0050-2004-Ai 0051-2004-Ai 0004-2005-Ai 0007-2005-Ai 0009-2005-Ai

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI

SENTENCIA
DEL PLENO
JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

DEL 3 DE JUNIO DE 2005

PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD

COLEGIOS DE ABOGADOS DEL CUSCO
Y DEL CALLAO Y MÁS DE CINCO MIL
CIUDADANOS
C/. CONGRESO DE LA REPÚBLICA

SÍNTESIS
Proceso de inconstitucionalidad contra la Ley N° 28389, de reforma constitucional de
régimen pensionario, y contra la Ley N° 28449, de aplicación de nuevas reglas
pensionarias previstas en el Decreto Ley N° 20530.

Magistrados firmantes
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 1/128

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
LANDA ARROYO
Sumario
I. ASUNTO
II. DATOS GENERALES
III. NORMAS DEMANDADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD
IV. DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LAS PARTES
V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTO
VI. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY N° 28389

QUE MODIFICA LOS ARTÍCULOS 11, 103 Y PRIMERA DISPOSICIÓN FINAL Y
TRANSITORIA DE LA CONSTITUCIÓN
A. EL ÁMBITO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO A LA

LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL
§1. LA COMPETENCIA PARA EXAMINAR UNA LEY QUE REFORMA LA
CONSTITUCIÓN
§2. EL CANON DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
§3. LA INDEPENDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FORMA Y DE FONDO

§1. LA NECESIDAD DE ESTABLECER LÍMITES CONSTITUCIONALES A LA LEY
DE REFORMA CONSTITUCIONAL
§2. LOS LÍMITES FORMALES EN EL PROCEDIMIENTO DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL DEL RÉGIMEN PENSIONARIO
§3. LOS LÍMITES MATERIALES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL
RÉGIMEN PENSIONARIO
C. EL CONTENIDO SOCIAL DEL DERECHO A LA PENSIÓN

§1. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO, LA ECONOMÍA
SOCIAL DE MERCADO Y EL DERECHO A LA PENSIÓN
§2. EL DERECHO A LA PENSIÓN COMO MANIFESTACIÓN DE LA GARANTÍA
INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
§3. LA JUSTICIA COMO SUBSTRATO DEL DERECHO A LA PENSIÓN
D. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO A LA PENSIÓN

§1. LA PENSIÓN COMO DERECHO HUMANO, DERECHO FUNDAMENTAL O
DERECHO CONSTITUCIONAL
§2. LA TITULARIDAD DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN
§3. LA PROGRESIVIDAD DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN Y LA
TEORÍA DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS
§4. EL CARÁCTER PATRIMONIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA
PENSIÓN.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
E. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN LUEGO DE LA REFORMA

CONSTITUCIONAL
§1. EL RESPETO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AL CONTENIDO
ESENCIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN
§2. LA APLICACIÓN DEL TEST DE RAZONABILIDAD EN LA EQUIDAD
PENSIONARIA
VII. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY N° 28449

QUE MODIFICA EL DECRETO LEY N° 20530
A. CONSIDERACIONES PREVIAS Y EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

POR LA FORMA
§1. EL CANON CONSTITUCIONAL DE INTERPRETACIÓN
§2. EL DERECHO A LA PENSIÓN COMO DERECHO FUNDAMENTAL DE
CONFIGURACIÓN LEGAL
§3. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO

§1. LA APLICACIÓN DE LAS NUEVAS REGLAS A TRABAJADORES DEL
RÉGIMEN PENSIONARIO DEL DECRETO LEY N° 20530
§2. EL MONTO MÁXIMO DE LAS PENSIONES
§3. EL MONTO MÍNIMO DE LAS PENSIONES
§4. LA EDAD COMO CRITERIO DE DIFERENCIACIÓN EN EL REAJUSTE
PENSIONARIO
§5. LA PENSIÓN DE VIUDEZ Y LA IGUALDAD DE GÉNERO
§6. LA PENSIÓN DE ORFANDAD
C. CRITERIOS PARA LA EJECUCIÓN DE LAS NUEVAS REGLAS PENSIONARIAS

§1. EL DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN PENSIONARIA DE DEFENDER Y
CUMPLIR LA CONSTITUCIÓN
§2. EL DESTINO DEL AHORRO
§3. LA UNIFICACIÓN DE LOS REGÍMENES PENSIONARIOS
VIII. FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de junio de 2005, el Tribunal Constitucional en sesión de
Pleno Jurisdiccional, integrado por los señores magistrados Alva Orlandini, Bardelli
Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la
siguiente sentencia:
I. ASUNTO

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados de Cusco; por

el Colegio de Abogados del Callao; por más de cinco mil ciudadanos con firmas
debidamente certificadas por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
representados por Juan Peña Figueroa, Víctor Lazo Cárdenas y Adolfo Juan Arbulú Castro;
y, por más de cinco mil ciudadanos con firmas debidamente certificadas por el Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil representados por el doctor Carlos Blancas
Bustamante, contra las Leyes N° 28389 y N° 28449.
II. DATOS GENERALES
à Violación constitucional invocada

Las demandas de inconstitucionalidad promovidas por cuatro demandantes, se encuentran
dirigidas contra el Congreso de la República.
Los actos lesivos denunciados los habrían producido la Ley de Reforma Constitucional N°
28389, publicada el 17 de noviembre del 2004, y la Ley N° 28449, publicada el 30 de
diciembre del 2004, las cuales modifican el régimen pensionario regulado por el Decreto
Ley N° 20530.
à Petitorio constitucional
Los demandantes alegan la afectación de diversos derechos fundamentales previstos en la
Constitución. Consideran que las leyes sujetas a control de constitucionalidad vulneran los
derechos sociales y económicos de las personas; de manera específica, los derechos a la
seguridad social (artículo 10 de la Constitución), a la pensión (artículo 11 de la
Constitución) y a la propiedad (artículos 2 inciso 16 y 70 de la Constitución). Asimismo,
aducen que se vulneran los principios de dignidad (artículo 1 de la Constitución) igualdad
(artículo 2 inciso 2 de la Constitución), de irrenunciabilidad de los derechos sociales, de
progresividad (artículo 10 de la Constitución), de irretroactividad (artículo 103 de la
Constitución), de seguridad jurídica y de intangibilidad de fondos de la seguridad social
(artículo 12 de la Constitución)
Alegando tales actos vulneratorios, solicitan, alternativamente, que:
- Se declare inconstitucional, por la forma, la Ley N° 28389.
- Se declaren inconstitucionales, por el fondo, los artículos 1, 2 y 3 de la Ley N° 28389,
que sustituyen los textos de los artículos 11 y 103 y la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución.
- Se declare inconstitucional el artículo 3 de la Ley N° 28389 y que el Tribunal
Constitucional expida una sentencia aditiva a fin de encausar su contenido normativo a
las formas constitucionales.
- Se declare inconstitucional, por conexión o consecuencia, la Ley N° 28449, así como
las demás normas legales que se hayan dictado o se dicten y que tengan como base el
nuevo texto constitucional aprobado por la Ley N° 28389.
- Se declaren inconstitucionales las demás normas legales que se hayan dictado, o se
dicten, después de la interposición de las presentes demandas.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD
LEY N° 28389
Ley de Reforma de los artículos 11, 103 y Primera Disposición
Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú
Artículo 1.- Modificación del artículo 11 de la Constitución Política del Perú

Agrégase al artículo 11 de la Constitución Política del Perú como segundo párrafo el texto
siguiente:
“La ley establece la entidad del Gobierno Nacional que administra los regímenes de
pensiones a cargo del Estado”.
Artículo 2.- Modificación del artículo 103 de la Constitución Política del Perú
Sustitúyese el texto del artículo 103 de la Constitución Política del Perú por el siguiente:
“Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no
por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a
las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni
efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La
ley se deroga sólo por otra ley.
También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad. La Constitución
no ampara el abuso del derecho.”
Artículo 3.- Modificación de la Primera Disposición Final y Transitoria de la

Constitución Política del Perú
Sustitúyese el texto de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política
del Perú por el siguiente:
“Declárase cerrado definitivamente el régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530. En
consecuencia a partir de la entrada en vigencia de esta Reforma Constitucional:
1. No están permitidas las nuevas incorporaciones o reincorporaciones al régimen
pensionario del Decreto Ley N° 20530.
2. Los trabajadores que, perteneciendo a dicho régimen, no hayan cumplido con los
requisitos para obtener la pensión correspondiente, deberán optar entre el Sistema Nacional
de Pensiones o el Sistema Privado de Administradoras de Fondos de Pensiones.
Por razones de interés social, las nuevas reglas pensionarias establecidas por ley se aplicarán
inmediatamente a los trabajadores y pensionistas de los regímenes pensionarios a cargo del
Estado, según corresponda. No se podrá prever en ellas la nivelación de las pensiones con las
remuneraciones, ni la reducción del importe de las pensiones que sean inferiores a una
Unidad Impositiva Tributaria.
La ley dispondrá la aplicación progresiva de topes a las pensiones que excedan de una
Unidad Impositiva Tributaria.
El ahorro presupuestal que provenga de la aplicación de nuevas reglas pensionarias será
destinado a incrementar las pensiones más bajas, conforme a ley. Las modificaciones que se
introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, así como los nuevos regímenes
pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse por los criterios de
sostenibilidad financiera y no nivelación.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Autorízase a la entidad competente del Gobierno Nacional a iniciar las acciones legales
correspondientes para que se declare la nulidad de las pensiones obtenidas ilegalmente, salvo
los casos definidos por sentencias con carácter de cosa juzgada que se hayan pronunciado
expresamente sobre el fondo del asunto o que las respectivas acciones hubieran prescrito”.
LEY N° 28449
Ley que establece las nuevas reglas del régimen
de pensiones del Decreto Ley N° 20530
Artículo 1.- Objeto de la Ley

La presente Ley tiene por objeto establecer las nuevas reglas del régimen de pensiones del
Decreto Ley N° 20530 de conformidad con la Reforma Constitucional de los artículos 11 y
103 y la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú.
Declárase que la presente Ley no afecta en modo alguno los derechos y beneficios del régimen
de pensiones del Decreto Legislativo N° 19990.
Artículo 2.- Ámbito y alcances de su aplicación

El régimen del Decreto Ley N° 20530 es un régimen cerrado que no admite nuevas
incorporaciones ni reincorporaciones, de conformidad con la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución Política del Perú.
Sólo se consideran incorporados al régimen regulado por el Decreto Ley N° 20530:
1. Los pensionistas de cesantía e invalidez que cumplieron con todos los requisitos
establecidos en las normas vigentes en el momento de la generación del derecho
correspondiente.
2. Los trabajadores sujetos al régimen del Decreto Ley N° 20530 que, a la fecha de entrada en
vigencia de la modificación de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución,
habían cumplido con todos los requisitos para obtener la pensión correspondiente.
3. Los actuales beneficiarios de pensiones de sobrevivientes que cumplieron con todos los
requisitos establecidos en las normas vigentes en el momento del fallecimiento del causante.
4. Los futuros sobrevivientes de pensionistas de cesantía e invalidez o de trabajadores activos
a que se refiere el numeral 2 del presente artículo, comprendidos y regulados en el Capítulo III
del Título II del Decreto Ley N° 20530.
Artículo 3.- Monto máximo de las pensiones

El monto máximo mensual de las pensiones de cesantía, invalidez y sobrevivientes del
régimen de pensiones regulado por el Decreto Ley N° 20530 es de dos (2) Unidades
Impositivas Tributarias, vigentes a la fecha en que corresponda el pago de la pensión.
Artículo 4.- Reajuste de pensiones

Está prohibida la nivelación de pensiones con las remuneraciones y con cualquier ingreso
previsto para los empleados o funcionarios públicos en actividad.
El reajuste de pensiones se efectuará de la siguiente forma:
a) Las pensiones percibidas por beneficiarios que hayan cumplido sesenta y cinco (65) años o
más de edad y cuyo valor no exceda el importe de dos (2) Unidades Impositivas Tributarias
vigentes en cada oportunidad, serán reajustadas al inicio de cada año mediante decreto
supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y a propuesta del Ministerio de
Economía y Finanzas, teniendo en cuenta las variaciones en el costo de vida anual y la
capacidad financiera del Estado.
b) Las pensiones percibidas por beneficiarios menores de sesenta y cinco (65) años de edad se
ajustarán periódicamente, teniendo en cuenta las previsiones presupuestales y las posibilidades

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
de la economía nacional.
Artículo 5.- Cálculo de las nuevas pensiones

Las pensiones de cesantía e invalidez que se reconozcan a partir de la vigencia de la presente
Ley se calcularán según las siguientes reglas:
1. Para los varones, las pensiones serán iguales a una treintava parte del promedio de las
remuneraciones pensionables percibidas en los doce últimos meses por cada año de servicios.
2. Para las mujeres, las pensiones serán iguales a una veinticincoava parte del promedio de las
remuneraciones pensionables percibidas en los doce últimos meses por cada año de servicios.
3. Si las remuneraciones pensionables hubieran sido aumentadas al trabajador en cincuenta por
ciento (50%) o más dentro de los últimos sesenta (60) meses, o entre treinta (30%) y cincuenta
por ciento (50%) dentro de los últimos treinta y seis (36) meses, la pensión será regulada en
base al promedio de las remuneraciones pensionables percibidas en el período correspondiente
a los últimos sesenta (60) o treinta y seis (36) meses, en su caso.
Si el trabajador resultare comprendido en las dos situaciones anteriormente indicadas, se
tomará en cuenta el promedio mayor. En los casos en que los incrementos de las
remuneraciones pensionables se originen como consecuencia de homologación o de aumentos
de remuneraciones con carácter general dispuestos por ley, no será de aplicación el numeral 3.
Artículo 6.- Remuneración pensionable

Es pensionable toda remuneración permanente en el tiempo y regular en su monto que se
encuentre sujeta a descuentos para pensiones. No se incorporará a la pensión aquellos
conceptos establecidos por norma expresa con el carácter de no pensionable.
Artículo 7.- Modificaciones a normas sobre las pensiones de sobrevivientes

Sustitúyense los textos de los artículos 25, 32, 34, 35, 36 y 55 del Decreto Ley N° 20530 por
los siguientes textos:
“Artículo 25.- La suma de los montos que se paguen por viudez y orfandad no podrá exceder
del cien por ciento (100%) de la pensión de cesantía o invalidez que percibía o hubiera
podido percibir el causante. Si la suma de ellos excediera el cien por ciento (100%), los
porcentajes se reducirán proporcionalmente de manera que la suma de todos no exceda dicho
porcentaje.
Artículo 32.- La pensión de viudez se otorga de acuerdo a las normas siguientes:
a) Cien por ciento (100%) de la pensión de invalidez o cesantía que percibía o hubiera tenido
derecho a percibir el causante, siempre que el monto de dicha pensión no supere la
remuneración mínima vital.
b) Cincuenta por ciento (50%) de la pensión de invalidez o cesantía que percibía o hubiera
tenido derecho a percibir el causante, en los casos en que el valor de dicha pensión sea
mayor a una remuneración mínima vital, estableciéndose para estos casos una pensión
mínima de viudez equivalente a una remuneración mínima vital.
c) Se otorgará al varón sólo cuando se encuentre incapacitado para subsistir por sí mismo,
carezca de rentas o ingresos superiores al monto de la pensión y no esté amparado por algún
sistema de seguridad social.
d) El cónyuge sobreviviente inválido con derecho a pensión que requiera del cuidado
permanente de otra persona para efectuar los actos ordinarios de la vida, percibirá además
una bonificación mensual, cuyo monto será igual a una remuneración mínima vital, siempre
que así lo dictamine previamente una Comisión Médica del Seguro Social de Salud,
ESSALUD, o del Ministerio de Salud.
Artículo 34.- Solamente tienen derecho a pensión de orfandad los hijos menores de
dieciocho (18) años del trabajador con derecho a pensión o del titular de la pensión de
cesantía o invalidez que hubiera fallecido.
Cumplida esta edad, subsiste la pensión de orfandad únicamente en los siguientes casos:

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
a) Para los hijos que sigan estudios de nivel básico o superior, hasta que cumplan los
veintiún (21) años.
b) Para los hijos mayores de dieciocho (18) años cuando adolecen de incapacidad absoluta
para el trabajo desde su minoría de edad o cuando la incapacidad que se manifieste en la
mayoría de edad tenga su origen en la etapa anterior a ella.
En este caso tendrán derecho, además de la pensión de orfandad, al pago de una bonificación
mensual cuyo monto será igual a una remuneración mínima vital. La declaración de
incapacidad absoluta requiere de un dictamen previo y favorable de una Comisión Médica
del Seguro Social de Salud, ESSALUD, o del Ministerio de Salud.
Tratándose de hijos adoptivos, el derecho a la pensión se genera si la adopción ha tenido
lugar antes de que el adoptado cumpla dieciocho (18) años de edad y antes de que el
adoptante cumpla sesenta y cinco (65) años de edad y siempre que el fallecimiento ocurra
después de treinta y seis (36) meses de producida la adopción. Este último requisito no rige
cuando el deceso ocurre por accidente.
Artículo 35.- El monto máximo de la pensión de orfandad de cada hijo es igual al veinte por
ciento (20%) del monto de la pensión de invalidez o cesantía que percibía o hubiera podido
percibir el causante, observándose lo dispuesto por el artículo 25 del Decreto Ley N° 20530.
En caso de fallecimiento de padre y madre trabajadores o titulares de pensiones de cesantía o
invalidez, la pensión de orfandad de cada hijo será igual al cuarenta por ciento (40%) del
monto de la pensión más elevada.
Artículo 36.- La pensión de ascendientes corresponde al padre, a la madre, o a ambos,
solamente en caso de no existir titular con derecho a pensión de viudez u orfandad.
El monto de la pensión será, para cada uno de ellos, igual al veinte por ciento (20%) de la
pensión que percibía o hubiera podido percibir el causante. A efectos de tener derecho a esta
pensión, se deberá acreditar haber dependido económicamente del trabajador o pensionista a
su fallecimiento, y carecer de rentas e ingresos superiores al monto de la pensión que
percibía o hubiera podido percibir el causante.
Artículo 55.- Se extingue automáticamente el derecho a pensión por:
a) Haber contraído matrimonio o haber establecido uniones de hecho los titulares de pensión
de viudez y orfandad;
b) Haber alcanzado la mayoría de edad los titulares de pensiones de orfandad, salvo que
prosigan estudios universitarios, en cuyo caso la pensión continuará hasta que cumplan
veintiún (21) años, o que adolezcan de incapacidad absoluta para el trabajo, conforme a lo
dispuesto en el artículo 34 de la presente Ley;
c) En el caso de hijas solteras mayores de edad que vienen percibiendo pensiones de
orfandad conforme a la legislación anteriormente vigente, cuando realicen actividad
lucrativa, perciban rentas o se encuentren amparadas por algún sistema de seguridad social;
d) Percibir rentas o ingresos superiores al monto de la pensión, en el caso de ascendientes;
e) Haber recuperado el pensionista las facultades físicas o mentales, cuya pérdida determinó
el estado de invalidez para el otorgamiento de una pensión, previo dictamen favorable de una
Comisión Médica del Seguro Social de Salud, ESSALUD, o del Ministerio de Salud;
f) Fallecimiento;
g) Haber desaparecido uno de los requisitos exigidos por la ley para el otorgamiento de la
pensión.”
Artículo 8.- Aguinaldos y gratificaciones

Los pensionistas del régimen del Decreto Ley N° 20530 tienen derecho a percibir aguinaldos o
gratificaciones por Fiestas Patrias y Navidad, conforme a lo que señale la ley para tal efecto.
Artículo 9.- Plazos de prescripción

Los plazos de prescripción para la declaración de nulidad de oficio y para la declaración de
nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo son contados desde la

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
fecha en que el acto administrativo quedó consentido.
Artículo 10.- Entidad administradora de las pensiones

El Ministerio de Economía y Finanzas es la entidad del Gobierno Nacional que administra el
régimen de pensiones del Decreto Ley N° 20530.
Toda alusión normativa a entidades responsables de las funciones relacionadas al régimen
regulado por la presente Ley debe entenderse como referida al Ministerio de Economía y
Finanzas, excepto en lo relativo al pago de las pensiones, mientras esta función no le sea
encargada por decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Como
entidad administradora, el Ministerio de Economía y Finanzas debe establecer un programa de
fiscalización permanente con el objeto de asegurar el cumplimiento de las normas vigentes en
relación al régimen a que se refiere la presente Ley.
El Ministerio de Economía y Finanzas puede delegar, a otras entidades públicas, mediante
decreto supremo, en forma total o parcial, sus facultades y funciones, en otras entidades.
Artículo 11.- Carácter obligatorio de directivas y requerimientos

Los funcionarios y empleados de todas las entidades del Sector Público que tengan en sus
planillas personas comprendidas en el régimen de pensiones regulado por el Decreto Ley N°
20530 están obligados a cumplir, bajo responsabilidad, las directivas y requerimientos que en
materia de pensiones emita el Ministerio de Economía y Finanzas.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- Adecuación de los trabajadores comprendidos en el Decreto Ley N° 20530

que no cumplen con los requisitos señalados en la presente Ley
Establécese el plazo de noventa (90) días hábiles contados a partir de la vigencia de la presente
Ley, para que el trabajador perteneciente al régimen del Decreto Ley N° 20530 que, a la fecha
de entrada en vigencia de la modificación a la Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución Política del Perú, no hubiera cumplido con los requisitos para obtener una
pensión conforme a lo establecido en el Decreto Ley N° 20530 y sus modificatorias, debe
manifestar por escrito a su empleador su opción entre afiliarse al Sistema Nacional de
Pensiones o al Sistema Privado de Administradoras de Fondos de Pensiones, y deberá cumplir
con el procedimiento establecido para la afiliación a uno de estos dos regímenes de pensiones.
Los trabajadores que opten por el Sistema Privado de Pensiones recibirán un bono de
reconocimiento por sus años de servicios, según las condiciones y procedimientos que
disponga el reglamento.
SEGUNDA.- Régimen de jueces y fiscales

Los jueces y fiscales que, a la fecha de entrada en vigencia de la reforma de la Primera
Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú, cuenten con más de diez
(10) años de servicios dentro de la respectiva carrera, que aún no hayan tramitado su
incorporación al régimen del Decreto Ley N° 20530, deben solicitarlo por descrito, en un
plazo de noventa (90) días hábiles contados desde la vigencia de la presente Ley.
Vencido el precitado plazo sin que hubiera una solicitud expresa, se entenderá que ha optado
por permanecer en el régimen previsional en el que actualmente se encuentran.
TERCERA.- Adecuación de las pensiones al tope

El tope a que se refiere el artículo 3 de la presente Ley se aplicará a partir de la vigencia de la
presente disposición, de manera progresiva. Las pensiones superiores al valor de dos (2) UIT
vigentes a la fecha de promulgación de la presente Ley, se reducirán anualmente a razón de

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
dieciocho por ciento (18%) hasta el año en el que dicha pensión alcance el tope vigente
correspondiente.
CUARTA.- Destino del ahorro

En cumplimiento de lo dispuesto en la Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución, los recursos que se ahorren como consecuencia de la aplicación del tope a que se
refiere el artículo 3 de la presente Ley serán transferidos, bajo responsabilidad de los
funcionarios respectivos, al Fondo para la Asistencia Previsional, con el objeto de financiar los
incrementos que a continuación se detallan:
1. Las pensiones de los beneficiarios titulares que a la fecha de promulgación de la presente
Ley sean menores a S/. 415,00 mensuales se incrementarán hasta dicho monto. El incremento
mínimo será de S/. 100,00, pudiendo, en el caso que corresponda, exceder la indicada suma de
S/. 415.00.
Ley sean mayores a S/. 415,00, pero no superiores a S/. 750,00 mensuales, se incrementarán
en S/. 100,00.
Ley sean mayores a S/. 750,00, pero no superiores a S/. 800,00 mensuales, se incrementarán
en S/. 50,00.
QUINTA.- Fiscalización de pensiones

Facúltase a la entidad administradora de este régimen de pensiones a iniciar un programa de
fiscalización de pensiones, a través del cual se revisarán todos los actos administrativos de
incorporación, reincorporación, reconocimiento, calificación de derechos y otorgamiento de
beneficios y nivelaciones bajo el Decreto Ley N° 20530 y sus normas modificatorias, a fin de
detectar los actos que hayan sido efectuados con infracción de las normas, identificar aquellos
actos administrativos nulos y cualquier otra irregularidad o ilegalidad, con el objeto de
promover las acciones administrativas y judiciales correspondientes y determinar las
responsabilidades a que hubiere lugar.
Esta fiscalización no alcanza a los casos definidos por sentencias con carácter de cosa juzgada
que se hayan pronunciado expresamente sobre el fondo del asunto, o que las respectivas
acciones hubieran prescrito, atendiendo al plazo prescriptorio que corresponda en cada caso.
SEXTA.- Defensa de procesos administrativos y judiciales

Las entidades del Sector Público que estuvieran en calidad de demandantes o demandadas en
procesos administrativos y judiciales relacionados con el Decreto Ley N° 20530, continuarán
bajo su defensa y cargo hasta que se emitan las disposiciones correspondientes y se realice la
transferencia de estos procesos.
DISPOSICIONES FINALES
PRIMERA.- Texto Único Ordenado

Facúltase al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto supremo refrendado por el Ministro
de Economía y Finanzas, apruebe el Texto Único Ordenado del Régimen Cerrado de
Pensiones del Decreto Ley N° 20530.
SEGUNDA.- Precisión a la Ley del Profesorado

Precísase que el ingreso al servicio magisterial válido para estar comprendido en el régimen
pensionario regulado por el Decreto Ley N° 20530, es en condición de nombrado o contratado
hasta el 31 de diciembre de 1980, y siempre que haya estado laborando conforme a la Ley del
Profesorado al 20 de mayo de 1990. Para tal efecto, es requisito que el profesor cuente con la
respectiva resolución de incorporación a dicho régimen y/o aportes al mismo.
https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-… 10/128

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
TERCERA.- Derogatorias
Deróganse los artículos 27, 29, 30, 31, 44, 49, 50, 51 y 52 del Decreto Ley N° 20530; Ley
23495; Ley 25008; artículo 58, modificado por la Ley 25212, y artículo 59 de la Ley 24029;
literal b del artículo 60 de la Ley 24029, con excepción del derecho de percibir las
gratificaciones por Navidad y Fiestas Patrias; Ley 27719; el artículo 2 de la Ley 28047 y todas
las demás disposiciones que se opongan a lo establecido en la presente Ley.
CUARTA.- Vigencia
La presente Ley entrará en vigencia desde el día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial El Peruano, excepto las disposiciones contenidas en la Tercera y Cuarta Disposiciones
Transitorias, las mismas que entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2005.
IV. ANTECEDENTES
A. Demandas
a. Respecto al Expediente Nº 0050-2004-AI/TC.

Con fecha 6 de diciembre de 2004, el Ilustre Colegio de Abogados del Cusco
interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley N°
28389, ley que modifica los artículos 11, 103 y Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución Política.
El demandante alega los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
- Que la norma impugnada incurre en una inconstitucionalidad por la forma,
porque no se respetaron los límites de la reforma constitucional desarrollados en
la sentencia recaída del Expediente N° 014-2002-AI/TC.
- Que es inconstitucional por el fondo, porque con la modificación del artículo
103 y de la Primera Disposición Final y Transitoria, se determina que las normas
se apliquen a las relaciones jurídicas existentes, lo que en materia pensionaria
significa que se está despojando a los pensionistas de sus derechos ya
adquiridos. Añade que, en todo caso, la modificación debería orientarse a
quienes aún no han adquirido el derecho, en adelante, y no en forma retroactiva
en términos objetivos.
- Que a la familia le corresponde una especial protección en materia de seguridad
social, de modo que, al atentarse contra la irrenunciabilidad de los derechos
sociales, se desconoce el carácter alimentario de las pensiones.
- Que el derecho a la pensión se entiende como una relación jurídica de Derecho
Público Patrimonial de carácter obligatorio, cuya prestación principal es la
pensión mensual que cuantitativamente se otorga, estimada en base a la
proporción de las aportaciones.
- Que la norma impugnada ha sustituido sustancialmente el sistema de la
seguridad social en lo que concierne a los derechos de los titulares,
sobrevivientes, trabajadores y ciudadanía en general y, por lo tanto, viola la
Constitución, principalmente en sus artículos 1, 2 incisos 1, 2 y 16, 10, 11, 12,
16, 26 inciso 2; 5 y 103 y en la Primera Disposición Final y Transitoria, referida
a los derechos adquiridos de los pensionistas del Decreto Ley N° 20530, y

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Segunda Disposición Final y Transitoria, que trata sobre el reajuste periódico y

progresivo de los derechos sociales.
- Que la ley de reforma constitucional afecta los regímenes pensionarios
regulados por el Decreto Ley N° 20530 y el Decreto Legislativo N° 19990, los
de las Fuerzas Armadas y Policiales, a los trabajadores en actividad y a la
ciudadanía en general, puesto que desaparecerá la protección de los derechos
adquiridos y la nivelación quedará prohibida constitucionalmente. Con ello se
pretendería burlar la sentencia de inconstitucionalidad que en su momento dejó
sin efecto la Ley N° 27617, que pretendió hacer efectivos dichos recortes.
- Que la norma impugnada contravendría jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, que considera que el derecho pensionario se obtiene desde el
momento en que se reúnen los requisitos establecidos por ley, incluso en el
supuesto de que el trabajador permanezca laborando.
- Que se estaría posibilitando reformular las previsiones legales en materia
pensionaria previstas y ofrecidas por las AFP.
- Que se atenta contra la seguridad jurídica y contra el derecho a la propiedad, al
no respetarse los criterios del test de razonabilidad, ni preverse ningún tipo de
resarcimiento a favor de los pensionistas.
- Que si lo que se busca es la financiación del sistema pensionario con equidad,
razonabilidad y proporcionalidad, se debería recurrir a la contribución solidaria
conforme lo prevé la Ley N° 28046, y no afectando derechos fundamentales
reconocidos.
b. Respecto al Expediente Nº 0051-2004-AI/TC

Con fecha 7 de diciembre de 2004, el Ilustre Colegio de Abogados del Callao
interpone demanda de inconstitucionalidad contra el segundo y quinto párrafo del
texto modificatorio de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución
Política de 1993, contenido en el artículo 3 de la Ley Nº 28389, debido a que su
existencia legislativa colisiona abiertamente los artículos 70 y 103 de la
Constitución.
El demandante aduce los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
- Que el Tribunal Constitucional deba dictar una sentencia interpretativa
reductora, a fin de establecer que el texto legal de la norma impugnada sólo
puede ser entendido como aplicable para aquellos trabajadores del Estado que
son beneficiarios del régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530 y que no
han consolidado o adquirido su derecho a la nivelación de pensiones hasta antes
de que entre en vigencia la modificación constitucional, por no haber cumplido
con laborar por veinte o más años en la Administración Pública.
- Que la ley de reforma constitucional afecta la protección de los derechos
adquiridos, en la medida que las normas legales que reconocen derechos
fundamentales no pueden ser dejadas de lado por quienes las han reconocido, es
decir, por el propio Estado.
c. Respecto al Expediente Nº 004-2005-PI/TC

Con fecha 15 de febrero de 2005, más de cinco mil ciudadanos, representados por
los señores Juan Peña Figueroa, Víctor Lazo Cárdenas y Adolfo Juan Arbulú

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Castro, interponen demanda de inconstitucionalidad contra el segundo y quinto

párrafo del texto modificatorio de la Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución Política, contenido en el artículo 3 de la Ley N° 28389; asimismo,
solicitan que se extienda la declaración de inconstitucionalidad, por conexión o
consecuencia, a los artículos 3, 4 y 7 (en el extremo de la modificación del artículo
32, 35 y 36 del Decreto Ley N° 20530) de la Ley N° 28449, que establece las
nuevas reglas del régimen de pensiones del Decreto Ley N° 20530, en la parte que
no contiene la salvedad de no ser aplicables a los trabajadores y pensionistas
beneficiarios del Decreto Ley N° 20530 que ya han consolidado su derecho a la
nivelación de pensiones.
Los demandantes argumentan los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
- Que el Tribunal Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de las
normas impugnadas mediante una sentencia aditiva que agregue a los artículos
impugnados el concepto de que sólo pueden ser entendidos como aplicables para
aquellos trabajadores del Estado que son beneficiarios del régimen pensionario
del Decreto Ley N° 20530 y que no ha consolidado o adquirido su derecho a la
nivelación de pensiones hasta antes de la entrada en vigencia de la modificación
normativa.
- Que las pensiones de sobrevivientes, incluida la de viudez, están ligadas a la
pensión obtenida por su titular o causante, y que así como dicha pensión una vez
consolidada no puede ser modificada sino respecto de quienes tienen aún un
derecho no consolidado, las modificaciones que se hagan a las pensiones de
viudez deben aplicarse únicamente a los sobrevivientes de quienes al momento
de la emisión de la norma modificatoria aún no habían consolidado su derecho
previsional, es decir, en caso que no hubiesen cumplido la condición suspensiva
del fallecimiento del causante, por ser una modalidad de acto jurídico y no un
requisito.
- Respecto a la sustitución del artículo 35 del Decreto Ley N° 20530, que el
nuevo texto legal que establece la Ley N° 28449 ha variado el porcentaje de las
pensiones de orfandad en forma descendente, tanto en los casos que exista o no
exista cónyuge.
- Finalmente, que las normas legales que reconocen derechos fundamentales no
pueden ser dejadas de lado por parte de quien las ha reconocido, es decir, el
propio Estado.
d. Respecto al Expediente Nº 007-2005-PI/TC

Con fecha 3 de marzo de 2005, más de cinco mil ciudadanos, representados por don
Carlos Blancas Bustamante, interponen demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3 de la Ley Nº 28389, solicitando, asimismo, que la declaración de
inconstitucionalidad se extienda, por conexión o consecuencia, a la Ley N° 28449,
que establece las nuevas reglas del régimen de pensiones del Decreto Ley N° 20530,
así como a las demás normas legales que se hayan dictado o se dicten después de
haberse interpuesto la presente demanda, y que tengan como sustento el nuevo texto
constitucional aprobado por la Ley N° 28389.
Los demandantes precisan los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
- Que la Ley Nº 28389 incurre en vicio de inconstitucionalidad referido al fondo,

dado que su contenido excede la potestad de reformar la Constitución asignada
al Congreso en el artículo 206 de la Constitución, y transgrede los límites
materiales de la reforma constitucional, pues está prohibido al legislador que
adopte leyes y reformas que vacíen de contenido a los derechos o intereses
legales, con el propósito de privarlos de efectos reales y prácticos mediante su
poder de legislar.
- Que la norma sometida a control constitucional reforma malamente los derechos
fundamentales a la seguridad social y a la propiedad, desconociendo su
prelación como principios y valores superiores del Estado Constitucional,
concepción humanista que se encuentra plasmada en el artículo 1 de la
Constitución. Agregan que estos derechos están consagrados en los principales
tratados internacionales de protección de los derechos humanos, los mismos que
han sido formalmente ratificados por el Perú, por lo que tienen un preeminente
nivel de protección por su carácter de derechos humanos fundamentales, de
conformidad con lo establecido por el artículo 55 y la Cuarta Disposición Final
y Transitoria de la Constitución.
- Que el artículo 3 de la Ley N° 28389, que modifica la Primera Disposición
Final y Transitoria de la Constitución, vulnera flagrantemente el contenido
esencial de esta norma constitucional, porque establece la aplicación inmediata
de las nuevas reglas pensionarias que se establezcan por ley, produciéndose la
‘desconstitucionalización’ o ‘desfundamentalización’ de los derechos a la
seguridad social, especialmente el derecho a la nivelación de las pensiones de
jubilación, que ostenta rango constitucional en virtud de la Octava Disposición
General y Transitoria de la Constitución de 1979, y cuya aplicación ultractiva
fue garantizada a quienes hubieran adquirido legalmente el derecho por la
Primera Disposición Final y Transitoria de la actual Constitución. Y, además,
que se prohíbe la nivelación de las pensiones con las remuneraciones y se
elimina el derecho al reajuste de las pensiones, al subordinársele a las decisiones
y posibilidades económicas del Estado.
- Finalmente, que en el marco del Estado social consagrado en el artículo 43 de la
Constitución, es en sí mismo un deber de la autoridad garantizar la aplicación
progresiva de los derechos sociales conforme al cual, si bien los mandatos
constitucionales en que residen tales derechos no son, en todos los casos,
inmediatamente aplicables por el Estado obligado a cumplirlos, éste debe tender,
de una manera clara y constante, a su realización progresiva, según su capacidad
económica y las posibilidades de la sociedad.
e. Respecto al Expediente Nº 009-2005-PI/TC

Con fecha 9 de marzo de 2005, el Ilustre Colegio de Abogados del Cusco interpone
demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 28449, específicamente sus
artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, y su Primera, Tercera y Quinta Disposición Final
y Transitoria.
El demandante esgrime los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
- Que los pensionistas se ven afectados en la medida que, sin tenerse en cuenta
los derechos adquiridos, la ley impugnada aplica nuevas reglas a los

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
pensionistas del régimen de pensiones del Decreto Ley N° 20530; agregando

que, en el nuevo marco normativo, la nivelación de las pensiones queda
prohibida y se establecen máximos a los montos pensionarios.
- Que se quebranta la seguridad jurídica en la medida que la ley sometida a
control constitucional pretende modificar o suprimir derechos fundamentales,
como lo son los derechos legalmente adquiridos en materia pensionaria, a la
vida, a la dignidad, a la igualdad ante la ley, a la propiedad, ‘a la irretroactividad
de las normas’, a la intangibilidad de los fondos de pensiones, a la seguridad
social y a la progresividad de los derechos sociales.
- Que siendo el Congreso de la República un poder constituido, no puede exceder
las atribuciones que le otorga la propia Constitución. Así, al desarrollar una
norma que es contraria no sólo al orden legal sino a los fallos jurisprudenciales
que en materia constitucional delimita las facultades del Congreso, se estaría
atentando también contra la garantía de la cosa juzgada. Añade que muchos
pensionistas han conquistado sus derechos pensionarios en la vía judicial; y que,
sin embargo, la ley impugnada justifica toda decisión que en lo sucesivo regule
el cumplimiento de las obligaciones pensionarias, desconociendo la protección
efectiva a la tutela jurisdiccional efectiva y la seguridad jurídica de los
pensionistas, así como las sentencias de inconstitucionalidad que han
reivindicado los derechos pensionarios.
B. Contestaciones de demanda
a. Respecto al Expediente Nº 0050-2004-AI/TC

Con fecha 11 de abril de 2005, don Carlos Mesía Ramírez se apersona al presente
proceso en calidad de apoderado del Congreso de la República, en mérito del
Acuerdo de Mesa Nº 511-2004-2005-MESA/CR, para solicitar que se declare
infundada la demanda de inconstitucionalidad promovida por el Ilustre Colegio de
Abogados del Cusco contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Nº 28389, sosteniendo
que no contraviene la Constitución, directa ni indirectamente, parcial o totalmente,
ni por el fondo o la forma, de modo que no se configuran las causales establecidas
en el artículo 75 del Código Procesal Constitucional.
El demandado aduce los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
- Que el principio de presunción de constitucionalidad exige interpretar la norma
conforme a la Constitución, con buena fe, a fin de no emitir juicios negativos
sobre la aplicación de la futura ley. Así, el análisis acerca de la
constitucionalidad no puede partir de un juicio a priori, en el sentido de que la
ley ha sido dada para incumplir con las obligaciones sociales adeudadas a la
población.
- Que la reforma responde a razones de equidad social y sostenibilidad financiera,
dada la necesidad de subsistencia del régimen, así como la mejora de la
situación de la mayor parte de los pensionistas del Decreto Ley Nº 20530 y,
fundamentalmente, de todo el sistema pensionario como parte integrante de la
seguridad social. Así, la universalidad alegada por el demandante supone que la
cobertura debe extenderse gradualmente a un número de personas cada vez

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
mayor, y que, dentro de este proceso de extensión, no pueden aceptarse

desigualdades de ninguna índole, siendo la instancia legislativa la competente
para adoptar y determinar cuáles son los grupos que requieren con mayor
urgencia la ampliación de la cobertura. Así, al cerrarse un régimen
desfinanciado se garantiza el principio de universalidad y el principio de
eficacia, previstos por la ley de reforma, dejando de beneficiarse sólo a un 3,5%
de la totalidad de pensionistas.
- Que el ahorro presupuestal que se origina con la aplicación de topes progresivos
a las pensiones de acuerdo con la Ley Nº 28449 y el Decreto Supremo Nº 016-
2005-EF, rige a partir del mes de enero de 2005 a favor de las pensiones
menores a S/. 800,00 y de los pensionistas que hayan cumplido 65 años de edad,
alcanzándose el objetivo principal del sistema pensionario, cual es que todos
tengan acceso a una pensión y que ésta ascienda a un monto razonable, puesto
que la existencia del sistema no se limita al derecho de los trabajadores a ser
pensionistas, sino que también se refiere a la razonabilidad del monto percibido.
- Que no tiene asidero afirmar que se verán privados de ejercitar su derecho a la
seguridad los casi trescientos mil trabajadores que se encuentran en actividad
prestando servicios al estado. Agrega que la reforma constitucional y la ley que
modifica las reglas pensionarias precisan que el derecho a la seguridad se ejerce
bien en el Sistema Privado de Pensiones (AFP) o bien en el sistema público
(Decreto Ley Nº 19990), en la medida que el régimen del Decreto Ley N° 20530
ha quedado definitivamente cerrado.
- Que la definición de los límites materiales del derecho a la seguridad social
planteada por el demandante es interesada; y, que la ley de reforma
constitucional no transgrede el principio de intangibilidad de los fondos y
reservas de la seguridad social, pues ésta puede verse favorecida con la
disposición agregada como segundo párrafo del artículo 11 de la Constitución.
- Que, para la seguridad social, las pensiones son pagos periódicos e
indeterminados que se otorgan a los afiliados a un sistema determinado de
protección cuando se presentan las contingencias que habilitan su abono, las
mismas que son otorgadas luego de cumplirse los requisitos que la ley establece,
y que tienden a variar de acuerdo a su naturaleza: jubilación, cesantía,
sobrevivientes (viudez, orfandad y ascendientes). En esa medida, la
Constitución en su artículo 11 se circunscribe a garantizar a la persona el libre
acceso, y de forma progresiva, a la pensión, y a supervisar su eficaz
funcionamiento como prestación de la seguridad social.
- Que la afirmación de los demandantes es falsa en el extremo en que alegan que
no se les hizo conocer el procedimiento seguido para la elaboración de la ley de
reforma constitucional, omitiéndose con ello el estricto cumplimiento de lo
previsto por los artículos 59, 69 y 70 del Reglamento del Congreso de la
República, ya que sí fueron recogidas y sumilladas las sugerencias y
observaciones planteadas por los representantes de los pensionistas.
- Que el erróneo entendimiento de la teoría de los hechos cumplidos, lleva al
demandante a plantear una pretensión insostenible y contraria al criterio
establecido por el Tribunal Constitucional, respecto a la posibilidad de límitar al

