo más su
realización.
6. Conclusiones. La CSS en ALC ante un futuro

incierto
El periodo 2003-2013 puede considerarse una década dorada de
la CSS en ALC. En el campo político, por los consensos fraguados
en torno a su consideración como herramienta fundamental al
servicio de políticas exteriores que apostaron por el fortalecimiento
del eje Sur–Sur, diversificando y equilibrando sus relaciones. En el
campo económico, por los recursos modestos pero crecientes que
se dedicaron a la puesta en marcha de diferentes iniciativas de
CSS. En el campo social, por su amplia aceptación como seña de
identidad de las sociedades y gobiernos latinoamericanos y por su
visibilidad, siendo materia habitual en los medios de comunicación
regionales, ocupando espacios importantes de los noticieros
en el marco de visitas presidenciales, cumbres de procesos de
integración, reuniones bilaterales y foros multilaterales en los que
los mandatarios señalaban la CSS como dinámica característica en la
región. En el campo institucional, por el proceso de fortalecimiento
de los organismos encargados del diseño y gestión de la política
de cooperación desplegando una panoplia de mecanismos para
la planificación y la toma de decisiones (leyes, agencias, catálogos,
sistemas de información, lineamientos, planes de acción, estrategias,
etc.). También los organismos y procesos regionales se dotaron de
una institucionalidad específica para el diálogo y la realización de
la CSS. Finalmente, en el campo internacional, por su incidencia
en la nueva arquitectura de la CID y por sus contribuciones a los
debates globales sobre la agenda de desarrollo post-2015, habiendo
alcanzado la región consensos y posiciones comunes sobre el rol de
la CSS en el marco de las discusiones sobre la eficacia de la ayuda
o en la definición de la agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible.
Los éxitos registrados en muchos Estados latinoamericanos en sus
políticas macroeconómicas, sociales y de inserción internacional, y
las transformaciones en el rol que desempeñaban como receptores

de AOD dieron paso a un mayor activismo como oferentes de
Bruno Ayllón Pino
CSS en este siglo XXI. Países como Brasil, Argentina, México, Chile,
Uruguay, Cuba o Venezuela, los más relevantes en cuanto a número
de proyectos y estimaciones financieras de costes, han apostado por
la estrecha vinculación de la CSS a sus estrategias de política exterior.
Junto a la retórica de la solidaridad y a los deseos de fortalecimiento
de las relaciones bilaterales y regionales, estos países definieron
objetivos como la constitución de alianzas entre gobiernos unidos
por ideologías y visiones sobre modelos de desarrollo, sin renunciar a
las oportunidades para la inversión y el comercio que abría la CSS en
un entorno económico mundial y regional cada día más competitivo,
áspero e inestable.
Sin embargo, este prometedor panorama se ha visto ensombrecido
por un progresivo deterioro de la situación de algunos de los
países más importantes en la región (Brasil, Venezuela, Argentina),
comprometiendo las condiciones políticas y modificando las
coyunturas económicas que generaron un entorno propicio para la
mayor relevancia de la CSS en ALC, en comparación con las décadas
de los años ochenta y noventa. Apenas en el terreno económico
el FMI ha proyectado para los países de ALC una disminución del
crecimiento del PIB real por quinto año consecutivo. La CEPAL estima
que los ingresos por exportaciones se contraerán por tercer año
seguido, hasta el – 14%, siendo el trienio 2013-2015 el que presenta
los peores datos exportadores en los últimos ochenta años15 a lo que
se añade una caída, en el primer semestre de 2015, del 21% en los
flujos de inversión extranjera directa hacia la región16. Puede que el
tono triunfalista predominante en la última década tenga que ser
morigerado y que la realidad obligue a asumir medidas de ajuste,
como ya se observa en Brasil, Ecuador, México o Colombia.
El entorno internacional también parece haber mudado pasados
más de siete años desde la crisis iniciada con la quiebra de Lehman
Brothers, con una notable recuperación de los Estados Unidos, quizás
subestimado en su potencialidad (Barteshagi, 2015) por el efecto
fascinador que produjo el ascenso del Sur y el desplazamiento del eje
económico mundial hacia el Pacífico. El reciente anuncio por parte de
Washington de la conclusión de las negociaciones del TPP, puede ser
el momento simbólico de un mayor protagonismo de los EE.UU en
la configuración de un orden mundial “reglobalizado”, sucesor de la
fase de “desglobalización” iniciada en la crisis de 2008 y que propició
la emergencia de las potencias del Sur (Troyjo, 2015).
En menor medida se observa una lenta recuperación de las economías
de los países europeos y la vuelta a tasas positivas en el crecimiento
japonés. Mayor preocupación suscita en los países de ALC la evidente
desaceleración del crecimiento de China en su proceso de transición

hacia una economía más apalancada en el consumo interno. Es un

hecho que la demanda china de materias primas se ha reducido en
la región y que las nuevas directrices gubernamentales definieron
en el último plan quinquenal la prioridad del mercado interno, lo
que hace que ALC sea actualmente menos importante en la agenda
comercial de Beijing. El “nuevo normal” de la economía china, es
decir, tasas de crecimiento del 7 %, como anunció el primer ministro
Li Keqiang en su informe anual ante la Asamblea Popular Nacional,
en marzo de 2015, tendrá impactos en la economía mundial y en la
región latinoamericana. Añádase la incertidumbre ante los episodios
recientes del desplome de las bolsas de valores chinas y de un
hipotético estallido de la burbuja inmobiliaria que tendría graves
consecuencias internas y externas.
En conclusión, es previsible que asistamos a una intensificación y
mayor escrutinio público sobre las prioridades en las políticas de
desarrollo y crecimiento económico, y en las estrategias de inserción
internacional y opciones comerciales que enfrentan los países de ALC.
La actual crisis política y económica que atenaza a la región puede
ser la prueba de fuego para saber si la CSS es una “moda pasajera”,
o si por el contrario, mostrará un buen grado de resiliencia ante las
adversidades. Dicho en palabras más sencillas, si la crisis no mata a
la CSS ni la debilita hasta hacerla casi irrelevante, la hará más fuerte.
Notas
1. Existen pocas referencias sobre la participación de los gobiernos
locales, el sector privado empresarial, las organizaciones de la so-
ciedad civil, los movimientos sociales y los pueblos indígenas en la
CSS, en general, y en ALC, en particular. Se trata de una agenda de
investigación pendiente y urgente que puede conducir a una se-
gunda generación de estudios sobre la CSS en ALC, trascendiendo
la limitada agenda monopolizada por el estudio de la CSS de los
Estados. Pueden consultarse los textos de Calvento y Rolandi, 2015;
Bringel y Vieira, 2015; Ayllón, 2014; Balbis, 2013; Giacalone, 2013b;
Kindornay, Heidrich y Blundell, 2013; Morales, 2012.
2. Besharati y Esteves (2015) sostienen que las categorizaciones son
complejas y la atribución de términos para los países que ofrecen
CSS está lejos de ser una tarea científica con evidencias contrasta-
das, más bien está cargada de intencionalidades políticas. Ninguna
etiqueta es neutra o inocente. En este caso, sirve al objetivo político
impulsado desde los países de la OCDE de ordenar un campo, el
de la CID, cada vez más fragmentado, una vez que las líneas divi-
sorias entre Norte y Sur que estructuraron las prácticas de la ayuda
en la Guerra Fría están cada vez más oscurecidas. Por otra parte,
en un contexto de austeridad fiscal, muchos donantes han visto la

oportunidad de presionar a los “emergentes” para que compartan
Bruno Ayllón Pino
la carga de la financiación del desarrollo. En definitiva, en función

de las lentes con las que miremos la CSS obtendremos diferentes
conclusiones sobre esas categorías.
3. Es sintomático el impresionante crecimiento de la AOD recibida
por Brasil en los últimos tres años, pasando de 453 millones de
dólares, en 2010, a 815 millones en 2011, 1.288 millones en 2012
y 1.150 millones en 2013. Al respecto, algunos autores han defen-
dido la hipótesis de que este incremento se relaciona con la volun-
tad de los donantes del Norte de influenciar la agenda brasileña
en sectores estratégicos e influenciar la agenda global a través de
Brasil (Beghin, 2014).
4. Entre los países que son más relevantes en el ofrecimiento de la
CSS en el espacio latinoamericano y caribeño apenas Venezuela no
reporta sus datos de proyectos lo que impide conocer más del per-
fil de su cooperación, al menos en su dimensión técnica.
5. Si trasladáramos los montos de la cooperación brasileña en 2010,
a cifras actuales, el esfuerzo de Brasil equivaldría al de un pequeño
donante europeo como Irlanda o Austria, quienes en el año 2014
reportaron respectivamente 810 y 1.140 millones de dólares como
AOD. En términos de porcentaje de ayuda sobre PIB, Brasil esta-
ría por detrás del último de los miembros del CAD/OCDE, Polonia
(0,08%).
6. En los cálculos oficiales de Brasil no fueron considerados el perdón
total o parcial de deuda o los préstamos del Banco Nacional
de Desarrollo (BNDES). Si fuesen incluidos, el conjunto de la
cooperación brasileña rondaría los 4.000 millones de dólares en el
periodo del 2005 al 2009, aunque en el caso del BNDES hablaríamos
de cooperación reembolsable atada a la compra de bienes y
servicios. (Pomeroy, 2015; Domínguez, 2015; Siqueira, 2014; Sousa
y Carvalho, 2013).
7. Para el periodo 2010-2013, las contribuciones anuales ordinarias
de Brasil al FOCEM fueron de 210 millones de dólares, además de
aportaciones voluntarias por un total de 133 millones para cons-
truir la línea de transmisión eléctrica entre Itaipú y Villa Hayes, en
Paraguay. Desde el inicio del FOCEM Brasil habría aportado más de
500 millones de dólares (Presidencia de la República 2014).
8. El 90% de ese rubro correspondió al perdón de deuda con Cuba.
Consultar: http://amexcid.gob.mx/images/ccid2013/
9. Consultar: http://www.oecd.org/dac/dac-global-relations/non-dac-
reporting.htm
10. Consultar: http://www.oecd.org/dac/dac-global-relations/colom-
bia-development-co-operation.htm
11. Romero y Curiel (2009) clasificaron el universo de transferencias,
donaciones, inversiones y adquisiciones del gobierno bolivariano
en cinco categorías: estrategias PVDSA de inversión, ampliación y
diversificación; acuerdos de cooperación energética; donaciones

y aportes directos; intercambios compensados y operaciones de

financiamiento a gobiernos, empresas y otros actores (Benzi y
Zapata, 2013)
12. El desarrollo institucional de la CSS es, no obstante, muy desigual.
En el caso de Cuba y Venezuela, “los máximos exponentes de la CSS
en América Latina y el Caribe, su institucionalidad es débil (…) no
existe una normativa clara y definida para la gestión de la Coopera-
ción Sur-Sur” (Morales, 2012: 144).
13. Según la CEPAL (octubre 2015) la desaceleración económica
regional es muy heterogénea entre países. La estimación de
crecimiento del PIB regional para 2015, es del -0.3% del PIB, y
para Suramérica se prevé un decrecimiento del -1.3%. Para Brasil y
Venezuela las estimaciones son de una contracción del -2.8 % y del
-6.7 % respectivamente.
14. Consultar: http://www.abc.gov.br/Gestao/CooperacaoSulSul
15. Consultar: http://www.cepal.org/es/comunicados/comercio-re-
gional-encrucijada-diversificacion-integracion-un-contexto-glo-
bal-crecimiento
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Cooperación Sur-Sur en
Centroamérica:
Los casos de Trifinio y
de los mecanismos de
asistencia mutua ante
desastres
171
1. Introducción: evolución y práctica de la
Cooperación Sur-Sur en Centroamérica

La Cooperación Sur-Sur (CSS), una modalidad de cooperación
internacional que se ha basado históricamente en la solidaridad
entre países, ha venido jugando un papel cada vez más relevante
dentro de las políticas de desarrollo, política exterior e inclusive de
integración regional en los países centroamericanos.
Si bien la CSS no es nueva, en los últimos años está tomando gran
relevancia, no sólo en la región centroamericana, sino a nivel
latinoamericano (Ojeda, 2010). Las actividades y proyectos llevados
a cabo bajo este tipo singular de cooperación –que suele ser el envío
de expertos, cursos de corta duración, entre otros-, se enfocan en
áreas en donde los países ofrecen asistencia técnica a países de igual
o menor nivel de desarrollo relativo.
Dadas las particularidades geográficas, políticas e históricas de
la región centroamericana, la evolución y práctica de la CSS ha
experimentado matices políticos e institucionales que no siempre
han posibilitado su comprensión conceptual y registro histórico. Por
ejemplo, con frecuencia se ignora el papel activo que ha jugado Costa
Rica y su institucionalidad en materia de desarme, fortalecimiento de la
democracia y promoción de la paz hacia sus países vecinos desde una
perspectiva de CSS, o bien los programas de cooperación triangular
que países no centroamericanos como Chile brindaron a varios Estados
centroamericanos en las últimas dos décadas en materia de seguridad
ciudadana, apoyo y fomento a la pequeña y mediana empresa, salud
pública, agricultura, entre otros (López, 2014).
El plan trinacional Trifinio, un esfuerzo prácticamente con tintes
regionales que se remonta dos décadas atrás, es justamente uno de
los casos que se presentan en este trabajo como ejemplo de buenas
prácticas en materia de CSS en la región.
Es decir, se pudo haber estado frente a prácticas efectivas de
cooperación que presentaban características propias de CSS, sin
que las mismas fuesen reconocidas como tales. Esto tiene que ver
con el fenómeno de la colonialidad del saber, es decir, durante
mucho tiempo en nuestros propios países latinoamericanos,
enseñamos en nuestras escuelas y centros académicos de Relaciones
Internacionales, que la única cooperación válida y reconocida como
tal, era la que los países del norte brindaban a los del sur. Ahora que
iniciamos un camino de reconocimiento de lo nuestro partir de una
construcción de una Ciencia Social propia, que no siga reproduciendo
ciegamente las teorías eurocentristas y estadounidenses, nos damos

cuenta de que veníamos practicando entre nuestros Estados, formas
Cooperación Sur-Sur en Centroamérica: Los casos de

