Norberto Bobbio El Futuro de La Democracia

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. SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO
EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA
NORBERTO BOBBIO
EL FUTURO
DE LA DEMOCRACIA
Traducción de
JOSÉ F. FERNÁNDEZ SANTILLÁN
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

méxico
Primera edición en italiano, 1984
Primera edición en español, 1986
Título original:
IIfuturo delta democrazia
(6/ 1984, Giulio Einaudi Editore, s.p.a, T u r í n
"ISBN 88-06-05754-5
D. R. © 1986, F O N D O DE CULTURA ECONÓMICA, S. A. DE C. V.

Av. de la Universidad 975; México, D. F.
ISBN 968-16-2250-2
Impreso en México
INTRODUCCIÓN
Reúno en este pequeño volumen algunos escritos que hice en los últimos años
sobre las llamadas "transformaciones" de la democracia. Uso el término "trans-
formación" en sentido axiológicamente neutro, sin atenerme a un significado
positivo o a uno negativo. Prefiero hablar de transformación más que de crisis,
porque crisis hace pensar en un colapso inminente: en el mundo la democra-
cia no goza de óptima salud, y por lo demás tampoco en el pasado pudo dis-
frutar de ella, sin embargo, no está al borde de la muerte. A pesar de lo que
se diga, ninguno de los regímenes democráticos nacidos en Europa después
de la segunda Guerra Mundial ha sido abatido por una dictadura, como su-
cedió en cambio después de la primera. Al contrario, algunas dictaduras que
sobrevivieron a la catástrofe de la guerra se transformaron en democracias.
Mientras el m u n d o soviético está agitado por sacudimientos democráticos, el
mundo de las democracias occidentales no está seriamente amenazado por
movimientos fascistas.
Para un régimen democrático, estar en transformación es el estado natu-
ral; la democracia es dinámica, el despotismo es estático y siempre igual a sí
mismo. Los escritores democráticos de fines del siglo XVIII contraponían la
democracia moderna (representativa) a la democracia de los antiguos (directa);
pero no hubieran dudado en considerar el despotismo de su tiempo de la
manera que el que describieron los escritos antiguos: piénsese en Mon-
tesquieu y Hegel y en la categoría del despotismo oriental. Hay quien ha usado,
con razón o sin ella, el concepto de despotismo oriental para explicar la situa-
ción de la Unión Soviética. Cuando hoy se habla de democracia occidental
se hace referencia a regímenes surgidos en los últimos doscientos años, des-
pués de las revoluciones norteamericana y francesa. A pesar de ello, un autor
muy leído en Italia, C. B. Macpherson, creyó poder ubicar por lo menos cuatro
fases de desarrollo de la democracia moderna, desde sus orígenes decimonó-
nicos hasta hoy.
Entre los últimos escritos sobre el tema seleccioné ios que me parecieron
de una cierta actualidad, aunque no estuvieran vinculados a sucesos cotidianos.
Coloco al inicio, en orden cronológico, el último, que es el que da el título a
todo el volumen. Este estudio nació como una conferencia sostenida en no-
viembre del año pasado (1983) en el Palacio de las Cortes de Madrid, la cual
fui a impartir por invitación de su presidente, el profesor Gregorio Peces-
Barba; posteriormente, corregido y aumentado, sirvió para la disertación
introductoria que presenté en el Congreso internacional Ya comenzó el futuro,
que tuvo lugar en Locarno en mayo pasado (1984) y cuya realización se llevó
al cabo gracias al profesor Francesco Barone. En síntesis, este escrito repre-
8 INTRODUCCIÓN
senta las transformaciones de la democracia dentro de la línea de las "falsas

promesas" o de la diferencia entre la democracia ideal como fue concebida
por sus padres fundadores y la democracia real como la vivimos, con mayor
o menor participación, cotidianamente.
Después del debate en el Congreso de Locarno considero que es útil preci-
sar mejor que de aquellas falsas promesas —la sobrevivencia del poder invisible,
la permanencia de las oligarquías, la supresión de los cuerpos intermedios, la
reivindicación de la representación de los intereses, la participación interrum-
pida, el ciudadano no educado (o maleducado) —, algunas no podían ser
sostenidas objetivamente y, por tanto, eran ilusiones desde el principio, otras,
más que promesas, esperanzas mal correspondidas, así como aquellas que se
encontraron con obstáculos imprevistos. Todas son situaciones por las cuales
no se puede hablar propiamente de "degeneración" de la democracia, sino
más bien se debe hablar de la adaptación natural de los principios abstractos
a la realidad o de la inevitable contaminación de la teoría cuando es obliga-
da a someterse a las exigencias de la práctica. Todas, excepto una: la sobrevi-
vencia (y la sólida consistencia) de un poder invisible, como sucede en nuestro
país, al lado o abajo (o incluso sobre) del poder visible. La democracia se puede
definir de muchas maneras, pero no hay definición que pueda excluir de sus
connotados la visibilidad o transparencia del poder. Elias Canetti escribió:
"El secreto está en el núcleo más interno del poder." Los constructores de los
primeros regímenes democráticos se propusieron dar vida a una forma de
gobierno en la que este núcleo duro fuese destruido definitivamente (véase La
democracia y el poder invisible). Es indiscutible que la permanencia de las
oligarquías, o de las élites en el poder, se opone a los ideales democráticos.
Esto no evita que siempre existan una diferencia sustancial entre un sistema
político, en el que hay muchas élites en competencia en la arena electoral, y
un sistema en el que existe un solo grupo de poder que se renueva por coopta-
ción. Mientras la presencia de un poder invisible corrompe la democracia, la
existencia de grupos de poder que se alternan mediante elecciones libres per-
manece, por lo menos hasta ahora, como la única forma en la que la demo-
cracia ha encontrado su realización concreta. Lo mismo sucede con respecto
a los límites que ha encontrado el uso de los procedimientos propios de la
democracia al ampliarse hacia centros de poder tradicionalmente autocrá-
ticos, como la empresa o el aparato burocrático: más que de un fracaso se
trata de un desarrollo interrumpido. Por lo que toca a la representación de los
intereses, que está erosionando paulatinamente el campo que debería haber
sido reservado exclusivamente para la representación política, ella es ni más ni
menos, incluso para quienes la rechazan, una forma de democracia alterna-
tiva que tiene su terreno natural de expansión en una sociedad capitalista, en
la que los sujetos de la acción política son crecientemente los grupos organi-
zados, por tanto, es muy diferente de aquélla prevista por la doctrina demo-
INTRODUCCIÓN 9
crática que no estaba dispuesta a reconocer algún ente intermedio entre los
individuos específicos y la nación en su conjunto. Si se puede hablar de u n a
crisis a raíz del avance de la representación de los intereses y de su consecuente
fenómeno, el aumento de decisiones tomadas mediante acuerdos entre las par-
tes, ésta se refiere menos a la democracia que a la imagen tradicional del
Estado soberano ubicado por encima de las partes (véase Contrato y contrac-
tualismo en el debate actual). En fin, más que u n a falsa promesa, el estan-
camiento de la educación de la ciudadanía, según la cual el ciudadano investido
del poder de elegir a sus gobernantes habría seleccionado a los más sabios,
honestos e ilustrados de entre sus conciudadanos, se puede considerar como
el efecto de u n a ilusión derivada de una concepción excesivamente optimista
del hombre como animal político: el hombre persigue el propio interés lo
mismo en el mercado económico que en el mercado político. Pero, hoy ninguno
piensa confutar a la democracia, como se sostiene desde hace años, que el voto
es una mercancía que se puede ofrecer al mejor postor.
Naturalmente, todo este discurso solamente es válido si nos atenemos a lo
que llamo la definición mínima de democracia, de acuerdo con la cual inicial-
mente se entiende por régimen democrático un conjunto de reglas procesales
p a r a la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la
más amplia participación posible de los interesados. Sé bien que semejante
definición procesal, o formal, o, en sentido peyorativo, formalista, es dema-
siado pobre p a r a los movimientos que se dicen dé izquierda. Pero, por encima
del hecho que no existe otra definición tan clara, ésta es la única que nos
ofrece un criterio infalible p a r a introducir u n a primera gran distinción (in-
dependientemente de cualquier juicio de valor) entre dos tipos ideales opues-
tos, de formas de gobierno. Es conveniente agregar que si se incluye en el
concepto general de democracia la estrategia del compromiso entre las partes
mediante el libre debate p a r a la formación de una mayoría, la definición que
aquí se propone refleja mejor la realidad de la democracia representativa, no
importa que se trate de la representación política o de la representación de los
intereses, que la de la democracia directa: el referéndum, que no puede poner
los problemas más que en forma dilemática, obstaculiza el acuerdo y favorece
el conflicto; y, precisamente por esto, sirve más para dirimir controversias
sobre los principios que p a r a resolver conflictos de interés (véase Democracia
representativa y democracia directa). Asimismo, es oportuno precisar, espe-
cialmente p a r a quien pone las esperanzas de u n a transformación, en el naci-
miento de los movimientos, que la democracia, como método, está abierta a
todos los posibles contenidos, pero a la vez es muy exigente en el pedir respeto
p a r a las instituciones, porque precisamente en esto reposan todas las ventajas
del método; entre estas instituciones están los partidos, únicos sujetos autori-
zados p a r a fungir como mediadores entre los individuos y el gobierno (véase
Los vínculos de la democracia).
10 INTRODUCCIÓN
No excluyo que esta insistencia en las reglas, es decir, en consideraciones

formales más que sustanciales, derive de la deformación profesional de quien
enseñó durante décadas en una facultad de Derecho. Sin embargo, un funcio-
namiento correcto de un régimen democrático solamente es posible en el ámbito
del modo de gobernar que, de acuerdo con una tradición que se remonta a
los antiguos, se llama "gobierno de las leyes" (véase ¿Gobierno de los hombres
o gobierno de las leyes?). Retomo mi vieja idea de que el Derecho y el poder
son dos caras de la misma moneda: sólo el poder puede crear Derecho y sólo
el Derecho puede limitar e) poder. El Estado despótico es el tipo ideal de
Estado de quien observa desde el punto de vista del poder; en el extremo
opuesto está el Estado democrático, que es el tipo ideal de Estado de quien
observa desde el punto de vista del Derecho. Los antiguos cuando exaltaban
el gobierno de ias leyes contraponiéndolo al gobierno de los hombres pensa-
ban en las leyes derivadas de la tradición o planteadas por los grandes legis-
ladores. Hoy, cuando hablamos de gobierno de las leyes pensamos en primer
lugar en las leyes fundamentales, que establecen no tanto lo que los gober-
nados deben hacer, sino la forma en que las leyes deben ser planteadas, y son
normas que obligan a los mismos gobernantes más que a los ciudadanos:
tenemos en mente un gobierno de las leyes a un nivel superior, en el que los
mismos legisladores son sometidos a normas ineludibles. Un ordenamiento de
este tipo solamente es posible si aquellos que ejercen los poderes en todos los
niveles pueden ser controlados en última instancia por los detentadores origi-
narios del poder último, los individuos específicos.
Jamás será exagerado sostener contra toda tentación organicista recurrente
(no extraña al pensamiento político de izquierda) que la doctrina democrática
reposa en una concepción individualista de la sociedad, por lo demás seme-
jante al liberalismo (véase Liberalismo antiguo y moderno), lo que explica
por qué la democracia moderna se ha desarrollado y hoy existe solamente
allí donde los derechos de libertad han sido reconocidos constitucionalmente.
Observando el asunto atentamente, ninguna concepción individualista de la
sociedad, lo mismo el individualismo ontológico que el individualismo metodo-
lógico, excluye el hecho de que el hombre es un ser social y no puede vivir, ni
objetivamente vive, aislado. "Las relaciones del individuo con la sociedad son
vistas por el liberalismo y por la democracia de diferentes maneras: el primero
separa al individuo del cuerpo orgánico de la comunidad y lo hace vivir, por lo
menos durante gran parte de su vida, fuera del seno materno, y lo introduce
en el m u n d o desconocido y lleno de peligros de la lucha por la sobrevivencia;
la segunda lo integra a otros hombres semejantes a él para que de su unión
artificial la sociedad sea recompuesta ya no como un todo orgánico, sino como
una asociación de individuos libres. El primero pone en evidencia sobre todo
la capacidad de autoformarse del individuo; la segunda exalta sobre todo la
aptitud de superar el aislamiento mediante .diversas habilidades que permiten
INTRODUCCIÓN 11
instituir finalmente u n poder no-tiránico. En el fondo se trata de dos indi-

viduos potencialmente diferentes: como microcosmos o totalidad completa en
sí misma, o como parte indivisible, pero componible o recomponible de diversas
maneras con otras partes semejantes en una unidad superior.
Todos los textos reunidos aquí tratan problemas generales y son (o mejor
dicho quisieran ser) elementales. Fueron escritos para un público que se interesa
por la política, no p a r a los especialistas. Son textos que en otros tiempos se ha-
brían llamado de filosofía popular. Fueron dictados por una preocupación
esencial: hacer descender la democracia del cielo de los principios a la tierra
donde chocan fuertes intereses. Siempre pensé que esta es la única manera de
darse cuenta de las contradicciones en las que se mueve una sociedad demo-
crática y de los difíciles caminos que debe seguir para salir de ellas sin perderse,
para reconocer sus vicios congénitos sin desanimarse y sin perder la ilusión
de poder mejorarla. Si m e imaginara a los interlocutores que quisiera, no
precisamente convencer, sino hacer menos desconfiados, no serían aquellos
que desdeñan y se oponen a la democracia como el gobierno de los "malo-
grados" —la derecha reaccionaria perenne, que resurge continuamente bajo
las más diversas vestimentas, pero con el rencor de siempre contra los "prin-
cipios inmortales"— sino aquellos que quisieran destruir nuestra democracia
—siempre frágil, vulnerable, corrompible y frecuentemente corrupta— para
hacerla más perfecta; serían aquellos que, retomando la famosa imagen hob-
besiana, se comportan como las hijas de PeÜas, que hicieron pedazos al viejo
padre para hacerlo renacer. Abrir el diálogo con los primeros puede ser tiempo
perdido, continuarlo con los segundos permite confiar en la fuerza de las
buenas razones.
NORBERTO BOBBIO
Turín, octubre de 1984
Los escritos que aparecen en esta recopilación fueron publicados: "II futuro della democrazia",
en Civiltá delle macchine, 1984; "Democrazia reppresentativa e democrazia diretta", en AA. VV.,
Democrazia e participazione, Stampatori, Turín, 1978, pp. 19-46; "I vincoli della democrazia", en
La política possible, Tulio Pironto, Ñapóles, 1983, pp. 39-61; "La democrazia e il potere invisibile",
en Hivista italiana di scienzu política, x 1980, pp. 181-203: "Liberalismo vecthio e nuovo", en
Mondoperaio, núm. 11, 1981, pp. 86-94; "Contrallo e comratlualismo nel dibattilo auuale",
Ibidem, núm. 11, 1982, pp. 84-92; "Governo degli uomini o governo delle leggi?", en Nuova
antología, núm. 2145, enero-marzo 1983, pp. 135-52.
I. EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA
1. I N T R O D U C C I Ó N NO PEDIDA
INVITADO a presentar una disertación sobre el porvenir de la democracia, tema

por demás insidioso, me defiendo con dos citas. Hegel, en sus lecciones de
filosofía de la historia en la Universidad de Berlín, ante la pregunta hecha por
un estudiante de si los Estados Unidos de América debiera ser considerado
como el país del m a ñ a n a , respondió, muy molesto: "Como país del mañana
los Estados Unidos de América no me competen. El filósofo no tiene que ver
con las profecías [...] La filosofía se ocupa de lo que es eterno, o sea, de la
razón, y con esto ya tenemos bastante."' Max Weber, en su famosa conferencia,
sostenida ante los estudiantes de la Universidad de Munich al final de la guerra,
sobre la ciencia como vocación, respondió al auditorio que le preguntaba
insistentemente su opinión sobre el futuro de Alemania: "La cátedra no es ni
para los demagogos ni para los.profetas." 2
Aun quien no acepte los argumentos utilizados por Hegel y Weber y los
considere un pretexto, no podrá dejar de reconocer que el oficio de profeta es
peligroso. La dificultad de conocer el m a ñ a n a también depende del hecho
de que cada uno de nosotros proyecta en el futuro las propias aspiraciones
e inquietudes, mientras la historia sigue su camino, desdeñando nuestras
preocupaciones, un camino formado por millones y millones de pequeños,
minúsculos, hechos humanos que ninguna mente, por fuerte que pueda ser,
jamás ha sido capaz de recopilar en una visión de conjunto que no sea dema-
siado esquemática para ser admitida. Por esto las previsiones de los grandes
señores del pensamiento se han mostrado equivocadas a lo largo de la historia,
comenzando por las de quien parte de la humanidad consideró y considera aún
fundador de una nueva e infalible ciencia de la sociedad: Carlos Marx.
Para darles rápidamente mi opinión si me preguntan si la democracia tiene
un porvenir y cuál sea éste, en el supuesto caso de que lo tenga, les respondo
tranquilamente que no lo sé. En esta disertación mi intención es pura y simple-
mente la de hacer alguna observación sobre el estado actual de los regímenes
democráticos, y con ello, retomando la idea de Hegel, creo que ya tenemos
bastante. Tanto mejor si de estas observaciones se pueda extrapolar una ten-
dencia en el desarrollo (o involución) de estos regímenes, y por tanto intentar
algún pronóstico cauteloso sobre su futuro.
1
G. W . F. Hegel, Vorlesungen über die Phílosophie der Geschichte, I: Die Vernunft in der
Gesc/iichle, Meiner, Leipzig, 1917, p . 200 [hay una edición en español con el Ululo de Lecciones
sobre la filosofía de la historia universal, Alianza, Madrid].
" M. Weber. "La scienza eomo prefessione", en // lavoro iníellctíua/le como prefessiono,
Einaudi. T u r i n , p . 64.
13
14 E L F U T U R O DE LA D E M O C R A C I A
2 . U N A D E F I N I C I Ó N M Í N I M A DE D E M O C R A C I A
Hago la advertencia de que la única manera de entenderse cuando se habla

de democracia, en cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno' auto-
crítico, es considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias
o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las deci-
siones colectivas y bajo qué procedimientos. Todo grupo social tiene necesidad
de tomar decisiones obligatorias para todos los miembros del grupo con el
objeto de mirar por la propia sobrevivencia, tanto en el interior como en el ex-
terior. ' Pero incluso las decisiones grupales son tomadas por individuos (el
grupo como tal no decide). Así pues, con el objeto de que una decisión tomada
por individuos (uno, pocos, muchos, lodos) pueda ser aceptada como una
decisión colectiva, es necesario que sea tomada con base en reglas (no importa
si son escritas o consuetudinarias) que establecen quiénes son los individuos
autorizados a tomar las decisiones obligatorias para todos los miembros del
grupo, y coh qué procedimientos. Ahora bien, por lo que respecta a los sujetos
llamados a tomar (o a colaborar en la loma de) decisiones colectivas, un
régimen democrático se caracteriza por la atribución de este poder (que en
cuanto autorizado por la ley fundamental se vuelve un derecho) a un número
muy elevado de miembros del grupo. Me doy cuenta de que un "número muy
elevado" es una expresión vaga. Pero por encima del hecho de que los discur-
sos políticos se inscriben en el universo del "más o menos" o del "por lo demás",
no se puede decir "todos", porque aun en el más perfecto de los regímenes
democráticos no votan los individuos que no han alcanzado una cierta edad.
Como gobierno de todos la omnicracia es un ideal límite. En principio, no
se puede establecer el número de quienes tienen derecho al voto por el que se
pueda comenzar a hablar de régimen democrático, es decir, prescindiendo
de las circunstancias históricas y de un juicio comparativo: solamente se p u e d e -
decir que en una sociedad, en la que quienes tienen derecho al voto son los
ciudadanos varones mayores de edad, es más democrática que aquella en
la que solamente votan los propietarios y, a su vez, es menos democrática que
aquella en la que tienen derecho al voto también las mujeres. Cuando se dice
que en el siglo pasado en algunos países se dio un proceso continuo de demo-
cratización se quiere decir que el número de quienes tienen derecho al voto
aumentó progresivamente.
Por lo que respecta a la modalidad de la decisión la regla fundamental

de la democracia es la regla de la mayoría, o sea, la regla con base en la cual
se consideran decisiones colectivas y, por tanto, obligatorias para todo el grupo,
las decisiones aprobadas al menos por la mayoría de quienes deben de tomar
la decisión. Si es válida una decisión tomada por la mayoría, con mayor razón
3
Sobre este punto véase mi ensayo "Decisioni individuali e co.llettivo", en Richerche politiche
due lldentitá, interessi e scelte collettivo). II saggiatore, Milán, 1983, p p . 9-30.
EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA 15
es válida una decisión tomada por unanimidad. 4 Pero la unanimidad es posible

solamente en u n grupo restringido u homogéneo, y puede ser necesaria en
dos casos extremos y contrapuestos: en u n a decisión muy grave en la que cada
uno de los participantes tiene derecho de veto, o en una de poca importancia
en la que se declara condescendiente quien no se opone expresamente (es el
caso del consenso tácito). Obviamente la unanimidad es necesaria cuando
los que deciden solamente son dos, lo que distingue netamente la decisión
concordada de la decisión tomada por ley (que normalmente es aprobada
por mayoría).
Por lo demás, también para u n a definición mínima de democracia, como
es la que adopto, no basta ni la atribución del derecho de participar directa
o indirectamente en la toma - de decisiones colectivas para un número muy
alto de ciudadanos ni la existencia de reglas procesales como la de mayoría
(o en el caso extremo de unanimidad). Es necesaria una tercera condición: es
indispensable que aquellos que están llamados a decidir o a elegir a quienes
deberán decidir, se planteen alternativas reales y estén en condiciones de selec-
cionar entre una u otra. Con el objeto de que se realice esta condición es nece-
sario que a quienes deciden les sean garantizados los llamados derechos de
libertad de opinión, de expresión de la propia opinión, de reunión, de aso-
ciación, etc., los derechos con base en los cuales nació el Estado liberal y se
construyó la doctrina del Estado de Derecho en sentido fuerte, es decir, del
Estado que no sólo ejerce el poder sub lege,* sino que lo ejerce dentro de los
límites derivados del reconocimiento constitucional de los llamados derechos
"inviolables" del individuo. Cualquiera que sea el fundamento filosófico de
estos derechos, ellos son el supuesto necesario del correcto funcionamiento
de los mismos mecanismos fundamentalmente procesales que caracterizan
un régimen democrático. Las normas constitucionales que atribuyen estos
derechos no son propiamente reglas del juego: son reglas preliminares que
permiten el desarrollo del juego.
De ahí que el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino tam-
biénjurídico del Estado democrático. El Estado liberal y el Estado democrático
son interdependientes en dos formas: 1) en la línea que va del liberalismo a la
democracia, en el sentido de que son necesarias ciertas libertades para el co-
rrecto ejercicio del poder democrático; 2) en la línea opuesta, la que va de la
democracia al liberalismo, en el sentido de que es indispensable el poder
democrático para garantizar la existencia y la persistencia de las libertades
fundamentales. En otras palabras: es improbable que un Estado no liberal
4
Me ocupé más ampliamente de este tema en el artículo "La regola della maggioranza: limiti
e aporie", en AA.VV. Democrazia, maggioranza e minoranza, II Mulino, Bolonia, 1981,
pp. 33 72; y en "La regola di maggioranza e i suoi limiti", en AA.VV., Soggeti e potere. Un
dibattito su societá civile e crisi della política, Biblioplis, Ñapóles, 1983, pp. 11-23.
* Sometido a la ley.
16 EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA
pueda asegurar un correcto funcionamiento de la democracia, y por otra parte

es poco probable que un Estado no democrático sea capaz de garantizar las
libertades fundamentales. La prueba histórica de esta interdependencia está
en el hecho de que el Estado liberal y el Estado democrático cuando caen,
caen juntos.
3 . LOS IDEALES Y LA "CRUDA REALIDAD"
Esta referencia a los principios me permite entrar en materia, de hacer, como

dije, alguna observación sobre la situación actual de la democracia. Se trata
de un tema que tradicionalmente se debate bajo el nombre de "transforma-
ciones de la democracia". Si se reuniese" todo lo que se ha escrito sobre las
transformaciones de la democracia o sobre la democracia en transformación
se podría llenar una biblioteca. Pero la palabra "transformación" es tan vaga
que da lugar a las más diversas interpretaciones: desde la derecha (pienso por
ejemplo en el libro de Pareto, Trasformazione de lia democrazia, 1920,5 verda-
dero arquetipo de una larga e ininterrumpida serie de'lamentaciones sobre la
crisis de la civilización), la democracia se ha transformado en un régimen
semi-anárquico que tendrá como consecuencia la "destrucción" del Estado;
desde la izquierda (pienso por ejemplo en un libro como el de Johannes Agnoli,
Die Transformationen der Democratie, 1967, típica expresión de la crítica
extraparlamentaria), la democracia parlamentaria se está transformando cada
vez más en un régimen autocrático. Me parece más útil para nuestro objetivo
concentrar nuestra reflexión en la diferencia entre los ideales democráticos y la
"democracia real" (uso esta expresión en el mismo sentido en el que se habla
de "socialismo real"), que en la transformación. No hace muchos días un
interlocutor me recordó las palabras conclusivas que Pasternak hace decir a
Gordon, el amigo del doctor Zivago: "Muchas veces ha sucedido en la historia.
Lo que fue concebido como noble y elevado se ha vuelto una cruda realidad,
así Grecia se volvió Roma, la Ilustración rusa se convirtió en la Revolución
rusa," 6 De la misma manera agrego, el pensamiento liberal y democrático
de Locke, Rousseau, Tocqueville, Bentham, John Stuart Mili, se volvió la
acción de... (pongan ustedes el nombre que les parezca, no tendrán dificultad
en encontrar más de uno). Precisamente es de esta "cruda realidad" y no de
lo que fue concebido como "noble y elevado" que debemos hablar o, si ustedes
quieren, del contraste entre lo que había sido prometido y lo que se realizó
efectivamente.
Señalo seis de estas falsas promesas.
5
V. Pareto, Trasformazione della democrazia, Corbaccio, Milán, 1920, que es una recopila-
ción de artículos publicados en la Rivista di Milano entre mayo y julio de 1920. El libro de
Agnoli, aparecido en 1967, fue traducido al italiano por Feltrínelli, Milán, 1969.
6
Boris L. Pasternak, II dottor Zivago, Feltrínelli, Milán, 1977, p. 673.
4 . EL NACIMIENTO DE LA SOCIEDAD PLURALISTA
La democracia nació de una concepción individualista de la sociedad, es decir,

de una concepción por la cual, contrariamente a la concepción orgánica
dominante en la Antigüedad y en la Edad Media según la cual el todo es
primero que las partes, la sociedad, toda forma de sociedad, especialmente la
sociedad política, es un producto artificial de la voluntad de los individuos. Los
tres sucesos que caracterizan la filosofía social de la época moderna y que
confluyeron en la formación de la concepción individualista de la sociedad
y del Estado y en la disolución de la concepción orgánica son: a) el contrac -
tualismo del siglo XVII y XVIH, que parte de la hipótesis de que antes de la
sociedad civil existe el Estado de naturaleza, en el que los soberanos son los
individuos libres e iguales, los cuales se ponen de acuerdo para dar vida a un
poder común que tiene ía función de garantizar la vida y la libertad de estos
individuos (además de su propiedad); b) el nacimiento de la economía política,
o sea, de un análisis de la sociedad y de las relaciones sociales cuyo sujeto
es una vez más el individuo, el homo oeconomicus, y no el zón politikón de la
tradición, que no es considerado por sá mismo, sino sólo como miembro de una
comunidad, el individuo específico que, de acuerdo con'Adam Smith, "persi-
guiendo el interés propio, frecuentemente promueve el interés social de manera
más eficaz que lo que pretendía realmente promover" (por lo demás es cono-
cida la reciente interpretación de Macpherson, de que el Estado de naturaleza
de Hobbes y de Locke es una prefiguración de la sociedad de mercado);' c) la
filosofía utilitarista, de Bentham a Mili, según la cual el único criterio para
fundamentar una ética objetiva y, por tanto, para distinguir el bien del mal
sin recurrir a conceptos vagos como "naturaleza" o cosas por el estilo, es el
de partir de consideraciones de condiciones esencialmente individuales, como
el placer y el dolor, y de resolver el problema tradicional del bien común en
la suma de los bienes individuales o, de acuerdo con la fórmula de Bentham.
en la felicidad del mayor número.
Partiendo de la hipótesis del individuo soberano que, al ponerse de acuerdo

con otros individuos igualmente soberanos, crea la sociedad política, la doctrina
democrática había ideado un Estado sin cuerpos intermedios, característicos
de la sociedad corporativa de las ciudades medievales y del Estado estamental
o de órdenes anteriores a la afirmación de las monarquías absolutas, una
sociedad política en la que, entre el pueblo soberano, compuesto por muchos
individuos (un voto por cabeza) y sus representantes, no existiesen las sociedades
particulares criticadas por Rousseau y privadas de autoridad por la Ley Le
Chapelier (abrogada en Francia solamente en 1887). Lo que ha sucedido en
los Estados democráticos es exactamente lo opuesto: los grupos se han vuelto
cada vez más los sujetos políticamente pertinentes, las grandes organizaciones,
7
Me refiero al famoso libro de C. B. Macpherson, The Political Theory of Possesive Indivi-
dualism, Clarendon Press, Oxford, 1962.
las asociaciones de la más diferente naturaleza, los sindicatos de las más di-
versas actividades, los partidos de las más diferentes ideologías y, cada vez
menos, los individuos. No son los individuos sino los grupos los protagonistas
de la vida política en una sociedad democrática, en la que ya no hay un solo
soberano, ni el pueblo o la nación, compuesto por individuos que adquirieron
el Derecho de participar directa o indirectamente en el gobierno, el pueblo
como unidad ideal (o mística), sino el pueblo dividido objetivamente en grupos
contrapuestos, en competencia entre ellos, con su autonomía relativa con
respecto al gobierno central (autonomía que los individuos específicos perdieron
y que jamás han recuperado más que en un modelo ideal de gobierno demo-
crático que siempre ha sido refutado por los hechos).
El modelo ideal de la sociedad democrática era el de una sociedad centrípeta.
La realidad que tenemos ante nosotros es la de una sociedad centrífuga, que
no tiene un solo centro de poder (la voluntad general de Rousseau), sino
muchos, y merece el nombre, en el que concuerdan los estudiosos de la polí-
tica, de sociedad policéntrica o poliárquica (o en términos más fuertes pero
no por ello menos apropiados, policrática). El modelo del Estado democrático
basado en la soberanía popular, que fue ideado a imagen y semejanza de la
soberanía del príncipe, fue el modelo de una sociedad monista. La sociedad
real que subyace en los gobiernos democráticos es pluralista.
5. L A REIVINDICACIÓN DE LOS INTERESES
De esta primera transformación (primera porque se refiere a la distribución

del poder) deriva la segunda referente a la representación. La democracia
moderna, nacida como democracia representativa, en contraposición a la
democracia de los antiguos, debería haber sido caracterizada por la represen-
tación política, es decir, por una forma de representación en la que el repre-
sentante, al haber sido llamado a velar por los intereses de la nación, no
puede ser sometido a un mandato obligatorio. El principio en el que se basa
la representación política es exactamente la antítesis de aquél en el que se
fundamenta la representación de los intereses, en la que el representante, al
tener que velar por los intereses particulares del representado, está sometido
a un mandato obligatorio (precisamente el del contrato del Derecho privado
que prevé, la revocación por exceso de mandato). Uno de los debates más
célebres e históricamente significativos que se desarrollaron en la Asamblea
constituyente francesa, de la que nació la Constitución de 1791, fue el que
contempló el triunfo de quienes sostuvieron que el diputado, una vez elegido,
se convertía en el representante de la nación y ya no podía ser considerado
el representante de los electores: en cuanto tal no estaba obligado por ningún
mandato. El mandato libre fue una prerrogativa del rey quien, convocando
a los Estados Generales, pretendió que los delegados de las órdenes no fuesen
enviados a la Asamblea con pouvoirs restrictifs.* El mandato libre, expresión

incuestionable de la soberanía, fue transferido de la soberanía del rey a la
soberanía de la asamblea elegida por el pueblo. Desde entonces, la prohibición
de mandato imperativo se transformó en una regla constante de todas las
constituciones de democracia representativa; la defensa de la representación
política siempre ha encontrado seguidores convencidos entre los partidarios
de la democracia representativa en contra de los intentos de sustituirla o de
vincularla con la representación de los intereses.
Jamás una norma constitucional ha sido tan violada oomo la prohibición
de mandato imperativo; jamás un principio ha sido tan menospreciado como
el de la representación política. Pero en una sociedad compuesta por grupos
relativamente autónomos, que luchan por la supremacía para hacer valer sus
intereses en contra de otros grupos, tal norma, tal principio, ¿hubiera podido
ser realizado? Por encima del hecho de que cada grupo tiende a identificar los
intereses nacionales con los intereses del propio grupo ¿existe algún criterio
general que permita distinguir el interés general del interés particular de este
o de aquel grupo, o de la combinación de intereses particulares de grupos
que se ponen de acuerdo entre ellos en detrimento de otros? Quien representa
intereses particulares tiene siempre un mandato imperativo. ¿Dónde podemos
encontrar un representante que no represente intereses particulares? La res-
puesta es obvia, no lo vamos a encontrar en los sindicatos de los cuales depende
la estipulación de los convenios, como los acuerdos nacionales sobre la orga-
nización y el costo del trabajo, que tienen una gran importancia política. ¿En
el Parlamento? ¿Pero qué es lo que representa la disciplina de partido si no
una abierta violación de la prohibición de mandato imperativo? Aquellos que
a veces huyen de la disciplina de partido aprovechando el voto secreto ¿no
han sido calificados como "francotiradores", es decir, como reprobos expuestos
a la censura pública? Además de todo, la prohibición de mandato imperativo
es una regla sin sanción. Más aún, la única sanción que teme el diputado,
cuya reelección depende del apoyo del partido, es la que deriva de la transgre-
sión de la regla opuesta que le impone considerarse obligado por el mandato
que recibió del propio partido.
Una prueba de la reivindicación, diría definitiva, de la representación de los
intereses sobre la representación política, es el tipo de relación que se ha
instaurado en la mayor parte de los Estados democráticos europeos, entre los
grandes grupos de intereses contrapuestos (representantes de los industriales
y de los obreros respectivamente) y el Parlamento, una relación que ha dado
lugar a un nuevo tipo de sistema social que ha sido denominado, bien o mal,
neocorporativo.9 Tal sistema está caracterizado por una relación triangular
8
Para una documentación más amplia ver: P. Violante, Lo spazio della rappresentanza,
Francia 1788-1789, Mozzone, Palermo, 1981.
9
En particular me refiero al debate que se está desarrollando con. creciente intensidad en
en la que el gobierno, representante de los intereses nacionales (teóricamente),

interviene únicamente como mediador entre las partes sociales y, a lo más,
como arbitro (generalmente impotente) del respeto de los acuerdos. Aquellos
que elaboraron, hace diez años aproximadamente, este modelo, que hoy está
en el centro de la discusión, sobre las transformaciones de la democracia, de-
finieron la sociedad neocorporativa como una forma de solución de los conflic-
tos sociales que utiliza un procedimiento, el del acuerdo entre las grandes
organizaciones, que no tiene nada que ver con la representación politica, y
que, en cambio, es .una típica expresión de la representación de intereses.
6. PERSISTENCIA DE LAS OLIGARQUÍAS
Considero en tercer lugar, como una falsa promesa, la derrota del poder oli-
gárquico. No tengo necesidad de insistir en el particular porque es un tema
muy tratado y poco controvertido, por lo menos desde que a finales del siglo
pasado Gaetano Mosca expuso la teoría de la clase política que fue llamada,
gracias a Pareto, teoría de las élites. £1 principio fundamental del pensamiento
democrático siempre ha sido la libertad entendida como autonomía, es decir,
como capacidad de legislar para si mismo, de acuerdo con la famosa definición
de Rousseau, que debería tener como consecuencia la plena identificación
entre quien pone y quien recibe una regla de conducta y, por tanto, la elimi-
nación de la tradicional distinción, en la que se apoya todo el pensamiento
político, entre gobernados y gobernantes. La democracia representativa, que
es la única forma de democracia existente y practicable, es en sí misma la
renuncia al principio de la libertad como autonomía. Es pueril la hipótesis
de que la futura computocracia, como Tía sido llamada, permita el ejercicio de
la democracia directa, es decir, que dé a cada ciudadano la posibilidad de tras-
mitir su voto a un cerebro electrónico. A juzgar por las leyes que son pro-
mulgadas cada año en Italia, el buen ciudadano debería ser llamado a mani-
festar su voto por lo menos una vez al día. El exceso de participación, que
produce el fenómeno que Dahrendorf llamó, desaprobándolo, del ciudadano
total, puede tener como efecto la saturación de la política y el aumento de la
apatía electoral.10 El precio que se debe pagar por el compromiso de pocos es
frecuentemente la indiferencia de muchos. Nada es más peligroso para la
democracia que el exceso de democracia.
Naturalmente la presencia de élites en el poder no borra la diferencia entre
regímenes democráticos y regímenes autocráticos. Esto lo sabía Mosca, que era
Italia alrededor de las tesis de Ph. Schmitter, sobre el cual puede verse la antología La societá
neo-corporativa, a cargo de M. Maraffi, 11 Mulino, Bolonia, 1981, y el libro a dos manos
de L. Bordogna y G. Provasi, Politica, economía e rappresentanza dégli interessi, 11 Mulino,
Bolonia, 1984.
10
Me refiero a R. Dahrendorf, // cittadino totale, Centro de investigación y documentación
Luigi Einaudi, Turin, 1977, pp. 55-59.
un conservador y que se autodefmía liberal, pero no democrático, quien ideó

una compleja tipología de las formas de gobierno con el objeto de mostrar
que, aunque jamás están ausentes las oligarquías del poder, las diversas formas
de gobierno se distinguen en su diferente formación y organización. Ya que
comencé con una definición fundamentalmente procesal de la democracia, no
puedo olvidar que uno de los partidarios de esta interpretación, Joseph Schum-
peter, captó perfectamente el sentido cuando sostuvo que la característica de
un gobierno democrático no es la ausencia de élites sino la presencia de mu-
chas élites que compiten entre ellas por la conquista del "'oto popular. En el
reciente libro de Macpherson The Lije and Times of Liberal Democracy,11 se
distinguen cuatro fases en el desarrollo de la democracia desde el siglo pasado
hasta hoy: la etapa actual, que es definida "democracia de equilibrio", corres-
ponde a la definición de Schumpeter. Un elitista italiano, intérprete de Mosca
y Pareto, distinguió en forma sintética y, a mi parecer incisiva, las élites que
se imponen de las que se proponen.12
7. E L ESPACIO LIMITADO
Si la democracia no ha logrado derrotar totalmente al poder oligárquico, mu-

cho menos ha conseguido ocupar todos los espacios en los que se ejerce un
poder que toma decisiones obligatorias para un completo grupo social. Al
llegar a este punto la distinción que entra en juego ya no es aquella entre
poder de pocos o de muchos, sino aquella entre poder ascendente y poder
descendente. En este sentido se podría hablar más de incongruencia qué de
falta de realización, ya que la democracia moderna nació como método
de legitimación y de control de las decisiones políticas en sentido estricto, o de
"gobierno" propiamente dicho, tanto nacional como local, donde el individuo
es tomado en consideración en su papel general de ciudadano y no en la mul-
tiplicidad de sus papeles específicos de feligrés de una iglesia, de trabajador,
de estudiante, de soldado, de consumidor, de enfermo, etc. Después de la
conquista del sufragio universal, si todavía se puede hablar de una ampliación
del proceso de democratización, dicha ampliación se debería manifestar, no
tanto en el paso de la democracia representativa a la democracia directa, como
se suele considerar, cuanto en el paso de la democracia política a la demo-
cracia social, no tanto en la respuesta a la pregunta ¿quién vota? como en
la contestación a la interrogante ¿dónde vota? En otras palabras, cuando se
desea conocer si se ha dado un desarrollo de la democracia en un determinado
país se deberla investigar si aumentó o no el número de quienes tienen dere-
11
C. B. Macpherson, The Life and Times of dberal Democracy, Oxford University Press,
Oxford, 1977.
12
Me refiero al libro de E. Burzio, Essenza e attualitá del liberalismo, Utet, Tuiin, 1945,
p. 19.
22 ÉL FUTURO DE LA DEMOCRACIA
cho a participar en las decisiones que les atañen, sino los espacios en los que
pueden ejercer ese derecho. Hasta que los dos grandes bloques de poder
que existen en lo alto de las sociedades avanzadas, la empresa y el aparato
administrativo, no sean afectados por el proceso de democratización —suspendo
el juicio si esto sea, además de posible, deseable—, el proceso de democrati-
zación no podrá considerarse realizado plenamente.
Sin embargo, me parece interesante observar que en algunos de estos espa-
cios no políticos (en el sentido tradicional de la palabra), por ejemplo en la
fábrica, en ocasiones se ha dado la proclamación de algunos derechos de liber-
tad en el ámbito específico del sistema de poder, a semejanza de lo que sucedió
con las declaraciones de los derechos del ciudadano con respecto al sistema del
poder político; me refiero, por ejemplo, al Estatuto de los trabajadores, que
fue promulgado en Italia en 1970, y a las propuestas que se están discutiendo
para la proclamación de una carta de los derechos del enfermo. Incluso con
respecto a las prerrogativas del ciudadano frente al Estado, la concesión de los
derechos de libertad es anterior a la de los derechos políticos. Como ya dije
cuando hablé de la relación entre el Estado liberal y el Estado democrático, la
concesión de los derechos políticos ha sido una consecuencia natural de la con-
cesión de los derechos de libertad, porque la única garantía al respeto de
los derechos de libertad está en el derecho de controlar el poder al que espera
esta garantía.
8. EL PODER INVISIBLE
La quinta falsa promesa de la democracia real, con respecto a la democracia

ideal, es la eliminación del poder invisible." A diferencia de la relación entre
democracia y poder oligárquico, relación sobre la que hay una riquísima bi-
bliografía, el tema del poder invisible hasta ahora ha sido muy poco explorado
(sobre todo porque escapa a las técnicas de investigación utilizadas habitual-
mente por los sociólogos, tales como entrevistas, sondeos de opinión, etc.).
Puede ser que yo esté influido especialmente por lo que sucede en Italia, donde
la presencia del poder invisible (mafia, camorra, logias masónicas atípicas,
servicios secretos no controlados y protegidos de los subversivos que deberían
controlar) es, permítanme la redundancia, extremadamente visible. A pesar
de todo, es un hecho que hasta ahora el más amplio examen del tema lo en-
contré en un libro de un estudioso norteamericano, Alan Wolfe, titulado The
Limits of Legitimacy,1* que dedica un capítulo bien documentado a lo que
llama el "doble Estado", doble en el sentido de que al lado de un Estado visible
13
De esto me ocupé hace algunos años en un articulo titulado "La democrazia e il potere
invisible", en Rwista italiana di scienza política, x (1980), pp. 181-20S, incluido en esta reco-
pilación (Véase p. 6).
14
A. Wolfe, The Limits of Legitimacy. Political Contradictions of Contemporary Capital-
ísm, The Free Press. New York. 1977.
existiría un Estado invisible. Es bien conocido que la democracia nació bajo la

perspectiva de erradicar para siempre de la sociedad h u m a n a el poder invisi-
ble, para dar vida a u n gobierno cuyas acciones deberían haber sido realizadas
en público "au grand jour" (para usar la expresión de Maurice Joly). 15 El mo-
delo de la democracia moderna fue la democracia de los antiguos, especial-
mente la de la pequeña ciudad de Atenas, en los momentos felices en los que
el pueblo se reunía en el Agora y tomaba libremente, a la luz del sol, sus pro-
pias decisiones después de haber escuchado los diversos puntos de vista de los
oradores? Platón para denigrarla (aunque Platón era un antidemocrático) la
llamó "teatrocracia" (palabra que no por casualidad se encuentra también en
Nietzsche). Una de las razones de la superioridad de la democracia con res
pecto a los Estados absolutos que habían reivindicado los arcana impertí, y
defendían con argumentos históricos y políticos la necesidad de que las gran-
des decisiones políticas fuesen tomadas en los gabinetes secretos, lejanos de las
miradas indiscretas del público, está basada en la convicción de que el go-
bierno democrático pudiese finalmente dar vida a la transparencia del poder,
al "poder sin máscaras".
Kant enunció e ilustró en el Apéndice de la Paz perpetua el principio fun-
damental según el cual "Todas las acciones referentes al derecho de otros
hombres cuya máxima no puede ser publicada, son injustas", 16 queriendo
decir que una acción que yo estoy obligado a mantener secreta ciertamente
es una acción no sólo injusta sino £al que si fuese publicada provocarla una
reacción que haría imposible su realización; para usar el ejemplo de Kant
¿qué Estado podría declarar públicamente, en el mismo momento en el que
estipula un tratado internacional, que no lo respetará? ¿qué funcionario puede
declarar en público que utilizará el dinero del pueblo para intereses privados?
De esta manera de plantear el problema deriva que la obligación de la pu-
blicidad de los actos gubernamentales es importante no sólo, como se dice,
para permitir al ciudadano conocer las acciones de quien detenta el poder y
en consecuencia de controlarlos, sino tambiér porque la publicidad es en sí
misma una forma de control, es un expediente que permite distinguir lo que
es lícito de lo que es ilícito. No por casualidad, la política de los arcana
impertí corre paralela a las teorías de la razón de Estado, es decir, a las teorías
para las cuales le está permitido al Estado lo que no le está permitido a los
ciudadanos privados y por tanto el Estado está obligado a actuar en secreto
para no hacer escándalo, (para dar una idea de la potencia extraordinaria
del tirano, Platón dice que solamente a éste le está permitido hacer en público
K
M. Joly, Dialogue aux enfers entre Maquiavel et Montesquieu, ou la politique de Maquiavel
au XlXsiécle par un contemporain; "chez tous les libraires", Bruselas, 1968 [Hay edición en
español con el titulo de Diálogo en el infierno entre Maquiavelo y Montesquieu, Seix Barral
Madrid].
16
I. Kant, Zum ewigen Frieden, Apéndice II, en Kleinere Schrtften zur GeschieTitsphüosophie,
Eihik und Politik, Meiner, Leipzig, 1931, p. 163.
actos escandalosos que el común de los mortales sólo realiza en los sueños). 17
Está por demás decir que el control público del poder es más necesario poi
cuanto estamos en una época en la que los instrumentos técnicos de los que
puede disponer quien detenta el poder, para conocer con precisión todo lo
que hacen los ciudadanos, ha aumentado enormemente, de hecho es prác-
ticamente ilimitado. Si manifesté algún titubeo en que la computocracia pue-
da impulsar a la democracia gobernada, no tengo ninguna duda en el servicio
que puede prestar a la democracia gobernante. El ideal del poderoso.siempre
ha sido el de ver cualquier gesto y de escuchar cualquier palabra de sus sujetos
(posiblemente sin ser visto ni escuchado): hoy este ideal está a la mano. Ningún
déspota de la Antigüedad, ningún m o n a r c a absoluto de la Edad Moderna,
aunque estuviese rodeado de mil espías, logró tener toda la información sobre
sus subditos que el más democrático de los gobiernos puede obtener del uso de
los cerebros electrónicos. La vieja pregunta que recorre toda la historia del
pensamiento político: "¿quién cuida a los cuidadores?" hoy se puede* repetir
con la siguiente interrogante: "¿quién controla a los controladores?" Si no se
logra encontrar una respuesta adecuada a esta pregunta, la democracia como
advenimiento del gobierno visible, está perdida. Más que de una falsa promesa
en este caso se trataría de una tendencia contraría a las premisas: la tendencia
ya no hacia el máximo control del poder por parte de los ciudadanos, sino,
por el contrario, hacia el máximo control de los subditos por parte del poder.
9. EL CIUDADANO NO EDUCADO
La sexta falsa promesa se refiere a la educación de la ciudadanía. En los dis-