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
derecho pensionario en función a la situación económica, social y política del

país.
b. Respecto al Expediente Nº 0051-2004-AI/TC

Con fecha 8 de marzo de 2005, don Carlos Mesía Ramírez se apersona al presente
proceso en calidad de apoderado del Congreso de la República, en mérito a la
Resolución Nº 060-2004-2005-P/CR, para solicitar que se declare infundada la
demanda de inconstitucionalidad promovida por el Ilustre Colegio de Abogados del
Callao contra el artículo 3 de la Ley Nº 28389, sosteniendo que no contraviene la
Constitución, directa ni indirectamente, parcial o totalmente, ni por el fondo o la
forma, de modo que no se configuran las causales establecidas en el artículo 75 del
Código Procesal Constitucional.
El demandado alega los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
- Que es obsoleta la vexata questio acerca de la existencia de normas
inconstitucionales en el texto escrito de la Constitución, dado que los principios
que rigen la interpretación constitucional obligan al intérprete a ceñirse a ellos, a
fin de encontrar el resultado constitucionalmente correcto por medio de un
procedimiento racional, controlable, debidamente fundamentado, que produzca
certeza y seguridad jurídica.
- Que el propio Tribunal Constitucional es el que ha establecido los criterios que
habilitan una reforma constitucional y la revisión y perfeccionamiento del
sistema de seguridad social en pensiones.
- Que la inequidad entre el régimen del Decreto Ley N° 20530 y otros regímenes
pensionarios, e incluso al interior del primero, justifican la opción adoptada por
la ley de reforma constitucional. Añade que ésta se condice con los instrumentos
de protección de los derechos humanos y con la doctrina del Tribunal
Constitucional, puesto que se trata de una ley que tiene como objeto el bienestar
general dentro de una sociedad democrática, que no contradice el propósito y la
razón de ser de los derechos económicos, sociales y culturales.
- Que el desarrollo progresivo de los derechos sociales debe ser entendido e
interpretado respecto de la población en general, y no en función de un grupo
pequeño de pensionistas, atendiendo, tal como lo hace el texto de reforma
constitucional, a la equidad e interés social.
- Que para la seguridad social, las pensiones son pagos periódicos e
indeterminados que se otorgan a los afiliados a un sistema determinado de
protección, cuando se presentan las contingencias que habilitan su abono, las
mismas que son otorgadas luego de cumplirse los requisitos que la ley establece,
y que tenderán a variar de acuerdo a su naturaleza: jubilación, cesantía,
sobrevivientes (viudez, orfandad y ascendientes). En esa medida, la
Constitución, en su artículo 11, se circunscribe a garantizar a toda persona el
libre acceso, en forma progresiva, a la pensión, y a supervisar su eficaz
funcionamiento como prestación de la seguridad social.
- Que la teoría de los derechos adquiridos es insostenible, pues supone en el
ordenamiento jurídico la existencia de situaciones jurídicas inmunes a la ley o la
presencia de leyes que siguen vigentes aún después de haber sido derogadas.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
- Que el ahorro presupuestal que se origina con la aplicación de topes progresivos

a las pensiones de acuerdo con la Ley Nº 28449 y el Decreto Supremo Nº 016-
2005-EF, rige a partir del mes de enero de 2005 a favor de las pensiones
menores a S/. 800,00 y de los pensionistas que hayan cumplido 65 años de edad,
alcanzándose el objetivo principal del sistema pensionario, cual es que todos
tengan acceso a una pensión y que ésta ascienda a un monto razonable, dado que
la existencia del sistema no se limita al derecho de los trabajadores a ser
pensionistas, sino también a la razonabilidad del monto percibido.
c. Respecto a los Expedientes 004-2005-PI/TC, 007-2005-PI/TC y N.º 009-2005-

PI/TC
Con fecha 15 de abril de 2005, don Carlos Mesía Ramírez se apersona al presente
proceso en calidad de apoderado del Congreso de la República, en mérito de las
Resoluciones Nº 069-2004-2005-P/CR y Nº 076-2004-2005-P/CR, para solicitar
que se declaren infundadas las demandas de inconstitucionalidad Nº 004-2005-
PI/TC y Nº 007-2005-PI/TC, presentadas por dos grupos de cinco mil ciudadanos
contra los artículos 3 de la Ley Nº 28389, y, por conexión, contra la Ley Nº 28449,
que establece las nueva reglas del régimen de pensiones del Decreto Ley Nº 20530;
así como la demanda de inconstitucionalidad Nº 009-2005-PI/TC presentada por el
Colegio de Abogados del Cusco contra la Ley Nº 28449, manifestando que dichas
normas impugnadas no contravienen la Constitución, directa ni indirectamente,
parcial o totalmente, ni por el fondo o la forma; no configurándose las causales
establecidas en el artículo 75 del Código Procesal Constitucional.
El demandado aduce los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
- Que es obsoleta la vexata questio acerca de la existencia de normas
inconstitucionales en el texto escrito de la Constitución, en la medida que los
principios que rigen la interpretación constitucional obligan al intérprete a
ceñirse a ellos, a fin de encontrar el resultado constitucionalmente correcto por
medio de un procedimiento racional, controlable, debidamente fundamentado,
que produzca certeza y seguridad jurídica.
- Que la reforma del régimen pensionario del Decreto Ley Nº 20530 era necesaria
por razones sociales, administrativas y fiscales, como se expone en el proyecto
de ley de reforma y en el proyecto de ley que originó posteriormente la Ley Nº
28449, y cuyo objetivo es brindar una mayor equidad en el pago de las
pensiones.
- Que la reforma tendrá un impacto significativo en la carrera pública, pues
permitirá diseñar una política de remuneraciones moderna, transparente y
dirigida a fomentar el buen desempeño de los trabajadores públicos, más aún si
todo incremento, inclusive el destinado a objetivos concretos o vinculados
directamente a la condición laboral de un grupo de trabajadores, tiene efectos
inmediatos a favor de los jubilados. En este sentido, las remuneraciones de los
trabajadores públicos y las pensiones de los jubilados deben temer un
tratamiento independiente, con sus propias reglas, requisitos, fondos y
proyecciones.
- Que el ahorro presupuestal que permitirá la aplicación de topes progresivos a las
pensiones de acuerdo con la Ley Nº 28449 y el Decreto Supremo Nº 016-2005-

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
EF, rige a partir del mes de enero de 2005 a favor de las pensiones menores a S/.
800,00 y de los pensionistas que hayan cumplido 65 años de edad, alcanzándose
el objetivo principal del sistema pensionario, cual es que todos tengan acceso a
una pensión y que ésta ascienda a un monto razonable, dado que la existencia
del sistema no se limita al derecho de los trabajadores a ser pensionistas sino
que también se refiere a la razonabilidad del monto percibido.
- Que la definición de los límites materiales del derecho a la seguridad social
esgrimida por el demandante es interesada; y que la ley de reforma
constitucional no transgrede el principio de intangibilidad de los fondos y
reservas de la seguridad social, sino que puede verse favorecida con la
disposición agregada como segundo párrafo del artículo 11 de la Constitución.
- Que en los diversos instrumentos internacionales ratificados por el Perú
referidos a la seguridad social, las disposiciones son centralmente
programáticas, las cuales han sido respetadas escrupulosamente tanto por la
reformada Primera Disposición Final y Transitoria, como por las normas
posteriormente promulgadas.
- Que la teoría de los derechos adquiridos es insostenible, pues supone en el
ordenamiento jurídico la existencia de situaciones jurídicas inmunes a la ley, o la
presencia de leyes que siguen vigentes aún después de haber sido derogadas. Por
lo tanto, plantear la vigencia del derecho a la nivelación aún después de la
modificación incorporada supone la asunción de una tesis que no sólo no tiene
base en el texto constitucional, sino que colisiona frontalmente con la opción
normativa adoptada, resultando, por ende, carente de sustento.
V. MATERIAS CONSTITUCIONALES RELEVANTES DE

PRONUNCIAMIENTO
Ø Respecto a la Ley N° 28389, Ley de reforma constitucional
· ¿Cuál es el ámbito de control de la constitucionalidad del Tribunal Constitucional

respecto a la ley de reforma constitucional relacionada con el régimen pensionario?
En consecuencia:
- ¿Hasta qué punto es competente este Colegiado para controlar una ley de
reforma constitucional a la cual se encuentra sometido, al ser la Constitución
nuestro parámetro de actuación para resolver un proceso de
inconstitucionalidad?
- ¿De qué forma se define el canon constitucional de interpretación que será
utilizado para resolver el presente proceso de inconstitucionalidad?
- ¿De qué forma se define la independencia del Tribunal Constitucional a la hora
de resolver?
· ¿Cómo se establece el examen de control de la constitucionalidad de la ley de

reforma constitucional determinada por el poder constituyente derivado? Por lo
tanto,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
- ¿De qué manera se configuran los límites a la reforma constitucional?

- ¿Se ha vulnerado, al momento de aprobar la ley, el procedimiento de reforma
constitucional exigido por la propia Constitución?
- ¿Afecta la presente reforma los límites materiales que la determinan, por
contravenir el contenido de los derechos fundamentales?
· Entrando al fondo de la cuestión, ¿cuál es el sentido social del derecho a la

pensión? Por tal razón,
- ¿Cómo aparece reconocido el derecho a la pensión dentro de un Estado social y
democrático de derecho y dentro de una economía social de mercado?
- ¿De qué forma la seguridad social constituye una garantía institucional del
derecho a la pensión?
- ¿Cuál es el criterio de justicia que debe ser observado como substrato del
derecho a la pensión?
· ¿Cómo se configura el derecho a la pensión? En tal sentido:

- ¿Se deben utilizar en este derecho la categoría de derechos humanos, de
derechos constitucionales o de derechos fundamentales?
- ¿Cómo se concretiza la titularidad del derecho fundamental a la pensión?
- ¿Es compatible con su carácter de derecho fundamental, la exigencia de la
teoría de los derechos adquiridos y la progresividad de su tratamiento?
- ¿Cómo se analiza el carácter patrimonial del derecho a la pensión?
· ¿Es constitucionalmente legítima la existencia de una reforma pensionaria como la

realizada? Así,
- ¿En qué sentido se ha respetado el contenido esencial del derecho a la pensión
en la reforma constitucional?
- ¿Cuál es la forma de aplicación del test de razonabilidad a la equidad
pensionaria?
Ø Respecto a la Ley N° 28449
· ¿Qué consideraciones generales se deben observar respecto a la resolución de un

proceso de inconstitucionalidad de una ley? Por ello, corresponderá analizar lo
siguiente:
- ¿Cuál es el canon de interpretación constitucional que debe ser utilizado para
evaluar la inconstitucionalidad de la ley?
- ¿Qué se entiende por la configuración legal del derecho fundamental a la
pensión?
- ¿Existe alguna inconstitucionalidad formal en el íter legislativo seguido?
· Respecto a la inconstitucionalidad material, ¿son constitucionalmente válidas las

nuevas reglas pensionarias? En consecuencia,
- ¿Cómo se aplican a los trabajadores vinculados al régimen pensionario del
Decreto Ley N° 20530?

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
- ¿Resultan constitucionales la determinación y los criterios de aplicación del

monto máximo de las pensiones?
- ¿Cómo se debe fijar la pensión mínima?
- ¿Supera el test de razonabilidad que el reajuste pensionario utilice la edad como
criterio de diferenciación?
- ¿Afecta el criterio de igualdad el distinto tratamiento entre hombres y mujeres
con relación a la pensión de viudez?
- ¿Es constitucional la configuración legal de la pensión de orfandad?
· ¿De qué manera este Colegiado establece la exigibilidad de la sentencia emitida?

En consecuencia,
- ¿Se encuentra sometida la Administración al cumplimiento y respeto de la
Constitución?
- ¿Hacia dónde debe destinarse el ahorro presupuestario respecto a las pensiones?
- ¿En qué medida se pueden homologar los regímenes pensionarios?
VI. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA CONSTITUCIONALIDAD

DE LA LEY N° 28389 QUE MODIFICA LOS ARTÍCULOS 11,
103 Y PRIMERA DISPOSICIÓN FINAL Y TRANSITORIA DE
LA CONSTITUCIÓN
A. EL ÁMBITO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD

RESPECTO A UNA LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL
§1. LA COMPETENCIA PARA EXAMINAR UNA LEY

QUE REFORMA LA CONSTITUCIÓN
1. El principio político de la soberanía popular y el Tribunal Constitucional

El artículo 45 de la Constitución establece que el poder del Estado emana del pueblo, lo
cual constituye la expresión política del principio de la soberanía popular, propio de
todo Estado social y democrático de derecho con el que se identifica la Nación, y a la
cual este Colegiado debe remitirse.
Con relación al Tribunal Constitucional, se sostiene que la Constitución
“(...) no se limita a su simple mención ni a la mera enumeración de sus
funciones o de alguna competencia aislada, como puede ser el caso de los
órganos o instituciones ‘constitucionalmente relevantes’, sino que determina
su composición, los órganos y método de designación de sus miembros, su
status institucional y su sistema de competencias, o, lo que es lo mismo,
recibe ipso iure de la Constitución todos los atributos fundamentales de su
condición y posición de órganos”[1].

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
En tal medida, este Colegiado ha establecido, como parte del fundamento 2 de la

Sentencia emitida en el Expediente N° 014-2003-AI/TC, Caso Alberto Borea Odría,
sobre la Inconstitucionalidad de la Constitución Política de 1993, que
“(...) la Constitución, así, termina convirtiéndose en el fundamento de
validez de todo el ordenamiento instituido por ella. De manera que una vez
que entra en vigencia, cualquier producción normativa de los poderes
públicos e, inclusive, los actos y comportamientos de los particulares, deben
guardarle lealtad y fidelidad. Ciertamente, no se trata sólo de una adhesión y
apoyo que pueda ser medido o evaluado en el plano de la moral o la ética,
sino también de una exigencia de coherencia y conformidad de la que es
posible extraer consecuencias jurídicas”.
En tal contexto, en toda institución pública, quienes ejerzan el poder deben estar
sometidos a la expresión popular propia de un régimen democrático que se encuentra
consagrada en el texto constitucional. Así, se
“(...) establece también como instrumento máximo de garantía un Tribunal
Constitucional, cuya misión, a la postre, no es otra que la de impedir que
ningún poder constituido pueda ir en contra de la voluntad soberana del
pueblo, actuada y expresada, como poder constituyente, en la propia
Constitución”[2].
2. El principio jurídico de la soberanía constitucional y el Tribunal Constitucional

En el mismo artículo 45 de la Constitución, refiriéndose al poder, se prescribe que
“(...) quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades
que la Constitución y las leyes establecen”.
En tal sentido, es indudable que este Colegiado se encuentra plenamente sometido a la
eficacia y fuerza normativa de la Constitución. Este es, justamente, el principio jurídico
de la soberanía constitucional.
Es más, por definición, la actividad del Tribunal Constitucional es tutelar la
constitucionalidad de los actos y las normas en un Estado social y democrático de
derecho. Por lo tanto, tal como lo señala el artículo 1 de su propia Ley Orgánica, Ley
N° 28301, este Colegiado
“(...) se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica”.
De ello se desprende que, al ser un órgano primordial en la configuración y vigencia del
Estado social y democrático de derecho, el Tribunal Constitucional debe propiciar en un
máximo sentido que la Constitución sea cumplida en toda su plenitud y dimensión.
Así, y a propósito de un proceso de inconstitucionalidad, en el fundamento 3 de la
Sentencia recaída en el Expediente N° 0001-2002-AI/TC, Caso de la Municipalidad
Provincial de Huaura, sobre Inconstitucionalidad de Ordenanza, este Colegiado afirmó
que en todo proceso sometido a su competencia se debe reconocer que
“(...) la Constitución (...) actúa como parámetro, en la medida que es la
Lex Legum”.
Entonces, debe definirse si este Colegiado se encuentra capacitado para analizar, en una
demanda de inconstitucionalidad, una ley de reforma constitucional, como lo es la Ley
N° 28389. Es más, no se puede desconocer el hecho de que el contenido de esta ley de
reforma, por haber cumplido el íter legislativo de su aprobación -doble votación

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
calificada en el Congreso-, se ha integrado a la propia Norma Fundamental. Se deben

revisar las posiciones al respecto.
3. La discutible consideración del control de la reforma constitucional como

‘cuestión política no justiciable’
Se ha considerado la posibilidad de excluir expresamente al Tribunal de cualquier acto
de modificación constitucional, porque se asignaría a éste la condición de cuestión
política no justiciable. Se arguye que, al no estar prevista expresamente en el artículo
200, inciso 4 de la Constitución la ley de reforma constitucional, no podría aparecer
como objeto de impugnación a través de un proceso de inconstitucionalidad, tema sobre
el cual se volverá infra.
Este Colegiado ya se ha referido a las political questions, señalando, como parte del
fundamento 11 de la Sentencia emitida en el Expediente N° 340-98-AA/TC, Caso
Guillermo Rey Terry, sobre Afectación al Debido Proceso en Destitución por el
Congreso,
“(...) que tal potestad no es ilimitada o absolutamente discrecional, sino que
se encuentra sometida a ciertos parámetros; uno de ellos y quizás el
principal, el de su ejercicio conforme al principio de razonabilidad”.
Sin embargo, en el presente proceso, tal como se analizará a continuación, es pertinente
que el Tribunal Constitucional, como principal garante de la Constitución, vele porque
la Norma Suprema no sea en sí misma vulnerada a través de normas modificatorias que
puedan atentar tanto contra los principios jurídicos y valores democráticos básicos
sobre los cuales se sustenta, como contra los procedimientos establecidos para una
reforma constitucional. Por lo tanto, este Colegiado debe esclarecer si la norma
impugnada atenta, o no, contra los ‘contenidos fundamentales’ y los procedimientos de
reforma previstos en la propia Constitución.
4. El parámetro que se utilizará en las presentes demandas de inconstitucionalidad

Si bien, prima facie, se ha determinado la competencia de este Colegiado para analizar
las demandas de inconstitucionalidad de una ley de reforma constitucional, es
conveniente precisar cuál será su parámetro exacto de actuación.
La controversia se suscita porque, de un lado, la Constitución es el parámetro básico de
actuación del Tribunal Constitucional, y, por otro, se solicita que se analice la validez de
la reformada Constitución. Es decir, que este Colegiado podría llegar a examinar, como
parte de su competencia implícita, su propio marco constitucional de control. La
determinación de tal parámetro es esencial para que se pueda asumir la atribución de
examinar una ley de reforma constitucional, como lo es la Ley N° 28389.
Es conveniente recalcar que tal actuación es componente elemental de la legitimidad
con que se cuenta en sede constitucional. Sin embargo, el Tribunal Constitucional
puede analizar la constitucionalidad de una norma de reforma de la Constitución
siempre y cuando afecte el ‘contenido fundamental’ de su configuración normativa, en
tanto Norma Suprema política y jurídica del Estado. Para determinar este núcleo, es
imprescindible remitirnos a los parámetros que la propia reforma constitucional asume
como parte de su ordenación constitucional.
Esto quiere decir que si a través de una ley de reforma constitucional se vulnera la
esencia misma de la Constitución, y siendo el Tribunal Constitucional, tal como lo

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
señala explícitamente el artículo 201 de la propia Constitución, el órgano de control de

la Constitución, se encuentra legitimado para intervenir excepcionalmente como un ente
competente para analizar la norma constitucional impugnada, pero única y
exclusivamente sobre la base del ‘contenido fundamental’ protegido implícitamente en
la Constitución.
5. La determinación de competencia
Este Colegiado es competente para analizar las reformas constitucionales impugnadas
por las demandas que eventualmente podrían afectar el ‘contenido fundamental’ -
también denominado ‘fórmula política’- de la Constitución, sobre todo en su ámbito
social y, en especial, el pensionario. Para tal efecto, en el desarrollo de esta sentencia
será imprescindible determinar tal ‘contenido fundamental’ y establecer, previamente,
cuáles son los límites materiales y formales que existen respecto a una reforma
constitucional.
El marco adecuado que brinda la Constitución al Tribunal Constitucional permite
señalar que este proceso vital del Estado, como un todo,
“(...) en cuanto duradera renovación y progreso de la voluntad comunitaria
estatal como unidad vital y real, es regulado por la Constitución”[3].
Por lo tanto, será imprescindible analizar los límites materiales y formales a los cuales
se somete el Congreso nacional para realizar una ley modificatoria de la Constitución,
más aún si en el fundamento 62 de la Sentencia emitida en el Expediente N° 014-2002-
AI/TC, Caso Colegio de Abogados del Cusco, sobre la Ley de Reforma Total de la
Constitución, este Colegiado precisó que
“(...) en caso que los poderes constituidos pretendieran distorsionar el marco
de las atribuciones que les ha conferido la Constitución, estarían
desconociendo la voluntad del poder creador e invadiendo competencias
que, por principio, se encuentran totalmente vedadas. Consecuentemente,
que el Poder Constituyente no pueda ser desconocido por los poderes
constituidos, depende, en buena medida, de que la Constitución haya
establecido sobre aquéllos un sistema de limitaciones explícitas en su
ejercicio y un adecuado sistema de control que asegure el cumplimiento de
tales límites”.
En consecuencia, el Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la
Constitución, y en tanto vocero del poder constituyente, es el titular legitimado para
ejercer el control jurídico del poder constituido. Por tal razón, este Colegiado es el
órgano competente para analizar la constitucionalidad de la ley de reforma
constitucional del régimen pensionario previsto en el Decreto Ley N° 20530.
§2. EL CANON DE INTERPRETACIÓN

CONSTITUCIONAL
6. El análisis de la presunción de constitucionalidad de las leyes

Determinada la competencia de este Tribunal para resolver la presente causa, se
mantiene aún la dificultad de establecer con precisión cuál es el parámetro que servirá
para declarar inconstitucional, o no, la Ley N° 28389.
Si, según el artículo 109 de la Constitución,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“(...) la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario

oficial”,
es posible que el principio de la presunción de constitucionalidad de las leyes aprobadas
por el Congreso de la República pueda fundamentarse, siempre y cuando hayan sido
expedidas por un órgano democrático y de acuerdo al procedimiento establecido, en
tanto expresión directa del principio político de soberanía popular y del principio
jurídico de la soberanía constitucional antes enunciados.
Esta presunción cuenta con un grado superior o reforzado de legitimidad en caso que la
ley aprobada sea una de reforma constitucional, siempre que hubiese sido dictada por el
poder constituyente instituido del que goza el Congreso nacional, en este caso a través
del poder de reforma constitucional establecido en el artículo 206 de la Constitución.
7. La presentación de una disyuntiva sobre la norma constitucional que debe

utilizarse
En la Audiencia sobre el presente caso llevada a cabo el día 3 de mayo del 2005, las
partes asumieron posiciones encontradas al respecto, no llegándose a definir con
claridad si las demandas planteadas deben analizarse a la luz de las normas
constitucionales ahora vigentes –o sea, ya reformadas-, o si, por el contrario,
corresponde el examen a partir de las normas en vigor hasta antes de la reforma.
Una disyuntiva como ésta fue de cierta forma superada por este Colegiado en dos
sentencias anteriores. En primer lugar, como parte del fundamento 3 de la Sentencia N°
005-96-I/TC, se precisó que
“(...) para declarar la inconstitucionalidad de una norma legal, es necesario
que en la Constitución exista una disposición que la contravenga en forma
precisa y no a base de interpretaciones o deducciones controvertibles”.
En segundo lugar, en el fundamento 22 de la Sentencia recaída en el Expediente N°
014-2003-AI/TC, estableció que si se analizase la constitucionalidad de la reforma
sobre la base de la norma justamente ya reformada, el parámetro
“(...) no podría ser otro que los propios criterios subjetivos de quienes
integramos este Colegiado. Al no encontrarse preestablecidos dichos
criterios, es decir, al no mostrarse objetivados, sino depender de lo que, a
nuestro juicio, pueda ser lo bueno o lo malo para el país, la imposición de
una decisión al respecto nos devolvería en un solo acto a un pasado
oprobioso, propio del Estado absolutista, en el que la justicia se
‘administraba’ no sobre la base de una ley, sino conforme a los caprichos del
monarca. Sólo que en esta oportunidad el monarca no sería un individuo [el
rey], sino 7 personas, las que precisamente formamos parte de este
Tribunal”.
8. El marco constitucional del presente proceso de inconstitucionalidad

Este Colegiado considera que la presunción de constitucionalidad de las leyes debe ser
respetada plenamente en un Estado social y democrático de derecho. Por ello, estima
que no se puede incurrir en la contradicción jurídica de utilizar como parámetro de
constitucionalidad una norma inexistente, pues, si así fuese, se contravendría el artículo
45 de la Constitución. La utilización de normas inexistentes le conferirían a éstas un
carácter ultractivo. Por lo tanto, es absolutamente inconstitucional pretender utilizar

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
como marco jurídico, en el presente proceso, el artículo 103 y la Primera Disposición

Final y Transitoria reformados.
De otro lado, tampoco podrían aplicarse las nuevas disposiciones constitucionales, por
ser precisamente materia de impugnación constitucional. Sin embargo, estas normas
constitucionales gozan de una presunción reforzada de legitimidad constitucional,
hecho que no obsta su presunción iuris tantum. Por ello, este Tribunal circunscribirá el
examen de la legitimidad de dicha reforma constitucional al parámetro del ‘contenido
fundamental’ de la Constitución.
Esto significa que, en principio, lo razonable sería pronunciarse respecto a las
demandas de inconstitucionalidad de la Ley N° 28389 sobre la base de las normas no
sujetas a controversia constitucional, y siempre referidas al derecho a la pensión, pues
sólo así se podrá determinar si el procedimiento de reforma constitucional fue llevado a
cabo con lealtad constitucional. Por ello, deberá examinarse dicha ley a la luz del
contenido fundamental de la Constitución, difiriendo provisionalmente la utilización de
las normas impugnadas.
9. El precedente jurisprudencial y la Constitución

Es conveniente determinar, vistos los argumentos de los demandantes, si este Colegiado
se encuentra vinculado en su actuación a las sentencias emitidas cuando estaban
vigentes las normas constitucionales modificadas. Es decir, si se encuentra
condicionado por la jurisprudencia dictada cuando regía la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución, que consagraba un régimen de derechos adquiridos para
los pensionistas de los Decretos Leyes N° 19990 y N° 20530.
Como bien se acaba de mencionar, para resolver la presente controversia constitucional
sólo se podrán usar las normas que no están sujetas a escrutinio jurisdiccional, y
siempre que se pudiera haber producido una grave y clara violación al ‘contenido
fundamental’ de la Constitución. Por ello, la interpretación realizada por este Tribunal
respecto a las normas que sí están sujetas a control sólo pueden ser consideradas como
válidas relativamente, lo cual condiciona la inexistencia de cosa juzgada respecto a su
jurisprudencia (Vid., fundamento 116).
Si bien, como señala el artículo 82 del Código Procesal Constitucional,
“(...) las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad (...) que queden firmes tienen autoridad de cosa
juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos”,
no podrá ser considerado como válido que este Colegiado se supedite a su
jurisprudencia cuando el parámetro normativo constitucional que los demandantes
invocan para resolver sus demandas ya ha sido modificado.
En aras de mayor claridad, debe comprenderse qué significa un proceso de
inconstitucionalidad. Según el Código Procesal Constitucional, en su artículo 75, éste
tiene como objeto
“(...) la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía
normativa”.
Queda claro, entonces, que este Colegiado no se encuentra sometido a las sentencias
emitidas cuando regían las normas constitucionales ahora modificadas, pues el sentido
de la ‘jerarquía normativa’ de la Constitución ya ha variado. Esto no significa que las

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
sentencias expedidas en el anterior contexto normativo constitucional en materia

pensionaria quedan sin efecto, por cuanto fueron expedidas válidamente.
§3. LA INDEPENDENCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL
10. La actuación del Tribunal Constitucional frente a un proceso de

inconstitucionalidad
Cuando se resuelve un proceso de inconstitucionalidad, no puede soslayarse su
naturaleza dual, dado su carácter abstracto -u objetivo-, por ser un proceso de puro
derecho, y concreto -o subjetivo-, por las consecuencias económicas y sociales que
producen sus sentencias.
En tal contexto, este Colegiado valora subjetivamente la constitucionalidad de actos
concretos -relativos a la situación del sistema pensionario-, pues tal valoración se
impone como un canon interpretativo de la Constitución; o, lo que es lo mismo, asume
una ‘función de valoración’ para la resolución de la controversia constitucional.
Asimismo, en un sentido objetivo, el control de constitucionalidad debe ejercerse según
los valores y principios consagrados constitucionalmente, es decir, como bien este
Tribunal lo señalara en el fundamento 2 de la Sentencia emitida en el Expediente N°
002-2005-PI/TC, Caso Miguel Ángel Mufarech Nemy, sobre Inconstitucionalidad de
Ley de Instalación de Planta de Gas Natural, el escrutinio que realiza
“(...) no se reduce, únicamente, a un mero examen de la ley, sino que se
orienta a hacer respetar la unidad o núcleo constitucional. Esto es,
promoviendo la superación de las situaciones reales conflictivas de los
diversos intereses que coexisten en el marco del Estado Constitucional de
Derecho, a fin de otorgar una razonable aplicación de las normas
constitucionales”.
11. El Tribunal Constitucional como órgano de control jurídico y político

El Tribunal Constitucional, dada su condición de supremo intérprete de la Norma
Fundamental, sustenta la validez funcional de su actuación justamente en la naturaleza
de la Constitución.
Desde el punto de vista estructural y funcional, la Constitución es la norma que
fundamenta el sistema jurídico y político democrático. En tal sentido, se ha enfatizado
que
“(...) el Derecho público no tiene absolutamente otro objeto que lo
político”[4].
De esta forma, se está proclamando la dualidad jurídico–política de la Norma Suprema.
Por lo tanto, la Constitución no solamente es una norma de rasgo eminentemente
jurídico, sino que el fortalecimiento del régimen democrático irá condicionando su
validez y eficacia.
Es así como este Colegiado debe resolver las controversias, sobre todo las referidas a
inconstitucionalidad; asumiendo su carácter político y jurídico, pero sobre un marco
interpretativo estrictamente normativo, procurando resolver cuestiones sociales y
asuntos públicos subyacentes en el sentido de la propia Constitución.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
12. La independencia funcional de los magistrados

Por otro lado, como imperativa asunción de una exigencia de correcta administración de
justicia, debe precisarse que el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional señala que:
“Los Magistrados del Tribunal Constitucional no están sujetos a mandato
imperativo ni reciben instrucciones de ninguna autoridad. Gozan de
inviolabilidad. No responden por los votos u opiniones emitidas en el
ejercicio de su cargo”,
lo cual no comporta el desconocimiento de los legítimos intereses y las direcciones
ideológicas existentes, siempre, claro está, que no subordinen su actuación
jurisdiccional.
13. Los medios de comunicación y Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional valora el importante rol que cumple la prensa libre en el
propio resguardo de la administración de la justicia constitucional.
Sin embargo, ante las versiones periodísticas que han puesto en duda la actuación
independiente y honesta de algunos magistrados de este Colegiado que son titulares del
régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530, así como tras la difusión inexacta y no
siempre ponderada respecto al avance de los debates suscitados a raíz de esta sentencia,
corresponde al Tribunal Constitucional demandar una mayor responsabilidad a los
medios de comunicación social a fin de que realmente cumplan con la función
encomendada por la Constitución en su artículo 6:
“(...) los medios de comunicación social deben colaborar con el Estado en la
educación y en la formación moral y cultural”.
Se invoca, pues, la prudencia informativa, lo que evidentemente no comporta que
depongan su labor de investigación, tan necesaria, sino simplemente que lo sea
respetando la judicatura, el sistema democrático y a los peruanos en general.
B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA

FORMA Y POR EL FONDO
§1. LA NECESIDAD DE ESTABLECER LÍMITES

CONSTITUCIONALES A LA LEY DE REFORMA
CONSTITUCIONAL
14. Según los demandantes, debe examinarse la ley de reforma constitucional

Los demandantes sostienen que el Tribunal Constitucional debe realizar el examen
parcial de la ley de reforma constitucional, pues consideran que,
“(...) de no ser así, resultaría meramente teórico y académicamente rico, pero
vano y superfluo en la práctica, establecer la exigencia de límites al poder de
reforma constitucional para señalar a renglón seguido que en caso el órgano
competente para la reforma los supere y exceda, alterando el contenido
esencial de la Constitución, no es posible controlar dichos excesos por ser
una cuestión política ajena al control constitucional, y por lo tanto, no existir
un órgano y un proceso autorizados para impedir y reprimir dicha reforma”.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
De esta forma, “es evidente que el poder reformador (constituyente

derivado) del Congreso o Parlamento es insuficiente para producir una
reforma que afecte, de cualquier manera, las decisiones políticas
fundamentales, los principios y los valores superiores de la Constitución,
entre los cuales se encuentran los derechos fundamentales que ésta reconoce
y garantiza”[5].
15. Según el demandado, la ley de reforma se ha hecho al amparo de decisiones del

Tribunal Constitucional
El demandado ha señalado como motivación de la reforma constitucional que,
“(...) resulta un imposible jurídico declarar inconstitucional una reforma
constitucional que tiene como objetivo cumplir con todas las previsiones,
reflexiones, recomendaciones e interpretaciones que de la Constitución ha
hecho el Tribunal Constitucional en materia de régimen pensionario”[6].
16. El reconocimiento de la necesidad de cambios constitucionales

Independientemente de los argumentos de ambas partes, corresponde analizar cómo se
configura la competencia de este Colegiado para revisar una ley de reforma
constitucional, determinando básicamente los parámetros que el Congreso tiene para
dictarla.
Las Constituciones modernas se fundan en un conjunto de principios y de reglas cuyos
contenidos delimitan, con mayor o menor precisión, el marco en el que se debe resolver
cualquier tipo de controversias relativas a los límites a los derechos fundamentales. Es
por ello que se requiere, por definición, de un elevado grado de estabilidad y
previsibilidad jurídica para permitir que las sociedades puedan alcanzar sus objetivos
más valiosos, entre los que se cuenta el de organizar la convivencia humana de un modo
adecuado y eficiente.
Sin embargo, estabilidad y previsibilidad no significan permanencia estática, sino una
continua adaptación a los cambios sociales. Por eso, se considera que la Constitución
posee un carácter de ductibilidad.
Es necesario señalar que cualquier modificación constitucional, con independencia de
cuál sea su contenido, su orientación o su especificidad, supone necesariamente una
alteración del equilibrio anteriormente vigente y, de un modo especial, de aquel que
regula la tensión permanente entre las tres partes principales de toda Constitución: el
estatuto de las libertades, el estatuto del poder y el estatuto del control.
Ello supone que tal aliteración debe corresponder al sentir constitucional, y a sus
valores estatuidos, pues,
“(...) toda reforma constitucional pone de manifiesto cómo unas necesidades
objetivas, real o supuestamente inevitables, se valoran más que la realidad
normativa vigente (...) si tales modificaciones se acumulan en poco tiempo,
la consecuencia inevitable será el resquebrajamiento de la confianza en la
inviolabilidad de la Constitución y el debilitamiento de su fuerza
normativa”[7].
Esta modificación de los contenidos constitucionales está permitida originariamente por
el propio texto del artículo 206 de la Constitución, lo cual significa que la modificación

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
debe efectuarse sobre la base de las circunstancias históricas correspondientes.

17. El Poder Constituyente y el Tribunal Constitucional
El Poder Constituyente originario, por ser previo y sin control jurídico, tiene la
capacidad de realizar transmutaciones al texto constitucional, ya que este órgano
representativo es el encargado de ‘crear’ la Constitución. Ello es así porque aparece
como una entidad única, extraordinaria e ilimitada formalmente.
Al respecto, debe precisarse cuál es la relación entre el Tribunal Constitucional y el
Poder Constituyente originario. Cuando resuelve un proceso, y al haberse reconocido en
el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que
“(...) es el órgano supremo de interpretación y control de la
constitucionalidad”,
en el fondo se está admitiendo que este Colegiado, actuando con lealtad constitucional
y jurídica, es el intérprete de la voluntad del poder originario, atendiendo a que su fin es
darle un sentido vivo, dúctil y omnicomprensivo a la Constitución. Pero debe quedar
claro, especialmente para esta sentencia, que esto no quiere decir que el Tribunal
Constitucional sea el Poder Constituyente; simplemente se convierte, por así decirlo, en
su ‘vocero’.
18. La reforma constitucional asignada al Congreso de la República

El Poder Constituyente se ha autolimitado en la actual Constitución -artículo 206- a
través del poder de revisión constitucional, lo que hace posible la existencia de una
reforma constitucional, siempre y cuando se siga lo formal y materialmente establecido.
La existencia de un poder constituyente derivado implica la competencia del Congreso
para reformar preceptos no esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en su
mismo texto. Por ello, se caracteriza por ser limitado jurídicamente y posterior.
Al respecto, este Tribunal ha sido claro en manifestar, en el fundamento 84 de la
Sentencia del Expediente N° 014-2002-AI/TC, que
“(...) el artículo 206° de la Constitución regula el poder de reforma de la
Constitución, condicionando su ejercicio a la observancia de su
procedimiento. A saber, que ésta deba ser aprobada por el Congreso con la
mayoría absoluta del número legal de sus miembros y, posteriormente, se
someta a referéndum”.
De esta manera se reconoce que la titularidad del poder constituyente derivado o
instituido corresponde al órgano del poder público que, de acuerdo con las normas
constitucionales preexistentes, tenga competencia para introducir modificaciones no
sustanciales en la Constitución, como es el Congreso de la República.
Tal como lo ha señalado este Colegiado en el fundamento 7 de la Resolución de
Admisibilidad de los Expedientes N° 0050-2004-PI/TC, 0051-2004-PI/TC, 0004-2005-
PI/TC y 0007-2005-PI/TC (acumulados),
“(...) las leyes de reforma constitucional tienen la capacidad de incorporarse
e innovar la Constitución (parámetro y no objeto de control en un proceso de
inconstitucionalidad)”.
Teniendo como base ello, se ha señalado que
“(...) la rigidez proporciona una estabilidad realizada en primera línea
mediante la permanencia formal de las normas, en cuanto que los límites

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
propician una estabilidad relacionada principalmente con la permanencia de

determinados contenidos y con la continuidad del orden constitucional”[8].
Entonces, debe quedar claro que el Congreso tiene límites para modificar el contenido
de la Constitución. Su actuación tiene una frontera. La delimitación de su competencia
legislativa será revisada por este Colegiado.
19. La urgencia de reforma constitucional del régimen pensionario

Al respecto, este Colegiado, en el fundamento 28 de la Sentencia emitida en el
Expediente N° 014-2003-AI/TC, ha expresado que
“(...) al Congreso de la República, cuya autoridad ha sido delegada por el
Pueblo como fuente originaria del poder, le corresponde ineludiblemente y
en el plazo más breve, la responsabilidad de terminar de consolidar de
manera definitiva el proceso de reinstitucionalización democrática. Y dentro
de él, la decisión de optar políticamente por el marco constitucional más
conveniente, deviene en prioritaria e insoslayable”.
Por lo tanto, corresponde que el Congreso efectúe las reformas constitucionales de un
verdadero Estado social y democrático de derecho, salvando de esta manera las
dificultades que en su formulación dictatorial de 1993 llegó a tener.
En el caso específico del tema pensionario, también este Colegiado ha sostenido, como
parte del fundamento 14 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 002-2003-AI/TC,
Caso Cinco mil ciudadanos, sobre la Constitucionalidad de la Ley N° 27617, referida a
Reestructuración del Sistema Nacional de Pensiones, que
“(...) ciertamente, dentro de las funciones de este Tribunal no está la
competencia para dictar las medidas legislativas que permitan que el
régimen pensionario establecido a favor de un sector de pensionistas y
futuros pensionistas se adecue a ‘imperativos de equidad social’, como lo ha
sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ni tampoco la de
realizar las reformas que se consideren más convenientes. Si el emplazado
considera que el régimen constitucional de los Decretos Leyes N.os 19990 y
20530 no es el que más se adecue a esos imperativos o a los que la economía
nacional pueda mantener, siempre queda, como última posibilidad, que dicho
régimen constitucional sea modificado o suprimido. Al fin y al cabo, con el
objeto de evitar que una generación pueda condicionar el futuro de las
sucesivas, la Constitución ha instituido la función de la reforma
constitucional. Tal posibilidad y la oportunidad de su ejercicio, sin embargo,
no es un asunto que se encuentre dentro de las competencias de este Tribunal
-como ya se ha expresado en la STC N° 0189-2002-AA/TC, Fundamento N°
20-, sino en las del órgano al que se ha investido de tal función, a través del
procedimiento preceptuado en el artículo 206 de la Constitución”.
Sobre este particular, también la Defensoría del Pueblo ha manifestado que
“(...) resulta indispensable efectuar una reforma integral en el ordenamiento
pensionario del país con el objeto de asegurar su viabilidad y garantizar que
los afiliados tengan la oportunidad de acceder a pensiones que les garantice
niveles de vida acordes con su dignidad humana”[9].