Trifinio y de los mecanismos de asistencia mutua ante desastres
de cooperación sui generis.
Al interior mismo de las Ciencias Sociales latinoamericanas, se
produce un fenómeno de invisibilización de Centroamérica y el
Caribe. En efecto, con la excepción de los informes de la Secretaría
General Iberoamericana sobre Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica,
la mayoría de informes y estudios se concentran en el análisis de la
CSS en países de América del Sur (Rojas y otros, 2011) y en especial
Brasil (Vieira, 2013).
Sin embargo, si bien los registros sobre CSS y sus distintas
subcategorías como la triangulación se encuentran dispersos y
desagregados en cada país en la región centroamericana, poco a
poco los puntos focales y órganos estatales encargados de la gestión
y administración de esta modalidad de cooperación –en especial
los Ministerios de Relaciones Exteriores-, han venido realizando
esfuerzos importantes para elaborar análisis y determinar posibles
tendencias en la región centroamericana.
Tal es el caso de los trabajos e informes de la Secretaría General
Iberoamericana sobre Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica, los
cuales han venido sistemáticamente identificando y caracterizando
de manera bastante exhaustiva la práctica de la cooperación sur-sur
en Iberoamérica hasta el año 2013 (SEGIB, 2015).
En el último informe se destaca en especial una participación bastante
activa de los países centroamericanos en proyectos de cooperación
sur-sur y triangulación1, tanto en calidad de países receptores, como
países emisores de cooperación.
Esto último es importante resaltarlo, pues en los últimos años ha
existido una marcada tendencia de varios países centroamericanos
de participar en proyectos de cooperación internacional sur-sur
como países emisores. Tal es el caso, por ejemplo, de Costa Rica, el
cual para el año 2006 había registrado una participación en 4 acciones
de cooperación sur-sur y triangular, las cuales fueron en aumento
hasta registrar en el año 2012 una participación en 38 acciones como
país emisor, dentro de los cuales Nicaragua, Guatemala y Honduras
aparecen como países receptores de cooperación costarricense.
Entre el año 2006 y 2012, las autoridades pertinentes en Costa Rica
registran que del total de acciones y proyectos realizados en materia
de cooperación sur-sur, un 21% corresponde a oferta de cooperación
internacional, es decir, Costa Rica como país cooperante o emisor
(MIDEPLAN, 2013).
Los temas y áreas de intervención de estas prácticas de cooperación
sur-sur “intra-regional” son múltiples. Así, nos encontramos a países

como Costa Rica participando en proyectos de cooperación triangular
como primer oferente y Guatemala y Panamá como receptores de

cooperación en temas y proyectos tales como fortalecimiento de las
capacidades institucionales de servicios de asistencias técnicas de
atención primaria, procesos de investigación en casos de lavado de
activos, formación básica del programa de Interpol de capacitación en
materia de análisis de inteligencia criminal y temas de fortalecimiento
de fronteras comunes, entre otros (Ibíd., 2015:186).
Otros proyectos y acciones en materia de cooperación sur-sur
(triangulación) incluyen a países como Panamá en calidad de primer
oferente y Costa Rica y El Salvador como países receptores de
cooperación en materia de ciencia y tecnología.
Por otro lado, mientras algunos autores como Morales (2012)
argumentan que la CSS en Centroamérica ha evolucionado y se
gesta dentro de procesos y marcos formales de integración regional,
tales como el Plan Puebla Panamá, el proyecto Mesoamericano, el
Mecanismo de diálogo y Concertación de Tuxla o el mismo Sistema
de la Integración Centroamericana –SICA-, para muchos otros es
necesario diferenciar la cooperación internacional de la integración
regional.
Rolf y Ulrich (1990), por ejemplo, afirman que la integración
regional y cooperación a menudo aparecen como sinónimos en los
arreglos institucionales regionales, sin embargo, insisten que una
distinción debe hacerse entre ambos conceptos, pues el concepto
de integración regional se entiende básicamente como un proceso
destinado a abolir la discriminación entre productos y servicios
nacionales y extranjeros a través de al menos cuatro etapas: la
zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión
económica, mientras que la cooperación es una agrupación de
intercambios que incluye acciones dirigidas en áreas de interés
común. Cooperación es por lo tanto un concepto más limitado en su
alcance que la integración regional. Sin embargo, como veremos por
ejemplo con el Trifinio, mecanismos de cooperación sub-regionales
pueden enmarcarse y potenciar procesos de integración regionales.
2. Cooperación sur-sur intra-centroamericana: el

proyecto Trifinio
La región centroamericana denominada “Trifinio” abarca un área
aproximada de 7,541 km². Tiene una particularidad geográfica-
ecológica que es lo que la define como identidad y unidad: se ubica

en la zona en donde confluyen las fronteras de El Salvador, Honduras

y Guatemala, con tres sistemas hídricos: Lempa, Motagua y Ulúa,
mismos que constituyen ecosistemas de vital importancia. Fue este
potencial biológico lo que condujo a los tres Estados en 1988 a firmar
el Plan de Desarrollo de la Región del Trifinio, conocido como Plan
Trifinio, el cual posteriormente, en 1997, permitió el “Tratado entre las
Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la Ejecución
del Plan Trifinio” (Ayala y Ambrosio, 2011: 8).
Aunque el motor que impulsó el surgimiento del Plan Trifinio lo

constituyó la necesidad de conservación forestal del bosque nuboso
del Macizo de Montecristo, ubicado en la triple frontera, pronto se
tomó consciencia de que tal afán era imposible de llevar a cabo sin
una atención socio-económica de las poblaciones humanas ubicadas
en esos ecosistemas. En efecto, sin enfrentar problemas tales como
pobreza, salud, exclusión, no se podría llevar a cabo la protección
ecológica, en el sentido de que ante las necesidades socio-económicas,
estos grupos humanos iban a afectar negativamente el ambiente,
por ejemplo, por medio de la deforestación indiscriminada. Estas
poblaciones humanas que se ubican en el ecosistema comprenden 8
municipios de El Salvador, 15 de Guatemala y 22 de Honduras (OEA,
1993: 13-14).
Lo que se propuso en el Plan Trifinio era “…: 1) mejorar el nivel

de ingresos y condiciones de vida de la población; 2) aumentar
la complementariedad de las estructuras económicas a nivel
trinacional; 3) lograr la preservación, restauración y protección de los
recursos naturales; 4) mejorar la infraestructura física; y 5) mejorar los
mecanismos de coordinación interinstitucional” (Ayala y Ambrosio,
2011: 8-9). Para poder lograr el cumplimiento de esos cinco metas,
se dotó al proyecto de cuatro instrumentos: “… 1) la cooperación
transfronteriza, 2) la gestión conjunta de financiamiento, 3) la
inversión compartida de los tres países, y 4) el manejo integrado de
los recursos naturales” (Ayala y Ambrosio, 2011: 8-9).
Si bien es cierto que en este trabajo hemos presentado el Plan Trifinio

como una experiencia exitosa de cooperación sur-sur, una mirada
objetiva del proceso no puede desconocer el impulso e “injerencia”
de actores externos. En efecto, “… la composición de la comisión
coordinadora y el área responsable de los asuntos técnicos revela
un rasgo del diseño institucional del Trifinio que se convierte en una
constante, esto es, el papel preponderante de distintos organismos
internacionales en el desarrollo de la experiencia, primero en su
impulso inicial y más tarde en las tareas de asistencia técnica”
(Morales y Ramírez,2015: 3).

No obstante la presencia de entes externos en este proyecto, a
través de financiamiento y/o asistencia técnica, un rasgo que se le

atribuye como propio, es la arquitectura de gobernanza empleado.
En efecto, “el modelo de gobernanza que se deriva de la creación de
la Comisión Trinacional no tiene algún paragón en Europa, donde,
en lugar, se establecen exclusivamente instituciones transnacionales
de cooperación transfronteriza a nivel local” (Celata, F.; Coletti, R.;
Stefania,V., 2012: 9).
Este modelo de gobernanza se puede visualizar de la siguiente
manera:
Gráfico N. 1:
Organigrama de la Comisión Trinacional del Plan Trifinio (CTPT)
Fuente: Tomado de Celata, F.; Coletti, R.; Stefania,V., 2012: 9.
Uno de los puntos más sobresalientes que llaman la atención del

Trifinio como “modelo” propio centroamericano (no obstante lo que
ya se señaló de participación de actores externos), es que a pesar de
ser una unidad conformada por los tres Estados, ha generado una
dinámica local-regional, desde abajo podríamos decir.
Con esto nos referimos particularmente a la creación de la
Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa (MTFRL) en 2007:
“... la MTFRL es una respuesta, con voluntad política,
compromiso, responsabilidad e identidad con los problemas
locales frente a las nuevas tendencias del desarrollo local
sostenible, la descentralización de los Estados y los nuevos
desafíos de la integración centroamericana, en el marco
de nuevas estrategias de integración latinoamericana, y
con el apoyo de una cooperación descentralizada, activa,
solidaria y respetuosa de la dinámica de los actores locales

centroamericanos” (Cardona, citado por Morales y Ramírez,

2015: 7).
La MFTRL se comprende a partir del modelo sui generis de gobernanza
reflejado en el gráfico N. 1. En efecto, “ … la estructura organizativa
de la CTPT revela una dinámica de devolución “hacia arriba”, donde
los gobiernos nacionales delegan parte de sus competencias a un
organismo tripartito que tiene su proprio fundamento territorial en
un área transfronteriza definida por Tratado… Paralelamente, desde
el principio, este fenómeno de descentralización se expresa también
“hacia abajo”, a través de la participación activa de los actores locales
y de las municipalidades” (Celata, F.; Coletti, R.; Stefania,V., 2012:
9-10). Quizás esta frase cristaliza la dinámica de esta experiencia casi
única en América Latina y el Caribe: “La región Trifinio se presenta,
entonces, como una entidad compleja, multinivel, pluri-actoral
y con una geometría variable, cabecera y punto de coordinación
de políticas y fondos de financiación para el manejo de recursos
compartidos en el territorio” (Celata, F.; Coletti, R.; Stefania,V., 2012:
11-12).
¿Qué es lo destacable del Plan Trifinio tanto en cuanto a CSS como a
la manera tradicional, estato-céntrica, de gestionar los recursos y los
problemas? Cinco elementos dan cuenta de eso:
“1. El concepto tradicional de Estado-Nación es superado,
predomina el diálogo descentralizado para el desarrollo
local bajo una modalidad participativa y democrática que
busca construir procesos autogestivos de desarrollo desde
las comunidades (esquema bottom-up) desde un territorio
compartido, más allá de las fronteras nacionales.
2. La consolidación de una entidad trinacional ha contribuido
a reformular el concepto de frontera como zona compartida
y común de integración y desarrollo.
3. La experiencia más representativa se realiza entre
municipios en el diseño de agendas trinacionales, con
capacidades desarrolladas para la gestión de la cooperación
con donantes de CIPD, donde se impulsa fuertemente la
cooperación transfronteriza y triangular.
4. La estrategia de CSS intermunicipal transforma los
proyectos regionales en políticas públicas trinacionales
para el desarrollo humano sustentable, superando barreras
políticas, económicas y jurídicas.
5. El valor agregado de esta experiencia es la creación de
mecanismos locales transfronterizos y la construcción
de redes territoriales, así como el consenso trinacional

a escala local y la dinámica incluyente a través del
diálogo y colaboración con los actores locales públicos

y privados, garantizando su participación, aportación y
corresponsabilidad.” (Ayala y Ambrosio, 2011: 4).
La experiencia del Plan Trifinio centroamericano pone de manifiesto
al menos cuatro cosas:
1) Las vías fluviales y sus ecosistemas constituyen una unidad
ecológica a pesar de las divisiones político-administrativas,
es decir, las fronteras entre los Estados.
2) El reconocimiento de que el compartir esas “casas comunes”
biológicas impone una lógica de cooperación entre los
Estados ribereños para poder conservarlas, en lugar de una
lógica de conflicto.
3) La toma de consciencia de que esos ecosistemas
transfronterizas albergan una serie de dinámicas de
poblaciones humanas, entre las que destacan: flujos
migratorios legales e ilegales, comercio, contrabando de
mercancías, diferentes grupos étnicos, trata de personas,
actividades laborales no sujetas a las normas de los países,
narcotráfico, formas de crimen organizado. Y aunado a
ello, el saber que, para proteger esos ecosistemas, hay que
gestionar lo social.
4) Un doble reconocimiento por parte de los tres Estados-
actores: de que esa gestión integrada biológico-social ayuda
a la integración entre ellos; y que eso contribuye a su vez a
una integración de más alto nivel, es decir, de los esquemas
de integración regional al cual pertenecen: el Sistema de
Integración Centroamericana (SICA).
3. Asistencia mutua ante desastres: los mecanismos

humanitarios en Centroamérica como dinámica
emergente de la cooperación sur-sur
Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación
Técnica entre países en Desarrollo que tuvo lugar en Argentina en
1978, el concepto de CSS ha intentado conceptual, institucional,
operacional e institucionalmente fortalecer y repensarse a sí mismo
como una manera creativa de la capacidad de los países en desarrollo
de resolver sus propios problemas (UNDP, 1978).