cursos apologéticos sobre la democracia, desde hace dos siglos hasta ahora, ja-
más falta el argumento de acuerdo con el cual la única manera de hacer de
un subdito un ciudadano es la de atribuirle aquellos derechos que los escri-
tores de Derecho público del siglo pasado llamaron activae civitatis, y la edu-
cación para la democracia se desarrolla en el mismo sentido que la práctica
democrática. De acuerdo con el modelo jacobino esto no debe ser primero,
porque en primera instancia debe venir la dictadura revolucionaria y sólo
después el reino de la virtud. Pero para el buen democrático esto no debe ser
así, el reino de la virtud (que para Montesquieu constituía el principio de
la democracia contrapuesto al miedo, principio del despotismo) es la misma
democracia. La democracia no puede prescindir de la virtud, entendida como
amor a la cosa pública, pues al mismo tiempo debe promoverla, alimentarla
y fortalecerla. Uno de los fragmentos más representativos dé esta idea es el
que se encuentra en el capítulo "Sobre la mejor forma de gobierno" del libro
titulado Consideraciones sobre ¡a democracia representativa de John Stuart
17
Platón, República, 571 cd.
Mili, allí donde distingue a los ciudadanos en activos y pasivos y especifica

que en general los gobernantes prefieren a los segundos porque es más fácil
tener controlados a subditos dóciles e indiferentes, pero la democracia necesita
de los primeros. Este autor concluye que si debiesen prevalecer los ciudadanos
pasivos, con mucho gusto los gobernantes convertirían a sus subditos en un
rebaño de ovejas dedicadas únicamente a comer el pasto una al lado de la
otra (y, agregarla yo, a no lamentarse aun cuando el pasto escaseara).18 Esto
lo llevaba a proponer la ampliación del sufragio a las clases populares con
base en el argumento de que uno de los remedios contra la tiranía de la mayo-
ría está precisamente en el hacer partícipes en las elecciones — además de a las
clases pudientes que siempre constituyen una minoría de la población y tienden
por naturaleza a mirar por sus propios intereses— a las clases populares. Decía:
la participación en el voto tiene un gran valor educativo; mediante la discusión
política el obrero, cuyo trabajo es repetitivo en el estrecho horizonte de la
fábrica, logra comprender la relación entre los acontecimientos lejanos y su
interés personal, y establecer vínculos con ciudadanos diferentes de aquellos
con los que trata cotidianamente y volverse un miembro consciente de una
comunidad. 19 La educación de la ciudadanía fue uno de los temas preferidos
de la ciencia política norteamericana de los años cincuenta. Este tema fue
tocado bajo el título de "cultura política", y sobre él se escribieron ríos de
tinta que rápidamente se decoloró: entre las diversas distinciones recuerdo
aquella entre cultura de los subditos, es decir, dirigida hacia los output del
sistema, o sea, hacia los beneficios que los electores esperan obtener del sis-
tema político, y cultura participante, es decir, orientada hacia los tnput, que
es propia de los electores que se consideran potencialmente comprometidos
con la articulación de las demandas y con la formación de las decisiones.
Veamos alrededor. En las democracias más consolidadas se asiste impoten-
tes al fenómeno de la apatía política, que frecuentemente involucra a cerca
de la mitad de quienes tienen derecho al voto. Desde el punto de vista de la
cultura política éstas son personas que no están orientadas ni hacia los output
ni hacia los tnput. Simplemente están desinteresadas por lo que sucede (como
se dice en Italia con una frase afortunada) en el "palacio". Sé bien que tam-
bién se pueden dar interpretaciones benévolas de la apatía política, pero incluso
las interpretaciones más moderadas no me pueden quitar de la cabeza que
los grandes escritores democráticos sufrirían al reconocer en la renuncia a
usar el propio derecho un buen fruto de la educación de la ciudadanía. En
los regímenes democráticos como el italiano, en el que el porcentaje de votan-
tes todavía es muy alto (pero va descendiendo en cada elección), existen bue-
nas razones para creer que esté disminuyendo el voto de opinión y esté au-
18
J-S. Mili, Considerations on Representative Government, en Collected Papers ofjohn Stuart
MUÍ, University of Toronto Press, Routledge and Kegan Paul, vol. XIX, Londres, 1977, p. 406.
" Ibidem, p. 470.
mentando el voto de intercambio, para usar la terminología ascética de los

política scientist, el voto dirigido hacia los ouput, o para usar una termino-
logia más cruda, pero quizá menos mistificadora, el voto de clientela, basado
frecuentemente en la ilusión del do ut des (apoyo político a cambio de favores
personales).
De igual manera, se pueden dar interpretaciones moderadas para el voto
de intercambio, pero no puedo dejar de pensar en Tocqueville quien, en un
discurso en la Cámara de Diputados (el 27 de enero de 1848), lamentando
la degeneración de las costumbres públicas, por las que "las opiniones, los sen-
timientos, las ideas comunes son substituidas cada vez más por los intereses
particulares", se preguntaba, dirigiéndose a sus colegas, "si no hubiese aumen-
tado el número de los que votan movidos por intereses personales y si no hu-
biese disminuido el voto del que vota con base en una opinión política", y
condenaba esta tendencia como expresión de "moral baja y vulgar", de acuerdo
con la cual "quien goza de los derechos políticos considera que puede usarlos
en beneficio personal siguiendo el interés propio". 20
10. E L GOBIERNO DE LOS TÉCNICOS
Falsas promesas. Pero, ¿acaso eran promesas que se podían cumplir? Yo diría
que no. Incluso dejando a un lado la diferencia natural, que indique al inicio,
entre lo que fue concebido como "noble y elevado" y la "cruda realidad", el
proyecto democrático fue pensado para una sociedad mucho menos compleja
que la que hoy tenemos. Las promesas no fueron cumplidas debido a los
obstáculos que no fueron previstos o que sobrevinieron luego de las "trans-
formaciones" (en este caso creo que el término "transformaciones" sea co-
rrecto) de la sociedad civil. Indico tres.
Primero: conforme las sociedades pasaron de una economía familiar a una
economía de mercado, y de una economía de mercado a una economía pro-
tegida, regulada, planificada, aumentaron los problemas políticos que requirie-
ron capacidad técnica. Los problemas técnicos necesitan de expertos, de un
conjunto cada vez más grande de personal especializado. De esto ya se había
dado cuenta hace más de un siglo Saint-Simón quien era favorable al gobierno
de los científicos y no de los juristas. Con el progreso de los instrumentos de
cálculo que Saint-Simón no pudo ni remotamente imaginar, y que sólo los
expertos son capaces de usar, la exigencia del llamado gobierno de los técnicos
ha aumentado considerablemente.
La tecnocracia y la democracia son antitéticas: si el protagonista de la socie-
dad industrial es el experto, entonces quien lleva el papel principal en dicha
sociedad no puede ser el ciudadano común y corriente. La democracia se basa
20
Alexis de Tocqueville, "Discurso sobre la revolución social", en Scrittipolitici, ed. al cuidado
de N. Matteucci, vol. I, Utet, Turín, 1969, p. 271.
en la hipótesis de que todos pueden tomar decisiones sobre todo; por el con-
trario, la tecnocracia pretende que los que tomen las decisiones sean los pocos
que entienden de tales asuntos. En los tiempos de los Estados absolutos, como
dije, el vulgo debía ser alejado de los arcana impertí porque se le consideraba
demasiado ignorante; ciertamente hoy el vulgo es menos ignorante pero los
problemas que hay que resolver, como la lucha contra la inflación, el pleno
empleo, la justa distribución de la riqueza, ¿no se han vuelto cada vez más
complejos?, ¿no son estos problemas tan complicados que requieren conoci-
mientos científicos y técnicos que el hombre medio de hoy no puede tener
acceso a ellos (aunque esté más instruido)?
11. EL AUMENTO DEL APARATO
í l segundo obstáculo imprevisto y que sobrevino es el crecimiento continuo

del aparato burocrático, de un aparato de poder ordenado jerárquicamen-
te, del vértice a la base, y en consecuencia diametralmente opuesto al sistema
de poder democrático. Si consideramos el sistema político como una pirámide
bajo el supuesto de que en una sociedad existan diversos grados de poder, en
la sociedad democrática el poder fluye de la base al vértice; en una sociedad
burocrática, por el contrario, se mueve del vértice a la base.
Históricamente, el Estado democrático y el Estado burocrático están mucho
más vinculados de lo que su contraposición pueda hacer pensar. Todos los
Estados que se han vuelto más democráticos se han vuelto a su más buro-
cráticos, porque el proceso de burocratización ha sido en gran parte una con-
secuencia del proceso de democratización. La prueba está en que hoy el
desmantelamiento del Estado benefactor que ha necesitado de un aparato
burocrático que nunca antes se había conocido, esconde el propósito, no digo
de desmantelar sino de reducir, bajo límites bien precisos, el poder democrá-
tico. Es conocido el porqué jamás la democratización y la burocratización
pudieron caminar juntas; asuntos que por lo demás ya había visto Max Weber.
Cuando los que tenían el derecho de votar eran solamente los propietarios, era
natural que pidiesen al poder público que ejerciera una sola función funda-
mental, la protección de la propiedad. De aquí nació la doctrina del Estado
limitado, del Estado policía, o, como hoy se dice, del Estado mínimo, y la
configuración del Estado como asociación de los propietarios para la defensa
de aquel supremo Derecho natural que era precisamente para Locke el
Derecho de propiedad. Desde el momento en que el voto fue ampliado a los
analfabetos era inevitable que éstos pidiesen al Estado la creación de escuelas
gratuitas, y, por tanto, asumir u n gasto que era desconocido para el Estado
de las oligarquías tradicionales y de la primera oligarquía burguesa. Cuando
el derecho de votar también fue ampliado a los no propietarios, a los desposeí-
dos, a aquellos que no tenían otra propiedad más que su fuerza de trabajo,
ello trajo como consecuencia que éstos pidiesen al Estado la protección contra
la desocupación y, progresivamente, seguridad social contra las enfermedades,
contra la vejez, previsión en favor de la maternidad, vivienda barata, etc. De
esta manera ha sucedido que el Estado benefactor, el Estado social, ha sido,
guste o no guste, la respuesta a una demanda proveniente de abajo, a una
petición, en el sentido pleno de la palabra, democrática.
12. EL ESCASO RENDIMIENTO
El tercer obstáculo, está íntimamente relacionado con el tema del rendimiento

del sistema democrático en su conjunto: un problema que en estos últimos
años ha dado vida al debate sobre la llamada "ingobernabilidad" de la de-
mocracia. ¿De qué se trata? En síntesis, primero el Estado liberal y después
su ampliación, el Estado democrático, han contribuido a emancipar la sociedad
civil del sistema político. Este proceso de emancipación ha hecho que la socie-
dad civil se haya vuelto cada vez más una fuente inagotable de demandas al
gobierno, el cual para cumplir correctamente sus funciones debe responder
adecuadamente pero, ¿cómo puede el gobierno responder si las peticiones que
provienen de una sociedad libre y emancipada cada vez son más numerosas,
cada vez más inalcanzables, cada vez más costosas? He dicho que la condición
necesaria de todo gobierno democrático es la protección de las libertades civi-
les: la libertad de prensa, la libertad de reunión y de asociación, son vías por
medio de las cuales el ciudadano puede dirigirse a sus gobernantes para pedir
ventajas, beneficios, facilidades, una más equitativa distribución de la riqueza,
etcétera. La cantidad y la rapidez de estas demandas son tiles que ningún siste-
ma político, por muy eficiente que sea, es capaz de adecuarse a ellas. De aquí
deriva el llamado "sobrecargo" y la necesidad en la que se encuentra el sis-
tema político de tomar decisiones drásticas; pero una alternativa excluye a la
otra. El tomar una alternativa no satisface sino crea descontento.
Además, la rapidez con la que se presentan las demandas al gobierno por
parte de los ciudadanos, está en contraste con la lentitud de los complejos
procedimientos del sistema político democrático, por medio de los cuales la
clase política debe tomar las decisiones adecuadas. De esta manera se crea
una verdadera y propia ruptura entre el mecanismo de recepción y el de emi-
sión, el primero con un ritmo cada vez más acelerado, el segundo con uno
cada vez más lento. Precisamente, al contrario de lo que sucede en un siste-
ma autocrático que es capaz de controlar la demanda habiendo sofocado la
autonomía de la sociedad civil, y es mucho más rápido en la respuesta en
cuanto no tiene que respetar los complejos procedimientos decisionales como
los del sistema parlamentario. En conclusión, en la democracia la demanda
es fácil y la respuesta difícil; por el contrario, la autocracia tiene la capacidad
de dificultar la d e m a n d a ^ dispone de una gran facilidad para dar respuestas.
1 3 . Y SIN EMBARGO
Después de lo dicho hasta aquí, cualquiera podría esperarse u n a visión catas-

trófica del porvenir de la democracia. N a d a de esto. Con respecto a los años
comprendidos entre la primera y la segunda Guerra Mundial, que Elie
Halévy llamó la "era de los tiranos" en su famoso libro que lleva tal nombre, 2 1
en estos últimos cuarenta años el espacio de los regímenes democráticos h a
aumentado progresivamente. Ejemplo de lo antes expuesto lo podemos encon-
trar en el libro de J u a n Linz titulado La caduta dei regimi democratici,22 que
toma los datos informativos principalmente de los años posteriores a la pri-
mera Guerra Mundial, y el de Julián Santamaría, Transizione alia democrazia
nell'Europa del sud e nell'America Latina,'1''' que los toma de los años posterio-
res a la segunda. Al terminar la segunda Guerra Mundial bastaron pocos años
a Italia —diez a Alemania— p a r a derribar el Estado parlamentario; después
que la democracia fue restaurada, pasada la segunda guerra, no ha vuelto a
ser derrotada, al contrario, en algunos países fueron derrocados los gobiernos
autoritarios. Incluso en u n país con democracia no gobernante o mal gober-
nante, como Italia, la democracia no corre serios peligros, a u n q u e digo esto
con u n cierto temor.
Se comprende que hablo de los peligros internos, de los peligros que pueden
venir del extremismo de derecha o del de izquierda. En la Europa oriental,
donde los regímenes democráticos fueron sofocados al nacer y todavía no
logran nacer, la causa fue y continúa siendo externa. En mi análisis me he
ocupado de las dificultades internas de la democracia, no de las externas que
dependen de la colaboración de los diversos países en el sistema internacional.
Ahora bien, mi conclusión es que las falsas promesas y los obstáculos impre-
vistos de los que m e h e ocupado no h a n sido capaces de "transformar" u n
régimen democrático en u n régimen autocrático. La diferencia sustancial
entre unos y otros permanece. El contenido mínimo del Estado democrático
no ha decaído: garantía de los principales derechos de libertad, existencia
de varios partidos en competencia, elecciones periódicas y sufragio universal,
decisiones colectivas o concertadas (en las democracias coasociativas o en el
sistema neocorporativo) o tomadas con base en el principio de mayoría, de
cualquier manera siempre después del debate libre entre las partes o entre
los aliados de una coalición de gobierno. Existen democracias más sólidas o
menos sólidas, más vulnerables o menos vulnerables; hay diversos grados de
21
E. Halévy, L'ére des tyrannies. Etüdes sur le sodalisme et la guerre, introducción de C. Bóuglé,
Nrf. París, 1938.
22
Se trata de una recopilación de diversos ensayos a cargo de Juan Linz, publicada original-
mente en inglés, The Breakdown of Democracy. The John Hopkins University Press, Lon-
dres, 1978, y después en italiano en, II Mulino, Bolonia, 1981, en el que los tres temas funda-
mentales son el advenimiento del fascismo en Italia, Alemania y España.
25
Publicado por el Centro de Investigaciones Sociológicas de Madrid, 1981.
aproximación al modelo ideal, pero aun la más alejada del modelo no puede
ser de ninguna manera confundida con un Estado autocr ático y mucho menos
con uno totalitario.
No hablé de los peligros externos, porque el tema que se me asignó se
referia al porvenir de la democracia, no al de la humanidad, sobre el que
debo confesar que no estoy dispuesto a hacer ninguna apuesta. Parodiando el
título de nuestro congreso: "Ya comenzó el futuro", alguien con humor negro
podría preguntarse: "¿y si en cambio el futuro ya hubiese terminado?".
Pero al menos me parece que puedo hacer una constatación final, aun-
que sea un poco arriesgada- hasta ahora ninguna guerra ha estallado entre
los Estados que tienen un régimen democrático, lo que no quiere decir que los
Estados democráticos no hayan hecho guerras, sino que hasta ahora no las
han hecho entre ellos .^ He dicho, la observación es temeraria, pero espero
una réplica. ¿Tuvo razón Kant cuando proclamó como primer artículo defini-
tivo de un posible tratado para la paz perpetua que "la Constitución de todo
Estado debe ser republicana"?25 Ciertamente el concepto de "república" al que
Kant se refiere no coincide con el actual de "democracia"; pero la idea de
que la constitución interna de los Estados fuese un obstáculo para la guerra
entre ellos es una idea fuerte, fecunda, inspiradora de muchos proyectos paci-
fistas que se han presentado desde hace dos siglos, aunque no han tenido una
aplicación práctica. Las objeciones contra el principio de Kant siempre han
derivado del no haber entendido que tratándose de un principio universal,
éste tiene validez solamente si todos los Estados y no pocos o algunos asumen
la forma de gobierno requerida para el logro de la paz perpetua.
14. APELO A LOS VALORES
Para terminar, es necesario dar una respuesta a la pregunta fundamental, a

la pregunta que he oído repetir frecuentemente, sobre todo entre los jóvenes,
tan fáciles a las ilusiones como a las desilusiones: si la democracia es princi-
palmente un conjunto de reglas procesales ¿cómo creer que pueda contar con
"ciudadanos activos"? Para tener ciudadanos activos ¿no es necesario tener
ideales? Ciertamente son necesarios los ideales. Pero ¿cómo es posible que no
se den cuenta de cuáles han sido las grandes luchas ideales que produjeron
esas reglas? ¿Intentamos enumerarlas?
El primero que nos viene al encuentro por los siglos de crueles guerras de
religión es el ideal de la tolerancia. Si hoy existe la amenaza contra la paz
del mundo, ésta proviene, una vez más, del fanatismo, o sea, de la creencia
24
Esta tesis ha sido sostenida recientemente con argumentos doctrinarios e históricos por
M. W. Doyle, "Kant, Liberal Legacies and Foreign Affairs," en Philosophy and Public Affairs,
XII, 1983, pp. 205-35, 323-53.
25
I. Kant, Zum eungen Frieden, op. cit-, p. 126.
ciega en la propia verdad y en la fuerza capaz de imponerla. Es inútil dar

ejemplos, los tenemos frente a nosotros todos los días. Luego tenemos el ideal
de la no violencia: jamás he olvidado la enseñanza de Karl Popper, de acuerdo
con la cual, lo que esencialmente distingue a un gobierno democrático de
uno no democrático es que solamente en el primero los ciudadanos se pueden
deshacer de sus gobernantes sin derramamiento de sangre.26 Las frecuente-
mente chuscas reglas formales de la democracia introdujeron, por primera
vez en la historia de las técnicas de convivencia, la resolución de los conflictos
sociales sin recurrir a la violencia. Solamente allí donde las reglas son respe-
tadas el adversario ya no es un enemigo (que debe ser destruido), sino un
opositor que el día de mañana podrá tomar nuestro puesto. Tercero, el ideal
de la renovación gradual de la sociedad mediante el libre debate de las ideas
y el cambio de la mentalidad y la manera de vivir: únicamente la democracia
permite la formación y la expansión de las revoluciones silenciosas, como ha
sido en estas últimas décadas la transformación de la relación entre los sexos,
que es quizá la mayor revolución de nuestro tiempo. Por último, el ideal de la
fraternidad Qafraternitéde la Revolución francesa). Gran parte de la historia
de la humanidad es la historia de las luchas fratricidas, Hegel (y de esta ma-
nera termino con el autor con el que comencé) en sus Lecciones sobre la filo-
sofía de la historia definió la historia como un "inmenso matadero". 27 ¿Pode-
mos contradecirlo? En ningún país del mundo el método democrático puede
durar sin volverse una costumbre. ¿Pero puede volverse una costumbre sin
el reconocimiento de la fraternidad que une a todos los hombres en un des-
tino común? Un reconocimiento, tan necesario hoy, que nos volvemos cada
vez más conscientes de este destino común y deberíamos, por la poca luz de
razón que ilumina nuestro camino, actuar en consecuencia.
26
K. Popper, La societá aperta e i suoi nemici, Armando, Roma, 1973, p. 179.
27
Hegel, Lecciones sobre la filosofía de la historia, etc., op. cit., vol. I, p. 58.
II. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Y DEMOCRACIA DIRECTA
PARTO de una constatación sobre la que todos podemos estar de acuerdo: la

petición de mayor democracia, tan insistente en estos últimos años, se mani-
fiesta en la demanda de que la democracia representativa sea acompañada
e incluso sustituida por la democracia directa. La exigencia no es nueva; como
se sabe, ya la había hecho el padre de la democracia moderna Jean-Jacques
Rousseau cuando dijo que 'la soberanía no puede ser representada" y por
tanto "El pueblo inglés cree ser libre: está muy equivocado; lo es solamente
durante la elección de los miembros del Parlamento; pero tan pronto como
son elegidos, vuelve a ser esclavo, no es nada. "28
Pero Rousseau estaba convencido de que "no ha existido ni existirá jamás
•verdadera democracia", porque necesita de muchas condiciones que son difíciles
de reunir, en primer lugar un Estado muy pequeño, "en donde se pueda reunir
el pueblo y en donde cada ciudadano pueda sin dificultad conocer a los de-
más"; en segundo lugar "una gran sencillez de costumbres que prevenga o
resuelva con anticipación la multitud de negocios y de deliberaciones espino-
sas"; luego "mucha igualdad en los rangos y en las fortunas"; y, por último,
"poco o ningún lujo" (de lo que se podría deducir que no es Marx sino
Rousseau el inspirador de la política de "austeridad"). Recuerden la conclusión:
"Si hubiera un pueblo de dioses, se gobernaría democráticamente. Un gobierno
tan perfecto no conviene a los hombres." 29
Aunque hayan transcurrido más de dos siglos —¡y qué siglos!, nada menos
los siglos de las revoluciones liberales y socialistas, los siglos que por primera
vez dieron a los pueblos la ilusión de estar destinados a las "magníficas y pro-
gresivas fortunas"— no nos hemos vuelto dioses; permanecemos hombres. Los
Estados se han vuelto cada vez más grandes y populosos, en los que ningún
ciudadano es capaz de conocer a todos los demás, las costumbres no son más
simples, de manera que los negocios se han multiplicado y las discusiones se
hacen día a día más espinosas, las desigualdades entre las fortunas no sólo no
han disminuido sino que se han vuelto, en los Estados que se dicen democrá-
ticos, aunque no en el sentido roussoniano de la palabra, cada vez más grandes,
y de cualquier manera siguen siendo insultantes, y el lujo que según Rousseau
"corrompe tanto al rico como al pobre, al uno por la posesión y al otro por
la codicia",'0 no ha desaparecido (tan es verdad que entre las demandas inten-
cionalmente provocadoras, pero no extravagantes, de algunos grupos subver-
sivos está también la del derecho al lujo).
28
Contrato social, III, 15.
29
Ibidem, III, 4.
'« ídem.
32
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA SS
¿Entonces la demanda de una ampliación de la democracia representativa

y de la institución de la democracia directa es insensata? Considero que no.
Pero para poder responder a esta pregunta es necesario precisar los términos
de la cuestión.
Si por democracia directa se entiende estrictamente la participación de todos
los ciudadanos en todas las decisiones que le atañen, ciertamente la propuesta
es insensata. Es materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades
cada vez mas complejas como las sociedades industriales modernas; y es, desde
el punto de vista del desarrollo ético e intelectual de la humanidad, indeseable.
En los escritos de juventud, Marx indicó como meta del desarrollo civil de
la humanidad al hombre total; pero el individuo roussonrano, llamado a
participar desde la mañana hasta la noche para ejercer sus deberes de ciuda-
dano, no seria el hombre total sino el ciudadano total (como fue llamado
con evidentes intenciones polémicas por Dahrendorf).51 Observando con aten-
ción, el ciudadano total no es más que la otra cara, igualmente peligrosa, del
Estado total. No por casualidad la democracia roussoniana frecuentemente
ha sido interpretada como la democracia totalitaria en oposición a la demo-
cracia liberal.
El ciudadano total y el Estado total son dos caras de la misma moneda,
porque tienen en común, aunque considerada la una desde el punto de vista
del pueblo, y la otra desde el punto de vista del príncipe, el mismo principio:
"todo es política", es decir, la reducción de todos los intereses humanos a los
intereses de la polis, la politización integral del hombre, la resolución del
hombre en el ciudadano, la eliminación completa de la esfera privada en la
esfera pública.
No creo que haya alguien que invocando la democracia directa pretenda
presentar una exigencia de este tipo. Marx no pensó en una democracia directa
de este tipo cuando veía en el ejercicio del poder de los comuneros de París
el inicio de una organización estatal diferente de la del Estado representativo
(y con mayor razón del Estado bónapartista), aunque la particular experiencia
de la revolución parisina, limitada en el tiempo y en el espacio, podía desper-
tar la ilusión de la posible aplicación, aun en tiempos normales, de esa movili-
zación continua y emotiva que es posible, más aún, necesaria, en tiempos de
transformación revolucionaria de la sociedad. (Quizás al único tipo humano al
que le quede el calificativo de ciudadano total es al revolucionario; pero las
revoluciones no se hacen aplicando las reglas del juego democrático). Entonces,
cuando se enuncia la fórmula "de la democracia representativa a la demo-
cracia directa" en realidad, ¿qué cosa se pide? Las fórmulas políticas tienen
*' R. Dahrendorf, Cittadini e partecipazione: al di la della democracia rappresentativa?, en
II cütadtno totale, Centro de Investigaciones y Documentación Lüigi Einaudi, Turín, 1977,
pp 33-59: "Las sociedades se vuelven ingobernables, si los sectores que lis componen rechazan el
gobierno en nombre de los derechos de participación, y esto a su vez no puede dejar de influir
en la capacidad de sobrevivencia, aquí está la paradoja del ciudadano total" (p. 56).
54 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA
la misión de indicar una dirección ideal, y son más idóneas a suscitar ciertas
emociones que a palpar ciertas realidades (poco importa que sean presentadas
en términos ambiguos y vagos).
Es tarea de la crítica teórica señalar y denunciar las soluciones meramente
verbales, transformar una fórmula en realidad, en una propuesta operativa,
distinguir la conmoción de los efectos del contenido real. Si no soy demasiado
pretencioso, éste es el trabajo que me propongo hacer en las siguientes páginas.
Comienzo por la democracia representativa. La primera equivocación de
la que debemos liberarnos es que "democracia representativa" signifique lo
mismo que "Estado parlamentario". Propongo, inmediatamente, este tema de
discusión porque muchos creen haber criticado la democracia representativa
cuando han criticado al Estado parlamentario. Yo mismo me di cuenta de
esto en la discusión que, no sólo por escrito sino también en forma verbal
(en decenas de mesas redondas), siguió a mis artículos sobre democracia y
socialismo, cuando descubrí que casi siempre se daba por entendido que cuando
alguien criticaba al Estado parlamentario era como si criticara también la
democracia representativa.
En términos generales la expresión "democracia representativa" quiere decir
que las deliberaciones colectivas, es decir, las deliberaciones que involucran
a toda la colectividad, no son tomadas directamente por quienes forman
parte de ella, sino por personas elegidas para este fin; eso es todo. El Estado
parlamentario es una aplicación particular, si bien importantísima desde el
punto de vista histórico, del principio de representación, o sea, es el Estado en
el que el órgano central es representativo (o por lo menos central, en prin-
cipio, aunque no siempre de hecho). A dicho órgano llegan las instancias
y de él parten las decisiones colectivas fundamentales. Tal órgano es el Parla-
mento. Todos saben que una república presidencial como los Estados Unidos
que no es un Estado parlamentario también es, en términos generales, un
Estado representativo.
Hoy no existe ningún Estado representativo en el que el principio de la
representación se concentre solamente en el Parlamento: los Estados que hoy
acostumbramos llamar representativos son tales porque el principio de repre-
sentación se ha extendido también a otras muchas instancias donde se llevan
al cabo deliberaciones colectivas, como son los municipios, las provincias y, en
Italia, también las regiones.*
En otras palabras, un Estado representativo es un Estado en el que las prin-
cipales deliberaciones políticas son realizadas por los representantes elegidos
—no importa si los órganos donde se efectúan tales deliberaciones sean el
Parlamento—, el presidente de la república, el Parlamento junto con los
onsejos regionales,** etc.
* Entidades locales.
** Parlamentos locales.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA 35
Del mismo modo que no todo Estado representativo es un Estado parlamen-

tario, así también el Estado parlamentario puede no ser una democracia
representativa. Si por democracia entendemos, como debemos entender, un
régimen en el que todos los ciudadanos adultos tienen derechos políticos,
donde, en pocas palabras, existe el sufragio universal, sabemos que histórica-
mente los Parlamentos se dieron antes de la ampliación del sufragio y, por
tanto, durante mucho tiempo existieron Estados parlamentarios que eran repre-
sentativos, pero no democráticos. Llamo la atención sobre el hecho de que en
la expresión "democracia representativa" hay que dar importancia tanto al
adjetivo como al sustantivo. Es verdad que no toda forma de democracia es
representativa (de ahí la insistencia en la democracia directa), pero también
es cierto que no todo Estado representativo es democrático por el sólo hecho de
ser representativo: por ello la insistencia en el hecho de que la crítica contra
el Estado parlamentario no implica la crítica contra la democracia represen-
tativa, ya que si es verdad que toda democracia es representativa, igualmente
es cierto que no todo Estado representativo fue y es en principio una demo-
cracia.
Doy un paso adelante. Terminé de decir que la crítica contra el Estado
parlamentario no implica la crítica a la democracia representativa, ahora
debo agregar que no toda crítica contra la democracia representativa lleva
directamente a la democracia directa. Llegando a este punto el discurso se
vuelve un poco más complicado y me veo obligado a simplificarlo a riesgo de
hacerlo banal. La complicación deriva del hecho de que cuando digo que entre
dos personas o entre una persona y un grupo de personas existe una relación
de representación, esta expresión puede ser entendida de muchas maneras.
Los escritos jurídicos, sociológicos y políticos sobre el concepto, o mejor dicho
sobre el término "representación" son tan numerosos que si quisiéramos hacer
una relación de ellos, aunque fuera en forma general, debería escribir toda una
monografía.32 Para dar a ustedes solamente una idea del enredo en el que
se cae cada vez que se trata de entender o hacer entender qué cosa está detrás
de la relación de representación entre A y B, voy a exponer el siguiente ejemplo:
decir que el papa es el representante de Dios en la Tierra no es lo mismo
que decir que el señor Cárter representa al pueblo de los Estados Unidos, o decir
que el señor Rossi representa una compañía de productos médicos, no es lo
mismo que decir que el señor diputado Bianchi representa un partido en el
Parlamento.
Afortunadamente por ahora sólo nos interesa esta última acepción; aunque
incluso esta acepción está llena de trampas. Baste decir que el debate secular
sobre la representación política está dominado al menos por dos temas que
42
Para una buena información remito al lector al término "Rappresentanza política" (redac-
tado por M. Cotta) en el Dizionario di política, Utet, Turín, 1983, pp. 954-59 y a los autores
que allí se citan.
dividen los ánimos y llevan a propuestas políticas contradictorias. El primer .

tema se refiere a los poderes del representante, el segundo al contenido de la
representación. En términos simples se acostumbra decir que el problema
de la representación puede tener diversas soluciones de acuerdo con las diver-
sas respuestas que, una vez que nos hemos puesto de acuerdo que A debe
representar a B, se den a las preguntas: "¿cómo lo representa?" y "¿qué cosa
representa?" Son conocidas las respuestas más comunes a estas dos preguntas.
A la primera: A puede representar a B como delegado o como fiduciario. Si
A es un delegado, es simple y sencillamente un portavoz, un nuncio, un legado,
un medio, de sus representados, y por tanto su mandato es extremadamente
limitado y revocable ad nutum. Si en cambio A es un fiduciario, tiene el poder
de actuar con cierta libertad en nombre y por cuenta de los representados,
en cuanto goza de su confianza, y puede interpretar a discreción los intereses
de ellos. En este segundo caso se dice que A representa a B sin obligación de
mandato; en el lenguaje constitucional ya consolidado se dice que entre A y„B
no existe un mandato imperativo. Para la segunda pregunta ("qué cosa")
también se pueden dar dos respuestas: A representa a B con respecto a sus
intereses generales como ciudadano, o bien respecto a sus intereses particulares,
por ejemplo, como obrero, como comerciante, como profesionista, etc. Debe
hacerse notar que la diferencia sobre el "qué cosa" repercute también en la
diferencia sobre el "quién".
Si el representante es llamado a representar los intereses generales del repre-
sentado no es necesario que pertenezca a su misma profesión; se sabe que en
la mayor parte de los sistemas representativos se ha formado una categoría
profesional específica de representantes, el oficio de políticos de profesión. En
cambio, cuando el representante es llamado a representar los intereses especí-
ficos de una cierta rama de actividad normalmente él pertenece a la misma
profesión de los representados, por ello sólo el obrero puede representar eficaz-
mente a los obreros, el médico a los médicos, el profesor a los profesores, el
estudiante a los estudiantes, etc.
Pienso que no se les ha escapado a ustedes la relación que existe, por una
parte, entre la figura del representante como delegado y la de la represen-
tación de los intereses particulares y, por la otra, entre la figura del repre-
sentante como fiduciario y la representación de los intereses generales. Nor-
malmente las dos cosas van juntas. Pongo un ejemplo que conocemos muchos
de nosotros: el movimiento estudiantil. Las luchas estudiantiles hicieron volar
por los aires sus propios organismos representativos porque los representantes
eran fiduciarios y no delegados, e impusieron mediante asambleas el principio
de mandato imperativo. Al mismo tiempo quedaba claro que se trataba de
una representación orgánica, es decir, de intereses particulares. Se trata de la
representación en la que el representante debe pertenecer al mismo oficio
del representado.
En cambio, lo contrarío sucede en la representación política de la mayor

parte de los Estados que se rigen por el sistema representativo: con respecto
al "quién", lo que caracteriza a una democracia representativa es que el repre-
sentante sea un fiduciario y no un delegado; con respecto al "qué cosa", que
dicho fiduciario representará los intereses generales y no los intereses particu-
lares (precisamente, porque representa intereses generales y no intereses par-
ticulares de sus electores, rige el principio de la prohibición del mandato
imperativo).
Considero que con esto me pongo en condiciones de poder precisar en qué
acepción del término "representación" se dice que un sistema es representativo
y se habla normalmente de democracia representativa: las democracias repre-
sentativas que nosotros conocemos son democracias en las que por representante
se entiende una persona que tiene las siguientes características: a) en cuanto
goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez elegido ya no es responsable
frente a sus electores y en consecuencia no es revocable; b) no es responsable di-
rectamente frente a sus electores, precisamente porque él está llamado a tutelar
los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de
esta o aquella profesión.
Quien conoce un poco la historia de la disputa secular en favor y en contra
del sistema representativo sabe muy bien que los temas en discusión son sobre
todo estos dos. Ambos son temas que pertenecen a la tradición del pensamiento
socialista, o mejor dicho, a la concepción de la democracia que ha venido
elaborando el pensamiento socialista en contra de la democracia representativa,
considerada como la ideología de la burguesía más avanzada, como la ideo-
logía "burguesa" de la democracia. De los dos temas, el primero, es decir, la
demanda de la revocación del mandato por parte de los electores con base en
la crítica a la prohibición del mandato imperativo, es propio del pensamiento
político marxista: como todos saben, fue Marx quien quiso dar particular
importancia al hecho de que la Comuna de París "estuvo compuesta por conse-
jeros municipales elegidos por sufragio universal en los diversos cargos de París,
responsables y revocables en cualquier momento" (La guerra civil en Francia,
en II partito e l'internazionale, Edizioni Rinascita, 1948, P. 178).
El principio fue retomado y confirmado por Lenin, comenzando por El
Estado y la revolución, y luego trascendió como normativo en las diversas
constituciones soviéticas. El articulo 15 de la actual Constitución dice: "El
diputado tiene la obligación de informar a los electores sobre su actividad y
sobre la actividad de los soviets. El diputado que no sea digno de la confianza
de los electores puede ser removido de su cargo en cualquier momento por
decisión de la mayoría de los electores de acuerdo con las modalidades previstas
por la ley". Este principio fue trasmitido a la mayor parte de las constituciones
de las democracias populares (al contrario de lo que sucede en la mayor par-
te de las constituciones de las democracias occidentales, 'como poi ejemplo la
italiana, cuyo artículo 67 dice: "Cada miembro del Parlamento representa

a la Nación y ejerce sus funciones sin obligación de mandato").
El segundo tema referente a la representación de los intereses, también
llamada representación orgánica, fue distintivo del pensamiento socialista
inglés a finales del siglo pasado, en particular de la corriente encabezada por
el guild-socialism de Hobson y Colé, cuya propuesta principal de reforma
institucional consistió en la demanda de la desarticulación corporativa del
Estado, además de la desarticulación territorial, y la instauración de una repre-
sentación funcional, es decir, de los intereses constituidos y reconocidos, pa-
ralela a la representación territorial propia del Estado parlamentario clásico,
que tuvo en Inglaterra su patria y su centro de irradiación.
Lo que quiero subrayar es que ninguna de las dos propuestas, innovadoras
con referencia al sistema representativo clásico, transforma la democracia
representativa en democracia directa. En especial la segunda que únicamente
substituye una forma de representación por otra. También es discutible que
la representación de los intereses o funcional, aunque a veces haya sido pro-
puesta por los movimientos políticos de izquierda, sea más democrática que la
representación territorial, llevada al cabo por medio de los órganos de unión
de intereses generales como son los partidos.
En Italia no podemos olvidar que el único intento que hasta ahora se ha
hecho para sustituir la representación partidista por la representación orgánica
fue hecho, mal, con la cámara de los fascios y de las corporaciones, por el
fascismo. Por mi parte recuerdo que cuando terminó la primera guerra inme-
diatamente fueron presentadas propuestas de reforma constitucional en el
sentido de la reforma de los intereses. Dichas reformas fueron promovidas
por algunos grupos socialistas y por el partido católico: Einaudi y Ruffíni,
escritores liberales, vieron los peligros que entrañaban estas propuestas para
el desarrollo de la democracia y los derechos de libertad. (Einaudi escribió:
"Es necesario decir que nosotros, que somos contrarios a estas sedicentes
modernidades legislativas, tenemos el deber de decir claro que todas estas
representaciones de los intereses, que todos estos consejos paritarios son un
terrible regreso hacia formas medievales de representación política, hacia las
formas a las que se opusieron los parlamentos modernos mediante perfeccio-
namientos progresivos." Y agregó: "Dar a las representaciones profesionales
una función deliberante es querer poner los intereses particulares en lugar de
los intereses generales, es realizar una obra violatoria y egoísta").33
Con esto no quiero dar por admitido que nuestros parlamentos solamente
estén dedicados al interés general. Dios me guarde y me libre. Una de las
plagas de nuestro parlamentarismo, tan denunciada como poco resuelta, es la
proliferación de las llamadas "liguillas", que son precisamente el efecto del
33
L. Einaudi, "Rappresentanze di interess: n Parlamento" (1919), en Cronache economiche
e politiche di un trentennio, vol. V. Einaudi, Turín, 1961, p. 528.
predominio de los intereses particulares, de grupo, de profesión, en el peor

sentido de la palabra, corporativos. Se trata precisamente de una plaga no de
un efecto benéfico, de uno de los aspectos degenerativos de los parlamentos,
que se debería corregir y no empeorar.
El problema de la representación orgánica fue retomado durante los trabajos
de la Constituyente, pero fue resuelto con la creación de aquella especie de
limbo constitucional que es el Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo,
al que se le atribuyó una función meramente consultiva que de hecho jamás
cumplió ni después de su constitución ni después de su reciente resurrección.
Entendámonos, la representación orgánica no es en sí misma una aberración.
Hay situaciones en la> que no solamente es deseable sino inevitable. Es obvio
que un consejo técnico esté compuesto por profesores de la facultad y no por
representantes de partidos políticos. En todo caso es menos obvio que en él no
participen con iguales derechos los representantes de los estudiantes y del
personal administrativo, con la consecuencia de que el defecto no está en ser
orgánico, sino en ser muy poco orgánico. Ahora bien, un consejo técnico
universitario, como un consejo de fábrica, lleva a cabo su función y toma
decisiones en un campo bien delimitado y técnico, es decir, en un campo que
no tiene nada que ver con el general y no técnico del que deben ocuparse los
cuerpos políticos representativos. En cuanto tal la representación orgánica no
es criticable, pero si lo es la representación orgánica llevada fuera de sus
confines.
No hay nada que objetar al hecho de que en la escuela los estudiantes sean
representados por estudiantes, y que en la fábrica los obreros sean represen-
tados por obreros; pero cuando se pasa a las demarcaciones territoriales donde
los intereses en cuestión son intereses de los ciudadanos y no de este o aquel
oficio, los ciudadanos deben ser representados por ciudadanos, que no se dis-
tinguirán entre ellos por el oficio que desempeñan, sino por las diversas visiones
globales que ellos se han formado de los problemas (visiones globales que cada
uno posee no por la pertenencia a esta o aquella profesión, sino por la iden-
tificación con este o aquel movimiento político).
El instituto de la representación revocable, contrapuesto al del representante
desvinculado del mandato imperativo, está más cerca de la democracia directa.
En efecto el cordón umbilical que une al delegado con el cuerpo electoral no
está del todo roto; pero aun en este caso no se puede hablar de democracia
directa en el sentido propio de la palabra. Para que haya democracia directa
en el sentido propio de la palabra, es decir, en el sentido de que directo quiere
decir que el individuo participa en primera persona en las deliberaciones que
le atañen, es necesario, en primer lugar, que entre los individuos deliberantes
y la deliberación que lo involucra no haya ningún intermediario. Si bien el
delegado es revocable sigue siendo un intermediario, ante todo porque aunque
esté determinado por las instrucciones que recibe de la base, de hecho siempre
cuenta con una cierta libertad de movimiento y si al igual que él no la tuvieran

todos los demás que deben llegar a una deliberación colectiva, esta delibera-
ción sería imposible; en segundo lugar, porque no puede ser revocado en cual-
quier momento y sustituido por otro, sin riesgo de paralizar la negociación.
Quien actúa con base en instrucciones rígidas es el portavoz, el nuncio, el
embajador en las relaciones internacionales; pero la rigidez de las instrucciones
de ninguna manera es una característica de la acción de los cuerpos colectivos.
En todo caso es una característica de los organismos regulados en términos
jerárquicos, es decir, de aquellos organismos en el que el flujo del poder viene
de arriba hacia abajo y no de abajo hacia arriba, y por tanto mucho más
cercano a los sistemas autocráticos que a los sistemas democráticos. No por
otra cosa sino porque un superior jerárquico es capaz de dar instrucciones
rígidas al inferior con mucha más facilidad que una asamblea que puede llegar,
aunque siempre con muchas dificultades, a tomar decisiones; aunque casi
nunca logra transformar las decisiones en órdenes (y donde no hay ordenes,
sino decisiones, el mandato no es imperativo, más que en palabras).
Si bien la representación por mandato no es propiamente la democracia
directa, si se puede considerar como un punto intermedio entre la democra-
cia representativa y la democracia directa, lo que me permite repetir que entre
la democracia representativa pura y la democracia directa pura no hay, como
creen los partidarios de la democracia directa, un salto cualitativo, como si
entre una y otra hubiera un parteaguas en el que una vez que se está del otro
lado el paisaje hubiera cambiado totalmente. No; los significados históricos
de la democracia representativa y de la democracia directa son tales y tantos
que no se puede exponer el problema en términos paradójicos como si hubiera
una sola democracia representativa posible y una sola democracia directa
posible. Únicamente se puede exponer el problema del paso de una a otra por
medio de un continuum en el que es difícil decir dónde termina la primera
y dónde comienza la segunda.
Un sistema democrático caracterizado por representantes revocables es —en
cuanto presupone representantes— una forma de democracia representativa,
pero en cuanto estos representantes son revocables se acerca a la democracia
directa. Es un género anfibio del que la historia que camina por vías compli-
cadas (al contrarío de la naturaleza que, como una vez se decía, sigue siempre
el camino más breve) nos ofrece numerosos ejemplos. Precisamente debido a
que entre la forma extrema de democracia representativa y la forma extrema
de democracia directa hay un continuum de formas intermedias, un sistema de
democracia integral puede abarcar a las dos, a cada una de acuerdo con
las diversas situaciones y las diferentes necesidades, porque son, en cuanto
adaptables a diversas situaciones y a diferentes necesidades, perfectamente
compatibles entre ellas. De hecho esto implica que la democracia representativa
y la democracia directa no sean dos sistemas alternativos, en el sentido de que allí
donde existe uno no puede existir el otro, sino que son dos sistemas que
pueden integrarse recíprocamente. Se puede decir con una fórmula sintética
que en un sistema de democracia integral las dos formas de democracia son
necesarias, pero no son, consideradas en si mismas, suficientes.
Se aprecia que la democracia directa no es suficiente cuando se considera
que las instituciones de la democracia directa, en el sentido propio de la pala-
bra, son dos: la asamblea de los ciudadanos deliberantes sin intermediarios
y el referendum. Ningún sistema complejo, como es el de un Estado moderno,
puede funcionar solamente con uno o con otro; ni siquiera con ambos al
mismo tiempo.
La asamblea de los ciudadanos, la democracia que tenia en mente Rousseau,
es una institución —como por lo demás el propio Rousseau sabía muy bien—
que puede existir únicamente en una pequeña comunidad como era la del
modelo clásico por excelencia, la Atenas de los siglos V y IV, cuando los ciu-
dadanos eran unos cuantos miles y su asamblea —tomando en cuenta los
ausentes por voluntad o por fuerza— se podían reunir todos en el lugar con-
venido (en el cual —escribe Glotz— muy pocas veces se veían m£s de dos o tres
mil ciudadanos, aunque sobre las colinas donde se tenían normalmente las
asambleas ordinarias hubieran podido estar —siempre de acuerdo con Glotz —
veinticinco mil personas de pie y dieciocho mil sentadas en las bancas).
Hoy ya no hay ciudades-Estado, salvo algunos casos tan excepcionales que
en este contexto deben ser pasados por alto; aun las ciudades en los Estados
se han vuelto un poco más grandes que la Atenas de Pericles y la Ginebra de
Rousseau. Las dividimos y las estamos dividiendo en secciones. Aunque es
verdad que en el momento de la formación inicial de la participación en el
barrio o en la zona, e¿ decir, en el momento del nacimiento espontáneo de los
comités de barrio, se puede hablar correctamente de democracia directa
(efectivamente directa, pero cuantitativamente muy limitada), también es
verdad —por la tendencia natural que*caracteriza el paso de un movimiento
del statu nascenti, como dice Alberoni, a su institucionalización, de la fase
espontánea a la fase de la organización— que desde el momento en que se
prevé la legitimación y la reglamentación de la participación de la base, la
forma que ésta asume es la de la democracia representativa. Incluso los barrios
y las colonias no se gobiernan mediante asambleas de ciudadanos, sino a
través de sus representantes.
Por lo que respecta al referendum, que es la única institución de la demo-
cracia directa que se aplica concreta y efectivamente en la mayor parte de los
estados de democracia avanzada, es un expediente extraordinario para circuns-
tancias extraordinarias. Nadie puede imaginar un Estado que pueda ser gober-
nado mediante el llamado continuo al pueblo: teniendo en cuenta las leyes
que son promulgadas en nuestro país cada año, debería preverse un promedio
de una llamada al día. Excepción hecha de la hipótesis, que hasta ahora
parece de ciencia ficción, de que cada ciudadano pueda trasmitir su voto a un