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Entonces, lo que debe determinarse a continuación es si la Ley N° 28389 -y también la

N° 28449, como se analizará infra- que modifica el régimen pensionario, tienen
incidencia directa en la ‘equidad social’ y no han sobrepasado los límites de una
reforma constitucional desarrollada adecuadamente.
20. El control de los cambios constitucionales

Corresponde, entonces, evaluar los alcances de la competencia de este Colegiado para
ejercer el control de constitucionalidad sobre la ley de reforma constitucional, acotando
que se encuentra habilitado, por el artículo 200, inciso 4 de la Constitución, para ejercer
el control constitucional de la ley sin distinción alguna. Tal dispositivo debe ser
interpretado correctamente de manera extensiva, a diferencia de lo propuesto
negativamente en el fundamento 3; en consecuencia, puede concluirse válidamente que
el precitado artículo permite la revisión de una ley de reforma constitucional.
Es por ello, según lo expresado en el fundamento 6 de la Resolución de Admisibilidad
de los Expedientes N° 0050-2004-PI/TC, 0051-2004-PI/TC, 0004-2005-PI/TC y 0007-
2005-PI/TC (acumulados), que
“(...) es deber de este Colegiado preservar la supremacía jurídica de la
Constitución, haciendo respetar los valores constitucionales -función
valorativa-, expulsando la norma contraria a la Constitución -función
pacificadora-, y restableciendo la racionalidad y unidad del ordenamiento
jurídico-constitucional -función racionalizadora-”.
Este marco de actuación permite que este Tribunal, según lo expresan los fundamentos
7 y 9 de la mencionada resolución, pueda ejercer control, pues
“(...) si bien es cierto que la Constitución es creación de un Poder
Constituyente, también lo es que las leyes de reforma constitucional son
creación de un Poder Constituyente Constituido y, consecuentemente,
restringido en su actuación por los límites jurídicos contemplados con
antelación por la fuente que lo constituye (...) Que, por todo lo dicho, una ley
de reforma constitucional sí es susceptible de ser impugnada en un proceso
de inconstitucionalidad”.
21. El problema de los límites de la reforma constitucional

La cuestión de los límites está estrechamente vinculada con el poder constituyente -que
en su momento fue el ‘Congreso Constituyente Democrático’ (sic)- y el poder revisor -
en nuestro caso, el Congreso nacional-, y las características que los diferencian. El
primero tiene la calidad de soberano, y una vez que, como fruto de esa soberanía, surge
la Constitución, se transforma, convirtiéndose en poder jurídico. El segundo, por su
parte, al ser un poder creado y limitado, puede revisar la Constitución, y adoptar
aquellos preceptos que a lo largo de la vida constitucional requieren cambios en función
a la realidad que regulan, pero no puede destruir la Constitución, ni menos aún vulnerar
su esencia, o como se ha venido denominando, ‘contenido fundamental’.
En una aproximación de carácter inicial, todo cambio que se realice en el sistema
conforme a la Constitución, no puede alterar su identidad. La adecuación de normas
constitucionales sirve, más bien, para confirmar o reafirmar la mencionada identidad,
en un sentido de evolución normativa y social.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
En este marco, es imprescindible diferenciar entre interpretación y mutación. La

interpretación de un sistema jurídico significa su desarrollo, sin que por ello se varíe su
base. La mutación, por el contrario, se produce cuando se han modificado los
fundamentos mismos del sistema.
En este esquema, en doctrina se sostiene que la interpretación es un procedimiento
racional y controlable, que procura certeza y previsibilidad jurídica en las normas,
mientras que la mutación
“(...) modifica de la manera que sea, el contenido de las normas
constitucionales de modo que la norma, conservando el mismo texto, recibe
una significación diferente”[10].
Esta diferencia es clave, sobre todo en un ‘caso límite’ como es el que es materia de
este proceso de inconstitucionalidad, relacionado con un supuesto de irreformabilidad
del ‘contenido fundamental’, léase núcleo constitucional. Por lo tanto, desde la
perspectiva de la reforma constitucional, un sistema es estable si mantiene conformidad
con el desarrollo de los principios constitucionales, o requerirá una adaptación, si ésta
no vulnera la esencia constitucional sobre la que se fundamenta formalmente la
comunidad política.
22. La dualidad de límites

Teniendo claro que no toda reforma constitucional se produce de conformidad con la
identidad de un sistema, se examinará, en primer lugar, los límites formales que deben
condicionarla. Y, en segundo, si también están presentes los límites materiales, los
cuales deben construirse a partir de la propia Constitución.
Si, según el artículo 45 de la Constitución, el poder se ejerce según las limitaciones que
ésta impone, queda claro que el Congreso, según lo estipula el artículo 102, debe
“velar por respeto de la Constitución y de las leyes”,
El sometimiento del Congreso a la Constitución lo obliga a proteger los derechos y
bienes en ella recogidos, en el caso que desarrolle una norma a través de una ley regular
o, aún más, cuando lo hace mediante una ley de reforma constitucional. Debido a que la
autoridad del poder de reforma tiene como soporte el texto constitucional, su contenido
no puede destruir su fundamento ni su razón de ser.
En la medida que el poder de reforma proviene de la propia normatividad y normalidad
constitucionales, pueden enunciarse, cuando menos, dos corolarios básicos:
- Que sus posibilidades formales de actuación son solamente las que el ordenamiento
constitucional le confiere; y,
- Que sus posibilidades materiales en la modificación de los contenidos de la
Constitución tienen, por necesidad, que ser también limitadas.
§2. LOS LÍMITES FORMALES EN EL PROCEDIMIENTO

DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL RÉGIMEN
PENSIONARIO
23. Según los demandantes, no se ha respetado el derecho a la defensa en el

procedimiento de reforma constitucional

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Según uno de los demandantes, con el procedimiento de reforma se han afectado los
derechos a la defensa, al debido proceso y al ejercicio de vida, pues
“(...) se pudo convocar a las instituciones representativas de dichos sectores,
cuya personería jurídica obra en Registros Públicos a efectos de cumplir y
garantizar la referida exigencia de forma para la validez de esta actuación
constitucional”[11].
24. Según el demandado, en un procedimiento de reforma constitucional no puede

exigirse el derecho a la defensa
El demandado considera ello porque
“(...) la aprobación de la Ley constituye un acto político por excelencia que
no puede reconducirse, como señala el demandante, a un principio del
debido proceso -el derecho de defensa- que rige los procesos y
procedimientos de carácter sancionatorio. El procedimiento legislativo no se
equipara con el proceso jurisdiccional ni con los procedimientos
administrativos o corporativos”[12].
25. El carácter de la limitación de índole formal

Deberá, entonces, determinarse si a lo largo del proceso de elaboración de la ley de
reforma del régimen pensionario se ha vulnerado el procedimiento exigido
constitucionalmente, lo cual constituiría una afectación a los límites formales
impuestos.
Al respecto, conviene acotar que las normas de procedimiento no pueden ser objeto de
reforma constitucional. Las modificaciones del texto constitucional realizadas por los
órganos constituidos que se producen fuera de los cauces previstos en la normativa
constitucional, serán nulas e ineficaces.
Es decir,
“(...) en cuanto la validez de una Norma depende de su correspondencia con
la forma -y en su caso el contenido- de otra superior, no puede válidamente
aplicarse a sí misma. Por lo tanto, las Normas que regulan la reforma, en
cuanto no pueden aplicarse a sí mismas, se convierten en irreformables”[13].
Proscripciones de este tipo se establecen claramente en los ordenamientos
constitucionales. Los tribunales constitucionales tienen competencias relacionadas con
las reformas constitucionales para evaluar si éstas se llevaron a cabo respetando los
procedimientos previstos en la Constitución. Es decir, la competencia de los órganos de
control constitucional se limita a evaluar si se han transgredido los límites formales de
la reforma.
De acuerdo a lo expresado en el fundamento 72.a de la Sentencia expedida en el
Expediente N° 014-2002-AI/TC, este tipo de límites
“(...) se encuentran referidos a todos y cada uno de los requisitos
objetivamente reconocidos por la Constitución para que la reforma prospere.
En esta perspectiva, pueden vislumbrarse diversas variables:
i. En primer lugar, la Constitución individualiza al órgano investido con la
capacidad para ejercer la potestad modificatoria. En el caso del Perú, como

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
de la mayoría de países, este órgano es, en principio, el Congreso de la

República, en calidad de poder constituido.
ii. En segundo lugar, la Constitución describe cuál es el procedimiento que
ha de seguir el órgano legitimado, lo que a su vez ha de comprender el
número de legislaturas empleadas, el sistema de votación a utilizar, la
habilitación o prohibición de observaciones en el proyecto, etc.
iii. En tercer lugar, es la misma norma fundamental la que se encarga de
establecer si el proyecto de reforma constitucional es sometido o no a una
ratificación por parte del pueblo, que de esta forma participa en el proceso de
reforma de la norma fundamental”.
26. El respeto al procedimiento de reforma previsto en el artículo 206 de la

Constitución
La Constitución permite al Congreso, como órgano constituido, ejercer la función
constituyente derivada, pero con la observancia de las formalidades prescritas para ello
en el texto constitucional. Tales son los límites formales de la reforma.
En nuestro país se ha previsto el procedimiento de reforma en el artículo 206 de la
Constitución. Queda claro que tal norma no podría ser modificada por el poder
constituido, sino, prima facie, por un poder constituyente instituido:
“Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con
mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante
referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso
se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación
favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de
congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el
Presidente de la República.
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la
República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a
un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de
la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral”.
27. La supuesta vulneración del límite formal de la reforma constitucional

A pesar de las argumentaciones vertidas en la demanda y contestación de la demanda,
la exposición más consistente sobre las supuestas inconstitucionalidades formales tuvo
lugar en el debate suscitado en la Audiencia.
En ella, el representante del Colegio de Abogados de Cusco denunció la existencia de
dos supuestas graves vulneraciones en tal procedimiento[14]. En primer lugar, que en la
promulgación de la ley no consta la firma del Presidente de la República, sino
únicamente del Vicepresidente; y, en segundo, que no se solicitó la opinión de sectores
involucrados.
28. La firma del Vicepresidente de la República

El apoderado del demandado contradijo el argumento señalando que justamente como
el Presidente no podía firmar la ley de reforma constitucional, debió hacerlo el
Vicepresidente, según le correspondía por sus atribuciones[15].

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
La figura de la Vicepresidencia está prevista en el artículo 110 de la Constitución. Y,

justamente, sobre el tema de cuándo ejerce funciones, el segundo párrafo del artículo
115 precisa que:
“Cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional, el Primer
Vicepresidente se encarga del despacho. En su defecto, lo hace el Segundo
Vicepresidente”.
En el caso concreto, hay que analizar si se presentó tal supuesto. La Resolución
Legislativa 28383, dada el 10 de noviembre del 2004, indica que:
“El Congreso de la República, de conformidad con lo prescrito en los
artículos 102 inciso 9) y 113 inciso 4) de la Constitución Política, en el
artículo 76 inciso j) del Reglamento del Congreso y en la Ley Nº 28344, ha
resuelto acceder a la petición formulada por el señor Presidente
Constitucional de la República y, en consecuencia, autorizarlo para salir del
territorio nacional entre los días 15 al 17 de noviembre del presente año, con
el objeto de cumplir actividades de la agenda presidencial internacional en la
ciudad de Nueva York, en los Estados Unidos de América”.
Por lo tanto, es correcto que la Ley N° 28390,
“dada en la Casa de Gobierno, en Lima, a los dieciséis días del mes de
noviembre del año dos mil cuatro”,
haya sido firmada por David Waisman Rjavinsthi, en su condición de Segundo
Vicepresidente de la República, pues en esa fecha el Presidente se encontraba fuera del
país. Cabe recordar que el primero de los vicepresidentes renunció a su cargo.
Debe desestimarse, entonces, la existencia de algún vicio formal en la promulgación de
la ley de reforma constitucional; más aún si se tiene que, según el propio artículo 206 de
la Constitución
“la ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de
la República”,
siendo su promulgación un acto meramente declarativo.
29. La falta de opinión de sectores involucrados

Es conveniente rescatar lo que el representante del Colegio de Abogados del Cusco ha
señalado al respecto. Sostiene que los pensionistas no fueron convocados a las
audiencias referidas a la reforma constitucional, y su posición no fue acompañada en el
dictamen de la comisión, por lo que su derecho a la defensa ha sido vulnerado[16].
El demandado, refutando ello, expresó que sí fueron convocados, y que los congresistas
no están sujetos a mandato imperativo, siendo inexistente la vulneración de un derecho
a la defensa[17].
Este Colegiado ha reconocido que el derecho a la defensa puede ejercerse en procesos
distintos a los judiciales, inclusive en los procedimientos parlamentarios de
responsabilidad constitucional, si se presenta una controversia de índole jurídica que
debe ser resuelta protegiendo los intereses de las personas.
Sin embargo, dentro del íter legislativo, la existencia de derecho a la defensa no puede
ser sustentada ni avalada. La idea de la defensa se centra en la capacidad de una de las
partes de sostener su posición dentro de un conflicto jurídico, a diferencia de lo que
sucede en un procedimiento legislativo, en el que no existe controversia jurídica, sino

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
más bien política. Prima facie, el conflicto parlamentario entre la mayoría y la minoría
tiene sus propios mecanismos políticos de autocomposición en la elaboración de las
leyes que no han sido infringida.
Es más, según el artículo 206 de la Constitución y el artículo 81, inciso a, del
Reglamento del Congreso, no se considera como elemento del procedimiento de
reforma constitucional, la intervención de los sectores involucrados dentro de la
comisión responsable de la modificación en el Congreso. Ello es así porque el
legislador no puede someterse a ningún grupo de presión de la población ni de los
medios de comunicación social, según el artículo 93 de la Constitución.
Ahora bien, las opiniones especializadas son importantes en un procedimiento de
reforma constitucional en el caso que expresen los intereses de un sector de la
población. En el caso concreto, habiendo intervenido diversas asociaciones relacionadas
con los gremios de pensionistas en los debates de la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso antes de la segunda votación del Pleno, no se detecta vicio
alguno en el procedimiento de elaboración de la Ley N° 28383.
Como constancia de ello, en la sesión conjunta de las Comisiones de Constitución y
Reglamento, y de Seguridad Social, del 29 de septiembre de 2004, precisamente para
tratar el tema de la reforma constitucional, se precisó lo siguiente:
“También contamos con la presencia de los ministros de Estado, el premier
Carlos Ferrero Costa; el ministro de Economía, Pedro Pablo Kuczynski; el
ministro de Trabajo, Javier Neves Mujica; y también con los representantes
de los pensionistas, el señor Jaime Cuadros Cáceres, presidente de la
Coordinadora Nacional de Defensa de los Derechos Pensionarios, de los
Decretos Leyes N° 19990 y 20530, Conadepen; el señor Hernán Espinoza
Segovia, presidente de la Central Nacional de Jubilados y Pensionistas del
Perú (Cenejupe), quienes han venido además acompañados el doctor Carlos
Blancas Bustamante, que es asesor legal de ambas coordinadoras, quienes en
nombre de los pensionistas van a poder exponer sus posiciones”[18].
Tal como se puede apreciar, incluso uno de los demandantes tuvo acceso al debate
congresal que se produjo para aprobar la norma impugnada. Se concluye, entonces, que
se escuchó la opinión de la sociedad civil interesada en la materia.
Por consiguiente, no ha existido afectación alguna del procedimiento de reforma
constitucional, de modo que tal actividad parlamentaria fue realizada dentro de los
límites formales constitucionalmente establecidos. En tal sentido, la demanda debe
declararse infundada respecto a la supuesta afectación del procedimiento previsto en el
artículo 206 de la Constitución.
§3. LOS LÍMITES MATERIALES DE LA REFORMA

CONSTITUCIONAL DEL RÉGIMEN PENSIONARIO
30. Según los demandantes, se han afectado derechos fundamentales a través de la

reforma pensionaria
Los accionantes aseveran que
“(...) el constituyente ha establecido el derecho fundamental de un grupo
determinado de personas pensionistas del D.L. 20530, para que se respeten
sus derechos adquiridos al amparo del referido Decreto Ley, de modo tal que

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
al legislador le es vedado restringirlos o negarlos, y estas condiciones no las

puede variar ni siquiera un nuevo régimen, con mayor razón, no podrá
hacerlo una norma cuyas disposiciones están referidas casualmente a
pensionistas de los regímenes mencionados”[19].
De esta forma, y tomando en consideración las consecuencias de esta proscripción, y su
configuración como límites materiales de la reforma constitucional, coligen que
“(...) pretender que una ley deje sin efecto el texto mismo de la propia
Constitución, máxime si la previsión constitucional afectada está dirigida a
reflejar límites materiales expresos, implica en sí mismo desconocer las
inherentes garantías que salen en su defensa referidas a la prelación
jerárquica y a la obligación jurisdiccional de velar por la prevalencia
constitucional previstas por los artículos 51 y 138 de la Constitución,
respectivamente”[20].
En conclusión,
“(...) es ilícita la reforma constitucional peyorativa, es decir, aquella que
disminuye o suprime los derechos fundamentales, y sólo es válida aquella
cuyo objeto es ampliar u optimizar los derechos fundamentales enunciados o
reconocer nuevos derechos fundamentales”[21].
Sin embargo, una aseveración tan categórica debe ser modulada por este Colegiado
según lo que ha venido señalando a través de otras sentencias y a partir de la propia
Constitución.
31. Según el demandado, los valores constitucionales se mantienen incólumes

Frente a lo argumentado por los demandantes, el demandado ha sostenido que los
límites materiales de la reforma no han sido quebrantados, toda vez que
“(...) no hay ninguna afectación a los principios y valores de la Constitución
invocados, propiamente los referidos al supuesto vaciamiento del Estado
social y democrático de derecho que inspira nuestro ordenamiento
constitucional y la afectación a derechos fundamentales. En esta materia,
debe señalarse que los derechos fundamentales se mantienen incólumes y
siguen estando allí para todos y cada uno de los señores beneficiarios del
régimen de pensiones del D.L. N° 20530; a nadie se le ha privado del
derecho, sólo que la nueva regulación ha dispuesto un tratamiento distinto
que sigue garantizando la prestación pensionaria de manera permanente y
que no es peor o mejor que el anterior”[22].
32. La existencia de una limitación de índole material

En términos generales, debe señalarse tajantemente que el Congreso tampoco puede
variar algunas cuestiones de fondo de la Constitución. A ellas se les denomina ‘límites
materiales’, e imposibilitan ejercer el poder constituyente derivado a los órganos
constituidos, con el fin de modificar las cláusulas que el texto fundamental ha
establecido como ‘intangibles’.
Para este Tribunal (parte del fundamento 74 de la Sentencia del Expediente N° 014-
2002-AI/TC), estos límites

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“(...) se refieren a los contenidos de la Constitución. Con ellos no se indica la

presencia de condicionamientos de tipo procedimental, sino algo mucho más
trascendente; esto es, la presencia de parámetros de identidad o esencia
constitucional, inmunes a toda posibilidad de reforma”.
Como se señalara supra, el poder de reforma es un poder constituido, limitado, que no
puede destruir la Constitución, y que tampoco puede vulnerar su esencia sin convertirse
ilegítimamente en soberano.
Esto constituye un límite implícito al poder revisor, ya que, aunque no se explique en
cláusulas de intangibilidad, el ‘contenido fundamental’ existe, y si éste llegara a
transgredirse, se produce el fraude constitucional, que consiste en convertir el poder
revisor en poder constituyente.
33. Los límites expresos e implícitos

Existen límites expresos y límites implícitos. A ambos se les considera principios
supremos del ordenamiento constitucional y son intangibles para el poder reformador
de la Constitución.
Este Colegiado, en el fundamento 76 de la Sentencia del Expediente N° 014-2002-
AI/TC, Caso Colegio de Abogados del Cusco, ya ha realizado claramente la distinción
entre ambos:
“i. Límites materiales expresos, llamados también cláusulas pétreas, son
aquéllos en los que la propia Constitución, expresamente, determina que
ciertos contenidos o principios nucleares del ordenamiento constitucional
están exceptuados de cualquier intento de reforma. Caso, por ejemplo, del
artículo 89° de la Constitución de Francia de 1958, el artículo 139° de la
Constitución italiana de 1947 o el artículo 119° de la Constitución
panameña; y, en el caso peruano, del artículo 183° de la Constitución de
1839, el artículo 142° de la Constitución de 1933.
ii. Límites materiales implícitos, son aquellos principios supremos de la
Constitución contenidos en la fórmula política del Estado y que no pueden
ser modificados, aun cuando la Constitución no diga nada sobre la
posibilidad o no de su reforma, ya que una modificación que los alcance
sencillamente implicaría la ‘destrucción’ de la Constitución. Tales son los
casos de los principios referidos a la dignidad del hombre, soberanía del
pueblo, Estado democrático de derecho, forma republicana de gobierno y, en
general, régimen político y forma de Estado”.
Dentro de los límites expresos, en el caso de las disposiciones de la Constitución de
1993 sobre la reforma constitucional, no se ha previsto específicamente ninguno. El
artículo 32 reconoce la potestad de someter a referéndum la reforma total de la
Constitución, pero, como límite expreso reconoce el impedimento de reducir o
restringir los derechos fundamentales. Dentro de los límites explícitos se encuentran las
cláusulas de intangibilidad, que constituyen límites absolutos, aunque existen también
límites relativos explícitos.
34. Las cláusulas de intangibilidad

Las cláusulas de intangibilidad permiten identificar el ‘contenido fundamental’ de la
Constitución, así como la interpretación fiel de este ordenamiento. Su finalidad básica

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
es fundar los ‘supuestos ideológicos y valorativos’ en los cuales descansa el sistema

constitucional. Esto es lo que nos permite identificar parte de esa regla de
reconocimiento, para determinar si los cambios son una mutación o una reforma de la
misma. Estas cláusulas se presentan como una norma garantizadora de un principio
frente a las violaciones posibles, por lo que se precisa el reforzamiento de tal núcleo
constitucional.
Pero los límites explícitos no se agotan en las cláusulas de intangibilidad, sino que a lo
largo del texto constitucional pueden estar consignados incluso en frases que se
encuentran en un contexto diferente, (los llamados límites de carácter relativo).
Lo que corresponde en el caso nacional es vincular el sentido de cada uno de los
dispositivos constitucionales con el ‘contenido fundamental’ de la Constitución, pues es
éste el que permite interpretar correctamente el reconocimiento de las normas en ella
contenidas.
35. La tipología de límites materiales

El carácter constitucional del Estado propicia la necesidad de contar con límites de
distinta naturaleza. El sistema de la Constitución no sólo debe permitir detectar un
núcleo irreformable en la misma, sino básicamente relativizar dicho límite mediante el
conocido procedimiento de ponderación. De inicio se debe establecer la necesidad de
contar con una cláusula de intangibilidad, para luego revisar los preceptos protegidos.
El Congreso de la República no puede hacer uso de la reforma constitucional para
variar el sistema democrático de gobierno, para sustituir el régimen ‘representativo’,
para modificar la Constitución económica o para alterar el principio de alternancia del
gobierno, a tenor de los artículos 1, 3, 43 y 58 de la Constitución.
Precisamente, para evitar que los órganos constituidos en ejercicio del poder
constituyente derivado que le ha sido acordado constitucionalmente, produzcan
cualquier modificación de esos principios sustanciales, estos han quedado fuera del
alcance del constituyente derivado. Los derechos fundamentales son consustanciales al
Estado social y democrático de derecho.
36. Los derechos fundamentales como límites a la reforma constitucional pensionaria

Los derechos fundamentales y otros principios constitucionales no pueden modificarse
sustancialmente, porque son los que le otorgan la calidad de Estado social y
democrático de derecho al Estado peruano. Para afrontar ello existen límites implícitos;
así, el artículo 32 in fine, de la Constitución, determina que no pueden someterse a
referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de las
personas.
Esta norma se erige como una verdadera cláusula de límite material para la potestad de
reforma parcial de la Constitución. Esta cuestión es cardinal para esclarecer si la
modificación de la Primera Disposición Final y Transitoria y del artículo 103 de la
Constitución vulneran el derecho a la pensión.
37. La proscripción de la supresión o disminución de derechos fundamentales

Un punto esencial en la limitación a la reforma constitucional material es la
determinación de cuándo estamos ante un derecho fundamental. Por lo tanto, tal como
se determinará infra, es necesario establecer, de un lado, qué carácter posee el derecho a

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
la pensión estipulado en el artículo 11 de la Constitución; y de otro, cuál es la verdadera

naturaleza normativa de la Primera Disposición Final y Transitoria, que es la que
finalmente se ha modificado. Por consiguiente, sólo comprobando que tal disposición
recoge un derecho fundamental o que su modificación afecta uno, se podrá afirmar que
la reforma constitucional realizada por el Congreso ha sobrepasado sus fronteras.
Al respecto, este Colegiado ha señalado, en el fundamento 97 de la Sentencia del
Expediente N° 014-2002-AI/TC, que
“(...) el segundo párrafo del artículo 32° de la Constitución, en la parte que
prevé que no se puede suprimir o disminuir derechos fundamentales,
establece un verdadero límite material, de carácter expreso, a la reforma
parcial de la Constitución, que no alude al procedimiento o a los requisitos
formales que deben observarse cada vez que se intente una reforma
constitucional, sino al contenido mismo de la reforma, esto es, a la materia
que ella pretenda incidir, que, como recuerda el tantas veces referido
segundo párrafo del artículo 32°, no puede suponer ni disminución ni
supresión de los derechos fundamentales”.
De hecho, todo cambio en los derechos fundamentales debe ubicarse dentro de una
tendencia evolutiva orientada a fortalecer, ampliar y mejorar la esfera de
autodeterminación y desarrollo en sociedad del individuo. Este principio implica que
los derechos fundamentales únicamente pueden reformarse para mejorar su situación
preexistente. Sin embargo, los derechos fundamentales no son absolutos; en su
desarrollo histórico y concreto se han generado conflictos jurídicos –reveladores de la
antinomia social sobre tal cuestión-, lo que puede acarrear la necesidad del cambio de
su estatuto.
A guisa de ejemplo, véase la historia de la oposición del derecho a la libertad sobre el
derecho a la propiedad en la época esclavista, o, más modernamente, del derecho al
acceso a la información pública sobre el carácter reservado de las comunicaciones de
las autoridades, o el de la intimidad sobre la libertad informática.
38. La correlación entre derechos fundamentales y dignidad humana

Los derechos fundamentales, incluso el derecho a la pensión, no tienen la calidad de
absolutos, más aún si en nuestro constitucionalismo histórico el derecho a la vida, a la
propiedad, a la libertad, entre otros, tampoco la han tenido. Por lo tanto, no obstante lo
mencionado en el artículo 32 in fine de la Constitución, el legislador es competente para
variar el contenido de los derechos fundamentales, siempre y cuando se respete las
condiciones generales consagradas en la Constitución y no se quebrante su ‘contenido
fundamental’. Así, en la Sentencia del Expediente N° 014-2002-AI/TC, este Colegiado
ha señalado que
“(...) una cosa, en efecto, es limitar o restringir el ejercicio de un derecho
constitucional, y otra, muy distinta, disminuirlo o suprimirlo. La limitación
de un derecho no comporta su disminución o supresión, sino sólo el
establecimiento de las condiciones dentro de las cuales deberá realizarse su
ejercicio. De allí que el Tribunal Constitucional haya sido enfático en señalar
que no se puede despojar de contenido a un derecho so pretexto de limitarlo
o, acaso, suprimirlo, pues la validez de tales limitaciones depende que ellas

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
respeten el contenido esencial de los derechos sobre los cuales se practica la

restricción”.
Teniendo en cuenta ello, se considera que el derecho fundamental a la pensión tiene
como principal sustento la dignidad humana, la cual se erige como legitimadora y
limitadora del poder público. Es decir, el principio y derecho de la dignidad del ser
humano, reconocido en los artículos 1 y 3 de la Constitución, se erige como un límite
concreto y primordial frente a cualquier tipo de reforma constitucional.
De otro lado, tomando en consideración que el artículo 44 de la Constitución reconoce
como un deber fundamental del Estado
“(...) promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nación”,
se debe reconocer el compromiso del Congreso para legislar lealmente sobre la base de
la equidad pensionaria, concepto que está íntimamente relacionado con el principio-
derecho antes enunciado. En este esquema, la idea de una dignidad pensionaria
“(...) implica una limitación jurídica del gobierno; es la antítesis del
gobierno arbitrario”[23].
En consecuencia, al resolver la presente causa, será incontrovertible que este Colegiado
utilice el principio de dignidad, incluso en su dimensión de derecho fundamental
aplicado a las pensiones, para determinar cómo se ha realizado la reforma
constitucional.
39. La imposibilidad de afectar el contenido esencial de los derechos fundamentales

Respecto al artículo 32 in fine de la Constitución, este Colegiado ha señalado, como
parte del fundamento 94 de la Sentencia del Expediente N° 014-2002-AI/TC, que
“(...) aunque la Constitución de 1993 no tenga una cláusula semejante a la
que existe en los ordenamientos de España o Alemania, por mandato de las
cuales se exige al legislador que respete el contenido esencial de los
derechos, es claro que se trata de un límite implícito, derivado de la
naturaleza constituida de la función legislativa, que, desde luego, en modo
alguno, puede equipararse a la que supuso el reconocimiento del derecho,
esto es, a la del Poder Constituyente”.
Si bien se ha precisado de manera nominal la existencia de dicho límite, este Colegiado,
para el presente caso, determinará con claridad si la reforma constitucional realizada
afecta, o no, el derecho fundamental a la pensión. En ese contexto, la restricción será
inconstitucional sólo si afecta directa y claramente su contenido esencial.
Es decir, la reforma será inconstitucional, desde el punto de vista material, si el
legislador como constituyente derivado, modifica el contenido esencial del derecho
fundamental a la pensión, siempre y cuando este hecho constituya un elemento
vulnerador de la dignidad de la persona humana, y termine, por lo tanto, desvirtuando la
eficacia de tal derecho.
40. La determinación de la supuesta afectación del contenido esencial del derecho

fundamental a la pensión
La existencia de tal supresión o disminución sólo podrá determinarse en el desarrollo de
la presente sentencia. Esto supone que, si del cotejo entre la actual prescripción de la
Primera Disposición Final y Transitoria y la pasada, se concluye la afectación al

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
derecho fundamental a la pensión, entonces este Colegiado deberá declarar fundadas las
demandas; caso contrario, infundadas.
La Primera Disposición Final y Transitoria, antes de la reforma constitucional, señalaba
que
“(...) los nuevos regímenes sociales obligatorios, que sobre materia de
pensiones de los trabajadores públicos, se establezcan, no afectan los
derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los
regímenes de los decretos leyes 19990 y 20530 y sus modificatorias”.
La Primera Disposición Final y Transitoria constitucional actualmente precisa lo
siguiente:
“Declárase cerrado definitivamente el régimen pensionario del Decreto Ley
N° 20530”.
A partir de la compulsación de ambas disposiciones y de la aplicación de un test de
razonabilidad a la nueva formulación constitucional, se determinará finalmente si el
derecho a la pensión ha sido conculcado. Para ello se utilizarán los principios de unidad
y eficacia integradora de la Constitución, los mismos que guardan directa relación con
los principios de la economía social de mercado que la rigen.
41. El reconocimiento de los derechos fundamentales de los pensionistas

Finalmente, es imprescindible que este Colegiado insista en la necesidad de una
protección objetiva y proporcional de los pensionistas, en su calidad de titulares de los
derechos fundamentales.
Debe enfatizarse que su situación particular dentro del constitucionalismo
contemporáneo impone a todo intérprete constitucional que su especial situación sea
reconocida plenamente.
Al respecto, este Tribunal considera pertinente reproducir el fundamento 21 del Voto
Razonado del juez Cançado Trindade en la Sentencia de Reparaciones de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Villagrán Morales y otros vs.
Guatemala, Caso de los ‘Niños de la Calle’, del 26 de mayo del 2001, en el cual se
expresó que
“(...) es difícil eludir la perturbadora indagación: si todos llegamos a este
mundo, y de él partimos, con igual fragilidad, de que da testimonio la
mortalidad, propia de la condición humana, ¿por qué nos victimamos unos a
los otros durante el tan breve caminar de nuestras vidas? (...) Un mundo que
se descuida de sus ancianos no tiene pasado; ya no participa de la herencia
de la humanidad. Un mundo que sólo conoce y valoriza el presente efímero
y fugaz (y por lo tanto desesperador) no inspira fe ni esperanza. Un mundo
que pretende ignorar la precariedad de la condición humana no inspira
confianza. Trátase de un mundo que ya perdió de vista la dimensión
temporal de la existencia humana. Trátase de un mundo que desconoce la
perspectiva intergeneracional, o sea, los deberes que cada uno tiene en
relación tanto con los que ya recorrieron el camino de sus vidas (nuestros
antepasados) como los que todavía están por hacerlo (nuestros
descendientes). Trátase de un mundo en que cada uno sobrevive en medio a
una completa desintegración espiritual. Trátase de un mundo que se ha

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
simplemente deshumanizado, y que hoy necesita con urgencia despertar para

los verdaderos valores”.
Consideramos, por ello, un imperativo constitucional el que a través de la presente
sentencia se configure objetiva y proporcionalmente el derecho a la pensión de aquellas
personas que trabajaron para el Estado y aportaron durante su vida laboral, con el objeto
de que, llegada su tercera edad, gocen razonablemente de una vida digna.
C. EL CONTENIDO SOCIAL DEL DERECHO A LA PENSIÓN
§1. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE

DERECHO, LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO Y
EL DERECHO A LA PENSIÓN
42. El reconocimiento del Estado social y democrático de derecho

El Tribunal Constitucional ha precisado que cuando el artículo 43 de la Constitución
reconoce que
“la República del Perú es democrática (...) y social”
configura al Estado peruano como un Estado social y democrático de derecho, tal como
lo ha reconocido este Colegiado en diversa jurisprudencia, entre la cual se puede citar el
fundamento 10 de la Sentencia del Expediente N° 0008-2003-AI/TC, Caso Más de cinco
mil ciudadanos, Sobre Decreto de Urgencia, y el fundamento 1 de la Sentencia del
Expediente 0048-2004-AI/TC, Caso José Miguel Morales Dasso, Sobre Ley de Regalía
Minera. La configuración de nuestro Estado como uno social y democrático de derecho
es el marco al cual debe ajustarse el desarrollo del derecho a la pensión.
Los principios jurídicos de supremacía constitucional y de fuerza normativa de la
Constitución impiden que tal reconocimiento sea concebido como un canon
interpretativo meramente político y, en tanto tal, carente de consecuencias jurídicas.
Por el contrario, en virtud del principio interpretativo de la unidad de la Constitución, la
condición ‘social’ del Estado se instituye, de un lado, como un criterio hermenéutico de
las cláusulas constitucionales y del ordenamiento jurídico, en general; y, de otro, como
una institución determinante del contenido esencial de los derechos fundamentales.
43. Las garantías sociales en favor del pensionista

Al referirse a la aplicación de las nuevas reglas pensionarias, el constituyente derivado,
en la reformada Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, se ha
remitido a
“razones de interés social”,
lo cual importa la relevancia de aplicar al derecho a la pensión los contenidos propios de
un Estado democrático y social de derecho.
Esta fórmula política es la concreción de una evolución histórica, representada por el
tránsito de un Estado liberal abstencionista y básicamente garantista de la autonomía
individual, a un Estado comprometido con la promoción del bienestar general, donde la
seguridad social aparece como una garantía institucional que otorga sostenibilidad al
derecho a la pensión. De esta manera, la visión netamente formal de los valores de

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
libertad e igualdad incorpora, en su substrato más íntimo, un contenido material

orientado hacia la real consolidación de la libertad pero con justicia social. Por tal razón,
la reforma, para que se considere constitucional, debe necesariamente contener una base
de justicia social, que no puede ser eludida.
En tal sentido, el Estado social y democrático de derecho no excluye, ni menos aún
desconoce, las garantías del libre desarrollo de la personalidad en los distintos ámbitos y
etapas de la vida, sean políticos, sociales, económicos o culturales. En el componente
mismo del derecho individual, se reconoce un deber social traducido en el compromiso
de coadyuvar a la real eficacia de aquellos factores mínimos que aseguran una vida
acorde con el principio de dignidad humana, y que se encuentran proyectados en el
conjunto de los valores superiores que la Constitución incorpora para el goce de todas
las personas.
Ello es así porque todos los pensionistas han contribuido con su trabajo a la creación de
la riqueza nacional, para que, al momento de la redistribución de la misma, tengan una
razonable participación, mediante el goce solidario de su derecho a la pensión, en base a
un sistema eficiente de seguridad social que les permita satisfacer sus necesidades
básicas dignamente.
44. El ámbito social de la reforma constitucional del derecho a la pensión

Sobre la base de la configuración político-constitucional del derecho a la pensión
estudiada, corresponde determinar cuál es su substrato económico-constitucional.
El artículo 58 de la Constitución reconoce que el orden económico se fundamenta en
una economía social de mercado, que no es sino la economía ejercida con
responsabilidad social y bajo el presupuesto de los valores constitucionales de libertad y
justicia social. En consecuencia, tal como este Tribunal declara, como parte del
fundamento 11 de la Sentencia del Expediente N° 0008-2003-AI/TC,
“(...) el Estado social y democrático de derecho no obvia los principios y
derechos básicos del Estado de derecho, tales como la libertad, la seguridad,
la propiedad privada y la igualdad ante la ley; antes bien, pretende conseguir
su mayor efectividad, dotándolos de una base y un contenido material, a
partir del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y
contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca. Así, no hay
posibilidad de materializar la libertad si su establecimiento y garantías
formales no van acompañados de unas condiciones existenciales mínimas
que hagan posible su ejercicio real”.
La economía social de mercado está caracterizada, fundamentalmente, por tres
elementos:
- ‘Bienestar social’, lo cual debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y
reparto justo del ingreso (remunerativo y pensionable).
- ‘Mercado libre’, el mismo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la
iniciativa privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la
demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y los monopolios.
- ‘Estado subsidiario y solidario’, que importa que se reconozca la existencia de una
‘cláusula general de mandato’ que obliga a la intervención del Estado cuando la
realidad socioeconómica se haya desvinculado, o peor aún, contravenga
directamente el bienestar social.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
En consecuencia, el contenido social de la Constitución económica no puede justificar,

en aras de cubrir altos montos pensionables de un número de personas objetivamente no
representativas de la comunidad adscrita al régimen del Decreto Ley N° 20530, que
exista un desembolso considerable y constante de recursos presupuestales que deberían
dirigirse tanto para reajustar las pensiones de los menos favorecidos, y así evitar
iniquidades también para el futuro del sistema pensionario, como para desarrollar
actividades estatales tendentes a la seguridad social.
Esta cuestión, por lo demás, está prevista, de acuerdo al criterio de progresividad, por la
Segunda Disposición Final y Transitoria de la Constitución:
“(...) el Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las
pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que
éste destine para tales efectos, y a las posibilidades de la economía
nacional”.
Así pues, no es posible olvidar que si la economía social implica, entre otros factores,
una racionalización del gasto público en la legislación social en favor de los más
desamparados (ancianos, enfermos, niños y minusválidos, como en cierta forma lo
reconoce el artículo 4 de la Constitución), no será facultad, sino deber del Estado,
remover todos los obstáculos jurídico-constitucionales que impiden efectivizar dichas
medidas. Éste es el sentido que hace de la reforma constitucional del sistema
pensionario un mandato constituyente fundado en el modelo económico constitucional.
45. El reconocimiento de los principios sociales que sustentan el derecho a la pensión

En el caso planteado, ninguna de las partes toman distancia de los criterios esbozados;
por el contrario, coinciden con ellos. Sucede, sin embargo, que mientras los
demandantes consideran que las disposiciones constitucionales existentes antes de la
reforma, resultaban en mayor grado compatibles con los principios y valores del Estado
social y democrático de derecho que las disposiciones vigentes luego de ella, el
Congreso de la República opina lo contrario.
Dicho de otro modo, los demandantes consideran que estamos ante una reforma
peyorativa, pues la seguridad social, prevista en el artículo l0 de la Constitución, y, de
modo más concreto, el derecho a la pensión, reconocido por el artículo 11 de la Carta
Fundamental, han sido disminuidos en su contenido esencial. Todo ello, a decir de los
demandantes, revela un quebrantamiento del límite material al poder de reforma
constitucional, previsto en el último párrafo del artículo 32 de la Constitución. Sin
embargo, como ya se ha establecido, la cuestión constitucional no es que el derecho a la
pensión sea un derecho absoluto, sino que, siendo un derecho relativo, la reforma
constitucional que lo modifique no infrinja su contenido esencial, y; en todo caso, que
dicha intervención del poder constituyente instituido a través de la reforma
constitucional, esté implementada razonablemente por el Congreso.
Así las cosas, la decisión que adopte el Tribunal Constitucional debe tener como
soporte los principios fundamentales que inspiran la interpretación de los derechos
fundamentales comprometidos en el presente caso, y la escrupulosa ponderación de la
capacidad económica de la nación.
46. El principio-derecho de la dignidad humana respecto a la pensión

El artículo 1 de la Constitución establece que

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin

supremo de la sociedad y del Estado”.
La dignidad humana, tal como se ha precisado supra, es el presupuesto jurídico de la
existencia de todos los derechos fundamentales. La persona humana no puede ser
concebida como un medio, sino como un fin en sí mismo; de allí que su defensa
constituya el fin supremo que debe inspirar todos los actos estatales, en particular, y los
de la sociedad, en general.
Siendo así, la persona humana es el soporte del orden político y la paz social, de ahí que
“(...) requiere una especial tutela por parte del Ordenamiento jurídico,
tendente a garantizar el respeto a la dignidad de la persona humana y (...) su
efectiva vigencia”[24].
El Tribunal Constitucional, como parte del fundamento 161 de la Sentencia del
Expediente N° 0010-2002-AI/TC, Caso Marcelino Tineo Silva, Sobre los Decretos
Leyes de Terrorismo, ha señalado que la dignidad humana se configura como
“(...) un minimum inalienable que todo ordenamiento debe respetar, defender
y promover”.
La seguridad social y el derecho a la pensión son elementos esenciales que configuran
el mínimo existencial necesario para garantizar una vida no sólo plena en su faz formal
o existencial, sino también en su dimensión sustancial o material; o, en otras palabras,
para garantizar una vida digna.
Por tal razón, una pensión constitucionalmente protegida sólo será aquella que se
sustente en el principio de dignidad de la persona humana. De tal forma, pues, se infiere
la existencia de un derecho a la dignidad pensionaria.
47. El principio-derecho de igualdad respecto a la pensión