Sin embargo, en la arquitectura actual de la CSS, existe una casi

absoluta ausencia sobre la contribución que los mecanismos
humanitarios representan para la teoría y práctica de la cooperación
internacional, en especial la cooperación sur-sur.
Los asuntos y mecanismos de asistencia humanitaria no han tenido
el impacto mediático como quizás ha sucedido con otros temas de
la agenda centroamericana. La agenda comercial, ambiental, de
infraestructura, narcotráfico y seguridad entre otros, han ocupado la
mayor atención tanto de la opinión pública, como de quienes toman
las decisiones políticas (Méndez, 2014).
A pesar de que los acuerdos y mecanismos de asistencia mutua ante
desastres y temas de riesgo de desastres no tienen la visibilidad de la
que gozan otras temáticas, éstos han cobrado una fuerza y alcances
muy relevantes en la región centroamericana en los últimos años.
Los mecanismos e instrumentos de cooperación regional, tales
como el “Mecanismo Regional de Ayuda Mutua ante Desastres Meg-
Reg”, es uno de los ejemplos más claros y puntuales al respecto en
materia de gestión del riesgo y asistencia humanitaria en contexto
de desastres en los seis países de la región (Panamá, Costa Rica,
Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala).
El Mecanismo Regional de Ayuda Mutua ante Desastres (MegReg) si
bien fue diseñado en el marco de uno de los órganos especializados
SICA, ha sido un instrumento de cooperación internacional
centroamericano sobre el cual se han valido e inspirado gobiernos
en la región para brindar asistencia y cooperación a sus países
vecinos en situaciones difíciles. Tal es el caso de países como
Costa Rica dando asistencia humanitaria a Nicaragua durante las
tormentas tropicales que azotaron al último en 2010, o bien países
como Panamá y El Salvador ofreciendo cooperación internacional
(asistencia) humanitaria a Guatemala durante uno de los más fuertes
terremotos en 2012.
Este mecanismo es en esencia un acuerdo de cooperación interestatal
sobre asistencia humanitaria que se remonta al año 1999, cuando a
raíz de la XX Cumbre de Presidentes del SICA, se instruyó al Centro
para la Coordinación de los Desastres Naturales en América Central
(CEPREDENAC), a establecer mecanismos de acción conjunta,
transparente y participativa, con el apoyo de organismos nacionales
y regionales, en caso de catástrofes.
En virtud de lo anterior se adoptó este mecanismo conocido
generalmente por sus siglas “MecReg”, como instrumento de los
países centroamericanos cuando se requiera de la ayuda y asistencia
humanitaria internacional y de sus miembros.

Poco a poco, los países del área han venido ejecutando no sólo planes
de fortalecimiento y modernización institucional de las entidades

rectoras nacionales para la atención de emergencias, protección civil
y de gestión integral de riesgo, sino sobre este Mecanismo Regional
de la Ayuda Mutua ante Desastres, para lo cual en coordinación con
las Cancillerías centroamericanas, se ha intentado dar los primeros
pasos para actualizar instrumentos y protocolos que permitan a las
Cancillerías en casos de desastres, una cooperación coordinada con
sus homólogos de la región para dar una respuesta efectiva.
Estos procedimientos han integrado los sistemas de protección
civil de la región de una manera muy ordenada, sin embargo, hasta
la fecha no se ha logrado evaluar los alcances prácticos de dichos
procedimientos regionales, pues si bien existe la voluntad política
para asistir a un país centroamericano cuando este así lo solicite,
los llamamientos de asistencia internacional humanitaria del país
afectado, en muchas oportunidades no hacen referencia a estos
mecanismos existentes (Méndez, 2014: 51).
Recientemente, el MegReg ha experimentado oportunidades de
mejora, las cuales han sido respaldadas por los gobiernos de los países
centroamericanos con el objetivo de afinar los espacios de integración
y coordinación en la materia. En especial, sobresalen los esfuerzos
de los países centroamericanos para la creación consensuada de un
“Reglamento para la Constitución, Mantenimiento y Operación de la
Fuerza de Tarea Centroamericana” (FTC), la cual estaría constituida por
un conjunto de grupos especializados de las diferentes disciplinas en
los ámbitos de primera respuesta, evaluación de daños y análisis de
necesidades, apoyo a las labores de respuesta sectorial y los que el
CEPREDENAC considere necesario para la asistencia inmediata en
desastres.
A nivel nacional, los esfuerzos del MegReg han sido respaldados
con la adopción y actualización permanente de los Manuales de
Cancillería para la asistencia humanitaria, los cuales si bien adoptan
formatos y requerimientos diferentes en cada país, conservan el
mismo espíritu y los elementos esenciales que se han gestado en
el marco de las iniciativas regionales. En el caso costarricense por
ejemplo, el Manual de Cancillería para la gestión de la asistencia
internacional humanitaria y técnica, cuya última versión se remonta
al 2011, ha sido un producto de estos esfuerzos que se circunscriben
al mecanismo regional de respuesta ante los desastres (Íbíd., 2014).
Es importante destacar además que los seis países centroamericanos
han aprovechado otras oportunidades y plataformas en la materia
para unir esfuerzos y coordinar espacios para el intercambio de
experiencias y conocimientos. Muchos de estos espacios han sido

posibles gracias al interés y a los recursos de organismos y agencias

de cooperación internacional. Uno de los ejemplos más relevantes
al respecto lo constituye el trabajo de la Federación Internacional
de la Cruz Roja y Media Luna Roja, la cual ha impulsado proyectos
regionales de coordinación humanitaria y otras iniciativas respaldadas
financieramente por la Unión Europea, con la finalidad de fortalecer
las capacidades de respuesta de los organismos de protección civil
de la región y facilitar el intercambio de recursos humanitarios entre
los países centroamericanos en contextos de desastres.
Por ejemplo, la Federación Internacional de la Cruz Roja y Media

Luna Roja, en el marco de sus guías sobre la facilitación de la
asistencia humanitaria, han emprendido un esfuerzo de integración
regional a nivel de documentación, mediante la adopción de un
Compendio Normativo Regional para la Gestión de la Asistencia
Humanitaria Internacional en Casos de Emergencia, el cual se basa
en recomendaciones que surgieron de reuniones regionales sobre
Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria, espacios
en donde han coincidido representantes gubernamentales de
organismos de protección civil de la región centroamericana (IFRC,
2011).
Este Compendio tiene como propósito facilitar el trabajo de los

gobiernos de la región en el proceso de articular, dentro de la
normativa nacional, la información pertinente a la regulación y
facilitación de la asistencia humanitaria internacional en casos de
emergencia o desastre; permitir a los gobiernos de la región identificar
las fortalezas de la legislación nacional de su país en materia de
prevención y atención de desastres, así como aquellas áreas donde
el esquema reglamentario podría ser fortalecido en previsión de
futuros desastres. Además, permitir un rápido intercambio de
información acerca de los procedimientos legales existentes en los
diferentes países de la región durante una emergencia o un desastre
y constituir una herramienta que mejore la cooperación mutua entre
los países y demás actores internacionales que brinden asistencia en
ese tipo de situaciones (Federación Internacional de la Cruz Roja y
Media Luna Roja, 2012).
Asimismo, la Unión Europea a través de su Departamento de

Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO) ha venido
implementando desde hace más de seis años planes de acción
regionales denominados “DIPECHO”, los cuales han contado con el
apoyo, respaldo y trabajo conjunto de los gobiernos centroamericanos,
agencias de cooperación internacional, CEPREDENAC y entes de las
Naciones Unidas.

Estos planes de acción regional agrupan a los organismos estatales
de protección civil, y tienen como objetivo fundamental el fortalecer

las capacidades locales y nacionales en atención de emergencias,
respuesta a desastres y gestión integral del riesgo. En el marco de
estos esfuerzos, el CEPREDENAC ha jugado un papel importante
articulando las distintas necesidades de los sistemas nacionales,
mediante el diseño de perfiles de proyectos que se ajusten a las
necesidades locales.
De esta manera, cada proyecto y plan de acción que se ha
presentado bajo el nombre de DIPECHO ha respondido a objetivos
específicos. Estos van desde el fortalecimiento de los sistemas de
alerta temprana en el nivel local y regional a través de la plataforma
centroamericana de información y comunicación, consorcios
CEPREDENAC-Programa Mundial de Alimentos, hasta contribuir a la
construcción de resiliencia de las comunidades centroamericanas;
esto último por medio del fortalecimiento de la consideración en
las prioridades de las políticas regionales, nacionales y locales del
desarrollo de la reducción de riesgo de desastres y adaptación al
cambio climático, la Política Centroamericana de Gestión Integral de
Riesgos de América Central (PCGIR) y las Políticas Nacionales en la
región centroamericana (Méndez, 2014).
En todos estos proyectos regionales ha existido una voluntad política
y un interés de los organismos de protección civil de la región para
trabajar de manera conjunta con las sociedades nacionales de la Cruz
Roja, agencias de Naciones Unidas y CEPREDENAC.
Otro de los ejemplos de proyectos regionales de cooperación que
han tenido mucho impacto en términos de sus resultados y buenas
prácticas en la articulación de trabajo, fue el Programa Regional de
Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental (PREVDA).
Esta iniciativa regional financiada por la Unión Europea. Su
presupuesto ascendió a veinte cuatro millones de euros y nació
como una instancia de cooperación y coordinación entre el Centro
de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en
América Central (CEPREDENAC), la Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), el Comité Regional de Recursos
Hidráulicos (CRRH) y la Unión Europea, con el fin de contribuir a la
consolidación de la integración regional, mediante la creación de
una alianza estratégica y operativa entre los organismos del SICA con
mandatos relacionados con la temática de la Gestión de Riesgos, de
la Gestión Integral de los Recursos Hídricos y de la Gestión Ambiental.
Durante cinco años, el objetivo del proyecto fue desarrollar
condiciones políticas e institucionales en la región centroamericana

para impulsar en cada uno de los seis países (Guatemala, El Salvador,

Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá) cambios hacia la gestión
integral de los riesgos relacionados con el agua, con una perspectiva
de Gestión Ambiental.
Uno de los mayores logros de esta iniciativa regional fue la facilitación
de las condiciones para la gestión del riesgos, la gestión integral de
recursos hídricos y la gestión ambiental en la región, apoyando tanto
a los procesos como a los actores nacionales y locales, mediante
el fortalecimiento de capacidades y de manejo de información
homogénea en los países y comunidades.
Otras iniciativas actualmente en marcha en la región, tales como el
seguimiento a los resultados y las recomendaciones de la Consulta
Regional de la “Iniciativa Nansen” celebrada en San José en diciembre
del 2013 sobre el desplazamiento transfronterizo por desastres
naturales, constituyen espacios que refuerzan el acercamiento y
trabajo conjunto en el marco de la integración regional, toda vez que
requieren de la cooperación interestatal, organismos de protección
civil, direcciones de migración de la región y otros entes para asumir
posiciones y pasos conjuntos (Iniciativa Nansen, 2013).
Finalmente, es importante indicar que las plataformas internacionales
para la gestión integral del riesgo han jugado un papel importante
fomentando la coordinación y proyectos de cooperación internacional
triangular entre los países centroamericanos. Uno de los espacios
internacionales más relevantes para la gestión integral del riesgo y
la coordinación regional, lo constituye la Plataforma Mundial para
la Reducción del Riesgo de Desastres, liderada por la Oficina de las
Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR
por sus siglas en inglés). Este foro mundial de carácter político ha sido
aprovechado de manera conjunta por los países centroamericanos
para unir posiciones comunes y tomar medidas que beneficien a
la región, y en especial a la Política Centroamericana Regional de
Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR-) y sus componentes
sobre asistencia humanitaria.
Asimismo, como se ha mencionado antes, los Mecanismos de
Asistencia Internacional Humanitaria (MIAH, por sus siglas en
español) han sido además espacios de concertación en donde los
países centroamericanos han asumido posiciones comunes de cara
a la integración y realidad centroamericana. Durante estos espacios
regionales que han tomado lugar en Jamaica, Panamá y Argentina,
los Estados centroamericanos han tenido la oportunidad de dialogar
entre ellos y, con base en las políticas centroamericanas, buscar
alianzas intra-regionales que buscan fortalecer la coordinación
oportuna en situaciones de emergencia y desastres.