cerebro electrónico con sólo oprimir u n botón en su casa. 84
Sin embargo, n o hay duda de que estamos asistiendo a la expansión del
proceso de democratización. Si tuviésemos que decir cuál es u n a de las carac-
terísticas más sobresalientes e interesantes de u n a sociedad en expansión en
términos políticos, como es la italiana, no podríamos dejar de indicar la de-
manda y el ejercicio efectivo de una siempre nueva participación. Discúlpenme
por ser u n poco esquemático, pero el flujo del poder no puede tener más
que dos direcciones: o es descendente, es decir, se mueve en dirección arriba
abajo, o ascendente, es decir, se mueve de abajo arriba. En los Estados moder-
nos un ejemplo típico del primero es el poder burocrático; ejemplo del segundo
es el poder político —donde se entiende por político el poder que se ejerce
en todos los niveles, ya sea éste local, regional, estatal— en nombre del ciu-
d a d a n o , mejor dicho, del individuo en cuanto ciudadano.
Ahora bien, lo que está sucediendo es que el proceso de democratización,
o sea, el proceso de expansión del poder ascendente, se está ampliando de
la esfera de las relaciones políticas, de las relaciones en las que el individuo
es t o m a d o en consideración en su papel de ciudadano, a la esfera de las rela-
ciones sociales, donde el individuo es t o m a d o en consideración en la diversidad
de sus status y papeles específicos, por ejemplo como padre y como hijo, como
cónyuge, como empresario y como trabajador, como maestro y como estu-
diante; y también como médico y enfermo, como oficial y como soldado, como
administrador y como administrado, como productor y como consumidor,
como gestor de servicios públicos y como usuario, etc.
En conclusión, es posible decir que si se puede hablar hoy de un proceso
de democratización, éste consiste no tanto, como erróneamente se dice, en
el paso de la democracia representativa a la democracia directa, como en el
paso de la democracia política en sentido estricto a la democracia social, o
sea, en la extensión del poder ascendente, que hasta ahora había ocupado casi
exclusivamente el campo de la g r a n sociedad política (y de las pequeñas, mi-
núsculas, con frecuencia políticamente irrelevantes, asociaciones voluntarias),
al campo de la sociedad civil en sus diversas articulaciones, desde la escuela
hasta la fábrica: hablo de escuela y de fábrica p a r a indicar simbólicamente
los lugares donde se desarrolla la mayor p a r t e de la vida de la mayoría de los
miembros de u n a sociedad moderna; y dejo a u n lado intencionalmente la
Iglesia o las iglesias, p o r q u e es u n problema que toca a la sociedad religiosa
que no es ni la sociedad política ni la sociedad civil, pero que de cualquier
m a n e r a también ella está siendo sacudida por la presión de los mismos
problemas.
34
Especialmente en Estados Unidos hay muchos escritos sobre este tema, A. Brzezmshi,
Between two Ages: American's Role m the Technocratic Age, Viking Press, Nueva York, 1970;
G. Tullock, Privates Wants in Public Means: an Économic Analysts ofthe Desnable Scope of
State Government, Basic Books, Nueva York, 1971.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA 4S
En otras palabras, podemos decir que lo que sucede hoy en referencia al

desarrollo de la democracia no puede ser interpretado como la afirmación
de un nuevo tipo de democracia, sino que debe ser entendido como la ocu-
pación por parte de formas, incluso tradicionales, de democracia, como es
la democracia representativa, de nuevos espacios, es decir, de espacios domi-
nados hasta ahora por organizaciones de tipo jerárquico o burocrático. Desde
este punto de vista creo que se debe hablar justamente de un verdadero y pro-
pio cambio en el desarrollo de las instituciones democráticas, que puede ser
resumido sintéticamente en la siguiente fórmula: de la democratización del
Estado a la democratización de la sociedad.
Si por esfera política entendemos aquel ámbito en el cual se realizan las
deliberaciones de mayor interés colectivo, entonces se comprende fácilmente
el hecho de que la democracia política se haya dado primero que'la demo-
cracia social.
Una vez conquistada la democracia política nos damos cuenta de que la
esfera política está comprendida a su vez en una esfera mucho más amplia que
es la esfera de la sociedad en su conjunto, y que no hay decisión política
que no esté condicionada o incluso determinada por lo que sucede en la so-
ciedad civil. Entonces nos percatamos de que una cosa es la democratización
del Estado, lo que sucedió generalmente con la institución de los parlamentos,
y otra cosa es la democratización de la sociedad, por ello puede darse
perfectamente un Estado democrático en una sociedad en la cual la mayor
parte de sus instituciones, la familia, la escuela, la empresa, la administración
de servicios, no sean gobernadas democráticamente. De ahí la pregunta que
caracteriza mejor que cualquier otra el momento actual que vive el desarrollo
de la democracia en los países políticamente democráticos: ¿Es posible la
sobrevivencia de un Estado democrático en una sociedad no democrática?
Esta pregunta también puede ser formulada de la siguiente manera: la demo-
cracia política ha sido y es necesaria, con el objeto de que un pueblo no caiga
bajo un régimen despótico pero, ¿es suficiente?
Para señalar este cambio ya he tenido oportunidad de decir que hasta hace
poco, cuando se quería dar una prueba del desarrollo de la democracia en
un determinado país, se tomaba como indicador la amplitud de los derechos
políticos, desde el sufragio restringido hasta el sufragio universal. Se considera-
ba como indicador principal la amplitud del derecho de participar, aunque fuese
indirectamente, en la formación de los órganos en los cuales se toman las deci-
siones políticas. Si sólo tomamos en cuenta este aspecto ya no hay posibilidades
de un mayor desarrollo, ya que el sufragio se ha ampliado también a las mu-
jeres y el límite para la edad ha sido disminuido a los dieciocho años.
Si hoy se quiere tomar un indicador del desarrollo democrático, éste ya no
puede ser el número de personas que tienen derecho de votar, sino el número
de las sedes, diferentes de las sedes políticas, en las cuales se ejerce el dere-
cho de voto. Para dar un juicio sintético pero eficaz del grado de democratiza-
ción de un determinado país, el criterio ya no debe ser el de "quién" vota, sino
el de "dónde" vota (y que quede claro que aquí entiendo "votar" como el acto
típico y más común del participar, pero de ninguna manera pretendo limitar
la participación al voto).
De ahora en adelante cuando pongamos el problema de si ha habido desarro-
llo de la democracia en Italia en estos últimos años, no tendremos que ver
si aumentó el número de los electores, sino el espacio en el que el ciudadano
puede ejercer su poder como elector. En este sentido y desde ahora se puede
considerar como una reforma democrática la que instituyó los consejos esco-
lares con la participación de los representantes de los padres. (En cambio debe
considerarse insuficiente y abortada —y precisamente abortada porque es
insuficiente— la reforma referente a las elecciones de los representantes es-
tudiantiles en los consejos universitarios.)
Sería inútil ocultar que es un proceso que apenas se inició y del que no esta-
mos en posibilidad de conocer las etapas ni la duración; no sabemos si está
destinado a seguir o a interrumpirse, si se moverá en línea recta o en línea
quebrada; existen síntomas que animan y otros que desalientan. Al lado de la
necesidad de autogobierno está el deseo de no ser gobernados y de ser dejados
en paz. El efecto del exceso de politización puede ser la reivindicación de lo
privado. La participación en muchas instancias tiene su cara opuesta en la
apatía política. El costo que se debe pagar por el compromiso de pocos
frecuentemente es la indiferencia de muchos. Al activismo de los jefes histó-
ricos o no históricos puede corresponder el conformismo de las masas.
No hay otra cosa que perjudique más el espíritu del ciudadano partici-
pante que la indiferencia de quienes cultivan su "particular". Ya lo habían
dicho los antiguos: "Consideramos a quien no participa en la vida del ciuda-
dano —indicaba Pericles en una famosa frase citada por Tucídides— no como
alguien que mire por sus propios asuntos, sino como individuo inútil."55
Rousseau lo sabía muy bien: "Tan pronto como el servicio público deja de
constituir el principal cuidado de los ciudadanos, prefiriendo prestar sus bolsas
a sus personas, el Estado está próximo a su ruina." Al respecto podemos citar
una de las frases lapidarias que lo caracterizan: "Desde que al tratarse de los
negocios del Estado, hay quien diga 'iqué me importa!' se debe contar con
que el Estado está perdido." 36
De cualquier manera, una cosa es cierta: los dos grandes bloques de poder
descendente y jerárquico en toda sociedad compleja, la gran empresa y la
administración pública, hasta ahora no han sido afectados por el proceso de
democratización; y hasta que estos dos bloques resistan la presión de las fuer-
zas que vienen de abajo, no se puede decir que la transformación democrá-
35 Tucídides, La guerra del Peloponeso, II, 40.
86
Contrato social, III, 15.
tica de la sociedad se haya realizado. Ni siquiera podemos decir que esta

transformación de hecho sea posible; solamente podemos decir que de ahora
en adelante el avance de la democracia se medirá por la conquista de los es-
pacios que hasta ahora están ocupados por los centros de poder no democrá-
tico. Son tales y de tanta importancia estos espacios que la democracia integral,
en el supuesto de que sea no solamente una meta deseable sino también po-
sible, todavía es lejana e incierta.
El cambio de perspectiva visual del Estado a la sociedad civil nos obliga
a aceptar que existen otros centros de poder además del Estado. Nuestras
sociedades no son monocráticas, sino poliárquicas. Tan es así que basta encon-
trarnos improvisadamente en las arenas movedizas del pluralismo (digo "are-
nas movedizas", porque quien se ha aventurado en estos últimos meses a entrar
en la discusión sobre el pluralismo me despertó la imagen de alguien que cada
vez que intentaba salir con la cabeza se hundía más con los pies).37
Una cosa es cierta, apenas dejamos el limitado punto de vista del sistema
político y dirigimos la mirada a la sociedad subyacente, vemos que hay centros
de poder que están dentro del Estado, pero que no se identifican inmediata-
mente con él. Al llegar a este punto es inevitable que el problema de la demo-
cracia se encuentre, o por decirlo asi, abarque al problema del pluralismo.
Es necesario hacer una advertencia inicial: en el debate actual sobre el
pluralismo se escucha decir con frecuencia que la sociedad pluralista y la socie-
dad democrática son la misma cosa y que, por tanto —como no hay necesidad
de multiplicar los entes inútiles, como en filosofía, y no sólo en los Estados
bien gobernados, como sucede en el caso italiano, donde no sólo lo provisional
es lo permanente, sino también lo superfluo es lo necesario — , el concepto
de pluralismo sirve únicamente para dar salida a las pasiones de los cultos
en las disputas bizantinas. Esto no es verdad: un lógico diría que el concepto
de democracia y el concepto de pluralismo no tienen la misma extensión. Se
puede dar perfectamente una sociedad pluralista que no sea democrática y
una sociedad democrática que no sea pluralista.
Para imaginar la primera, las ideas van inmediatamente a la sociedad feu-
dal que, históricamente, es el ejemplo más convincente de una sociedad cons-
tituida por muchos centros de poder en competencia, y por un poder central
muy débil, que no podríamos llamar propiamente Estado en el sentido mo-
derno de la palabra, es decir, en el sentido en el que el término "Estado" se
refiere a los Estados territoriales que nacen precisamente de la disolución de la
sociedad medieval. La sociedad feudal es una sociedad pluralista, pero no es
una sociedad democrática, es un conjunto de muchas oligarquías.
" Por pura curiosidad señalo que alguno de los más importantes artículos sobre el pluralismo
que aparecieron en la prensa italiana en los últimos meses de 1976 fueron recopilados en un
pequeño volumen titulado // Pluralismo, a cargo de G. Rossini, con una introducción de G.
Bodrato, Edizioni Cinque Lune, Roma, 1977.
Para definir la segunda podemos citar el ejemplo de la democracia de loS

antiguos, en la que toda la actividad pública se desarrolla en la polis, y la de-
mocracia, siendo como se ha dicho, directa, no admitía entre los dos polos
del individuo y de la sociedad algún cuerpo intermedio. Rousseau tenia en
mente la democracia de los antiguos y la democracia directa Cuando, conde-
nando a las "sociedades parciales" como nocivas para la formación de la vo-
luntad general, porque la opinión que terminaría por prevalecer sería una
opinión particular, ponía las condiciones de una democracia no pluralista, e
incluso consideraba que el pluralismo hubiera sido la ruina de la democracia.
Si los dos conceptos de democracia y de pluralismo no coinciden, la discusión
sobre la relación entre uno y otro no sólo es útil, sino que se vuelve un mo-
mento necesario si se quiere conocer el desarrollo y el retroceso del proceso
de democratización del que estamos hablando. Es un hecho que nuestras so-
ciedades, a diferencia de las antiguas polis, son sociedades con muchos
centros de poder. Por tanto es una simple consecuencia de esto el que la de-
mocracia de los modernos tenga que ver con el pluralismo a diferencia de la
democracia de los antiguos. El pluralismo antes de ser una teoría es una
situación objetiva. No es una invención de los católicos o de los comunistas
el hecho de que la sociedad italiana actual sea una sociedad pluralista, sino
que es una realidad que los católicos y los comunistas, y aun los que no son
ni católicos ni comunistas, tratan de interpretar, quizá cada uno a su manera,
y de la que tratan de prever la evolución (para no quedar atrás) o la involu-
ción (para ponerle remedio).
Por comodidad puede dividirse la sociedad italiana en los siguientes niveles:
económico, político e ideológico. No hay duda de que en todos estos niveles
se trata de una sociedad articulada en grupos diferentes y contrapuestos, entre
los cuales corren tensiones profundas, se desencadenan conflictos lacerantes y
se desarrolla un proceso constante de composición y descomposición. Existe
el pluralismo en el nivel económico allí donde todavía hay en parte una
economía de mercado, muchas empresas en competencia, un sector público
diferente del sector privado, etc.; pluralismo político porque hay muchos par-
tidos o muchos movimientos políticos que luchan entre ellos, con votos o con
otros medios, por el poder en la sociedad y en el Estado; pluralismo ideoló-
gico desde el momento en que no existe una sola doctrina de Estado, sino
diferentes corrientes de pensamiento, diversas versiones del mundo, diferentes
programas políticos que tienen una libre actividad y que dan vida a una opi-
nión pública heterogénea, variada y polifacética. Es un hecho de nuestra
actividad cotidiana que estas tres condiciones están presentes en la sociedad
italiana, al grado de que se le presentan al observador externo como excesivas.
Ahora bien, ¿qué significa que la democracia de los modernos tenga que
ver con el pluralismo? Significa que la democracia de un Estado moderno
no puede ser más que una democracia pluralista. Veamos por qué: la teoría
democrática y la teoría pluralista tienen en común el ser dos propuestas

diferentes, pero no incompatibles, más aún, pueden coincidir y completarse
contra el abuso de poder; representan dos soluciones diferentes, pero no nece-
sariamente incompatibles contra el poder excesivo. La teoría democrática
toma en consideración el poder autocrático, es decir, el poder que parte desde
arriba, y considera que la solución a este tipo de poder no pueda ser más que
el poder desde abajo. La teoría pluralista toma en consideración el poder
monocrático, es decir, el poder concentrado en una sola mano, y considera
que el remedio a este tipo de poder sea el poder distribuido.
La diversidad de estos dos remedios depende del hecho de que el poder
autocrático y el poder monocrático no son la misma cosa: de los ejemplos
citados con anterioridad, la república de Rousseau es al mismo tiempo demo-
crática y monocrática, mientras la sociedad feudal es paralelamente autocrá-
tica y policrática. Si el poder autocrático y el poder monocrático no son
la misma cosa, entonces son posibles otros dos tipos ideales de Estados: el Es-
tado que es a la vez monocrático y autocrático, cuyo ejemplo histórico más
conocido es la monarquía absoluta mediante la cual se formó el Estado mo-
derno, y el Estado que es al mismo tiempo democrático y policrático, en el
que percibo la característica de la democracia de los modernos.
En otras palabras, la democracia de los modernos es el Estado en el que
la lucha contra el abuso de poder se desarrolla en dos frentes, contra el poder
desde arriba en nombre del poder desde abajo y contra el poder concentrado
en nombre del poder distribuido. No es difícil explicar las razones objetivas
que hacen necesaria esta lucha en dos frentes. Donde es posible la democracia
directa, el Estado puede perfectamente ser gobernado por un solo centro de
poder, la asamblea de los ciudadanos. Donde no es posible la democracia
directa, a causa de la extensión del territorio, del número de habitantes y de
la multiplicidad de los problemas que deben resolverse, es necesario recurrir
a la democracia representativa. La garantía contra el abuso de poder no puede
nacer únicamente del control desde abajo, que es indirecto, sino debe contar
con el control recíproco entre los grupos que representan a los diversos in-
tereses, los cuales se expresan a su vez en diferentes movimientos políticos que
luchan entre ellos por la conquista temporal y pacífica del poder.
Como se ha dicho muchas veces, el defecto de la democracia representativa
en comparación con la democracia directa —defecto que consiste en la ten-
dencia a la formación de aquellas pequeñas oligarquías que son los comités
de partidos— no puede ser corregido más que por la existencia de una plura-
lidad de oligarquías en mutua competencia. Tanto mejor si estas pequeñas
oligarquías —a través de la democratización de la sociedad civil, mediante la
conquista de los centros de poder de dicha sociedad por parte de los individuos,
y cada vez mejores participantes, etcétera— se vuelven cada vez menos oli-
gárquicas y el poder no es solamente distribuido, sino también controlado:
El pluralismo permite darnos cuenta de una característica fundamental de

la democracia de los modernos con respecto a la de los antiguos: la libertad,
más aún lo lícito, del disenso. Esta característica fundamental de la democracia
de los modernos se basa en el principio de acuerdo con el cual el disenso,
cuando sea mantenido dentro de ciertos límites que son establecidos por las
llamadas reglas del juego, no es destructivo, sino necesario; una sociedad en
la que el disenso no esté permitido es una sociedad muerta o destinada a morir.
Entre las mil cosas que uno lee todos los días sobre estos problemas, ninguna
me ha parecido más convincente que un artículo de Franco Alberoni, publi-
cado en el Corriere della Sera el 9 de enero de 1977, titulado "Democrazia
vuol diré dissenso".* Alberoni parte de una mesa redonda trasmitida por tele-
visión en la que algunos personajes conocidos sostienen que existe un régimen
democrático cuando éste puede contar con el consenso de los coasociados, y
dice "de ninguna manera": "La democracia es un sistema político que pre-
supone el disenso. Ella requiere únicamente el consenso en un solo punto,
sobre las reglas de la contienda"; porque —explica — en occidente por demo-
cracia "se entiende un sistema político en el que no hay consenso, sino disenso,
competencia, concurrencia".
Como frecuentemente sucede cuando se reacciona contra un error, Alberoni
cayó en el error opuesto: es claro que la democracia no está caracterizada
únicamente por el disenso, sino también por el consenso (y no solamente en
las reglas del juego). Lo que quería decir Alberoni (que por lo demás se en-
tiende perfectamente) es que para que haya un régimen democrático no es
necesario un consenso unánime como pretenden tenerlo por amor o por fuerza
(¿pero un consenso obtenido por la fuerza se puede llamar consenso?) los
regímenes de democracia totalitaria, los cuales, como el mismo Alberoni
señala, en vez de dejar el derecho de oposición a quienes piensan diversa-
mente, quieren reeducarlos, de manera que se conviertan en subditos fíeles.
Para que haya democracia basta el consenso de la mayoría; pero, precisamente
el consenso de la mayoría implica que exista una minoría que disiente.
¿Qué hacemos con las personas que disienten, una vez admitido que el
consenso unánime es imposible y que allí donde se dice que existe es un con-
senso organizado, manipulado, maniobrado y, por tanto, ficticio? ¿Es el
consenso de quien —para repetir la famosa frase de Rousseau— está obligado
a ser libre? ¿Qué valor tiene el consenso donde el disenso está prohibido?
Donde no hay alternativa entre el consenso y el disenso, donde el consenso
es obligatorio y quizás premiado, y el disenso no solamente es prohibido, sino
también castigado, ¿se puede considerar que todavía es consenso o es pura y
simple aceptación pasiva del mandato del más fuerte? Si el consenso no es
libre, ¿qué diferencia hay entre el consenso y la obediencia al superior como
es dada en todo ordenamiento jerárquico? Entonces si no podemos aceptar
* 'Democracia quiere decir disenso".
el consenso unánime como una forma más perfecta de consenso, y por tanto
debemos reconocer que en un sistema basado en el consenso no puede dejar
de haber disenso, repito la pregunta ¿qué hacemos con las personas que di-
sienten? ¿Las aniquilamos o las dejamos sobrevivir?, y si las dejamos sobrevivir
¿las detenemos o las dejamos circular, las amordazamos o las dejamos hablar,
las rechazamos como desaprobadas o las dejamos entre nosotros como ciuda-
danas libres?
No se puede negar que la prueba de fuego de un régimen democrático está
en el tipo de respuesta que éste da a tales preguntas. Con ello no quiero decir
que la democracia sea un régimen en el disenso y no en el consenso; quiero
decir que, en un régimen basado en el consenso no impuesto desde arriba,
alguna forma de disenso es inevitable, y que, solamente allí donde el disenso
es libre de manifestarse, el consenso es real y que, solamente allí donde el
consenso es real, el sistema puede llamarse justamente democrático. Por esto
digo que existe una relación necesaria entre democracia y disenso, porque, lo
repito, una vez admitido que la democracia significa consenso real y no ficti-
cio, la única posibilidad que tenemos de aceptar que el consenso es real es
aceptar su contrario. Pero, ¿cómo podemos aceptarlo si lo impedimos?
Aquí no pretendo afrontar el problema de la dialéctica entre consenso y
disenso, y mucho menos el problema de los límites del disenso que hay y no
pueden dejar de haber en todos los sistemas. Así como no puede existir un
sistema en el cual no aparezca el disenso a pesar de todos los límites puestos
por la autoridad, así tampoco existe un sistema en el cual no existan límites
al disenso a pesar de la proclamación de la libertad de opinión, de prensa,
etc. La realidad no conoce tipos ideales, sino solamente diversas aproxima-
ciones a uno u otro tipo.
Hay una diferencia entre el admitir todas las formas de organización po-
lítica excepto la que se considera subversiva (que es la que no respeta las reglas
del juego) y el excluir todas las formas de organización política excepto la
oficial (que es la que impone, no solamente las reglas del juego, sino también
la única manera en que se debe jugar). Entre los dos extremos hay cientos
de formas intermedias posibles; entre el despotismo puro y la democracia pura
hay cientos de formas diferentes, más o menos despóticas y más o menos
democráticas. Puede suceder que una democracia controlada sea el inicio
del despotismo, así como un despotismo moderado sea el inicio de una de-
mocracia; pero hay un patrón de medida, y éste es la mayor o menor cantidad
de espacio reservado al disenso.
De esta manera creo haber hecho entender por qué he vinculado el proble-
ma del pluralismo con el del disenso. Si nos fijamos bien, solamente en una
sociedad pluralista es posible el disenso; antes bien, no es sólo posible sino
necesario.
Todo está completo: caminando el recorrido en sentido inverso, la libertad
de disenso tiene necesidad de una sociedad pluralista, una sociedad pluralista

permite una mayor distribución del poder, una mayor distribución del poder
abre las puertas a la democratización de la sociedad civil y, por último, la
democratización de la sociedad civil amplia e integra la democracia política.
De esta manera creo haber indicado, si bien con todas las imprecisiones y
las omisiones de las cuales estoy perfectamente consciente, el camino que
puede conducir a la ampliación de la democracia sin desembocar necesaria-
mente en la democracia directa. Personalmente estoy convencido de que el
camino es el correcto, aunque esté lleno de peligros; también estoy conven-
cido de que la posición del buen demócrata no sea la de ilusionarse con lo
mejor o de conformarse con lo peor.
III. LOS VÍNCULOS DE LA DEMOCRACIA
CUANDO se plantea el problema de la "nueva forma de hacer política", con

una fórmula desgastada por el largo uso y abuso y, como todas las fórmulas
políticas, más llena de fuerza sugestiva que de significado, no se deben
contemplar únicamente los nuevos sujetos eventuales y los nuevos instrumentos
eventuales, sino también, y ante todo, las reglas del juego dentro de las cuales
se desarrolla la lucha política e n un determinado contexto histórico.
El discurso sobre las reglas del juego es extremadamente importante, y no
puede ser eliminado si uno no quiere encontrarse frente a un problema mal
planteado y por tanto irresoluble. Esto al menos por dos razones. Ante todo
porque lo que distingue a un sistema democrático de los sistemas no democrá-
ticos es un conjunto de reglas del juego. Más precisamente, lo que distingue
a »n sistema democrático no es solamente el hecho de que tenga sus reglas
del juego (todo sistema las tiene, más o menos claras, más o menos complejas),
sino el hecho de que estas reglas sean mucho más elaboradas, a través de siglos
de pruebas y contrapruebas, que las reglas de otros sistemas, y hayan sido
casi en todas partes, como sucedió en nuestro país, constitucionalizadas. Ya
he tenido ocasión de decir, y no me canso de repetir, que quien no se ha dado
cuenta de que por sistema democrático se entiende hoy, inicialmente, un con-
junto de reglas procesales de las que la principal, pero no la única, es la regla
de la mayoría, no ha entendido nada y continúa sin entender nada de la
democracia. 98 Con esto no quiero decir que sea suficiente que un gobierno
respete las reglas del juego democrático para que sea un buen gobierno, sola-
mente quiero decir que en un determinado contexto histórico, en el que la
lucha política es llevada al cabo de acuerdo con ciertas reglas —cuyo respeto
constituye el fundamento de legitimidad, que hasta ahora no ha sido desmen-
tido a pesar de todo— por el sistema; quien plantea el problema del nuevo
modo de hacer política no puede dejar de expresar su parecer sobre estas re-
glas, si las acepta o no, si pretende sustituirlas al no aceptarlas, etcétera.
En general, me parece que la izquierda no tiene las ideas muy claras (salvo
los que oponen a la lucha organizada la lucha indiscriminada a golpes, la
cruda violencia) sobre la importancia, la naturaleza y la reforma o sustitución
de las "reglas de la democracia". Citaré dos ejemplos: primero, en una conocida
intervención (conocida porque dio lugar a un debate que duró meses y que
terminó en un libro) 39 Althusser escribe que el partido "respetará las reglas
del juego en las que sus interlocutores consideran, de acuerdo con la ideología
jurídica clásica, la esfera de lo político", pero inmediatamente después agrega
M
Me refiero en particular a lo que dije en QuaXe socialismo?, Einaudi, Turln, 1976, pp. 41-45.
39
A A . W . Dúcutere lo stato, De Donato, Barí. 1978.
51
52 LOS VÍNCULOS DE LA DEMOCRACIA
que 'la destrucción del Estado burgués no significa supresión de toda regla del
juego, sino profunda transformación de sus aparatos". 4 " ¿No es una afirmación
demasiado genérica? De acuerdo; según Althusser, no se trata de suprimir
todas las reglas del juego: pero ¿se puede saber cuáles serán suprimidas y
cuáles no? Ya he tenido ocasión de expresar mi satisfacción por el hecho de
que no todas las reglas del juego serán suprimidas, pero al mismo tiempo he
mostrado mi desencanto porque no se me ha dicho con anticipación cuáles
serán las reglas buenas que deben conservarse y las reglas malas que deben
eliminarse. 41 Pero ¿es posible en un sistema, tan compacto y coherente como
es el sistema democrático, dicho esto desde el punto de vista de los procedi-
mientos a los que ha dado vida y que han sido corroborados por siglos, dis-
tinguir con tanta seguridad las reglas que deben mantenerse y las que deben
desecharse? ¿Conservaremos el sufragio universal, pero no la libertad de opinión?
¿La libertad de opinión, pero no la pluralidad de los partidos? ¿La pluralidad
de los partidos, pero no la protección jurídica de los derechos civiles? En suma,
afirmar que no todas las reglas del juego serán suprimidas, es un modo de eva-
dir la obligación de precisar el propio punto de vista sobre un problema tan
importante como lo es, precisamente, el de las reglas del juego; y es todo un
síntoma de la absurda falta de ideas sobre su posible solución.
Segundo ejemplo: en un reciente artículo, interesante por muchos aspectos
y que debe discutirse en otro lugar, Asor Rosa escribe que el sistema demo-
crático tiene reglas "efectivamente indestructibles", pero condena su absolu-
tización que considera "indebida" y considera por tanto que "la democracia,
precisamente en cuanto sistema de las mediaciones, que no se absolutiza ni
se erige en fin [...] es aquel juego que acepta someter a discusión las propias
reglas. Si no lo hace es otra cosa".42 Que las reglas del juego puedan ser
modificadas, es una afirmación indudable sobre la que un buen demócrata
no puede estar en desacuerdo. Prueba de ello es que en todas las constituciones
democráticas se prevén procedimientos para la revisión de las mismas normas
constitucionales y que, de hecho, estas modificaciones se han dado histórica-
mente. En consecuencia, no todas las constituciones democráticas tienen las
mismas reglas (para dar u n ejemplo, piénsese en la diferencia entre la forma
de gobierno presidencial y la forma de gobierno parlamentaria). Otra prue-
ba de ello es que algunas reglas llegaron solamente en un segundo o tercer mo-
mento de la evolución de tales constituciones, como las que se refieren al
control de la constitucionalidad de las leyes ordinarias, las cuales, en efecto,
no fueron aceptadas en todas partes. Pero, al estar de acuerdo con la tesis de
que las reglas del juego pueden ser cambiadas, no hace avanzar un milímetro
la solución del problema más difícil de resolver; si pueden ser cambiadas todas;
>u Ibidem, p . 16.

" "Teoría dello stato del p a n i t o ? " , Ibid, p . 103.
42
A. Asor Rosa, "La felicita e la política", en Laboratorio político, 1981, n ú m . 2, p . 3 1 .
LOS VÍNCULOS DE LA DEMOCRACIA 53
y si no pueden ser cambiadas todas, cuáles pueden ser y cuáles no. Para
dar el ejemplo acostumbrado ("acostumbrado", pero esta vez de ninguna
manera banal): ¿se puede modificar por mayoría la misma regla de la mayoría?
En pocas palabras: si u n a mayoría parlamentaria decide, como ha sucedido
en la historia, abolir el régimen parlamentario, y atribuir el poder de tomar
decisiones obligatorias p a r a toda la colectividad a u n jefe o a una oligarquía
restringida, el sistema que de ello deriva ¿es todavía una democracia por el
solo hecho de que fue instituido democráticamente? En verdad si u n a demo-
cracia no acepta poner en discusión sus propias reglas "es otra cosa". Pero
¿no se vuelve todavía más abiertamente "otra cosa" si ciertas reglas, como la
regla de la mayoría, son puestas en discusión? Entonces, ¿no hay quizá u n
problema anterior frente al de la posibilidad de corregir el sistema, por impor-
tante que sea, si no hay límites indestructibles en este proceso de revisión
continua, y si los hay, como yo no dudo que los haya, cuáles son?
La segunda razón por la que en u n discurso sobre los sujetos y los instru-
mentos del "hacer política" es necesario introducir el debate sobre las reglas
del juego; éste está en el hecho de que es imposible escapar de la consideración
de que existe u n a relación m u y estrecha, entre, por u n lado, las reglas del
juego político, dadas y aceptadas y, por otro, los sujetos que son los actores
e instrumentos de este juego que se pueden usar para llevarlo a buen término.
Para continuar la metáfora, hay u n a estrecha relación que vincula las reglas
del juego con los jugadores y sus movimientos. Más concretamente, u n juego
consiste precisamente en el conjunto de reglas que establecen quiénes son los
jugadores y cómo deben jugar. En consecuencia, una vez que se ha dado un
sistema de reglas del juego, también se d a n los jugadores y los movimientos
que pueden hacer. Cualquiera puede preferir un juego en el cual los dos
adversarios se den no solamente puñetazos sino también patadas, con la con-
dición de que se dé cuenta que simplemente está proponiendo u n juego
diferente, oponiendo la lucha libre al boxeo. (A ninguno le'sería permitido, si
no quiere ser tomado por u n loco, inventar y defender u n juego en el que uno
de los dos jugadores tenga el derecho de dar solamente puñetazos, y el otro
patadas; sin embargo, esto sucede también en el debate político.)
Ahora bien, en el juego político democrático —donde se entiende justa-
mente por sistema democrático u n sistema cuya legitimidad depende del con-
senso que se verifica periódicamente por medio de elecciones libres por sufra-
gio universal— los actores principales son los partidos (en nuestro sistema
estipulados constitucionalmente en el artículo 49) y la m a n e r a principal de
hacer política p a r a la inmensa mayoría de los miembros de la comunidad
nacional son las elecciones. De aquí no se escapa. Aquí cabe decir, o tomas
esta sopa o saltas esta ventana.* Eres absolutamente libre p a r a saltar esta
ventana, con tal de que sepas que se trata de u n salto y puedes romperte el
* Se trata de un juego de palabras en italiano: "o mangi questa minestra o salti questa finestra"
cuello, lo cual no es como salir tranquilamente por la puerta. En suma, reglas

del juego, actores y movimientos hacen un todo. No se puede separar una
cosa de las demás. En la teoría de las reglas se distinguen las reglas consti-
tutivas de las reglas regulativas: mientras las segundas se limitan a regular com-
portamientos que los hombres realizan, aunque no haya reglas que las antece-
dan como por ejemplo el nutrirse, el aparejarse, el pasear por la calle, las
primeras constituyen en sí mismas los comportamientos previstos. Las reglas
del juego son típicamente reglas constitutivas, ya que la obligación de mover
el caballo de ese modo no existe fuera del juego de ajedrez.« Muchas de las
reglas del juego político son constitutivas: el comportamiento electoral no existe
fuera de las leyes que instituyen y regulan las elecciones. Los hombres se apa-
rejan, independientemente de las normas del Derecho civil que regulan el
matrimonio, pero votan porque existe una ley electoral. En este sentido, reglas
del juego, actores y movimientos están vinculados entre sí, porque actores y
movimientos le deben su existencia a las reglas. En consecuencia no se pueden
aceptar las reglas, rechazar los actores y proponer otros movimientos. Mejor
dicho, se puede con tal de que se esté consciente de que es un salto por la
ventana y no un salir por la puerta. Lo que es absurdo, o mejor dicho ilógico,
es el aceptar una manera diferente de hacer política con actores y movimientos
diferentes sin tener en cuenta que para hacerlo es necesario cambiar las reglas
que previeron y crearon aquellos actores y definieron aquellos movimientos
incluso en los más mínimos particulares. Este discurso puede gustar o desagra-
dar, pero es el único discurso realista que la nueva izquierda, si todavía existe,
puede hacer.
Estas consideraciones sobre la relación reglas-actores-comportamientos nos

permite entender por qué el 68 (ya que se habla de nueva izquierda, el discurso
sobre el 68 es inevitable) fue una verdadera y propia ruptura. En efecto, no
sólo hizo surgir nuevos actores, los grupos, los grupúsculos, en general, el "mo-
vimiento", en vez de los partidos en el sentido tradicional de la palabra; no
sólo inventó una nueva forma de hacer política con los nuevos actores, asam-
bleas, manifestaciones y mítines, ocupaciones de oficinas públicas, interrupción
de lecciones y de reuniones académicas, sino que también rechazó algunas de
las reglas fundamentales del sistema democrático, comenzando por las
elecciones (con la destrucción de los organismos representativos llamados des-
pectivamente parlamentillos) y por la institución de la representación sin
mandato imperativo y poniendo en su lugar el principio de la democracia
directa y de la revocación del mandato. No es un problema que pueda ser
discutido aquí por qué esta ruptura solamente produjo una serie de con-
vulsiones y no una transformación del sistema (y probablemente contribuyó a
empeorarlo). En verdad, una de las razones es la debilidad de las propuestas
43
Para una ampliación sobre el tema de las reglas constitutivas remito al lector el tema escrito
por mi sobre la "Norma", en el vol. IX de la Enciclopedia Einaudi, Turín. 1980, pp. 896-97.
alternativas, precisamente en relación con las reglas del juego, o incluso la

falta de una alternativa que no fuese la del cambio de las relaciones de fuerza
bajo el presupuesto de que la única alternativa a la lucha regulada es la vic-
toria del más fuerte.
Es una verdad indiscutible que la transformación no se dio y que el sistema
democrático, si bien con muchas dificultades y en un proceso de lento deterioro,
resistió, incluso frente a una vasta área de autonomía y de la indudable validez
del partido armado. Resistió mal, resiste cada vez peor, pero ha resistido.
Cuando digo que ha resistido a pesar de sus fallas, quiero decir que sus prin-
cipales actores, los partidos tradicionales, continúan sobreviviendo y recogiendo
a su alrededor, a pesar de las imprecaciones, las lamentaciones, y las protestas,
la inmensa mayoría de los consensos; los "ritos" electorales continúan reali-
zándose con regularidad, incluso se han multiplicado por la duración cada vez
más breve de las legislaturas, a las que se agregaron desde el año 1974 los
referendum.
La abstención electoral ha aumentado, pero hasta ahora no de manera preo-
cupante; por lo demás, la apatía política de ninguna manera es un síntoma
de crisis de un sistema democrático sino, como habitualmente se observa, un
signo de su perfecta salud: es suficiente interpretar la apatía política no como
un rechazo al sistema, sino como benevolente indiferencia. Además, a los
partidos que viven y prosperan en un sistema político caracterizado por la gran
abstención, como los partidos norteamericanos, el hecho de que la gente no
vaya a votar no les da ni frío ni calor; incluso, mientras menos gente vote,
menos presiones reciben. Nuestros partidos políticos fingen estar preocupados
por el creciente abstencionismo; o por lo menos, están preocupados no tanto
del abstencionismo en sí, que al fin y al cabo los dejaría más libres de realizar
sus maniobras cotidianas, sino por el hecho de que las abstenciones favorezcan
al partido contrario. En sustancia les preocupa que los electores del propio
partido sean más abstencionistas que los de los demás.
Por otra parte, ¿cuántos fueron los grupos revolucionarios que se formaron
en aquellos años (donde por "revolucionarios" se entiende exactamente que
luchaban no solamente contra los actores y los comportamientos tradicionales,
sino también contra las reglas del juego)? ¿Cuántos de ellos permanecieron
después de haber sido descompuestos, recompuestos, de nuevo descompuestos,
en un movimiento infinito? Aquellos que en un cierto punto han querido hacer
política fuera del sistema de partidos y de los partidos del sistema, han dado
vida, como ha hecho el partido radical, a un partido nuevo que a pesar de su
novedad es un partido como todos los demás. Lo mismo han hecho, aunque
con menos éxito, algunos grupos extraparlamentarios que se resignaron, casi
por necesidad, a constituir partidos generalmente efímeros y con pocos segui-
dores, mientras algunos de sus fundadores, políticos por pasión y por vocación,
prefirieron entrar en alguno de los partidos del sistema. Es natural que los
mediocres resultados electorales de estos nuevos partidos hayan continuado

alimentando la tentación o la ilusión de la nueva forma de hacer política, de
las nuevas vias para la política. Es una realidad que estas nuevas vías hasta
ahora no han llevado muy lejos. Pero también debe reflexionarse sobre la vin-
culación, en la que he insistido, entre las nuevas vías y la lógica del sistema
que no las prevé o les deja espacios muy reducidos. El mismo discurso es válido
para los sindicatos que también forman parte de un determinado sistema que
llamaremos capitalista-conflictualista: un sistema que tiene sus reglas, entre las
cuales está el derecho de huelga y la contratación colectiva y que no se puede
desechar o sustituir fácilmente sino mediante el cambio de sistema. Aun en
este caso, la nueva izquierda jamás ha delineado el sistema alternativo porque
más que a nuevas formas de agresión se ha reclamado a la clase en sí
misma, más que a nuevas formas de organización a la falta de toda organiza-
ción, el llamado "espontaneísmo", uno de los tantos mitos de la izquierda
obrera. En los sistemas de socialismo real el sindicato pierde su razón de ser
porque estos sistemas ya no son capitalistas y tampoco son confluctualistas. No
es fácil predecir cómo terminará el caso de Polonia.
La referencia al sindicato abre el discurso sobre la forma de hacer política,
en un sistema democrático, mediante la unión de intereses parciales que se
hacen valer precisamente mediante las organizaciones sindicales. Cuando la
unión de intereses es la expresión de una vasta categoría, como la de los obre-
ros, la organización y las organizaciones que los reúnen tienen una influencia
política mayor que la ejercida por asociaciones de oficios menores. Pero en la
actualidad se constata cada día lo grande que es el peso político de los grupos
incluso restringidos que a pesar de ello son capaces de paralizar una actividad
de primera importancia para la colectividad nacional como la de los trans-
portes. Si observamos con atención todas estas diversas formas de unión de
intereses constituyen una forma indirecta de hacer política en el ámbito del
sistema. La tesis de que el sujeto de la transformación del sistema capitalista
no sea el partido, sino el sindicato es la vieja idea del sindicalismo revolucio-
nario que la nueva izquierda jamás ha retomado seriamente. De ninguna
manera podía retomarla en un contexto histórico en el que el sindicato se
había vuelto un actor previsto y de alguna manera regulado por el mismo
sistema y después de que todas las diversas corrientes de la izquierda revolu-
cionaria habían sido directamente influidas por el leninismo que había hecho
del partido de vanguardia, y no del sindicato, el actor de la transformación
(transformación que presuponía la conquista del poder por parte, precisamente,
del partido de vanguardia).
El discurso sobre las vías de la política en un sistema democrático no estaría
acabado si no se tuviese en cuenta las formas de unión no alrededor de intereses
específicamente económicos, sino de intereses que se refieren a las condiciones
de desarrollo de la propia personalidad o cosas semejantes, para las cuales
Koy se usa la expresión, tan cómoda como sibilina, "calidad de la vida". Me