La igualdad, prevista en el artículo 2 inciso 2 de la Constitución, además de ser un
derecho fundamental, es también un principio rector tanto de la organización del Estado
social y democrático de derecho, como de la actuación de los poderes públicos.
La aplicación del principio de igualdad no excluye el tratamiento diferenciado. Es decir,
no se vulnerará dicho principio cuando se establezca una diferencia de trato fundada en
bases objetivas y razonables.
Este Colegiado ha remarcado en su jurisprudencia, entre la que se puede citar el
fundamento 11 de la Sentencia de los Expedientes N° 0001-2003-AI y 0003-2003-AI,
Caso Colegio de Notarios de Lima, Callao y Arequipa, Sobre Inscripción Registral de
Inmuebles, y el fundamento 15 de la Sentencia del Expediente N° 0008-2003-AI, que
“(...) el principio de igualdad en el Estado constitucional exige del legislador
una vinculación negativa o abstencionista y otra positiva o interventora. La
vinculación negativa está referida a la ya consolidada jurisprudencia de este
Colegiado respecto de la exigencia de ‘tratar igual a los que son iguales’ y
‘distinto a los que son distintos’, de forma tal que la ley, como regla general,
tenga una vocación necesaria por la generalidad y la abstracción, quedando
proscrita la posibilidad de que el Estado, a través del legislador, pueda ser
generador de factores discriminatorios de cualquier índole. Sin embargo,
enfocar la interpretación del derecho a la igualdad desde una faz
estrictamente liberal, supondría reducir la protección constitucional del
principio de igualdad a un contenido meramente formal, razón por la cual es

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
deber de este Colegiado, de los poderes públicos y de la colectividad en

general, dotar de sustancia al principio de igualdad reconocido en la
Constitución. En tal sentido, debe reconocerse también una vinculación
positiva del legislador a los derechos fundamentales, de forma tal que la ley
esté llamada a revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo,
a reponer las condiciones de igualdad de las que la realidad social pudiera
estarse desvinculando, en desmedro de las aspiraciones constitucionales”.
Desde tal perspectiva, en la evaluación de la constitucionalidad de las leyes
impugnadas, este Tribunal deberá apreciar si el legislador pretende corregir, con
medidas razonables y proporcionales, situaciones sociales de desigualdad, o si, acaso,
las medidas dictadas han sido consecuencia de nuevas situaciones discriminatorias. El
criterio de evaluación para ello será el del beneficio de todas las personas que reciben
pensión, y no exclusivamente el de los que están adscritos al régimen pensionario del
Decreto Ley N° 20530.
Sobre el particular, debe tenerse presente que, en la medida que el régimen pensionario
de dicha norma especial fue creado por el legislador ordinario de facto, pero
incorporado en la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución de 1993 -y
en el pasado, por la Octava Disposición General y Transitoria de la Constitución de
1979-, tiene la calidad de derecho de configuración legal.
Debe enfatizarse que el constituyente derivado goza de un margen más o menos amplio
de discreción para configurar las nuevas posiciones subjetivas exigibles en materia de
seguridad social. No obstante, el respeto al principio de igualdad se constituye como un
límite a dicha competencia, debido a su condición de universalidad, propia del sistema
de seguridad social, conforme a lo señalado por el artículo 10 de la Constitución;
asimismo, el constituyente debe respetar los principios de solidaridad y progresividad,
subyacentes en todo sistema de seguridad social que provee un derecho a la pensión con
equidad.
48. El principio de solidaridad respecto a la pensión

Este principio, derivado directamente de la cláusula de Estado social y democrático de
derecho prevista en el artículo 43 de la Constitución, implica el compromiso directo de
cada persona con los fines sociales del Estado, de manera tal que a nadie resulte ajena la
vocación por priorizar las nuevas medidas pensionarias que eleven la calidad de vida de
la mayoría de los pensionistas, así como la de acabar los privilegios pensionarios que
contravengan un orden constitucional solidario.
En tal sentido, conforme ha señalado este Tribunal en el fundamento 16 de la Sentencia
del Expediente N° 2945-2003-AA, Caso Azanca Alhelí Meza García, Sobre Paciente de
VIH/SIDA,
“(...) la solidaridad implica la creación de un nexo ético y común que vincula
a quienes integran una sociedad política. Expresa una orientación normativa
dirigida a la exaltación de los sentimientos que impulsan a los hombres a
prestarse ayuda mutua, haciéndoles sentir que la sociedad no es algo externo
sino consustancial”. Por ello, al principio de solidaridad son inherentes, de
un lado, “el deber de todos los integrantes de una colectividad de aportar con
su actividad a la consecución del fin común”, y de otro, “el deber del núcleo
dirigencial de la colectividad política de redistribuir adecuadamente los

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
beneficios aportados por sus integrantes; ello sin mengua de la

responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para alcanzar los fines
sociales”.
Nuestra Constitución Política recoge en sus normas disposiciones referidas a la
solidaridad, estatuyendo que es deber primordial del Estado promover el bienestar
general fundamentado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la
Nación (artículo 44); que la economía social de mercado es en sí misma la superación
de la visión reduccionista de las relaciones entre los hombres como intercambio de
cosas (artículo 58); y que la educación prepara para la vida y el trabajo y fomenta la
solidaridad (artículo 14).
Este Tribunal, en el fundamento 14 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 0011-
2002-AI, Caso Ángel Guillermo Herrera Otiniano, Sobre Constitución del Comité
Especial Multisectorial de Reestructuración de la Caja de Beneficios y Seguridad Social
del Pescador, ha resaltado la especial vinculación existente entre la seguridad social y el
principio in comento:
“Es de reconocerse el fuerte contenido axiológico de la seguridad social,
cuyo principio de solidaridad genera que los aportes de los trabajadores
activos sirvan de sustento a los retirados mediante los cobros mensuales de
las pensiones. En este caso, el rol que compete al Estado en la promoción del
ejercicio del instituto no puede ser subestimado ni mucho menos
desconocido”.
Por tal razón, dentro del universo de los titulares del derecho a la pensión del régimen
pensionario del Decreto Ley N° 20530, es plenamente constitucional que estén
vinculados por el principio de solidaridad, correspondiente a un Estado social y
democrático de derecho, lo cual supone la asunción de los fines comunitaristas de la
seguridad social y el derecho a la pensión, en el marco de los artículos 10 y 11 de la
Constitución.
49. El principio de progresividad respecto a la pensión

Es indudable que la efectividad plena de los derechos económicos, sociales y culturales
en general, no podrá lograrse en un breve periodo de tiempo.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, ha
precisado, en su Observación General Nº 3, que ello no implica desconocer que dicho
principio
“(...) debe interpretarse a la luz del objetivo general (...) que es establecer
claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena
efectividad de los derechos de que se trata. Éste impone así una obligación
de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese
objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo
en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los
recursos de que se disponga”[25].
El principio de progresividad implica que, dentro de las diversas opciones que el
legislador tiene para regular el ejercicio de dichos derechos,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“(...) los poderes políticos tienen en principio vedado elegir supuestos de

reglamentación irrazonable y, además, elegir supuestos de reglamentación
que importen un retroceso en la situación de goce de los derechos
económicos , sociales culturales vigentes”[26].
Esta disposición internacional, si bien no constituye un mandato vinculante para el
Estado, dado su carácter de derecho débil -soft law-, permite interpretar
razonablemente, a la luz del principio del paralelismo jurídico de las formas, que el
principio de progresividad no es absoluto.
Debe tenerse presente, por otro lado, que se trata de un principio netamente objetivo y
no subjetivo, motivo por el cual la reforma cuestionada, que impacta sobre un grupo de
pensionistas no representativos cuantitativamente en materia de seguridad social, no es
inconstitucional per se. Si la reducción objetiva y proporcional de las pensiones de la
minoría se ha previsto en línea de equidad con el propio derecho a una pensión de
acuerdo con el principio de dignidad humana de la mayoría, el principio de
progresividad no estará afectado.
Por ello, no se vulnera tal principio cuando se busca la justicia e igualdad entre los
pensionistas al amparo de una idea democrática de justicia común. No se puede
beneficiar a un grupo minoritario de pensionistas en detrimento de la mayoría de ellos.
50. El principio de equilibrio presupuestal respecto a la pensión

Constitucionalmente se ha previsto, como parte del artículo 78, que todo presupuesto
del Estado debe contar con un equilibrio financiero que permita que la progresividad
antes enunciada sea real y no ficticia, respecto a un grupo limitado de personas, como
ocurre con los beneficiarios del régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530. Por
ello, cuando en el artículo 87 de la Carta Magna se prescribe que se fomenta y garantiza
el ahorro, se está condicionando incluso la actividad del propio Estado, puesto que no
se trata de un ahorro simplemente particular, según un análisis microeconómico, sino
también de uno que, a través de los instrumentos macroeconómicos, redunde en el
presupuesto público.
Es decir, el Estado debe, al momento de sufragar los costes del pago de una pensión,
observar el principio del equilibrio en su presupuesto. Este Colegiado, en el fundamento
7.d de la Sentencia del Expediente N° 0004-2004-CC, Caso Poder Judicial, Sobre
Postulación del Presupuesto Público, ha sostenido que un fin de esta actividad
presupuestal es
“(...) interpretar, a través de los programas de obras, servicios y cometidos, el
sentido de la noción bien común”.
Respecto al punto antes desarrollado, el Congreso de la República, entre otras
consideraciones, ha acudido a razones de orden económico para justificar la aprobación
de la reforma constitucional cuestionada. Así, ha precisado que
“(...) una de las características que ha acompañado este régimen durante toda
su existencia es el déficit, dado que las aportaciones de los trabajadores
nunca han sido suficientes para sostener los beneficios que el pensionista y
sus sobrevivientes perciben; lo que ha conllevado a recurrir a los recursos
públicos para financiar los beneficios otorgados”[27].

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Es pertinente enfatizar, entonces, que las consideraciones de tipo económico no resultan

impertinentes en sí mismas para sustentar la elaboración de leyes, sean éstas ordinarias
o de reforma constitucional.
De otro lado, el tema del ahorro público es uno de los que más incidencia ha tenido para
decidir la reforma constitucional. En cuanto a ello, en la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución ya reformada se ha señalado que
“(...) el ahorro presupuestal que provenga de la aplicación de nuevas reglas
pensionarias será destinado a incrementar las pensiones más bajas, conforme
a ley... Las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios
actuales, así como los nuevos regímenes pensionarios que se establezcan en
el futuro, deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera (...)”.
En efecto, en tanto la Constitución trasciende su connotación de norma de organización
política para sentar las bases mínimas indispensables de convivencia social identificada
con el principio de dignidad humana, los criterios fundados en el orden constitucional
económico y en los principios que lo informan, no pueden ser tachados como
impertinentes para justificar, cuando menos en parte, la modificación del ordenamiento
constitucional.
§2. EL DERECHO A LA PENSIÓN COMO

MANIFESTACIÓN DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
51. Según un demandante, se ha afectado la intangibilidad de la seguridad social

Para uno de los demandantes, la seguridad social posee
“(...) tres aspectos fundamentales: la liberación de la necesidad como
objetivo general; la garantía de seguridad económica a todos los miembros
de la comunidad para el acceso a una vida digna; y la amplitud de
instrumentos aplicables a este fin, con preferencia por los seguros sociales y
la asistencia social”[28].
Es decir, no considera posible que se le reconozca un ámbito reducido, o que se termine
afectando su contenido esencial, tal como habría sucedido con la reforma
constitucional.
Es así como llega a afirmar que
“(...) la citada norma no está respetando los derechos adquiridos de los
cesantes y jubilados, toda vez que, tal como se desprende del espíritu de las
normas pensionarias y de la propia Constitución, la misma está orientada a la
protección de la persona humana como sujeto de derecho a una vida digna,
que le permita cubrir posteriormente a su muerte la orfandad de la familia
y/o la de su cónyuge supérstite”[29].
52. Según el demandado, no existe afectación a la seguridad social

De manera genérica, el demandado ha señalado que no existe afectación a la seguridad
social en el procedimiento de reforma constitucional realizado, precisando que

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“(...) se requiere garantizar la existencia de prestaciones y de fondos que las

provean para el curso de los próximos años, lo que sólo puede concretarse a
través de una administración que pondere las necesidades de los actuales y
futuros beneficiarios y los recursos con que se cuenta para el logro de sus
fines. Éste es uno de los fundamentos de la reforma constitucional al
proteger la subsistencia del sistema, de tal forma que la reforma es parte del
desarrollo de la Seguridad Social en su conjunto; no hacerlo significa poner
en riesgo todo el Sistema de Pensiones en el Perú”[30].
Tal afirmación se encuentra en conexión directa con el hecho de que la seguridad social
aparece constitucionalmente con el sustento del derecho a la pensión, tal como
corresponde, ahora, explicar.
53. La pensión y la seguridad social constitucionalmente reconocidas

El artículo 10 de la Constitución reconoce
“(...) el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social,
para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la
elevación de su calidad de vida”.
Sobre el particular, y de modo más concreto, el artículo 11 de la Constitución, estipula
que
“(...) el Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a
pensiones, a través de entidades públicas, privados o mixtas”.
Así, el derecho a la seguridad social se instituye como una garantía institucional del
derecho a la pensión, al posibilitar su vigencia según los parámetros correspondientes a
un Estado social y democrático de derecho.
Pero, ¿qué es en estricto una garantía institucional?
Es una fórmula constitucional que permite asegurar una especial salvaguarda de ciertas
instituciones. Es decir,
“(...) no es un derecho fundamental en sentido auténtico, pero significa una
protección constitucional contra la supresión legislativa, según es
característico de la garantía institucional”[31].
De esta forma, la seguridad social está prevista en la Constitución como la garantía
institucional del derecho a la pensión.
54. La seguridad social como garantía institucional

La seguridad social es la garantía institucional que expresa por excelencia la función
social del Estado. Se concreta en un complejo normativo estructurado -por imperio del
artículo 10 de la Constitución- al amparo de la ‘doctrina de la contingencia’ y la calidad
de vida; por ello, requiere de la presencia de un supuesto fáctico al que acompaña una
presunción de estado de necesidad (cese en el empleo, viudez, orfandad, invalidez,
entre otras) que condiciona el otorgamiento de una prestación pecuniaria y/o asistencial,
regida por los principios de progresividad, universalidad y solidaridad, y fundada en la
exigencia no sólo del mantenimiento, sino en ‘la elevación de la calidad de vida’.
En otras palabras, como ha expresado este Tribunal en el fundamento 14 de la Sentencia
del Expediente N° 0011-2002-AI/TC,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“(...) la seguridad social (...) es un sistema institucionalizado de prestaciones

individualizadas, basado en la prevención del riesgo y en la redistribución de
recursos, con el único propósito de coadyuvar en la calidad y el proyecto de
vida de la comunidad”.
Esta ineludible vinculación de la seguridad social con el principio de dignidad se expresa
en un sistema institucionalizado, imprescindible para la defensa de diversos principios
constitucionales, lo que permite reconocerla como una garantía institucional.
El Tribunal Constitucional español, en criterio aplicable al contexto constitucional
peruano, mutatis mutandis, ha señalado en el fundamento 3 de la Sentencia 37/1994, que
la seguridad social es una garantía institucional
“(...) cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios
constitucionales estableciendo un núcleo o reducto indisponible por el
legislador (...), de tal suerte que ha de ser preservado en términos
reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en
cada tiempo y lugar”.
En consecuencia, como garantía institucional que la Constitución reconoce, la seguridad
social está blindada contra una reforma legislativa -incluso constitucional- que la anule o
la vacíe de contenido.
55. Configuración de la seguridad social

Toda garantía institucional, como la seguridad social, para poder operar directamente, a
diferencia de un derecho fundamental clásico, requiere de configuración legal. Es decir,
la ley constituye fuente normativa vital para delimitar su contenido protegido.
Para este Colegiado, dicho contenido se encuentra conformado fundamentalmente por
los siguientes aspectos: En primer lugar, por las disposiciones legales que establecen las
condiciones de pertenencia a un determinado régimen de seguridad social, lo cual no
significa que sea irreformable, sino que su reforma requeriría de una mayor carga de
consenso en cuanto a su necesidad, oportunidad y proporcionalidad. En segundo lugar,
por las disposiciones legales que establecen las condiciones para la obtención de un
derecho subjetivo a una determinada prestación. En tercer lugar, por el principio de
solidaridad, explicado supra, que es portador de la justicia redistributiva subyacente en
todo sistema de seguridad social.
56. Las obligaciones estatales respecto a la pensión a partir de su consideración como

derecho social
Toda política pública nace de obligaciones objetivas concretas que tienen como
finalidad primordial el resguardo de derechos tomando como base el respeto a la
dignidad de la persona, y que, en el caso de la ejecución presupuestal para fines
sociales, no debe considerarse como un gasto sino como una inversión social.
Por esta razón,
“(...) sostener que los derechos sociales se reducen a un vínculo de
responsabilidad política entre el constituyente y el legislador, no solo es una
ingenuidad en cuanto a la existencia de dicho vínculo, sino también una
distorsión evidente en cuanto al sentido y coherencia que debe mantener la
Constitución”[32].

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Por ello, el derecho a la pensión constituye una manifestación –no única por cierto- de la
garantía institucional de la seguridad social. Por lo tanto, como lo ha sostenido también
este Tribunal, los derechos fundamentales prestacionales no pueden ser considerados
como simples emanaciones de normas programáticas, si con ello pretende describírseles
como atributos diferidos carentes de toda exigibilidad en el plano jurisdiccional, pues
justamente su mínima satisfacción representa una garantía indispensable para la real
vigencia de otros derechos fundamentales, y, en última instancia, para la defensa misma
de la persona humana y el respeto de su dignidad. En esta línea, el derecho a la pensión
debe asumir todas las cualidades provenientes de su naturaleza social.
Entonces, no es ilógico que en el fundamento 11 de la Sentencia del Expediente N°
2945-2003-AA/TC este Colegiado haya expresado que
“(...) de este modo [por ejemplo] sin educación, salud y calidad de vida
digna en general, mal podría hablarse de libertad e igualdad social, lo que
hace que tanto el legislador como la administración de justicia deban pensar
en el reconocimiento de los mismos en forma conjunta e interdependiente
(...) En puridad, todos los derechos humanos constituyen un complejo
integral único e indivisible, en el que los diferentes derechos se encuentran
necesariamente interrelacionados y son interdependientes entre sí”.
Consecuentemente, en el Estado social y democrático de derecho, la ratio fundamentalis
no es privativa de los derechos de defensa, es decir, de aquellos cuya vigencia se
encuentra garantizada con una conducta estatal abstencionista, sino que es compartida
también por los derechos de prestación social que reclaman del Estado una intervención
concreta, dinámica y eficiente, a efectos de asegurar las condiciones mínimas para una
vida acorde con el principio de dignidad humana.
Atendiendo ello, la reforma constitucional pensionaria del régimen del Decreto Ley N°
20530 resulta plenamente constitucional, en la medida que procura asegurar un eficiente
sistema de seguridad social y un derecho a la pensión justo.
§3. LA JUSTICIA COMO SUBSTRATO DEL DERECHO A

LA PENSIÓN
57. Según los demandantes, el nuevo régimen pensionario no se sustenta en el valor de

la justicia
Uno de los demandantes sostiene que
“(...) la afectación de esos derechos sociales individuales o subjetivos
implica, coetánea e inseparablemente, la vulneración del principio del Estado
Social de Derecho, el mismo que forma parte de la ‘fórmula política’ de la
Constitución y, en tanto tal, ajena a al competencia del legislador ordinario
para la reforma constitucional”[33].
58. Según el demandado, la reforma era necesaria por razón de justicia

En efecto, el demandado alega que
“(...) el objetivo principal del sistema pensionario es que todos tengan acceso
a una pensión y que ésta ascienda a un monto razonable dado que la
existencia del sistema no se limita al derecho de los trabajadores a ser

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
pensionistas sino también se refiere a la razonabilidad en el monto percibido.

Cuando las altas pensiones de unos impiden a otros alcanzar pensiones
razonables se está contrariando el principio fundamental de existencia del
sistema pensionario del Estado, por lo tanto, estas normas debían reformarse
o modificarse”. Entonces, “era necesario restablecer el tratamiento
igualitario de los regímenes pensionarios, toda vez que existe una manifiesta
iniquidad que se evidencia en las diferencias existentes entre el régimen del
D.L. N° 20530 y otros regímenes que dependen, en mayor o menor medida,
de recursos públicos provenientes de los impuestos que pagan todos los
peruanos”[34].
Evidentemente, asevera que sólo a través de la reforma de la Constitución, el sistema
pensionario cumpliría finalmente los fines que siempre ha estado destinado a cumplir.
59. La justicia distributiva como elemento inherente a la equidad

Se ha mencionado supra que el principio de solidaridad se encuentra particularmente
identificado con el sistema de seguridad social, pues el aporte de los trabajadores
activos sirve de sustento al otorgamiento de las pensiones de los trabajadores retirados.
Sin embargo, ésta no debe ser sino una de las diversas manifestaciones que dicho
principio debe proyectar al interior del sistema.
En efecto, si bien es cierto que la variedad de los regímenes pensionarios existentes en
nuestra legislación impide que exista un tratamiento objetivamente uniforme para todas
las personas pertenecientes al sistema de seguridad social (aunque, por el principio de
igualdad la legislación debe procurar que tienda a unificarse), también lo es que,
constitucionalmente, sí se puede establecer una homologación interna. Esto, desde
luego, no implica que todos los pensionistas de determinado régimen sean titulares de
un monto de pensión único, pues éste depende, entre otros factores, del aporte
individual que cada persona efectúa al sistema, pero exige que no exista una distancia
marcadamente inequitativa entre dichos montos, que esté desprovista de razonabilidad y
proporcionalidad.
60. La equidad en términos económicos

Según un informe presentado por la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio
de Trabajo y Promoción Social y el Ministerio de Economía y Finanzas, la pensión más
alta del régimen del Decreto Ley N° 20530 es veintiséis veces mayor que la más
baja[35]. Obviamente, la ausencia de equidad al interior del régimen es manifiesta.
Este Tribunal, en un pronunciamiento anterior, ha declarado que el referido régimen
previsional es un sistema inherentemente desfinanciado, pues, en la mayoría de casos,
los aportes que los pensionistas han realizado durante sus años de actividad son
claramente insuficientes para financiar los beneficios que perciben (ver Gráfico N° 1).
GRÁFICO N° 1
Costo Anual del Decreto Ley N° 20530 y pensionistas
(Hasta finales del año 2003)

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Costo del Decreto Ley N° 20530. Incluye municipalidades,

FONAFE, organismos autónomos y contingencias por
distorsión de planillas del Estado.
Fuente : ONP / MEF

Elaboración : DGAES-MEF
En los fundamentos 31 y 32 de la Sentencia de los Expedientes N° 0001-2004-AI/TC y

0002-2004-AI/TC, Caso Más de cinco mil ciudadanos, Sobre Fondo para la Asistencia
Previsional, este Colegiado ha señalado lo siguiente:
“En efecto, durante 24 años (julio de 1979 a julio de 2003), la tasa de aporte
al régimen del D.L. N° 20530 fue de 6% (sólo recientemente, a partir del
mes de agosto de 2003, fue incrementada a 13%), factor que, obviamente,
determina su inviabilidad, más aún si se toma en cuenta que fue en el año
1982 en que entró en vigencia la Ley N° 23495 que, en desarrollo de la
Octava Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979,
permitió la nivelación progresiva e ilimitada de las pensiones con las
remuneraciones de los trabajadores del sector público de las respectivas
categorías.
De acuerdo a la información enviada por el Ministerio de Economía y
Finanzas a solicitud de este Tribunal Constitucional, respecto de la relación
de los altos funcionarios beneficiarios del Decreto Ley N° 20530, el informe
‘Marco Macroeconómico Multianual 2004-2006 revisado’ publicado en el
Diario Oficial El Peruano el 31 de agosto de 2003), y a la información de
conocimiento público proporcionada por el mismo Ministerio, publicada en
www.proyecto20530.gob.pe, ‘[s]e estima que, bajo condiciones optimistas,
el valor de los aportes al sistema entre 1974 y 2003 apenas alcanza US$
10,147 millones, en comparación con los US$ 36,950 millones que fueron
pagados en el mismo período. A futuro, se estima que sólo se recaudarán
US$ 149 millones en aportes, mientras que se tendrán que pagar pensiones
por US$ 24,564 millones.
Debido al reducido valor de los aportes, las pensiones del DL 20530 deben
ser financiadas a través de recursos públicos, provenientes de los impuestos
que pagamos todos los peruanos. Así, el costo del DL 20530 representa el
17% de los ingresos tributarios del Gobierno Central y el 81% de la
inversión pública. En tal sentido, recursos que podrían destinarse a sectores
prioritarios como la salud, la educación y la infraestructura básica, deben ser

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
destinados al pago de pensiones de 290 mil pensionistas, que apenas

representan el 2.5% de la PEA del país...
El costo anual para el Estado del régimen del DL 20530 asciende a S/ 5,206
millones. Este monto es financiado en gran medida a través de los impuestos,
tasas y arbitrios pagados por la ciudadanía y es destinado a financiar los
beneficios de 295 mil pensionistas de este sistema... Se estima que -para que
una persona se jubile con una pensión equivalente al 100% de su sueldo, que
luego sea transferida en su totalidad a su viuda de manera vitalicia, con sólo
treinta años de servicios- se requeriría una tasa de aportes de equilibrio de,
por lo menos, 38%, para que no requiera subsidio del Estado. Más aún si se
considera que, al no existir edad mínima de jubilación y sólo requisitos de
lapso de tiempo y de aportación en los cuales se incluye hasta los años de
estudio para acceder a pensión nivelable, normalmente los pensionistas se
han jubilado a una edad muy temprana, lo que tiende a alargar el período de
pago de pensión’”.
61. La limitación constitucional de la nivelación pensionaria

Luego de efectuada la reforma, la Primera Disposición Final y Transitoria enuncia
ahora lo siguiente:
“Por razones de interés social, las nuevas reglas pensionarias establecidas
por ley se aplicarán inmediatamente a los trabajadores y pensionistas de los
regímenes pensionarios a cargo del Estado, según corresponda. No se podrá
prever en ellas la nivelación de las pensiones con las remuneraciones, ni la
reducción del importe de las pensiones que sean inferiores a una Unidad
Impositiva Tributaria... Las modificaciones que se introduzcan en los
regímenes pensionarios actuales, así como los nuevos regímenes
pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse por los criterios
de... no nivelación”.
Corresponde, entonces, precisar qué se entiende por nivelación y qué concepto de
equidad subyace a este enunciado normativo, a la luz del carácter social del derecho a la
pensión.
Debe señalarse, además, que según la Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución reformada,
“(...) la ley dispondrá la aplicación progresiva de topes a las pensiones que
excedan de una Unidad Impositiva Tributaria”.
62. La contraposición de argumentos respecto a la nivelación de pensiones

Este tema está en correspondencia directa con el principio de solidaridad antes
mencionado. Los demandantes han tratado de argumentar la existencia de una
afectación a través de la reforma constitucional. Uno de ellos afirma que
“(...) la Nivelación de Pensiones como hecho jurídico, tuvo un solo momento
de configuración y a la vez su norma de creación posee un supuesto de
hecho normativo ya cumplido pues, por un lado, la referida configuración
del derecho se da a la entrada en vigencia de la Octava Disposición Final y
Transitoria de la Constitución Política de 1979 y, por otro, el cumplimiento
del supuesto de hecho normativo se dio cuando los beneficiarios del

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Régimen del Decreto Ley N° 20530 cumplieron con los requisitos para
acceder a la Nivelación de Pensiones, esto es: a) Ser miembro del Decreto
Ley N° 20530, y: b) Tener más de 20 años de servicios al Estado, situaciones
éstas que antes de entrada en vigencia la Ley de Reforma Constitucional N°
28389... ya se había consolidado totalmente para aquellos trabajadores y
pensionistas que cumplieron -según cada caso- con laborar 20 o más años a
favor del Estado y en consecuencia para ellos no existen ‘hechos aun no
cumplidos’”[36].
Otro defiende el impedimento de nivelación prescrito por la nueva Primera Disposición
Final y Transitoria, al señalar que
“(...) la prohibición de nivelar las pensiones se encuentra dada de manera
amplia y general, es decir, para todos los pensionistas, sin distinguir su
capacidad adquisitiva, los años de servicio, la edad, etc., entonces,
encontramos que la regla técnica de identificación de una adecuada
aplicación del principio de igualdad se rompe, ya que la ley propugna tratar
igual a los desiguales, es decir, sin tomar en consideración las diferencias
objetivas existentes entre los mismos”[37].
A su turno, el demandado sostiene que
“(...) la reforma constitucional ha sustituido la nivelación por la regla general
de incremento que se aplica para otros pensionistas, tanto en el régimen del
Decreto Ley N° 20530 para quienes tienen derecho a pensión no nivelable
como en el régimen del Decreto Ley N° 19990. Se trata entonces de un
cambio en el mecanismo de ajuste de la pensión, que en la demanda se
califica como perjudicial no por razones estrictamente jurídicas, sino por
razones de experiencia práctica, pues ha permitido a un grupo de
pensionistas acceder a altas pensiones”[38].
63. La evolución del régimen previsional del Decreto Ley N° 20530

A fin de determinar el verdadero carácter de la nivelación, es necesario revisar su
evolución histórica como prescripción integrante del Decreto Ley N° 20530, y el
régimen pensionario en él estatuido.
Sobre este tema, este Colegiado tuvo oportunidad de pronunciarse con ocasión de la
Sentencia del Expediente N° 0189-2002-AA/TC, Carlos Maldonado Duarte, Sobre
Pensión Nivelable. En tal sentido, se expuso en los fundamentos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 11,
que
- “La Ley de Goces de 1850 constituyó el estatuto pensionario de los servidores
públicos hasta el 11 de julio de 1962, fecha en que se promulgó el Decreto Supremo
que introdujo adiciones a la Ley N° 13724 -Ley del Seguro Social del Empleado-
que dispuso, entre otros aspectos, que quedaban incorporados en el Seguro de
Pensiones creado por dicha Ley, los empleados públicos nombrados con
posterioridad a esa fecha. Con esta Ley, además de unificarse el régimen
pensionario de los empleados particulares y públicos, virtualmente se cerró el
régimen de la Ley de Goces de 1850, manteniendo ésta su vigencia sólo para
aquellos servidores públicos nombrados hasta el 11 de julio de 1962, adscritos a
dicho régimen pensionario, salvo aquellos que hubieran optado por el nuevo”.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
- Por su parte, y respecto del Decreto Ley N° 20530, que éste “fue expedido con el
objeto, de un lado, de perfeccionar el régimen de cesantía, jubilación y montepío -
Ley de Goces-, y, de otro, de asegurar debidamente el reconocimiento del derecho
de los interesados y el cautelamiento del patrimonio fiscal. Por ello, la propia
norma, en su artículo 4º, establece que es un régimen de pensiones de carácter
cerrado. No obstante, en diversas ocasiones fue abierto por ley; una de ellas... por la
Ley Nº 24366, publicada el 21 de noviembre de 1985”, con lo que “aún cuando el
régimen creado por este Decreto Ley, inicialmente era cerrado, a través de
diferentes Leyes se ha ampliado su alcance. Así por ejemplo, mediante el Decreto
Ley Nº 22150, de 25 de abril de 1978, que fuera Ley de la Carrera Diplomática, se
permitió que los diplomáticos se incorporasen, sin excepción, en dicho régimen. Del
mismo modo, con la Ley Nº 24029, de 12 de diciembre de 1984, se incorpora al
profesorado al régimen del Decreto Ley Nº 20530, precisándose en el reglamento,
aprobado por el Decreto Supremo Nº 019-90-ED, que dicha incorporación
correspondía a los que ingresaron al servicio oficial como nombrados o contratados,
hasta el 31 de diciembre de 1980; igualmente, mediante la Ley Nº 24366, publicada
el 21 de noviembre de 1985, se abre el sistema para todos aquellos que al 24 de
febrero de 1974 (fecha de dación del Decreto Ley Nº 20530) contaban con 7 o más
años de servicios y continuaban haciéndolo de manera ininterrumpida. Luego, de
igual forma, mediante Ley Nº 25273, de 16 de julio de 1990, se incorporó al
régimen del propio Decreto Ley Nº 20530 a los servidores comprendidos en la ‘Ley
de Goces’ de 1850 y que a la fecha (16 de julio de 1990) se encontrasen laborando,
sin solución de continuidad, en las empresas estatales de derecho público o
privado”. Igualmente se hizo referencia en su oportunidad a que “el sistema
pensionario creado por el Decreto Ley Nº 20530 está abierto por la Ley Orgánica
del Poder Judicial a favor de los magistrados que cumplan diez años de servicios”.
- En ese mismo orden de ideas, quedó establecido que “la Ley N° 25066 del 25 de
junio de 1989 establece en su artículo 27° que los funcionarios y servidores públicos
que hubiesen estado laborando para el Estado en condición de nombrados o
contratados a la fecha de la dación del Decreto Ley N° 20530, están facultados para
quedar comprendidos en el régimen de pensiones de dicho Decreto Ley, siempre
que, a la fecha de su entrada en vigencia se encontrasen prestando servicios al
Estado dentro de los alcances de la Ley N° 11377 y del Decreto Legislativo N° 276.
Se agrega que el aporte correspondiente al Fondo de Pensiones, se determinará
previa deducción de pensiones de lo efectuado al régimen del Decreto Ley N°
19990, como lo establece la Sétima Disposición Transitoria del mismo”, mientras
que “con la creación de la Caja de Pensiones del Seguro Social del Empleado (Ley
N.º 13724) y la emisión del Decreto Supremo de fecha 12 de julio de 1962, se
dispuso que los servidores públicos comprendidos en el régimen de la Ley N.º
11377 obligatoriamente quedarían adscritos a la Caja de Pensiones del Seguro
Social del Empleado. En consecuencia, el 12 de julio de 1962 se cierra el acceso al
régimen de cesantía, jubilación y montepío (pensión nivelable), ya que los que
iniciaron sus servicios a partir de dicha fecha, pertenecen, necesariamente, a la Caja
de Pensiones del Seguro Social del Empleado, y los que iniciaron sus servicios con
anterioridad a dicha fecha quedarán adscritos a la Ley de Goces”.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
- Por su parte, “el artículo 1° de la mencionada Ley N° 24366, del 21 de noviembre

de 1985, al declarar que "Los funcionarios y servidores públicos que a la fecha de la
dación del Decreto Ley Nº 20530, contaban con siete o más años de servicios, están
facultados para quedar comprendidos en el régimen de pensiones del Estado,
establecido por dicho Decreto Ley, siempre que hubieran venido trabajando
ininterrumpidamente al servicio del Estado", abre una nueva vía de acceso al
régimen del Decreto Ley N° 20530”.
- Finalmente, y en lo que respecta al reconocimiento del tiempo de servicios “debe
tenerse en cuenta, además, que se debe laborar para el Estado la jornada mínima de
trabajo, y que a aquellos servidores con título universitario, optado en el país o en el
extranjero, que hubieren incorporado a su patrimonio derechos adquiridos
provenientes del artículo 41° del Decreto Ley N° 20530 o de las Leyes N° 24156 o
25171, normas ya derogadas, se les computa de abono hasta cuatro (4) años de
formación profesional, después de quince años de servicios efectivos en caso de
hombres y doce y medio en caso de mujeres. Este abono se agrega con posterioridad
al requisito de los años efectivamente servidos al Estado y no con anterioridad, es
decir, no se agrega al inicio de su relación laboral con el Estado, haciendo una
errónea sumatoria retroactiva, sino como el propio artículo 41° del Decreto Ley N°
20530 lo establecía, se abona después de cumplir los quince o doce y medio años
según sea el caso. En el pasado, y sobre la base de antecedentes jurisprudenciales,
se aplicó en algunos casos esa sumatoria retroactiva, que el Tribunal Constitucional,
a partir de esta fecha y para el futuro, descarta”.
Éste es, pues, un breve resumen de la legislación histórica del régimen previsional del
Decreto Ley N° 20530, así como de las modificaciones sucesivas de que fue objeto, y
que en algunas oportunidades desvirtuaron el régimen inicial y extendieron sus alcances
a situaciones anteriormente no previstas en él. También queda claro que la nivelación
pensionaria no es una condición intrínseca del Decreto Ley N° 20530, sino que fue
agregada con posterioridad a su creación.
Se puede apreciar, también, que los pensionistas sujetos al Decreto Ley N° 20530 se
encuentran, incluso, en una situación más favorecida que la de un grupo humano tan
vulnerable como los mineros en el país. Justamente, la Ley N° 25009, Ley de jubilación
de trabajadores mineros, señala en su artículo 1 que
“(...) los trabajadores que laboren en minas subterráneas o los que realicen
labores directamente extractivas en las minas a tajo abierto tienen derecho a
percibir pensión de jubilación a los cuarenticinco (45) y cincuenta (50) años
de edad, respectivamente (...)”,
situación que demuestra palmariamente la inequidad del Decreto Ley N° 20530, en el
cual inclusive un trabajador puede jubilarse antes de los cuarenta años. Evidentemente,
los trabajadores sujetos a la Ley N° 25009 están sometidos a un régimen pensionario
más gravoso y inequitativo que el previsto en el Decreto Ley N° 20530.
64. La nivelación pensionaria como concreción de una inequidad pensionaria

El sistema de nivelación previsto en el régimen del Decreto Ley N° 20530 es el
elemento fundamental que ha permitido ensanchar las diferencias entre las pensiones de
este régimen, convirtiendo a cada pensionista, en base a la regla de la justicia
conmutativa, en una célula aislada del sistema y dependiente de una condición externa,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
harto ventajosa para él, pero inequitativa para el resto: la remuneración del trabajador
activo en el puesto en que cesó el pensionista. Dicha nivelación sólo podría pervivir
basándose en la justicia distributiva, como manifestación concreta del principio de
solidaridad, de manera tal que determinado quantum de las pensiones más altas del
régimen, pueda aumentar las más bajas.
Indudablemente, tal opción implica una regresión en el caso de los titulares más
beneficiados (los menos), pero en modo alguno podría considerarse que el principio de
progresividad se encuentre comprometido, pues significa un avance para los más
perjudicados (la mayoría). Esto configura una parte del contenido no esencial del
derecho fundamental a la pensión, según como se explica infra.
La aplicación del principio de utilidad a la articulación de instituciones sociales permite
afirmar que
“(...) no hay en principio razón alguna para que las mayores ganancias de
algunos no puedan compensar las menores pérdidas de los otros... Desde el
punto de vista de la utilidad, el carácter estricto de las nociones de justicia de
sentido común tiene cierta utilidad”[39].
Como se ha manifestado precedentemente, el concepto de progresividad es uno
netamente objetivo, motivo por el cual el análisis de las eventuales regresiones que en
materia de seguridad social realice el Estado, debe hacerse considerando a un grupo de
pensionistas no representativos de la situación que afronta el Estado en dicha materia.
Pero, tampoco pueden desconocerse, como lo haría una interpretación utilitarista del
bien común, más bien propia del Estado liberal, los derechos pensionarios de la minoría
beneficiada; por cuanto ella accedió a dichas pensiones no por voluntad individual, sino
por mandato del legislador. En consecuencia, cualquier modificación a dicho régimen
privilegiado de pensiones sólo puede ser promovido invocando el principio de
solidaridad, en el que no se anula el derecho de la minoría, sino que se le redimensiona
limitadamente.
65. La nivelación pensionaria como abuso del derecho

Sobre la base del artículo 103 de la Constitución, según el cual no se
“(...) ampara el abuso del derecho (...)”,
cuando los pensionistas pretenden que se mantenga un sistema de reajuste pensionario
sobre la base de una nivelación, no están buscando otra cosa que utilizar
ventajosamente su derecho a la pensión, con el propósito de asimilarlo al sistema
remunerativo bajo una cuestionable fórmula de ‘cédula viva’.
Este Colegiado no puede ni debe avalar intento alguno de abuso en el ejercicio del
derecho a la pensión.
66. La solidaridad como sustento del derecho a la pensión

El valor de la solidaridad se encuentra en el cimiento mismo de los derechos
fundamentales, y cumple una función inspiradora de la organización social. Tiene su
ámbito de actuación propio que explica derechos como los referidos al medio ambiente,
así como a los derechos económicos, sociales y culturales. En la sentencia dictada en el
Expediente N° 2945-2003-AA/TC, este Colegiado declara que
“(...) de manera que los derechos sociales deben interpretarse como
verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
busca revalorar la eficacia jurídica de los mandatos constitucionales y, por

ende, la vigencia de la Constitución. Así, en algunos casos han sido
planteados incluso como deberes de solidaridad que involucran no solo
obligaciones del Estado, sino de toda la sociedad”.
En el marco del Estado social y democrático de derecho, el principio de solidaridad
comporta el reconocimiento del ‘otro’, frente a la posición utilitarista de la búsqueda
egoísta del beneficio exclusivo y excluyente, que mina las bases de la fraternidad y la
unidad de la comunidad políticamente organizada.
En torno a ello, se acota que
“(...) el sentido más profundo del principio democrático radica en que el
sujeto no reclama libertad sólo para sí, sino para los demás; el ‘yo’ quiere
que también el ‘tú’ sea libre, porque ve en él su igual”[40].
En el caso, la ley de reforma impugnada no somete el derecho a la pensión a un
concepto de bien común, pues, al ser ambos bienes constitucionales, deben realizarse y
optimizarse en el conjunto de valores -tales como la igualdad y la solidaridad- e
instituciones objetivas del Estado social y democrático de derecho.
El reconocimiento de la solidaridad supone que
“(...) este tipo de derechos choca, para su eficacia plena, con la barrera de la
escasez”. La solución que se dé a este problema, es de vital importancia en la
medida que “de esta forma se evitará la crisis del Estado social, que se
genera por demandas excesivas de titulares de este derecho y, por el déficit
económico, que alcanza a la crisis fiscal del Estado, producido por su
financiación”[41].
67. Justicia e igualdad en la pensión

El derecho a la pensión se funda también en el valor de igualdad, que tiene como
objetivo la protección de un colectivo concreto, el de los pensionistas, que por
determinadas razones de edad, sexo o situaciones sociales, físicas, económicas, se
encuentra en una situación de desventaja que es necesario compensar en el marco del
Estado social y democrático de Derecho configurado por nuestra Constitución.
El derecho a la pensión, como expresión del valor de igualdad, utiliza la técnica de la
equiparación desde el punto de vista de los objetivos, y de la diferenciación, desde el
punto de vista de los medios empleados; es decir, de tratar desigualmente a los
desiguales, en base a un test de la razonabilidad. Tiene por finalidad equiparar al resto
de personas que no están incluidas y no son titulares de este derecho.
68. La pensión como medida de ‘igualación positiva’