Consideraciones finales
El Plan Trifinio y la evolución de los mecanismos humanitarios en

Centroamérica como dinámica emergente de cooperación sur-sur,
indican que los países centroamericanos han logrado una madurez
muy relevante en esta materia, brindando cada uno valor a la región
centroamericana desde sus propias experiencias y capacidades.
Es posible que la arquitectura internacional de la CSS necesite un
apoyo continuo para asegurar su subsistencia, sin embargo, es
indispensable el ejercicio crítico continuo y la capacidad de los
gobiernos de la región para innovar en proyectos que involucren por
ejemplo alianzas públicos privadas.
En este sentido, es imperativo que los Gobiernos de los países
centroamericanos revitalicen sus acuerdos de cooperación regional
con base no solamente en las grandes agendas internacionales
como la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, sino en un contexto
internacional en donde el foco de la atención política y económica
del “Sur Global” se centra en China, India o Brasil.
Las dinámicas emergentes (ayuda humanitaria en materia de
desastres naturales) y prácticas más consolidadas de cooperación
sur-sur (caso del Trifinio) que se han expuesto, pueden servir de
ejemplo para asociaciones y acuerdos de cooperación con otras
regiones en América Latina y el mundo. La región cuenta con una
experiencia, innovación y acuerdos de asociación interinstitucional
muy importantes que pueden nutrir y servir para sortear los retos
que impone el nuevo milenio, tales como la rápida urbanización, el
desempleo, la inseguridad y narcotráfico y sobre todo, los efectos
cada vez más palpables del Cambio Climático en materia ambiental y
de poblaciones humanas
En la medida en que los países centroamericanos mantengan una
actitud y enfoque de igualdad y respeto y superen las diferencias de
carácter más diplomático, podrán seguir fortaleciendo una agenda
común centroamericana con instrumentos de cooperación sur-sur
y triangulación de cara al largo plazo y logro de los objetivos de la
nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Notas
1. La Secretaría General Iberoamericana entiende la Coope-
ración Triangular como una modalidad de la Cooperación

Sur-Sur en la que participan un conjunto de actores que,

pudiendo todos ellos realizar distintos tipos de aportes, se
reparten el ejercicio de tres roles: el de los así denominados
primer oferente y receptor y el segundo oferente. El rasgo
diferencial está determinado por el rol del primer oferente,
quien actúa como principal responsable del fortalecimiento
de capacidades. Ver: SEGIB (2014). Informe de la Cooperación
Sur-Sur en Iberoamérica 2013-2014. Madrid: SEGIB.
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ALBA, el Tratado
de Comercio de los
Pueblos y los obstáculos
persistentes a la
cooperación económica
Sur-Sur en América
Latina y el Gran Caribe
Asa K. Cusack
187
Pocos proyectos regionales han capturado la atención del público
Asa K. Cusack
latinoamericano y caribeño como lo hizo la Alianza Bolivariana para

los Pueblos de Nuestra America (ALBA) cuando sus dos fundadores,
Venezuela y Cuba, comenzaron a canjear petróleo subsidiado por
servicios médicos de atención primaria, iniciando un intercambio
donde las fortalezas de un socio pasaban a compensar las debilidades
del otro. Conforme iban floreciendo nuevas iniciativas de distinta
índole bajo la misma lógica, aumentaba la fama del ALBA como un
caso ejemplar de una nueva forma de relación Sur-Sur en la región.
Para 2009, los influyentes informes de la Secretaría General
Iberoamericana en esta materia notaban que una gran parte del
total de la Cooperación Sur-Sur (CSS) dentro de la región se debió a
la relación cubano-venezolana y el ALBA (Xalma, 2009), pues como
señalaron Benzi y Lo Brutto representaba “la cooperación que más
personas y dinero [estaba] moviendo en el continente” (2013: 241).
Esta nueva forma de regionalismo, calificada por los teóricos como
“sobre todo un marco de cooperación sur-sur” (Sanahuja 2008:
29), llegó incluso a figurar entre las alternativas al neoliberalismo
propuestas tanto por respetados académicos (Jessop 2011: 25) como
por los bestsellers del mundo de no ficción (Klein, 2007: 456).
Pero con el tiempo comenzaron a surgir dudas sobre la eficacia del
proyecto, pues pocas de sus diversas y variadas iniciativas parecían
consolidarse, junto con algunos llamados a que se investigue con
mayor profundidad si es que el ALBA estaba cumpliendo en la
práctica con los principios y fines resaltados en su discurso (Absell,
2012).
Este estudio responde a estos últimos llamados, cuestionando desde
un principio la idea del ALBA como abanderado de la CSS. Adoptando
una visión de la CSS como un espectro que va desde cooperación
técnica hasta la cooperación económica (Xalma & Vera, 2008: 8),
argumenta que las investigaciones académicas sobre el ALBA
tienden a resaltar el impacto de las conocidas “misiones” sociales que
se acercan al polo técnico de la CSS. Primero, esta visión reducida
resta importancia al polo económico a pesar de su centralidad
histórica. Segundo, parece pasar por alto la creciente tendencia del
ALBA a abordar temas económicos “duros” para impulsar cambios
transformativos entre y dentro de sus estados partes.
Este trabajo, en cambio, se enfoca en el Tratado de Comercio de los
Pueblos (TCP) (2009) como iniciativa económica medular del ALBA,
explorando la relación entre la CSS y los medios y fines de este
tratado alternativo autonomista que busca un mayor espacio de
políticas para implementar estrategias de “desarrollo endógeno”. Para
entender y evaluar el desenvolvimiento de la implementación del

TCP se rastrea su negociación desde un intento multilateral en 2010,
ALBA, el Tratado de Comercio de los Pueblos y los obstáculos persistentes

a la cooperación económica Sur-Sur en América Latina y el Gran Caribe
hasta un oportuno proceso bilateral emprendido entre Venezuela y
Ecuador en 2011, los dos intentos habiendo sido provocados por la
salida de Venezuela de la Comunidad Andina. Revela que el TCP no
se pudo acordar ni de manera intra-bloque ni dentro de un proceso
bilateral, lo cual implica que el comercio sigue regido por las mismas
normas que antes de la existencia del ALBA. Un análisis de los factores
que impidieron su progreso resalta las herencias contextuales y
estructurales, las confusiones de la “olla podrida” del regionalismo
latinoamericano y caribeño, un adverso contexto institucional a nivel
global, las capacidades y culturas de estado, faccionalismo respecto
a las estrategias de desarrollo e incluso los mecanismos mismos de
este desarrollo. Concluye con una consideración de las implicaciones
claves para el futuro del ALBA, el estudio del ALBA y la comprensión
de la CSS en la región.
ALBA y las ideas Sur-Sur: ¿algo más que

cooperación?
La evolución del concepto Sur-Sur

Más allá del hecho de darse entre países relativamente pobres, lo
que reúne a las diversas interpretaciones del concepto de CSS es la
idea de que las relaciones toman una forma distinta a la Norte-Sur,
caracterizándose como horizontales, consensuadas y equitativas
en lugar de verticales, impuestas y desiguales. Las divergencias, sin
embargo, tienen que ver a menudo con la amplitud de la definición,
que durante las últimas décadas ha variado según las ideologías
prevalecientes a nivel internacional. Hoy en día el término tiende
a referirse a programas de asistencia técnica, intercambio de
conocimientos o intervenciones directas a pequeña escala en sectores
específicos –es decir, algo parecido a la cooperación tradicional
Norte-Sur. Pero en sus inicios, el concepto de la CSS surgió más
bien por “la necesidad de llamar la atención y articularse en temas
clave como la relación entre comercio y desarrollo o las asimetrías
del sistema económico internacional” (Ayllón Pino, 2009: 23), lo cual
implica una visión más profunda y estructural tanto del problema
como de su posible solución. La visión de esta vertiente económica
como una potente herramienta de ayuda vio su cénit en los años
setenta con la proclamación ante la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) de un “Nuevo Orden Económico Internacional”, cuyo
contenido abogó por cualquier reforma en casi cualquier ámbito

que condujera a una mayor equidad a nivel internacional, inclusive
Asa K. Cusack
“trato preferencial y no recíproco … en todo campo de cooperación

económica internacional en que resulte posible” (UNGA, 1974,
art.4). Para capturar estas distinciones y así aclarar el debate, este
trabajo adopta la división aplicada por Xalma y Vera (2008: 8) entre
la Cooperación Técnica (CTSS), que refuerza mutuamente ciertas
capacidades sectoriales (educación, salud, infraestructura etc.), y la
Cooperación Económica (CESS), que abarca los ámbitos esenciales
de comercio y finanzas incluso a través de coordinación de políticas
económicas.2 Como notan estos autores, se trata de una división
“difusa”, y por lo tanto la CTSS y la CESS se utilizarán aquí más bien
como dos polos de un mismo espectro.
El ALBA y lo Sur-Sur: ¿social o abarcador?

Estos dos polos se ven reflejados en los análisis del desenvolvimiento
del ALBA dentro de la región latinoamericana y caribeña. Por un
lado el ALBA se suele colocar hacia el extremo técnico, con el énfasis
empírico en sus dimensiones sociales y sus efectos sectoriales. Por
otro ha habido un creciente interés académico por las iniciativas
económicas del ALBA que se acercan más bien al polo económico,
pero falta una base empírica sólida.
La visión del ALBA como CTSS se ha alimentado sobre todo del peso
importante que se les suele otorgar a las “misiones” sociales en los
balances del impacto del ALBA. Esta tendencia se basa a su vez
en el temprano éxito y claros alcances que tuvieron los primeros
programas emprendidos entre Venezuela y Cuba. Éstos son diversos
y variados, contemplando alfabetización, formación deportiva,
cirugía ocular y censado de discapacidades (entre otras cosas), pero el
más importante ha sido Misión Barrio Adentro, cuyo eje fundamental
es el canje de médicos cubanos por petróleo venezolano. Por
supuesto que estas iniciativas conllevan un aspecto económico,
tanto en términos de capital humano para Venezuela como de gasto
energético para Cuba, pero fueron las mejoras inmediatas en calidad
de vida las que dieron una cara reconocible al precepto de beneficio
mutuo en función de las fortalezas y debilidades de cada socio (Kirk,
2011). Con las misiones convertidas así en la encarnación y la prueba
del ALBA, no es de sorprender que los primeros analistas del ALBA
hayan podido decir “sin temor a equivocarme, que las misiones son el
alma, esencia y sustancia del ALBA” (Varela Rangel, 2005: 76).
Desde estos inicios no han faltado investigaciones que resalten los
éxitos de la vertiente social del ALBA, tanto en salud como en la

educación (Artaraz, 2011, 2012; Muhr, 2015), pero este enfoque se

expresa a nivel teórico también. Pía Riggirozzi, por ejemplo, considera
que el ALBA representa una especie de “regionalismo transnacional
bienestarista” basado en una “cooperación trans-societal sin
precedentes en proyectos de educación, salud y vivienda que no
sólo tienen un impacto en el desarrollo humano pero que crean
también nuevos contratos estado-sociedad respecto a la inclusión,
el bienestar, la seguridad y la dignidad de grupos excluidos desde
tiempo atrás” (2012: 435). De la misma manera las misiones forman
parte de la base empírica del “regionalismo post-liberal” teorizado
por José Sanahuja, donde el ALBA se considera “sobre todo un marco
de cooperación sur-sur” en lugar de un proyecto integracionista de
índole económica (2008: 29).
Sin embargo, conforme pasaron los años, fueron surgiendo
nuevas iniciativas económicas que abrieron camino a nuevas
interpretaciones académicas. De repente los estudios pudieron
agregar a sus análisis –sin siquiera detallar los más pequeños– los
Fondos de Convergencia Estructural, las empresas “Grannacionales”
(transnacionales estatales), el Banco (de desarrollo) del ALBA, el
sistema sub-regional de créditos blandos y trueque Petrocaribe, la
moneda virtual el SUCRE y el Tratado (alternativo) de Comercio de los
Pueblos (TCP), o una combinación ad hoc de estos elementos variados.
Como buscaban el desarrollo y el fortalecimiento de agrupamientos
latinoamericanos dentro de un mundo de creciente multipolaridad,
estas nuevas iniciativas mostraron otra cara de la CSS en el ALBA
(Sanahuja 2011: 213) y entraron en las cuestiones más estructurales
de la cooperación económica. Para algunos, este cambio dotó al ALBA
incluso de potencial transformador, convirtiéndola en el “intento más
alentador en todo el mundo de lograr un desarrollo cooperativo”
(Hart-Landsberg, 2010) o un elemento clave de una postura hacia la
globalización que pasa de ser acomodadiza o defensiva y se vuelve
contra-hegemónica (de la Barra, 2010; Benzi, 2010; Muhr 2010).
Pero las dos perspectivas conllevan ciertas debilidades, aunque
de distinto tipo. La naturaleza innovadora e impacto significativo
de los programas sociales del ALBA están bien documentados, y el
propósito de este trabajo no es el de descalificar los estudios que
resaltan estos logros. No obstante, aun si aceptamos que la vertiente
social del ALBA ha representado un gran aporte a la CSS en la región,
hay que señalar ciertas características que a menudo se pasan por
alto. No se suele notar, por ejemplo, que programas para eliminar
el analfabetismo (Misión Robinson/Yo sí puedo), extraer cataratas
(Misión Milagro) y censar las necesidades de los discapacitados
(Misión José Gregorio Hernández) son de naturaleza periódica.3 Por
tanto podría decirse que, en rigor, Barrio Adentro constituye el único
programa social del ALBA que ha tenido un alto impacto continuo y

sostenido.4 Es decir, el impacto indudable de la vertiente social del
Asa K. Cusack
ALBA se puede sobreestimar también.

El problema más grave, sin embargo, se encuentra al abordar
las iniciativas económicas como evidencia de una cooperación
económica Sir-Sur de gran envergadura. En algunos casos el nivel
de análisis está tan alejado de la miga de los procesos, que no se
aprecia siquiera un intento de indagar en las complejidades de
iniciativas específicas (Brutto & González Gutiérrez, 2014: 141–144).
En otros, una falta generalizada de transparencia en las instituciones
nacionales y regionales que integran las iniciativas ALBA (Benzi,
2010: 18) obliga al analista a construir sus argumentos sobre la base
de discursos políticos y textos oficiales que por naturaleza pecan de
optimistas. Como señala Christopher Absell en su evaluación de la
literatura sobre el ALBA, al encontrarse con “la suposición subyacente
de casi todo el trabajo … que la organización es un factor positivo
que podría llevar un elemento de equidad económica y justicia social
a los pueblos de América Latina y El Caribe”, esta debilidad empírica
hace que los investigadores “miren al ALBA con buenos ojos”
(2012: 90). Como la cooperación económica Sur-Sur abarca incluso
cambios estructurales, la incidencia de este último factor en los
hallazgos investigativos puede conducir a evaluaciones fuertemente
engañosas del impacto real del ALBA.
Para resumir, el propósito de este trabajo no es evaluar el balance
global de las contribuciones del ALBA en materia de CSS, ni tampoco
negar el impacto de sus programas más conocidos. Propone más
bien que las misiones no son el elemento de mayor potencial
transformador entre las diversas iniciativas del ALBA que caben
dentro del marco CSS, pues existen otras iniciativas de cooperación
económica que podrían provocar cambios más profundos que los
sectoriales previstos por la cooperación técnica. La pregunta es
¿hasta qué punto existe una base empírica sólida que demuestra
semejante impacto? El mejor enfoque empírico para responder
a esta pregunta es la iniciativa medular de la vertiente económica
del ALBA, el TCP, que nos ofrece una ventana única a los progresos y
problemas tanto del ALBA como de la CESS en la región.