refiero lo mismo a movimientos sociales, como el movimiento feminista, los
diversos movimientos juveniles, los movimientos de homosexuales, así como a
aquellos de opinión que contemplan la defensa y la promoción de derechos
fundamentales, como las diversas ligas de los derechos del hombre, en defensa
de minorías lingüísticas o raciales, como también a Amnistía Internacional que
ha realizado, entre otras, una campaña por la abolición de la pena de muerte
en el mundo. Estos movimientos son reconocidos, y hasta un cierto límite,
variable de país a país, tolerados, en un sistema democrático con base en los
dos principios fundamentales de la libertad de asociación y de opinión. Estos
principios deben interpretarse como verdaderas y propias precondiciones para
el funcionamiento de las reglas del juego, particularmente de la regla funda-
mental y representativa de acuerdo con la cual ninguna decisión colectiva
obligatoria puede ser tomada y realizada si no reposa en última instancia en el
consenso manifestado a través de elecciones periódicas por sufragio universal.
Libertad de asociación y libertad de opinión deben considerarse como condi-
ciones fundamentales del buen funcionamiento de un sistema democrático
porque ponen a los actores de un sistema basado en la demanda proveniente
de abajo y en la libre toma de decisiones o en la libre elección de delegados
que deben decidir, en la condición de expresar las propias demandas y de
tomar las decisiones con conocimiento de causa, después de la libre discusión.
Naturalmente ni la libertad de asociación ni la de opinión pueden ser admitidas
sin límites, como cualquier libertad. El cambio de los límites en un sentido
o en otro determina el grado de democratización de un sistema. Allí donde
los límites aumentan, el sistema democrático se altera, donde las dos libertades
son suprimidas, la democracia cesa de existir.
Sobra decir que también esta forma de hacer política mediante movimientos
sociales o movimientos de opinión, precisamente en cuanto es conocido y
tolerado por el sistema e incluso forma parte constitutiva de las reglas del juego,
no puede tener como efecto la transformación del sistema, por lo menos hasta
que el sistema tenga el poder de controlarlo o de limitarlo sin anularlo del
todo. Lo que ha sucedido en Italia es un caso ejemplar de las dificultades de
distinguir las asociaciones lícitas de las ilícitas, las opiniones admitidas de las
no admitidas. Pero el máximo criterio de distinción, a pesar de todo, es el de
salvaguardar el sistema en su conjunto, entendiendo por sistema, como hasta
aquí lo he hecho, un conjunto de reglas-actores-comportamientos.
No sé si estas consideraciones puedan ser tomadas al mismo tiempo como
razonables y realistas. Pero sí sé que serán consideradas desilusionantes y
desanimadoras por aquellos que —frente a la degradación de nuestra vida
pública, frente al vergonzoso espectáculo de corrupción, de ignorancia, de
arribismo, de cinismo, que nos ofrece cotidianamente gran parte de nuestra
clase política (hay excepciones, pero no bastan para cambiar el cuadro gene-
58 LOS V Í N C U L O S DE LA D E M O C R A C I A
ral)— piensan que la forma de hacer política permitida por el sistema no sea
suficiente —ya no digo para transformarlo, sino ni siquiera para resanarlo—,
y que para los grandes males están los grandes remedios (aunque existen reme-
dios extremos, como el del terrorismo, que han contribuido solamente a
agravar el mal); quienes piensan de esta manera sufren de un estado de impo-
tencia al que se ven obligados aceptando las reglas del juego, y quisieran salir
de él sin resignarse a ser expectadores pasivos de la pérdida de tantas espe-
ranzas.
Quien escribe pertenece a una generación que perdió las grandes esperanzas
hace más de treinta años, poco tiempo después de la liberación, y ya no las
recuperó más que en algunos momentos, tan raros como pasajeros y, al final,
poco decisivos; uno por década, la derrota de la Ley Fraude (1952), el adveni-
miento del centro-izquierda (1964), el gran salto del Partido Comunista (1975).
Queriendo encontrar las lineas de un proceso podemos interpretar las tres
etapas: la primera, como el freno de una involución precoz; la segunda, como
el cambio del partido hegemónico de las alianzas hacia la derecha (hasta los
misinos)* a las alianzas hacia su izquierda; la tercera, la prefiguración de una
alternativa de izquierda. Quien tiene tras de sí muchos años de esperanzas
perdidas, está más resignado frente a la propia impotencia. Más resignado por-
que, habiendo vivido la mitad de su vida (la edad de la formación) bajo el
fascismo, continúa creyendo obstinadamente, como por lo demás la mayor parte
de sus coetáneos, que .una mala democracia (y la nuestra es verdaderamente
mala) siempre es preferible a una buena dictadura (como dictadura, la mussoli-
niana ciertamente era mejor que la hitleriana); es mejor no tener una política
exterior que tener una agresiva, belicosa y destinada a la catástrofe; diez partidos
rijosos más tolerables que uno solo "graníticamente" unido bajo la guía infalible
de su jefe; la sociedad corporativa, pero libre, es menos insoportable que el Esta-
do corporativo, y así por el estilo. Entiendo perfectamente que estas observacio-
nes no valen para los más jóvenes que no conocieron el fascismo y que están fa-
miliarizados solamente con esta democracia más que mediocre, y no están igual-
mente dispuestos a aceptar el argumento del mal menor; digo, estos jóvenes
que conocieron al contrario la etapa exaltante aunque deslumbrante del 68,
y que no se resignan a aceptar que la fiesta terminó en lo banal, y desafortuna-
damente también en lo trágico cotidiano. Quizás se podría hacer un intento
de explicación de por qué aquella etapa feliz terminó tan mal: fue un gran
movimiento en la superficie, en las universidades, también en las escuelas, que
llegó a alguna fábrica, a las ciudades. Pero, ¿en lo profundo y en el resto del
país? Qué cosa cambió verdaderamente en la sociedad real, aquella que no
se ve porque no aparece en las primeras páginas de los periódicos, en la socie-
dad "sumergida", aquella de quienes continuaron votando por la Democracia
Cristiana, como si nada hubiese pasado, o de quienes dieron algún voto de
* Denominación de los miembros del Movimiento Social Italiano (MSI) de raíces fascistas.
más a los comunistas en 1975 y 1976, y luego en parte se lo quitaron, o de quie-

nes dedican la mayor parte de las horas libres a comentar los juegos de fútbol
del domingo, o que leen y continúan leyendo cuentitos y cuentotes en vez de los
"Quaderni piacentini". ¿Cambió? ¿O permaneció siempre la misma? Y si cambió
lentamente, ¿fue porque cambió la sociedad en la que estaba inmersa sin
saberlo, y no porque cuatro jóvenes inflamados y animados por un sincero
espíritu de justicia enarbolaron la bandera de la lucha contra la injusticia,
contra la represión, contra la sociedad de consumo, contra los privilegios y
querían la imaginación en vez de lo obtuso del poder?
Entiendo que el mal menor es un triste consuelo, y no conforta mucho el
argumento de que los cambios sociales son lentos, casi imperceptibles, y que es
necesario no ser demasiado impacientes. No digo que este segundo argumento
sirva para consolar a los más jóvenes de la impotencia por modificar el estado
de cosas presente —con respecto al cual los años en los que estallaron las
revueltas juveniles ahora pueden ser juzgados, por lo menos en nuestro país,
como años de vacas gordas y de relaciones políticas y humanas todavía decen-
tes (la degradación de nuestro sistema político debe partir de la matanza de
la plaza Fontana)—, sino que digo que sirve para explicar por qué el sen-
tido de impotencia nació el llamado reflujo.
Ya ha sido indicado que el reflujo se ha vuelto un recipiente en el que se
han puesto las cosas más diversas.44 Entonces, no es inútil esbozar una fenome-
nología ya que me parece la única manera de comenzar a entender si se pueda
salir del reflujo y cómo. Intentar una fenomenología del reflujo significa dis-
tinguir del fenómeno general los fenómenos diferentes que requieren atenciones
diferentes (bajo el supuesto de que se consideren como enfermedades de las
cuales se debe sanar). Me parece que se pueden localizar al menos tres, que
llamo, a falta de algo mejor, la separación de la política, la renuncia a la po-
lítica, el rechazo a la política.
La primera encuentra su expresión más incisiva en la fórmula: "No todo es
política". Una fórmula que es la clara antitesis de la validez universal de
la política, y fue uno de los grandes principios ideológicos y prácticos de la gene-
ración del 68. A fin de cuentas creo que la nueva fórmula (que es antiquísima)
de ninguna manera sea regresiva, y mucho menos reaccionaria, asi como
tampoco que provoque la indiferencia. La politización integral de la propia
vida es la vía que lleva al Estado total y a lo que Dahrendorf llamó el ciudadano
total, por lo que la polis es todo y el individuo nada. En la historia, de la que
somos herederos directos, el Estado no es todo, y en toda época siempre ha
existido al lado del Estado el no-Estado bajo forma de sociedad religiosa con-
trapuesta a la sociedad política, o de la vida contemplativa contrapuesta a la
vida activa, o también solamente del conjunto de relaciones económicas cerra-
44
F. Erbani, "La ambiguitá del reflusso", en Nord e sud, XXVIII (1981), pp.. 23-33.
das al ámbito de la familia o abiertas al mercado, diferentes de las relacio-

nes de dominio que caracterizan el Estado. Sólo en momentos extraordinarios
de rápidas y protundas transformaciones, la actividad política absorbe todas
las energías, se vuelve predominante y exclusiva, no permite distracciones ni
demarcaciones de esferas. Pero normalmente son momentos de duración breve,
como fue para mi generación el compromiso con la Resistencia (terminada
la cual muchos regresaron a sus ocupaciones habituales que habían interrum-
pido, pero no borrado de sus mentes). En los momentos en los cuales la acción
política entra de nuevo en su ámbito, que es el señalado por la pasión del
poder, y en el que predominan las artes del león y del zorro, el hombre común
busca su escape en la vida privada que es exaltada como el puerto en el que se
salva de las tempestades de la historia, y el filósofo escribe: "Estas turbas no
me mueven ni al llanto ni a la risa, sino más bien a filosofar y a observar mejor
la naturaleza h u m a n a [...] Por tanto dejo que cada uno viva como le plazca y
quien quiera morir que muera en santa paz con tal que m e dejen vivir p a r a la
verdad." 4 5 Los epicúreos, en el periodo de la crisis de las ciudades griegas,
predicaron la abstención de la vida política, esto también fue exaltado por los
libertinos en la época en que arreciaron las guerras de religión. Asimismo, en
estos últimos años regresa, con una intensidad que desde hace tiempo no se veía
en nuestra cultura, el entusiasmo por la primacía de la vida espiritual, o de los
principios morales con respecto a la p u r a política, en los disidentes soviéticos
como Soljenitsyn o Zinoviev (por citar dos autores que culturalmente se encuen-
tran en las antípodas). Queda inmóvil en los siglos el dicho de que se debe dar
al César lo que es del César con tal de que se permita dar a Dios lo que es
de Dios. La incapacidad de distinguir u n a esfera de otra, la concentración de
todas sus energías en una de las esferas únicamente, es propia del fanático
(sólo en raras ocasiones del genio). Por lo contrario, la vida de la gente común
se desarrolla en la mayor parte de los casos en espacios diferentes que están
fuera del espacio ocupado por la política, y que la política toca, pero no cubre
jamás del todo, y cuando los cubre es signo de que el individuo se ha vuelto
el engranaje de u n a m á q u i n a de la que no sabe exactamente quién es el guía
y a dónde lo lleve.
La segunda posición, la de la renuncia, puede ser resumida con otra fórmula:

"La política no es de todos." 46 La diferencia entre las dos situaciones es bastante
clara y no requiere u n mayor desarrollo. La primera se refiere a los límites
de la actividad política, la segunda a los límites de los sujetos que están llama-
dos a participar en esa actividad. Podemos imaginar una situación en la cual
la política es todo, pero no de todos, como la del Estado total; en el extremo
opuesto, una situación en la que la política no es todo, pero es de todos y que
45
Spinoza, Epístolas, XXX.
46
Leo un manifiesto sobre esta distinción en la intervención de P. Santi, en AA.VV. Non
tutto é política, Spitali edizioni, Milán, 1981, p. 91.
corresponde al Estado democrático y al mismo tiempo liberal. Entre estos dos

extremos se da la situación en la cual la política no es todo y no es de todos,
ejemplificada por los Estados oligárquicos del pasado (y también disfrazados
por los falsos ropajes de los Estados democráticos del presente); se da también
la situación en la cual la política es todo y es de todos, y de la cual solamente
tenemos un modelo ideal, que jamás se ha realizado y quizás (diría afortuna-
damente) jamás se realizará, la república pensada por Rousseau en el Contrato
social (la más cercana al modelo que más o menos conscientemente tenían en
mente quienes protestaron en el 68, salvo grupos restringidos de neomarxistas-
leninistas o de vetero-estalinistas).
Ambas fórmulas pueden ser interpretadas como simples juicios de hecho, es
decir, como meras constataciones que cada uno de nosotros registra sin agitarse
demasiado, imparcialmente, como jueces neutrales. Pero también pueden ser
interpretadas como propuestas para una acción o una reforma por hacer,
como si se dijese que todo es política, es verdad, pero sería mejor que no fuese
así, o bien que la política es de todos, pero sería mejor que no todos se ocuparan
de cosas que no les corresponden o en las que no son competentes. En esta
segunda interpretación, ambas fórmulas pueden servir para expresar en vez
del deseo que una cierta cosa suceda, el deseo contrario: de hecho la política
no invade todo, pero sería mejor que así fuera, o bien de hecho no todos se
ocupan de política, pero la sociedad ideal es aquella en la cual todos son
igualmente ciudadanos. En resumen, cuando digo "no todo es política", podría
decir dos cosas diferentes: a) la experiencia histórica demuestra que la política
es una más de las actividades fundamentales del hombre; b) es mejor la socie-
dad en la cual la política no invade toda la vida del hombre. Análogamente
cuando digo 'la política no es de todos", puedo decir: a) que la política está
hecha por pocos es una realidad histórica que no ha sido desmentida ni siquiera
en las llamadas sociedades democráticas; c) es mejor la sociedad en la cual
existe una cierta división del trabajo y la mayor parte de las personas están
libres del compromiso cotidiano de ocuparse de los asuntos públicos. Históri-
camente, al menos, se han dado dos versiones diferentes de esta fórmula inter-
pretada como un juicio de hecho: una conservadora, la teoría de las élites, la
otra revolucionaria, la teoría del partido-vanguardia de clase. Pero, indepen-
dientemente de las teorías que frecuentemente están llenas de presupuestos
ideológicos (y son, como hubiera dicho Pareto, teorías pseudocientíficas, o
meras "derivaciones"), para el hombre de la calle no escapa la existencia del
"palacio", en el cual, los que son admitidos a los trabajos (y a los banquetes)
son pocos, y los otros, en la mejor de las hipótesis, se quedan mirando, cuando
aún el palacio es en todo o en parte, como los castillos de los cuentos, invisible.
En fin, entendida como una propuesta positiva, es decir, como la prescripción
de un comportamiento deseable, la fórmula es una típica expresión de la posi-
ción de desprecio de las oligarquías de todos los tiempos frente al vulgo, la
plebe, la "chusma"; y hoy también de los grupos tecnocráticos, para los cuales
la contraposición ya no es entre sabios e ignorantes, sino entre competentes
e incompetentes (donde el criterio de distinción ya no es la posesión de la sabi-
duría, sino el conocimiento científico). En cambio como prescripción que
debe ser condenada, la misma fórmula es la típica expresión del credo demo-
crático, de la confianza en la participación popular, de la exaltación del poder
desde abajo contrapuesto al poder jerárquico, de la autonomía contrapuesta a
la heteronomía, de la convicción de que cada uno sea el mejor juez de sus
propios intereses, de la condena de toda forma de delegación.
La tercera posición, que llamé el rechazo a la política, es más exclusiva que
las primeras dos, y quizás sea la que, por su radicalismo, caracteriza mejor
el fenómeno del reflujo. Anteriormente dije que las primeras dos fórmulas
también pueden ser interpretadas como juicios de hecho, en cambio esta última
siempre implica un juicio de valor sobre la política. En el ámbito de esta posi-
ción debe ser hecha la distinción, para completar esta rápida fenomenología,
entre dos diferentes maneras de condenar la política, una más burda, la otra
más noble. La primera, fundamentalmente egoísta, particularista, economi-
cista, es propia de la indiferencia pequeño-burguesa, según la cual sabio es
aquel que mira al propio "particular", y quien se mete en la política es alguien
que se atiene a las consecuencias; en la política no hay ideales, y los ideales
descabellados son mentiras, porque los hombres se mueven solamente por sus
intereses, grandes o pequeños, de acuerdo con las condiciones y las ambiciones,
y cada uno debe cultivar lo propio defendiéndolo del llamado interés público
que casi siempre es el interés privado de pocos. La otra manera de condenar
la política es ético-religiosa, siempre presente en nuestra tradición filosófica
y religiosa, y es propia de quien no logra ver en la política otra cosa que la
"faz demoniaca del poder" (mucho más trágica que la cara charlatanesca que
aleja a los indiferentes); considerando la política como el lugar donde domina
incontrastada la voluntad de poder, donde es justo aquello que conviene al
más fuerte, donde la única manera reconocida de resolver los conflictos es la
violencia, y donde, para juzgar quien tiene razón y quien no la tiene, no existe
otro tribunal que la historia, la cual siempre da razón a quien gana, de manera
que los ideales solamente son un medio para capturar a las masas crédulas
cuando está en juego la conquista del poder y cuando sus conquistas inevita-
blemente son traicionadas. De estas dos posiciones, una es quizás demasiado
miope; la otra demasiado présbita. De una nace la idea de una sociedad que
pueda sobrevivir con un Estado reducido al mínimo, que no tenga otro interés
público más que el de permitir que cada uno pueda perseguir lo más libre-
mente posible sus propios intereses privados. De la otra brota el ideal de la
sociedad de los doctos, de la república de los sabios o de los filósofos, del Es-
tado que se vuelve Iglesia, del reino de los fines, en el que las leyes morales
libremente observadas sustituyen totalmente a las leyes jurídicas impuestas por
la fuerza. Si se quiere son dos utopías, pero que corresponden a estados de

ánimo reales y continuamente reemergentes y como tales no podemos dejar
de tomarlas en serio, no por otra cosa sino porque muestran una insatisfacción
permanente frente a la realidad política. Se trata de una insatisfacción que
reaparece, de acuerdo al tiempo y los ánimos, en cada uno de nosotros.
Naturalmente, esta fenomenología del reflujo puede explicar muchas cosas
y hacerlo aparecer menos excepcional de como se le presenta a aquellos que, en
una breve etapa de sus vidas, creyeron sinceramente en el compromiso total;
pero esta fenomenología no ofrece ninguna salida a quien adopta una posición
de separación, renuncia o rechazo, no frente a la política en general, sino
frente a esta política nuestra, y que cree que hay por encima del modo tradi-
cional de hacer política, frente al cual pueden valer las posiciones descritas,
una nueva forma de hacer política, por encima de las concepciones negativas
y también positivas de la política, cuando la política sea entendida, no como
la actividad dirigida al interés propio, sino al bien común; no solamente al
vivir, sino, como decía Aristóteles, al vivir bien.
Pero, ¿existen estas vías para salir? El cuestionario que se nos presentó47 se
orienta hacia las nuevas formas de "práctica política", como la desobediencia
civil, la autodeterminación, el veto. Con el fin de que tengan mayor relevancia,
son presentados como "derechos" y, en efecto, se habla de "derecho a la deso-
bediencia civil", de "derecho a la autodeterminación", de "derecho de veto".
Pero ¿se trata verdaderamente de derechos? Únicamente en el caso de la
autodeterminación se puede hablar correctamente de derecho, si se le entiende
bajo la especie del derecho de asociación previsto en el artículo 18 de la Cons-
titución; pero con el asociacionismo en sus muy diferentes versiones se pueden,
como se ha dicho, mover las aguas, pero no desencadenar las tempestades. Por
lo que se refiere al derecho a la desobediencia civil, éste no existe, en cambio
existe claramente el deber contrario, establecido en el artículo 54, de "observar
la Constitución y las leyes". Lo mismo se debe decir del derecho de veto, si se
entiende literalmente como el derecho de impedir una deliberación colectiva
con un solo voto contrario, ya que en un sistema democrático es soberana la
regla de la mayoría y no la de la unanimidad. 48 Lo que no excluye que tanto
la desobediencia civil como el veto puedan existir, en determinadas circuns-
tancias, como formas específicas de un poder de hecho: respecto a la desobe-
diencia civil, por dar un ejemplo, tal poder de hecho se manifiesta cuando
el número de quienes se niegan a aceptar una orden de la autoridad, aunque
47
Este artículo fue concebido como respuesta a un cuestionario propuesto por Luigi Manconi,
que se refiere a la crisis de la nueva izquierda, en general de los partidos tradicionales y el
nacimiento de los movimientos sociales cuya práctica política deberla estar dirigida a reivindicar
el derecho de desobediencia, de autodeterminación y de veto.
48
He analizado este tema en el ensayo "La regola di maggioranza, limiti e apone", en
N. Bobbio, C. Offe y S. Lombardini, Democracia, maggioranza e minórame, II Mulino, Bolonia,
1981, pp. SS-72.
sea una ley del Parlamento, es de tal magnitud que hace prácticamente impo-
sible la represión; en el caso del veto, cuando el voto de una sola persona o el
de u n grupo es determinante para tormar una mayoría, lo que sucede todos
los días frente a nosotros, en las alianzas de la Democracia Cristiana con los
partidos pequeños, que tienen un peso determinante al hacer de u n a mayoría
relativa u n a mayoría absoluta. 4 9 Precisamente porque se trata de poderes de
hecho, tienen necesidad o de mucha fuerza o de circunstancias excepcionales
particularmente favorables; no se pueden invocar como se invocan los derechos
en cualquier circunstancia en la cual se considera que hayan sido violados.
Presentarlos como derechos es engañoso, porque hace creer que están, como
todos los demás derechos, garantizados, y en realidad no sucede así; quien se
confía corre el riesgo de ir a la cárcel. Engañoso y peligroso puede desviar
fuerzas, indispensables p a r a la batalla actual, hacia soluciones equivocadas
e impracticables. No hay duda de que las relaciones de derecho pueden ser
modificadas con el cambio de relaciones de fuerza; pero, precisamente por ello,
es necesario darse cuenta de que se trata de relaciones de fuerza y no de un
recurso garantizado por el Derecho, y que p a r a modificar las relaciones de
fuerza es indispensable, como habría dicho el señor de La Palisse, tener
la fuerza. No discuto si ésta fuerza exista, aunque es difícil creerlo, única-
mente digo que no se puede tomar por Derecho una serie de hechos, incluso el
deseo de que ciertos hechos acontezcan.
Concluyo. Ya he dicho que permaneciendo en los límites de las reglas del
juego, las posibles alternativas son las que son y los pasos para seguir estos
caminos previsibles son casi obligados; no creo que sea deseable salir de las re-
glas del juego, suponiendo que sea fácil, y se ha visto que no lo es, porque
una vez que se ha roto la regla principal, que es la de las elecciones periódicas,
no se sabe cómo terminarán las cosas. Personalmente creo que se terminaría
mal. No tiene caso evocar aquí u n a vieja historia: el movimiento obrero nació
bajo la idea de que la democracia fuese u n a conquista burguesa y entonces
fuera necesario u n a nueva forma de hacer política, posteriormente no sólo
adoptó sino también consolidó la democracia representativa mediante el sufra-
gio universal. Ahora bien, en el ámbito de esta democracia representativa yo
no veo para nuestro país, en el futuro próximo, otra solución más que la alter-
nativa de izquierda (que no es la huidiza "alternativa democrática" de la que
hablan los comunistas). Todo lo demás está entre los castillos en el aire y la
agitación por la agitación misma, destinada a aumentar tarde o temprano
la frustración. Es poco; pero ya de por sí es tan incierto este poco que buscar
otra cosa significa meterse u n a vez más en el camino de las expectativas des-
tinadas a frustrarse.
49
Para ulteriores reflexiones sobre la desobediencia civil y sobre el derecho de veto se
puede ver mi articulo, "La resistenza all'oppresione, oggi," en Studi sassaresi, 1973, pp. 15-31,
y el término "Disobbedienza civile", en el Dizionario di política, Utet, Turin, 1983, pp. 338-42.
IV. LA DEMOCRACIA Y EL PODER INVISIBLE
E N UN escrito que realicé hace algunos años m e ocupé de las "paradojas" de

la democracia, es decir, de las dificultades objetivas con las que se enfrenta
una correcta aplicación del método democrático, precisamente en las socie-
dades en las que continúa creciendo la d e m a n d a de democracia. 5 0 Para quien
considera a la democracia como el ideal del "buen gobierno" (en el sentido
clásico de la palabra, o sea, en el sentido que realiza mejor que ningún otro
el bien común), el otro tema objetivo de continuo debate es el que se podría
llamar de los "fracasos" de la democracia. Gran parte de lo que hoy se escribe
sobre la democracia puede ser incluido en la denuncia, apesadumbrada o
triunfante, de estos fracasos. Aquí entra el tema clásico de la teoría de las
élites, y el todavía más clásico de la diferencia entre democracia formal y de-
mocracia sustancial. T a m b i é n puede ser abarcado el tema de la ingobernabili-
dad, que apareció en estos últimos años. Por otra parte, no m e parece que
haya tenido todavía la debida atención de los escritores políticos —como lo
ameritaría— el tema sobre el cual hago esta primera investigación, del "po-
der invisible".
EL GOBIERNO DEL PODER PÚBLICO EN PÚBLICO
Uno de los lugares comunes de todos los viejos y nuevos discursos sobre la de-
mocracia, consiste en la afirmación de que ella es el gobierno del "poder invi-
sible". Que pertenezca a la "naturaleza de la democracia", que "nada pueda
permanecer confinado en el espacio del misterio", son frases que leemos, con
pocas variaciones, todos los días. 51 Con una redundancia se puede definir el
gobierno de la democracia como el gobierno del poder público en público.
El error sólo es aparente porque "público" tiene dos significados: si es con-
trapuesto a "privado", como en la distinción clásica entre ius publicum y tus
privatum, que nos llega de los juristas romanos, o si es confrontada con lo
"secreto", por lo que no adopta el significado de perteneciente a la "cosa pú-
blica" al "Estado", sino de "manifiesto", "evidente", precisamente "visible".
Por ello los dos significados no coinciden: u n "espectáculo público puede ser
perfectamente u n asunto privado, y una escuela privada (en el sentido de que
no pertenece al Estado) no puede evadir la publicidad de sus actos. De esta
manera, n a d a quita al carácter privado del poder del p a d r e de familia, de
acuerdo con la distinción entre Derecho privado y Derecho público, la obli-
gatoria publicidad de muchos actos de su gestión, y n a d a quita al carácter
50
Quale socialismo? Einaudi, T u r í n , 1976, p p . 45 ss.
•'' En un artículo de R. Puletli, 'II lento camino verso la venta", en L'Umanila, 13 de marzo
de 1980, p. 1.
65
66 LA DEMOCRACIA Y EL PODER INVISIBLE
público del poder de un soberano autocrático el hecho de que este poder sea
ejercido en muchas circunstancias dentro del máximo secreto.
La democracia, como régimen del poder visible, hace pensar en la imagen,
que nos llega de los escritores políticos de todos los tiempos que se reclaman al
gran ejemplo de las Atenas de Péneles, del "Agora" o de la "ekklesia", es decir,
en la reunión de todos los ciudadanos en un lugar público con el fin de hacer
y escuchar propuestas, denunciar abusos o pronunciar acusaciones, y decidir,
alzando la mano o mediante pedazos de loza, después de haber escuchado los
argumentos en pro o en contra presentados por los oradores. Escribe Glotz que
cuando el pueblo estaba reunido el heraldo denunciaba a cualquiera que qui-
siese engañarlo, y para que los demagogos no abusasen de sus artes oratorias
la asamblea permanecía en todo momento bajo la "mirada" (nótese esta refe-
rencia al acto de "ver") del dios. Los magistrados eran sometidos a una vigi-
lancia continua y "nueve veces al año en cada pritania debían renovarse sus
poderes con un voto de confianza, alzando la mano, y si no lo obtenía eran
enviados ipso Jacto delante de los tribunales"."'2 No está fuera de lugar el
hecho de que la asamblea frecuentemente haya sido comparada con un teatro
o un estadio, es decir, con un espectáculo público, donde precisamente hay
espectadores llamados a asistir a una acción escénica que tiene lugar de acuer-
do con reglas preestablecidas y se concluye con un juicio. Platón, eri un frag-
mento de las leyes, en el que habla del tiempo en el cual el pueblo estaba
sometido a las leyes, y toma como ejemplo el respeto a las leyes de la música,
cuenta cómo poco á poco y gracias a poetas trasnochados "por un entusiasmo
de adoradores de Baco" hubiese sido introducida una deplorable confusión
entre los diversos modos musicales y adoptada por el vulgo la falta de respeto
por las leyes musicales, de manera que 'los públicos teatrales de mudos se con-
virtieron en locuaces, como si entendieran lo que en el arte es bello o feo. En
cambio ahora, de una aristocracia musical tenemos una miserable teatrocra-
cia".55 Inmediatamente después redefine este término de nuevo cuño "teatro-
cracia" como "democracia en materia de música", interpretándola como el
efecto de la pretensión del vulgo de poder hablar de todo y de no reconocer
alguna ley. Platón es un escritor antidemocrático. La equiparación entre el
gobierno del pueblo y el gobierno del público en teatro (con la consecuente
contraposición entre gobierno del público y gobierno de los mejores) le sirve
para expresar una vez más su condena contra la democracia, entendida como
el reino del libertinaje y del desorden. Pero la asimilación del demos por el
52
G. Glotz, La ctttá greca, Einaudi, Turfn, 1948, p. 202.
53
Platón, Leyes, 701a (trad. A. Cassara, Laterza, Barí, 1921, vol. I, p. 102). Víase también
el fragmento anterior en el que se dice que la música no debe ser juzgada por el primero que
llega, por lo que el juez de la buena música no debe juzgar tomando lecciones de los espectado-
res "confundido por el ruido de la muchedumbre", y se critica "lo que la ley dispone en Sicilia
y en Italia, donde ella plantea el juicio a la masa de los espectadores, y proclama al vencedor
alzando la mano" (659 b).
LA DEMOCRACIA Y EL PODER INVISIBLE 67
público de un teatro es correcta más allá del juicio de valor a que está vincu-
lado en el fragmento platónico. 54
Es conocida la fuerza sugestiva de la democracia antigua en la época de la
Revolución francesa. Aquí no importa saber si la realidad estuviese de acuer-
.do con el modelo o si a lo largo de los siglos haya sido transfigurada en un
ideal normativo. El gobierno democrático permanece en el tiempo, y todavía
más intensamente en los momentos de convulsión y de expectación del novtis
ordo, como el modelo ideal del gobierno público en público. Entre las innu-
merables obras del tiempo de la revolución, tomo la siguiente cita del Catechis-
mo repubblicano de Michele Natale (obispo de Vico ajusticiado en Ñapóles
el 20 de agosto de 1979):
¿No hay nada secreto en el gobierno democrático? Todas las actividades de

los gobernantes deben ser conocidas por el pueblo soberano, excepto algu-
na medida de seguridad pública, que se le debe hacer de su conocimiento
en cuanto el peligro haya pasado. 55
Este fragmento es ejemplar porque enuncia en pocos renglones unos de los

principios fundamentales del Estado constitucional: la publicidad es la regla,
el secreto es la excepción, y en todo caso es una excepción que no debe amino-
rar la regla, ya que el secreto está justificado al igual que todas las medidas
excepcionales (para entendernos, aquella que podía tomar el dictador roma-
no), solamente si está limitado en el tiempo.56
54
El uso que Nietzsche le da al término "teatrocracia" en "El caso Wagner", es de una clara
derivación platónica, aunque con acentuación diferente, del teatro como lugar con respecto al
teatro como el conjunto de los espectadores. En este escrito Nietzsche critica el Movimiento de
Bayreuth por haber animado "la presunción del profano, del idiota en arte", donde "toda esta
gente organiza hoy asociaciones e impone el propio gusto y quisiera ser juez hasta in rebus musicis
et musicanttbus" (aqui la influencia de Platón es indudable), y de haber cultivado la "teatro-
cracia", definida como "la extravagancia de una creencia en el primado del teatro, en un
derecho a la supremacía del teatro, sobre las artes, sobre el arte" (Opere, a cargo de G. Colli y
M. Montinari, Adelphi, Milán, 1970, vol. VI, tomo III, p. 39).
55
M. Natale, Catechismo repubblicano per l'istruzione del popólo e la rovina de' tiranni,
en la reciente edición a cargo de G. Acocella, y con la presentación de F. Tessitore, Vico Equense,
1978, p. 71. Otra curiosa cita de M. Joly, Dialogue aux enfers entre Machiavel et Montesquieu
ou la politique de Maquiavel au XIX siécle par un contemporain, "chez tous les libraires", Bru-
xelles, 1968: "pero como la publicidad es la esencia de los países libres, todas estas instituciones
sólo podrían vivir mucho tiempo si funcionaran a la luz del día".
56
Una de las características de la dictadura romana es la relación entre la medida excep-
cional y la temporalidad. Se trata de la dictadura que Schmitt llamó dictadura "comisaria",
para distinguirla de la dictadura "soberana" (La dittatura [1921], Laterza, Barí, 1975, cap. 1).
La temporalidad justifica la concentración excepcional de poder. Desde el momento en que la
dictadura se vuelve perpetua el dictador se transforma en tirano. La dictadura romana es un
típico ejemplo de justificación de la excepción a la regla mediante la limitación en el tiempo.
Típico en el sentido de que cualquier medida excepcional, cuando esté rigurosamente limitada
en el tiempo, suspende la aplicación de la regla, pero no abroga la misma, y por tanto
salva el ordenamiento en su conjunto.
Siempre ha sido considerado como uno de los puntos fundamentales del re-
gimen democrático, el que todas las decisiones y, en general, los actos de los
gobernantes deban ser considerados por el pueblo soberano. El régimem de-
mocrático ha sido definido como el gobierno directo del pueblo o controlado
por el pueblo (¿cómo podría ser controlado si estuviese escondido?). Aun cuan-
do el ideal de la democracia directa es abandonado como anacrónico con el
nacimiento del gran Estado territorial moderno (pero incluso el pequeño Es-
tado territorial ya no es una ciudad-Estado) y es sustituido por el ideal de la
democracia representativa, ya perfectamente delineado, en una carta de Ma-
dison a sus interlocutores' 7 polemizando precisamente con la democracia de
los antiguos, el carácter público del poder entendido como no secreto, como
abierto al público, permanece como uno de los criterios fundamentales para
distinguir el Estado constitucional del Estado absoluto. De esta manera se seña-
la el nacimiento o el renacimiento del poder público en público. En un frag-
mento de su Verfassungslehre, Cari Schmitt, capta bien, quizá más allá de sus
intenciones y en todo caso no en el contexto en el que se desarrollan estas
observaciones, el nexo entre el principio de representación y la publicidad del
poder, hasta el grado de interpretar la representación como u n a forma de re-
presión, es decir, como una manera de presentar, de hacer presente, de hacer
visible lo que de otra manera quedaría escondido. Vale la pena citar al menos
dos fragmentos:
La representación puede tener lugar solamente en la esfera de la publici-

dad. No hay ninguna representación que se desarrolle en secreto o a cuatro
ojos... Un parlamento tiene un carácter representativo únicamente en cuan-
to se cree que su actividad sea pública. Reuniones secretas, acuerdos y
decisiones secretas del comité que se quiera pueden ser muy significativos
e importantes, pero jamás pueden tener un carácter representativo. 5 8
El segundo fragmento es más explícito con respecto a nuestro tema:
Representar significa hacer visible y hacer presente u n ser invisible median-

te u n ser públicamente presente. La dialéctica del concepto está en que lo
invisible es supuesto como ausente y al mismo tiempo se hace presente. 59
Por encima del tema de la representación, la teoría del gobierno democrá-

tico h a desarrollado otro tema estrechamente vinculado con el poder visible: el
57
En particular la carta n ú m . 10 del 23 de noviembre de 1787, II Federalista, Nistri-Lischi,
Pisa, 1955, p p . 56 ss. [Hay edición en español con el título de El Federalista, FCE., México].
58
C. Schmitt, Verfassungslehre, Dunker & H u m b o l d t , München-Leipzig, 1928, p . 208.
59
Ibidem, p . 209, J, Freund (L'essence du politique, Sirey, París, 1965, p . 329) reclama la
atención sobre este aspecto del pensamiento de Schmitt.
tema de la descentralización entendida como revaluación de la importancia po-

lítica de la periferia con respecto al centro. Se puede interpretar el ideal del go-
bierno local como un ideal inspirado en el principio de que el poder es más visi-
ble en cuanto es más cercano. De hecho la visibilidad no depende únicamente
de la presentación en público del que está investido del poder, sino también de
la cercanía espacial entre el gobernante y el gobernado. A u n q u e la comunica-
ción de masas ha acortado las distancias entre el elegido y sus electores, la publi-
cidad del Parlamento nacional es indirecta al efectuarse sobre todo por medio de
la prensa, la publicación de las actas parlamentarias, o de las leyes y otras dis-
posiciones en la Gaceta Oficial. La publicidad del gobierno de un municipio es
más directa, y es más directa precisamente porque la visibilidad de los ad-
ministradores y de sus decisiones es mayor; por lo menos, uno de los argumentos
de los que siempre se han servido los defensores del gobierno local, el argu-
mento de la restricción y multiplicación de los centros de poder, ha sido la
mayor posibilidad que se le ofrece al ciudadano de extender su mirada a los
asuntos que le conciernen, y de dejar el mínimo espacio al poder invisible.
Hace algunos años Habermas, en u n libro muy conocido y discutido, pre-
sentó la historia de la transformación del Estado moderno mostrando la a p a r i -
ción gradual d é l o que llamó ' l a esfera privada de lo público", o, dicho de
otra m a n e r a , la importancia pública de la esfera privada, de la llamada opi-
nión pública que pretende discutir y criticar los actos del poder público, y para
ello exige —y n o puede dejar de hacerlo — , la publicidad de los debates, tanto
de los debates propiamente políticos como de los judiciales. 60 Se entiende que
la mayor o menor importancia de la opinión pública —como opinión referen-
te a los actos públicos, es decir, propios' del poder publico que es por excelen-
cia el poder ejercido por los órganos decisionales supremos del Estado, de la
"res pública"—, depende de la mayor o menor oferta al público, entendida
precisamente como visibilidad, cognoscibilidad, accesibilidad, y por tanto con-
trolabilidad, de los actos de quien detenta el poder supremo. Así entendida, la
publicidad es u n a categoría típicamente iluminista en cuanto representa exac-
tamente uno de los aspectos de la batalla de quien se considera llamado a,
derrotar el reino de las tinieblas: donde quiera que haya extendido su dominio,
la metáfora de la luz y de la iluminación (de la Aufklarung o del Énltghtment)
se consagra perfectamente a la representación del contraste entre poder visible
y poder invisible. 61 En u n fragmento de "Mito solar de la revolución", Staro-
60
J. Habermas. ütrukturwandel der Óffentlichket't Luchterhand, Neuwied, 1962. El libro me
parece discutible porque jamás son distinguidos, a lo largo de todo el análisis histórico, los dos
significados de "público" como perteneciente a la esfera estatal, a la "res pública", que es el
significado original del término latino "publicum", que nos llega de la clásica distinción entre
ius privatum y ius publicum, y como digo (que es el significado del término alemán offentliches)
opuesto a secreto.
1,1
Lo que no quita el uso de parle de los iluministas de las sociedades secretas como instru-
mento indispensable para combatir la batalla de las luces contra el absolutismo. Sobre este tema
binski recuerda que Fichte, partidario de la revolución, había fechado para

la Heliópolis, en "el último año del antiguo oscurantismo", el discurso sobre la
Reivindicación de la libertad de pensamiento frente a los príncipes de Europa
que hasta ahora la han pisoteado (1793).62
Quien más que cualquier otro contribuyó a aclarar el nexo entre opinión pú-
blica y publicidad del poder fue Kant, que justamente puede ser considerado
como el punto de partida de cualquier discurso sobre la necesidad de la visibi-
lidad del poder; una necesidad que para Kant no es solamente política sino
también moral. En el famoso ensayo sobre el iluminismo Kant afirma perento-
riamente que éste requiere "la más ofensiva de todas las libertades, es decir,
aquella de utilizar públicamente la propia razón en todos los campos". Luego
de esta afirmación comenta: "El uso público de la propia razón debe ser libre
en cualquier tiempo; solamente esto puede realizar el iluminismo entre los
hombres", donde por "uso público de la propia razón" se entiende "el uso que
uno hace de ella como docto frente al público de lectores". Como se sabe, el
comentario es acompañado por un elogio a Federico II, quien favoreció la li-
bertad religiosa y la libertad de pensamiento, entendida esta última como la
autorización a los subditos "de usar su razón" y de "exponer públicamente al
mundo sus ideas sobre una mejor Constitución, criticando libremente la exis-
tente".63 Naturalmente el uso público de la propia razón exige la publicidad
de los actos del soberano. Precisamente sobre este punto el pensamiento de
Kant es muy explícito y merece ser resaltado, por su actualidad, más de lo que
ha sido hasta ahora, incluso por los críticos más agudos. En el segundo Apén-
dice de la Paz perpetua, titulado De la armonía entre la política y la moral,
según el concepto trascendental del Derecho público, Kant considera "concepto
trascendental del Derecho público" el siguiente principio: "Todas las acciones
referentes al Derecho de otros hombres cuya máxima no es susceptible de pu-
blicidad, son injustas."64 ¿Cuál es el significado de este principio? En térmi-
nos generales se puede responder que una máxima que no es susceptible de
volverse pública es una máxima que, si fuese hecha pública, provocaría tal re-
acción en el público que haría imposible su realización. Las aplicaciones que
Kant hace de esto se aclaran mejor que con cualquier comentario con dos
ejemplos ilustrativos, el Derecho interno y el Derecho internacional. Con
respecto al Derecho interno aduce el ejemplo de Derecho de resistencia; con res-
ver R. Koselleck, Critica illummistica e crisi delta societá borghese (1959), II Mulino, Bolonia,
1972. Koselleck señala: "Contra el misterio de los idólatras de los arcana de la política estaba el
secreto de los iluministas. ¿Por que sociedades secretas? —pregunta Bode, su líder en la Alemania
del norte—; la respuesta es simple: 'Porque seria una locura jugar a cartas descubiertas cuando el
adversario esconde su juego' " (p. 108).
6
* J. Strarobinski, 1789, Les emblémes de la raison, Flammarion, París, 1979, p. 34.
M
I. Kant, "Respuesta a la pregunta: ¿qué es el iluminismo?", en Scritti politici e di filosofía
della storia e del diritti, Utet, Turin, 1956, pp. 145 y 148.
64
Ibidem, Scritti politici, p. 328.
pecto al Derecho internacional se prefiere al Derecho del soberano de infringir

los pactos establecidos con otros soberanos. Su argumento va en el siguiente
sentido; en el primer caso, "la injusticia de la rebelión se hace clara porque si
la máxima se conociese públicamente, haría imposible su objetivo. Por lo que
necesariamente tendría que ser mantenida en secreto".65 En efecto,¿qué ciuda-
dano en el momento de aceptar el pactum subiectionis podría declarar públi-
camente que se reserva el derecho de no observarlo? ¿Qué valor podría tener
semejante pacto si fuese reconocido tal derecho a los contrayentes? Igualmente
en el segundo caso, ¿qué cosa sucedería si en el mismo momento de establecer
un tratado con otro Estado, el Estado contrayente declare públicamente que
no se consideraría comprometido con las obligaciones derivadas del pacto?
"Sucedería, naturalmente —responde Kant —, que cada uno lo evadiría o ha-
ría ligas con otros Estados para resistir a sus pretensiones", y en consecuencia,
"la política con todas sus astucias decaería en su objetivo, razón por la cual
aquella máxima debe considerarse injusta".66
Creo que no tengo necesidad de insistir en la validez de este principio
como criterio para distinguir el buen gobierno del mal gobierno. Leyendo el
periódico que nos da noticias todas las mañanas de los escándalos públicos, en
los que nuestro país ocupa el poco envidiable primer lugar, cada uno de nos-
otros puede agregar ejemplos a granel y confirmar la bondad del principio
"¿qué cosa es lo que constituye un escándalo público?" Dicho de otra manera
¿qué cosa es lo que provoca un escándalo público? ¿En qué momento nace el es-
cándalo? El momento en el que nace el escándalo es el momento en el que se
hace público un acto o una serie de actos que hasta ese momento se habían
mantenido en secreto y escondidos, en cuanto no podían ser hechos públicos
porque, si esto sucedía, tal acto o serie de actos no hubieran podido ser reali-
zados. Piénsese en las diversas formas que puede asumir la corrupción pública,
el peculado, la malversación, la extorsión, el interés privado en actos oficiales
y así por el estilo, sólo por dar ejemplos banales, cosas de todos los días. ¿Qué
oficial podría declarar en público en el momento en el que toma posesión de
su cargo que se apropiará del dinero público (peculado) o del dinero que no
pertenece a la administración pública del que él tiene posesión debido a su car-
go (malversación), u obligará a alguien a darle dinero abusando de su calidad
o de sus funciones (extorsión), o utilizará su cargo para ventaja personal (inte-
rés privado en actos oficiales)? Es evidente que tales declaraciones harían im-
posible el acto que se declara porque ninguna administración pública confia-
ría un cargo a quien lo hiciese. Esta es la razón por la que tales acciones deben
ser hechas en secreto y, una vez que se hacen públicas, provocan aquel sacudi-
miento en la opinión pública que se llama precisamente "escándalo". Sola-
mente el tirano platónico puede realizar públicamente aquellos actos inmundos
65 Ibid., p . 331.
66 ibid., P. 333.
que el ciudadano privado o cumple a escondidas o habiéndolos reprimido los

hace solamente en sueños, como violar a la propia madre. £11 criterio de la pu-
blicidad para distinguir lo justo de lo injusto, lo lícito, de lo ilícito, no es válido
para quien, como el tirano lo público y lo privado coinciden en cuanto los
asuntos del Estado son sus asuntos personales y viceversa.67
AUTOCRACIA Y -ARCANA IMPERII"
La importancia dada a la publicidad del poder es un aspecto de la polémica

iluminista contra el Estado absoluto, más específicamente contra las diversas
imágenes del soberano, padre o amo, del monarca de derecho divino, o del
hobbesiano Dios terrenal. El padre que manda a sus hijos menores de edad,
el amo que manda a sus subditos esclavos, el monarca que recibe de Dios el
derecho de mandar, el' soberano que es comparado con un Dios terrenal, no
tienen ninguna obligación de revelar a los destinatarios de sus mandatos, que
no constituyen un "público", el secreto de sus decisiones. Tasso hace decir
a Torrismondo: "Los secretos de los reyes a la masa vulgar / no están bien
cometidos."68 Más aún, con base en el principio "salus rei publicae suprema *
lex", el soberano por derecho divino, por medio de naturaleza o por derecho
de conquista tiene el derecho de mantener en secreto sus planes cuanto más
le sea posible. A imagen y semejanza de Dios, el soberano es más potente, por
tanto mientras más realiza sus funciones de gobernar subditos ignorantes y
rebeldes, en cuanto logra ver mejor lo que hacen sus subditos sin ser visto. El
ideal del soberano comparado con el Dios terrenal es el de ser, lo mismo que
Dios, el omnividente invisible. La relación política, es decir, la relación entre
gobernantes y gobernados, puede ser representada como una relación de inter-
cambio, como una obligación recíproca, diría un jurista, en la que el gober-
nante presta protección a cambio de obediencia. Ahora bien: quien protege
tiene necesidad de tener mil ojos como los de Argos, en cambio quien obedece
no tiene necesidad de ver nada. Tan es oculta la protección como ciega la
obediencia.
Uno de' los tenias recurrentes en los escritores políticos que con sus teorías de
la razón de Estado acompañan la formación del Estado moderno es el tema
de los arcana impertí. Se trata de un tema muy amplio, sobre el cual me
limitaré a hacer alguna pequeña observación de acuerdo con mi objetivo.69
Clapmar, el autor del escrito más conocido sobre el argumento, De arcanis
rerum publicarum (1605), define los arcana imperii: "Intimae et occultae
67
Cf. Repubblicu, 571.
68
Tomo esta cita de la Introduzione de L. Firpo a T. Tasso, i re scritti politici Uter Turín
1980, p. 27.
69
La expresión deriva de Tácito. Para una primera aproximación al tema F. Meinecke, L'idea
della ragion distato nella storia moderna, Vallecchi, Florencia, 1942, vol. I, pp. 186 ss.
rationes sive consilia eorum qui in república principatum obtinent." Su objetivo