El Estado social y democrático de derecho promueve el trato diferenciado de un
determinado grupo social, otorgándoles ventajas, incentivos o tratamientos más
favorables. Esto es lo que en la doctrina constitucional se conoce como discriminación
positiva o acción positiva -affirmative action-. Su finalidad no es otra que compensar
jurídicamente a los pensionistas de menores ingresos, así como a sus viudas y
huérfanos. La reforma constitucional procura que dichos grupos puedan superar la
inferioridad real en la que se encuentran con acciones concretas del Estado.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
No obstante, no se puede negar que es también un deber del Estado social y

democrático de derecho promover en los colectivos sociales la igualdad individual entre
sus miembros. Es que la Constitución no sólo reconoce a la igualdad en sentido formal,
sino también material; motivo por el cual la reforma constitucional parte de reconocer
que la igualdad material se identifica con asuntos pensionarios; es decir, con una justa
distribución de los bienes sociales y materiales y, sobre todo, con la posibilidad de
contar con las mismas oportunidades para conseguirlos. De ahí que sea una exigencia
del Estado social y democrático de derecho corregir las desigualdades pensionarias
hasta propiciar la igualdad objetiva y proporcional. Por ello, es constitucionalmente
legítimo que el Estado, a través de medidas de igualación positiva, propenda a la
igualdad material entre las personas.
69. Las consecuencias de este reconocimiento

Por el modo como se encuentra configurada la seguridad social y el derecho a la
pensión, en la actualidad coexisten varios sistemas que procuran el ejercicio adecuado
de tal derecho. Esto es lo que constitucionalmente se reconoce como régimen especial.
Sin embargo, su tratamiento también está concurrentemente regido por los principios de
justicia e igualdad.
En el sector público existen básicamente dos regímenes claramente establecidos. Uno es
el del Decreto Ley N° 20530, y otro el del Decreto Ley N° 19990. Con las
modificaciones constitucionales realizadas, las desigualdades entre ambos se aminoran.
Empero, si es el mismo derecho el que subsume ambos regímenes, el Estado debe
procurar la asimilación de ambos sistemas, según las consideraciones expuestas.
El artículo 11 de la Constitución reconoce la existencia de un sistema privado y otro
mixto. Por lo que atañe al primero, es necesario que las reglas desiguales con respecto a
los sistemas públicos se homologuen en cuanto a sus objetivos básicos: libre acceso y
retiro, así como una pensión digna. Las políticas gubernamentales tienen tal desafío,
sobre todo después del reconocimiento de la Superintendencia de Banca, Seguros y de
las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.
Al respecto, los demandantes han señalado que la reforma constitucional
“(...) sólo se les da la opción entre afiliarse al Sistema Nacional de Pensiones
o al Sistema Privado de Administradoras de Fondos de Pensiones,
efectuándose así violación al principio de igualdad ante la ley y no
discriminación, entre otras garantías”[42].
Debe recordarse que toda política pública nace de obligaciones objetivas concretas que
tienen como finalidad primordial el resguardo de derechos tomando como base el
respeto a la dignidad de la persona, y que en el caso de la ejecución presupuestal para
fines sociales, esta no debe considerarse como un gasto, sino como una inversión social.
D. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO A LA

PENSIÓN
§1. LA PENSIÓN COMO DERECHO HUMANO, DERECHO

FUNDAMENTAL O DERECHO CONSTITUCIONAL

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
70. Según los demandantes, la seguridad social es un derecho humano

Los accionantes consideran que la seguridad social y la pensión deben ser consideradas
como verdaderos derechos humanos; así, aducen que
“(...) la seguridad social es considerada no sólo un componente esencial de
los Sistemas de Protección Social Integral de la persona humana, sino un
derecho humano fundamental. Así lo reconocen varios instrumentos
internacionales sobre derechos humanos, los mismos que han sido
formalmente ratificados por el Perú”[43].
71. El sentido de la pensión como derecho humano

Los derechos humanos son la expresión jurídica de un conjunto de facultades y
libertades humanas que encarnan las necesidades y aspiraciones de todo ser humano,
con el fin de realizar una vida digna, racional y justa. Es decir que, con independencia
de las circunstancias sociales y de las diferencias accidentales entre las personas, los
derechos humanos son bienes que portan todos los seres humanos por su condición de
tales.
Por ello, regulan la legitimidad de los sistemas políticos y de los ordenamientos
jurídicos. La noción de derechos humanos en sí misma está sujeta de manera
permanente a la tentación de manipularla. El Tribunal Constitucional, como supremo
intérprete de la Constitución, considera conveniente realizar una aproximación al tema
desde la dogmática constitucional que permita su comprensión.
Sobre ellos es posible predicar que son tributarios de los principios de universalidad,
imprescriptibilidad, irrenunciabilidad e inalienabilidad, inviolabilidad, eficacia,
trascendencia, interdependencia y complementariedad, igualdad, progresividad e
irreversibilidad y corresponsabilidad. Estos principios deben integrarse a la concepción
de derechos fundamentales planteados en la Constitución, que a su vez son resultado de
las exigencias de los valores que coexisten en una sociedad política organizada, cuya
plasmación normativa se encuentra en el derecho positivo. Mas, esta formulación
constitucional no puede ser entendida restrictivamente como una positivización
formalista de los derechos humanos, sino con el criterio de la inclusión de los
instrumentos normativos de positivización, así como de las técnicas de su protección y
garantía.
72. El derecho a la pensión: de derechos humanos a derechos fundamentales

La necesidad de la delimitación conceptual de los derechos fundamentales, con relación
a otras categorías como los derechos humanos, es de suma importancia dada la función
que cumplen dentro del Estado social y democrático de Derecho. El intérprete
constitucional se encuentra obligado a participar de la tarea siempre abierta de
profundizar en el estatuto jurídico y las garantías que comprenden los derechos
fundamentales, que debe conjugarse con el consiguiente esfuerzo práctico para
contribuir a su definitiva implantación.
Podemos partir por definir los derechos fundamentales como bienes susceptibles de
protección que permiten a la persona la posibilidad de desarrollar sus potencialidades
en la sociedad. Esta noción tiene como contenido vinculante presupuestos éticos y

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
componentes jurídicos que se desenvuelven en clave histórica. Éste es el sentido

correcto en el cual debe concebirse el derecho a la pensión.
En atención a ello, los derechos fundamentales, como objetivo de autonomía moral,
sirven para
“(...) designar los derechos humanos positivados a nivel interno, en tanto que
la fórmula derechos humanos es la más usual en el plano de las
declaraciones y convenciones internacionales”[44].
La pensión también se plasma como exigencia de la dignidad humana, y por ello se
encuentra garantizada normativamente. Los derechos fundamentales, como
instituciones reconocidas por la Constitución, vinculan la actuación de los poderes
públicos, orientan las políticas públicas y en general la labor del Estado -eficacia
vertical-, e irradian las relaciones inter privatos -eficacia horizontal-.
En esencia, se supone que son derechos fundamentales
“(...) aquellos que pueden valer como anteriores y superiores al Estado,
aquellos que el Estado no otorgue con arreglo a sus leyes, sino que reconoce
y protege como dados antes que él, y en los que sólo cabe penetrar en una
cuantía mensurable en principio, y sólo dentro de un procedimiento
regulado”[45].
De esta forma, el Tribunal Constitucional considera necesario configurar la naturaleza
de los derechos fundamentales, que encerrando en sí mismos una aspiración, deben ser
percibidos por los seres humanos como una experiencia concreta de la vida cotidiana,
para lo cual se deben garantizar condiciones objetivas para su pleno goce y ejercicio.
73. La naturaleza del derecho fundamental a la pensión

La definición de la pensión como derecho fundamental, y no como derecho humano,
nos permite abordar su naturaleza como derecho incorporado al ordenamiento
constitucional. Su positivización dará lugar a la formación de una regla jurídica,
conforme a la cual su formulación normativa se regirá por el principio de validez de
nuestro ordenamiento constitucional.
El artículo 11 de la Constitución no tiene la naturaleza de una norma jurídica
tradicional, pues se trata de una disposición de textura abierta que consagra un derecho
fundamental; en esa medida hace referencia a un contenido esencial
constitucionalmente protegido, el cual tiene como substrato el resto de bienes y valores
constitucionales; pero, a su vez, alude a una serie de garantías que no conforman su
contenido irreductible, pero que son constitucionalmente protegidas y sujetas a
desarrollo legislativo -en función a determinados criterios y límites-, dada su naturaleza
de derecho de configuración legal.
74. La pensión como derecho fundamental a la ‘procura existencial’

Los demandantes, respecto a la prohibición de nivelación de las pensiones con las
remuneraciones, señalan que
“(...) esta prohibición equivale a vaciar de contenido el derecho pensionario
nivelable reconocido por la Primera Disposición Final y Transitoria, por ser
esta la característica propia y singular del régimen previsional del D.L.
20530”[46].

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Este Colegiado considera que la garantía prescrita en el texto de la Primera Disposición

Final y Transitoria anterior a la Ley de Reforma N° 28889, carece de la dimensión
axiológico–objetiva de los derechos fundamentales. A diferencia de los artículos 10 y
11 de la Constitución, con mandatos de derechos fundamentales, la Primera
Disposición Final y Transitoria sólo aparece como una fórmula de protección de bienes
jurídicos, que goza de reconocimiento constitucional, pero que no puede reputarse
como protectora de derecho fundamental, lo cual acarrea diferentes consecuencias
jurídicas, según se revisará infra.
El derecho fundamental a la pensión tiene la naturaleza de derecho social -de contenido
económico-. Surgido históricamente en el tránsito del Estado liberal al Estado social de
Derecho, impone a los poderes públicos la obligación de proporcionar las prestaciones
adecuadas a las personas en función a criterios y requisitos determinados
legislativamente, para subvenir sus necesidades vitales y satisfacer los estándares de la
‘procura existencial’. De esta forma se supera la visión tradicional que suponía
distintos niveles de protección entre los derechos civiles, políticos, sociales y
económicos, atendiendo al principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales y
a que cada uno formaba un complejo de obligaciones de respeto y protección -
negativas- y de garantía y promoción -positivas- por parte del Estado.
75. El triple contenido del derecho fundamental a la pensión

Frente a la clásica dualidad de contenidos de los derechos fundamentales, se impone
como conveniente utilizar una nueva estructura, compuesta por tres elementos
diferenciados.
Así,
“(...) en cuanto integrantes del contenido constitucionalmente protegido,
cabría distinguir, de un lado, un contenido no esencial, esto es, claudicante
ante los límites proporcionados que el legislador establezca a fin de proteger
otros derechos o bienes constitucionalmente garantizados, y, de otra parte, el
contenido esencial, absolutamente intangible para el legislador; y,
extramuros del contenido constitucionalmente protegido, un contenido
adicional formado por aquellas facultades y derechos concretos que el
legislador quiera crear impulsado por el mandato genérico de asegurar la
plena eficacia de los derechos fundamentales”[47].
Independientemente de la configuración del contenido esencial, que recién será
desarrollada infra (fundamento 107), y que será la base para el control de los límites
materiales de las reformas constitucionales, debe irse delineando la naturaleza de los
contenidos no esenciales y de los contenidos adicionales, fórmulas ambas de expresión
del contenido accidental del derecho fundamental a la pensión.
El contenido no esencial está compuesto por los topes y los reajustes pensionarios
(como puede ser la nivelación). Sólo adquirirá relieve si reconoce otros bienes o
derechos fundamentales en juego, como el derecho a la pensión de los que no
pertenecen al régimen del Decreto Ley N° 20530 (artículo 11 de la Constitución) así
como la protección de la seguridad social de todos los peruanos (artículo 10 de la
Constitución). Asimismo, debe posibilitar la existencia de un bienestar general
sustentado en un principio de justicia (artículo 44 de la Constitución).

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
La presencia de un contenido adicional guarda relación directa con el tema de los

beneficiarios derivados del derecho fundamental a la pensión, es decir, con las
personas favorecidas con la pensión de un titular fallecido, según se revisará infra. Por
lo tanto, la pensión que corresponde recibir a viudas y a huérfanos es parte constitutiva
del contenido adicional del derecho a la pensión, dado que permite que el derecho a la
pensión tenga efectividad real.
76. El derecho fundamental a la pensión y la búsqueda de una digna calidad de vida

Este derecho es una concreción del derecho a la vida, en su sentido material, en
atención al principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales y al telos
constitucional orientado a la protección de la dignidad de la persona humana,
consagrado en el artículo 1 de la Constitución Política, en los siguientes términos:
“(...) la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado”.
De esta forma, nuestro texto constitucional consagra la promoción de una digna calidad
de vida entre sus ciudadanos como un auténtico deber jurídico, lo que comporta al
mismo tiempo una definida opción en favor de un modelo cualitativo de Estado que
encuentre en la persona humana su presupuesto ontológico, de expreso rechazo a una
forma de mero desarrollo social y económico cuantitativo.
Es de esta forma como el derecho fundamental a la pensión permite alcanzar el
desarrollo de la dignidad de los pensionistas. De ello se deriva su carácter de derecho
fundamental específico, que supera las posiciones liberales que no aceptan un concepto
de igualdad como diferenciación, pero que tampoco supone privilegios medievales que
tengan por objeto un trato diferenciado estático a determinado colectivo para conseguir
y mantener la desigualdad.
En la definición del contenido de este derecho fundamental es factor gravitante el
esfuerzo económico que el proceso pensionario exige de los poderes públicos y de la
capacidad presupuestaria.
77. El derecho fundamental a la pensión y el reconocimiento constitucional a la

pertenencia a un régimen pensionario
La reforma constitucional no degrada la jerarquía normativa del derecho fundamental a
la pensión, puesto que su contenido esencial se mantiene irreductible y sujeto a las
garantías de protección procesal en la vía constitucional, propias de este derecho. No se
produce una pérdida de su carácter de derecho fundamental, ni la supresión del mismo,
en la medida que el constituyente continúa brindando la cobertura constitucional a su
contenido esencial (tema que será desarrollado infra), reservando al legislador ordinario
la competencia de configurar y desarrollar el contenido no esencial y adicional del
referido derecho.
Por ello, en el presente proceso de inconstitucionalidad, para ejercer un control de
constitucionalidad acorde con las instituciones consagradas por la Constitución, este
Tribunal, en cumplimiento de su función de supremo intérprete de la Constitución,
considera necesario enfatizar que esta actividad legislativa de regulación o restricción
está siempre sometida a la limitación del contenido esencial del derecho fundamental,
porque cuando éste queda sometido a restricciones que lo hacen impracticable y lo
despojan de protección constitucional, se produce un supuesto de vaciamiento, que es

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
prohibido por nuestra Constitución, aspecto coherente con los límites a la reforma
constitucional.
El texto de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución contiene un
supuesto de legitimidad por el sujeto. El legislador ordinario no determina el contenido
esencial del derecho fundamental a la pensión; ello corresponderá a la voluntad
constituyente instituida en el proceso de reforma constitucional.
78. Con la reforma constitucional no se ha producido la ‘desfundamentalización’ del

derecho a la pensión
La Primera Disposición Final y Transitoria reformada expresa lo siguiente:
“(...) las nuevas reglas pensionarias establecidas por ley se aplicarán
inmediatamente a los trabajadores y pensionistas de los regímenes
pensionarios a cargo del Estado, según corresponda”.
Antes la norma señalaba que
“(...) los nuevos regímenes sociales obligatorios, que sobre materia de
pensiones de los trabajadores públicos se establezcan, no afectan los
derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los
regímenes de los decretos leyes 19990 y 20530 y sus modificatorias”.
Comparando ambas normas, uno de los demandantes concluye que existe una
“(...) ‘desconstitucionalización’ o ‘desfundamentalización’ de los derechos a
la seguridad social configurados en dicho régimen legal... En tal virtud, una
materia que se encontraba vedada a la obra del legislador ordinario, es ahora
‘legalizada’, operándose una degradación de su jerarquía normativa, que
supone dejar totalmente en manos del legislador ordinario la regulación del
derecho pensionario del régimen antes mencionado... La conversión de un
derecho constitucional en un derecho de origen legal, privándolo por
consiguiente del rango normativo y de los especiales mecanismos de
protección procesal propios de esa categoría de derechos, no puede
presentarse como una mera modificación de un derecho fundamental sino
como la supresión del mismo, operación ésta vedada al poder de reforma
constitucional del órgano legislativo”[48].
Este argumento ha sido reformulado por otro de los recurrentes cuando expresa que
“(...) no resulta factible aplicar a raja tabla y de manera retroactiva, las
nuevas reglas sobre la nivelación u homologación de las pensiones,
efectuándose así reducción a las mismas, toda vez que tal homologación se
concedió casi al universo de pensionistas del DL N° 20530 con anterioridad
a la vigencia de la norma, por el carácter sui generis de las leyes de
excepción”[49].
Es conveniente dejar sentadas algunas cuestiones elementales, a partir de los conceptos
reseñados respecto a los derechos fundamentales y derechos constitucionales. No
compartimos lo señalado por los demandantes cuando afirman que se ha producido la
‘desfundamentalización’ del derecho a la pensión y la seguridad social, en lo que se
refiere a la nivelación de las pensiones de jubilación. La nivelación no es un elemento
configurador del contenido esencial del derecho fundamental a la pensión. La pensión,
luego de la reforma constitucional, en ningún momento ha dejado de ser considerada

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
como un derecho fundamental, por lo que deben ser declaradas infundadas en este
extremo las demandas planteadas.
§2. LA TITULARIDAD DEL DERECHO FUNDAMENTAL

A LA PENSIÓN
79. La titularidad de los derechos fundamentales

Los demandantes esgrimen que los derechos fundamentales se caracterizan por su
universalismo, precisando que pueden ser protegidos sin relación o comunicación
propia con ningún contexto. Apoyándose en ello, abstraen la titularidad de la seguridad
social -en el caso del derecho a la pensión- del ordenamiento constitucional, afirmando
que es un derecho moral de valor universal, descontextualización que prescinde de las
formas históricas y lo desvincula de las instituciones sociales concretas, así como del
ámbito cultural, que forman la dimensión objetiva de los derechos fundamentales.
Este Tribunal considera que no se puede realizar una afirmación sobre el principio de
universalidad de manera abstracta; los derechos están siempre presentes en la historia
de la cultura e interactúan con los valores que le dan sustento, entre ellos la dignidad
humana, la libertad, la igualdad, la solidaridad y la estabilidad presupuestaria.
El principio de la universalidad no supone absolutismo. Esta realización debe
desplegarse dentro de un Estado que garantice la democracia como forma de
organización del poder y los derechos de la persona humana. Sólo así se justifica
plenamente la historicidad y la variabilidad de algunas pretensiones morales que
fundamenten derechos, concreciones a las cuales debe atender el legislador.
80. La pensión como derecho universal

Los derechos fundamentales, en tanto racionales y válidos para todos los seres
humanos, pero situados en un contexto histórico o social determinado, deben formar
parte del sistema de valores protegidos por la Constitución y, en esa medida, estar
sujetos al desarrollo constituyente y positivo que haga el legislador en la delimitación
de su contenido accidental. Sólo así se ratifica la dimensión constitucional de esta
materia, y el carácter de derecho fundamental de la pensión.
Ello no significa concebir los derechos fundamentales como una cuestión doméstica e
interna de los Estados, ya que ello supondría plantear un concepto absoluto de
soberanía estatuida como un conjunto de potestades, pero que desconoce que la
soberanía también importa deberes y responsabilidades frente a los individuos
sometidos a la jurisdicción del Estado y a la comunidad internacional. No cabe duda
que actualmente nos encontramos inmersos en un contexto de internacionalización de
los derechos, en cuyo fortalecimiento el Estado peruano se compromete. Mas, no debe
confundirse esta concepción de la internacionalización de naturaleza espacial, que
vendría a ser un punto de llegada, el ethos que inspira este proceso, con la
universalización, que alude a un plano más sustantivo y racional.
El derecho a la pensión, por su contenido económico, no puede situarse en la
universalidad reinterpretada como ‘proceso de generalización’, referida más a un
objetivo político, a una meta ideal contraria en sí misma a su naturaleza de derecho
fundamental específico. Al ser atribuidos a todos, sin establecer determinadas

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
condiciones para su acceso, se convertirían no en derechos para unos sectores concretos

de la población, sino para todos, carentes de una meta a alcanzar -la igualdad como
equiparación-, que sólo sería posible en el caso de que se hubiera utilizado como medio
la igualdad como diferenciación.
Esta concepción supone el riesgo de que estos propios derechos sirvan para mantener la
desigualdad, beneficiando a quienes no lo necesitan realmente, puesto que un trato igual
a los desiguales trae consigo una consecuencia injusta. Es a partir de este criterio de
universalización en el que también se han fundado los demandantes para argumentar la
existencia de un derecho progresivo.
81. El pensionista aportante como único titular del derecho fundamental a la pensión
El derecho fundamental a una pensión digna corresponde a toda persona, de
conformidad con los artículos 2, 3 y 11 de la Constitución. Esta titularidad se ha ido
conformando paulatinamente, y no corresponde ya exclusivamente al aportante; se ha
ido incorporando, gracias a una configuración legal, a un grupo específico de personas
distinto a quien aportó durante su vida (viudas, viudos, ascendientes y huérfanos). Éste
constituirá, pues, el contenido adicional del derecho a la pensión.
De manera preliminar, y con cargo a un mayor desarrollo infra (Vid. Parte VI), se puede
afirmar que el derecho fundamental a la pensión corresponde básicamente a quien ha
aportado al sistema previsional.
Por ello, se consideró necesario en la reforma constitucional sincerar la cifra de
beneficiarios del régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530. Es correcto que el
Estado proteja especialmente a los titulares y beneficiarios del derecho, pero siempre y
cuando jurídicamente les corresponda tal atención.
La Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, actualmente señala que:
“Autorízase a la entidad competente del Gobierno Nacional a iniciar las
acciones legales correspondientes para que se declare la nulidad de las
pensiones obtenidas ilegalmente, salvo los casos definidos por sentencias
con carácter de cosa juzgada que se hayan pronunciado expresamente sobre
el fondo del asunto o que las respectivas acciones hubieran prescrito”.
Sólo de esta manera, el derecho fundamental a la pensión se ajustará adecuadamente a
los principios del equilibrio presupuestario y de la justicia redistributiva, a fin de no
incorporar a personas que se hubiesen aprovechado de las deficiencias del sistema.
82. Los beneficiarios del derecho fundamental a la pensión

La Constitución tutela a la familia y a sus integrantes en los distintos estados de
necesidad en los que pudieran encontrarse. Tal es el sentido del artículo 4 de la
Constitución que promueve la tutela social de las personas a través de un sistema de
seguridad social que les otorgue beneficios. Teniendo en cuenta ello, y en lo que a la
cuestión previsional se refiere, se ha estatuido que los beneficiarios deben gozar de, por
lo menos una parte, de los derechos pensionarios que el causante titular percibía.
La situación sui generis de los beneficiarios del Decreto Ley N° 20530 ha hecho que la
reforma constitucional y la ley de nuevas reglas pensionarias establezcan algunas
condiciones para su ejercicio.
La pretensión de los demandantes de atribuir genéricamente la titularidad del derecho a
la pensión, sin su sometimiento a la regulación que haga el constituyente de su

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
contenido no esencial y adicional, comportaría la utilización sin sustento constitucional

de recursos económicos, lo cual colisionaría abiertamente el principio de solidaridad.
§3. LA PROGRESIVIDAD DEL DERECHO

FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN Y LA TEORÍA DE LOS
DERECHOS ADQUIRIDOS
83. Según los demandantes, se han afectado los derechos adquiridos de los
pensionistas
Uno de los puntos en que existe mayor conexión entre las demandas planteadas es el
referido a la afectación de los derechos adquiridos de los pensionistas. Al respecto, se
ha argumentado lo siguiente:
“(...) el derecho a la seguridad social y su desarrollo progresivo debe ser
entendido e interpretado respecto de la población en general y no en función
a un grupo pequeño de pensionistas, atendiendo, tal como lo hace el texto de
reforma constitucional, a la equidad e interés social”[50].
84. Según el demandado, la progresividad debe analizarse con respecto a toda la

población
El demandado sostiene que
“(...) al analizar si existe progresividad o violación de esta garantía, esto no
se puede medir en función a un grupo representativo de la situación que
afronta el Estado en dicha materia sino en función al conjunto de la
población, teniendo en cuenta que las medidas que se adopten no colisiones
con la totalidad de derechos y se aprovechen al máximo los recursos que se
dispongan, con equidad y anteponiendo la dignidad humana”[51].
85. El carácter cerrado del régimen y la justicia redistributiva

El sistema de goce del beneficio previsional puede ser modificado siempre y cuando no
se afecte el contenido esencial del derecho fundamental, de modo que aquellos
beneficios que forman parte del contenido esencial del derecho, deben seguir siendo
gozados o percibidos conforme a las reglas que permitieron su acceso. No porque se
pretenda una aplicación ultraactiva de la ley que los previó en su momento, sino porque
se encuentran vinculados con el derecho fundamental al que llenan de contenido, lo que
no ocurre con aquellos derechos de naturaleza legal que tienen por objeto
complementar, a nivel legislativo ordinario, la forma como debe efectuarse la prestación
de determinados beneficios que en modo alguno afecta el contenido esencial del
derecho fundamental.
En consecuencia, el goce de los beneficios previstos en la ley no significa que estos
tengan naturaleza constitucional, sino que pueden ser protegidos en dicha sede siempre
que su goce o ejercicio se encuentre vinculado con el contenido esencial del derecho
fundamental.
Tratándose de derechos de configuración legal, no toda la legislación ordinaria que
tiene por objeto precisar los goces, beneficios o prestaciones, adquieren, per se, la

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
condición de contenido esencial de los derechos fundamentales, sino que en la medida

que desarrollan el derecho fundamental del que derivan, una vez que son otorgados al
beneficiado, surten efectos con posterioridad incluso a las modificaciones que regularon
a su otorgamiento (tal como ocurre en el caso del ingreso a un régimen previsional).
Por el contrario, las condiciones relativas al goce efectivo de determinadas prestaciones,
derivadas justamente de los beneficios que forman parte del contenido no esencial y
adicional derecho fundamental, sí pueden ser objeto de modificación, por tratarse de
temas de legislación ordinaria (monto de la pensión en la medida que no se comprometa
el mínimo legal, topes, condiciones de nivelación, entre otros), los que se rigen por la
legislación vigente al momento en que pueden ser realizados o ejecutados.
86. El reconocimiento de los derechos adquiridos como elemento configurante de la

progresividad
Según el nuevo artículo 103 de la Constitución,
“(...) la ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes”.
En este supuesto, uno de los demandantes señala que
“(...) el artículo 1° del precitado dispositivo legal atenta contra los derechos
adquiridos de quienes ya gozaban de la pensión con anterioridad a la
vigencia de la norma, toda vez que se afectaría a los derechos legalmente
obtenidos al Régimen del DL N° 20530, al aplicárseles en adelante nuevas
reglas para el goce de su pensión de cesantía, pudiéndose así reducir sus
pensiones, ponerles topes, etc.”[52],
lo cual permite que otro de los recurrentes asevere que
“(...) propiciar que las normas se apliquen a las relaciones jurídicas
existentes, en materia pensionaria significa despojar a los pensionistas de sus
derechos ya obtenidos, implicaría una flagrante violación al principio de
irretroactividad de la norma”[53].
Frente a tales posiciones, el demandado considera pertinente argumentar otra forma de
comprender la norma constitucional mencionada. Así, afirma que
“(...) el erróneo entendimiento por parte de los demandantes de la Teoría de
Hechos Cumplidos, los lleva a una pretensión insostenible y que es contraria
a lo que ha venido sosteniendo el Tribunal Constitucional...: la posibilidad de
establecer límites al derecho pensionario en función de la situación
económica, social y política del país”[54].
87. La relación entre derecho y contenido esencial para configurar la progresividad de

la pensión
El contenido esencial del derecho fundamental a la pensión, el mismo que será
determinado claramente infra está afecto a las evoluciones y a los consensos sociales,
mientras que el contenido accidental está sujeto a una definición progresiva por el
legislador.
En cualquier caso, las transformaciones que se produzcan deben estar siempre
orientadas a hacer más eficaz la protección de los derechos de la persona, no solo en lo

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
referido a su consagración normativa, sino en cuanto a la identificación de mejores y

más adecuados mecanismos para garantizar su vigencia.
Cuando se hace referencia a la definición progresiva por el legislador, este Colegiado
alude al concepto de progresividad, que constituye un reconocimiento al hecho de que
la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales -entre los que se
encuentra el derecho a la pensión- en general no puede lograrse en un breve periodo. Y
es de esta forma como ha sido interpretado el artículo 2.1 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales -ratificado por el Perú el 28 de abril de
1978-, que señala que:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a
adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la
cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
88. Las posibilidades económicas del Estado y el derecho a la pensión

El Estado debe cumplir sus obligaciones según sus limitaciones presupuestales. Ello no
obsta para que deje de cumplirlas. Sólo de esta forma se podrá asegurar el ejercicio del
derecho fundamental a la pensión.
Uno de los principales argumentos de los demandantes es que la Ley N° 28389, que
reforma el artículo 103 de la Constitución, afecta la debida protección constitucional a
un derecho fundamental. En efecto, aducen que,
“(...) propiciar que las normas se apliquen a las relaciones jurídicas
existentes, en materia pensionaria, significa despojar a los pensionistas de
sus derechos ya obtenido, implicaría una flagrante violación al principio de
irretroactividad de la norma, máxime si se trata de derechos humanos, ya que
cualquier modificación constitucional o legal no pude aplicarse en forma
regresiva o perjudicial a quienes ya ostentan un derecho humano
fundamental adquirido”[55]
Esta interpretación cuestiona la naturaleza misma del proceso de reforma constitucional
y el carácter prescriptivo de los derechos fundamentales, e incluso la interpretación del
principio de progresividad realizada por los órganos internacionales competentes en la
materia. Ello no excluye, según lo ha desarrollado la Observación General N° 3 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que
“(...) todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este
aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse
plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto
[Internacional e Derechos Económicos, sociales y Culturales] y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga”. Este reconocimiento, sin embargo, no debe llevar a interpretar
equivocadamente que, la efectividad a lo largo del tiempo o progresiva,
“priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se
requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del
mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena
efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón

de ser, del Pacto [Internacional e Derechos Económicos, sociales y
Culturales], que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata”, pues las
obligaciones mínimas no se eliminan “como resultado de las limitaciones de
recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realización, o más
especialmente de la no realización, de los derechos económicos, sociales y
culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción”[56].
89. La exigencia del derecho a la pensión a partir de los principios sociales

Los principios sociales de la pensión enunciados supra, transitan en una confluencia
entre la máxima protección posible y las posibilidades presupuestales del Estado para
resguardarla.
El Estado social y democrático de derecho se despliega y concreta especialmente en los
derechos fundamentales sociales, dentro de los cuales claramente se encuentra el
derecho a la pensión.
Al respecto, uno de los demandantes refiere que
“(...) en esta etapa del Estado social, los derechos fundamentales, sean
civiles y políticos, como sociales y económicos, comparten un tratamiento
unitario e interdependiente, del que se deriva un conjunto de obligaciones y
prestaciones positivas y negativas por parte del Estado para el desarrollo
libre e igualitario de las personas en la comunidad”[57].
El Tribunal Constitucional ha advertido que la distinta eficacia que presentan los
derechos constitucionales entre sí, no sólo reposa en cuestiones teóricas de carácter
histórico, sino que estas diferencias, a su vez, pueden revestir significativas
repercusiones prácticas. En tal sentido, debe distinguirse entre los derechos de
preceptividad inmediata o autoaplicativos, y los denominados prestacionales, de
preceptividad diferida, progresivos o programáticos (fundamento 9 de la Sentencia del
Expediente N° 0011-2002-AI/TC).
90. El gasto público y la aplicación temporal del derecho fundamental a la pensión

Comúnmente, se entiende que a esta última categoría pertenecen los derechos
fundamentales sociales y económicos, que, en tanto obligaciones mediatas del Estado,
necesitan de un proceso de ejecución de políticas sociales para que el ciudadano pueda
gozar de ellos o ejercitarlos de manera plena. Tal es el sentido de la Undécima
Disposición Final y Transitoria de la Constitución, que establece que
“(...) las disposiciones de la Constitución que exijan nuevos y mayores
gastos públicos se aplican progresivamente”.
Sin embargo, tal como se ha precisado, el principio de progresividad en el gasto a que
hace alusión la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución, según el
fundamento 36 de la Sentencia del Expediente N° 2945-2003-AA/TC,
“(...) no puede ser entendido con carácter indeterminado y, de este modo,
servir de alegato frecuente ante la inacción del Estado, pues para este
Colegiado la progresividad del gasto no está exenta de observar el

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
establecimiento de plazos razonables, ni de acciones concretas y constantes

del Estado para la implementación de políticas públicas”.
Como se observará a continuación, la cantidad de afiliados al régimen pensionario del
Decreto Ley N° 20530 no era proporcional con el gasto que representaba al Estado
peruano (ver Gráfico N° 2).
GRÁFICO N° 2
Distribución del costo anual para el Estado en pensiones
(Año 2004)
Costo del Decreto Ley N° 20530. Incluye municipalidades,

FONAFE, organismos autónomos y contingencias por
distorsión de planillas del Estado
Fuente : ONP / MEF

Elaboración : DGAES-MEF
Por ello, si bien es cierto que la efectividad de los derechos sociales requiere un mínimo
de actuación del Estado, ya que toda política social necesita de una ejecución
presupuestal, también lo es que estos derivan en obligaciones concretas por cumplir, por
lo que los Estados deben adoptar medidas constantes y eficaces para lograr
progresivamente su plena efectividad.
91. La progresividad del derecho a la pensión tras la reforma constitucional

Este Colegiado considera que, efectivamente, la plena realización de este derecho puede
y debe lograrse de manera paulatina, y que es vocación del Estado, conforme a las
obligaciones internacionales asumidas, ejecutar las medidas tendentes a que este
objetivo se realice en un plazo razonablemente breve. Ello en concordancia con las
exigencias del bienestar general, que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la Nación, deber impuesto al Estado por el artículo 44 de la
Constitución.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Asimismo, estima que existe una serie de medidas de carácter inmediato que deben
adoptarse, las cuales garanticen el goce y ejercicio de conformidad con el contenido
esencial de este derecho fundamental, entre ellas efectuar las providencias legislativas
indispensables acordes con la fuerza expansiva de los derechos y afianzar el carácter de
justiciable del derecho fundamental a la pensión, lo cual permita que pueda ser
invocado ante los tribunales. Ello supone, a su vez, la provisión de mayores recursos al
Poder Judicial. Es necesario que se tenga en consideración la Sentencia de este
Colegiado en el proceso de conflicto de competencia entre el Poder Judicial y el Poder
Ejecutivo, Expediente N° 004-2004-CC/TC, en cuyo fundamento 9.9 se señaló que
“(...) la programación presupuestal conlleva un proceso permanente de
raciocinio, proyección y previsión, que permite el establecimiento de
determinadas metas gubernamentales que obligan necesariamente a la
asignación de recursos económicos”.
92. El análisis de constitucionalidad de la reforma constitucional respecto a la

aplicación de leyes en el tiempo
En cuanto a la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política de
1993 -en su texto anterior a la reforma constitucional-, su contenido era ciertamente
cuestionable desde los niveles de protección que se deben brindar a los titulares del
derecho fundamental a la pensión exigidos por la propia Constitución, puesto que no
quedaban claros los criterios que permitirían resolver los supuestos de sucesión. Podría
derivarse la consecuencia de
“(...) mantener la vigencia de la norma antigua aún cuando perjudica a los
trabajadores o pensionistas, en el marco de una Constitución que no admite
la retroactividad (...) Lo que resulta evidentemente ajeno al propósito de
dicho precepto”[58] .
Creemos que, en ese sentido, el artículo 3 de la Ley de Reforma N° 28389 sienta las
bases de una transición en el sistema público del régimen de pensiones, fundada en el
test de razonabilidad, que orienta la actuación del Estado y la regulación legal del
ejercicio de derechos, tal como se puede observar como mayor detenimiento en el
fundamento 114.
De esta forma, al no existir vulneración del régimen pensionario en su carácter de
progresividad, no es inconstitucional la reforma del artículo 103 de la Constitución. Por
tal razón, es infundada la demanda en tal extremo.
93. La aplicación inmediata de las nuevas reglas pensionarias

La aplicación inmediata de normas también es trascendente para que las desigualdades
que atentan directamente contra la equidad pensionaria, puedan ser revertidas.
Por eso se ha señalado, como parte de la reformada Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución, que
Tal como se puede observar a continuación (ver Gráfico N° 3), la inequidad del sistema
podría ser controlada, pues hasta antes de la reforma, las pensiones más altas dentro del
régimen del Decreto Ley N° 20530 eran, en promedio, veintiséis veces mayores que las

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
pensiones más bajas. Con las nuevas reglas pensionarias en cinco años,
aproximadamente, sólo serán siete veces mayores.
GRÁFICO N° 3
Ratio de la pensión promedio del 1% superior frente a la del 10% inferior
Fuente : MEF
Visto ello, es necesario que las nuevas reglas se implementen con plazos para que la
reducción de pensiones sea gradual para aquellos que estén sobre 1 UIT, teniendo en
cuenta que la Ley N° 28449 ha determinado que el tope será de 2 UITs.
Por tal razón, también es correcto constitucionalmente que, a fin de conseguir la
equidad pensionaria, subyacente en el artículo 11 de la Constitución, se haya
autorizado, en la misma Primera Disposición Final y Transitoria,
“(...) iniciar las acciones legales correspondientes para que se declare la
nulidad de las pensiones obtenidas ilegalmente, salvo los casos definidos por
sentencias con carácter de cosa juzgada que se hayan pronunciado
expresamente sobre el fondo del asunto o que las respectivas acciones
hubieran prescrito”.
Para esta labor encomendada a la autoridad administrativa, la reforma constitucional del
artículo 11 de la Constitución reconoce la capacidad de una entidad del Gobierno para
administrar los regímenes de pensiones a cargo del Estado.
§4. EL CARÁCTER PATRIMONIAL DEL DERECHO

FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN
94. Según los demandantes, se afecta el derecho a la propiedad conjuntamente con

el pensionario
Uno de los demandantes argumenta que
“(...) es indiscutible que el derecho pensionario es un derecho incorporado al
patrimonio de los beneficiarios y por ende le asiste la totalidad de protección
atribuida a esta garantía”[59].