El Tratado de Comercio de los Pueblos como

Cooperación Económica Sur-Sur
¿Qué TCP?
Cabe recordar desde el principio que tanto por “[tratarse] de un
proyecto ambicioso y de peculiar complejidad” (Benzi & Lo Brutto,
2013: 242) como por la vaguedad generalizada de su nomenclatura,
los estudiosos del ALBA deben ser muy precisos al identificar sus
blancos y sus municiones.
La etiqueta “TCP”, por ejemplo, nace con el acuerdo para la adhesión
de Bolivia durante la cumbre de La Habana en 2006, pero aunque
esta diferencia no se suele notar, poco tiene que ver aquel TCP con la
versión que salió a la luz en la cumbre de Cochabamba en 2009. El
TCP de 2006, que no se estudiará aquí, es calco directo del acuerdo
fundador 2004 entre Cuba y Venezuela. Éste se destaca por su mezcla
inusual de programas sociales específicos (como Barrio Adentro) y
cambios comerciales de gran envergadura (como la eliminación
cubana de toda barrera arancelaria o no arancelaria a la exportación
venezolana). Por otro lado, el TCP de 2009, que sí será el foco de
este artículo, se trata de un marco de principios formulado con el
propósito específico de dar forma a un futuro acuerdo multilateral
alternativo, o en su falta, a cualquier acuerdo comercial bilateral que
surgiera entre los países del ALBA. El presente artículo tampoco
habla de casos puntuales de comercio solidario como la compra de
textiles bolivianos por parte de Venezuela después de la eliminación
de preferencias unilaterales ATPDEA otorgadas por los Estados
Unidos (EEUU) (Tabares, 2010): no es para tacharlos de triviales sino
para reconocer que merecen una menor atención al compararse con
un acuerdo institucionalizado que podría cambiar la estructura de
todo el comercio entre dos o más países del ALBA.
Siendo más específico aún, este artículo rastrea al proceso de
negociación del TCP de 2009, desde un primer intento multilateral
hasta –y con especial énfasis en– el intento bilateral de 2010-2011
entre los dos grandes socios comerciales del ALBA, Ecuador y
Venezuela, bajo un formato propio ecuatoriano que bautizaron el
Acuerdo de Comercio para el Desarrollo (ACD); utilizaré el término
“proceso TCP-ACD” para referirme a estas negociaciones. El análisis
de este proceso tiene su base empírica en una amplia gama de
documentos recibidos y entrevistas llevadas a cabo, incluso con
muchos de los actores directamente implicados, durante tres
periodos de trabajo de campo en seis países del ALBA, siendo los más

relevantes los ocho meses pasados en Venezuela y Ecuador entre
Asa K. Cusack
2010, 2011 y otra visita de seguimiento en 2015.
¿Por qué el TCP?

El indicador más obvio de la particular importancia de la versión
2009 es la anexión simultánea de las siglas TCP al nombre del
organismo (ALBA se convierte en ALBA-TCP) a pesar de su
entorpecimiento de la metáfora original del “alba nueva” después
de “la larga y triste noche” del ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de
las Américas). Menos obvio, pero más significativo, es el hecho de
que este tipo de acuerdo alternativo multilateral resulta fundamental
para crear la “Zona Económica de Desarrollo Compartido” que es la
meta declarada del proyecto (ALBA-TCP, 2009a). Como cualquier
acuerdo de comercio, la importancia del TCP radica en su capacidad
de gravar y así reestructurar los flujos transfronterizos de bienes y
servicios, pero resulta aún más significativo al entrar también en
“temas relacionados al comercio” como la propiedad intelectual, las
inversiones y las compras públicas. Más allá de eso, el proceso TCP-
ACD entre Venezuela y Ecuador cobra especial importancia también
por el contexto favorable en que se desarrolló. Fue requerido por la
denuncia venezolana de sus obligaciones dentro de la Comunidad
Andina de Naciones (CAN) como reacción a las firmas colombiana
y peruana de tratados de libre comercio con los EEUU. A partir
de esta denuncia en 2006 el régimen comercial de la CAN tendría
solamente cinco años más de vigencia, y el cierre de este periodo en
2011 pondría en riesgo la estabilidad del comercio entre Venezuela
y sus consocios en el ALBA, Bolivia y Ecuador. Para los tres, esta
ruptura representó un arma de doble filo, pues ofreció también
una especie de tábula rasa comercial en que las negociaciones no
se verían obstaculizadas por tantas normas adquiridas bajo otros
esquemas regionales. En síntesis, ofreció una oportunidad perfecta
para implementar el tratado alternativo prescrito por el TCP.
El TCP es también relevante para la CSS, ya que los objetivos del primero
coinciden claramente con los principios del segundo. Responde sin
duda a la llamada resaltada por Ayllón Pino de dirigir los esfuerzos de
los estados partes a los problemas ligados de comercio, desarrollo
y asimetrías (2009: 23) con el fin –ya mencionado por Sanahuja– de
fortalecer al polo latinoamericano dentro de un sistema internacional
de creciente multipolaridad (2011: 213). Así, este estudio del TCP
sirve tanto para empezar a llenar el hoyo empírico identificado por
Absell (2012: 79) como para poner a prueba la visión del ALBA como
encarnación de la CSS.

Los medios y fines del proceso TCP-ACD

El TCP de 2009 buscaba sobre todo garantizar o devolver cierto
“espacio de políticas” en el que los gobiernos del ALBA pudieran
implementar estrategias propias de desarrollo y consensuar
políticas económicas que redujeran asimetrías intrarregionales. Este
objetivo se expresó en su intento de revertir muchos principios y
estipulaciones de corte neoliberal que se discutían o en el ALCA o en
negociaciones hacia tratados Norte-Sur con EEUU o la Unión Europea
(UE). Cuando las negociaciones del TCP desembocaron en el proceso
bilateral entre Venezuela y Ecuador hacia un ACD, los mismos giros
también se evidenciaron en el modelo final del mismo, que buscó
codificar y hacer operativos este tipo de principios. La lista es larga,
pero entre los más relevantes están:5
1) Tanto el TCP como el ACD están impregnados por el tema
de trato especial y diferenciado, contrarrestando una
tendencia a nivel global hacia la reciprocidad a pesar de
las asimetrías. Mientras el TCP aboga abiertamente por
aranceles y otras normas que favorecen la parte menos
desarrollada (ALBA-TCP, 2009b, Principios 5, 11), el ACD
refleja lo mismo desde el anteproyecto -donde figura como
eje transversal- (SENPLADES, 2011: 8) hasta en el modelo
final que ofrece al más débil acceso asimétrico a mercados,
recurso preferencial a mecanismos de defensa comercial,
normas de origen menos onerosas y hasta ayuda a cumplir
con reglamentos sanitarios (República del Ecuador, 2011,
Artículos 8, 16.1, 64, 56.3).
2) De la misma manera, el “comercio solidario” del TCP
(Principio 1) aparece también en el ACD, clasificado como
“el intercambio de bienes y servicios que promueva el
desarrollo de las Partes, particularmente de aquella de
menor desarrollo a efectos de reducir las asimetrías entre
ellas” (Artículo 7.1).
3) En vez de canjear protecciones locales por acceso a mercados
externos para empresas nacionales, tanto el TCP como el
ACD resaltan el derecho de los Estados a mantener normas
ambientales, sociales y laborales (Principios 2, 6; Artículo
94), incluso con una prohibición expresa de incentivar al
comercio o a la inversión de esta forma (Artículo 102).
4) En temas más específicos como compras públicas,
privatización y resolución de conflictos, también hay
esfuerzos por reforzar el desarrollo y la autonomía. El derecho
de guiar las compras en apoyo a la industria local se resguarda

(Principio 14; Artículo 78), la nacionalización (Principio 6)
Asa K. Cusack
se considera válida siempre y cuando se dé bajo el debido

proceso legal (Artículo 89.3) y cualquier disputa se resuelve
o en jurisdicciones nacionales o por diálogo dentro de las
instituciones creadas por el acuerdo, pero no en instancias
internacionales (Principio 16; Artículos 2.i, 57, 131-32).
Por estas vías el proceso TCP-ACD buscó consolidar y reforzar varias
estrategias de desarrollo compartidas en gran medida por Venezuela
y Ecuador.
En términos de la autonomía, la idea de la multipolaridad es clave,
porque la otra cara de esta moneda es una integración regional que
favorezca el desarrollo del polo latinoamericano y caribeño frente al
dominante polo norteamericano anglófono (EEUU y Canadá). Cuanto
más creciera el comercio intra-ALBA bajo el TCP/ACD, menos poder
relativo tendrían los polos fuertes como EEUU y la UE, sobre todo
si productores intra-grupo lograsen sustituir a rivales extra-grupo.
Por supuesto que se podría decir lo mismo de cualquier acuerdo
comercial regional, pero aquí el efecto es más significativo ya que
viene acompañado por un intento de recuperar espacio de políticas
y así cambiar la naturaleza de este comercio para que produzca un
desarrollo integral, humano y mutuamente beneficioso en vez de
fortalecer a los grandes exportadores primarios de siempre.
Había ciertamente diferencias entre las estrategias de desarrollo de
Venezuela y el Ecuador, pero había también muchas similitudes en sus
visiones de la relación entre la integración regional y el norte común
del “desarrollo endógeno” (Ministerio de Trabajo, 2004; SENPLADES,
2009). Según los técnicos y negociadores involucrados en el proceso
TCP-ACD, los dos gobiernos buscaban cambiar su inserción en el
mercado global para poder reconfigurar la producción nacional y
crear beneficios a nivel social. Como explicó un oficial de alto rango
en la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo del Ecuador
(SENPLADES):
“[Con un acuerdo tradicional] sin duda podemos exportar
más banano, flores, camarones, pero no más automóviles.
No vamos a vender cocinas, línea blanca, aunque sí
producimos … Banano no te trae ventajas económicas
internas; más mano de obra, pero poca calificada y sólo en
zonas de siembra de banano. No hay encadenamientos
con el resto de la economía. ¿Qué insumos tiene el banano?
¡Nada! ¿Agroquímicos? ¡Importados! Igual con las flores,
el camarón, todos. No nos interesa vender más banano a la
UE ni a EEUU. Queremos cambiar la matriz productiva para
producir más electrodomésticos, automóviles y así”.

Los análisis internos de esta institución concluyeron que el ALBA

podría convertirse en un mercado clave para manufacturas no
petroleras con más valor agregado (SENPLADES, 2011b: 27), pero
sus técnicos vieron también en el TCP la posibilidad de lograr
cadenas de valor regionales en sectores fuertes como el automotriz
entre Venezuela y Ecuador, acumulando valor dentro de la región
para exportar al mercado extra-regional. En los dos países había
además un fuerte énfasis en la inclusión y el fortalecimiento de las
pequeñas y medianas empresas (PYMES) y actores de la economía
popular y solidaria (EPS en Ecuador) o empresas de producción
social (EPS en Venezuela). Este énfasis reflejaba la priorización de
dos metas comunes: creación de empleo para fomentar el desarrollo
humano y ampliación de las oportunidades comerciales para actores
económicos otrora ignorados por la política económica (por ejemplo,
los más pobres, los indígenas). En el mejor de los casos este tipo
de comercio llegaría a reforzar incluso el lado social del ALBA, con
los bienes producidos por los desfavorecidos de un país pasando a
beneficiar a los desfavorecidos del otro. Posibles casos de este tipo
de relación son muchos, pero un ejemplo sería que un grupo de
pequeños productores lecheros en Ecuador vendiera su producción
a la red estatal de distribución alimentaria en Venezuela (PDVAL)
para que una planta lechera nacionalizada en Venezuela (Lácteos Los
Andes) la convirtiera en el polvo que llega a consumidores pobres
por medio de las tiendas subsidiadas de Misión Mercal (Mercado de
Alimentos).
El proceso TCP-ACD ofrecía numerosas maneras de promover este
tipo de cambios. La protección selectiva permitía la coordinación
de aranceles para promover un comercio complementario entre los
sectores y productores implicados en nuevas cadenas intrarregionales
de valor. La validación de las compras públicas como herramienta
de desarrollo dejaría que los socios pudieran asegurar demanda en
sectores prioritarios como en el caso de la red de transporte urbano
en Venezuela abastecida a menor costo por el sector automotriz en
Ecuador (AVN, 2011). La estabilidad de estas relaciones se aseguraría
a través de la activación de salvaguardias comerciales en caso de
amenaza al bienestar popular, pero también por el trato favorable y
los espacios de gobernabilidad otorgados en el acuerdo a los actores
EPS y sus nuevos representantes institucionales domésticos (como
la Dirección de Comercio Inclusivo en Ecuador y el Consejo Ejecutivo
Nacional Cooperativo en Venezuela).
Al implementarse y operacionalizarse un acuerdo de esta índole, el
ALBA efectivamente comenzaría a representar una especie de CSS
capaz de abarcar incluso temas económicos duros como el comercio,
el desarrollo y las asimetrías internacionales. Pero la realidad es
otra y el balance del proceso TCP-ACD revela más bien los múltiples