es doble: conservar el Estado en cuanto tal y conservar la forma de gobierno
existente (o sea, impedir que una monarquía degenere en una aristocracia,
una aristocracia en una democracia y así sucesivamente de acuerdo con la
naturaleza de los diversos "cambios" mostrada por Aristóteles en el quinto
libro de la Polüica). El autor llama a los primeros "arcana imperii" y a los
segundos "arcana dominationis".70 Los unos y los otros pertenecen al género
de las "simulationes", si bien "Honestae et licitae". El maquiaveliano Gabriel
Naudé, en sus Considérations polüiques sur les coups d'Etat (1639) escribe
"No hay algún príncipe, por más débil y carente de sentido que sea, tan insen-
sato que ponga a juicio del público lo que difícilmente permanece secreto si
es confiado a la oreja de un ministro o de un favorito."71 De esta cita se des-
prende que en la categoría de los arcana están comprendidos dos fenómenos
diferentes aunque estén estrechamente vinculados: el fenómeno del poder
oculto o que se oculta y el del poder que oculta, es decir, que se esconde escon-
diendo. El primero comprende el tema clásico del secreto de Estado, el segundo
abarca el tema igualmente clásico de la mentira lícita y útil (es lícita porque
es útil) que nada menos se remonta a Platón. En el Estado autocrático el secreto
de Estado no es la excepción sino la regla: las grandes decisiones políticas deben
ser tomadas lejos de las miradas indiscretas del público. El más alto grado de
poder del público, es decir, el poder de tomar decisiones obligatorias para
todos los subditos, coincide con la máxima concentración de la esfera privada
del príncipe. Entre los textos más autorizados para reconstruir el pensamiento
político francés de la época de la monarquía absoluta está La tnonarchie de
France (1519) de Claude de Seyssel, donde se lee que "también hay que tener
cuidado de no comunicar las cosas que deben ser secretas en una asamblea
demasiado numerosa, pues es casi imposible que no se publique lo que llega al
conocimiento de varias gentes".72 De acuerdo con el autor, el rey tiene nece-
sidad de servirse de tres consejos, como Cristo que podía contar con tres círcu-
los de seguidores, los setenta y dos discípulos, los doce apóstoles, y los tres
más cercanos, san Pedro, san Juan y san Jacobo. De estos tres consejos el último
es el Consejo secreto, compuesto por no más de tres o cuatro personas seleccio-
nadas entre "los más prudentes y experimentados", con las cuales el príncipe
trata las cuestiones más importantes antes de presentarlas al consejo ordinario,
70
Lo cito de la edición de Amsterdam, apud Ludovicum Elzeverium, 1644. El volumen tam-
bién contiene a manera de introducción el Discursus de arcanis rerum publicarum de Giovanni
Corvino, el De arcana rerum publicarum discursus de Christoph Besold y el De iure publico
del mismo Clapmar. El fragmento citado se encuentra en la p. 10. Ambas expresiones, arcana im-
perii y arcana dominationis, se encuentran en Tácito aunque sin el significado especifico que
Clapmar les atribuye: la primera en Anales, II, 36, y en Historiae, I. 4; la segunda en Anales,
II, 59.
71
Cito de la traducción italiana Boringhieri, Turin, 1958. El fragmento citado está en la p. 54
72
Cito de la edición de f. Poujol, Librairie d'Argences, París, 1961. El fragmento citado
está en la p. 134.
y discute la opinión de este consejo cuando considera que no ha sido la más

oportuna, hasta no ejecutarla y realizar lo contrario de la propia deliberación
"sin decirles nada, hasta que sea puesta en práctica"." Entre las razones que
socorren lo secreto hay dos que son dominantes y recurrentes: la necesidad de
rapidez en toda decisión que atañe a los intereses supremos del Estado, y el
desprecio por el vulgo, considerado como un objeto pasivo del poder, dominado
por fuertes pasiones que le impiden tener una idea racional del bien común y
lo convierten en fácil presa de los demagogos. Para entender bien, cuando
hablo del poder oculto del autócrata no me refiero a su aspecto exterior.
Cuanto más absoluto es el príncipe más debe aparecer en el exterior con los
signos inconfundibles de su poder: la regencia en medio de la ciudad, la corona,
el cetro y los otros símbolos reales, la magnificencia de los vestidos, la corte
de los nobles, la escolta de armas, la ostentación de los símbolos "vistosos"
en sentido propio, los arcos de triunfo a su paso, las ceremonias solemnes
para hacer públicos los principales momentos de su vida privada, bodas, naci-
mientos y muertes (en singular contraste con lo secreto de los actos públicos).
A la luminosa visibilidad, casi deslumbrante, del actor, que es necesaria para
infundir un sentimiento de respeto y de temor reverencial hacia el dueño de la
vida y de la muerte de los propios subditos, debe corresponder lo opaco de las
acciones necesario para garantizar la incontrolabilidad y¡,la arbitrariedad. 74
Por el contrario, donde el poder supremo es oculto, el contrapoder también
tiende a ser oculto. Poder visible y contrapoder invisible son dos caras de la
misma moneda. La historia de todo régimen autocrático y la historia de la con-
jura son dos historias paralelas que se reclaman mutuamente. Donde existe
el poder secreto existe casi como su producto natural el antipoder igualmente
secreto bajo la forma de conjuras, complots, conspiraciones, golpes de Estado,
intrigas en los corredores del palacio imperial, o bien de sediciones, revueltas
o rebeliones, preparadas en lugares intransitables e inaccesibles, lejanos de
la vista de los habitantes del palacio, así como el príncipe actúa lo más posible
lejos de las miradas del vulgo. Al lado de la historia de los arcana dominationis
se podría escribir, con la misma abundancia de particulares, la historia de los
arcana seditionis. El tema ha desaparecido de los tratados de ciencia política
y Derecho público escritos después del advenimiento del Estado constitucional
moderno que proclamó el principio de la publicidad del poder; pero no lo
ignoraban los antiguos escritores en las páginas de los cuales no sería inopor-
7S
Ibidem, p. 139.
74
Cuando ya había escrito estas páginas llegó a mis manos el libro de R. G. Schwarzenberg,
Lo stato spettacolo, Edilori Riuniti, Roma, 1980, presentado con el subtítulo Attori e pubblico nel
grande teatro della política mondiale. El tema del libro es la transformación de la vida política
en un espectáculo en el que el gran político se exhibe —tiene necesidad de exhibirse— como un
actor. El autor escribe al inicio: "Ahora el Estado se transforma en compañía teatral, en produc-
tor de espectáculo," donde el único error es el término "Ahora" (error más bien grave en un
libro de política).
tuno, por razones demasiado evidentes y dolorosamente evidentes, fijar atenta-

mente la mirada. En los Discursos sobre la primera década Maquiavelo dedicó
a las conjuras uno de los capítulos más densos y largos que comienza de la si-
guiente manera: "Creo que no debo omitir tratar de este asunto de las conjuras,
tan peligrosas para príncipes y subditos, como lo prueba el haber perdido por
ellas la vida y la corona más reyes que por los desastres de la guerra." Y con-
tinúa: "Deben, pues, los príncipes aprender a guardarse de este peligro, y los
subditos meterse lo menos posible en conspiraciones [...] Hablaré extensamente
de este asunto, no omitiendo ningún ejemplo que pueda servir de enseñanza
a príncipes y subditos." 75
He dicho que el poder autocrático no sólo se esconde para no hacer saber
quién es y dónde está, sino que también tiende a esconder sus reales intenciones
en el momento en el que sus decisiones deben volverse públicas. Tanto el escon-
derse como el esconder son dos estrategias normales del ocultamiento. Cuando
no puedes hacer otra cosa que mezclarte con el público te pones la máscara.
El tema de la "mentira" es un tema obligado en los escritores de la razón de
Estado, asi como también es obligada la cita de la "mentira inocente" de Pla-
tón o de los "discursos sofistas" de Aristóteles.76 Es communis opimo que quien
detenta el poder y continuamente debe cuidarse de enemigos externos e inter-
nos, tiene el derecho de mentir, más precisamente de "simular", es decir, de
hacer aparecer lo que no es, y de "disimular", es decir, de no hacer aparecer lo
que es. Aquí es obligada la comparación con el médico que oculta al enfermo
la gravedad de su enfermedad. Pero es igualmente acostumbrada la condena
del enfermo que engaña al médico no diciéndole la verdad sobre la gravedad
de su mal, impidiéndole de esta manera curarlo. Análogamente, si es verdad
que el príncipe tiene el derecho de engañar al subdito, de la misma manera
es verdad que el subdito no tiene derecho de engañar al príncipe. El gran
Bodin escribe: "No hay que ahorrar ni las bellas palabras ni las promesas: en
efecto, en este caso Platón y Jenofonte permitían mentir a los magistrados
y a los gobernantes, como se hace con los niños y los enfermos. Esto hacía el
sabio Pericles con los atenienses para llevarlos por la vía de la razón." 77 Grocio
dedica un capitulo de su De iure belli ac pacis al argumento De dolis et men-
dacio en las relaciones internacionales. Este capitulo es importante porque
contiene una larga lista de las opiniones clásicas en pro y en contra de la men-
tira pública, y una copiosa casuística, tan abundante y sutil, que el lector de
hoy se pierde en ella como en un laberinto en el que al final de una vía se
75
Se trata del capitulo VI del libro III.
76
Un bello repertorio de citas se encuentra en R. de Mattei, "II problema della ragion di stato
nel seicento, XIV, Ragion di stato e 'mendacio'", en Revista intemazionale di filosofía del diritto,
XXXVIII (1960), pp. 553-576.
77
J. Bodin, Les six limes de la République, Jacques du Puys, París 1597, IV 6, p. 474
cit. por De Mattei, // problema, (cit. p. 560 nota 27). [Hay edición en español con el titulo de Los
seis Libros de la República, Aguilar, Madrid.].
abren otras, cada una de las cuales a su vez abre otras, hasta que el xñator se
pierde y ya no logra ni encontrar la salida ni el regreso.
Este supremo ideal, en el que se inspira el poder que pretende ser al mismo
tiempo omnividente e invisible, ha sido redescubierto recientemente y descrito
de manera admirable por Foucault en el análisis del Panopticón de Ben-
tham, 78 el cual no es otra cosa que un conjunto de celdas separadas con un
preso cada una, ordenadas de manera circular y terminando en una torreta,
en lo alto de la cual el vigilante, símbolo del poder, puede ver en cualquier
momento los más mínimos actos del vigilado. Lo importante no es que los
prisioneros vean quien los ve, sino que sepan que hay alguien que los ve, o
mejor dicho que los puede ver. Foucault define correctamente el Panopticón
como una máquina para disociar la pareja "ver-ser visto". Quien ve no es visto,
quien no ve es visto. Se expresa de la siguiente manera: "En el anillo peri-
férico se es visto totalmente, sin ver jamás: en la torre central se ve todo sin
ser visto jamás." 79 Otra observación interesante: la estructura arquitectónica
del Panopticón instaura una relación asimétrica entre los dos sujetos de la
relación de poder con respecto al acto de ver y del verse. Esta es una obser-
vación que provoca una reflexión ulterior: las relaciones de poder pueden ser
simétricas o asimétricas. Idealmente la forma de gobierno democrático nace
del acuerdo de cada uno con todos los demás, es decir, del pactum societatis.
Ahora bien, el contrato representa el tipo ideal de relación simétrica, fundada
en el principio del do ut des, mientras el tipo ideal de relación asimétrica es la
orden del soberano que instaura una relación mandato-obediencia. La estruc-
tura del Panopticón fue creada como la prisión modelo, o sea, como un tipo
de institución social fundada en el principio de "el máximo de coacción y
del mínimo de libertad", que vino a sustituir aquel otro tipo de instituciones,
como los manicomios, los cuarteles y en parte los hospitales, que han sido
llamadas totales y cuya máxima es "Todo lo que no está prohibido es obliga-
torio"; el Panopticón puede ser elevado perfectamente a modelo ideal del
Estado autocrático cuando su principio sea llevado a su más alta perfección
(aquí uso el término principio en el sentido de Montesquieu), de acuerdo con
el cual el príncipe es más capaz de hacerse obedecer en cuanto es más omnivi-
dente, y es más capaz de mandar en cuanto es más invisible. Considerando la
pareja mandato-obediencia como la pareja característica de la relación asimé-
trica de poder, aquel que manda es más terrible en cuanto está más escondido'
(el subdito sabe que quien lo ve existe, pero no sabe exactamente en dónde
está); aquel que debe obedecer es más dócil en cuanto es más escrutable y
visto en cualquier gesto, acto o palabra (el soberano sabe en cualquier mo-
mento en dónde está y qué hace).
El mismo Bentham entrevio la posibilidad, como Foucault puso en evidencia,
78
Sorvegliare e puniré, Einaudi, Turin, 1976, pp 218-28.
'» Ibidem, p. 220.
de extender el mecanismo del Panoptic&n a otras instituciones, a todos los

organismos "en los cuales, dentro de los límites de u n espacio que no sea dema-
siado grande, es necesario mantener bajo vigilancia u n cierto número de per-
sonas", ya que "su excelencia consiste en la gran fuerza que es capaz de d a r a
toda institución en la cual se aplica". 80 Al final del inciso abordaré el concepto
"dentro de los límites de u n espacio que n o sea demasiado grande". Mientras
t a n t o , debo subrayar a qué grado de entusiasmo llegó por su criatura el inven-
tor cuando escribió que el Panopticón "es capaz de reformar la moral, preservar
la salud, fortalecer la industria, difundir la educación, aligerar las cargas
públicas, estabilizar sólidamente la economía, resolver, en vez de cortar, el
nudo gordiano de las Leyes de pobres: todo esto con u n a simple idea arqui-
tectónica". 8 1 La misma figura del edificio —arriba el vigilante sobre la torreta,
abajo el vigilado en la celda— provoca u n a pregunta que es la pregunta que
los escritores políticos de todos los tiempos, comenzando por Platón, h a n puesto
como la última de toda teoría del Estado: [¿Quién vigila al vigilante?] Quis
custodiet custodes? La respuesta obligada consiste en presuponer u n vigilante
superior, hasta que se llega necesariamente —porque en las cosas prácticas el
recurso al proceso infinito está prohibido— al vigilante no vigilado, porque
ya no hay algún vigilante superior a él. ¿Quién es este vigilante no vigilado?
La pregunta es tan importante que las diversas doctrinas políticas pueden
clasificarse con base en la respuesta que le den a ella: Dios, el héroe fundador
de Estados (Hegel), el más fuerte, el partido revolucionario que conquistó
el poder, el pueblo entendido como la colectividad entera que se expresa
mediante el voto. Bentham, a su manera, es u n escritor democrático y resuelve
el problema del vigilante vigilado de la siguiente manera: el edificio podrá ser
fácilmente sometido a inspección continua, no sólo por parte de inspectores
designados, sino también por el público. Este expediente es u n a fase ulterior
de la disociación de la pareja "ver-ser visto". El prisionero es el no vidente
visible, el vigilante es el vidente visible, el pueblo cierra la escala en cuanto
vidente no visto por otros más que por sí mismo y, por tanto, con respecto a
otros, invisible. El vidente invisible es u n a vez más el soberano.
IDEAL DEMOCRÁTICO Y REALIDAD
Creo que las observaciones anterioies h a n mostrado, además de la importancia

del argumento, que hasta ahora h a sido poco estudiado, también su amplitud.
Y no he hablado de u n fenómeno de primera importancia en la historia del
poder secreto como lo es el fenómeno del espionaje (y de la misma manera
del contraespionaje, ya que el poder invisible se combate con u n poder igual-
80
Ibid., pp. 224-25.
81
Ibid., p. 225.
mente invisible), y en general de los servicios secretos. No hay Estado auto-

crático o democrático que haya renunciado a ellos; y ningún Estado hasta
ahora ha renunciado a ellos porque no hay mejor manera de saber las cosas
ajenas que conocerlas sin ser descubierto y reconocido. No por casualidad
el mismo Kant, de quien anteriormente mostré la tesis de la publicidad de los
actos de gobierno como remedio a la inmoralidad de la política, considera,
entre los artículos preliminares para la paz perpetua interestatal, la prohibición
absoluta de recurrir a los espías, comprendida ésta entre "las estratagemas que
deshonran", esgrimiendo, entre otros, el argumento de que la utilización de
los espías en guerra, que no es más que una estratagema "en la que sólo se
explota la falta del sentido del honor de otras personas", terminaría por exten-
derse al Estado de paz.82
De cualquier manera, el objetivo de estas observaciones no es el de hacer un
análisis histórico de las diversas formas de poder invisible, sino el de comparar
el ideal de la democracia como gobierno del poder visible con la realidad
—que es el punto del que partí—, advirtiendo que me refiero en particular a
la situación de nuestro país. Durante siglos, de Platón a Hegel, la democracia
ha sido condenada como una forma de gobierno mala en si misma porque es
el gobierno del pueblo y el pueblo, degradado a masa, a muchedumbre, a ple-
be, no es capaz de gobernar: el rebaño tiene necesidad del pastor, la chusma del
timonel, el hijo menor del padre, los órganos del cuerpo de la cabeza, por recor-
dar algunas de las metáforas tradicionales. Desde que la democracia fue elevada
al rango de la mejor forma de gobierno posible (o de la menos mala), el punto
de vista desde el cual los regímenes democráticos son juzgados es el de las falsas
promesas: no cumplió la promesa del autogobierno, ni la de la igualdad, no
sólo formal sino sustancial. ¿Ha cumplido desenmascarando el poder invisible?
Es conocido —estaba por decir, para nadie es un "secreto"— que incluso el
Estado más democrático tutela una esfera privada o secreta de los ciudadanos,
por ejemplo mediante la configuración del delito de violación de la correspon-
dencia (articulo 616 C. P.), o mediante la defensa de la privacidad o intimidad
de la vida individual y familiar de la mirada indiscreta de los poderes públicos
o de los formadores de opinión pública; o bien exige que algunas esferas de la
propia acción no sean mostradas o manifestadas al público, como sucede por
medio de los artículos 683-85 C. P. —tan citado a propósito o a despropósito —
que prevén como delito la publicación de las discusiones secretas del Parla-
mento o de las actas de procedimientos penales o de noticias concernientes
a los procedimientos penales. Pero este no es el problema: siempre habrá una
82
Cf. Kant, Scritti politici, op. cit., p. 228. En la República de Ibania descrita por el disi-
dente soviético A. Zinoviev en Cime abissali, 2 vols., Adelphi, Milán, 1977-78, el espionaje es
elevado a principio general de gobierno, a regla suprema no solamente en las relaciones entre
gobernantes y gobernados, sino también en las relaciones entre los mismos gobernados, de manera
que el poder autocrático se funda además de sobre su capacidad de espiar a los subditos también
sobre la ayuda que le dan los subditos aterrorizados que se espían entre ellos.
diferencia entre autocracia y democracia, ya que en la primera el secreto de

Estado es una regla, mientras que en la segunda una excepción regulada por
leyes que no permiten excesos indebidos. Tampoco me detengo en otro pro-
blema que merecería alguna reflexión, es decir, en la reaparición de los arcana
imperii, bajo la forma del gobierno de los técnicos o tecnocracia: el tecnócrata
posee conocimientos a los que no tiene acceso la masa, y aunque pudiera tener
acceso a ellos no serian comprendidos por la mayoría, o por lo menos la mayo-
ría (es decir, los sujetos del poder democrático) no podrían brindar alguna
aportación útil para la discusión a la cual eventualmente fuesen llamados. En
este caso, no se trata del tradicional desprecio del vulgo en cuanto muche-
dumbre irracional, incapaz de tomar decisiones racionales, incluso en interés
propio, de levantar los ojos de la tierra de las propias necesidades cotidianas
para elevarlos y mirar el esplendoroso sol del bien común, sino del reconoci-
miento objetivo de su ignorancia, o mejor dicho de su no-ciencia, de la dife-
rencia insalvable que separa al experto del ignorante, al competente del incom-
petente, el laboratorio del científico o el del técnico de plaza. No me detengo
en esto porque el choque entre democracia y tecnocracia más bien pertenece
a lo que he llamado "paradojas" de la democracia y no tanto a sus fracasos.85
La comparación entre el modelo ideal del poder visible y la realidad de las
cosas debe ser llevado a cabo teniendo presente la tendencia de cualquier
forma de dominio, en la que me he detenido en las páginas precedentes, a
escapar de la mirada de los dominados escondiéndose y escondiendo, o sea,
mediante el secreto y el enmascaramiento.
Resuelvo rápidamente este segundo aspecto del problema, porque el ocul-
tamiento es un fenómeno común a toda forma de comunicación pública.
Durante un tiempo se llamaba "simulación", desde el punto de vista del sujeto'
activo, es decir, del príncipe, lo que hoy se llama "manipulación" desde el
punto de vista del sujeto pasivo, es decir, de los ciudadanos. Frecuentemente
he tenido que hacer notar que todo problema referente a la esfera política
puede ser examinado ex parte priñcipis y ex parte populi. Durante siglos los
escritores políticos se interesaron por los problemas de la política desde el punto
de vista del príncipe: de aquí el interés por el tema de la mentira útil, de las
condiciones y de los limites de su permisibilidad. El mismo problema, conside-
rado desde el punto de vista del destinatario del mensaje, se vuelve el problema
del consenso obtenido mediante las diversas formas de manipulación de las
que desde hace tiempo se ocupan los expertos de la comunicación de masas.
Los herederos directos de la mentira útil en la sociedad de masas son los sis-
temas ideológicos y sus derivados. Los escritores políticos supieron siempre, y
hoy lo sabemos mejor que nunca, que el poder político propiamente dicho,
cuyo instrumento característico es el uso de la fuerza, no puede menospreciar el
85
Seria oportuno distinguir dos funciones diferentes del secreto, el no hacer saber por qué la
decisión no es de todos (secreto técnico) y no para todos (secreto propiamente político).
poder ideológico y, por tanto, de "persuasores" conocidos como desconocidos.

El régimen democrático —aquí entiendo por "régimen democrático" el régimen
en el que el poder supremo (supremo en cuanto es autorizado a usar, exclusiva-
mente y en última instancia, la fuerza) es ejercido en nombre y por cuenta del
pueblo mediante el procedimiento de las elecciones de sufragio universal reali-
zadas periódicamente— no puede deshacerse de esto, incluso bajo ciertos aspec-
tos tiene más necesidad de ello que el autócrata o que el grupo dirigente oligár-
quico frente a los cuales los subditos son una masa inerte carente de derechos.
Los escritores democráticos siempre criticaron la "mentira" del príncipe con la
misma virulencia y perseverancia con la que los escritores antidemocráticos se
lanzaron contra la falsa elocuencia de los demagogos. Lo que distingue el po-
der democrático del autocrático es que sólo el primero puede desarrollar en su
seno anticuerpos y permitir formas de "desocultamiento" M por medio de la
crítica libre y el derecho de expresión de los diversos puntos de vista.
SUBGOBIERNO, CRIPTOGOBIERNO Y PODER OMNIVIDENTE
El tema más interesante, en el que verdaderamente se puede poner a prueba

la capacidad del poder visible de develar el poder invisible, es el de la publi-
cidad de los actos del poder, que, como se ha visto, representa el verdadero y
propio momento de cambio en la transformación del Estado moderno de Estado
absoluto en Estado de derecho. En este p u n t o , observando especialmente la
manera como se desarrollan las cosas en nuestro país, debemos reconocer
francamente que la debellatio del poder invisible por parte del poder visible
no ha tenido lugar. Me refiero sobre todo al fenómeno del subgobierno y al
que se podría llamar del criptogobierno. Esta división, que ya no es vertical
u horizontal de acuerdo con la distinción clásica, sino en profundidad, es decir,
en poder emergente (o público), semicubierto (o semipúblico) y cubierto (u
oculto), no es muy ortodoxa, pero puede servir para captar aspectos de la
realidad que escapan a las categorías tradicionales.
"Subgobierno" ha quedado hasta ahora como un término casi exclusivamente
periodístico, sin embargo ahora merece entrar en el universo del discurso
técnico de los politólogos. Quizás ha llegado el momento de intentar una teoría
del subgobierno, del que existe solamente —¡y de qué manera!— una práctica.
Tal práctica está estrechamente vinculada con aquella función del Estado
keynesiano (y que los neo-marxistas llaman el Estado del capital) que es el
gobierno de la economía. Allí donde el Estado ha asumido la tarea económica
del gobierno, la clase política ya no ejerce el poder sólo mediante las formas
tradicionales de la ley, del decreto legislativo, de los diversos tipos de actos
84
Precisamente una operación típica de "desocultamiento" es la denuncia de escándalos o
mejor dicho la denuncia de acciones realizadas sin publicidad que una vez que se hacen públicas
provocan el escándalo.
administrativos, que desde que existen un régimen parlamentario y un Estado

de derecho (entiendo un Estado en el que los actos de la administración pública
son sometidos a un control jurisdiccional) entraron a formar parte de la esfera
del poder visible, sino también por medio de la gestión de los grandes centros
de poder económico (bancos, industrias de Estado, industrias subvencionadas
por el Estado, etc.) por la cual, además de todo, son posibles los medios de
subsistencia de los aparatos de los partidos, de aquellos aparatos de los cuales,
a su vez, mediante las elecciones, capta su propia legitimación para gobernar.
A diferencia del poder legislativo y del poder ejecutivo tradicionales, el gobierno
de la economía pertenece en gran parte a la esfera del poder invisible en
cuanto escapa, si no formal sí sustancialmente, al control democrático y al
control jurisdiccional. Por lo que respecta al control democrático, el problema
de la relación entre Parlamento y gobierno de la economía continúa siendo
uno de los temas más difíciles del debate de los constitucionalistas, politólogos
y políticos, por la simple razón de que, a pesar de alguna innovación, como
la introducida por la ley del 24 de enero de 1978, núm. 18, referente al control
parlamentario sobre las nóminas de los entes públicos, está muy lejos de ser
resuelto, prueba de ello son los escándalos que saltan improvisadamente y
ponen a la opinión pública frente a novedades desconcertantes, mostrando,
más que la incapacidad, la impotencia del Parlamento. Por lo que respecta al
control jurisdiccional de los actos administrativos, baste esta simple observa-
ción: en el Estado de derecho la justicia administrativa fue instituida para tute-
lar los intereses de los ciudadanos frente a los actos ilegales de la administración
pública, bajo el supuesto de que tales actos dañen en mayor o menor medida
al ciudadano; pero cuando un acto ilegal de una oficina pública no afecte
los intereses de un ciudadano, sino por el contrario los favorezca, en otras
palabras, cuando el ciudadano se beneficie de la ilegalidad pública, el presu-
puesto en el que se basa el instituto de la justicia administrativa se desploma.
Llamo "criptogobierno" al conjunto de acciones realizadas por fuerzas
políticas subversivas que actúan a la sombra en relación con los servicios secre-
tos, o con una parte de ellos, o por lo menos no obstaculizados por éstos. El
primer episodio de este tipo en la historia reciente de Italia indudablemente
fue la masacre de la plaza Fontana. A pesar del largo procedimiento judicial
en muchas fases y en muchas direcciones, el misterio no ha sido develado, la
verdad no ha sido descubierta, las tinieblas no han sido disipadas; sin embargo
no nos encontramos en la esfera de lo incognoscible: se trata de un hecho que
en cuanto tal pertenece a la esfera de lo conocible, por lo que si bien no sabe-
mos quién fue, sabemos con certeza que alguien fue. No hago conjeturas, no
doy alguna hipótesis. Me limito a evocar de nuevo la sospecha que queda des-
pués de la conclusión del proceso de que el secreto de Estado sirvió para pro-
teger el secreto del anti-Estado. Me refiero a la matanza de la plaza Fontana,
a riesgo de que parezca que me he quedado en un episodio ya pasado (pero
más que pasado, olvidado), aunque retomado, porque la degeneración de

nuestro sistema democrático comenzó allí, es decir, en el momento en el que
un arcanum, en el sentido propio de la palabra, entró improvisa e imprevisi-
blemente en nuestra vida colectiva, la sacudió, y fue seguido por otros epi-
sodios igualmente graves que han quedado oscuros. La mayor parte de los
hombres tienen la memoria débil, cuando no se trata de sus propias heridas.
Debe existir alguien que asuma la tarea de representar la memoria colectiva
y por tanto que nos ayude a entender sin olvidar. Nuestra historia reciente ha
sido tocada por muchos objetos misteriosos, y no se debe dejar de reflexionar
sobre la fragilidad y sobre la vulnerabilidad de nuestras instituciones demo-
cráticas, aun desde el punto de vista sobre el que he buscado reclamar la
atención en estas páginas, de lo opaco del poder (opaco como no-transparente).
Más aún si la existencia de un arcanum impertí, o dominationis es una hipótesis,
en cambio no es una hipótesis, sino una dramática realidad el regreso, inimagi-
nable hasta hace pocos años, de los arcana seditionis bajo la forma de la acción
terrorista. El terrorismo es un caso ejemplar de poder oculto que atraviesa
toda la historia. Uno de los padres del terrorismo moderno, Bakunin, procla-
maba la necesidad de una "dictadura invisible".85 Quien decidió entrar a
formar parte de un grupo terrorista está obligado a pasar a la clandestinidad,
se pone la máscara, y ejerce el mismo arte de la falsedad, tantas veces descrito
como una de las estratagemas del príncipe. También él respeta escrupulosa-
mente la máxima de que el poder es más eficaz en cuanto más sabe, ve, conoce,
sin dejarse ver.
Antes de terminar permítanme hacer una observación sobre el otro tema
que corre paralelo al del poder invisible, el tema del poder omnividente. £1
mismo Bentham, como se ha visto, se habla dado perfectamente cuenta de los
límites de su construcción cuando había escrito que ella era, efectivamente,
aplicable a otros organismos además de la prisión, pero bajo la condición de
que "el espacio no sea demasiado grande". Curiosamente el límite del Panop-
ticón era el mismo que Rousseau admitía para la democracia directa que
únicamente se podía realizar en las pequeñas repúblicas; pero hoy la idea de
que la democracia directa sea posible con la ayuda de las computadoras ya
no es el fruto de una imaginación extravagante. ¿Por qué el mismo uso de las
computadoras no podría hacer posible un profundo conocimiento de los ciu-
dadanos de un gran Estado por parte de quien detenta el poder? En la actua-
lidad es imposible comparar el conocimiento que tenía de los propios subditos
85
"Este programa puede ser enunciado claramente en pocas palabras: destrucción total del
mundo juridico-estatal y de toda la llamada civilización burguesa mediante una revolución popular
espontánea, dirigida de manera invisible no por una dictadura oficial, sino por una dictadura
anónima y colectiva de amigos de la liberación total del pueblo de todo yugo, férreamente unidos
en una sociedad secreta y guiados siempre y en cualquier lugar por un único fin y de acuerdo
con un solo programa" (M. A. Bakunin a S. G. Nesaev, en A. I. Herzen, A un vecchio compagno,
a cargo de V: Strada, Einaudi, Turín, 1977, p. 80).
un monarca absoluto como Luis XIII o Luis XIV con el que puede tener el
gobierno de un Estado bien organizado de sus ciudadanos. Cuando leemos
las historias de las jacqueríes nos damos cuenta de cuan poco logra "ver" el mo-
narca con su aparato de funcionarios, y cómo las revueltas estallan sin que el
poder, aunque absoluto, fuese capaz de prevenirlas, si bien cuando tal cosa
sucedía no vacilaba en reprimirlas. Todo esto es poco en comparación con
las enormes posibilidades que se abren para un Estado que es dueño de los
grandes memorizadores artificiales. Ninguno es capaz de prever si esta pers-
pectiva solamente es una pesadilla o un destino. De cualquier manera, sería
una tendencia contraria a la que dio vida al ideal de la democracia como
ideal del poder visible: no la tendencia hacia el máximo control del poder por
parte de los ciudadanos, sino al contrarío, hacia el máximo control de los
subditos por parte de quien detenta el poder.
V. LIBERALISMO VIEJO Y NUEVO
SE HA reencendido en estos últimos años en Italia, y no solamente en Italia, el

interés por el pensamiento liberal y por su historia. Esto lo ha alimentado,
sobre todo con diversas iniciativas culturalmente serias, el Centro Einaudi
de Turín con la revista periódica "Biblioteca della liberta", cuyo número 76
(enero-marzo de 1980), dedicado a la memoria de su fundador, Fulvio Guerri-
ni, y titulado La liberta dei contemporanei (que no debería ser ni la de los
antiguos, ni la de los modernos, ni la de los... postreros), con artículos de
Dahrendorf, Sartori, Matteucci, Pasquino, Giorgio Galli, Urbani, Ricossa y
Giovanna Zincone, puede ser tomado como una visión de conjunto de las
tendencias y perspectivas del neo-liberalismo; y con la serie "Quademi" ^jue
han dado a conocer autores como Milton Friedman, Samuel Brittan, James
Buchanan, William Niskanen, que desde hace tiempo, especialmente en Estados
Unidos, son el centro de un acalorado debate. Desde hace más de un año sale
la revista bimestral Libro aperto, que presenta noticias de los diversos movi-
mientos liberales y neo-liberales en el mundo. Solamente en este último año
(1981) se publicaron, con intervalos de tiempo muy cortos, el Profilo del libe-
ralismo europeo, de Ettore Cuomo (Esi, Roma), Etica e política nella crisi
libérale, de Giuseppe Pezzino (Rts. Pisa), Vittoriani e radicali. Da Mili a
Rusell, de Nadia Boceara (Ateneo, Roma), // liberalismo in una democrazia
minacciata, de Nicola Matteucci (II Mulino, Bologna), un estudioso que en
todos estos últimos años, en defensa de la tradición liberal, exaltada princi-
palmente por medio de su autor predilecto, Tocqueville, ha estado siempre en
la línea de fuego contra "los tres males extremos": comunismo, socialismo
y democracia populista. Mientras estaba escribiendo estas páginas apareció en
Laterza un nuevo libro de Dahrendorf, bajo el cautivante título La liberta che
cambia (con introducción de Lucio Colletti), y en Armando Armando un libro
con diversas contribuciones, con un título atrayente Liberare la liberta, que se
abre con el Manifestó per la liberta, de Jean-Claude Colli.
STUART MILL VISTO DESDE LA IZQUIERDA
Sin embargo, la verdadera sorpresa ha sido la reedición de un clásico del libe-

ralismo como On Liberty, de John Stuart Mill (II Saggiatore, Milán, en una
nueva colección "Lo spazio político", orientada hacia la izquierda, aunque
se trate de una izquierda no dogmática que no renuncia a medirse con la
derecha ilustrada (Luhmann) y a frecuentar autores que en algún tiempo
fueron satanizados (Cari Schmitt), a cargo de Giulio Giorello y Marco Monda-
dori, quienes son conocidos estudiosos de la filosofía de la ciencia, alumnos
84
LIBERALISMO VIEJO Y NUEVO 85
del padre de la moderna metodología científica, Ludovico Geymonat (que

probablemente los habría excomulgado políticamente), y que descubren el
liberalismo político de Mili mediante el liberalismo metodológico de Feyerabend
(poniendo con ello en discusión un problema como el de la relación entre la
filosofía de la ciencia y filosofía política, que deberla ser profundizado). Una
vez reconocida mediante Mili y Feyerabend la fecundidad del conflicto y del
disenso, de la pluralidad de los puntos de vista, llegan a la conclusión de que
es necesaria para la izquierda una verdadera y propia "revolución copernica-
na", que consistiría en superar el dogma de los sistemas centrados y reconocer
el sistema social como un conjunto de interacciones entre grupos con funciones
de utilidad (la cita es tomada de J. C. Harsanyi) que, en cuanto tal, excluye
toda concentración del poder que pretenda organizar la vida social de acuerdo
con un plan unitario (y aquí nada menos la cita es tomada del príncipe dé los
economistas librecambistas, Friedrich von Hayek). ^
Una sorpresa de este tipo no podía dejar de suscitar un amplio eco de co-
mentarios, algunos a favor y otros en contra, y algunos otros perplejos o incluso
fuertemente polémicos.86 Esta inopinada e imprevista recuperación de Mili por
parte de autores que no han renunciado a considerarse de izquierda, me ha
hecho pensar en un curioso intercambio de las partes entre dos generaciones
que vivieron en situaciones históricas diferentes. Recuerdo que durante los
años del fascismo, nosotros que jamás rompimos relaciones con la tradición
liberal mantenida, digna y eficazmente por Croce, Einaudi, Salvatorelli, Omo-
deo, redescubrimos' a Marx con deseo y ansia de conocimiento, su extraordi-
naria fuerza de ruptura de las ideas heredadas, su capacidad de hacernos ver
la historia de la parte de aquellos que jamás habían tenido "su" historia, su
crítica feroz contra las ideologías, máscaras tras las cuales se esconde la avidez
de poder y de riqueza. ¿Debe uno sorprenderse si hoy, después de tanto
marxismo de escuela, esquemático, tediosamente repetitivo, y después de que
las revoluciones hechas en nombre de Marx dieron origen a regímenes despó-
ticos, una nueva generación animada por el espíritu crítico y con una menta-
lidad iconoclasta (el 68 no pasó en vano) descubra a los escritores liberales? Como
se sabe, la más famosa edición italiana del ensayo de Mili sobre la libertad
fue la que estuvo a cargo de Piero Gobetti, en el momento en el que el fascis-
mo estaba imponiendo al país un Estado iliberal (1924). Gobetti hizo escribir
la introducción a uno de sus maestros, Luigi Einaudi, la más docta y firme
voz del liberalismo-liberalismo italiano. Sin embargo era el propio Gobetti
quien en el mismo año escribió un breve e intenso articulo titulado L'ora di
Marx, que terminaba con estas palabras proféticas: "Es probable que el pa-
réntesis fascista no sea breve; a pesar de todo, ciertamente en nombre de Marx
las vanguardias obreras y las élites intransigentes lo sepultarán junto con sus
86
Véase por ejemplo el comentario con diversas contribuciones de esta edición de On liberty
en la revista "Pagina", II, mayo-junio 1981, núms. 8-9, pp. SO-33.
86 LIBERALISMO VIEJO Y NUEVO
falsedades."87 Como se observa, las vías de la política son, como las del Señor,
infinitas. La historia de las ideas procede mediante una continua mezcolanza de
cartas que permite divertirnos en cada juego y no consiente prever alguno.
Me alegra que dos intelectuales de izquierda hayan releído positivamente
uno de los clásicos del liberalismo y aconsejen esto mismo a sus correligionarios.
Tal cosa es señal de que la desconfianza (y la ignorancia) recíproca de las dos
culturas (aquí entiendo la cultura liberal y la socialista) está por terminar. Los
marxistas justamente han condenado reiteradamente la superficialidad y la
posición que han tomado los críticos de Marx; pero con igual razón los libe-
rales han protestado contra la liquidación sumaria de las grandes conquistas
del pensamiento liberal, calificadas con frecuencia en términos despreciativos
como un subproducto de los intereses de la burguesía (naturalmente "sórdi-
dos"). Para quien, aun en tiempos no propicios, continuó leyendo los clásicos
del liberalismo y no los haya considerado como perros muertos (y perros
muertos han sido para toda la cultura marxista-leninista italiana, que aceptó
a Rousseau, pero no a Locke, a Hegel, pero no a Kant), la repropuesta de
Mili desde la izquierda es un hecho que debe celebrarse. Las ideas tan feliz-
mente expresadas por Mili sobre la necesidad de los límites del poder, aun cuan-
do este poder es el de la mayoría, sobre la fecundidad del conflicto, el elogio
de la diversidad, la condena del conformismo, la absoluta prioridad que en
una sociedad bien gobernada se da a la libertad de opinión, en el siglo XIX
se volvieron lugares comunes de la literatura de los países civiles. Releyendo la
introducción de Giorello y Mondadori reflexionaba sobre la densidad de las
tinieblas que debieron concentrarse alrededor de estas ideas en la tradición
del pensamiento de la izquierda europea, si hoy reabriendo a la luz del sol
pueden ser presentadas como una revelación; pensaba en Cario Cattaneo que
dedicó toda su vida e ingenio multiforme a profundizar y a divulgar la doc-
trina de la antítesis como resorte del progreso y del Estado como "inmensa
transacción". De1 la teoría popperiana de la sociedad abierta en adelante, la
oposición cerrado/abierto ha tomado el lugar de la oposición iluminista
luz/tinieblas. Ya Cattaneo había afirmado que allí donde el principio de una
sociedad es único y exclusivo el sistema es cerrado y por tanto estático, allí
donde los principios son muchos y en continua y fecunda rivalidad entre ellos,
el sistema es abierto y progresivo. Escribía que las civilizaciones estáticas, como
la "china", son sistemas'cerrados; la civilización en movimiento como la roma-
na antigua y la inglesa moderna, son sistemas abiertos. Y preguntándose cómo
se abren los sistemas cerrados, respondía que ello ocurría con la "inserción" de
principios extraños qué modificarían el antiguo equilibrio. De acuerdo con
una antigua idea, también para Mili China era una sociedad "estática" y con-
sideraba que si mejorara "seria gracias a los extranjeros".88 ¿Y el conflicto?
87
P. Gobetti, Scrittipolitici, Einaudi, Turín, 1960, p. 641.
Cattaneo escribía: "La llama del genio europeo se alimenta todavía hoy de la
confrontación permanente de las ideas." 89
ESTADO LIBERAL Y ESTADO SOCIAL
Ciertamente el ensayo de Mili es el abe del liberalismo, pero después vinieron

y vienen, en' el lapso de ciento cincuenta años, todas las demás letras del alfa-
beto, y todavía no hemos llegado a la z. No discrepo de Federico Stame quien
escribió que las vías de la reconstrucción de una nueva doctrina de la libertad
son más difíciles de lo que pudiese imaginar un pensador utilitarista (y pre-
juiciosamente eurocentrista) del siglo XIX,90 y, agrego yo, de lo que^piensen
los partidos a ultranza del neoliberalismo que decretaron la muerte del Wel-
fare State.
El principio de justicia al que se apega Mili es al de neminem laedere: "El
único objetivo por el que se puede legítimamente ejercer un poder sobre algún
miembro de la comunidad civilizada, contra su voluntad, es para evitar daño
a los demás." 91 Pero después del nemtnem laedere viene, cómo todos saben, el
suum cutque tribuere. Ya Leibniz (¡qué cosa tan vieja!), comentando los
praecepta iuris de los juristas romanos, observaba que el primero era suficiente
para regular el tus proprietatis, pero para regular el ius societatis, era nece-
sario también el segundo. En efecto ¿cómo puede estar unida una sociedad
sin algún principio de justicia distributiva? Por lo demás el mismo Mili se dio
cuenta de esto allí donde, retomando el tema al final del ensayo, sostuvo que
la conducta que el gobierno puede imponer en primer lugar es (obsérvese en
"primer lugar") la que consiste en "no dañar a los demás", pero agrega que
en segundo lugar el gobierno debe obligar a cada uno a "sostener la propia
parte (para determinarse con base en principios equitativos) de fatigas y sacri-
ficios necesarios para defender la sociedad y sus miembros de daños y moles-
tias".92 Subrayé la frase "con base en principios equitativos"; pero ¿qué cosa
son estos principios equitativos si no principios de justicia distributiva?
A pesar de la idea recurrente en la filosofía del Derecho moderno (Hegel
incluido) de que el Derecho, a diferencia de la moral, consiste en preceptos
negativos, cuyo primer principio es el neminem laedere, todo ordenamiento
jurídico, incluso el del Estado liberal ideal (que en realidad jamás existió),
consiste en preceptos negativos y positivos. La idea de que la. única tarea del
88
J. S. Mili, Saggio sulla liberta, II Saggiatore, Milán, 1981, p. 103.
89
C. Cattaneo, Scritti letterari, Le Monnier, Florencia, 1925, p. 292. He abordado estas ideas
de Cattaneo con más detenimiento en el libro Una filosofía militante. Studí su Cario Cattaneo,
Einaudi, Turin, 1971, especialmente en las páginas 112 ss.
90
F. Stame, "Oltre Mili", en Pagina, II, mayo-junio de 1981, nüm. 8-9, p. SO.
" Mili, Saggio sulla liberta, cit., p. 32.
92 Ibidem, p. 106.
Estado sea la de impedir que los individuos se hagan daño mutuamente, idea
que será llevada a sus consecuencias extremas y rigidez por el liberalismo
exacerbado de Herbert Spencer, deriva de una reducción arbitraria de todo el
Derecho público a Derecho penal (de donde viene la imagen del Estado guar-
dián nocturno o gendarme). Como he dicho frecuentemente, el paso del Estado
liberal al Estado social está marcado por el paso de un Derecho con funciones
principalmente protcctivo-represivas a un Derecho cada vez más promocional.95
Esto no quiere decir que en algún lugar haya existido un Estado que se hu-
biese limitado a impedir y no haya ampliado su acción a la promoción de
comportamientos útiles para la convivencia o solamente para la sobrevivencia,
como el de la defensa común asumido por Mili, por lo menos hasta que dicho
Estado deba proteger no solamente a un individuo de otro, sino también a
todos los individuos en su conjunto en cuanto grupo de otro Estado. De cual-
quier manera, por grande o pequeña que sea, la función positiva del Estado
(no solamente impedir sino también promover, no solamente proteger sino
también impulsar), ya no basta la justicia conmutativa (para retomar la dis-
tinción tradicional, siempre válida) que consiste en hacer corresponder al bien
(o al mal) cumpliendo un bien (o un mal) igual o contrario con base en el
criterio de igualdad aritmética. Para que cualquier sociedad esté unida, es
necesario introducir algún criterio de justicia distributiva; y aqui, como todos
saben, comienzan los problemas. Distribuir, pero ¿con qué criterio? El debate
actual sobre el Estado social nace de la diferencia entre las respuestas dadas
a esta pregunta tan simple.
Aunque en verdad no es tan simple la determinación de la correspondencia
entre daño y reparación, entre delito y castigo, baste pensar en los cambios
que se han dado en la historia del concepto de pena, y de su medida; y de la
misma manera no es tan obvio qué cosa se deba entender por daño (piénsese
en el problema provocado por la contaminación industrial) o por delito (pién-
sese en el problema de los llamados delitos de opinión, en los que es muy difícil
establecer dónde termina el comportamiento licito y dónde comienza el com-
portamiento ilícito). No teggo^necesidad de subrayar que cuando se trata de
distribuir honores y vergajas,jlás* cosas se complican terriblemente. También
aquí, como en el caso de la justicia conmutativa, los problemas son dos: qué
cosa distribuir y con qué criterio. Pero, en el caso de la justicia conmutativa
que es anterior a los intercambios, a la primera pregunta de qué cosa debe ha-
cer el Estado, la respuesta tradicional aceptada por Mili de que "Se debe
reprimir la conducta dañina", es, a pesar de su generalidad, clara y condividida
umversalmente, salvo por aquellos que consideran que el Estado debe reprimir
la conducta inmoral, independientemente del daño que cause a terceros. (Re-
cuerdo que el ensayo de Mili fue oportunamente adoptado, en una conocida
93
En particular me refiero a los ensayos incluidos en el volumen Dalla struttura alia funztone.
Nuovi studi di teoría del diritto, Edizioni di comunita, Milán, 1977.
discusión, que se dio entre juristas y filósofos ingleses hace algunos años, para
rechazar la tesis de la función moralizante del derecho penal.) 94 Por el con-
trario, en el caso en el que deba intervenir la justicia distributiva, no es claro
ni condividido umversalmente qué cosa se deba distribuir y con qué criterio.
Simplificando, aunque no demasiado, se puede decir que aquí pasa la línea
divisoria entre partidarios del Estado liberal y simpatizantes del Estado social.
En el Derecho civil y en el Derecho penal de los países más avanzados, en las
partes del sistema jurídico donde se aplica la justicia conmutativa (o correc-
tiva), existen tendencias comunes que pueden ser provechosamente comparadas
entre sí. Pero, en los mismos países con respecto a los criterios de distribución
de los honores y de las ventajas se entrecruzan y se contraponen, en un con-
flicto aparentemente sin salida, las ideas más disparatadas.
¿CUÁL LIBERALISMO?
Cuando se habla del aumento del interés por el pensamiento liberal, es nece-
sario aclarar las cosas, de manera que también se pueda plantear para el libe-
ralismo la pregunta que expuse hace algunos años para el socialismo: ¿cuál
liberalismo? Así pues, se pueden presentar los mismos interrogantes que se su-
gieren normalmente para toda ideología: cuándo nació, cuáles han sido sus
diversas encarnaciones, qué autores comprende la historia del liberalismo, etc.
Sin embargo, a diferencia del socialismo, que desde hace más de un siglo se
identifica en gran parte de su historia con la obra de un pensador, de suerte
que la contraposición no es tanto entre liberalismo y socialismo como entre
liberalismo y'marxismo, el liberalismo es un movimiento de ideas que pasa
a través de diversos autores como Locke, Montesquieu, Kant, Adam Smith,
Húfñboldt, Constant, John Stuart Mili, Tocqueville, por dar sólo los nombres
de los autores que subieron al cielo de los clásicos. A pesar de ello, por nume-
rosos que sean los aspectos bajo los cuales se presenta la doctrina liberal pa-
sando de autor a autor, ya que es una buena regla no multiplicar los entes,
considero que, para los fines del discurso que estoy haciendo, los aspectos
fundamentales y que siempre merecen estar presentes son el económico y el
político. Como teoría económica, el liberalismo es partidario de la economía
de mercado; como teoría política es simpatizante del Estado que gobierne lo
menos posible o, como se dice hoy, del Estado mínimo (es decir, reducido al
mínimo indispensable).
La relación entre las dos teorías es evidente: cierto que una de las maneras
de reducir el Estado al mínimo es el de retirarlo del dominio de la esfera en
94
Se trata del debate provocado por H. A. L. Hart, para combatir tas ideas tradicionalistas
de algunos juristas ingleses. Para tal efecto Han se apegó a las tesis sostenidas por Mili en el Ensayo
sobre la libertad del que estamos hablando (el ensayo de Hart fue traducido al italiano como
Diritto morale e liberta, con una introducción de G. Gavazzi, Bonanno, Catania, 1968).
la que se desarrollan las relaciones económicas, lo que quiere decir que la