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
En conclusión, ¿cómo se ha de entender el carácter patrimonial del derecho

pensionario? Al respecto, otro de los demandantes precisa que
“(...) el derecho pensionario, al constituir parte del patrimonio de sus
beneficiarios, constituye un verdadero derecho de propiedad, protegida
constitucionalmente, por lo que conforme lo ha delineado el Tribunal
Constitucional.... razones en las cuales no se ha inspirado el Congreso para
la dación de la presente ley”[60].
95. Según el demandado, no existe afectación del derecho a la propiedad

El demandado a su vez sostiene que
“no sólo como derecho de propiedad, sino como derecho específico a la
seguridad social, el contenido esencial del derecho no se ve vulnerado (...)
muy por el contrario, la reforma sirve para hacer realidad ‘el derecho
universal y progresivo de toda persona a la seguridad social’”[61].
96. El alcance genérico del derecho fundamental a la propiedad

La propiedad, como derecho fundamental, se encuentra prevista en el artículo 2 incisos
8 y 16 de la Constitución. Dicho derecho, desde una perspectiva iusprivatista, se
concibe como el poder jurídico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y
reivindicar un bien. Así, el propietario puede servirse directamente del bien, percibir sus
frutos y productos, y darle destino o condición conveniente a sus intereses
patrimoniales.
Sin embargo, así entendido el derecho fundamental a la propiedad, parece atribuir a su
titular un poder absoluto, lo cual no se condice con los postulados esenciales de los
derechos fundamentales que reconoce en un Estado social y democrático de Derecho
como el nuestro. Es por ello que el derecho a la propiedad debe ser interpretado no sólo
con vista al artículo 2 incisos 8 y 16, sino también a la luz del artículo 70 de la
Constitución, el cual establece que éste se
“(...) ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley”.
En efecto, desde la perspectiva constitucional, el derecho fundamental a la propiedad,
como los demás derechos, posee un doble carácter: es un derecho subjetivo pero, a su
vez, es una institución objetiva valorativa. Es decir, en nuestra Constitución se reconoce
a la propiedad no sólo como un derecho subjetivo o individual, sino también como una
institución objetiva portadora de valores. Por ello, la determinación de su contenido
esencial
“(...) no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del
derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe
incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no
como un mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte
integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen,
por lo tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad”[62].
Dado su doble carácter, el derecho fundamental a la propiedad no es un derecho
absoluto, sino que tiene limitaciones que se traducen en obligaciones y deberes a cargo
del propietario, previstas legalmente. Ello obliga, por un lado, a que el Estado regule su
goce y ejercicio a través del establecimiento de límites establecidos por ley; y, por otro,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
impone al titular del derecho el deber de armonizar su ejercicio con el interés colectivo.
La función social es, pues, consustancial al derecho de propiedad y su goce no puede
ser realizado al margen del bien común, el cual constituye, en nuestro ordenamiento
constitucional, un principio y un valor constitucional.
97. La pensión como parte del patrimonio y no como propiedad

Bajo estas premisas es que se debe precisar si la pensión consta de los mismos atributos
de la propiedad privada y, por lo tanto, si cabe equipararlos. Al respecto, debemos
señalar que la pensión, si bien forma parte del patrimonio de la persona que goza de ese
derecho, no se puede desprender, sin más, su asimilación con la propiedad, pues entre
ellas existen diferencias notables que se manifiestan en su naturaleza jurídica, en los
actos que pueden realizarse, en el modo de transferencia y en su titularidad.
Por su naturaleza, la pensión, a diferencia de la propiedad, no es un derecho real sobre
un bien, sino un derecho a percibir un determinado monto de pago periódico al que se
tiene acceso una vez que se han cumplido los requisitos legalmente establecidos.
En cuanto a los actos que pueden realizarse sobre la pensión, existen también
diferencias bastante marcadas con la propiedad. Así, la pensión no puede ser objeto, por
ejemplo, de determinados actos de libre disposición (compra-venta, permuta, donación,
entre otros), ni es susceptible, como es evidente, de expropiación -como
equivocadamente señalan los demandantes-. Por el modo como se transfiere tampoco se
puede equiparar la pensión con la propiedad.
La pensión no es susceptible de ser transmitida por la sola autonomía de la voluntad del
causante, como si se tratase de una herencia, pues se encuentra sujeta a determinados
requisitos establecidos en la ley y que, sólo una vez que hubiesen sido satisfechos,
podría generar su goce a éste o sus beneficiarios.
En cuanto a la titularidad, no siempre coincide el titular de la pensión con la persona
beneficiada con ella, por lo que se debe distinguir entre el pensionista y el beneficiario.
Es evidente, entonces, que la pensión no comporta los atributos privativos de la
propiedad, de modo que es un absurdo jurídico asimilar la naturaleza de ambas como si
de una se tratase.
Sin embargo, los demandantes han recurrido tanto a la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos como a la de este Tribunal para sostener que la
Ley N° 28389 -y, además, la Ley N° 28449- afectan su derecho a la propiedad. Es
necesario, entonces, que este Colegiado se pronuncie también sobre estos argumentos.
98. La pensión en la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos
Los demandantes mencionan la Sentencia de la Corte Interamericana sobre el Caso de
los Cinco Pensionistas vs. Perú, Sentencia de 28 de febrero de 2003, aseverando que,
respecto al derecho de propiedad
“(...) la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que el derecho a
recibir una pensión de jubilación, constituye un derecho adquirido, por
cuanto la Constitución Peruana lo reconoce expresamente y, en la medida
que este fue incorporado al patrimonio de los pensionistas, se encuentra
amparado por el artículo 21° de la Convención que reconoce el derecho de
propiedad... El criterio de la Corte Interamericana es compartido, y asumido

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
expresamente, por el Tribunal Constitucional peruano, que en varias

ocasiones ha identificado el derecho a percibir pensión con el derecho de
propiedad”[63].
En efecto, la Corte Interamericana estableció en tal sentencia, como parte del párrafo
103, que
“(...) a la luz de lo señalado en la Constitución Política del Perú, de lo
dispuesto por el Tribunal Constitucional peruano, de conformidad con el
artículo 29.b) de la Convención -el cual prohíbe una interpretación restrictiva
de los derechos-, y mediante una interpretación evolutiva de los instrumentos
internacionales de protección de derechos humanos, esta Corte considera
que, desde el momento en que [los cinco pensionistas] pagaron sus
contribuciones al fondo de pensiones regido por el Decreto-Ley N° 20530,
dejaron de prestar servicios a la SBS y se acogieron al régimen de
jubilaciones previsto en dicho decreto-ley, adquirieron el derecho a que sus
pensiones se rigieran en los términos y condiciones previstas en el
mencionado decreto-ley y sus normas conexas. En otras palabras, los
pensionistas adquirieron un derecho de propiedad sobre los efectos
patrimoniales del derecho a la pensión, de conformidad con el Decreto-Ley
N° 20530 y en los términos del artículo 21 de la Convención Americana”.
Al retomar la doctrina del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas, la Corte Interamericana también reconoce las posibilidades de la
caja fiscal para dar cumplimiento a la progresividad de los derechos fundamentales,
tema que, a juicio de este Colegiado, es de importancia capital. Asimismo, se ha
señalado en el fundamento 147, que
“(...) los derechos económicos, sociales y culturales tienen una dimensión
tanto individual como colectiva. Su desarrollo progresivo, sobre el cual ya se
ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas, se debe medir, en el criterio de este Tribunal, en
función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y
culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en
particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los
imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un
muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la
situación general prevaleciente”.
99. El derecho a la pensión no incluye una exigencia de ‘nivelación’
El hecho que la Ley N° 28389, haya establecido que
“(...) no se podrá prever en ellas la nivelación de las pensiones con las
remuneraciones, ni la reducción del importe de las pensiones que sean
inferiores a una Unidad Impositiva Tributaria”,
conduce a los demandantes a sostener que la prohibición de la nivelación pensiones
“(...) equivale a vaciar de contenido el derecho pensionario nivelable
reconocido por la Primera Disposición Final y Transitoria, por ser ésta la
característica propia y singular del régimen previsional del D.L. 20530.
Conviene precisar que la supresión de este derecho afecta, por igual, a todas

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
las pensiones de dicho régimen y no únicamente, como falazmente lo ha

sostenido la propaganda oficial”[64].
El Tribunal Constitucional no comparte el criterio de los demandantes. En efecto, como
se explicará con detenimiento en el fundamento 107, el contenido esencial del derecho
fundamental a la pensión está constituido por el derecho de acceso a la pensión, por el
derecho a no ser privado arbitrariamente de él y por el derecho a una pensión mínima.
Fuera de ese ámbito, se encuentra el contenido no esencial y adicional del derecho a la
pensión, los que pueden ser configurados por el legislador a través de determinadas
regulaciones, siempre que ellas no afecten el contenido esencial mediante
intervenciones irrazonables que transgredan el principio de razonabilidad y
proporcionalidad.
En el ámbito no esencial y adicional del derecho fundamental a la pensión, el legislador
puede establecer determinadas regulaciones, sin que ello implique una intervención
inconstitucional per se. De esta manera,
“(...) el legislador tiene un amplio margen de apreciación a la hora de regular
y modificar las prestaciones para ‘adaptarlas a las necesidades del
momento’, teniendo en cuenta el contexto general en que aquellas
situaciones se producen, las circunstancias socioeconómicas, la
disponibilidad de medios de financiación y las necesidades de los diversos
grupos sociales, así como la importancia relativa de las mismas”[65].
Ahora bien, el hecho de que la ley de reforma prohiba la nivelación de pensiones con
las remuneraciones, no implica la afectación del contenido esencial del derecho
fundamental a la pensión, pues la nivelación no forma parte de ese contenido, sino del
no esencial; por el contrario, con un criterio de justicia e igualdad, el legislador ha
establecido que la reducción del importe de las pensiones no se aplique a las
remuneraciones que no superen la Unidad Impositiva Tributaria.
100. El derecho a la pensión no excluye la imposición de ‘topes máximos’

Los demandantes también sostienen que la Ley de Reforma Constitucional N° 28389 y
la Ley N° 28449, que la desarrolla, dispone la aplicación de topes y la reducción de las
pensiones. En tal sentido, arguyen que
“(...) el derecho fundamental a la seguridad social, concretado en el derecho
a percibir una pensión nivelada, se ve gravemente afectado, no sólo en
cuanto se elimina el derecho a su reajuste futuro por nivelación, sino porque
su monto actual se verá reducido año tras año, hasta equipararse al
denominado “monto máximo mensual”. Dicha disposición resulta
abiertamente contradictoria con el artículo 10° de la Constitución, conforme
al cual la finalidad del derecho a la seguridad social, que en él se reconoce,
es asegurar a la persona ‘la elevación de su calidad de vida’”[66].
Este Colegiado no comparte el criterio de los demandantes porque, como se ha
señalado, no existe un derecho fundamental a la nivelación, dado que ésta no forma
parte del contenido esencial del derecho fundamental a la pensión, sino a su contenido
no esencial. Si así fuera, la ‘nivelación’ debería también aplicarse a otros regímenes
pensionarios, pues de lo contrario se estaría incurriendo en un acto injustificado de
discriminación.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Lo que debe quedar claro es que el establecimiento de topes pensionarios obedece a dos
razones esenciales, a saber: la disponibilidad económica del sistema de seguridad social
y el principio de solidaridad.
En efecto, en virtud del primero, el legislador puede regular las prestaciones de la
seguridad social en función de la escasez de recursos o medios económicos limitados
con los que cuenta el sistema. De ahí que el legislador, en la ley de reforma
constitucional N° 28389, haya previsto que los regímenes pensionarios
“(...) deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera y no
nivelación”.
En ese sentido, cuando fije un tope a la percepción de pensiones, el legislador no podrá
sobrepasar el límite que se le ha otorgado en la reforma constitucional, al momento de
apreciar aquellas circunstancias socioeconómicas condicionantes de la actualización del
sistema de pensiones.
En virtud del principio de solidaridad se exige que
“(...) el sacrificio de los intereses de los más favorecidos frente a los
desamparados con independencia, incluso, de las consecuencias puramente
económicas de esos sacrificios, es decir, en el caso concreto, con
independencia de que esas pensiones proporcionalmente altas sean pocas, su
limitación tenga poca influencia en las finanzas públicas y en poco o nada
beneficie a los pensionistas más modestos”[67].
Por estas consideraciones, y mientras el Estado garantice el pago de las pensiones y los
montos de éstas cubran el mínimo de subsistencia, la fijación de topes no pueden ser
tachada de inconstitucional. Será, entonces, constitucionalmente razonable y legítimo
que se disponga la disminución progresiva del monto de las pensiones más elevadas -
propio del contenido no esencial- y el incremento de las pensiones más bajas a un tope
mínimo vital -propio del contenido esencial-.
Esta exigencia, que el Estado no puede evadir, se ha plasmado en el artículo 3 de la Ley
N° 28389, al determinar que las reglas establecidas por la ley no podrán prever
“(...) la nivelación de las pensiones con las remuneraciones, ni la reducción
del importe de las pensiones que sean inferiores a una Unidad Impositiva
Tributaria”.
Además, la propia ley de reforma constitucional prevé que el
“ahorro presupuestal que provenga de la aplicación de nuevas reglas
pensionarias será destinado a incrementar las pensiones más bajas, conforme
a ley”.
Queda claro que es constitucional el tratamiento que sobre la materia pensionaria ha
realizado la Primera Disposición Final y Transitoria reformada.
E. EL DERECHO A LA PENSIÓN LUEGO DE LA REFORMA

CONSTITUCIONAL
§1. EL RESPETO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

AL CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
101. La reforma del derecho a la pensión: ¿‘in peius’ o ‘pro homine’?

Corresponde a este Colegiado analizar, ahora, si la Ley N° 28389 ha introducido una
reforma constitucional peyorativa o in pejus con relación al derecho fundamental a la
pensión, o si ésta es pro homine, es decir, si busca beneficiar a los pensionistas.
Para ello, se debe determinar, en primer lugar, el contenido esencial del derecho a la
pensión; para, en segundo lugar, proceder a aplicar el test de la razonabilidad.
102. Según los demandantes, se ha afectado el contenido esencial del derecho a la

pensión
Uno de los principales argumentos de los demandantes es que la Ley N° 28389 afecta el
contenido esencial del derecho a la pensión. Respecto al contenido esencial, uno de los
demandantes, amparándose en la noción de derechos adquiridos según el régimen
pensionario del Decreto Ley N° 20530, ha señalado que
“(...) es posible la aplicación inmediata de la ley que lo modifica en sentido
peyorativo, siempre que ésta deje a salvo su contenido esencial, es decir,
tener la condición de pensionista de dicho régimen y el derecho a una
pensión nivelable, la cual no puede ser reducida, mediante la variación de
sus reglas de cálculo o la aplicación de un tope pensionario”[68].
Sin embargo, lo que realmente está configurando el recurrente es el contenido esencial
de la pensión, antes que el de la seguridad social, y así ha de entenderse con el fin de
que este Colegiado pueda debatir conceptualmente tal aseveración.
103. Según el demandado, no se ha afectado tal contenido esencial

El demandado sostiene que la reforma constitucional de la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución
“(...) reconoce los principios establecidos en los artículo 10, 11 y 12 de la
Constitución: el derecho universal y progresivo de toda persona a la
seguridad social, libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones a través
de entidades públicas, privadas o mixtas; e intangibilidad de los fondos y las
reservas de la seguridad social. Estos principios constituyen el parámetro
para identificar el contenido esencial del derecho a la seguridad social
configurado por el constituyente”[69].
Añade que
“(...) lo que puede postularse como contenido esencial del derecho es la
pensión misma, pero no la nivelación con los haberes de los actos. La
nivelación con la remuneración del trabajador activo no forma parte de
ningún convenio internacional ni de los principios doctrinarios de la
seguridad social para convertirse en pilar de su calificación como derecho
fundamental o como núcleo central del derecho”[70].
104. La necesidad de determinar el contenido esencial del derecho fundamental a la

pensión
La doctrina constitucional contemporánea, en referencia al contenido esencial de los
derechos fundamentales, ha construido determinadas teorías a fin de determinar cuál es

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
ese contenido irreductible que está inmerso en la estructura de cada derecho

fundamental.
Se han planteado tres teorías, básicamente. Según la teoría relativa, el contenido
esencial no es un elemento estable ni una parte autónoma del derecho fundamental, por
lo que será todo aquello que queda después de una ponderación. No existe, pues, en esta
teoría, un contenido esencial preestablecido, sino que éste debe ser determinado
mediante la ponderación.
La teoría absoluta, por el contrario, parte del presupuesto de que en cada derecho
fundamental existen dos zonas: una esfera permanente del derecho fundamental que
constituye su contenido esencial -y en cuyo ámbito toda intervención del legislador se
encuentra vedada- y otra parte accesoria o no esencial, en la cual son admisibles las
intervenciones del legislador, pero a condición de que no sean arbitrarias, sino
debidamente justificadas.
Para la teoría institucional, el contenido esencial de los derechos fundamentales, por un
lado, no es algo que pueda ser desprendido de ‘por sí’ e independientemente del
conjunto de la Constitución y de los otros bienes constitucionalmente reconocidos
también como merecedores de tutela al lado de los derechos fundamentales; y, de otro,
que el contenido esencial de un derecho fundamental y los límites, que sobre la base de
éste resultan admisibles, forman una unidad[71].
Este Tribunal Constitucional considera que la determinación del contenido esencial de
los derechos fundamentales no puede efectuarse a priori por un acto carente de
fundamento y al margen de los principios constitucionales, los valores superiores y los
demás derechos fundamentales que la Constitución incorpora. Por lo que, a efectos de
determinar el contenido esencial, deberán tomarse en cuenta no sólo las disposiciones
constitucionales expresas, sino también los principios y valores superiores
constitucionales. En este sentido, para el caso concreto, se determinará el contenido
esencial del derecho fundamental a la pensión.
105. La configuración del contenido esencial del derecho a la pensión

La Constitución, por lo menos, debe exigir al Estado la provisión de un mínimo vital,
protegido como contenido esencial, a fin de que las personas desarrollen una vida
digna, procurando la igualdad material entre ellas. Para ese efecto, es necesario que la
protección del derecho a la vida digna sea una obligación exigible al Estado que éste
debe cumplir durante todo el proceso vital de las personas.
Un principio constitucional que se debe tener en consideración es el de dignidad de la
persona humana (artículo 1 de la Constitución). Este principio erige a la persona
humana y el respeto de su dignidad como un fin supremo tanto de la sociedad como del
Estado; principio que, como ya se señaló en el fundamento 46, proscribe que la persona
humana sea tratada como objeto -o medio- de la acción del Estado; antes bien, debe
promoverse su vigencia y respeto.
106. El reconocimiento de los valores subyacentes al contenido esencial de la pensión

Sobre esta base, y a la luz de los principios sustentadores del derecho a la pensión
dentro del Estado social y democrático de derecho, se deben ponderar los valores
superiores. Sin embargo, antes de referirnos al valor que está vinculado con esta
determinación del contenido esencial, este Colegiado considera pertinente señalar que,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
si bien nuestra Constitución no incorpora expresamente una disposición constitucional

que haga alusión a los valores superiores, ello no quiere decir, en modo alguno, que
nuestra Constitución de 1993 no los consagre o carezca de ellos.
Esto es así en la medida que los valores que fundamentan el orden social y jurídico
pueden deducirse implícitamente de dicho orden o venir expresados precisamente en
una norma legal, o incluso en una norma constitucional. De ahí que se reconozca que
los valores superiores poseen una triple dimensión:
“(...) a) fundamentadora, en el plano estático, del conjunto de disposiciones e
instituciones constitucionales, así como del ordenamiento jurídico en su
conjunto (...); b) orientadora, en sentido dinámico, del orden jurídico-político
hacia unas metas o fines predeterminados, que hacen ilegítima cualquier
disposición normativa que persiga fines distintos o que obstaculice la
consecución de aquellos enunciados en el sistema axiológico constitucional;
c) crítica, en cuanto que su función, como la de cualquier otro valor, reside
en su idoneidad para servir de criterio o parámetro de valoración para
justipreciar hechos o conductas. De forma que es posible un control
jurisdiccional de todas las restantes normas del ordenamiento en lo que
puedan entrañar de valor o disvalor, por su conformidad o infracción a los
valores constitucionales”[72].
Guarda estrecha relación con este propósito el valor superior de igualdad, expuesto
supra como principio. Éste no debe concebirse en su dimensión formal, sino en la
material. Para su realización, en sentido material, se traduce en el criterio de igual
satisfacción de las necesidades fundamentales.
Pero también el valor superior solidaridad, entendido como el deber de desarrollar, de
acuerdo con las posibilidades y preferencias propias, una actividad o función que
redunde en el progreso material o espiritual de la sociedad, debe ponderarse a efectos de
determinar el contenido esencial del derecho fundamental a la pensión.
El artículo 2 inciso 1 de la Constitución consagra el derecho fundamental a la vida y al
bienestar de la persona humana. A partir de una interpretación sistemática de estas
disposiciones constitucionales, debe precisarse que la Constitución no protege el
derecho a la vida de las personas bajo cualquier circunstancia o condición, sino que
garantiza a ellas el derecho a la vida con dignidad; para ello, el Estado debe promover
las condiciones materiales mínimas a fin de que las personas tengan una vida digna que
permita la realización de su bienestar. De ahí que uno de los deberes esenciales del
Estado social y democrático de Derecho sea que los derechos fundamentales tengan
vigencia real, confiriéndoles, para ello, una base y un contenido material mínimo.
107. El contenido esencial del derecho fundamental a la pensión

Es deber del Estado y de la sociedad, en casos de disminución, suspensión o pérdida de
la capacidad para el trabajo, asumir las prestaciones o regímenes de ayuda mutua
obligatoria, destinados a cubrir o complementar las insuficiencias propias de ciertas
etapas de la vida de las personas, o las que resulten del infortunio provenientes de
riesgos eventuales. Ello se desprende de los artículos 10 y 11 de la Constitución.
De una interpretación sistemática de estas disposiciones constitucionales, y en
concordancia con el principio de dignidad humana y con valores superiores como la
igualdad y solidaridad, además de los derechos fundamentales a la vida y al bienestar,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
se puede inferir que la Constitución de 1993 reconoce el derecho fundamental a la

pensión, el cual adquiere relevancia porque asegura a las personas llevar una vida en
condiciones de dignidad e igualdad.
El contenido esencial del derecho fundamental a la pensión está constituido por tres
elementos, a saber:
- el derecho de acceso a una pensión;
- el derecho a no ser privado arbitrariamente de ella; y,
- el derecho a una pensión mínima vital.
Mediante el derecho fundamental a la pensión, la Constitución de 1993 garantiza el
acceso de las personas a una pensión que les permita llevar una vida en condiciones de
dignidad. Este derecho fundamental también comporta el derecho de las personas a no
ser privadas de modo arbitrario e injustificado de la pensión; de ahí que corresponda
garantizar, frente a la privación arbitraria e irrazonable, el goce de este derecho, sin
perjuicio de reconocer el disfrute de una pensión mínima vital como materialización
concreta del clásico contenido esencial del derecho a la pensión.
108. La importancia del establecimiento de este contenido esencial

Estos tres elementos constituyen el núcleo duro del derecho fundamental a la pensión y
en el cual el legislador no puede intervenir para restringir o privar a las personas de ese
derecho. Precisamente, en este aspecto es muy importante rescatar lo que señala el
artículo 3 de la Ley N° 28389.
Si se considera el contenido esencial del derecho fundamental a la pensión como ya
configurado, la ley de reforma constitucional no afecta dicho contenido en la medida
que, si bien establece condiciones para el acceso a un determinado régimen pensionario,
no impide el acceso a otros regímenes de pensiones asegura una pensión mínima. Es
más, deja abierta la posibilidad para que sea el propio trabajador quien opte por un
régimen público o privado de pensiones.
En tal sentido, esta parte de la Ley N° 28389 no es inconstitucional al no afectar el
derecho a acceder a una pensión y al no privar, tampoco, arbitrariamente, de dicho
derecho. Por lo tanto, es infundada la demanda en este extremo.
En cuanto al contenido no esencial compuesto por el reajuste pensionario y el tope
pensionario máximo, la ley de reforma constitucional ha establecido el marco de su
configuración legal, según se vera infra, lo cual no es inconstitucional. En igual sentido,
el contenido adicional integrado por las pensiones de viudez, orfandad y de los
ascendientes constituyen materia para la libre configuración del legislador, lo cual
tampoco la vuelve inconstitucional.
§2. LA APLICACIÓN DEL TEST DE RAZONABILIDAD A

LA EQUIDAD PENSIONARIA
109. El test de razonabilidad y el derecho fundamental a la pensión

Determinada la intangibilidad del contenido esencial del derecho fundamental a la
pensión, es necesario ahora aplicar un test de razonabilidad al establecimiento de los
contenidos no esenciales y adicionales a fin de que estos sean declarados
constitucionales o no. Es decir, este Tribunal debe determinar si la intervención del

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
legislador en el derecho fundamental a la pensión es constitucional, o si, por el

contrario, dicha intervención supone un vaciamiento del contenido, ya determinado, de
dicho derecho y es, por ende, inconstitucional.
El test de razonabilidad es un análisis de proporcionalidad que está directamente
vinculado con el valor superior justicia; constituye, por lo tanto, un parámetro
indispensable de constitucionalidad para determinar la actuación de los poderes
públicos, sobre todo cuando ésta afecta el ejercicio de los derechos fundamentales.
Para que la aplicación del test sea adecuada, corresponde utilizar los tres principios que
lo integran.
De acuerdo con el principio de idoneidad o adecuación, toda injerencia en los derechos
fundamentales debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente
legítimo, suponiendo dos cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo y,
segundo, la idoneidad de la medida sub examine. El principio de necesidad significa
que, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe
existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad
para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado.
Requiere analizar, de un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo,
y, de otro, el menor grado en que éste intervenga en el derecho fundamental. Por
último, de acuerdo con el principio de proporcionalidad strictu sensu, para que una
injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del
objetivo de ésta debe ser por lo menos equivalente o proporcional al grado de
afectación del derecho fundamental, comparándose dos intensidades o grados: el de la
realización del fin de la medida examinada y el de la afectación del derecho
fundamental.
110. Necesidad de aplicación del test de razonabilidad a la ley de reforma

Los demandantes argumentan que existe una afectación del contenido esencial del
derecho fundamental a la pensión en el caso de los pensionistas del régimen del Decreto
Ley N° 20530. Asimismo, alegan que la prohibición de nivelar las pensiones con las
remuneraciones equivale a vaciar de contenido el derecho pensionario; además, afirman
que se elimina el derecho a la nivelación de las pensiones al subordinarlo a las
decisiones y posibilidades económicas del Estado. En suma, sostienen que
“(...) la ley de Reforma Constitucional modifica peyorativamente el derecho
a la seguridad social”[73].
Por su parte, el demandado afirma que
“(...) no puede suscribirse la afirmación del demandante en el sentido que se
habría producido una transgresión del carácter irrenunciable de los derechos
sociales. Los trabajadores no han renunciado a nada ni el Estado los ha
despojado de su derecho a la seguridad social”[74].
Para efectos de resolver este cuestionamiento, esto es, la supuesta modificación in peius
del derecho fundamental a la pensión, se aplicará el test de razonabilidad.
111. El análisis del principio de idoneidad en el caso pensionario

Al respecto, debe analizarse, a la luz del principio de idoneidad o adecuación, si con la
reforma de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución se persigue un

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
fin constitucionalmente legítimo y si, para ello, dicha reforma es idónea. En relación
con lo primero, esto es, con el objetivo constitucionalmente legítimo, se debe tener en
cuenta que lo que se busca con tal reforma es la realización de valores superiores como
justicia, igualdad y solidaridad, considerados, desde la perspectiva constitucional,
totalmente legítimos.
En efecto, son valores consustanciales del Estado social y democrático de derecho, ya
que el Estado procura que todas las personas gocen de las condiciones materiales
mínimas para llevar una vida digna.
En este sentido, mediante la reforma constitucional de la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución se busca que las personas tengan una pensión equitativa,
como exigencia de la realización de los valores superiores justicia e igualdad.
Es indudable, pues, que tal finalidad es constitucionalmente incuestionable; su
legitimidad radica en el hecho mismo de que es un imperativo del Estado social y
democrático de Derecho promover la justicia distributiva entre sus miembros.
112. El análisis del principio de necesidad en el caso pensionario

Cuando las personas gozan del derecho fundamental a la pensión, lo hacen en
condiciones de igualdad y de justicia. A juicio de este Tribunal, se debe analizar el
motivo que pudiese impedir el goce de las pensiones en tales condiciones.
Este Colegiado considera que la realización de la reforma constitucional de la Primera
Disposición Final y Transitoria de la Constitución constituye la alternativa más
adecuada, y constitucionalmente legítima, para reducir y eliminar la brecha existente
entre quienes perciben una pensión bastante elevada y los que perciben una pensión
ínfima.
Es evidente, entonces, que el principio de necesidad se cumple en el caso concreto.
113. El análisis del principio de proporcionalidad strictu sensu en el caso pensionario

En cuanto corresponde al principio de proporcionalidad strictu sensu, se debe analizar
si la realización del fin perseguido es proporcional a la intervención del legislador en el
derecho fundamental a la pensión. Sobre esto, se debe insistir en que el contenido
esencial del derecho a la pensión está constituido por el derecho de acceso a la pensión,
por la prohibición de ser privado arbitrariamente de ella y por el derecho a una pensión
mínima vital. En ese sentido, la reforma constitucional de la Ley N° 28389 no afecta el
contenido esencial del derecho a la pensión porque no prohibe su acceso a él, no priva a
quienes son pensionistas de su ejercicio ni desconoce la existencia de una pensión
mínima.
Por lo demás, este Colegiado estima que la intervención, en el caso concreto, del
derecho fundamental a la pensión, es legítima constitucionalmente, en la medida que el
grado de realización del objetivo de la injerencia -justicia e igualdad pensionaria- es
proporcional al grado de afectación del derecho; asimismo, porque no lo vacía de
contenido ni tampoco desprotege a quienes gozan de él.
114. La razonabilidad de la reforma constitucional

Con los resultados obtenidos en los tres principios revisados, toca ahora analizar si la
reforma de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución de 1993 es un
medio razonable para lograr la justicia e igualdad en el ámbito pensionario.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
A juicio de este Tribunal, la reforma permite la realización de los valores superiores

justicia e igualdad en materia pensionaria. En ese sentido, la Ley N° 28389 es acorde
con la finalidad constitucional antes mencionada, más aún si no se contrapone con el
criterio de reajuste periódico de las pensiones que prevé la Segunda Disposición Final y
Transitoria de la Constitución de acuerdo con una distribución equitativa del monto de
la misma.
Siendo ello así, el Estado asume la obligación de adoptar las medidas correspondientes
a fin de garantizar el derecho fundamental a la pensión en términos de justicia
distributiva e igualdad. Ahora bien, la aplicación del test de la razonabilidad a este caso
concreto, en cuanto se refiere a la supuesta reforma en sentido peyorativo del derecho
fundamental a la pensión, permite llegar a la conclusión de que la Ley N° 28389, que
reforma la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, no comporta una
reformatio in peius.
La intervención del legislador ha sido objetiva, razonable y proporcional, puesto que
con tal reforma se consiguió un fin constitucionalmente legítimo, urgente, necesario y
posible, cual es otorgar la pensión de manera equitativa entre las personas.
De otro lado, aplicado el test de razonabilidad, a través de los principios de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad strictu sensu, se concluye que la reforma constitucional
no priva a las personas del derecho a la pensión, y mucho menos les impide su acceso.
Por el contrario, lo que se busca es que el goce de ese derecho se realice mediante la
materialización de valores superiores como la justicia e igualdad.
115. La novedosa configuración del derecho fundamental a la pensión tras la reforma

constitucional
Tal como se ha podido apreciar, el derecho a la pensión tiene un contenido tripartito
(Vid. fundamento 75).
Por lo tanto, con un fin meramente explicativo, este Colegiado, a la luz de la
Constitución, considera que el derecho fundamental a la pensión se puede describir
gráficamente de la siguiente manera:
GRÁFICO N° 4
Contenidos del derecho fundamental a la pensión

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Elaboración: Tribunal Constitucional
Si bien el imperativo es el respeto del contenido de todo el derecho, es claro que se ha

mantenido intangible el contenido esencial, y los contenidos no esencial y adicional se
han ido delineando según las necesidades sociales y económicas del país, con el fin de
que el derecho tenga la mayor eficacia posible y no favorezca a un grupo reducido de
personas, sino a la mayoría de la población, según el sentido del criterio interpretativo
de unidad de la Constitución.
116. La supuesta vulneración del principio de cosa juzgada

Antes de pasar a la siguiente parte de la sentencia, es necesario dar respuesta a la
argumentación de los demandantes respecto a la afectación de la cosa juzgada. En
concreto, acusan que con la modificación de la normativa sobre el régimen pensionario
“se atentaría... contra el principio de Cosa Juzgada, puesto que muchos
pensionistas han visto conquistados sus derechos pensionarios en la vía
judicial, como la nivelación de sus pensiones, el pago íntegro y sin topes de
sus pensiones, etc... se estaría reiterando la violación a las garantías antes
expuestas, de manera especial a la garantía de la cosa juzgada, máxime si se
tiene en consideración los efectos supremos de una acción de
inconstitucionalidad y la obligatoriedad de su acatamiento ordenado por la
propia Constitución, art. 204”[75].
Casi toda la jurisprudencia emitida en materia previsional antes de la reforma de la
Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución (incluida la de este
Colegiado), se fundamentaba en la teoría de los derechos adquiridos, y, en los casos
correspondientes, en el derecho a la nivelación de las pensiones. Tales exigencias
formaban parte del parámetro constitucional entonces vigente y, consecuentemente, los
órganos de administración de justicia (entre los que se encuentra este Tribunal) tenían el
deber de aplicarlas y de declarar la inconstitucionalidad de los actos que pretendiesen
desconocerlas.
¿Significa ello que a las personas que hayan sido favorecidas por dichas resoluciones
judiciales no les resulta aplicable la reforma constitucional aprobada a pesar de que este
Tribunal la encuentre válida? Desde luego, la respuesta es negativa.
El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, como todo derecho
fundamental, no es ilimitado. Las resoluciones judiciales no sitúan al vencedor en juicio
en una suerte de ‘ordenamiento aislado’ que impida que a éste alcancen las
modificaciones jurídicas que puedan tener lugar luego de expedida la sentencia que le
favoreció. En efecto, en tanto que las resoluciones judiciales se fundamentan en
presupuestos fácticos y jurídicos que condicionan la estimación de una determinada
pretensión, la extinción que a posteriori y dentro del marco constitucional opere en
relación con alguno de tales fundamentos, condicionan y en algunos casos impiden su
ejecución. Dicho de otra manera, en estos supuestos, la Constitución admite que una
resolución puede devenir en inejecutable.
La reforma constitucional realizada a través de la Ley Nº 28389 ha modificado la
Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, entre otros factores,
derogando la teoría de los derechos adquiridos en materia pensionaria y proscribiendo

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
la posibilidad de utilizar la nivelación como sistema de reajuste pensionario. Tales

modificaciones, como quedó dicho, no afectan los límites materiales al poder de
reforma constitucional, motivo por el cual la ley de reforma es plenamente
constitucional.
Así las cosas, no es que la reforma constitucional acarree la nulidad de resoluciones
judiciales ni mucho menos que desconozca el principio de cosa juzgada. Lo que ocurre
es que algunos de los fundamentos jurídicos que condicionaron que las resoluciones
judiciales a las que hacen alusión los demandantes sean estimatorias, han sido
modificados, e incluso, expresamente proscritos constitucionalmente (así resulta del
nuevo contenido de los artículos 103 y Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución). En consecuencia, han devenido en inejecutables.
No obstante, es necesario precisar que dado que la reforma constitucional no tiene
efectos retroactivos, debe reconocerse los plenos efectos que cumplieron dichas
resoluciones judiciales durante el tiempo en que la Ley Nº 28389 aún no se encontraba
vigente. De modo tal que, por ejemplo, si antes de la fecha en que la reforma cobró
vigencia una persona resultó favorecida con una resolución judicial que ordenaba la
nivelación de su pensión con la del trabajador activo del mismo cargo o nivel en el que
cesó, dicha persona tiene derecho a una pensión nivelada hasta el día inmediatamente
anterior a aquel en que la reforma pasó a pertenecer al ordenamiento jurídico-
constitucional.
117. Conclusiones sobre si la reforma es constitucional o no

Luego de las consideraciones precedentes, se debe concluir que la reforma
constitucional de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución no ha
transgredido o desmejorado los derechos de los pensionistas, ni tampoco ha afectado el
‘contenido fundamental’ de la Constitución.
Lo que pretende es que el acceso al derecho fundamental a la pensión, el derecho a no
ser privado arbitrariamente y el derecho a una pensión mínima vital; así como los
reajustes y topes pensionarios; y, las pensiones de los beneficiarios derivados, tengan
vigencia real en concordancia con los valores superiores de justicia e igualdad.
Lo que el legislador no hubiera podido, ni tampoco podría hacer, es eliminar la garantía
institucional de la seguridad social, propia de las Constituciones democráticas y del
Estado social y democrático de Derecho, ni tampoco poner en cuestión los rasgos
estructurales del sistema pensionario[76].
Por las razones que se han expresado en la presente sentencia, no existe vulneración
alguna de los límites materiales ni formales de la reforma constitucional, por lo que las
demandas son infundadas en este extremo.
VII. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA

CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY N° 28449 QUE
MODIFICA EL DECRETO LEY N° 20530

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
A. CONSIDERACIONES PREVIAS Y EL CONTROL DE

CONTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
§1. EL CANON DE INTERPRETACIÓN

CONSTITUCIONAL
118. La impugnación de la Ley N° 28449

Tal como precisó este Colegiado en el considerando 10 de la Resolución de
Admisibilidad de los Expedientes N° 0050-2004-PI/TC, 0051-2004-PI/TC, 0004-2005-
PI/TC y 0007-2005-PI/TC (acumulados),
“(...) en las demandas se solicita, adicionalmente, que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley N° 28449 por conexidad o consecuencia con
el petitorio principal; al respecto es de aplicación el artículo 78° del Código
Procesal Constitucionalidad, que dispone que el Tribunal Constitucional,
dado el caso, está facultado para evaluar la constitucionalidad de las normas
conexas a la que se impugna en la parte principal del petitorio”.
119. La Constitución reformada como parámetro de control de constitucionalidad

Con los fundamentos expuestos en los apartados anteriores, ha quedado desvirtuada la
alegada inconstitucionalidad de la Ley de Reforma Constitucional Nº 28389.
Consecuentemente, el análisis de constitucionalidad de la Ley Nº 28449, encargada de
fijar las nuevas reglas aplicables al régimen del Decreto Ley N° 20530, será realizado
teniendo presente que, al haber sido expedida con posterioridad a la Ley Nº 28389, el
parámetro de control constitucional será la Constitución reformada, y no las
disposiciones vigentes antes de que dicha reforma tuviera lugar.
Así las cosas, es conveniente precisar que ante la modificación de la Primera
Disposición Final y Transitoria de la Constitución, el control constitucional de la Ley Nº
28449 no podría ser realizado sobre la premisa de una protección constitucional a la
teoría de los derechos adquiridos en materia previsional, tal como ha ocurrido en la
jurisprudencia de este Tribunal emitida con anterioridad a la reforma.
En efecto, ya ha quedado establecido que la supresión de la teoría de los derechos
adquiridos en materia pensionaria (prevista en la Primera Disposición Final y Transitoria
de la Constitución antes de su reforma), no afecta la garantía institucional de la
seguridad social, reconocida en el artículo 10 de la Constitución, ni tampoco el derecho
fundamental a la pensión, contenido en el artículo 11 de la Norma Fundamental, por lo
que no existe vulneración de ninguno de los límites materiales al poder de reforma
constitucional. También ha quedado dicho que la proscripción de utilizar la nivelación
como mecanismo de reajuste no vulnera tales límites.
§2. EL DERECHO A LA PENSIÓN COMO DERECHO

FUNDAMENTAL DE CONFIGURACIÓN LEGAL
120. La configuración legal del derecho fundamental a la pensión

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Si bien la expresión normativo-constitucional de un derecho le confiere el sentido de

jurídicamente exigible y vinculante al poder político y a los particulares, no se puede
soslayar que parte de la plena eficacia de determinados derechos constitucionales se
encuentra sujeta al desarrollo que de estos pueda hacer el legislador, cuyo ámbito de
determinación es amplio, sin que ello suponga la potestad de ejercer arbitrariamente sus
competencias.
En tanto que la plena exigibilidad de los contenidos del derecho fundamental a la
pensión resulta de su desarrollo legislativo, éste es un derecho fundamental de
configuración legal, y por ello, dentro de los límites del conjunto de valores que la
Constitución recoge, queda librada al legislador ordinario la regulación de los requisitos
de acceso y goce de las prestaciones pensionarias.
Por otra parte, es preciso tener en cuenta que no todas las disposiciones de la legislación
ordinaria que tienen por objeto precisar los beneficios o prestaciones relacionadas con
materia previsonal, dotan de contenido esencial al derecho fundamental a la pensión.
Sólo cumplen dicha condición aquellas disposiciones legales que lo desarrollan de
manera directa (tal como ocurre, por ejemplo, con las condiciones para obtener una
pensión dentro de un determinado régimen). Por el contrario, las condiciones indirectas
relativas al goce efectivo de determinadas prestaciones, como por ejemplo, asuntos
relacionados al monto de la pensión (en la medida que no se comprometa el mínimo
vital), topes, mecanismos de reajuste, entre otros, no podrían considerarse como
componentes esenciales del derecho fundamental referido, sino como contenidos no
esenciales y, en su caso, adicionales, y, en tal medida, tampoco como disposiciones
legales que lo configuran.
121. La regulación de los derechos fundamentales y la aplicación de leyes en el

tiempo
La adecuada protección de los derechos fundamentales no puede ser medida con
relación a una concreta teoría de aplicación de las leyes en el tiempo. Ni la aplicación
inmediata de las leyes a los hechos no cumplidos de las relaciones existentes (teoría de
los hechos cumplidos) podría, en sí misma, justificar la afectación de un derecho
fundamental, ni, so pretexto de la aplicación de la teoría de los derechos adquiridos,
podría negarse la aplicación inmediata de una ley que optimice el ejercicio del derecho,
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 103 de la Constitución.
La validez de las leyes que regulan los derechos fundamentales debe ser evaluada
teniendo en cuenta la preservación de su contenido esencial y la existencia del test de
razonabilidad que justifique determinadas restricciones del contenido no esencial y
adicional de dichos derechos. Ello trasciende el análisis formal y contingente de la
adopción de una determinada teoría de aplicación de leyes en el tiempo (derechos
adquiridos o hechos cumplidos), y se ubica en la necesidad de una merituación
sustancial que tenga como imperativo preservar los derechos fundamentales como
verdaderas manifestaciones del principio de dignidad humana (artículo 1 de la
Constitución), según ha sido explicado supra.
§3. EL ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA

FORMA

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
122. Según los demandantes, existe un vicio formal en la elaboración de la Ley N°

28449
Los demandantes acusan un supuesto vicio formal en la producción normativa de la Ley
Nº 28449. En concreto, refieren que
“(...) independientemente de los vicios que afectan la legalidad de la Ley Nº
28389, Ley de Reforma Constitucional, la presente norma [Ley Nº 28449],
no alcanzó la votación requerida para considerarse Ley de Desarrollo de
Reforma Constitucional (81 votos), en consecuencia, es una norma con
rango de ley aprobada con 61 votos, sin el respaldo de la votación requerida
para los actos estrictos de reforma constitucional,... sin contar ni siquiera con
las exigencias mínimas o maquilladas para tratar termas concernientes a
reforma constitucional, es decir, no cuenta con el respaldo del legislador para
tal connotación, lo que de por si representa un vicio de forma
insubsanable”[77] (sic).
123. Distinción entre las reglas de producción normativa de la las leyes de reforma
constitucional y las leyes ordinarias
Los demandantes confunden ostensiblemente las rigurosas reglas de producción
normativa, exigibles a una ley de reforma constitucional (artículo 206 de la
Constitución), con aquellas exigibles a las leyes que, en mérito de alguna reserva legal
prevista en la Constitución, se ocupan de una determinada materia.
Es cierto que algunos artículos constitucionales post reforma incluyen determinadas
materias reservadas a la ley (así, el segundo párrafo del artículo 11 dispone que será la
ley la que establezca la entidad del gobierno que administre los regímenes de pensiones
a cargo del Estado, mientras que el párrafo quinto de la Primera Disposición Final y
Transitoria establece que será la ley la llamada a disponer la aplicación progresiva de
topes a las pensiones que excedan de 1 UIT); sin embargo, resulta manifiestamente
erróneo entender que tal evento exige que dichas leyes sean aprobadas con las
votaciones requeridas por las leyes de reforma constitucional.
La Ley Nº 28449 es una ley ordinaria. En tal sentido, no cabe imponerle como requisito
de validez, haber seguido el procedimiento agravado propio de las leyes de reforma de
la Constitución. Por ello, el argumento sub examine debe ser desestimado.
B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR EL

FONDO
§1. LA APLICACIÓN DE LAS NUEVAS REGLAS A

TRABAJADORES DEL RÉGIMEN PENSIONARIO DEL
DECRETO LEY Nº 20530
124. Según los demandantes, se desconoce el derecho de los pensionistas a pertenecer

al régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Los recurrentes refieren que el artículo 2 de la Ley Nº 28449,