obstáculos persistentes que dificultan la realización de este tipo
Asa K. Cusack
de CSS dentro de los esquemas latinoamericanos y caribeños de

integración regional.
Los resultados del proceso TCP-ACD

Un resumen sencillo de la implementación y los resultados del
proceso TCP-ACD –desde el intento por llegar a un acuerdo comercial
multilateral hasta el intento bilateral entre Venezuela y Ecuador–
señalaría que de las 28 relaciones comerciales posibles dentro del
ALBA ninguna opera bajo un acuerdo conforme al TCP de 2009.
Implica, a su vez, que ninguno de los beneficios susodichos se ha
producido. Sin embargo, el estudio de esta “no implementación”
sirve para revelar los obstáculos persistentes que han estorbado
el progreso del ALBA y que pueden entorpecer otras iniciativas
enmarcadas dentro de la CSS.
De multilateral a bilateral
Como ya se ha mencionado, el TCP de 2009 fue diseñado para guiar
negociaciones hacia un acuerdo comercial multilateral (ALBA-
Secretaría Ejecutiva, 2010: 121, Medida 3) y por lo tanto se convocó al
Grupo de Trabajo de Complementación Comercial para que preparara
y programara las rondas de negociación a partir de enero del 2010
(ALBA Secretaría Ejecutiva, 2009). Pero después de esta reunión ya
no se supo más de este grupo de trabajo y la implementación del TCP
multilateral no avanzó, aunque la aspiración sí sobrevivió.
La ausencia de un acuerdo multilateral dejó sin resolver el problema
de la próxima expiración de las reglas comerciales bajo el CAN, en
abril de 2011. Como las más fuertes relaciones comerciales intra-
ALBA en 2010 eran Venezuela-Ecuador (44% del total) y Venezuela-
Bolivia (21%), estos países no podían exponerse a la inestabilidad
y desconfianza que generaría el vacío regulatorio venidero. Por
consiguiente, los dos socios más grandes, Venezuela y Ecuador,
decidieron buscar un acuerdo bilateral. Bolivia siguió de cerca el
proceso, consciente de que un eventual acuerdo podría servir como
modelo para su propio acuerdo con Venezuela.

El Acuerdo Marco de Cooperación Venezuela-Ecuador: el ACD

que nunca fue
Poco después del intento multilateral, Rafael Correa y su ministra
de producción Nathalie Cely anunciaron que buscarían un acuerdo
conforme al TCP de 2009 pero bajo el nuevo formato del Acuerdo
de Comercio para el Desarrollo que querían promover en todas
sus relaciones comerciales (Hoy, 2010). Este formato de ACD se
desarrollaría en paralelo a las negociaciones con Venezuela.
Pero en cambio, unos meses después, las negociaciones iniciales
produjeron un “Acuerdo Marco de Cooperación” (AMC) que se
declaró peldaño vital en el camino hacia la “Zona Económica de
Desarrollo Compartido” buscada por el ALBA (República del Ecuador
y la RBV, 2010, Preámbulo). El bosquejo original del acuerdo había
sido proporcionado por Venezuela y manifiesta el mismo estilo
de escritura quo muchos acuerdos ALBA, combinando múltiples
compromisos nebulosos –a “desarrollar acciones”, “promover”,
“preparar”, “fomentar”, “evaluar” e “incentivar” (todos Artículo 2)– con
obligaciones radicales como la de eliminar de inmediato toda barrera
arancelaria o para-arancelaria al intercambio de bienes (Artículo 5).
Como todo acuerdo comercial firmado por el Ecuador, el AMC tenía
que ser aprobado ante su Comité de Comercio Exterior (COMEX),
pero en mayo de 2011, una resolución mordaz de este organismo
acusó a los negociadores ecuatorianos de pasar por alto varias
cuestiones técnicas que podrían “lesionar los intereses del Ecuador”,
ordenando también al canciller que reabriera las negociaciones
(COMEX, 2011). Con esta reapertura, la responsabilidad de negociar
pasó desde Cancillería a un equipo vinculado a SENPLADES, donde
también desarrollaban el formato ACD que Correa había propuesto
desde el principio. Pero en el transcurso de las negociaciones ya se
había perdido la oportunidad de negociar desde el formato ACD y al
final, tan solo unos días antes de la expiración del régimen comercial
de la CAN, optaron por agregar un “protocolo” al AMC que revocó casi
todo lo acordado, renovando en vez las normas de la CAN. Como
Bolivia se encontraba en la misma situación y seguía de cerca el
proceso entre Venezuela y Ecuador, también firmó un acuerdo con
Venezuela que renovó el régimen de la CAN.
De esta manera se perdió una oportunidad muy favorable para
implementar un Tratado de Comercio de los Pueblos que hubiera
cubierto o el total del comercio intra-ALBA en el caso multilateral,
o el 65 por ciento con acuerdos bilaterales Venezuela-Ecuador y
Venezuela-Bolivia. Esto no significa por supuesto que el régimen de
la CAN sea nocivo, pero sí significa que las partes contratantes no

lograrán los beneficios provenientes del contenido alternativo del
Asa K. Cusack
TCP que se quedó a medio camino. A fin de cuentas, quiere decir

que el comercio intrarregional sigue prácticamente imperturbado
por la existencia del ALBA como proyecto de gobernanza, tal y como
observó Félix Arellano en 2009:
“… desde el origen del ALBA, se mantiene operando la
dinámica del libre comercio … pues la relación comercial
de Venezuela con Cuba está regulada por los acuerdos
suscritos en el marco de la ALADI. Igualmente ocurre en
el caso de Nicaragua y, en cuanto a Bolivia y Ecuador, las
relaciones comerciales están reguladas por el programa de
libre comercio de la normativa andina …”
(Arellano, 2009: 19)
El saldo negativo del proceso TCP-ACD

A pesar de haber desembocado nada más que en la continuación del
statu quo, en términos de la regionalización del espacio ALBA el saldo
del proceso TCP-ACD es claramente negativo.
Más allá de la cuestión de instaurar o no un modelo de comercio
alternativo, este proceso no logró siquiera una negociación exitosa
en términos convencionales. Al contrario, el requerimiento de una
renovación quinquenal del AMC representa una nueva fuente de
incertidumbre. Además, como otras iniciativas del ALBA hubieran
beneficiado del auge en flujos comerciales previsto por el TCP
–sobre todo la moneda virtual el SUCRE, cuyos beneficios son
proporcionales a su utilización para el comercio– esta oportunidad
perdida representa un doble fracaso.
Es más, el hecho de dejar las condiciones comerciales prácticamente
iguales que antes de las negociaciones no es lo mismo que nunca
haber emprendido las negociaciones. Si lo vemos desde una
perspectiva de costo-beneficio, el proceso TCP-ACD gastó los
recursos humanos y materiales de varios países donde estos recursos
no abundan. En vez de reducir los costos de transacción, los elevó.
Por consiguiente, esto conlleva además un costo de deslegitimación,
ya que los actores involucrados tanto en el ámbito interno como en
el externo pierden confianza en la capacidad del proyecto global y
dudan al evaluar su posible participación en iniciativas relacionadas.
Incluso varios políticos y técnicos que respaldaban la ideología
del ALBA terminaron con una marcada decepción, compartiendo

finalmente la visión sombría de un negociador de la fracasada

versión multilateral: “el ALBA es un cuento … no hay en los hechos
ni ALBA ni ALBA-TCP”. El sector privado fue igualmente severo en
su evaluación: el presidente de una cámara de comercio ecuatoriana
concluyó que el AMC era “un vivo ejemplo de lo que no debe hacerse
en esta materia [de acuerdos comerciales]” y que corría el riesgo de
terminar como “un texto lleno de retórica inútil” (Díaz Crespo, 2011: 1).
Y en lugar de ver realizados los beneficios de un acuerdo alternativo,
han salidos perjudicados los actores económicos pequeños como las
PYMES o las EPS que por una vez habían sido incluidos y priorizados;
este efecto desalentador es justo lo contrario de lo que se planteó en
el TCP.
Dado que el ALBA piensa englobar todo Latinoamérica y el Caribe,
operando siempre como una oferta abierta a la región (Regueiro
Bello, 2008: 308), el estancamiento de una iniciativa medular, a pesar
del importante esfuerzo invertido, no puede sino disuadir a terceros
países. Más allá de la región, la peor amenaza es la del “mal ejemplo”,
donde modos o mecanismos de comercio que desafían el carácter
neoliberal de la economía global pierden su influencia no por ser
malas ideas, sino por su mala ejecución. Incluso puede ser demasiado
tarde ya: el reciente desplazamiento del interés regionalista de Bolivia
y Ecuador hacia el Mercosur sugiere que no habrá otra oportunidad
para demostrar la utilidad del TCP.
Los obstáculos persistentes al TCP

La pregunta clave es ¿por qué a pesar de las condiciones favorables
no se pudo concretar un acuerdo de comercio alternativo dentro
del marco del TCP? La respuesta tiene que ver con las herencias
del pasado, las instituciones internacionales, las idiosincrasias de
los estados y sus burocracias, y por último algunas facetas de las
estrategias mismas de desarrollo.
Las herencias del pasado: factores contextuales y

estructurales
El primer paso para entender la no implementación del TCP tiene
que ser hacia atrás, pues aunque las condiciones regionales pueden
haber sido relativamente favorables, la propuesta del TCP no nació ni
en un vacío temporal ni libre de vínculos comerciales establecidos.

El primer indicador significativo en este sentido es el del nivel
Asa K. Cusack
preexistente de comercio entre los países del ALBA. El comercio

intrarregional como porción del comercio total suele utilizarse para
juzgar el éxito de los esquemas de integración económica, y dentro
el ALBA ha oscilado entre el dos y el cuatro por ciento, comparado
con el 62% en la UE, 40% en NAFTA o 25% en ASEAN. Ahora bien,
que sea el mejor indicador es muy discutible (De Lombaerde & Van
Langenhove, 2006) y como el nivel de comercio no es una cuestión
de predestinación, se puede estimular también por iniciativas
políticas. Hay que reconocer, sin embargo, que los flujos comerciales
se modulan por las características estructurales de las economías
y desde esta perspectiva el tres por ciento representa una base
muy baja desde la cual construir. Aún si los estados partes del
ALBA respaldasen completamente los medios y los fines del TCP,
dado este bajo nivel de comercio, el ALBA acaba siendo uno entre
varios esquemas regionales que compiten por la atención política y
burocrática dentro del aparato estatal.
Cabe además notar que pese a que el TCP busca aprovecharse
de complementariedades entre las economías involucradas,
esta complementariedad no se puede presuponer, sobre todo
al reconocer que en 2011 los estados latinoamericanos del ALBA
ocupaban los últimos puestos del Harvard Economic Complexity
Index para Latinoamerica y el Caribe -Venezuela 21 de los 21, Bolivia
20, Nicaragua 19, Ecuador 18 y Cuba 14- (Hausmann et al., 2011:
63–66). Con ofertas exportables tan estrechas, se ven reducidas
las posibilidades de hacer que los productos de un socio pasen a
formar parte de cadenas de valor en otro; así se reducen también
los incentivos para lograr un acuerdo que facilitaría este proceso.
Dentro del espacio ALBA hay además muchos productos comunes
que pueden promover más competencia que cooperación, como
por ejemplo en textiles y productos agrícolas entre Bolivia y
Ecuador o el banano entre Dominica, Ecuador y, San Vicente y las
Granadinas.
El TCP multilateral y la olla podrida del regionalismo

latinoamericano y caribeño
Un segundo problema importante es él del “spaghetti bowl”
regionalista (Bhagwati, 1995) en que los muchos compromisos
adquiridos bajo distintos esquemas regionales se entremezclan, se
confunden y a menudo se chocan. Dados el contexto geográfico y
la presencia de muchos restos institucionales descuidados, la región
latinoamericana y caribeña debiera caracterizarse más bien como

una “olla podrida”, pero los efectos son parecidos y el TCP no alcanza

a escapar indemne.
Incluso antes de la existencia del TCP, su destino se vio influenciado
por la normativa de otros esquemas superpuestos, pues en contra del
deseo compartido de sus contratantes, el acuerdo fundador del ALBA
entre Cuba y Venezuela sólo pudo permitir la eliminación de barreras
cubanas a la exportación venezolana pero no viceversa; las cláusulas
de la nación más favorecida dentro de la CAN no lo permitían. Es
más, el TCP de 2009 y las negociaciones entre Venezuela y Ecuador
se emprendieron como resultado de disputas entre Venezuela,
Colombia y Perú, dentro de la CAN. Desde entonces, han proliferado
nuevos esquemas y así nuevos compromisos en una región donde
nunca han faltado (Malamud, 2009), entre ellos el CAFTA-DR (donde
figura Nicaragua), la UNASUR (Venezuela, Bolivia, Ecuador) y la CELAC
(todos los países del ALBA).
El ALBA ha representado tan sólo una perspectiva de integración
entre varias, y nada garantiza que esta perspectiva específica sea
priorizada por todos sus estados miembros. La brecha histórica
con el caribe anglófono juega un papel también, pues la adhesión
de Dominica, San Vicente y las Granadinas, y Antigua y Barbuda,
conllevó una lealtad explícitamente primordial a las instituciones
económicas y políticas de la CARICOM (como el Caribbean Single
Market and Economy y el Consejo para las Relaciones Exteriores y
Comunitarias) y del Organización de Estados del Caribe Oriental.
Para lograr prevalecer en este contexto y estimular el apoyo político
y burocrático de sus estados partes, el ALBA hubiera tenido que
demostrar su utilidad, viabilidad y permanencia, pero la frustración
de iniciativas como el TCP ha señalado más bien incoherencia.
El destacado internacionalista jamaiquino Norman Girvan, notó
esta tendencia del ALBA a adaptarse al terreno institucional
preexistente, describiéndola como un punto fuerte, ya que
permitía flexibles vínculos “a la carta” según las necesidades y
prioridades de cada miembro (Girvan, 2011). Pero si el ALBA no
es capaz de conseguir concesiones importantes de sus miembros,
corre el riesgo de terminar como mera guarnición, basado en
instituciones ad hoc, no vinculantes y provisionales que ocupan
solamente los espacios dejados por otros compromisos más
importantes. Aunque el estilo “a la carta” pueda favorecer una
participación amplia, esta participación resulta poco profunda. En
el caso del TCP multilateral, todos pudieron aceptar un documento
de principios no vinculantes, pero en el momento de codificarlos
y operacionalizarlos dentro un acuerdo contractual surgieron las
dudas decisivas que lo hundieron.