intervención del poder político en los asuntos económicos no debe ser la regla
sino la excepción. Sin embargo, las dos teorías son independientes y es conve-
niente considerarlas por separado. Son independientes, porque la teoría de los
limites del poder del Estado no se refiere únicamente a la intervención en
la esfera económica, sino que se extiende a la esfera espiritual o ético-religiosa.
Desde este punto de vista el Estado liberal también es un Estado laico, es decir,
un Estado que no se identifica con una determinada confesión religiosa (ni
con una determinada concepción filosófico-política, como por ejemplo el
marxismo-leninismo), aunque un Estado puede ser laico, es decir, agnóstico en
materia religiosa y filosófica, a pesar de ser intervencionista en materia econó-
mica. Mientras es difícil imaginar un Estado liberal que no sea al mismo
tiempo partidario de la libre iniciativa económica, y es inconcebible un'Es-
tado que sea liberal sin ser laico, es perfectamente concebible un Estado laico
no liberal o no librecambista, como sin lugar a dudas lo es un Estado con
gobierno socialdemócrata.
Por medio de la concepción liberal del Estado finalmente se hacen cons-
cientes y constitucionalizadas, es decir, fijadas en reglas fundamentales, la
contraposición y la linea de demarcación entre el Estado y el no-Estado; por
no-Estado entiendo la sociedad religiosa y en general la vida intelectual y
moral de los individuos y grupos, y la sociedad civil (o de las relaciones econó-
micas en el sentido marxiano de la palabra). El doble proceso de formación
del Estado liberal puede ser descrito, por una parte, como emancipación del
poder político del poder religioso (Estado laico) y, por otro, como emanci-
pación del poder económico del poder político (Estado de libre mercado).
Mediante el primer proceso de emancipación, el Estado deja de ser el brazo
secular de la Iglesia, por medio del segundo, se vuelve el brazo secular de la
burguesía mercantil y empresarial. El Estado liberal es el Estado que permitió
la pérdida del monopolio del potler ideológico, mediante la concesión de
los derechos civiles, entre los cuales destacan el Derecho de libertad religiosa
y de opinión política, y la pérdida del monopolio del poder económico, por
medio de la concesión de la libertad económica, y terminó por conservar
únicamente el monopolio de la fuerza legítima, cuyo ejercicio está limitado
por el reconocimiento de los derechos del hombre, y de las diversas obliga-
ciones jurídicas que dieron origen a la figura histórica del Estado de Derecho.
Mediante el monopolio de la fuerza legítima —legítima porque está regulada
por leyes (se trata del Estado legal-racional descrito por Max Weber)—, el
Estado debe asegurar la libre circulación de las ideas y, por tanto, el fin del Es-
tado confesional, y de toda forma ortodoxa, la libre circulación de los bienes
y, por tanto, el fin de la injerencia del Estado en la economía. La caracterís-
tica de la doctrina liberal económico-política es una concepción negativa del
Estado, reducido a simple instrumento de realización de los fines individuales,
y en contraste una concepción positiva del no-Estado, entendido como la

esfera de las relaciones en la que el individuo en relación con los otros indivi-
duos forma, desarrolla y perfecciona su propia personalidad.
No ignoro que al lado del liberalismo económico y del liberalismo político
se suele hablar del liberalismo ético, pero éste es solamente una condición
de los otros dos, que perfectamente puede tomarse como un supuesto en este
contexto. Por liberalismo ético se entiende la doctrina que pone en primer
lugar al individuo en la escala de los valores y, consecuentemente, la libertad
individual en su doble significado de libertad negativa y de libertad positiva.
Tanto la petición de libertad económica como la exigencia de libertad política
son consecuencias prácticas, traducibles a reglas e instituciones, de la primacía
axiológica del individuo. Cuando se discurre sobre el liberalismo, al igual que
sobre el socialismo, se hace referencia a un conjunto de ideas que se relacionan
con la conducción y reglamentación de la vida práctica, en particular con la
vida asociada. Como la afirmación de la libertad de uno siempre se resuelve
en la limitación de la libertad de otro, en un universo de bienes consumibles
y de recursos limitados como es en el que viven los hombres, el postulado
ético de la_übertad individual vale como principio inspirador, pero debe ser
aplicado concretamente. De aquí surge el problema que la doctrina liberal
debe resolver, en cuanto doctrina económica y política; se trata del problema
de hacer posible la coexistencia de las libertades, lo que se traduce en la for-
mulación y aplicación de reglas prácticas de conducta, en definitiva, en la pro-
puesta de un cierto sistema económico y de un cierto sistema político.
LA CRÍTICA A LOS SOCIALISMOS REALES
Esta insistencia sobre el doble carácter del liberalismo, está justificada por la
naturaleza del tema que me propongo tratar. En efecto, el creciente interés
por el pensamiento liberal tiene dos caras: una es la reivindicación de las ven-
tajas de la economía de mercado contra el Estado intervencionista, por otra es
la reivindicación de los derechos humanos contra toda forma nueva de despotismo.
Son dos caras que se miran, pero que bien podrían no mirarse en cuanto
tienen dos campos de observación diferentes. Pero aquí me interesa destacar
que ambos grupos de reivindicaciones están dirigidos polémicamente contra
las únicas dos formas de socialismo hasta ahora realizadas: el primer grupo,
contra el socialismo democrático, él segundo, contra el socialismo de los países
dominados por la Unión Soviética. Por tanto, desde el punto de vista histórico,
el redescubrimiento del liberalismo se podría interpretar como un intento de
reivindicación del liberalismo real, que se habla dado por muerto, contra el
socialismo real, en sus dos únicas versiones históricas de la socialdemocracia
que produjo el Estado benefactor y del comunismo que dio lugar a una nueva
forma de Estado iliberal en la Unión Soviética y en sus más o menos forzadas

imitaciones. En el siglo pasado, la polémica de los socialistas contra los liberales
se apoyaba en la contraposición de un proyecto ideal de sociedad contra un
Estado existente, y era una contraposición en la que podía tener un buen
juego quien contraponía a los maleficios presentes los presuntos beneficios de
una sociedad futura, hasta entonces sólo imaginaria. Pero después de la pri-
mera, y sobre todo, después de la segunda Guerra Mundial, el socialismo se
volvió una realidad o una media realidad, y puede ser criticado en el mismo
terreno en el que criticaba en el siglo pasado al Estado liberal, es decir, adu-
ciendo hechos (y fracasos).
Hasta hace pocos años, fue sobre todo el liberalismo político quien conservó
la carga polémica contra la destrucción de los derechos del hombre hecha por
el estalinismo, y luchó por rechazar la tesis de que los derechos1 del hombre,
nacidos como consecuencia de los combates del Tercer Estado contra las
monarquías absolutas, son derechos abocados a la defensa de los intereses
de la burguesía y por tanto son derechos que carecen de una validez universal
(pero ya la tesis del nacimiento exclusivamente burgués de estos derechos ha
sido históricamente rechazada). No se puede negar que una batalla de este
tipo haya obtenido algún resultado, como por ejemplo en la formación del
comunismo "revisado" {\absit iniuria verboí) que es el eurocomunismo. Sin
embargo, desde hace algunos años es el liberalismo económico, o librecam-
bismo, el que ha levantado de nuevo la cabeza. Su contrincante no es tanto
el colectivismo de los países en los que los partidos comunistas tomaron el
poder, como el Estado benefactor, es decir, el experimento socialdemócrata.
En cierto sentido, el ataque contra el sistema soviético se da por descontado.
Ahora bien, que ahora exista el espíritu agresivo de los nuevos liberales es
el efecto, considerado desastroso, de las políticas keynesianas, adoptadas por
los Estados económica y políticamente más avanzados, especialmente bajo el
empuje de los partidos socialdemócratas o laboristas. Los vicios q u e normal-
mente eran atribuidos a los Estados absolutistas — burocratización, pérdida
de las libertades personales, desperdicio de recursos, mala conducción econó-
mica— son ahora atribuidos puntualmente a los gobiernos que adoptaron polí-
ticas de tipo socialdemócrata o laborista. Quien todavía cree poder contraponer
un socialismo bueno a uno malo debería, de acuerdo con los neo-liberales,
retractarse. Todo lo que huela, incluso lejanamente, a socialismo, aun en su
forma más atenuada (y que los socialistas consideran no-socialista) apesta y
debe tirarse a la basura. Si alguno habla pensado que entre los derechos de
libertad debiesen ser excluidos los derechos a la libertad económica (como
de hecho fueron excluidos de la Declaración universal de los derechos del
hombre, que debió atender exigencias diferentes), deberían convencerse de
acuerdo siempre con los neo-liberales, frente a la rendición de cuentas de los
gobiernos que practicaron confiadamente políticas de asistencia y de Ínter-
vención pública que sin libertad económica no existe ninguna libertad, y se

abre la vía, para retomar el famoso titulo de un libro de Von Hayek, "hacia
la servidumbre" (por lo demás, la indisolubilidad del liberalismo político y del
liberalismo económico fue la tesis sostenida en los años cuarenta por Einaudi
en su conocida polémica con Croce).
Frente a una ofensiva como ésta, el mayor ataque lo sufre el socialdemócra-
ta, quien, luego del fracaso que sufrió el colectivismo integral, creía que podía
defenderse con buenos argumentos de las embestidas de la izquierda, recha-
zando la acusación de haber renunciado a perseguir el objetivo fundamental
de una sociedad socialista y de haber aceptado un modus vivendi con el capi-
talismo. Hoy, el ataque más insidioso proviene de la derecha, para la que
también el Estado benefactor estarla al borde del fracaso, si es que no ha
fracasado ya, y caminando por la vía que conduce ál totalitarismo, a pesar
de sus pretensiones de no haber cedido a los coqueteos de la solución rápida de
las dictaduras, como hizo el comunismo, hermano enemigo. De esta manera,
el socialdemócrata está entre dos fuegos. Frecuentemente le sucede lo mismo
que a quien quiere poner de acuerdo a dos contendientes y los hace enojar.
En estos años hemos leído no sé cuántas páginas, cada vez más polémicas y
cada vez más documentadas, sobre la crisis de este Estado capitalista enmas-
carado, como es el Estado benefactor, y sobre la hipócrita integración que ha
llevado al movimiento obrero a la gran máquina del Estado de las multina-
cionales. Ahora estamos leyendo otras páginas no menos doctas y documentadas
sobre la crisis de este Estado socialista que, si bien enmascarado, con el pre-
texto de realizar la justicia social (que Hayek declaró no saber exactamente
de qué cosa se trataba) está destruyendo la libertad individual y reduciendo al
individuo a un infante guiado desde la cuna hasta la tumba por la mano de un
tutor tan atento como sofocante. Una situación paradójica, casi grotesca. ¿De
qué otra manera se puede definir una situación en la cual la misma forma de
Estado, y obsérvese que se trata de la forma de Estado que se ha venido apli-
cando en la mayoría de los países democráticos, es condenada como capitalista
por los marxistas viejos y nuevos, y como socialista por los viejos y nuevos
liberales? Los casos son dos: o estas categorías —capitalismo, socialismo, etc. —
se han desgastado tanto que no pueden ser usadas sin crear confusión, o bien
la doble crítica sólo aparentemente es contradictoria, porque de hecho el Es-
tado benefactor fue (y supongo que será quizás durante mucho tiempo) una
solución concertada que como todas las soluciones acordadas se presta a ser
refutada por las partes.
Si de dos personas que observan desde lejos una figura, una dice que es un
hombre y la otra dice que es un caballo, antes de conjeturar que ninguna
sabe distinguir un hombre de un caballo, es válido pensar que vieron un cen-
tauro (a lo más, se podría sostener que como el centauro no existe, se equi-
vocaron las dos).
CURSOS Y RECURSOS
La ofensiva que ya en parte lograron los liberales librecambistas contra el

Estado benefactor plantea un curioso problema de filosofía de la historia, espe-
cialmente para la izquierda. El movimiento obrero nació en el siglo pasado
bajo el signo de una concepción progresiva y determinista de la historia. Pro-
gresiva en el sentido de que el curso histórico se desarrollaría en una dirección
en la que cada fase representa un paso adelante con respecto a la etapa ante-
rior en la vía que va de la barbarie a la civilización; determinista, en cuanto que
cada fase está dentro de un diseño racional (o providencial) y necesariamente
'debe tener lugar. En esta concepción de la historia, el socialismo siempre
representó una nueva fase de desarrollo histórico, de cuyo éxito y bondad los
partidos del movimiento*obrero jamás dudaron.
Y en cambio ¿qué cosa sucedió? Allí donde el socialismo se, realizó, es muy
difícil interpretarlo como una fase progresiva de la historia: en todo caso puede
ser considerado como tal en los países atrasados en los cuales se logró imponer.
Allí donde no se ha realizado o se ha realizado a medias, como en el Estado
benefactor, no sólo no se ve bien cómo puede realizarse en un plazo perentorio
la otra mitad, sino que se constata que se está desarrollando una fuerte ten-
dencia al retroceso respecto a la otra mitad ya recorrida. Si es verdad que las
falsas expectativas de la revolución burguesa que pretendía ser universal (la
liberación del hombre y no de una clase) y no lo fue, pueden haber provocado
la crítica de las diversas corrientes socialistas y en primer lugar del marxismo,
igualmente es verdad que las falsas expectativas del socialismo, tanto total
como parcialmente, no provocaron una fase siguiente del progreso histórico,
que hasta ahora nadie ha podido prever y mucho menos delinear, sino la ten-
tación de volver atrás. Cuando en un laberinto (la imagen del laberinto se está
poniendo de moda) se da uno cuenta de que se terminó en un callejón sin
salida, se regresa sobre los propios pasos. Regresando sobre los propios pasos
puede suceder que nos demos cuenta de que antes se estaba en el camino co-
rrecto y que fue un error abandonarlo. Es así como se deben entender las
palabras de los nuevos economistas para los cuales, sea como sea, el capita-
lismo es el menor de los males, porque es el sistema en el que el poder es más
difuso y cada uno tiene el mayor número de alternativas.
De esta manera, la concepción progresiva y determinista de la historia es
sustituida por una concepción cíclica e indeterminista (por prueba y error),
para la cual, ante ciclos concluidos, se parte del principio. Se puede aplicar
la categoría historiográfica de la "restauración" a esta idea del regreso. Por lo
demás, fue precisamente en la época de la Restauración cuando el liberalismo
conoció el mayor periodo de florecimiento intelectual (el periodo que Croce
llamó de la "religión de la libertad"). Hablar hoy de restauración es natural-
mente prematuro. Frente a gobiernos restauradores como el de la señora
Thatcher o de Reagan, debe decirse "réspice finem". Sobre todo el concepto

de restauración presupone una teoría de la historia extremadamente simplifi-
cada, dualista, como una monótona alternación de momentos positivos y de
momentos negativos. En una concepción de la historia, más compleja y más
apegada a la realidad de su desarrollo, se tiende a interpretar al neo-liberalismo
como una tercera fase, una suerte de negación de la negación, en sentido
dialéctico, en la que nada se pierde de lo que fue lo positivo del segundo
momento. En este sentido deben ser entendidas las afirmaciones de los nuevos
economistas que no rechazan la exigencia de una mayor igualdad, la lucha
contra la pobreza, etc., de la que brotó el Estado social, pero si critican los
medios, proponiendo otras alternativas, tales como la imposición negativa
o la distribución de buenos servicios.
Réspice finem. Bajo ambas perspectivas, económica y política, el liberalismo
es la doctrina del Estado mínimo: el Estado es un mal necesario, pero es un
mal. No se puede prescindir del Estado y, por tanto, se rechaza la anarquía,
pero la esfera en la que se extiende el poder político (que es el poder de man-
tener en la cárcel a las personas) debe ser reducido al mínimo. En contraste
con lo que se dice habitualmente, la antítesis del Estado liberal no es el Estado
absoluto, si por Estado absoluto se entiende el Estado en el que el poder del
soberano no es controlado por asambleas representativas; el poder absoluto es
un poder que fluye de arriba hacia abajo. La antítesis del Estado absoluto
es el Estado democrático, o más bien el Estado representativo que, mediante
la progresiva ampliación de los derechos políticos hasta el sufragio universal, se
transforma paulatinamente en Estado democrático. La antitesis del Estado
liberal es el Estado paternalista que cuida a los subditos como si fueran eternos
menores de edad, y prevé su felicidad. Esta antítesis es muy clara en los prime-
ros clásicos del liberalismo, Locke, Kant, Humboldt y, naturalmente, Adam
Smith. Tan es asi que ninguno de los primeros partidarios del liberalismo
puede ser enlistado entre los escritores democráticos y, viceversa, el primer
gran escritor democrático, Rousseau, no puede ser enumerado entre los escri-
tores liberales. El Estado que combaten los primeros liberales era el llamado
Wohlfartsstaat, es decir, el Estado benefactor, dicho en el alemán de aquel
tiempo.
Ciertamente el "bienestar" del que se ocuparon los príncipes reformadores
era muy poca cosa frente al que aplican los Estados democráticos de hoy.
Sin embargo, para los primeros escritores liberales, los términos de la polé-
mica no fueron muy diferentes de los que presentan los escritores liberales
de hoy, de acuerdo con los cuales el mejor bienestar es el que los individuos
logran procurarse por sí mismos, cuando son libres de perseguir el interés
propio. Ya que recurrí a la filosofía de la historia, es conveniente pensar en los
cursos y recursos. El Estado mínimo surgió contra el Estado paternalista de
los principes reformadores; el Estado mínimo hoy es propuesto de nueva cuenta
contra el Estado benefactor, que es criticado porque reduce al ciudadano

libre a subdito protegido, en una palabra contra las nuevas formas de pater-
nalismo.
EL MERCADO POLÍTICO
• El Estado paternalista de hoy no es la creación del príncipe iluminado, sino de

los gobiernos democráticos. Aquí está toda la diferencia y es una diferencia
que cuenta. Una diferencia que cuenta, porque la doctrina liberal en aquel
entonces podia tener un buen éxito al combatir junto con el paternalismo al
absolutismo y, por tanto, al impulsar al mismo tiempo la emancipación de
la sociedad civil del poder político (el mercado contra el Estado, como se
diría hoy) y la institución del Estado representativo (el Parlamento contra el
monarca). Sin embargo, esta lucha en dos frentes llevaría inevitablemente al
fin de la democracia (y ya se están dando las primeras escaramuzas).
Está fuera de dudas que el desarrollo anormal, como se considera hoy desde
diversos puntos de vista, del Estado benefactor esté estrechamente vinculado al
desarrollo de la democracia. Tanto ha sido dicho y repetido que incluso es
banal sostener que el lamentado "sobrecargo de las demandas", de lo que
derivaría una de las razones de la "ingobernabilidad" de las sociedades más
avanzadas, es una característica de los regímenes democráticos, donde la gente
puede reunirse, asociarse, organizarse, para hacer oír su voz, y donde también
tiene el Derecho, si no precisamente de tomar ella misma las decisiones que
le atañen, sí de escoger a las personas que periódicamente considera más
aptas para cuidar sus intereses. ElJEstado^de^sejyicios, en cuanto tal, siempre
más amplio y burocratizado, fue una respuesta, que hoy se critica con agudeza,
a las justas demandas que venían de abajo. Hoy se sostiene que el fruto era
venenoso, pero es necesario reconocer que el árbol no podía dar más que esos
frutos.
Personalmente no lo creo así (por tatito no estoy de acuerdo con aquellos
que quisieran cortar el árbol desde sus raíces): puede ser que la presencia en
determinados países de los partidos socialdemócratas haya acelerado el proceso
de crecimiento del Estado, pero el fenómeno es general. Los Estados Unidos de
América es el país donde actualmente es más duramente atacado el Estado
benefactor, y en ese país jamás ha existido un partido socialdemócrata. En
Italia el Estado benefactor creció a la sombra de los gobiernos democristianos,
es decir, de gobiernos dirigidos por un partido de clases medias. Cuando los
titulares de los derechos políticos eran solamente los propietarios era natural
que la mayor exigencia hecha al poder político fuera la de proteger la libertad
de la propiedad y de los contratos. Desde el momento en el que los derechos
políticos fueron ampliados a los desposeídos y a los analfabetos, fue igualmente
natural que a los gobernantes —que además de todo se proclamaban y en un
cierto sentido eran los representantes del pueblo— se les pidiese trabajo, ayuda.
para quienes no pueden trabajar, escuelas gratuitas, y asi por el estilo, ¿por
qué no?, casas baratas, atención médica, etc. Nuestra Constitución no es una
Constitución socialista, pero todas estas exigencias son reconocidas como la
cosa más obvia del mundo, e incluso transformadas en derechos.
La conclusión no cambia si se contempla este nexo entre proceso de demo-
cratización y crecimiento del Estado benefactor desde el punto de vista no
solamente de los gobernados, es decir, de aquellos que presentan las demandas
al Estado, sino también de parte de los gobernantes, es decir, de aquellos que
deben dar las respuestas. Se debe sobre todo a los economistas el descubri-
miento y desarrollo de la semejanza entre el mercado y la democracia. Se
trata de una semejanza que debe ser tomada con la máxima cautela debido a
que si bien muchas son las semejanzas aparentes también son muchas las dife-
rencias sustanciales. Aun así, la idea de Max Weber, retomada, desarrollada
y divulgada por Schumpeter de que el líder político es comparable con un
empresario —cuya ganancia es el poder, cuyo poder se mide con votos, cuyos
votos dependen de la capacidad de satisfacer los intereses de los electores y
cuya capacidad de respuesta a las demandas de los electores depende de los
recursos públicos de los que puede disponer— es ilustrativa. Al interés del
Ciudadano elector de obtener favores del Estado corresponde el interés del polí-
tico electo de concederlos. Entre uno y otro se establece una perfecta relación
de do ut des: uno mediante el consenso confiere poder, otro a través del poder
recibido distribuye ventajas y elimina desventajas. Se comprende que no se
puede tener contentos a todos, pero también en la arena política como en la
económica, existen fuertes y débiles, y la habilidad del político consiste, al
igual que en el mercado, en comprender los gustos del público y quizás de
orientarlos. También en la arena política hay ganadores y perdedores, aquellos
a los que les va bien en los negocios y aquellos que fracasan, pero mientras
la arena política está más formada con base en las reglas del juego democrático,
donde todos tienen voz y pueden organizarse para hacerla oír, más necesario
es que los organizadores del espectáculo mejoren sus prestaciones para que les
aplaudan.
Si el núcleo de la doctrina liberal es la teoría del Estado mínimo, la práctica
de la democracia, que es una consecuencia histórica del liberalismo o por lo
menos su prolongación histórica (si no todos los Estados originalmente liberales
se volvieron democráticos, todos los Estados democráticos existentes fueron al
inicio liberales), ha llevado a una forma de Estado que ya no es mínimo, aun-
que no es el Estado máximo de los regímenes totalitarios. El mercado político,
si queremos continuar usando esta semejanza, se sobrepuso al mercado eco-
nómico, y lo corrigió, o lo corrompió, según los puntos de vista. Se trata
entonces de saber si es posible regresar al mercado económico, como piden los
nuevos liberales, sin reformar o incluso abolir el mercado político. Si no abolir,
limitar su esfera de acción. Todas las propuestas políticas de los nuevos liberales
van en esta dirección, que está en la lógica de la doctrina clásica de los limites
del poder del Estado, no importa si el poder del Estado sea, como es en los
regímenes democráticos, el poder del pueblo y no del príncipe.
¿SON COMPATIBLES EL LIBERALISMO Y LA DEMOCRACIA?
No discuto las propuestas políticas neo-liberales, porque el argumento fue

ampliamente discutido en estos últimos tiempos. 95 Me interesa hacer resaltar
que liberalismo y democracia, que desde hace un siglo hasta hoy fueron consi-
derados siempre, la segunda, como la consecuencia natural del primero, mues-
tran ya no ser del todo compatibles, toda vez que la democracia fue llevada
a las extremas consecuencias de la democracia de masas, o mejor dicho, de los
partidos de masas, cuyo producto es el Estado benefactor. Si los límites dentro
de los cuales la doctrina liberal consideraba que se debería restringir el Estado
fueron superados, es difícil negar que ello sucedió debido al impulso de la par-
ticipación popular provocada por el sufragio universal. Se ha dicho muchas
veces que la política keynesiana fue un intento de salvar al capitalismo sin salir
de la democracia, en contra de las dos soluciones opuestas existentes: la de
abatir al capitalismo sacrificando la democracia (práctica leninista) y la
de abatir a la democracia para salvar al capitalismo (fascismo). Ahora se
diría que para los liberales de nuevo cuño el problema es al contrario, es decir,
el de salvar, si todavía es posible y por aquello que es todavía posible, a la
democracia sin salir del capitalismo. En la crisis de los treintas pareció que fue-
se el capitalismo el que ponía en crisis a la democracia, hoy les parece a estos
nuevos liberales que la democracia es la que pone en crisis al capitalismo.
Deseo exponer el problema en estos términos y no en aquellos de la relación
entre Estado y mercado, según un dicho común que fue seleccionado como
titulo de una revista. Prefiero no usar esta fórmula porque el término "Estado"
es demasiado genérico. Existen diversas formas de Estado. En el lenguaje
estereotipado de cierta izquierda se ha vuelto común hablar de "forma Estado"
(como por lo demás de "forma partido"), como si todas las formas de Estado
fuesen iguales (o fuesen iguales todos los partidos). Expresiones como "forma
Estado" y "forma partido" solamente sirven para oscurecer (no me atrevo a
decir intencionalmente) el hecho de que el poder político pueda ser ejercido
en diversas formas, entre las cuales es necesario decidirse a considerar una
mejor que otra si no se quiere caer en un genérico y veleidoso anarquismo
(lo mismo vale para las acciones de los partidos). Dígase si se quiere que el
Estado, como el mercado, es una forma de regulación social; pero la regulación
95
Me refiero particularmente al conjunto de artículos sobre la crisis del welfare state, publica
dos en Mondoperaio, núm. 4, 1981, concluidos por G. Ruffolo, "Neo-liberalismo e neo-socialis-
mo", pp. 68-71.
social propia del Estado democrático no es la misma que la del Estado auto-
crítico. T a n es verdad que hoy lo que se discute no es la relación genérica
entre Estado y mercado, sino la relación específica entre mercado y Estado
democrático, u n a vez más entre mercado económico y mercado político. La
crisis del Estado benefactor también es el efecto del contraste, del que ni los
liberales, ni los marxistas, ni los demócratas puros se habían percatado, entre
el empresario económico que tiende a la maximización de las ganancias y el
empresario político q u e tiende a la maximización del poder m e d i a n t e la caza
de votos. El posible inicio de u n conflicto entre los intereses que persiguen los
dos personajes, se muestra alrededor de la ingobemabilidad de las democracias,
es decir, de los regímenes en los que el terreno en el cual tiene lugar la^ lucha
política puede ser comparado con el mercado, y no hay ninguna m a n o invi-
sible, por encima de los dos, que los ponga de acuerdo contra su voluntad. En
el fondo, la petición concreta del neoliberalismo es la de reducir la tensión
entre los dos cortando las uñas al segundo, y dejando al primero todas sus
garras bien afiladas. En suma, p a r a los neoliberales la democracia es ingober-
nable no sólo desde la parte de los gobernados por el sobrecargo de las deman-
das, sino también desde la parte de los gobernantes, porque éstos no pueden
dejar de satisfacer al mayor número p a r a mejorar su empresa (el partido).
Sintéticamente se puede describir este despertar del liberalismo mediante la
siguiente progresión (o regresión) histórica: la ofensiva de los liberales histórica-
mente h a sido dirigida contra el socialismo, su enemigo natural en la versión
colectivista (que por lo demás es la más auténtica); en estos últimos años
también h a sido orientada contra el Estado benefactor, es decir, contra la
versión moderada (según u n sector de la izquierda, falsificada) del socialismo.
Ahora la democracia es p u r a y simplemente atacada; la insidia es grave. No
solamente está en juego el Estado benefactor, o sea, el gran compromiso his-
tórico entre el movimiento obrero y el capitalismo m a d u r o , sino la misma
democracia, es decir, el otro gran compromiso histórico anterior entre el
tradicional privilegio de la propiedad y el m u n d o del trabajo organizado, del
que directa o indirectamente nace la democracia moderna (mediante el sufragio
universal, la formación de los partidos de masas, etc.).
Esta compleja problemática también puede ser presentada en los siguientes
términos: no se puede confundir la antítesis Estado mínimo/Estado máximo,
que frecuentemente es objeto de debate, con la antítesis Estado fuerte/Estado
débil. Se trata de dos antítesis diferentes que no se sobreponen necesariamente.
El neoliberalismo acusa al Estado benefactor no solamente de violar el princi-
pio del Estado mínimo, sino también de haber creado un Estado que ya no
logra desarrollar su propia función, que es la de gobernar (Estado débil). El
ideal del neoliberalismo es el de un Estado que al mismo tiempo sea mínimo
y fuerte. El espectáculo cotidiano de u n Estado que paralelamente es máximo
y débil es la muestra de que las dos antítesis no se sobreponen.
U N NUEVO CONTRATO SOCIAL
Decía que la insidia es grave. Para mi la insidia es grave no sólo por razones
de polémica política, sino también, en sentido amplio, por razones filosóficas.
Me explico: el pensamiento liberal continúa renaciendo, incluso bajo formas
que pueden irritar por su carácter regresivo, y desde muchos puntos de vista
ostentosamente reaccionario (no se puede negar la intención punitiva que
asume la lucha por el desmantelamiento del Estado benefactor contra quienes
han querido levantar demasiado la cabeza), porque está basado en una con-
cepción filosófica de la que, guste o no, nació el Estado moderno: la concep-
ción individualista de la sociedad y de la historia, que a mi parecer es una
concepción de la que la izquierda, excepto algunas formas de anarquismo,
jamás se ha ocupado seriamente. Se trata de una concepción que ningún pro-
yecto que contemple la liberación, una liberación cada vez mayor (¿de quién
sino del individuo?), puede desechar. No es casualidad que hoy afloren ideas
contractualistas y se hable de un nuevo "contrato social". El contractualismo
moderno nace del cambio de una concepción general y orgánica de la sociedad
(la concepción por la cual, de Aristóteles a Hegel, el todo es superior a las
partes), es decir, nace de la idea de que el punto de partida de todo proyecto
social de liberación es el individuo con sus pasiones (para corregir o domar),
con sus intereses (para regular o coordinar), con sus necesidades (para satisfacer
o reprimir). La hipótesis de la que parte el contractualismo moderno de
naturaleza, un Estado en el que solamente existen individuos aislados, pero
tienden a unirse en sociedad para salvar la vida y la libertad. Partiendo de
esta hipótesis la sociedad política se vuelve un artificio, un proyecto por
construir y reconstruir continuamente, un proyecto que jamás es definitivo,
que tiene que someterse a revisión continua. La actualidad del tema del
contrato también depende del hecho de que las sociedades poliárquicas, como
son en las que vivimos, al mismo tiempo capitalistas y democráticas, son so-
ciedades en las que gran parte de las decisiones colectivas son tomadas median-
te negociaciones que terminan en acuerdos, en las, que en conclusión el
contrato social ya no es una hipótesis racional, sino.un,instrumento de gobier-
no que se utiliza continuamente.
Pero, ¿cuál contrato social? Un contrato social mediante el cual los indivi-
duos contrayentes piden a la sociedad política y por tanto al gobierno, que
es su producto natural, solamente protección, como pedían los escritores con-
tractualistas, y que hoy solicitan los nuevos escritores liberales (el caso típico es
el libro de Nozick), ¿o un nuevo contrato social en el que se vuelva objeto de
contratación algún principio de justicia distributiva? Precisamente desde hace
algunos años tiene lugar un amplio debate sobre este punto; la izquierda
democrática no puede ignorarlo. En pocas palabras, se trata de ver si, partien-
do de la misma concepción individualista de la sociedad, que es irrenunciable, y
utilizando los mismos instrumentos, seamos capaces de contraponer al neo-

contractualismo de los liberales un proyecto de contrato social diferente, que
incluya entre sus cláusulas un principio de justicia distributiva y por tanto sea
compatible con la tradición teórica y práctica del socialismo. En el seno del
Partido Socialista Italiano se ha comenzado a hablar de socialismo liberal. Me
parece que el proyecto de un nuevo contrato social es la única manera de
hablar de socialismo liberal que no sea demasiado abstracto o incluso contra-
dictorio. Por tanto, es un tema sobre el que será necesario regresar.96
96
Entre los diversos escritos que componen el volumen Socialismo libérale e liberalismo sociale
que recopila las actas del congreso que tuvo lugar en Milán en diciembre de 1979 (publicado
por Arnaldo Forni, Bolonia, 1981), deseo llamar la atención en la intervención de F. Forte y
A. Cassone, La terza via per i servizi collettivi, que se mueve en esta dirección (pp. 393-404).
VI. CONTRATO Y CONTRACTUALISMO EN EL
DEBATE ACTUAL
UNA VEZ MÁS SOBRE EL MERCADO POLÍTICO
CUANDO Henry Summer Maine definió el paso de las sociedades arcaicas a las
sociedades evolucionadas como el paso de la sociedad de status a la sociedad
de contractus, se refería esencialmente a la esfera del Derecho privado.97 Eran
los años en los que el crecimiento de la sociedad mercantil, definida por Spen-
cer como paso de las sociedades militares a las sociedades industriales, hacía
prever una expansión de la sociedad civil en perjuicio del Estado, de la esfera
de las relaciones privadas, interpretadas como paritarias, en perjuicio de la de
las relaciones públicas de carácter desigual o de supremacía de una parte
sobre otra; en suma, al debilitamiento, si no precisamente a una desapari-
ción, del Estado, el ente históricamente caracterizado por un poder de manda-
to exclusivo e irresistible.
Él Estado no sólo no ha desaparecido, sino que ha crecido y extendido hasta
provocar la imagen del pulpo de los mil tentáculos. Sin embargo, en compen-
sación, la figura del contrato (con el séquito de todas las figuras afines que
lo preceden, lo siguen y lo sustituyen) es empleada cada vez más por los
escritores políticos para comprender las relaciones reales que tienen lugar en
su interior. Se habla de mercado político y de intercambio político, en com-
paración con un fenómeno típico de la relación privada que siempre fue co-
locado fuera.de la esfera pública, más aún en antítesis a ella. Se habla de voto
de intercambio en oposición al tradicional voto de opinión como si el voto
fuese también una mercancía que se compra pagando, o en términos más
realistas prometiendo, el "equivalente a un precio" (uso a propósito la expre-
sión con la que el artículo 1420 de nuestro Código Civil define el contrato
de compraventa), un precio cuya entidad el hombre político, no por casua-
lidad comparado por Schumpeter con un empresario, recaba de los recursos
públicos de los que es capaz de disponer, o de los que hace creer que puede
disponer. En términos más generales, en referencia, no tanto a la relación
personal o personalizada entre clase política y ciudadanos, entre gobernantes
y gobernados, sino a la relación entre los grandes grupos de interés o de poder
97
En el actual debate sobre el contractualismo y sobre el neo-contractualismo no es posible
dejar de recordar el famoso libro .(más famoso que leido) de H. S. Maine The Ancient Law (1861)
que combina la tesis del paso de la sociedad de status a la sociedad de contrato como disolución
de las relaciones familiares y aumento de las relaciones entre los individuos, con la critica de las
teorías del contrato social consideradas no-realistas. En su comentario Pollock observa que la tesis
de Maine debe ser interpretada como limitada al Derecho de propiedad, por tanto al Derecho
privado (véase The Ancient Law, Beacon Press, Boston, 1963, p. 422).
102
CONTRATO Y CONTRACTUALISMO EN EL DEBATE ACTUAL 103
que caracterizan a una sociedad pluralista y poliárquica, como la de las de-

mocracias capitalistas; se habla, con una terminología típica de las relaciones
de intercambio contrapuestas a las relaciones de dominio, de conflictos que se
resuelven mediante convenios, transacciones, negociaciones, compromisos,
convenciones, acuerdos, y se concluyen, o se auspicia que se concluyan, en
un pacto social con respecto a las fuerzas sociales (sindicatos), o en un pacto po-
lítico en referencia a las fuerzas políticas (partidos), o incluso en un pacto
nacional con respecto a la reforma constitucional. En Italia se presume que
exista una "conventio ad excludendum", un acuerdo (se entiende tácito) entre
algunos partidos para excluir a otros de las coaliciones de gobierno. En fin,
se habla no ya desde un punto de vista descriptivo sino prescriptivo, o más
débilmente, propositivo, en referencia incluso a una refundamentación del
pacto político general, de un nuevo contractualismo, retomando de esta ma-
nera la vieja idea, caída en descrédito después de la crisis del iusnaturalismo
gracias a las doctrinas historicistas y utilitaristas, de conformidad con la cual
la sociedad política es considerada originalmente como el producto de un
acuerdo voluntario entre individuos, al menos formalmente, iguales.
CRISIS DEL ESTADO SOBERANO
Naturalmente es necesario evitar hacer de una flor un ramillete, y tomar en

consideración las distinciones debidas (como haré más adelante). Mientras
tanto, no se puede dejar de resaltar que toda esta terminología usada tradi-
cionalmente para representar la esfera de los intereses privados por debajo del
Estado y, a lo más, la esfera de las relaciones internacionales, por encima
del Estado, ofrece una representación de la esfera del Derecho público interno,
ubicado entre la esfera del Derecho privado y la del Derecho internacional
o Derecho público externo, diferente de la que ha dominado la teoría política
y jurídica a lo largo de toda la formación del Estado moderno. Hablé de re-
presentación porque la teoría del Estado moderno está concentrada totalmente
en la figura de la ley como fuente normativa principal de las relaciones de
convivencia, contrapuesta a la figura del contrato, cuya fuerza normativa está
subordinada a la de la ley y se desarrolla solamente dentro de los límites de
validez establecidos por ella, y en el mejor de los casos reaparecer, bajo la
forma de Derecho contractual allí donde la soberanía de cada Estado choca
con la de los otros Estados. Aun allí donde el origen del Estado se hace remon-
tar a un pacto original, este pactum subiectionis o dominationis (no es dife-
rente el contrato social de Rousseau que también es un pacto de sumisión, si
no por la forma, sí por el resultado) tiene por objeto la atribución a una per-
sona, no importa si natural (el rey) o artificial (la asamblea), del Derecho
de imponer la propia voluntad mediante aquel tipo de norma general obliga-
104 CONTRATO Y CONTRACTUALISMO EN EL DEBATE ACTUAL
toria totalmente colectiva que es precisamente la ley. Sean los contrayentes

de este pacto el pueblo, por un lado, y el soberano, por otro, y en este caso
se trata de un contrato bilateral, o los mismos individuos que se ponen de
acuerdo entre ellos para obedecer a un soberano, en este caso se trata de un
contrato multilateral, o mejor dicho de un acto colectivo, la figura del contra-
to es la base de un sistema de convivencia en la que la fuente principal del
Derecho, y por tanto de la reglamentación de las relaciones sociales, ya no
será, una vez agotada la función fundadora del contrato original, el contrato
o acuerdo entre las partes, sino la ley que instaura las relaciones de subordina-
ción. £1 poder que hace de un soberano un soberano, que hace surgir el Estado
como unidad de dominio, y por tanto como totalidad, a partir de la sociedad
compuesta de partes en cambiantes y efímeras relaciones entre ellas, es el Poder
legislativo. La idea de la comunidad política, desde la polis griega hasta el
Estado moderno, está íntimamente vinculada, en contraste con el Estado de
naturaleza, a la idea de una totalidad que mantiene unidas a las partes, que
de otra manera estarían en perpetuo conflicto entre ellas. Lo que asegura la
unidad del todo es la ley y quien tiene el poder de hacer leyes, de condere
leges, es el soberano.
Pero se trata de una "representación". La realidad de la vida política es
muy diferente. La vida política se desarrolla mediante conflictos que jamás son
resueltos definitivamente, cuya solución se da mediante acuerdos momentáneos,
treguas, y aquellos tratados de paz más duraderos que son las constituciones.
Este conflicto entre la representación y la realidad puede ser ejemplificado
por la discordia entre la ininterrumpida continuidad del conflicto secular,
característico de la edad moderna, entre los estamentos y el monarca, entre
los parlamentos y la corona, y la doctrina del Estado basada en el concepto
de soberanía, de unidad de poder, de primacía del poder legislativo, que se
produjo en el mismo periodo gracias a escritores políticos y de Derecho público
como Bodin, Rousseau, Hobbes y Hegel. Pero la doctrina que siempre tiene
un carácter normativo y no solamente explicativo, y traza las lineas de lo que
debería ser, mientras pretende presentarse cómo comprensión y explicación
de lo que sucede, a veces sobreponiéndose a la realidad, forzándola, adap-
tándola, simplificándola para reducirla en un sistema compuesto, unitario
y coherente, no solamente impulsada por pasiones intelectuales, sino también
por ambiciones proyectadas, puede contribuir a retardar la toma de conciencia
de las transformaciones que están teniendo lugar o a dar interpretaciones dis-
torsionadas de ellas. Una de las características de la doctrina del Estado que
terminó por prevalecer es la superioridad del Derecho público, y la consecuen-
te imposibilidad de comprender las relaciones de Derecho público recurriendo
a las categorías tradicionales del Derecho privado. Desde este punto de vista
es ejemplar la posición de Hegel, según el cual las principales categorías del
Derecho privado, la propiedad y el contrato, son insuficientes para hacer com-
prender la realidad del Derecho público que antecede a la organización de la

totalidad, mientras el Derecho privado se ocupa de la resolución de los conflic-
tos entre partes independientes que permanecen como tales a pesar de las obli-
gaciones jurídicas, e iguales al menos formalmente. Tales categorías, no pro-
porcionan una justificación plausible de la majestad del Estado, que tiene
sobre los ciudadanos el Derecho de vida y de muerte, y del que los ciudada-
nos no pueden salir como lo pueden hacer de cualquier sociedad (incluso de
la familia cuando son mayores de edad), ni poner sobre bases sólidas la filoso-
fía política que no tiene que ver con el "sistema del atomismo", sino con un
cuerpo orgánico, en el que cada parte está en función de las demás, y todas
juntas en función del todo. 98 De acuerdo con esta concepción de las relaciones
entre Derecho privado y público, una sociedad como la medieval, en la que
todas las relaciones políticas son subsumibles en la disciplina del Derecho pri-
vado, representan la edad de la decadencia. De esta manera el Imperio alemán
para Hegel ya no es un Estado porque las relaciones entre los príncipes y el
imperio y entre los mismos príncipes, que deberían estar reguladas por el
Derecho público, son tratadas en cambio como relaciones del Derecho privado
(familiares y patrimoniales).
E L "PARTICULARISMO" COMO CATEGORÍA HISTÓRICA
No por casualidad hice referencia al medievo. Cuando se comenzó a eviden-

ciar, sobre todo después de la primera Guerra Mundial, la diferencia entre
el modelo heredado del Estado como poder concentrado, unitario y orgánico, y
la realidad de una sociedad lacerada, dividida én grupos antagónicos, que
tienden a dominarse y establecer entre ellos treguas, pero no una paz duradera,
se comenzó a hablar de retorno al medievo, al menos por parte de una corrien-
te conservadora para la que la doctrina del Estado dominante ya no era capaz
de ofrecer instrumentos idóneos para entender que la aparente fase degenera-
tiva del proceso de formación del Estado moderno era en realidad la condi-
ción normal, o destinada a volverse normal, de las democracias modernas, cuya
única alternativa habrían sido, y de hecho han sido y son, los regímenes
autoritarios o totalitarios. Pero, precisamente para entender que se trataba
de una condición destinada a durar, era necesario no dejarse dominar por
las doctrinas imperantes que contrapusieron rígidamente el Derecho público
al privado. Esta corriente miró con desconfianza al pluralismo siempre emer-
gente y observó que, con el crecimiento de una sociedad en la que aumentó
el número de ciudadanos activos mediante el sufragio universal, con la forma-
ción de sindicatos cada vez más fuertes y de partidos de masas, aumentaron
98
Me ocupé más extensamente de este tema en el artículo "Diritto privato e diritto pubblico
in Hegel", en Studi hegeliani, Einaudi. Turln, 1981, pp. 85-114.
las razones de conflicto y su extensión. Así pues, se trataba de una fase de