El TCP multilateral y el contexto institucional global
Asa K. Cusack
Los compromisos regionales no son por supuesto los únicos marcos

institucionales que pueden limitar o por lo menos moderar las
acciones de los países ALBA, pues todos son miembros también de la
Organización Mundial del Comercio (OMC).
Durante las negociaciones hacia el TCP multilateral había intentos
serios, sobre todo por parte de Bolivia y Ecuador, de buscar maneras de
operacionalizar conceptos centrales tales como complementariedad,
cooperación y solidaridad. Esto llevó finalmente a un debate sobre la
prudencia de buscar esta operatividad bajo la normativa de la OMC
o si sería aconsejable tratar de inventar un esquema alternativo por
fuera de ese marco. Los técnicos involucrados sabían por un lado
que el abandono de la OMC “causaría una carcajada y punto”, pero
por otro que cualquier infracción de su normativa podría provocar
sanciones de terceros países que sí tendrían graves consecuencias.
La idea del esquema alternativo generó dudas además, al considerar
la posibilidad de tratos interregionales y percepciones ajenas: como
indicó un asesor jurídico de los acuerdos ALBA, si la India quiere hacer
un negocio millonario de medicamentos genéricos con el bloque –
un área en que sus miembros sí podrían cooperar– “¿cuáles son las
reglas del juego? [y] ¿dónde está el esquema de seguridad jurídica
amplia y respetable para el ALBA?”
Dadas estas dudas, no resulta tan sorpresivo que hubiese desacuerdos
importantes. Los técnicos nicaragüenses apenas se querían apartar
del modelo neoliberal de su tratado CAFTA-DR y los cubanos, por
su parte, presentaron un borrador que replicaba las reglas de la
OMC. Esto va claramente en contra del contenido alternativo del
TCP, pues como señala Isabel Estévez “cuando [un] país negocia
acuerdos comerciales con otros países miembros de la OMC, éstos
no pueden sino profundizar los privilegios ya establecidos en el
marco normativo de la OMC” (2012: 5). El problema general es que
la valorización comprensible del comercio bajo la OMC y el temor de
su desestabilización no favorecen la apuesta del TCP por un modelo
alternativo de comercio. Aunque los estudiosos del ALBA se enfocan
a menudo en lo novedoso, en la práctica los legados del periodo
neoliberal son difíciles de superar.
La operatividad del TCP contra las capacidades y culturas del

estado
La otra cara de esta moneda es la ausencia de un TCP bien definido y

practicable. ¿Cómo acordar en algo que no se lograba codificar? Uno

de los negociadores claves califica este problema como el principal
obstáculo a la implementación del TCP:
Lo que hemos tenido respecto [al TCP] son enunciados generales
y principalmente declaraciones de principios … pero no hemos
logrado establecer contenidos que nos permitan avanzar en un
instrumento de comercio que cumpla esos principios … Si quieres un
TLC está todo listo: se sabe cuáles son las disciplinas, las condiciones,
hay toda una cosa estructural, ‘llegamos a este punto y cerramos’.
Acá no, porque no tienes.
Enfrentando una elección entre un nuevo marco vago que podía, en el
peor de los casos, provocar problemas comerciales extra-regionales y
otro marco conocido y comprendido por todos, no es de sorprender
que los negociadores del proceso TCP-ACD hayan terminado rodando
por el camino del medio. Así produjeron el primer AMC que combinó
secciones al estilo “lista de deseos” y otros que implicaron cambios
radicales por medios convencionales, provocando así su rechazo
por COMEX en Ecuador. Aunque el modelo final del ACD sí logró
incluir cambios sustantivos que correspondían a conceptos nuevos
(Estévez, 2012: 36), el proceso entre Venezuela y Ecuador desembocó
finalmente en una versión del AMC que ni siquiera promovía la
sustitución de productores extra-ALBA por sus competidores intra-
ALBA.
Este problema se agrava por cuestiones de cultura burocrática, sobre
todo en su dimensión comercial. Primero, una preferencia entre
los sedicentes “técnicos” por las formas frías y legalistas se traduce
fácilmente en el rechazo hacia lo que perciben como “romanticismo”
y “desorden” en el TCP. Segundo, estos oficiales están habituados
a tratar con preceptos neoliberales, sea por sus experiencias
profesionales durante los años ochenta y noventa o por su formación
en escuelas comerciales y facultades de economía desde el cambio
de siglo. Por estas razones el proteccionismo sigue siendo mala
palabra en las direcciones de comercio, a tal punto que un ministro
involucrado en el proceso TCP-ACD tuvo que enfrentarse a técnicos
propios que se oponían al formato alternativo por cuestiones de
vergüenza ante el otro equipo negociador.
Desarrollo endógeno versus desarrollo dividido

Ahondando aún más, resulta obvio que el Estado no representa una
sola fuerza, emanada de una sola voz. Al contrario, existen facciones
dentro de los gobiernos y los Estados que tienen distintas ideologías

y abogan por los intereses de distintos grupos sociales, políticos y
Asa K. Cusack
económicos.
En el caso del proceso TCP-ACD, la fractura clave separaba dos
facciones muy antagónicas que peleaban por el timón de la política
comercial en Ecuador. A la izquierda se encontraba el canciller
Ricardo Patiño y su Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
e Integración (MRECI), apoyado por la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y vinculado al movimiento
político correísta Alianza PAIS, que propugnaba la opción TCP-ACD
alternativo. A su derecha ideológica estaba el Ministerio de la
Producción bajo Nathalie Cely, apoyado por la sección Comercio e
Integración del MRECI y vinculado a las élites agro-exportadoras de
la costa, que hubieran preferido buscar tratados de libre comercio
con socios grandes como la UE y los EEUU. La división era tal que
el presidente del Comité Empresarial Ecuatoriano empezó a advertir
públicamente que “cada vez esos dos bandos son más claros, y no
solamente en política comercial sino en modelo de desarrollo” (El
Universo, 2011).
La facción Patiño era responsable de las negociaciones hacia el TCP
multilateral y la primera ronda del proceso bilateral con Venezuela,
resultando en la primera versión del AMC que pasó a ser rechazado
por el COMEX. El detalle es que el presidente del COMEX tiende a
ser el Ministro de Producción, en este caso la ministra Nathalie Cely,
dirigente de la facción opuesta. Mientras que el equipo comandado
por Patiño estaba dispuesto a llegar a un acuerdo tentativo con
un socio de la misma línea ideológica y después tratar de alisar
problemas específicos sobre la marcha, el bando de Cely no confiaba
en que los venezolanos pudieran o quisieran producir un acuerdo
que proveería beneficios mutuos en conformidad con el espíritu y la
palabra del TCP.
Cruzando al lado venezolano, el meollo de la disputa entre Patiño y
Cely tenía que ver con una faceta específica del modelo venezolano
de desarrollo endógeno, demostrando que una política compartida
a nivel doméstico puede conducir al conflicto en el nivel regional.
Esta faceta era la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) que
otorgaba dólares a tasas preferenciales para importaciones cuando
no bastaba la producción local. Pero este mecanismo, diseñado en
teoría para proteger a productores locales y evitar la fuga de capitales,
se volvió en la práctica un nudo de papeleo interminable con criterios
opacos, que acabó redundando en una corrupción abrumadora.
Tan extensas y agotadoras eran sus trabas que los exportadores
extranjeros podían esperar meses para recibir los pagos de sus socios
locales, si es que el negocio no se había hundido mientras tanto.

La objeción principal de Cely ante la primera versión del AMC era

que al eliminar todos los aranceles entre Venezuela y Ecuador, la
CADIVI representaría una barrera para-arancelaria tan grande que
en la práctica los productores venezolanos ganarían acceso nuevo y
preferencial al mercado ecuatoriano pero sin enfrentar una verdadera
competencia en casa. Puede haber influido la oportunidad de dar
el golpe mortal a la facción Patiño en la batalla por el control de
la política comercial ecuatoriana, pero independientemente de
las posturas ideológicas resulta difícil negar que su temor tuviera
fundamento. Sea porque sea, sí sirvió como golpe mortal, tanto para
la facción Patiño como para el TCP. Poco después, el MRECI fue partido
en dos para crear un Ministerio de Comercio Exterior independiente.
Esta nueva entidad no dudó en dar un vuelco a la política comercial
ecuatoriana al reabrir negociaciones para un acuerdo comercial
con la UE, a pesar de que el nuevo acuerdo se pareciera mucho a la
versión multipartes ya rechazada por el Ecuador cuando lo firmaron
Colombia y Perú. A contar de este período, el interés regionalista de
Ecuador y Bolivia se ha desplazado hacia el Mercosur y resulta poco
probable que el TCP se resucite de aquí en adelante.
Conclusión: el ALBA, el TCP y los obstáculos

persistentes a la cooperación económica Sur-Sur
Este análisis de la “no implementación” de una iniciativa medular del
ALBA con fuertes rasgos Sur-Sur revela los obstáculos persistentes
que pueden entorpecer este tipo de relaciones en el contexto
latinoamericano y caribeño. Tiene además varias implicaciones
para el pronóstico del ALBA en el largo plazo, para los estudios de su
significado como proyecto regional alternativo y para la comprensión
del progreso de la cooperación económica Sur-Sur en la región.
La pregunta clave para el proyecto regional viene a ser: ¿puede
realizarse el sueño de una Zona de Desarrollo Económico Compartido
tras no haber podido concretar uno de sus elementos fundamentales
siquiera en condiciones favorables? Desde la conclusión del proceso
TCP-ACD, el ALBA ha apostado por una iniciativa comercial aún más
ambiciosa, declarando que buscará la convergencia de los esquemas
ALBA, Petrocaribe, CARICOM y Mercosur, pero la experiencia del
proceso TCP-ACD demuestra lo complicado que puede ser llegar
a un acuerdo sustantivo entre tan sólo dos países, aun siendo
ideológicamente alineados. Dadas la cantidad y la variedad de
países que constituyen estos cuatro agrupamientos, cualquier
negociación ha de ser tortuosa, pero una que propusiese un formato
alternativo como el TCP probablemente se paralizaría al arrancar.

Dada la tendencia regional actual hacia el Mercosur y el liderazgo de
Asa K. Cusack
un poder grande como Brasil, parece más probable que el contenido

innovador del TCP se acabe disolviendo en un Mercosur ampliado.
Por su parte los estudiosos del ALBA se tienen que preguntar si es que
las penas del TCP se ven repetidas en sus otras iniciativas medulares.
A pesar de los llamados de Daniele Benzi (2010: 18) y Christopher
Absell (2012: 91) a que se indague de manera más profunda en el
desenvolvimiento del esquema, siguen siendo pocos los análisis
que gozan de un fuerte respaldo empírico. Incluso para los muchos
analistas que ven al ALBA como un proyecto contra-hegemónico,
cualquier “guerra de posiciones” tiene que ubicar bien sus frentes, y
la investigación de los cómo y por qué de las iniciativas frustradas,
ayuda a hacerlo. Por supuesto que el ALBA puede presentar también
logros importantes, tanto concretos como intangibles, desde las
misiones sociales que han mejorado la vida de muchísimas personas
marginalizadas hasta la expansión del imaginario político regional.
Pero sin lograr un entendimiento más completo del ALBA que abarque
también sus debilidades, se seguirá malinterpretando su naturaleza,
su impacto y sus posibles trayectorias futuras, con el subsecuente
distanciamiento entre el discurso académico y la realidad observada.
Este análisis del proceso TCP-ACD sugiere también que tal y como en
el caso del ALBA, el cual ya debiésemos dejar de verlo románticamente
(Absell, 2012), hay que “evitar el caer en una dinámica de ‘romantizar
la CSS’” (Ayllón Pino, 2009: 36), pues solamente así se podrán
entender los impedimentos a su mejor funcionamiento. Aun si se
prolifera y se fortalece la CSS dentro de la región, cuando se trata
de una CSS que abarca los temas económicos duros la cooperación
resulta mucho más difícil de lograr. Como han señalado de Renzio y
Seifert, los socios CSS pueden tener muchos intereses económicos
y políticos más allá de la solidaridad: la diversidad y divergencia de
estos intereses pueden dificultar una cooperación eficaz (2014).
Entrando en el detalle de la implementación del TCP hemos visto
que las estrategias de desarrollo emprendidas por una de las partes
pueden llegar a tener efectos adversos en la otra, aun cuando haya
una comprensión mutua de su propósito (Nel & Taylor, 2013). La
coherencia y capacidad del estado se resalta también como un
área prioritaria (Ojeda Medina, 2010: 173), pues como argumenta
Francisco Rojas Aravena se requieren capacidades fuertes a nivel
doméstico para poder llevar a cabo relaciones Sur-Sur exitosas a nivel
internacional (2011: 28).
En síntesis, tanto para el ALBA como para la cooperación económica
Sur-Sur, la lección clave del TCP no es que sus nobles metas sean
inalcanzables, sino que el reconocimiento adecuado de los problemas
representa un paso hacia su solución.