regresión con respecto a la marcha triunfal hacia el Estado como persona
colectiva, unitaria y unifícame. Esta acentuada preocupación frente a las ten-
dencias pluralistas terminó por dar aliento, en autores tan diferentes como
Pareto o Cari Schmitt, a una intensa polémica antidemocrática.
Todavía hoy no ha declinado la misma tentación: uno de los rasgos sobre-
salientes de la literatura política, no importando la parte de donde provenga
dentro del diseño constitucional, es la queja sobre el predominio de los intereses
individuales de grupo sobre los generales, y la denuncia del "particularismo"
(la categoría del "particularismo" recorre toda la historia del pensamiento
político con un signo negativo, bajo las dos formas concretas de la "facción" y
de la "corporación"), es la proclamación de la superioridad del interés colec-
tivo o nacional, que por lo demás ninguno es capaz de definir con precisión,
salvo redefiniendo el interés nacional como el de la propia parte; en fin, es
la constatación de que, predominando los intereses particulares sobre los gene-
rales, lo "privado" sobre lo "público", no existe ya el Estado, entendido pre-
cisamente de acuerdo con la doctrina tradicional, como la unidad del todo,
sino un conjunto de partes una junto a otra amontonadas (la metáfora del
montón de piedras para representar la antitesis de una unidad orgánica es
de Hegel). Observando atentamente, el panorama que vemos todos los días
es tan accidentado y tan poco resoluble en los esquemas del Derecho público
interno, heredados de la doctrina del Estado de los últimos siglos, desde Bodin
hasta Weber o Kelsen, que justifica esta posición que se ubica entre la laudatio
temports acti (de un tiempo que en realidad jamás existió) y el deseo de una
restauración (quizás imposible si no a costa de tirar junto con el agua sucia
del particularismo también al niño de la democracia, un niño que todavía
debe crecer y está llamado a crecer o a morir con el pluralismo). Un conocido
estudioso francés, después de haber descrito la sociedad dividida, desarticu-
lada, fragmentada, incapaz de encontrar la unidad perdida (precisamente al
contrario de la "sociedad bloqueada" de la que otros hablan, signo de que
nuestras sociedades cada vez más complejas son verdaderamente un objeto
misterioso) le dio el nombre de "mérécratie", que quiere decir "cracia" de las
partes (una de las tantas "cracias" con signo negativo de las que está plagado
el lenguaje político).99 Por lo demás ¿qué cosa es nuestro término "partido-
cracia", creado por Giuseppe Maranini durante la primera denuncia de la
prevaricación partidista, sino un equivalente, menos docto, pero polémica-
mente más incisivo, de "merecracia?" ¿Qué significa "partidocracia" sino una
indebida dominación de las partes sobre el todo, sino la forma contemporánea
del eterno particularismo?
Las lamentaciones todavía no son un análisis y mucho menos un diagnós-
tico. Una cosa es la constitución formal y otra la constitución real, o material
99
R. Polin, La liberté de notre temps, Vrin, París, 1977, pp. 216 ¿s.
como dicen los juristas, y esta segunda es la que debe ser abordada. Un famoso
dicho de un gran jurista norteamericano señala que el derecho lo hacen los
juristas. Parafraseándolo se puede decir que las constituciones las hacen las
fuerzas políticas: las hacen cuando las emanan, y las hacen y las rehacen libre-
mente cuando las aplican (mucho más libremente de lo que pueden hacer
los jueces frente a las leyes). En una sociedad democrática las fuerzas polí-
ticas son los partidos organizados: organizados en primer lugar para arreba-
tarse los votos, para hacerse del mayor número posible de ellos. Éstos son los
que requieren y obtienen el consenso. De ellos depende la mayor o menor
legitimación del sistema político en su conjunto. El artículo 49 de la Constitu-
ción — al que se le hace mucho caso— se limita a decir que los partidos son
lícitos; se trata de un artículo perfectamente inútil, porque a pesar de los
ríos de tinta con los que ha sido cubierto, los partidos son mucho más que lí-
citos. Son necesarios, y aquí radica su fuerza.
EL GRAN MERCADO
Donde los partidos son más de uno, lo que es conditio sine qua non de la
democracia, y con mayor razón donde son muchos, como en Italia, la lógica
que preside sus relaciones es la lógica privada del acuerdo, no la pública del
dominio. No hay ningún rasgo en la constitución de esta lógica del acuerdo: la
constitución se ocupa de la manera de hacer las leyes; pero de la formación
de los acuerdos (contratos bilaterales o multilaterales) se ocupa el código civil.
Sin embargo si no se toma en cuenta la vastísima red de acuerdos de la que
nacen las exclusiones y las coaliciones, no se entiende nada de la forma como
se mueve, se traslada,' se transforma lentamente, una constitución. En la
Carta magna, la formación del gobierno (articulo 92 y siguientes) es el resul-
tado de una serie de actos unilaterales como son los actos típicos de la rela-
ción de dominio: el presidente de la república nombra al presidente del con-
sejo, éste selecciona a los ministros, y le propone la nominación de ellos al
presidente de la república; el gobierno entra en funciones cuando las dos
cámaras le dan la confianza y cae cuando se la retiran. Esta secuencia de
actos unilaterales e imperativos esconde la realidad que está tras bambalinas.
Dicha realidad es una realidad de transacciones, negociaciones, acuerdos que
se alcanzan fatigosamente y cuya fuerza depende, como sucede en todos los
acuerdos, del respeto al principio de reciprocidad, del do ut des. Un gobierno
puede caer porque un secretario de partido retira sus ministros de la coali-
ción: un acto que si fuese juzgado con base en las normas constitucionales
que regulan la vida de un gobierno sería una aberración. No es aberrante si se
le juzga desde el punto de vista de las normas escritas y no escritas, formales
o informales, que regulan cualquier acuerdo: un acuerdo se somete a revisión
cuando una de las partes no cumple las obligaciones contraídas. ¿Una de las
partes se había comprometido o no a aprobar una disposición? No la aprobó
o buscó la manera de que no fuese aprobada, entonces el acuerdo queda roto
y su resolución, gracias a una de las partes, es perfectamente válida. Se puede
recurrir al escándalo. El observador que quiera entender deberá limitarse a
constatar que un principio fundamental del Derecho público democrático, de
acuerdo con el cual el gobierno dura en funciones hasta que nó es cambiado
por una decisión tomada por mayoría, cedió frente a un principio igualmente
fundamental del Derecho privado, de acuerdo con el cual los pactos deben
ser cumplidos. Cuando estalla la crisis para formar el gobierno se recurre al
criticado artículo 92, fracción segunda, con base en el cual la selección de los
ministros que deben proponerse al presidente de la república es hecha por el
presidente del consejo designado. Se trata de una norma que jamás se ha
aplicado, porque la amalgama de los diversos ministros entre los partidos y
dentro de un mismo partido, y hasta los nombres de los ministros, son esta-
blecidos mediante acuerdos entre los partidos, los cuales, una vez más, de
muestran ser más fuertes que la misma Constitución. En las relaciones jerár-
quicas entre las diversas fuentes del Derecho, es un principio fundamental que
los contratos no pueden derogar lo que está establecido por ley (se trata de
contratos de Derecho privado). Aquí sucede lo contrario: el poder del presi-
dente del consejo previsto por la Constitución se ejerce dentro de los límites
impuestos por los acuerdos entre los partidos, tan es así que alguien pudo
definir el Manual Cencelli como la Grundnorm del ordenamiento italiano.
Es verdad que, a diferencia de los acuerdos privados y de los tratados inter-
nacionales, los acuerdos políticos son acuerdos informales, en el sentido de
que no están regulados por la ley. Pero quien tuviese la paciencia de recopilar
datos empíricos sobre la manera en la que en un país como el nuestro, que
hasta ahora se ha regido por un pacto general de exclusión de algunos partidos
de las coaliciones de gobierno, y por un gran número de pactos de alian-
za de dos, tres, cuatro, hasta n partidos, quizás pudiera escribir un manual de
Derecho constitucional contractual (al lado del Derecho contractual privado
y del Derecho contractual internacional) que, por lo que sé, ninguno hasta
ahora ha intentado. Entre otras cosas quedaría al descubierto que muchas
de las normas codificadas del Derecho contractual (o los tratados) también
son válidas para la Constitución, modificación y extensión de los acuerdos
políticos. Desde aquellas normas referentes a la causa o a las condiciones,
hasta aquellas generales —estaba por decir de Derecho natural — , que estipu-
lan que los acuerdos deben ser cumplidos de buena fe, o hasta aquellas sobre
los vicios del consenso y sobre las diversas causas de resolución de la relación
contractual.
El caso más interesante de la diferencia entre Constitución formal y Consti-
tución real, desde el punto de vista de la superioridad del particularismo sobre
el principio de unidad orgánica, es la práctica inoperante de la prohibición

de mandato imperativo (artículo 67), que siempre ha sido considerada como
uno de los bastiones del Estado representativo, de las revoluciones norteame-
ricana y francesa en adelante. 100 La idea de que el representante —una vez
elegido se vuelve miembro del órgano soberano del Estado representativo, el
Parlamento— deba ejercer su mandato libremente, no comprometido con las
exigencias de sus electores, que no pueden ser más que exigencias para satis-
facer intereses individuales o corporativos, es una de la expresiones más
características de la polémica de los escritores políticos y de Derecho público
en defensa de la unidad del poder estatal, de la que es garante el soberano,
sea éste el príncipe o el pueblo, contra al particularismo de los estamentos.
Como ha sido observado en repetidas ocasiones, el paso de la representación
obligatoria —por la cual el representante se limita a trasmitir las exigencias
de sus representados— a la representación libre —por la cual el representante
una vez elegido se desprende de sus electores, que son una parte del todo, y
juzga libremente cuáles son los intereses que debe tutelar con base en el supuesto
de que los electores, uti singuli, le hayan encomendado el preservar los inte-
reses colectivos y bajo la idea de que los intereses individuales deban ser
subordinados a aquéllos — , puede ser interpretado como el paso de una
concepción privatista del mandato —por la que el mandatario actúa en nom-
bre y por cuenta del mandante, y si no actúa dentro de los límites del mandato
puede ser revocado— a una concepción publicista, por la que la relación entre
elector y electo ya no pueda ser representada como una relación contractual,
porque tanto uno como otro están investidos de una función pública y su
vínculo es una típica relación de investidura, por la que el investido recibe
un poder público y por tanto debe ejercerse dicho poder en favor del interés
público.
Pero hoy, quien considere realmente la manera en que se toman las deci-
siones en un Parlamento, donde los diputados están obligados a observar la
disciplina de partido, y cuando se alejan de ella no lo hacen para defender
intereses nacionales contra intereses parciales, sino porque obedecen a grupos
de presión que en cierto sentido representan intereses más particulares que
los de los partidos, debe admitir que una redacción como la del artículo 67
de la Constitución, "Todo miembro del Parlamento representa la Nación",
suena falsa, si no es que ridicula. Todo miembro del Parlamento representa
ante todo' a su partido, así como en un Estado estamental el delegado repre-
senta ante todo los intereses de su estamento. Con esto de ninguna manera
quiero proponer una comparación anacrónica entre el Estado estamental y
el Estado de partidos, sino simplemente mostrar una vez más lo difícil que es
100
Para analizar la historia de la prohibición del mandato imperativo me apoyé ampliamente
en el reciente libro de P. Violante, Lo spazio delta rappresentanza. I: Francia 1788-89, Mozzone,
Palermo, 1981, pp. 29 ss. (con la nota en la p. 95), 131 ss- y 146 ss.
ver realizado en la práctica el ideal de la unidad estatal por encima de las

partes, incluso cuando los sujetos políticos ya no son los grupos, las órdenes
que defienden intereses particulares, sino los individuos de u n Estado demo-
crático investidos de una función pública. La dificultad nace del hecho de que
las sociedades parciales que Rousseau quería coherentemente anular de su
república, precisamente porque habrían hecho valer intereses parciales, no
sólo no h a n desaparecido con el advenimiento de la democracia, sino que
han aumentado enormemente, tanto por efecto del mismo desarrollo de la de-
mocracia, de la que nacieron los grandes partidos de masas, como por la
formación de grandes organizaciones para la defensa de intereses económicos
en las sociedades industriales, caracterizadas por grandes concentraciones de
poder económico. Entre estos potentados casi soberanos se desarrollan con-
tinuas negociaciones que constituyen la verdadera red de las relaciones de
poder en la sociedad contemporánea, en la cual el gobierno, el "soberano"
en el sentido tradicional de la palabra, cuyo lugar debiera estar super partes,
figura como un potentado entre los demás, y no siempre el más fuerte.
E L PEQUEÑO MERCADO
Mientras entre partidos tiene lugar el gran mercado, entre partidos y ciu-
dadanos electores se da el pequeño mercado, aquello que hoy se llamaría
"mercado político" por excelencia, mediante el cual los ciudadanos electores
investidos —en cuanto electores— de una función pública, se vuelven clientes,
y una vez más una relación de naturaleza pública se transforma en u n a rela-
ción de naturaleza privada. Se trata de una forma de privatización de lo público
que depende de la anterior, es decir, de la capacidad de los partidos de con-
trolar a sus diputados y de obtener el mantenimiento de las promesas hechas
a los electores. Esta dependencia se da en cuanto la transformación del elector
en cliente solamente es posible mediante la transformación del m a n d a t o li-
bre en m a n d a t o obligatorio. Los dos fenómenos están íntimamente vinculados
y ambos son expresión de la disolución de la unidad orgánica del Estado que cons-
tituyó el núcleo esencial de la teoría y de la ideología (más ideología que teoría)
del Estado moderno, y al mismo tiempo u n a forma de corrupción del prin-
cipio individualista del que nació la democracia moderna, cuya regla del
juego es la regla de la mayoría, basada en el principio de que a cada cabeza
debe corresponder un voto.
No hay duda de que la democracia moderna nació de la concepción indi-
vidualista, atomista, de la sociedad (otro problema es el buscar dónde nació
el individualismo. Tal cosa es más difícil de resolver en cuanto los aspirantes
al papel de fundadores son muchos). T a m p o c o hay duda de que la democracia
representativa nació del supuesto (equivocado) de que los individuos, u n a vez
investidos de la función pública de seleccionar a sus representantes, habrían

preferido a los "mejores". Hay u n fragmento de u n a carta en El federalista,
escrita por Madison, que cada vez que se la leo a mis alumnos no ha deja-
do de provocar una gran hilaridad: es el fragmento en el que se dice que u n a
de las ventajas de la democracia representativa consiste en la elección de un
"grupo escogido de ciudadanos, cuya prudencia puede discernir mejor el
verdadero interés de su país, y cuyo patriotismo y amor a la justicia no es-
tará dispuesto a sacrificarlo ante consideraciones parciales o de orden tempo-
ral". 101 El supuesto es equivocado porque no se entiende como se puedan
hacer ilusiones (aunque se trate de ilusiones terriblemente duras) sobre el
hecho de que el ciudadano destinado a designar a su representante político
n o nombrase a la persona o al grupo que le d a b a las mayores garantías de
satisfacer sus intereses. La vieja definición de la pertenencia a un partido como
ídem sentiré de re publica dejaba creer falsamente que quien vota por u n
partido lo haga porque está convencido de la bondad de las ideas que expresa;
como se diría hoy, un voto de opinión. En la sociedad de masas, el voto de opi-
nión se está volviendo cada vez más r a r o ; me atrevería a decir que la única
opinión verdadera es la de quienes no votan porque entendieron o creen haber
entendido que las elecciones son u n rito que puede ser pasado por alto sin
graves daños, y como todos los ritos, como por ejemplo la comida de los do-
mingos, a fin de cuentas son u n a aburrición. Opinión discutible, condenable,
detestable, pero opinión. En contraste, el voto de intercambio está aumentan-
do en la medida en que los electores se hacen más maliciosos y los partidos
más hábiles. No se podría explicar de otra manera la transformación o la
degradación de la que somos testigos, en u n sistema multipartidista como el
nuestro, de algunos partidos pequeños como el socialdemócrata en grupos
de presión (por ejemplo de los pensionados) y de los grandes partidos, como
la democracia cristiana, compuestos de diversos grupos de presión. En el in-
tercambio entre recursos públicos y consenso, en el que consiste la peculiari-
dad del contrato político, el interés del elector se encuentra con el interés
del partido.
La fuerza de u n partido se mide por el n ú m e r o de votos. Mientras más
grande es el número de votos en el pequeño mercado que tiene lugar entre
el partido y los electores, más grande es la fuerza contractual del partido en el
gran mercado que se efectúa entre los partidos, a u n q u e en el g r a n mercado no
sólo cuenta el número de votos que un partido puede poner en la balanza, sino
también su colocación en el sistema de alianzas, de m a n e r a que u n partido
pequeño, cuando es determinante para la formación de u n a mayoría, tiene
u n peso específico mayor. En cuanto a u n partido más grande, como el PSI,
101
II federalista, II Mulino, Bolonia, 1980, p. 96. [Hay edición en español con el título de
El federalista, FCE, México.]
éste es determinante para las alianzas de derecha a nivel nacional y en muchos

casos para las alianzas de izquierda a nivel regional.
MERCADO POLÍTICO Y DEMOCRACIA
Quiérase o no, el mercado político, en el sentido concreto de relación gene-

ralizada de intercambio entre gobernantes y gobernados, es una característica
de la democracia, ciertamente no de la democracia imaginada por Rousseau y
por todos aquellos que creen que el aumento de la participación sea por si
mismo la panacea de todos nuestros males (una participación de controladores,
no una participación de controladores controlados), sino de la democracia
real que se nutre de este intercambio continuo entre productores y consumi-
dores (o, inversamente, entre consumidores y productores) de poder. En pocas
palabras, tener poder significa tener la capacidad de premiar o castigar, es
decir, de obtener de los demás ciertos comportamientos deseados, o prome-
tiendo, y siendo capaz de dar, recompensas, o amenazando, y siendo capaz de
infligir, castigos. En las sociedades tradicionales, en las que la mayor parte
de la gente sometida no cuenta en absoluto y no interviene en el proceso de
legitimación, basta, para tener a raya a la masa ignorante, pobre, sin derechos
civiles y mucho menos políticos, el ejercicio del poder punitivo. En las demo-
cracias no: en la democracia, la masa de los ciudadanos no sólo interviene
activamente en el proceso de legitimación del sistema en su conjunto, usando
su derecho de voto para sostener a los partidos constitucionales, y también no
usándolo, porque en este caso es válida la máxima de quien calla otorga
(hasta ahora ninguno ha considerado los fenómenos de apatía política como
una seria amenaza a los regímenes democráticos), sino que, y esto es lo más
importante, interviene en el reparto, entre las diversas fuerzas políticas, del
poder de gobernar, distribuyendo de diversas maneras los votos de los que
dispone.
Es natural que dentro de un sistema democrático el poder no se pueda con-
servar solamente con el garrote; también es necesaria la zanahoria (un tipo de
mercado). Por encima de las metáforas, el consenso mediante el voto es una
prestación positiva: una prestación positiva en general requiere una contrapres-
tación. Prestación y contraprestación son los elementos de los contratos
bilaterales. En un Estado democrático el mercado político está hecho de tantos
acuerdos bilaterales como electores hay. En estos acuerdos la prestación por
parte de los electores es el voto, la contraprestación por parte del electo es una
ventaja (bajo la forma de un bien o un servicio) o la exoneración de una
desventaja.
Los juristas distinguen los contratos bilaterales de los multilaterales. Los
acuerdos del mercado político se asemejan más a los primeros, los acuerdos del
CONTRATO Y CONTRACTOAUSMO EN EL DEBATE ACTUAL 113
gran mercado a los segundos. En los primeros, cada una de las dos partes
tiene su propia figura distintiva (aquí corresponde un nombre especifico):
comprador-vendedor, usuario-conductor, depositante-depositario, cambiante-
cambiario, con respecto al intercambio político, representante-representado;
en los segundos, todas las partes tienen una figura común, la del socio. En los
primeros, las dos partes tienen objetivos diferentes, pero un interés común, el
de llegar al intercambio; en los segundos, las diversas partes tienen intereses
diferentes, pero un objetivo común que es aquel por el cual se constituye
la sociedad. Mientras en el acuerdo constitutivo del intercambio político, las
respectivas prestaciones son bastante claras (protección a cambio de consenso),
en el acuerdo del gran mercado, del que nacen las coaliciones de gobierno
(son más raras las coaliciones de oposición), el objetivo común, que en tér-
minos generales es el de formar un gobierno y de gobernar, es tan variado y
complejo que parece difícil y quizás inútil tratar de determinarlo. A lo más se
pueden distinguir los acuerdos de gobierno verdadero y propio (tomando dis-
posiciones referentes a un determinado grupo de cuestiones económicas,
sociales o de carácter público, que constituyen el programa de gobierno) de los
acuerdos de subgobierno que atañen a la equitativa distribución de los cargos
y de los encargos. Precisamente, a causa de la variedad y amplitud de los te-
mas sobre los que versa el acuerdo, éste está sujeto a frecuentes revisiones, a
actos de rescisión unilateral, a descomposiciones y recomposiciones, a resolu-
ciones recíprocas, especialmente cuando, como en el sistema político italiano,
los socios son muchos y frecuentemente rijosos. Además, por la misma vincula-
ción anteriormente señalada entre la relación de los grupos y el lazo que cada
grupo mantiene con sus propios clientes, cada uno de los socios no puede dejar
de observar continuamente los humores de la clientela, del mayor o menor
apoyo del que depende, como también señalamos, su fuerza contractual. La
validez de un pacto que no está regulado por normas de una autoridad supe-
rior para las partes está subordinada a la cláusula rebus sic stantibvs. Ahora
bien, entre las res cambiantes que pueden llevar a una de las partes a rescindir
el acuerdo están las advertencias que vienen de abajo.
La diferencia entre la relación que se instaura entre electos y electores y la
que se establece entre uno y otro grupo político, también se muestra en las dos
diferentes capacidades que el buen político debe tener: en la conducta del
primero, más bien de empresario, en la del segundo, preferentemente de nego-
ciador. Las dotes del buen empresario son necesarias para el secretario de
partido, las del negociador para el presidente del consejo.
RENACIMIENTO DEL CONTRACTUALISMO
Nos queda por analizar el tercer aspecto que hoy asume la perspectiva contrac-
tual en la reflexión sobre el carácter y sobre las vicisitudes del Estado contem-
por aneo: aquel que aparece ligado a las teorías del contrato social, el llamado
"contractualismo". Indudablemente hay u n renovado interés por las doctrinas
contractualistas del pasado, tan es asi que no parece inadecuado hablar de
neocontractualismo". Este interés se debe en parte al éxito del libro de Rawls
sobre la justicia, el cual parte precisamente de la "conocida teoría del contrato
social tal como se encuentra, digamos, en Locke, Rousseau y Kant" para pre-
sentar su teoría de la justicia. 102 En realidad la teoría de la justicia de Rawls,
aunque tiene bases contractualistas (de u n contrato original entre personas
racionales), poco tiene que ver con las teorías del contrato social, cuyo objetivo
era el de justificar racionalmente la existencia del Estado, de encontrar una
fundamentación racional del poder político, del máximo poder del hombre
sobre el hombre, no de proponer u n modelo de sociedad justa. El problema
fundamental de los iusnaturalistas —entre los que podemos agregar, además de
los ya citados por Rawls, a Hobbes, Spino2a, Pufendorf y muchos otros—
jamás fue el de la justicia, sino el del poder, de manera particular el del poder
que no tiene encima de sí otro poder, el poder soberano. Con respecto a este
poder de vida y de muerte, fundado en última instancia en el uso exclusivo
de la fuerza, la pregunta principal que los filósofos políticos siempre se h a n
hecho es ¿cuál será la justificación de este poder? El contractualismo no es más
que una de las posibles respuestas a esta pregunta: por tanto, el problema que
éste se ha puesto es el problema de la legitimidad del poder, no el de la justicia.
La más profunda razón del creciente interés por el contractualismo está en
el hecho de que la idea de u n contrato original de fundación de la sociedad
global, diferente de las sociedades parciales que eventualmente la componen,
satisface la exigencia de un inicio, o mejor dicho de u n reinicio, en una época
de graves turbaciones de la sociedad existente. Es oportuna la exhortación de
Sieyes, dirigida al Tercer Estado, de declararse asamblea nacional y de actuar
como si se estuviese saliendo del Estado de naturaleza y se llamase a formar el
contrato social. 103
Al contrario, u n a de las razones del eclipse de las teorías contractualistas,
entre finales del siglo x v m y finales del x i x , derivó de la idea de que el Estado
fuese una cosa demasiado elevada para poder ser explicado como el producto
artificial de u n acuerdo entre individuos. Es conocido cuanto debe a este argu-
mento el anticontractualismo de Hegel. Igualmente significativo es el siguiente
fragmento de Burke (no por casualidad un escritor político anti-iluminista,
realista, tradicionalista, considerado como uno de los padres del historicismo
moderno): "Cuando se trata al Estado con la misma ligereza que distingue a
102
J. Rawls, A Theory ofjustice, Oxford, Oxford University Press, 1972, p. 11. [Hay edición
en español con el título de Teoría de la justicia, FCE, México, p. 28].
103
La idea de citar este fragmento, que se puede leer en J. L. Talmon, Le origini della
democrazia totalitaria, II Mulino, Bolonia, 1967, p. 103, me surgió de la lectura del libro de P.
Violante que indiqué anteriormente.
los pequeños intereses pasajeros, cuando se le disuelve a gusto de las partes,

entonces de verdad se le considera al mismo nivel de cualquier contrato refe-
rente al intercambio de pimienta, café, tejido o tabaco. Es necesario contem-
plar al Estado con más reverencia." 104
También contribuyeron a dar el golpe de gracia a las teorías contractualistas,
además de los argumentos filosóficos e históricos (el contrato original jamás ha
existido, es una "quimera"), interpretaciones históricas muy discutibles: el re-
clamo al medievo, época en la que las relaciones políticas eran relaciones de
tipo contractual, y la conocida crítica marxiana, de que el contrato social
de Rousseau, que mediante un pacto pone en relación a los sujetos por natura-
leza independiente, es una anticipación de la sociedad burguesa que se pre-
paraba desde el siglo XVI."15 El reclamo al medievo es incorrecto: cuando se
dice, para citar un texto autorizado, que las obligaciones de reciprocidad
entre el rey y los obispos, entre el rey y los primados del reino, son equiparables
a u n pactum,106 esta interpretación contractualista de las relaciones de poder
no tienen n a d a que ver con el problema del contrato social original que no
puede representarse como u n contrato bilateral porque es u n acto colectivo,
que sólo impropiamente se puede llamar "contrato". Por cuanto se refiere a la
interpretación marxiana, ésta es u n a generalización indebida de una observa-
ción histórica correcta: si el contractualismo nace con el crecimiento del m u n d o
burgués (¡cuánta indeterminación en esta abusiva expresión!), la concepción
individualista de la sociedad que está en los cimientos de la democracia mo-
derna, no es más burguesa que proletaria, incluso es más proletaria que bur-
guesa, ya que mientras la burguesía gobernante se habría limitado a u n sufragio
reservado únicamente para los proletarios, la ampliación del sufragio a los
desposeídos fue posible gracias al empuje desde abajo del movimiento obrero;
y el sufragio universal es la condición necesaria, si no suficiente, para la exis-
tencia y el funcionamiento regular de u n régimen democrático, en cuanto
es el resultado del principio fundamental de la democracia, según el cual la
fuente del poder son los individuos uti singuli y cada individuo cuenta por uno
(lo que entre otras cosas justifica la aplicación de la regla de la mayoría para
la toma de decisiones colectivas). Fundamentar el Estado en u n contrato
social, es decir, en un acuerdo de todos aquellos que están destinados a estar
sometidos a él, significa defender la causa del poder ascendente contrapuesto
al poder descendente, sostener que el poder fluye de abajo arriba y no a la
inversa de arriba abajo, en suma, apoyar la democracia contra la autocracia.
Esta figura del contrato social no puede ser confundida con las relaciones de
IIM
E. Burke, Riflessioni sulla rivoluzione francese, en Scritti politici, a cargo de A. Martelloni.
Utet, Turín. 1953, p. 268.
105
Se trata de las palabras iniciales de la célebre introducción de 1857 a la Crítica de la
economía política. [Hay edición en español en "obras fundamentales de Marx y Engels". t. II.
Escritos económicos menores, FCE, México.]
106
En R. W. y j . Carlyle, II pensiero político medioevale, Laterza, Bari. 1956. p. 268.
116 CONTRATO Y CONTRACTOALISMO EN EL DEBATE ACTUAL
poder en la sociedad medieval, aun cuando son definidas como relaciones

bilaterales, basadas en una relación de reciprocidad, que no tiene nada que
ver con la idea del poder ascendente que se expresa mediante el contrato
social.
De esta manera, cuando el tema del contrato se vincula al tema de la sociedad
mercantil burguesa, el contrato al que se hace referencia (que es propiamente
al que se refiere Marx en algunos fragmentos famosos) es una vez más una de
las formas típicas de acuerdo recíproco entre dos partes fundamentalmente
iguales, como es el que se instaura entre el comprador y el vendedor de la
fuerza de trabajo. Se trata de una clase d e acuerdo que absolutamente no
tiene n a d a que ver con el acuerdo multilateral o acto colectivo que es el con-
trato social.
Precisamente, debido a que la teoría del contrato social se basa en argumen-
tos racionales, y está ligada al nacimiento de la democracia (aunque no todas
las teorías contractualistas son democráticas), su eclipse no ha sido total. T a m -
bién en el siglo pasado existieron teorías contractualistas, y en todo caso los.
partidarios del contrato social lo sostuvieron reclamándose al argumento del
individuo como última fuente del poder d e m a n d a r a los mismos individuos,
contra las tradicionales concepciones solidaristas, organicistas, colectivistas,
generalistas, universalistas, de la sociedad y del Estado. En u n libro escrito a
finales del siglo pasado, y que jamás he visto citado en los debates de estos
años, Contrattualismo e sociología contemporánea, el autor, Salvatore Fraga-
p a n e (un filósofo del Derecho que murió siendo muy joven), desarrollando u n
análisis crítico del contractualismo sobreviviente —con el consiguiente indivi-
dualismo—, del impetuoso avance de la sociología (de Comte en adelante),
que había considerado el punto de partida individualista como u n a abstracción
metafísica, repugnante para la ciencia positiva, habla de la creciente "contrac -
tualización" de las relaciones individuales, que ya había sido resaltada por
Maine y Spencer, y la confirma con la justa observación, extremadamente
actual, de que "el industrialismo con la necesidad de las grandes fuerzas capi-
talistas, que sólo pueden venir de poderosas asociaciones, y la división del
trabajo, con su continuo fraccionamiento y con la consecuente especificación
de los intercambios, no sólo determinan el uso de las formas contractuales en
las relaciones comerciales y civiles, sino también en las funciones políticas".™1
Pero al mismo tiempo hace notar correctamente la diferencia entre este
fenómeno de contractualización de las relaciones sociales y políticas, que la
ciencia social positiva no puede dejar de tomar en consideración, y la tradi-
cional teoría del contrato original, porque aquella no es "la expresión de un
libre arbitrio ubicado en el vacío en los orígenes del fenómeno social [...] en
107
S. Fragapane, Contrattualismo e sociología contemporánea, Zanichelli, Bolonia 1892
p. 101.
CONTRATO Y CONTRACTUALT5MO EN EL DEBATE ACTUAL 117
cambio es una fase superior necesaria del devenir social; no es el hecho arbi-
trario del individuo, sino es la voluntad, que se explica como ley propia de un
estadio evolutivo de la sociedad".108
Lo que no queda claro de esta distinción entre contrato original "metafísico"
y fenómeno de contractualización de la sociedad, es que el segundo es el objeto
de un análisis histórico, mientras que el primero es un modelo regulativo, que
no es ni confirmado ni refutado por la segunda, porque se presenta en un plano
completamente diferente. Sin embargo cuando hoy se habla de neo-contrac -
tualismo en referencia a las teorías del contrato social, debe quedar claro,
como perspicazmente había observado el autor anteriormente citado, que una
cosa es el problema de la refundación de la sociedad sobre la base del modelo
contractualista, y otra el tema de la disgregación del poder central en muchos
poderes difusos y generalmente antagonistas, con el consecuente nacimiento
de los llamados gobiernos parciales, y de las relaciones, naturalmente de tipo
contractual, entre unos y otros. Incluso estaríamos tentados a decir que el
primero nace de la necesidad de encontrar una solución al segundo.
LA NUEVA ALIANZA
Me explico: La característica del acuerdo basado en una relación de tipo

contractual, entre dos partes que se consideran recíprocamente independien-
tes, es un acuerdo que por su naturaleza es frágil, y que hace extremadamente
inestable la situación general de la sociedad en su conjunto. Valga como
prueba la condición de la sociedad internacional. Los contratos de Derecho
privado prosperan y favorecen el desarrollo social a la sombra de la fuerza
coactiva del Estado que aseguran el cumplimiento de ellos en un organismo
social en el que existe y resiste, a pesar de la corporativización de la sociedad
y la multiplicación de grupos que económicamente son cada vez más potentes,
el monopolio de la fuerza de parte del poder político. Lo que no sucede en la
sociedad internacional, en la que todavía rige el régimen de libre competencia
de las fuerzas, si bien hoy mucho más reducida; y que vale cada vez menos en
las relaciones de los grandes potentados dentro del Estado, frente a los cuales
el Estado conserva formalmente el monopolio de la fuerza, pero no lo puede
ejercer eficazmente y de hecho se cuida de ejercerlo, como lo prueba la timidez
con la que el gobierno interviene para restablecer el funcionamiento regular
de un servicio público en caso de huelga ilegal o manifiestamente contraria al
interés colectivo del que él mismo debería ser el representante y garante. (¡Se
ha dado el caso de que frente a la intervención de un juez, órgano tradicional
y esencial del poder coactivo del Estado, en una controversia de trabajo, las
108
Ibidem, p. 99.
dos partes contratantes hayan realizado fuertes protestas!). La impotencia del

Estado frente a las controversias entre los poderosos grupos de interés que se
han apoltronado en su interior, hace pensar en la impotencia de la ONU
frente a las controversias entre los Estados, aunque el Estado posea formal-
mente el monopolio de la fuerza legítima y la organización internacional n o .
Pero, ¿qué cosa cuenta la legitimidad sin la efectividad? Ciertamente, por una
parte, siempre h a b r á u n a gran diferencia entre el tener el monopolio de la
fuerza y no poderla ejercer, y por otra, el no tenerlo de ninguna manera.
Pero es sorprendente, casi paradójico que, mientras se invoca u n reforzamiento
del poder público por encima de los Estados, se asista a un creciente debilita-
miento del poder público al interior, salvo en los casos en los que el poder
militar ha lomado el dominio del poder político.
El neocontractualismo, es decir, la propuesta de u n nuevo pacto social,
global y no parcial, de pacificación general y de fundación de una nueva con-
dición social, una verdadera y propia "nueva alianza", nace precisamente
de la constatación de la debilidad crónica que afecta al poder público en las
sociedades económica y políticamente más desarrolladas, digámoslo, para usar
u n término común, de la creciente ingobernabilidad de las sociedades com^
plejas. La mayor dificultad que hoy debe afrontar el neocontractualismo
depende del hecho de que los individuos detentadores, cada uno independien-
temente del otro, de una pequeña cuota del poder soberano, protagonistas del
proceso continuo de legitimación y relegitimación de los órganos encargados
de tomar las decisiones colectivas y, por tanto, definitivamente, últimos titu-
lares del derecho de determinar las cláusulas del nuevo pacto, ya no se confor-
m a n con pedir a cambio de su obediencia la protección de las libertades fun-
damentales y de la propiedad adquirida mediante el intercambio (es la teoría
del Estado mínimo de Nozick), sino que solicitan que sea introducida en el
pacto alguna cláusula que asegure u n a distribución equitativa de la riqueza
de manera que atenúe —si no precisamente que elimine— las desigualdades de
los puntos de partida (lo que explica el éxito del libro de Rawls que pre-
tende responder precisamente a estas preguntas). Esta petición es tan profunda,
difundida y general que ha sido transferida del plano nacional al internacional.
No es necesario recordar que la gran innovación de la ONU con respecto a la
Sociedad de Naciones fue la institución del Consejo económico y social que
inició un proceso de intervención en favor de los países en vías de desarrollo y
llamó la atención de los Estados en el problema ya no solamente del orden
internacional, que durante siglos fue el único fin del Derecho de gentes, sino
también del problema de Injusticia internacional. Esta innovación está repre-
sentada significativamente por la sobreposición del conflicto este-oeste, que
repropone aunque en gran escala, el problema tradicional del orden, y el con-
flicto norte-sur, que propone el tema extremadamente nuevo de la justicia, no
ya solamente entre clases o grupos dentro de ¡os Estados, sino también entre
los Estados. Dije dificultad grave porque la perspectiva de un gran superestado

benefactor se está abriendo camino en u n m u n d o en el que no ha sido resuelto
sino parcialmente, y está ahora en una grave crisis, el proyecto del Estado
benefactor limitado a las relaciones internas.
Creo que ninguno es capaz de prever la manera en que esta dificultad pueda
ser resuelta. De lo que no se puede d u d a r es de que la solución de esta dificul-
tad constituye el gran desafío histórico al que está llamada la izquierda en u n
m u n d o que es presa de la "furia de la destrucción".
VII. ¿GOBIERNO DE LOS HOMBRES O GOBIERNO
DE LAS LEYES?
1. A LO largo de toda la historia del pensamiento político encontramos u n a

pregunta insistente: "¿Cuál es el mejor gobierno, el de las leyes o el de los
hombres?" Las diversas respuestas a esta pregunta constituyen uno de los capí-
tulos más significativos y fascinantes de la filosofía política.
Para comenzar es conveniente darse cuenta de que esta pregunta no debe
ser confundida con aquella, igualmente tradicional, de cuál sea la mejor
forma de gobierno. Desde la famosa disputa de los tres príncipes persas,
n a r r a d a por Heródoto, si sea mejor el gobierno de uno, de pocos o de muchos,
la discusión sobre la mejor forma de gobierno siempre ha sido orientada a la
respectiva contraposición entre las virtudes y defectos de la monarquía, de
la aristocracia y de la democracia, y eventualmente a la superación del conflicto
mediante la definición de u n a forma de gobierno que tome en cuenta a las
tres, el llamado gobierno mixto. Esta disputa toma como criterio de juicio
y de preferencia el número de gobernantes; pero cada una de las tres formas
tienen su contrario en una forma mala, la monarquía en la tiranía, la aristo-
cracia en la oligarquía, la democracia en la oclocracia o gobierno de la plebe.
Lo que implica que para formular un juicio sobre la mejor forma de gobierno
es necesario que no solamente se tome en cuenta cuáles y cuántos son los go-
bernantes, sino también su modo de gobernar. La alternativa ¿gobierno de
las leyes o gobierno de los hombres? se refiere a este segundo problema; no a
la forma de gobierno, sino al modo de gobernar. En otras palabras abre u n
tema diferente de discusión, y se mueve bajo el emblema de otra distinción:
aquel entre buen gobierno y mal gobierno. , 0 9 En efecto esta alternativa puede
ser reformulada de la siguiente manera: "¿Buen gobierno es aquel en el que
los gobernantes son buenos porque gobiernan respetando las leyes o aquél en
el que hay buenas leyes porque los gobernantes son sabios?"
En la época clásica hay dos testimonios autorizados en favor de la primacía
del gobierno de las leyes sobre el gobierno de los hombres, uno de Platón y
otro de Aristóteles. El primero:
llamo aquí servidores de la ley a aquellos que ordinariamente se llaman

gobernantes, no por preferir las nuevas denominaciones, sino porque consi-
dero que de esta cualidad dependa sobre todo la salvación o la ruina de la
ciudad. En efecto allí donde la ley está sometida a los gobernantes y carece
de autoridad, yo veo la pronta ruina de la ciudad; en cambio, donde la ley
109
Abordé el tema del buen gobierno en la prolusión lefda en la Academia dei lincei el 26 de.
junio de 1981, en "Belfagor", XXXVII (1982), pp. 1-12.
120
¿GOBIERNO DE LOS HOMBRES O GOBIERNO DE LAS LEYES? 121
es señora de los gobernantes y los gobernantes son sus esclavos, yo veo la sal-
vación de la ciudad y de la acumulación sobre ella de todos los bienes que
los dioses suelen conceder a las ciudades. (Leyes, 715 D.)
El segundo:
¿Qué es más útil, ser gobernado por el mejor de los hombres o por la mejor
de las leyes? Aquellos que detentan el poder real aseveran que las leyes sola-
mente pueden dar prescripciones generales, pero no prevén los casos parti-
culares, de manera que en cualquier arte serta ingenuo regularse de acuerdo
con normas escritas... sin embargo los gobernantes necesitan la ley que da
prescripciones universales, porque es mejor el elemento por el cual no es
posible estar sometido a las pasiones que estar sujeto a aquel elemento para
el cual las pasiones son connaturales. Ahora bien, la ley no tiene pasiones
cosa que necesariamente se encuentra en cualquier alma h u m a n a (Política,
1286a).
En esta crítica de Aristóteles contra los partidarios del poder real se muestra
el argumento principal en favor de la tesis contraria a la superioridad del go-
bierno de los hombres sobre el gobierno de las leyes. La crítica evidentemente
se dirige contra la tesis sostenida por Platón en su diálogo llamado El Político.
Este diálogo platónico se propone establecer la naturaleza de la "ciencia regia",
o sea, de la forma de saber científico que permite a quien la posee gobernar
bien. Después de haber afirmado que la ciencia legislativa forma parte de la
ciencia regia, el forastero dice: "¡Parece que lo mejor de todo no es que las
leyes cuenten, sino que cuente más bien el hombre que tiene discernimiento,
el hombre real!" Sócrates pregunta por qué razón, a lo que el interlocutor
responde: "Porque la ley jamás podrá prescribir lo que es mejor y más justo
con precisión para todos, incluyendo lo más conveniente." Inmediatamente
después sostiene enfáticamente que la ley que pretende ser válida para todos
los casos y para todos los tiempos es "semejante a un hombre prepotente
e ignorante que no deja a nadie realizar a su gusto n a d a sin u n a prescripción
suya" (294 ab). Como siempre se presenta u n ejemplo:
De la misma manera que el timonel —que siempre procura lo útil de la

nave y de los navegantes sin necesidad de leyes escritas, sino teniendo por
norma únicamente el arte — , salva a sus compañeros de nave, así de esta
manera no podría brotar una recta forma de gobierno de aquellos que no
tuviesen otra actitud para gobernar, que no fuese la fuerza del arte, que es
superior a la de las leyes (296 é).
Como se ve, quien sostiene la tesis de la superioridad del gobierno de los

hombres cambia completamente la tesis del adversario: lo que constituye para
este último el elemento positivo de la ley, su "generalidad", se vuelve para el
122 ¿GOBIERNO DE LOS HOMBRES O GOBIERNO DE LAS LEYES?
primero el elemento negativo, en cuanto, precisamente por su generalidad,

la ley no puede abarcar todos los casos posibles y necesita por tanto la inter-
vención del gobernante sabio a fin de que a cada uno se le dé lo suyo. Sin
embargo, el otro puede a su vez defenderse aduciendo el segundo carácter
de la ley: el hecho de "no tener pasiones". Con esta expresión Aristóteles quiere
dar a entender que allí donde el gobernante respeta la ley, no puede hacer
valer sus preferencias personales. En otras palabras, el respeto a la ley le impide
al gobernante ejercer parcialmente su poder en defensa de intereses privados,
de la misma manera que las reglas del arte de la medicina, bien aplicadas,
impiden a los médicos tratar de diferente manera a sus pacientes de acuerdo
al criterio de que sean amigos o enemigos. Mientras la primacía de la ley pro-
tege al ciudadano del arbitrio del mal gobernante, la superioridad del hombre
lo protege de la aplicación indiscriminada de la norma general, bajo el su-
puesto de que el gobernante sea justo. La primera solución sustrae al individuo
de la singularidad de la decisión, la segunda lo aleja de la generalidad de la
prescripción, De esta manera, la segunda presupone al buen gobernante, la pri-
mera la buena ley. Las dos soluciones se ponen una frente a otra como si se
tratase de una preferencia en sentido absoluto: aut aut. En realidad, con lo
cambiante de las condiciones, ambas presuponen una condición que termina
por hacerlas intercambiables. El primado de la«4ey se basa errla. idea de que,
en términos generales, los gobernantes sean malos, en el serMdo de'yfue tienden
a usar el poder para sus propios fines. Viceversa, la superioridad del hombre
se cimienta en el supuesto del buen gobernante, cuyo ideal para los antiguos
es el gran legislador. En efecto, si el gobernante es sabio ¿qué necesidad hay
de constreñirlo en las redes de las leyes generales que le impiden sopesar los
méritos y deméritos de cada uno? Cierto, pero si el gobernante es malo ¿no es
mejor someterlo al imperio de las normas generales que impiden, a quien
detenta el poder, juzgar a criterio de su arbitrio lo justo y lo injusto?
Al poner la alternativa en estos términos y aclarado su significado real, es

necesario reconocer que, debido a que la respuesta que definitivamente ha
prevalecido a lo largo de los siglos ha sido la de la superioridad del gobierno
de las leyes, ha sido generalmente negativo el juicio sobre aquellos que la for-
tuna o la virtud, o una combinación de ambas (para usar la famosa categoría
de Maquiavelo), han puesto en condiciones de dirigir los destinos de un Estado.
Los criterios con los que el buen gobierno se distingue del malo son sobre todo
dos: primero, el gobierno para el bien común que es diferente del go-
bierno para el bien propio; segundo, el gobierno que se ejerce de acuerdo
con las leyes establecidas —sean éstas naturales o divinas, o normas de la cos-
tumbre o leyes positivas puestas por los predecesores, convertidas en normas
consuetudinarias del país — , que es diferente del gobierno arbitrario, cuyas
decisiones son tomadas frecuentemente fuera de toda regla preconstituida. De
esto derivan dos figuras diferentes, pero no contrapuestas, de gobierno detesta-
¿ G O B I E R N O DE LOS H O M B R E S O G O B I E R N O DE LAS LEYES? 123
ble: la primera, constituida por el tirano, del que habla Platón en el libro IX
de La República, que usa el poder para satisfacer sus deseos ilícitos; la segunda,
que toma cuerpo en el señor que legisla por sí mismo, o sea, el autócrata en el
sentido etimológico de la palabra.
2. El tema de la superioridad del gobierno de las leyes recorre sin solución
de continuidad toda la historia del pensamiento occidental (pero también
con igual éxito en la historia del pensamiento político de la antigua China).
Una de las formas más antiguas para expresar la idea del buen gobierno
es el término griego "eunomía" usado por Solón, el gran legislador de Atenas,
en oposición a "dismonía". La expresión más célebre entre los antiguos y por
tanto retomada muchas veces de la soberanía de la ley por los modernos
—sacada de contexto, de difícil e incierta interpretación— está en el fragmento
de Píndaro, que nos legó con el título de Nomos Basüeús, que inicia diciendo
que la ley es reina de todas las cosas tanto mortales como inmortales. 1 1 0 Entre
los pasos canónicos que la época clásica legó a las épocas siguientes debe
recordarse el escrito de Cicerón "Omnes legum servi sumus uti liberi esse
possumus". 111
T o d o el pensamiento político medieval está dominado por la idea de que el
buen gobernante es aquel que gobierna observando las leyes, de las que no
puede disponer libremente porque lo trascienden, como es el caso de las leyes
impuestas por Dios, o inscritas en el orden natural de las cosas, o establecidas
como fundamento de la constitución del Estado (las leyes precisamente "funda-
mentales"). En el De legibus et consuetudinibus Angliae, Henri Bracton enun-
ció una máxima que se volvió el principio del Estado de derecho: "Ipse autem
rex non debet esse sub homine sed sub deo et sub lege quia lex facit regem."" 2
No se podía enunciar con más fuerza la idea del primado de la ley: no es el rey
el que hace a la ley, sino la ley la que hace al rey. En la concepción dinámica
del ordenamiento jurídico de los modernos ("dinámica" en el sentido de la
teoría normativa de Kelsen) la máxima de Bactron se puede traducir en la afir-
mación de que el soberano hace la ley solamente si ejerce el poder con base en
una norma del ordenamiento y, por tanto, es soberano legítimo; y ejerce el po-
der de hacer las leyes (o sea las normas válidas y obligatorias para toda la
colectividad) dentro de los límites formales y materiales establecidos por las
normas constitucionales y, por tanto, no es tirano (en el sentido de la tiranía
ex parte exercitii).
El principio de la rule of lavo pasó de Inglaterra a los Estados constitucio-
110
Sobre este t e m a véase el famoso libro de M . Gigante, Nomos Basüeús, Edizioni Glaux,
Ñapóles, 1956.
111
Cicerón, Pro Cluentio, 53. Para estas y otras citas y en general p a r a la historia del go-
bierno de las leyes véase F. A. Hayek, The Constitution of Liberty, T h e University of Chicago
Press. Chicago, 1960, que i iu> de la traducción italiana l.a soa'elá libera, Vallccchi, Florencia.
1969, cap. xi. p p . 190-204.
112
En la edición crítica a cargo de G. E. Woodbine, Harvard University Press, 1968, II, p . 33.
nales en las teorías jurídicas, dando origen a la doctrina, ahora verdadera-

mente constitucional (en el sentido de que en principio ya no es criticada por
ninguno; tan es así que cuando no se reconoce se invoca el Estado de necesi-
dad o de excepción) del "Estado de derecho", es decir, del Estado que tiene
como principio inspirador la subordinación de todo poder al Derecho, desde
el nivel más bajo hasta el más alto, mediante el proceso de legitimación de
toda acción de gobierno que fue llamada desde la primera Constitución escrita
de la época moderna, "constitucionalismo".
Pueden ser consideradas como manifestaciones extremadamente revelado-
ras de la universalidad de esta tendencia de la sumisión del poder político
al Derecho, tanto la interpretación weberiana del Estado moderno como
Estado racional y legal, como la del Estado cuya legitimidad reposa exclusi-
vamente en el ejercicio del poder conforme a las leyes, como es la teoría kelse-
niana del ordenamiento jurídico, la cual considera a éste como u n a cadena de
normas que crean poderes y de poderes q u e crean normas, cuyo inicio no está
representado por el poder de los poderes, como siempre fue concebida la
soberanía en la teoría del Derecho público que se fue formando junto con
la creación del Estado moderno, sino por la norma de las normas, la Grundnorm,
de la que depende la validez d e todas las normas del ordenamiento y la legi-
timidad de todos los poderes inferiores. 113
3. Para completar este discurso todavía es necesario reflexionar sobre el
hecho de que cuando se habla de "gobierno de las leyes" se entienden dos
cosas diferentes, a u n q u e vinculadas: además del gobierno sub lege, que es el
que hasta ahora se ha tomado en cuenta, también el gobierno per leges, es
decir, mediante leyes, o sea, por medio de la emanación, si no exclusiva sí
preferentemente de normas generales y abstractas. Una cosa es que el gobierno
ejerza el poder de acuerdo con leyes preestablecidas, y otra que lo ejerza me-
diante leyes, es decir, no mediante mandatos individuales y concretos. Las
dos necesidades no se Sobreponen: en u n Estado de derecho el juez, cuando
emite una sentencia que es un m a n d a t o individual y concreto, ejerce el poder
sub lege, pero no per leges; por el contrario, el primer legislador, el legislador
constituyente, no ejerce el poder sub lege (salvo en el caso de hipotetizar u n a
norma fundamental como lo hace Kelsen), sino per leges desde el momento
mismo en que emana una Constitución escrita. En la formación del Estado
moderno, la doctrina del constitucionalismo, en la que se resume toda forma
de gobierno sub lege, camina paralelamente con la del primado de la ley como
fuente de Derecho, entendiendo la ley, por un lado, como la máxima expre-
sión de la voluntad del soberano, sea éste el rey o el pueblo y, como tal,
opuesta a la costumbre; por el otro, como norma general y abstracta y, como
tal, contraria a los mandatos dados. Recuérdese a los tres grandes filósofos,
113
Abordé con más profundidad este tema en "Kelsen e il problema del potere", en Rivista
internazionale di filosofía del diritto, LVIII (1981), pp. 549-70.
Hobbes, Rousseau y Hegel, cuyas teorías a c o m p a ñ a n la formación del Estado

moderno; se puede d u d a r de que puedan ser enlistados entre los partidarios
del gobierno de la ley, pero, ciertamente, los tres son favorables al primado
de la ley como fuente de Derecho, como principal instrumento de dominio y,
en cuanto tal, como máxima prerrogativa del poder soberano.
Esta distinción entre gobierno sub lege y gobierno per leges no solamente es
necesaria por razones de claridad conceptual, sino también porque las venta-
jas que se suelen atribuir al gobierno de la ley son diferentes según se refieran
al primer significado o al segundo. Las ventajas del gobierno sub lege consisten,
como se ha dicho, en impedir o por lo menos en obstaculizar el abuso de
poder; las ventajas del gobierno per leges son otras. Antes bien debe decirse
que la mayor p a r t e de los motivos de preferencia del gobierno de la ley sobre
el gobierno de los hombres, adoptados desde un inicio por los escritores anti-
guos, están vinculados al ejercicio del poder mediante normas generales y
abstractas. En efecto, los valores fundamentales, a los que se han reclamado
de diversas maneras los partidarios del gobierno de las leyes, la igualdad, la
seguridad y la libertad están garantizados por los caracteres intrínsecos de
la ley, entendida ésta como la norma general y abstracta, más que por el ejer-
cicio legal del poder.
Está fuera de discusión que la función igualadora de la ley dependa de la
naturaleza de la norma general que no tiene por destinatarios a un individuo,
sino a una clase de individuos que también puede estar constituida por la
totalidad de los miembros del grupo social. Precisamente, a causa de su gene-
ralidad, una ley, cualquiera que ésta sea y, por tanto, independientemente del
contenido, no permite, por lo menos en el ámbito de la categoría de sujetos
a los cuales se dirige, ni el privilegio, es decir, la. disposición en favor de una
sola persona, ni la discriminación, es decir, la disposición en perjuicio de una sola
persona. Que hayan leyes igualitarias o no igualitarias es otro problema: es un
problema que no se refiere a la forma de la ley sino al contenido.
La función de seguridad, en cambio, depende del otro carácter puramente
formal de la ley, el carácter de lo abstracto, es decir, del hecho de que ella
vincula una consecuencia dada a la realización de una acción típica y en cuanto
tal, repetible. En este caso, la n o r m a abstracta contenida en la ley se contra-
pone el m a n d a t o , dirigido a una persona o también a una clase de personas
(bajo este aspecto la naturaleza del destinatario es indiferente), de cumplir
una acción específicamente determinada, cuyo cumplimiento agota de una
vez y para siempre la eficacia del m a n d a t o . Mientras los antiguos, sensibles
de manera particular al problema del gobierno tiránico, resaltaron sobre todo
la función igualadora de la ley, los modernos (me refiero a la categoría del
Estado legal y racional de Weber) han exaltado sobre todo la función que
el gobierno puede desarrollar, e m a n a n d o normas abstractas, en asegurar la
previsión y por tanto la posibilidad de calcular las consecuencias de las pro-
pias acciones, favoreciendo de esta manera el avance del intercambio eco-

nómico.
El nexo entre la ley y el valor de la libertad es más problemático. El famoso
dicho ciceroniano de que debemos ser siervos de la ley p a r a ser libres, si no es
interpretado, puede parecer como una invitación retórica a la obediencia.
¿Cómo interpretarlo? Las posibles interpretaciones son dos y se dan, ya sea
tomando en cuenta la libertad negativa o ya la libertad positiva. Es más simple
la interpretación basada en la libertad positiva, como se muestra en el siguien-
te fragmento de Rousseau: "Siempre se es libre cuando uno está sometido a
las leyes, pero no cuando se debe obedecer a u n hombre, porque en este se-
gundo caso yo debo obedecer a la voluntad ajena, mientras que cuando
obedezco a las leyes no acato más que la voluntad pública, que es tan mía
como la de cualquier otro." 114 Es más simple, pero también más reductiva,
incluso es más simple precisamente porque es más reductiva: Rousseau única-
mente entiende por "ley" la norma e m a n a d a de la voluntad general ¿se podría
decir lo mismo de la ley puesta por el legislador sabio o de una norma con-
suetudinaria o de cualquier manera de una ley que no e m a n a de la voluntad
general? ¿Se puede considerar como carácter intrínseco de la ley, además de
lo general y lo abstracto, también la providencia de la voluntad general? ¿Si
no se puede, lo que garantiza la protección de la libertad positiva es la ley
en sí misma o la ley a cuya formación contribuyeron aquellos que luego debe-
rían obedecerla?
Para atribuir a la ley, en cuanto tal, la protección de la libertad negativa,
es necesaria una limitación todavía mayor de su significado. Solamente se
deben considerar como leyes verdaderas y propias aquellas normas de con-
ducta que intervienen para limitar el comportamiento de los individuos,
exclusivamente con el objeto de permitir a cada uno gozar de una esfera de
libertad propia protegida por la eventual violación de otra. Por cuanto pueda
parecer extraña e históricamente insostenible, esta interpretación de la natu-
raleza "auténtica" de la ley no es infrecuente en la historia del pensamiento
jurídico. Corresponde a la teoría, no sé si afirmada y divulgada por Thomasius,
de acuerdo con la cual el carácter distintivo del derecho frente a la moral
reside en el estar constituido exclusivamente por preceptos negativos, recapitu-
lares en el neminem laedere. También para Hegel, el Derecho abstracto, que
es el Derecho del que se ocupan los juristas, solamente está compuesto por
prohibiciones. Esta vieja doctrina que podríamos llamar de los "límites de la
función del Derecho" (que se integró históricamente con la doctrina de
los límites del poder del Estado) fue retomada y puesta a la luz por uno de los
mayores partidarios del Estado liberal, Friedrich von Hayek, quien entiende
por normas jurídicas propiamente dichas solamente aquellas que ofrecen las
114
Este paso está en los Fragments polüiques, que cito de la edición a cargo de P. Alatri
de los Scrittipolitici, Utet, Turín, 1970, p. 646.
condiciones o los medios con los cuales el individuo puede perseguir libremente
sus propios fines sin ser obstaculizado más que por el Derecho que igualmente
tienen otros. No es casualidad que también para Hayek las leyes, definidas
de esta manera, sean imperativos negativos o prohibiciones. 115
Mientras el lazo de unión entre la ley y la igualdad y entre la ley y la segu-
ridad es directo, para justificar el nexo entre la ley y la libertad es necesario
manipular el concepto mismo de ley, asumir un concepto colectivo, eulógico
y en parte también definido ideológicamente. Prueba de ello es que la demos-
tración del lazo de unión entre la ley y la libertad positiva exige la referencia
a la doctrina democrática del Estado; la confirmación del nexo entre la ley y
la libertad negativa solamente puede basarse en los supuestos de la doctrina
liberal.
4. Al lado de la idea de la primacía del gobierno de las leyes corre parale-
la, aunque con menor fortuna, la idea de la supremacía del gobierno de los
hombres. Sin embargo, a diferencia de la primera, de la que frecuentemente
se ha narrado la historia, la segunda, hasta donde yo sé, jamás ha sido objeto
de un atento estudio y de un análisis pormenorizado. A pesar de ello, pre-
senta u n a fenomenología tan amplia y rica que ofrece un material abundante
para una tipología (de la que en las siguientes páginas propongo un bosquejo).
Advierto que no se debe confundir la doctrina de la primacía del gobierno
de los hombres con el elogio d é la monarquía como forma de gobierno, tan
frecuentemente en los clásicos del pensamiento político, como Bodin, Hobbes,
Montesquieu y Hegel. El gobierno monárquico, en cuanto se contrapone al
tiránico, en su forma corrupta, siempre es un gobierno sub lege. La máxima
de Ulpiano, "Princeps legibus solutus est", enunciada por el principado roma-
no, fue interpretada por los juristas medievales en el sentido de que el
soberano está desvinculado de las leyes positivas que él mismo produce y de
las consuetudinarias que tienen validez hasta que son toleradas, pero no de las
leyes divinas y naturales, que también obligan al monarca quien antes de ser
rey es un hombre como todos los demás, si bien solamente en su conciencia,
en virtud de una vis directiva, como explica por ejemplo Santo Tomás, y no
coactiva. " 5 La contrafigura del rey es el tirano, cuyo poder es extra legem
tanto en el sentido de no tener título válido para gobernar como en el sen-
tido de goberríar ilegalmente. También en el ámbito de los escritores que con-
sideran a la monarquía como la mejor forma de gobierno, el gobierno típico
del hombre, que es el gobierno tiránico, siempre es una forma negativa. La
excelencia de la monarquía no está en el ser el gobierno del hombre contra-
puesto al gobierno de las leyes sino, por el contrario, está en la necesidad
115
Abordé este tema con más amplitud en "Dell'uso delle grandi dicotomie nella teoria del
diritto" (1970), en Dalla struttura alia funzione. Nuovi studi di teoría del diritto, Edizioni di
Comunita, Milán, 1977, pp. 123-44.
116
Santo Tomás, Summa theologica, la Ha, q. 96, art. 5.
128 ¿GOBIERNO DE LOS HOMBRES O GOBIERNO DE LAS LEYES
en la que se encuentra el monarca de respetar las leyes umversalmente hu-

manas más que una asamblea de notables o, peor, popular. Hasta que el go-
bierno de los hombres se identifique con el gobierno tiránico, no hay alguna
razón para cambiar la antigua doctrina de la primacía del gobierno de las
leyes. Antes bien, la existencia de gobiernos tiránicos es una prueba más de la
excelencia del gobierno de las leyes.
Desde la célebre descripción platónica de la llegada del tirano por la disolu-
ción de la polis, provocada por la democracia "licenciosa" (el epíteto es de
Maquiavelo), la tiranía como forma de gobierno corrupta fue relacionada
más con la democracia que con la monarquía. Sin embargo, solamente al
inicio del siglo pasado, después de la Revolución francesa y del dominio napo-
leónico, en los escritores políticos conservadores, el llamado "cesarismo" —que
se volvió con Napoleón III, especialmente gracias a la crítica de Marx, "bo-
napartismo"— encontró un lugar importante al lado de las tradicionales formas
de gobierno, con una connotación generalmente negativa. De esta manera,
todos los escritores que hacen del cesarismo una forma autónoma de gobierno,
lo definen como "tiranía (o despotismo) popular": es evidente la reminiscencia
platónica que se transmitió a través de los siglos junto con el desprecio por
los demagogos. En otras palabras, el cesarismo (o bonapartismo) es aquella
forma de gobierno de un hombre, que nace como efecto de la descomposición
a la que ineludiblemente lleva el gobierno popular: el jacobinismo engendró a
Napoleón el Grande, la Revolución de 1848 a Napoleón el Pequeño, de la
misma manera que el tirano clásico nació en las ciudades griegas cuando el
demos tomó la superioridad, o aparecía el señor en las agitadas localidades
italianas. Para Tocqueville una nueva especie de opresión amenaza a los pue-
blos democráticos, por lo que es difícil utilizar palabras antiguas "porque la
cosa es nueva"; pero no tan nueva que no pueda ser descrita como una forma
de despotismo:
Quiero imaginar bajo qué rasgos nuevos el despotismo podría darse a cono-
cer en el m u n d o ; veo u n a multitud innumerable de hombres iguales y
semejantes, que giran sin cesar sobre sí mismos para procurarse placeres
ruines y vulgares, con los que llenan su alma... Sobre éstos se eleva u n poder
inmenso y tutelar que se encarga sólo de asegurar sus goces y vigilar su
suerte. Absoluto, minucioso, regular, advertido y benigno..." 7
Hacia finales del siglo, se dedicó u n amplio espacio al análisis histórico y

doctrinal del cesarismo en dos de los más grandes tratados de política, el de
Treitschke y el de Roscher. El primero, antifrancés recalcitrante, consideró
117
A. de Tocqueville, De la démocratie en Améríque, que cito de la traducción italiana, a
cargo de N. Matteucci, Utet, Turín, 1968, II, p. 812. [Hay edición en español con el título de
La democracia en América, FCE, México.]
¿ G O B I E R N O DE LOS H O M B R E S O G O B I E R N O DE LAS LEYES? 129
que Napoleón dio satisfacción a la necesidad de los franceses de ser esclavos,

y llamó al régimen de la Revolución "despotismo democrático"." 8 El segundo,
retomó el tema clásico de la anarquía que provoca el deseo de orden, porque
siempre es mejor un león que diez lobos o cien chacales, y sostuvo que del
gobierno del pueblo nace el tirano que gobierna con el favor de aquellos que
trata como esclavos." 9 Como se aprecia, la relación entre gobierno popular
y gobierno tiránico es un tema apreciado por todos los escritores antidemocrá-
ticos, cuyo líder es Platón. Hamilton, en la crítica contra la democracia grie-
ga, escribió, en la primera carta de El federalista, que "La historia nos enseña
que el primero ha resultado u n camino mucho más seguro que el segundo
para la introducción del despotismo, y que casi todos los hombres que han
derrocado las libertades de las repúblicas empezaron su carrera cortejando
servilmente al pueblo: se iniciaron como demagogos y acabaron en tiranos."
5. El gobierno de los hombres, como alternativa positiva al gobierno de las
leyes, se presenta en su forma más rudimentaria en la figura del soberano-
padre o del soberano-amo, es decir, en la concepción paternalista o patriarcal,
incluso despótica, del poder, en las doctrinas en las que el Estado es considerado
como una familia en grande, paternal, patriarcal o patronal, de acuerdo con
los autores, y el poder del soberano es comparado con el del padre, con el del
patriarca o con el del amo. Por lo menos hasta Locke, la familia —grande o
pequeña, patronal o solamente paterna— siempre es elevada a modelo del grupo
monocrático, cuyo máximo poder está concentrado en las manos de uno y los
subditos son, en el sentido jurídico de la palabra, "incapaces", o temporalmente
hasta la mayoría de edad, los hijos, o para siempre, los esclavos. Al igual que
el padre (o el patriarca o el patrón), el rey, concebido como el jefe de una
familia en grande, no ejerce el poder con base en normas preestablecidas y
mediante normas generales y abstractas, sino de acuerdo con la sabiduría
y mediante disposiciones, de acuerdo con las necesidades y exigencias, de las
que solamente él es el intérprete autorizado. Los lazos que unen al padre o al
amo con los miembros del grupo familiar no son jurídicos sino éticos o, en el
extremo opuesto, basado en la, mera fuerza. £.n cuanto sociedad de desigua-
les — la esposa (o las esposas, en la familia poligámica) frente al esposo, los
hijos frente al padre, los esclavos frente al amo —, la sociedad familiar, y con
ella el Estado, cuando es concebido como una familia, no se somete a la fuerza
igualadora de la ley, sino que se rige más bien por la justicia caso por caso que
por la justicia legal. La equidad, en cuanto justicia del caso concreto, puede
118
H. von Treitchke, Política, Laterza, Bari, 1918, II, p . 190.
119
W. Roscher, Politik Geschichtliche Naíurlehre der Monarchie, Aristokratie und Demokratie,
Cotta, Stuttgart, 1982. Sobre el mismo tema ver I. Cervelli, "Cesarismo e Cavourismo," en La
cultura, X (1972), p p . 337-91; L. Mangoni, "Cesarismo, bonapartismo, fascismo," en Studi storici,
1976, n ú m . 3, p p . 41-61; el término "Cesarismus"en Geschichtliche Grundbegreiffe, Kleit
Verlag, Stuttgart, 1974, p p . 726-71.
120
Cita t o m a d a de la edición en español del FCE, con el título de El federalista, México.
ser redefinida como la justicia del h o m b r e en contraste con la justicia de la

ley. El ideal del gobierno paternal, a u n q u e en una posición secundaria, llega
con Filmer (criticado por Locke) hasta los umbrales de la época moderna.
Cuando Leibniz enumeró los deberes del soberano, para distinguir el gobierno
del mal gobierno, en realidad retomó los deberes del buen padre de familia.
Se trata de deberes que se refieren casi exclusivamente a la buena educación
y al bienestar de los subditos, como la instrucción en la moderación, la pru-
dencia, el aseo personal, el ejercicio de toda virtud del alma y del cuerpo. Entre
estos deberes está el de hacer que los subditos "amen y honren a sus gobier-
nos" (que recuerda el mandamiento "honrarás a tu padre y a tu madre"). 1 2 1
No es casualidad que la crítica definitiva contra la concepción paternalista
del poder provenga de u n pensador como Kant, al que le debemos una de las
más completas y coherentes teorías del Estado de derecho: para Kant "un
gobierno basado en el principio de la benevolencia hacia el pueblo, como
el gobierno de u n padre hacia los hijos, es decir, u n gobierno paternalista
(imperium paternale) [...] es el peor despotismo que se pueda imaginar". 1 2 2
Desde los antiguos, comenzando por Aristóteles, quien también en este caso
es el heraldo de u n a tradición secular, el gobierno del soberano-amo, el des-
potismo, a diferencia de la tiranía, es u n gobierno legítimo, porque allí donde
los pueblos son por naturaleza esclavos (como los bárbaros orientales), la
única forma posible de gobierno es la del amo de esclavos. En la historia del
pensamiento político europeo, pocas ideas han sido tan tenaz y monótonamente
sostenidas y repetidas como ésta que llega, por medio de Montesquieu, hasta
Hegel, para quien en el m u n d o oriental "sólo uno es libre", mientras que en
la sociedad europea de su tiempo, que se inició con las monarquías germáni-
cas, "todos son libres".
6. La figura clásica de la superioridad y, en cierto sentido, de la necesidad,
del gobierno del hombre sabio frente al de las buenas leyes, está representada
por el gran legislador. Esta figura es necesaria porque se inserta en el punto
débil de la tesis favorable al gobierno de las leyes, la cual debe responder a
la pregunta: "¿de dónde vieneq|>las leyes?" La «pregunta es tan fuerte que las
Leyes de Platón comienzan con estas palabras. El ateniense se dirige a Clinia
y le pregunta: "El autor de la institución de las leyes en vuestro pueblo ¿es
un dios o un hombre huésped?", y Clinia responde: "Un dios, huésped, un
dios" (621 a).
Si se respondiese que las leyes se originan de otras leyes, se caería en u n
regreso al infinito; es necesario detenerse en u n cierto p u n t o . Entonces, o las
121
G. W. Leibniz, Scritti politici e diritto naturale, a cargo de V. Mathieu, Utet, Turín,
1951, p. 131.
122 jjjtg fragmento (se podrían citar muchos otros sobre el mismo tema) está en el escrito
Sopra ü detto comune "questo puo essere giusto in teoría ma non vale per la practica" (1793)
que cito de la traducción italiana a cargo de G. Solari y G. Vidari, Utet, Turín, 1956, p. 255.
leyes tienen u n origen divino o su origen se pierde en la noche de los tiem-

pos. Pero debe tomarse en cuenta la circunstancia de que de vez en cuando
los dioses inspiran a los hombres extraordinarios quienes, estableciendo nuevas
leyes, dan un orden durable y justo a las ciudades: Minos en Creta, Licurgo
en Esparta, Solón en Atenas. De esta manera, el principio del buen gobierno
frente al gobierno de las leyes se cambia completamente: no es la buena ley
la que hace al buen gobernante, sino que el legislador sabio es el que realiza
el buen gobierno introduciendo buenas leyes. Los hombres están antes de
las leyes: el gobierno de las leyes para ser un buen gobierno (y no puede ser
un buen gobierno si las leyes a las que deben conformar su acción no son
buenas), presupone al hombre justo que es capaz de interpretar las necesidades
de su ciudad. Basta señalar el atributo de condüor legis pretendido por los
soberanos como uno de los máximos títulos de gloria, para conocer la fuerza
sugestiva que h a ejercido durante siglos el ideal del buen legislador.
El gran legislador es un ideal típicamente iluminista de una época, en la
que u n a de las tareas de los príncipes reformadores parece ser el de renovar
el boato del emperador Justiniano, dando impulso a la obra de la reforma
de las leyes mediante la redacción de nuevos códigos. Esta figura del gran le-
gislador fue exaltada por Rousseau, admirador del gobierno de Esparta, en
uno de los capítulos más sorprendentes y controvertidos del Contrato social:
"Se necesitarían dioses para dar leyes a los hombres", exclama, repitiendo
la lección de los antiguos. Haciendo una clara referencia al hombre regio de
Platón, se pregunta: Mas es verdad que u n gran príncipe es un hombre raro.
¿Qué será de u n gran legislador? La respuesta no puede dejar lugar a dudas:
"El primero debe limitarse a seguir el modelo que el otro debe proponer." Bajo
todos los aspectos, el legislador es "un hombre extraordinario", cuya misión
histórica es n a d a menos la de "cambiar la naturaleza h u m a n a " , de "transfor-
m a r a cada individuo, que en sí es un todo perfecto y aislado, en parte de un
todo más grande". 1 2 3 El mito del gran legislador inspira a los gobiernos revo-
lucionarios. Florece la "ciencia de la legislación", de la que representa un
modelo insuperable, inmediatamente difundido en toda la Europa civil, la
monumental obra de Gaetano Filangieri. El último representante de ella
— antes de que la crítica de Saint-Simón a los "legistas" deje su huella— es
Jeremy Bentham, infatigable y desafortunado autor de proyectos legislativo,
que deberían instaurar el reino de la felicidad en la tierra.
La figura del gran legislador es semejante a la del fundador de Estados. En
esta calidad destaca en la tradición antigua, fuente inagotable de personajes
paradigmáticos, Teseo, de quien Plutarco (que lo compara con Rómulo, fun-
dador de Roma) escribió que de "un pueblo disperso hizo una ciudad". Es
semejante porque también ella pertenece al misterioso y sugerente tema de
123
Contrato social, II, 7.
los orígenes. Todo Estado, tomado en un determinado momento de su historia

y en la sucesión de estos momentos, tiene su Constitución, es decir, un ordena-
miento hecho de leyes transmitidas o impuestas. Pero, quien quiera retrotraer-
se en el tiempo, de Constitución en Constitución, ¿acaso no llegará fatalmente
al momento en el que el orden nazca del caos, el pueblo de la multitud, la
ciudad de individuos aislados y en conflicto entre ellos? Si en su desarrollo
histórico la ciudad puede ser conocida por medio de sus leyes, de sus constitu-
ciones — hoy diríamos de su ordenamiento jurídico—, remontándonos a sus
orígenes nos daríamos cuenta que no se encuentran tales leyes, sino hombres,
más aún, de acuerdo con las interpretaciones más acreditadas y aceptadas,
el hombre, el héroe.
En la época moderna, el más alto homenaje al fundador de Estados y, por
tanto, el más alto reconocimiento de la primacía del gobierno de los hom-
bres sobre el gobierno de las leyes se encuentra no por casualidad en una obra
como El príncipe, de Maquiavelo, u n autor como lo es el comentarista de Tito
Livio, nutrido por las lecturas clásicas, particularmente sensible a las enseñan-
zas de los escritores antiguos. Hablando de los "nuevos príncipes", entre los
cuales los más excelentes son, de acuerdo con u n a larga tradición apologé-
tica, Moisés, Ciro, Teseo y Rómulo, escribe que, quien tome en consideración
sus obras, encontrará que todos son "admirables". En las últimas páginas, in-
vocando al nuevo príncipe que deberá liberar Italia del "dominio bárbaro",
los señala una vez más como ejemplo y repite: "Nada honra tanto a un hombre
que se acaba de elevar al poder como las nuevas leyes y las nuevas instituciones
ideadas por él." 1 2 4 Hegel, siguiendo las huellas de Maquiavelo, del que es un
gran admirador, eleva al héroe fundador de Estados a la categoría de máxima
figura de la historia universal; a esa figura dedica algunas páginas grandiosas
y solemnes en las lecciones de filosofía de la historia: "Ellos tienen el De
cho de su parte porque son los videntes; ellos saben cuál es la verdad de su
m u n d o y de su tiempo [...] y los otros se reúnen alrededor de su bandera." 1 2 5
¿Qué cosa quiere decir que tienen el Derecho de su parte? Quiere decir, pre-
cisamente, como explica en las lecciones de filosofía del Derecho, que el
fundador de Estados tiene el Defecho, que no tienen sus sucesores, de ejercer
la fuerza por encima de las leyes para alcanzar el fin, para cumplir su misión
extraordinaria; un Derecho que, no encontrando obstáculos en el Derecho
ajeno, puede decirse con razón "absoluto". 126
7. Tanto el gran legislador, el sapiente, como el fundador de Estados, el
héroe, son personajes excepcionales que aparecen en situaciones fuera de lo
' - ' Estas citas están t o m a d a , del célebre último capítulo de El principe, el capitulo x x v i .
125
G. W. F. Hegel, Lezioni sulla filosofía della storia, La Nuova Italia, Florencia, 1947, I,
p. 89. [Hay edición en español con el título de Lecciones sobre la filosofía de la historia universal,
Alianza, Madrid.]
126
Id. Liniamenti di filosofía del diritto, parágrafos 93, 102, 350. [Hay edición en español con
el título de Filosofía del Derecho, UNAM, México.]
común y realizan sus acciones en momentos de inicio o de ruptura. En realidad,

el gobierno de los hombres más que una alternativa al gobierno de las leyes
es u n a subrogación necesaria en épocas de crisis. La fenomenología de las
figuras históricas, por medio de las cuales se abre un camino la idea de la supe-
rioridad del gobierno de los hombres, es en gran parte una fenomenología de
personajes excepcionales. De esta manera la pregunta ¿gobierno de las leyes o
gobierno de los hombres? termina por ser una pregunta mal planteada,
porque uno no excluye al otro. Entre todas las representaciones positivas del
gobierno de los hombres, la única que no está relacionada inmediatamente
con el Estado de excepción es el filósofo-rey de Platón; a u n q u e en el pensa-
miento de Platón es u n a figura ideal. Su existencia histórica, presentada en la
Lettera settima, en la frase "los problemas de las ciudades terminarán cuando
su gobierno esté en manos de personas capaces de ejercer la verdadera filo-
sofía" (326 ab), concluyó en u n fracaso. Históricamente, el gobierno del hom-
bre aparece cuando el gobierno de las leyes no ha surgido todavía o muestra
su inconveniencia frente al surgimiento de una situación de crisis revolucio-
naria. En suma, está íntimamente vinculado al Estado de excepción.
La institución del dictador nació, en los primeros siglos de la república
romana, del Estado de excepción; alrededor de esta institución giraron, y to-
davía hoy giran, las reflexiones más interesantes y pertinentes sobre el gobierno
del hombre. El dictador romano es el ejemplo de la atribución a una sola
persona de todos los poderes, de los "plenos poderes" y, por tanto, de la
suspensión, a u n q u e temporal, de la validez de las leyes normales, en una situa-
ción particularmente grave p a r a la sobrevivencia misma del Estado. Esto cla-
rifica el concepto de que el gobierno del hombre siempre debe ser interpretado
haciendo referencia a las circunstancias que muestran su necesidad. En algunos
de los mayores escritores políticos de la época moderna, de Maquiavelo a
Rousseau, la dictadura romana es señalada como ejemplo de sabiduría política,
en cuanto reconoce la utilidad del gobierno d e los hombres, pero solamente
lo admite en caso de peligro público y únicamente por lo que dura el peli-
gro. Antes bien, la tarea del dictador es precisamente la de restablecer el
Estado normal y por tanto la soberanía de las leyes.
Aun cuando la dictadura, declinando en sus principios constitutivos, tiende
a perpetuarse en el tiempo, y aparezca el hombre excepcional que transforma
el poder constitucional del dictador pro tetnpore en u n poder personal, la
justificación de la prolongación indefinida de los poderes plenos está siempre
basada en la gravedad extraordinaria y por tanto en la duración imprevisible
de la crisis. En general, se trata de u n a crisis catastrófica, no de una crisis
interna del régimen, al término de la cual el ordenamiento retoma su curso
regular, sino externa, es decir, de una crisis que es anterior al paso de u n
ordenamiento a otro, y en el cual la aparición de u n hombre de la historia
universal (para usar la expresión de Hegel), como César, representa el cambio
turbulento, caracterizado por una larga y cruenta guerra civil, de la repú-

blica al principado. La distinción —introducida por Cari Schmitt— entre
dictadura comisaria y dictadura soberana, refleja la diferencia entre los plenos
poderes como institución prevista por la Constitución y los plenos poderes asu-
midos por encima de la Constitución del jefe destinado a subvertir el antiguo
régimen y a instaurar el nuevo. Esta es una diferencia que no excluye la perte-
nencia de ambas a un género común, es decir, al género del poder excepcio-
nal y temporal, a pesar de que en el segundo caso la duración no está consti-
tucionalmente prevista. No cambia en nada, frente a la naturaleza del gobierno
dictatorial, como gobierno en el cual el hombre o los hombres se contrapo-
nen a la supremacía de las leyes transmitidas, el que la dictadura soberana
o constituyente, sea ejercida por un individuo, como César o Napoleón, o bien
por un grupo político como los jacobinos o los bolcheviques, o incluso por
una clase completa, de acuerdo con la concepción marxista del Estado, de-
finido cómo la dictadura de la burguesía o del proletariado. Lo que puede
cambiar es su significado axiológico: este significado generalmente es positivo
cuando se refiere a la dictadura comisaria; de acuerdo con las diversas inter-
pretaciones, tal significado puede ser positivo o negativo cuando atañe a la
dictadura constituyente, así la dictadura jacobina y la dictadura bolchevique
a veces son exaltadas y otras veces son vituperadas. En el lenguaje del marxis-
mo, la dictadura de la burguesía es una realidad que debe combatirse, en
cambio, la dictadura del proletariado es un ideal que debe perseguirse.
A pesar de las diferencias históricas y conceptuales, las diversas formas de
poder del hombre tienen rasgos comunes que frecuentemente se muestran
en la interpretación del mismo personaje de acuerdo con una forma u otra.
Hemos visto ya el lazo de unión que establecen algunos escritores antidemocrá-
ticos entre cesarismo y tiranía popular, aunque es igualmente frecuente, e
históricamente fundamentado, el vínculo entre cesarismo y dictadura. Por
ejemplo, Franz Neumann habla de la "dictadura cesarista" como de una especie
de dictadura (las otras dos son la dictadura simple y la dictadura totalitaria),
y se refiere al ejemplo (insólito) del gobierno efímero de Cola di Rienzo defini-
do como "una de las dictaduras cesaristas más fascinantes".12' La relación del
cesarismo con la tiranía muestra sobre todo el aspecto de la corrupción en
el ejercicio del poder; la relación con la dictadura, resalta el sentido de la
excepcionalidad que, en cuanto está justificada por el Estado de necesidad, no
es prejuiciosamente negativa. Los dos aspectos no se excluyen, ya que el poder
tiránico no siempre es excepcional y el poder excepcional no siempre es co-
rrupto. En la interpretación marxiana del golpe de Estado de Luis Bonaparte,
el "bonapartismo" se parece más a la dictadura que a la tiranía. En efecto,
representa el ejercicio de un poder excepcional en una situación en la que el
127
F. Neumann, La stato democrático e lo stato autoritario, II Mulino, Bolonia, 1973,
pp. 333 ss.
poder de la clase dominante está amenazado (situación prevista en la institu-

ción del dictador romano, que no solamente era llamado en caso de peligro
externo, sino también interno). Siguiendo a Marx, Gramsci define el cesa-
rismo como propio de "una situación en la que las fuerzas en lucha se equili-
bran de manera catastrófica, es decir, se equilibran de modo que la conti-
nuación de la lucha no puede terminar más que con la destrucción reciproca". 128
Además, Gramsci distingue un cesarismo progresivo y un cesarismo regresivo,
citando como ejemplo del primero a César y Napoleón I, y del segundo a
Bismarck y Napoleón III. Estas páginas de los Cuadernos de la cárcel fueron
escritas entre 1932 y 1934 de manera que se puede conjeturar que hablando
de cesarismo progresivo pensara en Lenin, y tratando del cesarismo regresivo
tuviera en mente a Mussolini.
8. Es necesario llegar hasta Max Weber p a r a tener una teoría acabada del
poder personal y excepcional. Como se sabe, Weber presenta el poder como
una de las tres formas legítimas de poder carismático. Concluyendo esta rápida
presentación, creo que puedo decir que el jefe carismático de Weber es una
especie de síntesis histórica de todas las formas de poder del hombre. Aquí
confluyen el gran demagogo (el tirano de los antiguos que ofrece el material
histórico para la reconstrucción de la forma moderna del cesarismo), el héroe
en el sentido maquiavélico y hegeliano, y el gran jefe militar, pero no los
grandes legisladores, de los que Weber se ocupa marginalmente, limitándose
a decir que normalmente son llamados a su oficio cuando existen tensiones
sociales, es decir, cuando se afirma la primera situación típica que exige una
política social sistemática. 129
En el extremo opuesto del poder carismático está el poder legal: uno y otro
representan la contraposición entre el gobierno de los hombres y el gobierno
de las leyes. El poder tradicional está en medio de los dos extremos, es un poder
personal pero no extraordinario; es un poder personal cuyo fundamento de
legitimidad no deriva de la virtud del jefe, sino de la fuerza de la tradición
y, por tanto, como en el caso del poder legal, de una fuerza impersonal. El
poder carismático, a diferencia de los otros dos, es el producto de las grandes
crisis históricas, mientras que los poderes legal y tradicional representan los
tiempos largos de la historia. El poder carismático quema todo, en tiempos
breves e intensos que se ubican entre la terminación y el inicio, entre la deca-
dencia y la regeneración, entre el viejo orden que desaparece y el nuevo que
fatigosamente se abre camino. Si su dominio es efímero, su tarea es extra-
ordinaria.
Es inútil preguntar a Weber si es mejor el gobierno de los hombres o el
128
A. Gramsci, Quademi del carcere, Einaudi, Turin, 1975. p. 1619. [Hay edición en español
con el título de Cuadernos de la cárcel, Juan Pablos, México.]
129
M. Weber, Economía e societá, Edizioni di comuniti, Milán, 1961, p. 448. [Hay edición
en español con el titulo de Economía y sociedad, FCE, México.]
gobierno de las leyes. Weber fue un estudioso que afirmó insistentemente que
la tarea del científico no es la de dar juicios de valor, sino comprender
(verstehen), y que sostuvo que la cátedra no es para los profetas ni para los
demagogos (dos encarnaciones del poder carismático). Considerados objetiva-
mente, el gobierno del jefe carismático y el gobierno de las leyes no son ni
buenos ni malos. Tampoco se pueden sustituir a placer uno por el otro. Son
manifestaciones diferentes de circunstancias históricas diversas, que el científico
social debe tomar en cuenta recogiendo el mayor número de datos históricos
y empíricos (bajo este aspecto Weber es insuperable) con el objeto de hacer
una teoría de las formas de poder que sea lo más completa y exhaustiva posi-
ble werfrei. En este marco podemos prescindir del problema de que Weber
como escritor político militante, tuviese luego sus preferencias, y en los últimos
años de vida cultivase el ideal de una forma de gobierno mixto que combinase
la legitimidad democrática con la presencia activa de un jefe, a la que llamó
"democracia plebiscitaria" para contraponerla a la democracia parlamentaria
"acéfala". También porque la democracia plebiscitaria, que tuvo lugar en
Alemania algunos años después de su muerte, no fue la que él había imaginado
y recomendado. De cualquier manera, Weber tiene el mérito, entre otros, de
haber puesto en sus justos términos uno de los más viejos problemas de la filo-
sofía política, transcribiendo una disputa —donde normalmente chocaron
pasiones opuestas— en una compleja construcción de filosofía política. La pre-
ferencia por una alternativa u otra es tarea del político y no del científico.
Si para concluir el análisis se me pide quitarme la vestimenta de estudioso
y ponerme la del hombre comprometido con la vida política de su tiempo, no
tengo ningún empacho en decir que prefiero el gobierno de las leyes y no el
de los hombres. El gobierno de las leyes celebra hoy su triunfo en la demo-
cracia. ¿Qué cosa es la democracia sino un conjunto de reglas (las llamadas
reglas del juego) para solucionar los conflictos sin derramamiento de sangre?
¿En qué cosa consiste el buen gobierno democrático, si no, y sobre todo, en el
respeto riguroso de estas reglas? Personalmente no tengo dudas sobre la respues-
ta a estas preguntas; y precisamente porque no tengo dudas, puedo concluir
tranquilamente que la democracia es el gobierno de las leyes por excelencia.
En el mismo momento en el que un régimen democrático pierde de vista este
principio inspirador que le es propio, cambia rápidamente en su contrario, en
una de las tantas formas de gobierno autocrático, del que están llenas las
narraciones de los historiadores y las reflexiones de los escritores políticos.
ÍNDICE
Introducción '
I. El futuro de la democracia 13
1. Introducción no pedida 13
2. Una definición mínima de democracia 14
3. Los ideales y la "cruda realidad" 16
4. El renacimiento de la sociedad pluralista 17
5. La reivindicación de los intereses 18
6. Persistencia de las oligarquías 20
7. El espacio limitado 21
8. El poder invisible 22
9. El ciudadano no educado 24
10. El gobierno de los técnicos 26
11. El aumento del aparato 27
12. El escaso rendimiento 28
13. Y sin embargo 29
14. Apelo a los valores 30
II. Democracia representativa y democracia directa 32
III. Los vínculos de la democracia 51
IV. La democracia y el poder invisible 65

El gobierno del poder público en público 65
Autocracia y "arcana imperii" 72
Ideal democrático y realidad 77
Subgobierno, criptogobierno y poder omnividente 80
V. Liberalismo viejo y nuevo 84

Stuart Mili visto desde la izquierda 84
Estado liberal y Estado social 87
¿Cuál liberalismo? 89
La crítica a los socialismos reales 91
Cursos y recursos 94
El mercado político 96
¿Son compatibles el liberalismo y la democracia? 98
Un nuevo contrato social 100
137
138 ÍNDICE
VI. Contrato y contractualismo en el debate actual 102

Una vez más sobre el mercado político 102
Crisis del Estado soberano 103
El "particularismo" como categoría histórica 105
El gran mercado 107
El pequeño mercado 110
Mercado político y democracia 112
Renacimiento del contractualismo 114
La nueva alianza 117
VII. ¿Gobierno de los hombres o gobierno de las leyes? 120

Norberto Bobbio El Futuro de La Democracia

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Norberto Bobbio El Futuro de La Democracia

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FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

D. R. © 1986, F O N D O DE CULTURA ECONÓMICA, S. A. DE C. V.

senta las transformaciones de la democracia dentro de la línea de las "falsas

No excluyo que esta insistencia en las reglas, es decir, en consideraciones

instituir finalmente u n poder no-tiránico. En el fondo se trata de dos indi-

INVITADO a presentar una disertación sobre el porvenir de la democracia, tema

Hago la advertencia de que la única manera de entenderse cuando se habla

Por lo que respecta a la modalidad de la decisión la regla fundamental

es válida una decisión tomada por unanimidad. 4 Pero la unanimidad es posible

pueda asegurar un correcto funcionamiento de la democracia, y por otra parte

Esta referencia a los principios me permite entrar en materia, de hacer, como

4 . EL NACIMIENTO DE LA SOCIEDAD PLURALISTA

La democracia nació de una concepción individualista de la sociedad, es decir,

Partiendo de la hipótesis del individuo soberano que, al ponerse de acuerdo

5. L A REIVINDICACIÓN DE LOS INTERESES

De esta primera transformación (primera porque se refiere a la distribución

enviados a la Asamblea con pouvoirs restrictifs.* El mandato libre, expresión

en la que el gobierno, representante de los intereses nacionales (teóricamente),

6. PERSISTENCIA DE LAS OLIGARQUÍAS

un conservador y que se autodefmía liberal, pero no democrático, quien ideó

Si la democracia no ha logrado derrotar totalmente al poder oligárquico, mu-

La quinta falsa promesa de la democracia real, con respecto a la democracia

existiría un Estado invisible. Es bien conocido que la democracia nació bajo la

La sexta falsa promesa se refiere a la educación de la ciudadanía. En los dis-

Mili, allí donde distingue a los ciudadanos en activos y pasivos y especifica

mentando el voto de intercambio, para usar la terminología ascética de los

10. E L GOBIERNO DE LOS TÉCNICOS

11. EL AUMENTO DEL APARATO

í l segundo obstáculo imprevisto y que sobrevino es el crecimiento continuo

12. EL ESCASO RENDIMIENTO

El tercer obstáculo, está íntimamente relacionado con el tema del rendimiento

Después de lo dicho hasta aquí, cualquiera podría esperarse u n a visión catas-

14. APELO A LOS VALORES

Para terminar, es necesario dar una respuesta a la pregunta fundamental, a

ciega en la propia verdad y en la fuerza capaz de imponerla. Es inútil dar

PARTO de una constatación sobre la que todos podemos estar de acuerdo: la

¿Entonces la demanda de una ampliación de la democracia representativa

Del mismo modo que no todo Estado representativo es un Estado parlamen-

dividen los ánimos y llevan a propuestas políticas contradictorias. El primer .

En cambio, lo contrarío sucede en la representación política de la mayor

italiana, cuyo artículo 67 dice: "Cada miembro del Parlamento representa

predominio de los intereses particulares, de grupo, de profesión, en el peor

cuenta con una cierta libertad de movimiento y si al igual que él no la tuvieran

parece de ciencia ficción, de que cada ciudadano pueda trasmitir su voto a un

En otras palabras, podemos decir que lo que sucede hoy en referencia al

tica de la sociedad se haya realizado. Ni siquiera podemos decir que esta

Para definir la segunda podemos citar el ejemplo de la democracia de loS

democrática y la teoría pluralista tienen en común el ser dos propuestas

El pluralismo permite darnos cuenta de una característica fundamental de

de disenso tiene necesidad de una sociedad pluralista, una sociedad pluralista

CUANDO se plantea el problema de la "nueva forma de hacer política", con

>u Ibidem, p . 16.

cuello, lo cual no es como salir tranquilamente por la puerta. En suma, reglas

Estas consideraciones sobre la relación reglas-actores-comportamientos nos

alternativas, precisamente en relación con las reglas del juego, o incluso la

mediocres resultados electorales de estos nuevos partidos hayan continuado

Koy se usa la expresión, tan cómoda como sibilina, "calidad de la vida". Me

más a los comunistas en 1975 y 1976, y luego en parte se lo quitaron, o de quie-