Notas

1. Agradezco a Bernardo Aguilera Dreyse por su apoyo lingüístico.
2. Proviene a su vez de las definiciones del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
3. Sin abordar siquiera las cuestiones de cobertura intraregional y
regularidad de ejecución.
4. Sin abordar en este caso los picos y valles de esta misión relacio-
nados con el flujo de caja de PDVSA.
5. En esta sección “principios” vienen siempre del TCP y “artículos’
del ACD.
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Autores
Bruno Ayllón Pino
Doctor en Relaciones Internacionales (Universidad Complutense de
Madrid). Desde julio de 2013 hasta octubre de 2015 fue investigador
Prometeo de la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación (SENESCYT) adscrito al Instituto de Altos
Estudios Nacionales (Ecuador). Investigador asociado al Instituto
Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad
Complutense de Madrid (España). Miembro de la Red Iberoamericana
Académica de Cooperación Internacional (RIACI) y de la Red Española
de Estudios del Desarrollo (REEDES).
e-mail: [email protected]
Ignacio Bartesaghi
Coordinador del Observatorio América Latina-Asia Pacífico de la
ALADI, CAF y la CEPAL. Doctor en relaciones internacionales, magíster
en comercio internacional, posgraduado en negocios internacionales
y en comercio exterior, licenciado en Relaciones Internacionales.
Integra el Sistema Nacional de Investigadores del Uruguay.
Marcos Cordeiro Pires

Doutor em História Econômica (USP). Livre-Docente em Economia
Política Internacional (Unesp). Professor do Departamento de
Ciências Políticas e Econômicas da Unesp de Marília. Atua no curso
de Relações Internacionais e no Programa de Pós-Graduação em
Ciências Sociais da Unesp de Marília. É co-coordenador do Grupo de
Pesquisa dos BRICS. Membro do Instituto Confúcio na Unesp e do
Instituto de Estudos Econômicos e Internacionais.
Asa K. Cusack
Associate Fellow del Instituto de Estudios Latinoamericanos (ILAS),
Universidad de Londres, y Research Associate del proyecto EconPublic
en University College London (UCL).1 Su doctorado, otorgado por
la Universidad de Sheffield, versó sobre la implementación de las
principales iniciativas económicas del ALBA. Actualmente desarrolla
213
un proyecto de libro sobre ALBA y el regionalismo alternativo en
Autores
Latinoamérica y el Caribe.
Víctor Jeifets
Doctor en Historia (por la Universidad Estatal de San Petersburgo,
1999) y Doctor Hab. en Historia (por la misma Universidad, 2011),
profesor de la Saint-Petersburg State University, profesor de la
Academía de Ciencias Rusa, representante del Instituto de América
Latina de la ACR en San Petersburgo, profesor de la State University
of Aerospace Instrumentation (San-Petersburgo); director del Centro
de Estudios Iberoamericanos de la Saint-Petersburg State University.
Autor y coautor de más de 150 artículos y libros publicados en docena
de países. Miembro del Consejo Editorial y/o Consejo Asesor de las
revistas “Izquierdas”, “Revista CS”, “Trans-Pasando Fronteras”, “Pacarina
del Sur”, “Archivos de Historia del Movimiento Obrero y la Izquierda”.
Gladys Lechini
Lic. en Ciencia Política y en Relaciones Internacionales, UNR/
Argentina, Magister en Cs. Sociales de FLACSO, Doutor en Ciéncias:
Sociología, Universidade de São Paulo/Brasil. Investigadora
Principal del CONICET/Argentina. Profesora Titular de Relaciones
Internacionales y Directora del Doctorado en RRII, UNR. Directora
del Programa de Relaciones y Cooperación Sur-Sur (PRECSUR) y del
Instituto Rosario de Estudios del Mundo Árabe Islámico (IREMAI) UNR.
Líneas de Investigación: Argentina-Brasil-África y la cooperación Sur-
Sur. Relaciones entre América Latina y África. Inserción internacional
de los países africanos y del mundo árabe-islámico. BRICS en África.
Laneydi Martínez
Doctora en Economía por la Universidad Sorbonne Nouvelle de Paris
III y la Universidad de La Habana (2015). Master en Economía (2007)
y Master en Estudios Caribeños (2011). Profesora e investigadora del
Centro de Estudios Hemisféricos y sobre Estados Unidos (CEHSEU),
Universidad de La Habana, Cuba. Investiga y publica sobre temas
vinculados a las relaciones económicas entre Estados Unidos y
América Latina y el Caribe, integración regional y cooperación en
el Caribe, entre otros. Co-coordinadora y co-editora de la Revista
Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Gran

Caribe publicado por la Coordinadora Regional de Investigaciones
Autores
Económicas y Sociales (CRIES). Becaria de investigación de CLACSO
(Argentina), del DFAIT (Canadá) y New School University (Estados
Unidos), entre otros. Profesora invitada en diversas universidades en
Norteamérica y América Latina y el Caribe: University of Alabama,
American University, Queen´s University, entre otras. Consultora
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Cuba
en temas relacionados con la integración regional en América
Latina y el Caribe, la cooperación internacional, entre otros.
Marcus Maurer de Salles

Professor Adjunto do Departamento de Relações Internacionais da
Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP). Doutor em Integração
da América Latina pela Universidade de São Paulo (USP). Especialista
em Direito das Relações Econômicas Internacionais e da Integração
Regional pela Universidade de Barcelona (UB). Bacharel em Direito
pela Universidade Federal de Pelotas (UFPEL).
Juan C. Méndez Barquiero

Profesor de la Escuela de Relaciones Internacionales Universidad
Nacional de Costa Rica. Ha ocupado cargos en el sector público en
asuntos internacionales, derechos humanos y temas humanitarios.
Carla Morasso
Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de
Rosario (UNR). Docente de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales (UNR). Coordinadora del Programa de Estudios América
Latina-África (PEALA) del Programa de Estudios sobre Relaciones
y Cooperación Sur-Sur (PRECSUR), UNR. Líneas de Investigación:
Cooperación Sur-Sur. Relaciones entre América Latina y África. Política
exterior argentina hacia África.
Regiane Nitsch Bressan

Professora Adjunta do Departamento de Relações Internacionais
da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP). Doutora (2012)
e Mestre (2008) pelo Programa de Pós-Graduação em Integração
da América Latina (PROLAM) da Universidade de São Paulo (USP).

Bacharel em Relações Internacionais.
Autores
Haibin Niu
Ph.D. in international relations at Fudan University in 2006. Currently
he is a Senior Fellow and Deputy Director of the Center for American
Studies and Assistant Director of the Institute for International
Strategic Studies, Shanghai Institute for International Studies (SIIS).
He is also Vice Secretary General of the Chinese Association of Latin
American Studies and reviewer of several international academic
journals. His current research focuses on China-Latin America
relations and cooperation among major developing countries.
Haroldo Ramanzini Júnior

Doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP),
Professor da Universidade Federal de Uberlândia (UFU), membro da
Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI), Co-
coordenador da área de Integração Regional do CRIES, Pesquisador
do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) e do
Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para estudos sobre os
Estados Unidos (INCT-INEU).
e-mail:[email protected]
Gustavo Enrique Santillán

Doutor em História (U. N. Córdoba). Pós-Doutor em Ciências Sociais
(Unesp). Pesquisador do Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET) e docente da Facultade de Filosofia e
Humanidades da Universidade Nacional de Córdoba (Argentina). Suas
pesquisas se concentram nas reformas sociais e laborais ocorridas no
processo de modernização da República Popular da China e também
sobre as características do modelo de desenvolvimento chinês.
e-mail:[email protected]
Andrés Serbin
Licenciado en Antropología Cultural, Mg. Sc. en Psicología Social
y Doctor en Ciencias Políticas. Actualmente Presidente de la
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales
(CRIES), Chair de la International Coalition for the Responsability to

Protect (ICRtoP), Chair del Dialogue and Mediation Working Group
Autores
de GPPAC; Secretario General de la Plataforma Latinoamericana
y Caribeña de Prevención de Conflictos y Construcción de la Paz
(PLAcPaz), y miembro de la directiva del Global Partnership for the
Prevention of Armed Conflict (GPPAC). Es Profesor Titular jubilado
de la Universidad Central de Venezuela; Investigador Emérito del
CONICYT del mismo país; Presidente Emérito y fundador del Instituto
Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP), y actualmente
Consejero del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales
(CARI). Ha sido Asesor Especial de Asuntos del Caribe del Sistema
Económico Latinoamericano (SELA) y asesor, en varias ocasiones,
del Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela y de diversos
organismos internacionales. Ha sido consultor del SELA, del PNUD
y de la AEC, en temas vinculados al área del Caribe, entre otros.
Asimismo, ha sido profesor e investigador invitado en universidades
de los EEUU, Gran Bretaña y Francia (donde asumió la Cátedra
Simón Bolívar en Sorbonne III); y en diversas universidades de
América Latina y el Caribe. Ha publicado más de 200 artículos
especializados en español, inglés, portugués y francés, y es autor y
compilador de más de 30 libros publicados en español y en inglés.
Su más reciente libro es Chávez, Venezuela y la reconfiguración
política de América Latina (Buenos Aires: Siglo XXI, 2011).
Willy Soto Acosta

Sociólogo y Politólogo. Doctor por la Université d´Aix-Marseille.
Catedrático de la Escuela de Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional (Costa Rica) y profesor del Doctorado en
Estudios Latinoamericanos de la misma universidad. Miembro
del grupo de trabajo: “Subjetivaciones, ciudadanías críticas y
transformaciones sociales” de CLACSO, y de la Red Latinoamericana
de Metodología de las Ciencias Sociales.
e-mail: [email protected], [email protected]
José Luis Valenzuela Álvarez

Possui graduação em Ingeniero Civil Químico - Universidad de Chile
(1973), mestrado em Master en Cultura, Economía y Sociedad China -
Universidad de Alcalá (2009) e doutorado em Doctorado en Estudios
Americanos. Mención Estudios - Universidad de Santiago de Chile
(2015). É profesor asociado - Universidad Andrés Bello. Tem experiên-
cia na área de Ciência Política, com ênfase em Relações Internacio-
nais, Bilaterais e Multilaterais, atuando principalmente nos seguintes
temas: china, américa latina, cooperação, chile e asociación estraté-

gica. Ele se especializou no estudo da China e da relações América
Autores
Latina-China, mas com ênfase na cooperação para o desenvolvimento

mútuo.Outras áreas de interesse são a pobreza, a desigualdade, a po-
lítica econômica internacional e história econômica. Atualmente está
realizando estágio pós-doutoral junto ao Programa de Pós-Graduação
em Ciências Sociais da Unesp de Marília.
e-mail: [email protected]:

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América Latina y el Caribe y

el nuevo sistema internacional:

Alan Fairlie - Universidad Católica de Perú, Perú.

Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Caribe, No. 11, 2015

Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales,

Diseño, coordinación gráfica: www.imagentres.com

Pedidos: Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES)

Visite la página web de CRIES: www.cries.org

2 Anuario de Integración 11 | Año 2015

América Latina y el Caribe, y el nuevo sistema internacional: Miradas desde el Sur

Sección I: Actores emergentes del sistema internacional y

Sección II: América Latina y el Caribe frente a la

Autores ........................................................................................................ 213

Anuario de Integración 11 | Año 2015 3

Andrés Serbin, Laneydi Martínez

tado importantes transformaciones. Una de sus dimensiones actu-

6 Anuario de Integración 11 | Año 2015

Visiones desde el Sur

Anuario de Integración 11 | Año 2015 7

precios de los commodities a nivel internacional, del cuestionamiento

La estructura de este volumen

8 Anuario de Integración 11 | Año 2015

Visiones desde el Sur

Agradecimientos y notas finales

Anuario de Integración 11 | Año 2015 9

gración Regional de CRIES, que tiene entre sus objetivos el segui-

10 Anuario de Integración 11 | Año 2015

Visiones desde el Sur

Anuario de Integración 11 | Año 2015 11

Actores emergentes del

Regiane Nitsch Bressan y Marcus Maurer de Salles

O presente artigo tem como objetivo avaliar a relação e confluência

Realizada em 1955, a Conferência de Bandung expressou a vontade

Aquela conferência permitiu criar um amplo consenso entre os

Sessenta anos mais tarde, foram admitidas as dificuldades e limites

O legado histórico de lutas proporcionado pelos países de terceiro

14 Anuario de Integración 11 | Año 2015

60 anos após Bandung: Novas visões a partir do Sul

Resgatando o legado de Bandung, o estudo investiga sua similitude

Transpondo o tempo, sem dúvida, as reflexões provocadas pela

A Conferência de Bandung, o Movimento dos Não-

Anuario de Integración 11 | Año 2015 15

expressão política da emergência de novas nações independentes

16 Anuario de Integración 11 | Año 2015

60 anos após Bandung: Novas visões a partir do Sul

Anuario de Integración 11 | Año 2015 17

aproximado. A partir das “décadas da ONU para o desenvolvimento”,

18 Anuario de Integración 11 | Año 2015

60 anos após Bandung: Novas visões a partir do Sul

Anuario de Integración 11 | Año 2015 19

conhecido como o modelo ISI.

20 Anuario de Integración 11 | Año 2015

60 anos após Bandung: Novas visões a partir do Sul

O Impacto de Bandung no Regionalismo Latino-

Anuario de Integración 11 | Año 2015 21

em desenvolvimento, não permitindo garantir tratamento especial

22 Anuario de Integración 11 | Año 2015

60 anos após Bandung: Novas visões a partir do Sul

Anuario de Integración 11 | Año 2015 23

desenvolvimentista em favor do paradigma neoliberal e o abandono