“(...) se encuentra dirigido a recortar las posibilidades de aquellos
ciudadanos que cumplieron válidamente con todos los requisitos de dicho
régimen y que por la inercia u omisión de la administración, a la fecha no
cuentan con el derecho a la seguridad social, o también en los casos de
aquellos jubilados que fueron desincorporados arbitrariamente, pese a
cumplir con todas las exigencias establecidas en la ley”[78].
125. Situación de aportantes luego del cierre del régimen pensionario previsto en el
Decreto Ley N° 20530
El artículo 2 de la Ley Nº 28449 establece que
“(...) el Decreto Ley Nº 20530 es un régimen cerrado que no admite nuevas
incorporaciones ni reincorporaciones, de conformidad con la Primera
Disposición Final y Transitoria de la Constitución”.
En efecto, dicha Primera Disposición Final y Transitoria, tal como se pudo observar
líneas arriba, estipula:
“Declárese cerrado definitivamente el régimen pensionario del Decreto Ley
Nº 20530”,
precisando que, en consecuencia,
“(...) a partir de la entrada en vigencia de [la] Reforma Constitucional: 1) No
están permitidas las nuevas incorporaciones o reincorporciones al régimen
pensionario del Decreto Ley Nº 20530”.
Lo que la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución establece en su
inciso 1 (reiterado por el artículo 2 de la Ley Nº 28449), no tiene relación alguna con el
derecho concreto a una determinada pensión. Simplemente, dicho inciso se limita a
disponer que ningún trabajador puede en el futuro ser incorporado al régimen del
Decreto Ley N° 20530. Ello es meridianamente claro y cualquier norma u acto que
contravenga tal disposición, será inconstitucional.
Ante todo, es preciso distinguir entre los requisitos para incorporarse a un determinado
régimen pensionario y los requisitos para obtener una pensión dentro de dicho régimen.
Existe un número importante de personas que en la fecha en que la reforma
constitucional cobró vigencia, estaban incorporadas en el régimen del Decreto Ley Nº
20530, pero que, sin embargo, aún no habían cumplido con los requisitos legales para
obtener una pensión dentro de dicho régimen.
126. El caso de las personas que antes de la reforma habían cumplido con los
requisitos para incorporarse al régimen del Decreto Ley Nº 20530 pero no con
los requisitos para obtener una pensión
Con relación a las personas que antes de la reforma constitucional, ya pertenecían al
régimen del Decreto Ley Nº 20530, pero aún no habían cumplido con los requisitos para
obtener una pensión dentro de dicho régimen, el inciso 2 de la Primera Disposición Final
y Transitoria de la Constitución, establece que
“(...) deberán optar entre el Sistema Nacional de Pensiones o el Sistema
Privado de Administradoras de Fondos de Pensiones”.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Lo propio establece la Primera Disposición Transitoria de la Ley Nº 28449, previendo

un plazo de noventa días para que el trabajador comunique a su empleador su opción
entre uno u otro sistema.
Del análisis de estas disposiciones, surgen algunas conclusiones:
- El inciso 2 de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución obliga
al trabajador que antes de la reforma pertenecía al régimen del Decreto Ley N°
20530, pero aún no había cumplido con los requisitos para obtener una pensión, a
desincorporarse de este régimen y optar por otro. Ello no vulnera ningún límite al
poder de reforma constitucional, pues interpretados los artículos 10 y 11 de la
Constitución, resulta claro que si bien el derecho fundamental a la pensión debe
encontrarse plenamente garantizado por el Estado, no forma parte de su contenido
esencial constitucionalmente protegido, el que dicha garantía deba ser prestada
dentro de un específico régimen previsional, por lo que tal determinación queda
dentro del margen de libre configuración del legislador democrático, tal como se
analizó supra.
- El inciso 2 de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución no
constituye una excepción al principio de irretroactividad de las leyes previsto en el
artículo 103 de la misma Carta Fundamental, pues si bien antes de su vigencia una
persona puede haber cumplido con el requisito para la incorporación a un
determinado régimen previsional (v.g. en el caso del Decreto Ley N° 20530, ser un
servidor público no comprendido en el Decreto Ley N° 19990), tal hecho no queda
consumado sino hasta que dicho trabajador cumple, adicionalmente, con los
requisitos para obtener una pensión dentro de dicho régimen (v.g. en el caso de los
trabajadores varones del régimen del Decreto Ley N° 20530, cumplir quince años
de servicios reales y remunerados). En otras palabras, exigir mediante ley la
desincorporación del régimen del Decreto Ley Nº 20530 para pasar a otro régimen a
un pensionista que aún no había cumplido con los requisitos para obtener una
pensión, implica la aplicación de dicha ley a un hecho no consumado, motivo por el
cual no existe afectación del principio de no retroactividad de las leyes.
- El legislador ha omitido referir en la Primera Disposición Transitoria de la Ley Nº
28449, qué sucede si transcurridos los noventa días de plazo, el trabajador no
comunica al empleador su opción de afiliación. En tal sentido, este Tribunal exhorta
al Congreso de la República a cubrir dicho vacío normativo, teniendo presente que
tal omisión no sea interpretada en el sentido que la falta de comunicación del
trabajador dentro de dicho plazo implique que éste permanezca en el régimen del
Decreto Ley N° 20530, pues ello vulneraría el inciso 2 de la Primera Disposición
Final y Transitoria de la Constitución; ni tampoco que ello implique que el
trabajador quede fuera de todo régimen previsional, pues dicha interpretación sería
incompatible con el derecho fundamental de libre acceso al sistema de la seguridad
social consagrado en el artículo 10 de la Constitución.
127. El caso de los trabajadores que antes de la reforma habían cumplido requisitos
para obtener una pensión dentro del régimen del Decreto Ley Nº 20530
Cuando una persona cumple con los requisitos legales para obtener una pensión dentro
de un determinado régimen pensionario, y su incorporación a dicho régimen queda
consumada, resultaría manifiestamente inconstitucional por vulnerar el principio de

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
irretroactividad de la ley, previsto en el artículo 103 de la Constitución, y la garantía

institucional de la seguridad social, reconocida en el artículo 10 de la Constitución, que
en dicho supuesto, una ley futura pretenda imponerle su desincorporación.
El artículo 2 de la Ley Nº 28449 no incurre en tal inconstitucionalidad, pues es claro en
señalar que
“(...) se consideran incorporados en el régimen regulado por el Decreto Ley
N.º 20530:
1. Los pensionistas de cesantía e invalidez que cumplieron con todos los
requisitos establecidos en las normas vigentes en el momento de la
generación del derecho correspondiente.
2. Los trabajadores sujetos al régimen del Decreto Ley N.º 20530 que, a la
fecha de entrada en vigencia de la modificación de la Primera Disposición
Final y Transitoria de la Constitución, habían cumplido con todos los
requisitos para obtener la pensión correspondiente.
3. Los actuales beneficiarios de pensiones de sobrevivientes que cumplieron
con todos los requisitos establecidos en las normas vigentes en el momento
del fallecimiento del causante.
4. Los futuros sobrevivientes de pensionistas de cesantía e invalidez o de
trabajadores activos a que se refiere el numeral 2 del presente artículo,
comprendidos y regulados en el Capítulo III del Título II del Decreto Ley
N.º 20530”.
Es decir, en todos los casos, para determinar quiénes deben recibir una pensión del
régimen del Decreto Ley Nº 20530, se toman en cuenta las normas vigentes al momento
de la obtención del derecho, y no aquellas normas que hubiesen entrado en vigencia con
posterioridad.
128. La obtención de una pensión de un determinado régimen previsional como

cuestión de iure y no de facto
Es pertinente recordar que la obtención de una pensión del régimen del Decreto Ley Nº
20530 es una cuestión de iure y no de facto.
Es decir, deben entenderse incorporados en el régimen del Decreto Ley Nº 20530 a
todos los trabajadores, pensionistas y sobrevivientes que antes de la entrada en vigencia
de la reforma constitucional, hubiesen cumplido con los requisitos legales para obtener
una pensión en dicho régimen, aun en los supuestos en los que arbitrariamente la
Administración se hubiese negado a otorgarlo o posteriormente lo hubiese desconocido.
129. La aplicación inmediata de las reglas previstas en la Ley Nº 28449

Debe insistirse en que lo expuesto dista mucho de considerar que una nueva ley, dentro
de los límites constitucionales y sobre la base de razones proporcionales, razonables y
objetivas, no pueda reducir, a partir de su vigencia, las pensiones que en el futuro serán
otorgadas a algunos pensionistas dentro del régimen del Decreto Ley Nº 20530.
Ello implicaría, de un lado, negar la capacidad de la fuente legal (hoy
constitucionalmente reconocida en el artículo 103 de la Constitución) de regular
hechos, no sólo que aún no terminan de consumarse, sino que, en estricto, aún no se
inician; y de otro, reconocer la calidad de derecho adquirido a un monto específico de

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
las pensiones o una pensión nivelable, lo que carece actualmente de sustento

constitucional.
§2. EL MONTO MÁXIMO DE LAS PENSIONES
130. Según los demandantes, la aplicación de la pensión máxima a los pensionistas

que cumplieron con los requisitos para obtener una pensión antes de la reforma,
resulta inconstitucional
Los recurrentes consideran que el artículo 3 de la Ley Nº 28449 resulta inconstitucional
al estipular un monto máximo mensual de las pensiones del régimen del Decreto Ley
N° 20530, igual a 2 UITs (actualmente, S/. 6,600.00) vigentes en la fecha en que
corresponda el pago de la pensión. En concreto, refieren que
“(...) desde la óptica de los hechos cumplidos para la vigencia de las leyes en
el tiempo sólo podrían ser aplicadas para aquellos pensionistas del régimen
pensionario anteriormente mencionado que no hubiesen consolidado su
derecho a la nivelación progresiva de pensiones en igualdad del monto a la
remuneración que su homólogo activo de su mismo nivel o categoría pudiese
estar percibiendo”[79].
131. La constitucionalidad del monto de la pensión máxima previsto en la Ley Nº

28449
La Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución establece que la ley
puede disponer la aplicación de topes a las pensiones que excedan 1 UIT. Esta
disposición constitucional, conforme quedó establecido supra, no vulnera el derecho
fundamental a la pensión.
El artículo 3 de la Ley Nº 28449, al fijar en 2 UITs la pensión máxima mensual dentro
del régimen del Decreto Ley N° 20530, se ha situado por encima del mínimo monto
pensionario que en ponderación con las capacidades presupuestarias del Estado
peruano, resulta conforme con el derecho a una vida acorde con el principio de
dignidad. Consecuentemente, este Tribunal estima que el monto de la pensión máxima
previsto en el artículo 3 de la Ley Nº 28449, resulta constitucional.
132. El equívoco acogimiento a la teoría de los derechos adquiridos

Toda vez que el artículo 103 de la Constitución acoge la teoría de los hechos cumplidos
con relación a la aplicación en el tiempo de las leyes (tema ya desarrollado supra en el
fundamento 92), el argumento de los recurrentes conforme al cual el tope pensionario
previsto en el artículo 3 de la Ley Nº 28449 resultaría inconstitucional por pretender
aplicarse inmediatamente incluso a los pensionistas que habían cumplido con los
requisitos para obtener una pensión antes de la vigencia de la norma, carece de sustento,
máxime si es la propia Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, ya
declarada constitucional, la que expresamente establece que

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
133. La inconstitucionalidad de la nivelación como mecanismo de reajuste del monto

de la pensión
Tampoco resulta inconstitucional que, siguiendo lo dispuesto por la Primera Disposición
Final y Transitoria de la Constitución, con relación a la supresión definitiva de la
nivelación como mecanismo de reajuste pensionario, el primer párrafo del artículo 4 de
la Ley Nº 28449, establezca que
“(...) está prohibida la nivelación de pensiones con las remuneraciones y con
cualquier ingreso previsto para los empleados funcionarios públicos en
actividad”.
En efecto, según quedó dicho en los fundamentos 64 y 65, no puede considerarse como
parte del derecho fundamental a la pensión, la adopción de un único sistema o
metodología de reajuste del monto de las pensiones.
134. La seguridad jurídica y la modificación del ordenamiento jurídico

A criterio del Tribunal Constitucional, el asunto de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la aplicación inmediata del tope previsto en el artículo 3 de la
Ley Nº 28449, no se encuentra relacionado con una cuestión de aplicación de leyes en
el tiempo (teoría de los hechos cumplidos o de los derechos adquiridos), sino con la
necesidad de que toda mutación del ordenamiento jurídico se desenvuelva dentro de
márgenes razonables y previsibles; en otras palabras, la cuestión debe ser abordada con
relación al principio de seguridad jurídica.
En efecto, tal como ha sostenido el Tribunal Constitucional, en el fundamento 3 de la
Sentencia recaída en el Expediente N° 0016-2002-AI,
“(...) el principio de la seguridad jurídica forma parte consubstancial del
Estado Constitucional de Derecho. La predecibilidad de las conductas (en
especial, las de los poderes públicos) frente a los supuestos previamente
determinados por el Derecho, es la garantía que informa a todo el
ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad. Tal
como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad jurídica
supone ‘la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de
ser la actuación del poder en aplicación del Derecho’ (STCE 36/1991, FJ 5).
El principio in comento no sólo supone la absoluta pasividad de los poderes
públicos, en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan
incidir en la realidad jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la
inmediata intervención ante las ilegales perturbaciones de las situaciones
jurídicas, mediante la `predecible´ reacción, sea para garantizar la
permanencia del statu quo, porque así el Derecho lo tenía preestablecido, o,
en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido
de la previsión legal”.
En esa medida, aun cuando de conformidad con los artículos 103 y 109 de la
Constitución, en principio, las leyes resultan de aplicación inmediata, sin embargo, la
discordancia entre la ley ‘nueva’ y la ley ‘vieja’ no podría ser de tal grado que desborde
todo margen de razonabilidad en las implicancias que ella genera para los ciudadanos a
los que resulta aplicable.
Es sabido que algunos pensionistas del régimen del Decreto Ley N° 20530 percibían
pensiones muy superiores a 2 UITs y habían forjado su expectativa de vida personal y

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
familiar sobre la garantía del derecho adquirido que les concedía el régimen
constitucional derogado. Por ello, la aplicación inmediata del nuevo tope implicaría una
variación marcadamente abrupta, incompatible con el principio de seguridad jurídica
que debe informar a la reforma del ordenamiento jurídico.
Así como de una interpretación sistemática de la Segunda y la Décimo Primera
Disposiciones Finales y Transitorias de la Constitución se deriva que el reajuste de las
pensiones deba ser periódico y progresivo, de manera tal que los egresos de las fuentes
presupuestales del Estado se manejen bajo criterios de razonabilidad y previsibilidad,
los mismos criterios deben tenerse en cuenta a efectos de reducir el monto de las
pensiones en los supuestos en los que éstas resulten excesivamente altas, sin que en
ningún caso puedan ser reducidas por debajo del nuevo tope máximo previsto en el
ordenamiento (2 UITs).
La Ley Nº 28449 resulta compatible con dicho criterio, pues si bien su artículo 3 fija el
monto máximo de las pensiones del régimen del Decreto Ley N° 20530, la Tercera
Disposición Transitoria establece que dicho tope se aplicará a partir de su vigencia, pero
de manera progresiva. En tal sentido, declara que:
“Las pensiones superiores al valor de dos (2) UIT vigentes a la fecha de
promulgación de la presente Ley, se reducirán anualmente a razón de
dieciocho por ciento (18%) hasta el año en el que dicha pensión alcance el
tope vigente correspondiente”,
regulación que, dictada dentro del margen de libre configuración legal, este Tribunal
estima razonable.
§3. EL MONTO MÍNIMO DE LAS PENSIONES
135. Según los demandantes, se afecta el derecho a la pensión mínima vital

Los demandantes alegan que la aplicación de la Ley Nº 28449, generará que
“(...) las pensiones más humildes quedarán congeladas o propensas al juego
político del gobernante de turno según las ‘posibilidades presupuestarias del
Estado’”[80].
El Tribunal Constitucional comparte dicha preocupación, pues si tal fuera el caso, los
pensionistas del régimen del Decreto Ley Nº 20530, no tendrían el ingreso mínimo para
su manutención, con el consecuente atentado contra el derecho fundamental al mínimo
vital y la afectación de los principios sociales que informan al derecho fundamental a la
pensión, sobre todo en lo referido a su contenido esencial, absolutamente intangible
para el legislador (Vid. fundamento 107).
136. El criterio de determinación de la pensión mínima

De ahí que este Colegiado considere conveniente que, así como la pensión máxima del
ordenamiento está prevista no como un monto específico, sino con relación a la Unidad
Impositiva Tributaria (UIT), es necesario que también la pensión mínima vital, como
elemento constitutivo del derecho fundamental a la pensión (artículo 11 de la
Constitución), tenga un parámetro objetivo y razonable de referencia, es decir, que su
determinación se base en una teoría valorista y no nominalista, a efectos de que el
monto mínimo vital esté plenamente garantizado frente a eventuales fenómenos
https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009… 100/128

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
económicos –por ejemplo, índices inflacionarios altos- que podrían terminar por vaciar
de contenido el derecho fundamental a la pensión.
En ese sentido, el parámetro de referencia para determinar la pensión mínima vital debe
ser un porcentaje de alguna unidad de medición monetaria. Dicha medida podría ser el
porcentaje de una Unidad Impositiva Tributaria (UIT) o de una Unidad Remunerativa
del Sector Público (URSP). Desde la perspectiva constitucional, ello se sustenta en los
principios constitucionales de justicia y equidad.
§4. LA EDAD COMO CRITERIO DE DIFERENCIACIÓN

EN LA PERIODICIDAD DEL REAJUSTE PENSIONARIO
137. Según los demandantes, la nueva fórmula de reajuste afecta el derecho a la

igualdad
Los recurrentes sostienen que los literales a y b del artículo 4 de la Ley Nº 28449
vulneran el principio de igualdad, pues
“(...) pretende[n] imponer reglas de juego distintas a los jubilados
diferenciándolos por su edad... No existe una sustentación objetiva que
justifique tal distingo, ya que en el campo pensionario una persona que
ostenta menos de 65 años puede significar una persona que haya trabajado
muchos más años de servicios que alguien que pase de los 65 años”[81].
138. Los literales a y b de la Ley Nº 28449: la edad como criterio de diferenciación

Los literales a y b del artículo 4 de la Ley Nº 28449 establecen que
“(...) el reajuste de pensiones se efectuará de la siguiente forma:
a) Las pensiones percibidas por beneficiarios que hayan cumplido sesenta y
cinco (65) años o más de edad y cuyo valor no exceda el importe de dos (2)
Unidades Impositivas Tributarias vigentes en cada oportunidad, serán
reajustadas al inicio de cada año mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros y a propuesta del Ministerio de
Economía y Finanzas, teniendo en cuenta las variaciones en el costo de vida
anual y la capacidad financiera del Estado.
b) Las pensiones percibidas por beneficiarios menores de sesenta y cinco
(65) años de edad se ajustarán periódicamente, teniendo en cuenta las
previsiones presupuéstales y las posibilidades de la economía nacional”.
En el punto analizado, el legislador ha utilizado a la edad como elemento diferenciador
del trato. Así, mientras las pensiones de los mayores de sesenticinco años que se
encuentren por debajo del tope pensionario, tienen garantizado un reajuste al inicio de
cada año, teniendo en cuenta las variaciones en el costo de vida anual y la capacidad
financiera del Estado, las de los menores de sesenticinco años no tienen la garantía del
reajuste anual, sino solamente periódico.
En consecuencia, lo primero que debe determinar este Colegiado es si, en atención a la
naturaleza concreta de la materia regulada, resulta razonable utilizar la edad de una
persona como fundamento de diferenciación.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
139. El análisis de razonabilidad del criterio diferenciador propuesto

Al respecto, debe recordarse que la seguridad social es una garantía institucional del
Estado, que debe concretizarse en un complejo normativo estructurado -por imperio del
artículo 10 de la Constitución- bajo la doctrina de la contingencia, es decir, la presencia
imprescindible de un supuesto fáctico al que, usualmente, acompaña una presunción de
estado de necesidad y que condiciona el otorgamiento de una prestación pecuniaria y/o
asistencial, para la elevación de la calidad de vida.
La edad ha sido y es uno de los requisitos tradicionalmente utilizados, tanto por nuestro
ordenamiento como por ordenamientos comparados, para dotar de márgenes de
objetividad a la identificación del supuesto fáctico que activa al sistema previsional para
conceder la prestación social orientada a garantizar la consecución del proyecto de vida
del jubilado o cesado. A dicho requisito se ha unido clásicamente la denominada
‘contingencia’ (cese en el empleo, invalidez, entre otros).
Con relación al proyecto de vida, los jueces Cançado Trindade y Abreu Burelli, en el
fundamento 8 de su Voto Concurrente en el Caso Villagrán Morales y otros vs.
Guatemala, Caso de los ‘Niños de la Calle’, expedido por la Corte Interamericana de los
Derechos Humanos, el 19 de noviembre de 1999, señalaron que:
“(...) el proyecto de vida es consustancial del derecho a la existencia, y
requiere para su desarrollo condiciones de vida digna, de seguridad e
integridad de la persona humana”.
Así las cosas, en tanto que el número de años de edad es inversamente proporcional a los
años de expectativa de vida, este Colegiado considera que ésta constituye un factor de
distinción razonable entre aquellos a quienes corresponde un reajuste pensionario
‘anual’ y aquellos que tienen derecho a un reajuste ‘periódico’; máxime si se tiene en
cuenta que, si bien es cierto que en un inicio la Organización Mundial de la Salud
consideró adultos mayores a las personas de más de sesenta años que viven en los países
en vías de desarrollo y de sesenticinco años o más a las que viven en países
desarrollados, también lo es que, en el año 1994, la Organización Panamericana de la
Salud, Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud, atendiendo a la
considerable elevación de la esperanza de vida producida en las últimas tres décadas,
fijó en sesenticinco años o más la edad del adulto mayor[82].
140. La falta de razonabilidad de otros criterios de diferenciación

Por el contrario, no hubiese sido razonable, si -como sugieren los demandantes- en lugar
de la edad, se hubiese utilizado como criterio de diferenciación la cantidad de años de
aportación del pensionista. Si bien es cierto que el requisito de años de aportación es uno
de los factores utilizados por el ordenamiento para obtener una pensión de jubilación o
cesantía, por sí solo, no puede ser considerado como un dato objetivo que permita
activar el sistema de seguridad exigiendo el otorgamiento de una pensión o, en su caso,
su reajuste.
Debe tenerse en cuenta que la seguridad social dista en grado sumo de la concepción
contractualista del seguro privado, conforme a la cual las aportaciones realizadas son el
factor determinante que permite proyectar la retribución compensatoria luego de un
período de tiempo. En la seguridad social, por el contrario, el principio de solidaridad
cumple un rol vital, de manera tal que las prestaciones que brinda dicho sistema no se
pueden medir sobre la base individualista del cálculo de los aportes realizados por cada

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
pensionista, sino, de un lado, sobre una base redistributiva que permita elevar la calidad
de vida del pensionista, y de otro, sobre pautas objetivas reveladoras de un estado de
necesidad.
141. La interpretación constitucional del criterio de diferenciación

La razonabilidad del criterio de diferenciación -la edad- no es motivo suficiente para
descartar la existencia de un trato discriminatorio. Es preciso que la finalidad que se
pretenda alcanzar con la diferencia de trato sea compatible con el artículo 103 de la
Constitución y que a efectos de alcanzarla no se sacrifiquen desproporcionadamente los
intereses de los miembros de la categoría perjudicada o no beneficiada.
La finalidad que pretende lograrse con esta diferenciación, es garantizar que cuando
menos un grupo plenamente identificable de ciudadanos pensionistas (los de
sesenticinco años o más), tengan asegurado el reajuste anual de sus pensiones. Este
objetivo resulta compatible con los principios y valores constitucionales que informan al
derecho fundamental a la pensión. Sin embargo, es evidente que las consecuencias
jurídicas para el grupo no beneficiado (los menores de sesenticinco años) serían
manifiestamente desproporcionadas, si la ausencia de este beneficio anual cierto,
implicase la condena a la inexistencia del reajuste sine die.
Este no puede ser el sentido interpretativo atribuible al literal b del artículo 4 de la Ley
Nº 28449. Debe tenerse presente que la Segunda Disposición Final y Transitoria de la
Constitución, establece que
“(...) el Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las
pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que
éste destine para tales efectos y a las posibilidades de la economía nacional”.
Por ello, que la sostenibilidad financiera del Estado sea un criterio que debe ser
considerado al momento de realizar el reajuste periódico de las pensiones de las
personas menores de sesenticinco años, no significa que tal criterio pueda impedir que el
reajuste tenga lugar. Se trata tan sólo de un factor que condiciona el quantum del reajuste
pero no la obligatoriedad de su realización periódica, la cual no podrá extenderse por
intervalos de tiempo irrazonable, máxime si la Primera Disposición Final y Transitoria
de la Constitución ordena que el ahorro presupuestal que provenga de la aplicación de
las nuevas reglas pensionarias sea destinado a incrementar las pensiones más bajas.
Este Colegiado se mantendrá atento a que la periodicidad de este reajuste sea
interpretada en el sentido antes referido; esto es, como una real obligación y no como
una facultad arbitraria que daría lugar a inconstitucionalidades sobrevinientes que, desde
luego, serían sancionables por este Tribunal, adoptando las medidas pertinentes que
resulten acordes con sus funciones de valoración, ordenación y pacificación.
En todo caso, considerando que la diferencia de trato prevista en los literales a y b del
artículo 4 de la Ley Nº 28449, es susceptible de ser interpretada de conformidad con la
Constitución, la supuesta afectación al principio de igualdad sostenida por los
recurrentes, debe ser desestimada.
§5. LA PENSIÓN DE VIUDEZ Y LA IGUALDAD DE

GÉNERO

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
142. El artículo 32 del Decreto Ley N° 20530, modificado por el artículo 7 de la Ley
N° 28449
Dicho artículo establece:
“La pensión de viudez se otorga de acuerdo a las normas siguientes:
a) Cien por ciento (100%) de la pensión de invalidez o cesantía que percibía
o hubiera tenido derecho a percibir el causante, siempre que el monto de
dicha pensión no supere la remuneración mínima vital.
b) Cincuenta por ciento (50%) de la pensión de invalidez o cesantía que
percibía o hubiera tenido derecho a percibir el causante, en los casos en que
el valor de dicha pensión sea mayor a una remuneración mínima vital,
estableciéndose para estos casos una pensión mínima de viudez equivalente
a una remuneración mínima vital.
c) Se otorgará al varón sólo cuando se encuentre incapacitado para subsistir
por sí mismo, carezca de rentas o ingresos superiores al monto de la pensión
y no esté amparado por algún sistema de seguridad social.
d) El cónyuge sobreviviente inválido con derecho a pensión que requiera del
cuidado permanente de otra persona para efectuar los actos ordinarios de la
vida, percibirá además una bonificación mensual, cuyo monto será igual a
una remuneración mínima vital, siempre que así lo dictamine previamente
una Comisión Médica del Seguro Social de Salud, ESSALUD, o del
Ministerio de Salud”.
143. La dependencia económica como criterio para la obtención de una pensión de

sobrevivencia
Al otorgamiento y al monto de la pensión del titular de la pensión (el causante)
corresponden criterios individuales relacionados únicamente a su persona (su edad, sus
años de aportación, la contingencia a él sucedida). Dicho otorgamiento tiene por
finalidad elevar ‘su calidad de vida’ (artículo 10 de la Constitución), además de
retribuirle por sus años de labores.
La posibilidad de que el derecho a la pensión de jubilación o cesantía, se proyecte en
todo o en parte de su quantum al cónyuge, descendientes o ascendientes, no puede ser
enfocada desde una perspectiva sucesoria. Debe ser concebida como una garantía para
velar por el mantenimiento de una vida acorde con el principio de dignidad de aquellos
que, en razón de un vínculo familiar directo, dependían económicamente de parte de
dicha pensión, es decir, como una garantía derivada del reconocimiento de la familia
como instituto fundamental de la sociedad (artículo 4 de la Constitución).
En consecuencia, prima facie, la posibilidad de que el monto o parte del monto de la
pensión del causante se materialice en una pensión de sobrevivencia, debe encontrarse
condicionada a la dependencia económica en la que se encontraba el o los
sobrevivientes con relación a dicho monto.
Tal condición puede considerarse cumplida sobre la base de ciertas presunciones. Así,
ésta queda satisfecha en el caso de los hijos menores de edad del fallecido o los
mayores de edad que siguen estudios básicos o superiores, pues, en dicha situación, la
dependencia con relación a la pensión que correspondía al causante resulta evidente.
Debe entenderse incluso que dicha presunción es iure et de iure, pues conforme reza el
artículo 6 de la Constitución

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“(...) es deber y derecho de los padres alimentar, educar y dar seguridad a sus
hijos”.
El artículo 32 del Decreto Ley N° 20530 no exige que la viuda acredite su dependencia
económica en relación con la pensión de jubilación o cesantía del causante, para
obtener una pensión de viudez. Sin embargo, el tratamiento es distinto para el caso del
viudo. En efecto, el literal c del referido artículo, exige que el varón
“(...) se encuentre incapacitado para subsistir por sí mismo, carezca de rentas
o ingresos superiores al monto de la pensión y no esté amparado por algún
sistema de seguridad social”
como condiciones para la obtención de la pensión de viudez regulada en los literales a y
b.
En tal sentido, corresponde analizar si dicho trato diferenciado constituye una medida
discriminatoria en relación con el varón.
144. La igualdad sustancial en el análisis de la diferencia de trato al varón y la mujer

viudos
La diferencia de trato que usualmente los regímenes previsionales han dispensado a los
hombres y a las mujeres, prima facie, no debe ser enfocada desde la perspectiva formal
del derecho a la igualdad en la ley, esto es, como la proscripción constitucional dirigida
al legislador de introducir al ordenamiento diferencias de trato entre personas que se
encuentran en situación sustancialmente análoga, sin base razonable o proporcional.
Por el contrario, la diferenciación aludida debe ser abordada bajo la directriz material o
sustancial que informa al derecho a la igualdad, conforme a la cual existe obligación del
Estado de adoptar medidas -comúnmente legislativas- con la finalidad de compensar
jurídicamente a grupos marginados económica, social o culturalmente; de esta manera,
a través de tales medidas de ‘acción positiva’ o ‘de discriminación inversa’, el Estado
busca, tal como se señala en el fundamento 11 de la Sentencia de los Expedientes N°
0001-2003-AI y 0002-2003-AI
“(...) revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, reponer
las condiciones de igualdad de las que la realidad social pudiera estarse
desvinculando, en desmedro de las aspiraciones constitucionales”.
La concreción del derecho fundamental a la pensión corresponde a los operadores
jurídicos, en tanto existe un consenso generalizado en nuestro tiempo de que la sanidad,
la seguridad social, la salud, la vivienda, la educación y la cultura son necesidades
básicas que deben ser satisfechas. Por ello, corresponde a los poderes públicos, ante la
desigualdad,
“(...) promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean
realizables y efectivas, y remover los obstáculos que impidan su plenitud...
Es un mandato para realizar la igualdad material, que obliga a los poderes
públicos. No es un consejo y debe ser tenido siempre en cuenta por los
operadores jurídicos”[83].
La disposición en la que se prevé el compromiso de un Estado social y democrático de
derecho (artículo 43 de la Constitución), con la consolidación material del principio de
igualdad, se encuentra en el artículo 59 de la Carta Fundamental. En efecto, dicho
artículo establece que

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“(...) el Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren

cualquier desigualdad”.
145. La cláusula específica de no-discriminación y la razonabilidad en la aplicación

de reglas de acción positiva
El análisis de la razonabilidad de la aplicación de reglas de acción positiva se dificulta
cuando éstas son tomadas en favor de colectivos y no de individuos. Sin embargo, un
criterio de vital importancia que facilita el análisis es la presunción de exclusión social
contra determinados colectivos derivada de las cláusulas específicas de no
discriminación previstas en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución. Así,
expresamente, dicho dispositivo, proscribe la discriminación
“(...) por motivo de raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición
económica”,
dejando una cláusula abierta en manos del legislador y del intérprete jurisdiccional al
agregar
“(...) o de cualquier otra índole”.
Por lo tanto,
“(...) las cláusulas específicas de no discriminación cumplen principalmente
la función de proteger, endureciendo el juicio de igualdad, a determinados
colectivos que, por su historia de subyugación y la minusvaloración social a
la que se ven sometidos, no pertenecen al grupo dominante que participa,
debate y crea las normas jurídicas”. Pero otra consecuencia que se deriva de
dichas cláusulas “(...) se concreta en la convalidación constitucional de las
medidas que utilizan dicho rasgo para favorecer a los colectivos socialmente
perjudicados, es decir, las acciones positivas, siempre dentro de unos límites
de proporcionalidad”[84].
En tal sentido, existe un amplio margen de presunción de constitucionalidad en las
medidas que favorecen a los colectivos minoritarios y/o socialmente postergados, que
puedan considerarse dentro de estos criterios específicos. Por ejemplo, las mujeres,
determinados grupos étnicos, religiosos, extranjeros, y otros de diversa naturaleza.
146. Análisis del rol de la mujer en la sociedad y justificación de acciones positivas en

su favor
Si bien en años recientes ha existido un importante grado de incorporación de la mujer
en tareas de orden social en las que nunca debió estar relegada (participación política,
acceso a puestos laborales, oportunidades de educación, entre otras muchas), no puede
considerarse que en la realidad peruana dicha tarea se encuentre consolidada. Buena
parte de nuestra sociedad aún se nutre de patrones culturales patriarcales que relegan al
colectivo femenino a un rol secundario, a pesar de encontrarse fuera de discusión sus
idénticas capacidades en relación con el colectivo masculino para destacar en todo
ámbito de la vida, sea político, social o económico. Los prejuicios y la idiosincracia de
un número significativo de ciudadanos (conformado tanto por hombres como por
mujeres) aún mantienen vigente la problemática de género en el país.
De ahí que el Tribunal Constitucional no pueda considerar inconstitucionales medidas
que exigen algunos años menos de edad o de aportaciones a la mujer, para acceder a una
pensión en un régimen previsional, o aquellas otras que establecen un sistema de cálculo

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
relativamente más favorable a la mujer pensionista al momento de determinar el monto

de su pensión. Queda claro que dichas medidas se encuentran estrictamente orientadas, a
través de disposiciones ponderadas, a favorecer al colectivo femenino, en el correcto
entendido de que la realidad social aún impone concederles un mayor apoyo a efectos de
asegurarles una vida acorde con el principio de dignidad.
Y por este mismo motivo, el Tribunal Constitucional tampoco considera inconstitucional
que el legislador no haya exigido que la viuda acredite la dependencia económica en la
que se encuentra en relación con la pensión del causante. Resulta claro que ha partido de
dicha presunción en base al dato de la realidad descrito supra. Consecuentemente se
trata de una auténtica “acción positiva” en favor de la mujer.
147. Razonabilidad de las condiciones exigidas al hombre para la obtención de una

pensión de viudez
Pero, entonces, siguiendo el razonamiento expuesto, en modo alguno podría
considerarse que cuando se exige que el varón se encuentre ‘incapacitado para subsistir
por sí mismo’, para obtener una pensión de viudez, el legislador haya optado por una
medida inconstitucional, pues en otras palabras, lo único que se le exige es que acredite
haber dependido económicamente de la pensión de viudez de su fallecida cónyuge,
supuesto sine qua non para la obtención de una pensión de tal naturaleza, según quedó
dicho.
Sin embargo, la norma no sólo exige que el viudo acredite su incapacidad material de
subsistencia (la cual, por lo demás, podría ser consecuencia de diversos factores), sino
que adicionalmente exige que éste
“(...) carezca de rentas o ingresos superiores al monto de la pensión y no esté
amparado por algún sistema de seguridad social”.
Ello, en criterio de este Tribunal, resulta desproporcionado. En efecto, una situación de
incapacidad para subsistir por medios propios, entendida como una incapacidad de
naturaleza material, distinta, en principio, de la incapacidad civil que da lugar a la
declaración de interdicción o al nombramiento de un curador, puede presentarse a pesar
de contar con rentas superiores al monto de la pensión de la causante y, ciertamente,
también a pesar de encontrarse amparado por algún sistema de seguridad social. Por ello,
exigir que estas condiciones se presenten copulativamente resulta manifiestamente
innecesario, produciéndose una afectación del derecho a la pensión del viudo.
El único elemento determinante que obliga a que la pensión de viudez sea otorgada, es la
existencia de una situación de incapacidad que impida subsistir por propios medios; esto
es, que tal incapacidad impida, desde un punto de vista objetivo, que el beneficiado
pueda sostenerse y proveerse por sí de determinadas prestaciones como alimentación,
vivienda, vestido y salud.
148. La inconstitucionalidad del conector ‘y’

Por tal motivo, es preciso declarar la inconstitucionalidad del conector conjuntivo ‘y’
del inciso c del artículo 32 del Decreto Ley Nº 20530 modificado por el artículo 7 de la
Ley Nº 28449, de forma tal que no pueda interpretarse que todos los supuestos previstos
en dicha disposición deban cumplirse copulativamente a efectos de que la pensión sea
otorgada, sino que las referencias que la norma hace a la carencia de rentas o ingresos
superiores a la pensión o la ausencia de amparo por algún sistema de seguridad social,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
deben ser consideradas como criterios de evaluación a ser aplicados

independientemente y en cada caso concreto, realizando una interpretación siempre en
beneficio del pensionista y no de modo peyorativo o con el objeto de privarle de una
pensión legítima.
En todo caso, la carga de la prueba corresponde a la autoridad administrativa, quien será
la encargada de acreditar que el pensionista no se encuentra incapacitado
materialmente, y que, por lo tanto, no le corresponde acceder a la pensión de viudez.
149. Análisis de constitucionalidad del quantum de la pensión de viudez

El literal a del artículo 32 del Decreto Ley N° 20530, establece que el monto de la
pensión de viudez es equivalente al 100% de la pensión del causante en los supuestos
en los que ésta no sea mayor a una remuneración mínima vital (S/. 460,00). Si se tiene
en cuenta que de conformidad con el inciso 1 de la Cuarta Disposición Transitoria de la
Ley N° 28449, la pensión mínima del régimen del Decreto Ley N° 20530 es igual a S/.
415,00, resulta entonces que en ningún caso la viuda(o) recibirá una pensión menor a
dicho monto.
Por su parte, el literal b del mismo artículo dispone que la pensión de viudez será igual
al 50% de la pensión del causante en los casos en los que ésta sea superior a una
remuneración mínima vital (S/. 460,00), supuesto en el cual ésta constituye un tope
mínimo.
Así las cosas, en cualquiera de los casos, el monto previsto como pensión de viudez
respeta el derecho al mínimo vital como componente del contenido esencial del derecho
fundamental a la pensión, motivo por el cual no se incurre en inconstitucionalidad
alguna, máxime si se tiene en cuenta que, de conformidad con el literal d del artículo 32
del Decreto Ley N° 20530, al monto de la pensión de viudez deberá adicionarse una
bonificación mensual equivalente a una remuneración mínima vital, en los casos de
invalidez.
§6. LA PENSIÓN DE ORFANDAD
150. El derecho-deber de los padres de mantener a sus hijos

El artículo 35 del Decreto Ley N° 20530, modificado por el artículo 7 de la Ley Nº
28449, establece:
“El monto máximo de la pensión de orfandad de cada hijo es igual al veinte
por ciento (20%) del monto de la pensión de invalidez o cesantía que
percibía o hubiera podido percibir el causante, observándose lo dispuesto por
el artículo 25 del Decreto Ley Nº 20530.
En caso de fallecimiento de padre y madre trabajadores o titulares de
pensiones de cesantía o invalidez, la pensión de orfandad de cada hijo será
igual al cuarenta por ciento (40%) del monto de la pensión más elevada”.
Por su parte, el artículo 25 de la Ley Nº 20530, modificado por el artículo 7 de la Ley Nº
28449, dispone que
“La suma de los montos que se paguen por viudez y orfandad no podrá
exceder del cien por ciento (100%) de la pensión de cesantía o invalidez que
percibía o hubiera podido percibir el causante. Si la suma de ellos excediera

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
el cien por ciento (100%), los porcentajes se reducirán proporcionalmente de

manera que la suma de todos no exceda dicho porcentaje”.
Tal como lo dispone el artículo 25 del Decreto Ley Nº 20530, en ningún caso la suma de
los montos de las pensiones de sobrevivencia pueden exceder del 100% de la pensión del
causante. Un criterio distinto sería contrario a los principios de razonabilidad y
sostenibilidad financiera del Estado.
Sin embargo, el primer párrafo del artículo 35 franquea la posibilidad de que en los
supuestos en los que la suma de las pensiones de sobrevivencia concurrentes no excedan
del 100% de la pensión del causante, la pensión de orfandad sea equivalente a un 20% de
aquel.
Distintos argumentos permiten al Tribunal Constitucional considerar que ello resulta
inconstitucional:
- Si se tiene en cuenta que, salvo reducidas excepciones previstas en el Decreto Ley
N° 20530 (v.g. los artículos 8, 9 y 10), la pensión de jubilación o cesantía es el único
ingreso percibido por el pensionista, y que en el común de los casos, los hijos
menores de edad y los mayores de edad que siguen estudios básicos o superiores, no
se encuentran en capacidad plena para subsistir por sus propios medios, debe
presumirse que en dichos supuestos la pensión representa un ingreso indispensable
para su subsistencia.
- El legislador se encuentra obligado a considerar que dicha presunción es iure et de
iure, pues el artículo 6 de la Constitución, reconoce el derecho y el deber de los
padres de alimentar, educar y dar seguridad a sus hijos.
- La norma permite que al fallecimiento del padre y/o la madre se sume un perjuicio
adicional al hijo; a saber, la reducción sustancial del monto económico que resulta
indispensable para su manutención, lo que implica una afectación manifiesta del
derecho fundamental a la pensión, pues lejos de ‘elevar la calidad de vida’ del
sobreviviente (artículo 10 de la Constitución), lo condena a ver seriamente mellada
su capacidad económica de subsistencia.
- La disposición da lugar a un grave atentado contra el derecho del padre de tener la
certeza de que, incluso después de su muerte, su pensión podrá coadyuvar en la
educación, alimento y seguridad de sus hijos (artículo 6 de la Constitución).
- El primer párrafo del artículo 35 permite que la pensión de orfandad sea menor a la
pensión de viudez, sin que exista base razonable y objetiva que permita presumir que
los hijos sobrevivientes quedan en menor grado de necesidad que la viuda(o), tras el
fallecimiento del causante.
- El primer párrafo del artículo 35 incurre en una inconstitucionalidad por omisión al
no prever expresamente un tope mínimo por debajo del cual no podría situarse el
monto de la pensión de orfandad.
En consecuencia, por las razones expuestas es preciso declarar la inconstitucionalidad
del primer párrafo del artículo 35 del Decreto Ley N° 20530 que dispone:
“El monto máximo de la pensión de orfandad de cada hijo es igual al veinte
por ciento (20%) del monto de la pensión de invalidez o cesantía que
percibía o hubiera podido percibir el causante, observándose lo dispuesto por
el artículo 25 del Decreto Ley Nº 20530.”
Al expulsar del ordenamiento jurídico dicho primer párrafo, el artículo 35 del Decreto
Ley N° 20530, de conformidad con la Constitución, queda con el siguiente texto:

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
“Artículo 35.- En caso de fallecimiento de padre y madre trabajadores o

titulares de pensiones de cesantía o invalidez, la pensión de orfandad de cada
hijo será igual al cuarenta por ciento (40%) del monto de la pensión más
elevada”.
Pero, al propio tiempo, y a efectos de evitar que dicha declaración de
inconstitucionalidad genere una inconstitucionalidad mayor ante la ausencia de una
disposición que establezca cuál es la pensión de orfandad que corresponde a los hijos del
causante, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la frase ‘de viudez’ de la
primera oración y del literal b del artículo 32 del Decreto Ley N° 20530, debiendo
interpretarse aditivamente que los literales a y b de dicho artículo en los que se
encuentran los porcentajes que permiten calcular la pensión de viudez, son también
aplicables para el cálculo de la pensión de orfandad.
De esta forma, de conformidad con la Constitución, el artículo 32 del Decreto Ley N°
20530, modificado por el artículo 7 de la Ley N° 28449, queda con el siguiente texto:
“Artículo 32.- La pensión (de viudez u orfandad) se otorga de acuerdo a las
normas siguientes:
a) Cien por ciento (100%) de la pensión de invalidez o cesantía que
percibía o hubiera tenido derecho a percibir el causante, siempre que el
monto de dicha pensión no supere la remuneración mínima vital.
percibía o hubiera tenido derecho a percibir el causante, en los casos en
que el valor de dicha pensión sea mayor a una remuneración mínima
vital, estableciéndose para estos casos una pensión mínima (de viudez u
orfandad) equivalente a una remuneración mínima vital.
c) Se otorgará al varón sólo cuando se encuentre incapacitado para subsistir
por sí mismo, carezca de rentas o ingresos superiores al monto de la
pensión, o no esté amparado por algún sistema de seguridad social.
d) El cónyuge sobreviviente inválido con derecho a pensión que requiera
del cuidado permanente de otra persona para efectuar los actos ordinarios
de la vida, percibirá además una bonificación mensual, cuyo monto será
igual a una remuneración mínima vital, siempre que así lo dictamine
previamente una Comisión Médica del Seguro Social de Salud,
ESSALUD, o del Ministerio de Salud”.
Precisándose que la inclusión de la frase ‘(de viudez u orfandad)’ en el texto no implica
un acto legislativo, sino el ejercicio de la facultad interpretativa aditiva de este
Colegiado, cumpliendo así con la presunción iuris tantum de constitucionalidad de las
leyes que evita su declaración de inconstitucionalidad cuando exista cuando menos un
sentido interpretativo que permita considerarlo compatible con la Norma Fundamental.
Así la frase ‘(de viudez u orfandad)’ sólo cumple el propósito de incidir en la manera
cómo debe ser interpretado el texto a partir de la expedición de la presente sentencia.
Y precisándose, a su vez, que a diferencia de los literales a y b, los literales c y d son
sólo aplicables a la pensión de viudez.
De otra parte, considerando que el artículo 78 del Código Procesal Constitucional faculta
a este Colegiado a declarar la inconstitucionalidad de aquellas otras normas que sean
conexas a las que han sido objeto de impugnación, y en atención a los criterios
expuestos, declárese también la inconstitucionalidad de la oración ‘El monto máximo de

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
la pensión de orfandad de cada hijo es igual al veinte por ciento del monto de la pensión
de invalidez o jubilación que percibía o hubiera podido percibir el causante’ del artículo
57 del Decreto Ley N° 19990. Quedando, de conformidad con la Constitución, de la
siguiente forma:
“Artículo 57.- En caso de huérfanos de padre y madre, la pensión máxima es
equivalente al cuarenta por ciento. Si el padre y la madre hubieren sido
asegurados o pensionistas, la pensión se calculará sobre la base de la pensión
más elevada.
En su caso, los huérfanos a que se refiere el inciso b) del artículo anterior
tendrán derecho a la bonificación señalada en el artículo 30º.”
Asimismo, declárese la inconstitucionalidad de la frase ‘de viudez’ del artículo 54 del
Decreto Ley N° 19990, quedando el texto, de conformidad con la Constitución, de la
siguiente forma:
“Artículo 54.- El monto máximo de la pensión (de viudez u orfandad) es
igual al cincuenta por ciento de la pensión de invalidez o jubilación que
percibía o hubiera tenido derecho a percibir el causante”.
Debiendo interpretarse que el artículo 54 del Decreto Ley N° 19990 es aplicable tanto
para el cálculo de la pensión de viudez como de la pensión de orfandad.
Ello teniendo en cuenta que el artículo 62 del Decreto Ley Nº 19990 prevé una
disposición sustancialmente análoga a la prevista en el artículo 25 del Decreto Ley Nº
20530. En efecto, establece que:
“Artículo 62.- Cuando la suma de los porcentajes máximos que
corresponden al cónyuge y a cada uno de los huérfanos de conformidad con
los artículos 54 y 57, respectivamente, excediese al cien por ciento de la
pensión de invalidez o de jubilación que percibía o hubiere tenido derecho a
percibir el causante, dichos porcentajes se reducirán, proporcionalmente de
manera que la suma de todos los porcentajes así reducidos no exceda del
cien por ciento de la referida pensión. En tal caso, las pensiones de viudez y
orfandad equivaldrán a los porcentajes que resulten. Para la suma indicada
no se tomará en cuenta la bonificación a que se refieren los artículos 55 y
57”.
151. Consideraciones importantes sobre las pensiones de sobrevivientes

Dado que, en el común de los casos, la viuda es, a su vez, madre de los hijos
sobrevivientes, tiene el deber de destinar parte de su pensión a velar por el sustento de
sus hijos (artículo 6 de la Constitución). Por este motivo, la interpretación que optimiza
en mayor grado el reconocimiento de la familia como instituto fundamental de la
sociedad (artículo 4 de la Constitución), es aquella conforme a la cual en los supuestos
en que concurran una pensión de viudez con pensiones de orfandad, son éstas y no
aquella, las que, en aplicación del artículo 25 del Decreto Ley Nº 20530, deben reducirse
proporcionalmente hasta que la suma de los porcentajes no supere el 100% de la pensión
del causante.
De otro lado, dado que la única pensión que tiene naturaleza transmisible es la pensión
del titular originario (jubilado, cesante o inválido), no cabe interpretar que el
decaimiento o la extinción del derecho a la pensión de alguno de los familiares

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
sobrevivientes (sea la viuda(o) o los hijos), de lugar al aumento del monto de los otros
sobrevivientes.
152. Ejemplificación de la aplicación de las nuevas reglas con relación a las pensiones
de sobrevivientes
La interpretación sistemática del artículo 32 del Decreto Ley Nº 20530 (con su nueva
redacción luego de la declaración de inconstitucionalidad de parte de su dispositivo) y el
artículo 25 del mismo Decreto Ley, que establece que las pensiones de sobrevivientes
sumadas no pueden superar el 100% de la pensión del causante, puede ser mejor
ejemplificada de la siguiente forma:
CASO 1:
Padre pensionista fallecido. Sobreviviente: Sólo un hijo huérfano
Según el artículo 35 del Decreto Ley N° 20530, modificado por el artículo 7 de la Ley
N° 28449, el hijo recibía el 20% de la pensión del causante. Sin embargo, por la
presente sentencia, el hijo único llega a recibir hasta el 50% de dicha pensión.
GRÁFICO N° 5
Interpretación de las nuevas reglas pensionarias tras la presente sentencia
CASO 1
(Monto de pensión S/. 1000)
CASO 2:
Padre pensionista fallecido. Sobrevivientes: Viuda (50% no alcanza remuneración
mínima vital) y 1 hijo huérfano
Según el artículo 32 inciso b del Decreto Ley N° 20530, modificado por el artículo 7 de
la Ley N° 28449, la pensión de un viudo o viuda debe ser igual al 50% de la pensión del
causante o a una remuneración mínima vital (S/. 460,00), el que resulte mayor. En
consecuencia, en los supuestos en los que a la viuda o viudo le corresponda una
remuneración mínima vital como pensión, la diferencia entre este monto y el 100% de
la pensión del causante corresponderá a los hijos sobrevivientes.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
GRÁFICO N° 6
CASO 2
CASO 3:
Padre pensionista fallecido. Sobrevivientes: Viuda (50% supera remuneración
mínima vital) y 1 hijo huérfano
Según los artículos 32 inciso b y 35 del Decreto Ley N° 20530, modificados por el
artículo 7 de la Ley N° 28449, en los casos en que corresponda al viudo o viuda una
pensión equivalente al 50% de la pensión del causante (monto necesariamente superior
a una remuneración mínima vital), al hijo huérfano correspondía un 20% de la misma.
Tras la presente sentencia, al haberse declarado la inconstitucionalidad del primer
párrafo del artículo 35 del Decreto Ley N° 20530, el viudo o viuda recibirá lo mismo,
pero al hijo se le aumenta hasta el 50%.
GRÁFICO N° 7
CASO 3

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
CASO 4:
mínima vital) y 2 hijos huérfanos
Partiendo del supuesto planteado en el Caso 3, de ser dos los hijos, antes de esta
sentencia cada uno hubiese recibido un 20% de la pensión del causante. Tras la presente
sentencia, al haberse declarado la inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 35
del Decreto Ley N° 20530, cada hijo recibirá el 25%.
GRÁFICO N° 8
CASO 4
CASO 5:
mínima vital) y 5 hijos huérfanos

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
Partiendo del supuesto planteado en el ejemplo 3, de ser 5 los hijos, antes de esta
sentencia cada uno hubiese recibido un 10% de la pensión del causante. Tras la presente
sentencia, las reglas se mantienen.
GRÁFICO N° 9
CASO 5
153. La razonabilidad del cumplimiento de la edad de veintiún años como causal de

extinción de la pensión de orfandad de los hijos mayores de edad que siguen
estudios básicos o superiores
El literal a del artículo 34 del Decreto Ley Nº 20530, modificado por el artículo 7 de la
Ley Nº 28449, dispone que:
“Solamente tienen derecho a pensión de orfandad los hijos menores de
dieciocho (18) años del trabajador con derecho a pensión o del titular de la
pensión de cesantía o invalidez que hubiera fallecido. Cumplida esta edad,
subsiste la pensión de orfandad únicamente en los siguientes casos:
a) Para los hijos que sigan estudios de nivel básico o superior, hasta que
cumplan los veintiún (21) años”.
La permisión de que los hijos que siguen estudio básico o superior puedan mantener una
pensión de orfandad incluso luego de haber cumplido la mayoría de edad, se fundamenta
en cuando menos tres criterios concurrentes:
- el derecho y el deber de los padres de mantener a sus hijos (artículo 6 de la
Constitución);
- el reconocimiento de la educación como un derecho y una garantía institucional del
Estado social y democrático de derecho, que ‘promueve el conocimiento, el
aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la
educación física y el deporte’, y que ‘[p]repara para la vida y el trabajo y fomenta la
solidaridad’ (artículo 14 de la Constitución); y,

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
- la consideración de orden fáctico, según la cual, en el común de los casos, los hijos
mayores de edad que siguen estudio básico o superior, no tienen la experiencia ni el
tiempo que permitan generar un ingreso suficiente para cubrir tales estudios, además
de sus necesidades básicas.
De ahí que exista una presunción de que en el caso de pensionistas con hijos mayores de
edad que siguen estudios básicos o superiores, el monto de la pensión representa un
ingreso indispensable.
En tal sentido, la finalidad primordial del literal a del artículo 34 del Decreto Ley Nº
20530 consiste en que los hijos que sigan estudios básico o superior, puedan mantener el
ingreso que les permita afrontar sus necesidades básicas, esto es, el ingreso que, en
última instancia, les asegure, durante dicha etapa, mantener una vida acorde con el
principio-derecho de dignidad.
Sucede que la medida que el legislador ha adoptado para alcanzar ese fin no resulta
idónea, pues no se toma como referencia para el decaimiento de la pensión el momento
en el que el hijo culmina sus estudios, sino la fecha en la que cumple veintiún años. En
tanto es evidente que en la gran mayoría de casos a la edad de veintiún años aún no se
han culminado los estudios superiores, la disposición no resulta idónea para la
consecución del fin que persigue, y en consecuencia, resulta desproporcionada en este
aspecto.
Consecuentemente, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la frase ‘hasta que
cumplan los veintiún (21) años’ del literal a del artículo 34 del Decreto Ley Nº 20530,
quedando, de conformidad con la Constitución, el siguiente texto:
“Artículo 34.- Solamente tienen derecho a pensión de orfandad los hijos
menores de dieciocho (18) años del trabajador con derecho a pensión o del
titular de la pensión de cesantía o invalidez que hubiera fallecido. Cumplida
esta edad, subsiste la pensión de orfandad únicamente en los siguientes
casos:
a) Para los hijos que sigan estudios de nivel básico o superior (...).”
De otro lado, en tanto que el literal b del artículo 55 del Decreto Ley Nº 20530,
modificado por el artículo 7 de la Ley Nº 28449, dispone que se extingue
automáticamente la pensión por
“(...) b) Haber alcanzado la mayoría de edad los titulares de las pensiones de
orfandad, salvo que prosigan estudios universitarios, en cuyo caso la pensión
continuará hasta que cumplan veintiún (21) años, o que adolezcan de
incapacidad absoluta para el trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 34
de la presente Ley.”,
por conexidad y en atención a lo recién expuesto, corresponde declarar la
inconstitucionalidad de la frase ‘en cuyo caso la pensión continuará hasta que cumplan
veintiún (21) años’.
Asimismo, en tanto que el artículo supedita la vigencia de la pensión al hecho de
proseguir estudios ‘universitarios’, corresponde declarar la inconstitucionalidad de esta
última palabra, por excluir, sin que exista un fundamento objetivo y razonable que lo
justifique, a las personas que siguen estudios superiores distintos de los universitarios,
tales como carreras técnicas, estudios en centros de educación ocupacional, en institutos
militares, entre otros. En este aspecto, la disposición no sólo resulta discriminatoria y, por
ende, contraria al inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, sino que también resulta

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
incompatible con el derecho fundamental a la educación (artículo 14 de la Constitución)

que inspira la finalidad de la disposición.
Consecuentemente, el literal b del artículo 55 del Decreto Ley Nº 20530, modificado por
el artículo 7 de la Ley Nº 28449, queda, de conformidad con la Constitución, con el
siguiente texto:
“Artículo 55.- Se extingue automáticamente el derecho a pensión por:
(...)
b) Haber alcanzado la mayoría de edad los titulares de pensiones de orfandad,
salvo que prosigan estudios, o que adolezcan de incapacidad absoluta para el
trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la presente Ley”.
Asimismo, también por conexidad y en atención a lo expuesto, declárese la
inconstitucionalidad de la frase ‘Hasta que el beneficiario cumpla veintiún años’ del
literal a del artículo 56 del Decreto Ley N° 19990, quedando, de conformidad con la
Constitución, el siguiente texto:
“Artículo 56.- Tienen derecho a pensión de orfandad: los hijos menores de
dieciocho años del asegurado o pensionista fallecido.
Subsisten el derecho a pensión de orfandad:
a) [S]iempre que siga en forma ininterrumpida estudios del nivel básico o
superior de educación (...)”.
154. Supuestos excluidos de la aplicación del literal a del artículo 34 y del literal b del
artículo 55 del Decreto Ley Nº 20530
Dada la finalidad de los literales a y b de los artículos 34 y 55 del Decreto Ley Nº
20530, respectivamente, este Tribunal considera que no cabe interpretar que entre los
supuestos protegidos por la norma se encuentran los estudios de postgrado o los de
segunda profesión o segunda carrera técnica. Asimismo, debe interpretarse que la
disposición contiene una norma implícita de exclusión, conforme a la cual el beneficio
no alcanza a aquellos hijos que no sigan sus estudios de manera satisfactoria, dentro del
periodo regular lectivo.
En efecto, el deber del Estado de promover la educación, coadyuvando económicamente
al educando al permitirle gozar de la pensión de orfandad a pesar de haber cumplido la
mayoría de edad, exige como contrapartida, el deber del beneficiario de mostrar un
especial esfuerzo en la culminación exitosa de sus estudios. Objetivo vital del Estado
social y democrático de derecho es el redimensionamiento de las conductas humanas, a
fin de obtener compromisos de acción y no sólo de omisión con los principios y los
derechos sociales. Si bien, por antonomasia, tal compromiso es exigible a los poderes
públicos, también recae en los propios particulares, máxime si se trata de los supuestos
de su propio bienestar.
C. CRITERIOS PARA LA EJECUCIÓN DE LAS NUEVAS

REGLAS PENSIONARIAS
§1. EL DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN

PENSIONARIA DE DEFENDER Y CUMPLIR LA

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
CONSTITUCIÓN
155. La entidad encargada de administrar el régimen de pensiones a cargo del

Estado
El artículo 10 de la Ley Nº 28449 establece que el Ministerio de Economía y Finanzas
es la entidad del Gobierno Nacional que administra el régimen de pensiones del Decreto
Ley N° 20530.
Esta norma tan sólo regula la materia reservada por el artículo 11 de la Constitución en
el extremo que dispone que
“(...) la ley establece la entidad del Gobierno Nacional que administra los
regímenes de pensiones a cargo del Estado”
por lo que no incurre en inconstitucionalidad alguna.
156. La Constitución como norma vinculante para la Administración Pública

Por su parte, el artículo 11 de la Ley Nº 28449, establece que los empleados y
funcionarios de todas las entidades del sector público están obligados a cumplir, bajo
responsabilidad, las directivas y requerimientos que en materia de pensiones emita el
Ministerio de Economía y Finanzas.
Tal disposición debe ser interpretada en el sentido de que dichas directivas y
requerimientos resulten obligatorios, sólo en la medida en que sean compatibles con la
Constitución y con las sentencias expedidas por este Tribunal.
En efecto, es preciso dejar a un lado la errónea tesis conforme a la cual la
Administración Pública se encuentra vinculada a la ley o a las normas expedidas por las
entidades de gobierno, sin poder cuestionar su constitucionalidad. El artículo 38 de la
Constitución es meridianamente claro al señalar que todos los peruanos (la
Administración incluida desde luego) tienen el deber de respetarla y defenderla.
En tal sentido, en los supuestos de manifiesta inconstitucionalidad de normas legales o
reglamentarias, la Administración no sólo tiene la facultad sino el deber de desconocer
la supuesta obligatoriedad de la norma infraconstitucional viciada, dando lugar a la
aplicación directa de la Constitución.
157. El efecto vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional

Este Tribunal es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad
(artículo 201 de la Constitución y artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional). Por su parte, el artículo 82 del Código Procesal Constitucional, dispone
que:
“Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad (...) que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada,
por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos
generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación.”
En consecuencia, es obligación del Ministerio de la Economía y Finanzas implementar
un sistema eficiente que permita la correcta y adecuada administración del régimen, lo
que implica un sistema de sanciones a aquellos funcionarios que insistan en una
inconstitucional aplicación de las normas legales sobre derechos previsionales. Sobre el
particular, es conveniente recordar cómo la Oficina de Normalización Previsional, de

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
modo reiterado, ha venido emitiendo resoluciones contrarias a la jurisprudencia

constitucional, a pesar de conocerla perfectamente.
§2. EL DESTINO DEL AHORRO
158. Según el demandado, con la reforma del régimen pensionario habría justicia
redistributiva
El demandado afirma que las nuevas reglas impuestas terminan consolidando al Estado
social y democrático de derecho. En concreto, refiere que con dichas normas:
“1. Se sientan las bases de una redistribución económica importante que
elimina distorsiones insultantes en los montos pensionarios en un Estado
pobre como el peruano.
2. Como consecuencia de lo anterior y conforme a la Ley N° 28449, se
introduce un elemento de justicia social: se posibilita el aumento en la base
de aquellos pensionistas del régimen del D.L. 20530 que perciben menos de
una RMV (S/. 415.00), así como se produce un aumento a aquellos que
preciben pensiones menores de S/. 800.00.
3. Por lo tanto, se postula una progresividad en el ejercicio real de los
derechos pensionarios del conjunto de pensionistas del régimen del D.L. N°
20530 y no solo de un sector de ellos, como era antes de la reforma.
4. La reforma permite ampliar a mayores sectores las prestaciones del
régimen de pensiones”[85].
El Tribunal Constitucional comparte los criterios sostenidos por el demandado. Sin
embargo, considera preciso incidir en determinados aspectos que deberán tenerse en
cuenta para lograr que los objetivos plasmados en el plano teórico, se puedan concretar
en el terreno práctico.
159. El Fondo para la Asistencia Previsional

La Cuarta Disposición Transitoria de la Ley Nº 28449 establece que los recursos que se
ahorren como consecuencia de la aplicación de topes a las pensiones, serán transferidos
bajo responsabilidad al Fondo para la Asistencia Previsional para financiar los
incrementos detallados en dicha disposición.
Por su parte, el cuarto párrafo de la Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución, al regular el ahorro presupuestal, señala que aquel será destinado a
incrementar las pensiones más bajas. Si bien esta última disposición no puede ser
interpretada en el sentido de que la totalidad de dicho ahorro se destine específicamente
a elevar las pensiones (aunque sí su parte más significativa), en la medida que la razón
fundamental de la reforma constitucional consiste en optimizar el derecho a la pensión,
lo que sí resulta imperativo es que la totalidad de dichos fondos se destine a mejorar el
sistema de seguridad social, lo cual implica, entre otros muchos aspectos, gastos en
infraestructura y logística de salud, compra de más y mejores medicamentos,
capacitación del personal de salud y mejora de sus honorarios, etc.
La interpretación del cuarto párrafo de la Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución reseñada, resulta vinculante para todos los poderes públicos, de manera tal
que será inconstitucional todo acto mediante el cual se destine parte de los recursos que

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
provengan de la aplicación de las nuevas reglas pensionarias, a asuntos que no se

encuentren directamente relacionados con la optimización del sistema de seguridad
social del Estado.
160. La intangibilidad de los recursos transferidos

Asimismo, debe recordarse que el Fondo para la Asistencia Previsional precitado, goza
de la garantía de intangibilidad prevista en el artículo 12 de la Constitución. Sobre el
particular debe advertirse que el Decreto de Urgencia N° 034-98, que crea el
FONAHPU -para el caso de las pensiones derivadas del Decreto Ley N° 19990-,
establece en su artículo 2.3 dicha característica.
Además, el derecho al cobro de la pensión es de naturaleza imprescriptible, motivo por
el cual el pago de la pensión generada, en tanto no se realice, queda garantizado por el
Fondo previsto en la Ley.
161. La función de la Contraloría General de la República

De conformidad con el artículo 82 de la Constitución, la Contraloría General de la
República
“Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las
operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a
control.”
Consecuentemente, es deber de esta entidad estatal supervisar no sólo la intangibilidad
de los fondos provenientes de la aplicación de las nuevas reglas pensionarias, sino
también que dicho ahorro se encuentre destinado de manera exclusiva a la optimización
del sistema de seguridad social, de conformidad con los criterios expuestos supra.
162. El costo económico de la sentencia

El fallo del Tribunal se encuentra respetando el principio de constitucionalidad objetivo
referido al equilibro presupuestal del artículo 78 de la Constitución (mayor desarrollo
del mismo en el fundamento 50) y el principio de constitucionalidad subjetivo referido a
la observancia del derecho fundamental a la pensión digna de los artículos 10 y 11 de la
Constitución.
Para proteger ambos bienes constitucionales este Colegiado los ha limitado
recíprocamente, de manera razonable -y proporcional-, imbuido del mandato del poder
constituyente de respetar los derechos de la persona humana en el marco del
ordenamiento jurídico-constitucional.
Por lo tanto, este Colegiado considera un deber implícito en su tarea de control de la
Constitución, demandar a los poderes del Estado para que definan los medios que
hagan efectiva esta sentencia[86], frente al hipotético caso de reducción del ahorro
presupuestal con la declaración de inconstitucional parcial de la Ley N° 28449.
§3. LA UNIFICACIÓN DE LOS REGÍMENES

PENSIONARIOS
163. El principio de unificación progresiva

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
El Tribunal Constitucional considera que, en tanto que todos los regímenes

previsionales administrados por el Estado comparten el objeto de proveer a los
pensionistas o a sus sobrevivientes de los recursos necesarios para su mantenimiento o
sustento, la reforma implementada debe ser tomada como un primer paso para su
unificación progresiva.
Dicha unificación implicaría la consolidación de los principios de universalidad,
progresividad y solidaridad, inherentes al sistema de seguridad social, según reza el
artículo 10 de la Constitución.
VI. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADAS las demandas acumuladas en el extremo que impugnan la

constitucionalidad de la Ley de Reforma Constitucional Nº 28389. Por cuanto:
A) Por la forma, se ha respetado el procedimiento previsto en el artículo 206 de la

Constitución.
B) Por el fondo, se ha respetado el contenido esencial del derecho fundamental a la

pensión (artículo 11) cuando se prevé el cierre del régimen pensionario previsto en el
Decreto Ley N° 20530, la introducción de topes pensionarios y la eliminación de la
nivelación pensionaria. Asimismo, no se ha afectado la progresividad y la
universalidad de la garantía institucional de la seguridad social (artículo 10);
tampoco ha impedido el aumento de la calidad de vida (artículo 10) ni la vigencia de
los derechos a la igualdad (artículo 2 inciso 2) y a la propiedad (artículo 70) de los
pensionistas.
2. Declarar FUNDADAS EN PARTE las demandas acumuladas en el extremo que

impugnan la constitucionalidad de la Ley Nº 28449. En consecuencia, DECLÁRESE
LA INCONSTITUCIONALIDAD:
A) Del conector conjuntivo ‘y’ del inciso c del artículo 32 del Decreto Ley Nº 20530
modificado por la Ley Nº 28449, de forma tal que deba interpretarse que las
referencias que la norma hace a la carencia de rentas o ingresos superiores a la
pensión o la ausencia de amparo por algún sistema de seguridad social, como
condición para el otorgamiento de una pensión de viudez al hombre, sean
consideradas como criterios de evaluación que deben ser aplicados
independientemente y en cada caso concreto, realizando una interpretación siempre
en beneficio del pensionista y no de modo peyorativo o con el objeto de privarle de
una pensión legítima, según los fundamentos 147 y 148.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
B) De la frase ‘hasta que cumplan los veintiún (21) años’ del literal a del artículo
34 del Decreto Ley N° 20530, según el fundamento 153, quedando, de conformidad
con la Constitución, el siguiente texto:
“Artículo 34.- Solamente tienen derecho a pensión de orfandad los hijos
menores de dieciocho (18) años del trabajador con derecho a pensión o del
titular de la pensión de cesantía o invalidez que hubiera fallecido. Cumplida
esta edad, subsiste la pensión de orfandad únicamente en los siguientes
casos:
a) Para los hijos que sigan estudios de nivel básico o superior (...)”.
Y, por conexidad, declárese también la inconstitucionalidad de la frase ‘en cuyo
caso la pensión continuará hasta que cumplan veintiún (21) años’ del literal b
del artículo 55 del Decreto Ley N° 20530, así como también la palabra
‘universitarios’ del mismo literal, quedando, de conformidad con la Constitución,
el siguiente texto:
“Artículo 55.- Se extingue automáticamente el derecho a pensión por:
(...)
b) Haber alcanzado la mayoría de edad los titulares de pensiones de
orfandad, salvo que prosigan estudios, o que adolezcan de incapacidad
absoluta para el trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la
presente Ley (...)”.
Asimismo, declárese la inconstitucionalidad de la frase ‘Hasta que el
beneficiario cumpla veintiún años’ del literal a del artículo 56 del Decreto Ley
N° 19990. Quedando redactado de la siguiente forma:
“Artículo 56.- Tienen derecho a pensión de orfandad: los hijos menores de
dieciocho años del asegurado o pensionista fallecido.
Subsisten el derecho a pensión de orfandad:
a) [S]iempre que siga en forma ininterrumpida estudios del nivel básico o
superior de educación (...)”.
b) Para los hijos inválidos mayores de dieciocho años incapacitados para el
trabajo”.
C) Del primer párrafo del artículo 35 del Decreto Ley N° 20530, modificado por el
artículo 7 de la Ley Nº 28449, según el fundamento 150, quedando, de
conformidad con la Constitución, el siguiente texto:
“Artículo 35.- En caso de fallecimiento de padre y madre trabajadores o
titulares de pensiones de cesantía o invalidez, la pensión de orfandad de cada
hijo será igual al cuarenta por ciento (40%) del monto de la pensión más
elevada”.
Y, por conexidad, declárese también la inconstitucionalidad de la oración ‘El
monto máximo de la pensión de orfandad de cada hijo es igual al veinte por
ciento del monto de la pensión de invalidez o jubilación que percibía o hubiera
podido percibir el causante’ del artículo 57 del Decreto Ley N° 19990,
quedando, de conformidad con la Constitución, el siguiente texto:
“Artículo 57.- En caso de huérfanos de padre y madre, la pensión máxima es
equivalente al cuarenta por ciento. Si el padre y la madre hubieren sido

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
asegurados o pensionistas, la pensión se calculará sobre la base de la pensión

más elevada.
En su caso, los huérfanos a que se refiere el inciso b) del artículo anterior
tendrán derecho a la bonificación señalada en el artículo 30º.”
D) De la frase ‘de viudez’ de la primera oración y del literal b del artículo 32 del
Decreto Ley N° 20530, según el fundamento 150, quedando, de conformidad con la
“Artículo 32.- La pensión (de viudez u orfandad) se otorga de acuerdo a las
normas siguientes:
a) Cien por ciento (100%) de la pensión de invalidez o cesantía que
percibía o hubiera tenido derecho a percibir el causante, siempre que el
monto de dicha pensión no supere la remuneración mínima vital.
percibía o hubiera tenido derecho a percibir el causante, en los casos en que
el valor de dicha pensión sea mayor a una remuneración mínima vital,
estableciéndose para estos casos una pensión mínima (de viudez u orfandad)
equivalente a una remuneración mínima vital.
c) Se otorgará al varón sólo cuando se encuentre incapacitado para
subsistir por sí mismo, carezca de rentas o ingresos superiores al monto de la
pensión, o no esté amparado por algún sistema de seguridad social.
d) El cónyuge sobreviviente inválido con derecho a pensión que requiera
del cuidado permanente de otra persona para efectuar los actos ordinarios de
la vida, percibirá además una bonificación mensual, cuyo monto será igual a
una remuneración mínima vital, siempre que así lo dictamine previamente
una Comisión Médica del Seguro Social de Salud, ESSALUD, o del
Ministerio de Salud”.
Se precisa que la inclusión de la frase ‘(de viudez u orfandad)’ en el texto no supone
un acto legislativo, sino el ejercicio de la facultad interpretativa aditiva de este
Colegiado, cumpliendo así con la presunción iuris tantum de constitucionalidad de
las leyes que evita su declaración de inconstitucionalidad cuando exista cuando
menos un sentido interpretativo que permita considerarla compatible con la Norma
Fundamental.
Por conexidad, declárese la inconstitucionalidad de la frase ‘de viudez’ del
artículo 54 del Decreto Ley N° 19990, quedando, de conformidad con la
“Artículo 54.- El monto máximo de la pensión (de viudez u orfandad) es
igual al cincuenta por ciento de la pensión de invalidez o jubilación que
percibía o hubiera tenido derecho a percibir el causante”.
3. Se INTERPRETA, de conformidad con el fundamento 154, que entre los supuestos

protegidos por el literal a del artículo 34 y el literal b del artículo 55 del Decreto Ley Nº
20530, no se encuentran los estudios de postgrado o los de segunda profesión o segunda
carrera técnica. Asimismo, se INTERPRETA que la pensión de orfandad de los hijos
mayores de edad que sigan estudios básicos o superiores queda extinguida, cuando tales
estudios no se sigan de modo satisfactorio, y dentro del periodo regular lectivo.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
4. Se INTERPRETA que, de conformidad con el fundamento 159, el cuarto párrafo de la

Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, tiene el sentido de que la
totalidad del ahorro proveniente de la aplicación de las nuevas reglas pensionarias, debe
ser destinado a mejorar el sistema de seguridad social, lo cual supone, entre otros
muchos aspectos, gastos en infraestructura y logística de salud, compra de más y
mejores medicamentos, capacitación del personal de salud y mejora de sus honorarios,
entre otros.
5. Se EXHORTA al Congreso de la República a cubrir el vacío normativo de la Primera

Disposición Transitoria de la Ley Nº 28449, al que se hace alusión en el último párrafo
del fundamento 126, teniendo presente que dicha omisión no puede ser interpretada en
el sentido de que la falta de comunicación del trabajador dentro de los noventa días
previstos en la norma, implique que éste permanezca en el régimen del Decreto Ley N°
20530, ni tampoco que ello suponga que el trabajador queda fuera de todo régimen
previsional.
6. Declarar INFUNDADAS las demandas en lo demás que contienen.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
[1] GARCÍA PELAYO, Manuel. El ‘status’ del Tribunal Constitucional. En: Revista Española de
Derecho Constitucional. Madrid, vol. 1, N° 1 (ene.-abr. 1981), pp. 13-14.
[2] DE VEGA, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid,
Tecnos, 1985. p. 53.
[3] LUCAS VERDÚ, Pablo. El sentimiento constitucional (Aproximación al estudio del sentir
constitucional como modo de integración política). Madrid, Reus, 1985. p. 206.
[4] TRIEPEL, Heinrich. Derecho público y política. Madrid, Cívitas, 1986. 1ª reimpr. p. 42.
[5] Demanda de inconstitucionalidad N° 007-2005-PI/TC, pp. 78-91.
[6] Contestación a la demanda de inconstitucionalidad N° 0051-2004-PI, p. 4, reiterada en la
contestación de las demandas N° 004-2005-PI, 007-2005-PI y 009-2005-PI.
[7] HESSE, Konrad. Escritos de derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1983. p. 74.
[8] JUST DA COSTA E SILVA, Gustavo. Os Limites da Reforma Constitucional. Río de Janeiro –
Sao Paulo, Renovar, 2000. p. 69.
[9] DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 85. La situación de los sistemas
públicos de pensiones de los Decretos Leyes N° 19990 y 20530: los derechos adquiridos, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la necesidad de una reforma integral. Lima, 2004.
[10] HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional. Madrid, CEC, 1983. p. 91.
[11] Demanda de inconstitucionalidad N° 0050-2004-PI, p. 28.
[12] Contestación a la demanda de inconstitucionalidad N° 0050-2004-PI, p. 8.
[13] DE CABO MARTÍN, Carlos. La Reforma constitucional en la perspectiva de las Fuentes del
Derecho. Madrid, Trotta, 2003. p. 44.
[14] Intervención inicial del abogado del Colegio de Abogados del Cusco (Audiencia del 3 de
mayo del 2005).
[15] Contestación del apoderado del Congreso de la República (Audiencia del 3 de mayo del
2005).
[16] Intervención inicial del abogado del Colegio de Abogados del Cusco (Audiencia del 3 de
mayo del 2005).
[17] Contestación del apoderado del Congreso de la República (Audiencia del 3 de mayo del
2005).
[18] CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Primera Legislatura Ordinaria de 2004. Transcripción de la
Sesión Conjunta de las Comisiones de Constitución y Reglamento, y de Seguridad Social.
Miércoles 29 de septiembre de 2004.
[20] Demanda de inconstitucionalidad N° 050-2004-AI, p. 29.
[22] Alegatos respecto a demanda de inconstitucionalidad N° 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 004-
2005-PI, 007-2005-PI y 009-2005-PI, p. 8.
[23] MCILWAIN, Charles Howard. Constitucionalismo antiguo y moderno. Madrid, CEC, 1991. p.
37.
[24] ALEGRE MARTÍNEZ, Miguel. La dignidad de la persona como fundamento del ordenamiento
constitucional español. León, Universidad de León, 1996. p. 134.
[25] Observación General ‘La índole de las obligaciones de los Estados Partes’, Párrafo 1 del
artículo 2 del Pacto, elaborado en el 5° Período de Sesiones, 14/1290.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
[26] ABRAMOVICH, Víctor y Christian COURTIS. Los derechos sociales como derechos exigibles.
Madrid, Trotta, 2002. p. 97.
[31] SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Madrid, Alianza Editorial, 1982. p. 177.
[32] MORÓN DIAZ, Fabio. La dignidad y la solidaridad como principios rectores del diseño y
aplicación de la legislación en materia de seguridad social. En: Anuario de Derecho
Constitucional. Buenos Aires, CIEDLA, 2000. p. 668.
[34] Contestación a la demanda de inconstitucionalidad N° 0051-2004-PI, pp. 9, 7, reiterada en la
[35] PCM/MTPS/MEF. Las principales preguntas sobre la Reforma Constitucional en materia
pensionaria del DL 20530. Lima: 2004. p. 3.
[36] Demanda de inconstitucionalidad N° 0051-2004-AI, p. 5 y demanda de inconstitucionalidad
N° 0004-2005-PI, p. 10.
[38] Contestación a la demanda de inconstitucionalidad N° 0051-2004-PI, p. 23, 24, reiterada en
la contestación de las demandas N° 004-2005-PI, 007-2005-PI y 009-2005-PI.
[39] RAWLS, John. Justicia como equidad. Materiales para una teoría de la justicia. Madrid,
Tecnos, 1986. p. 59.
[40] KELSEN, Hans. Esencia y valor de la Democracia. Barcelona, Omega, 1977. 2ª ed. p. 129.
[41] PECES BARBA MARTÍNEZ, Gregorio. Curso de Derechos Fundamentales. Teoría General.
Madrid, Universidad Carlos III de Madrid, Boletín Oficial del Estado, 1999, pp. 315, ss.
[44] PÉREZ LUÑO, Antonio. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. Madrid,
Tecnos, 1991. 4ª ed. p.31.
[45] SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Ob. cit. p. 169.
[47] MEDINA GUERRERO, Manuel. La vinculación negativa del legislador a los derechos
fundamentales. Madrid, Ciencias Jurídicas / McGraw-Hill, 1996. p. 41.
[52] Demanda de inconstitucionalidad N° 009-2005-PI, pp. 9, 10.
[55] Demanda de inconstitucionalidad N° 050-2004-AI/TC, p. 34.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI
[56] Observación General ‘La índole de las obligaciones de los Estados Partes’. Ob. cit.
[58] NEVES MUJICA, Javier. Los derechos adquiridos en materia pensionaria, en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En: Estudios sobre la Jurisprudencia Constitucional
en materia Laboral y Previsional. Lima, Academia de la Magistratura-Sociedad Peruana de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2004. p. 171.
[62] PÉREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Madrid, Marcial Pons, 2000. 7ª Ed.
p. 554.
[63] Demanda de inconstitucionalidad N° 007-2005-PI, pp. 50, ss.
[65] RUBIO LLORENTE, Francisco. Derechos fundamentales y principios constitucionales
(doctrina jurisprudencial). Barcelona, Ariel, 1995. p. 654.
[67] SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Yolanda. Seguridad social y Constitución. Madrid, Civitas, 1995. p.
126.
[68] Demanda de inconstitucional N° 007-2005-PI, p. 43.
2005-PI, 007-2005-PI y 009-2005-PI, p. 35.
[70] Contestación a la demanda de inconstitucionalidad N° 004-2005-PI, 007-2005-PI y 009-2005-
PI, p. 6.
[71] HÄBERLE. Peter. La libertad fundamental en el Estado constitucional. Lima, Fondo Editorial
de la PUCP, 1997. p. 117.
[72] PÉREZ LUÑO, Antonio. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución. Ob. cit. p.
288.
[73] Demanda de inconstitucionalidad N° 0050-2005/PI, p. 33.
[74] Contestación de la demanda de inconstitucionalidad N° 0050-2005/PI, p. 6.
[75] Demanda de inconstitucionalidad N° 009-2005-PI, pp. 10, 29.
[76] RUBIO LLORENTE, Francisco. Derechos fundamentales y principios constitucionales Ob. cit.
pp. 652, 653.
[77] Demanda de inconstitucionalidad Nº 0009-2005-PI, p. 5.
[81] Demanda de inconstitucionalidad Nº 0009-2005-PI, pp. 15, 16.
[82] NOVELO DE LÓPEZ, Hilda Irene. Situación Epidemiológica y Democráfica del Adulto Mayor
en América Latina. En: Revista Salud Pública y Nutrición. México, Universidad Autónoma de
Nuevo León, N° 5, 2003. www.uanl.mx/publicaciones/respyn/.
[83] PECES-BARBA, Gregorio. Los valores superiores. Madrid, Tecnos, 1986. pp. 158, ss.
[84] GIMÉNEZ GLÜCK, David. Juicio de igualdad y Tribunal Constitucional. Barcelona, Bosch. pp.
171, 319.

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI

2005-PI, 007-2005-PI y 009-2005-PI, p. 8.
[86] ZAGREBELSKY, Gustavo. Problemi in ordine ai costi delle sentenze costituzionali. En: Le
sentenze della corte costituzionale e l´art. 81, U.C., della Costituzione. Corte Costituzionale.
Milano, Giuffre Editore, 1993, p. 109.

0050-2004-Ai 0051-2004-Ai 0004-2005-Ai 0007-2005-Ai 0009-2005-Ai

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

0050-2004-Ai 0051-2004-Ai 0004-2005-Ai 0007-2005-Ai 0009-2005-Ai

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

0050-2004-Ai 0051-2004-Ai 0004-2005-Ai 0007-2005-Ai 0009-2005-Ai

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

8/9/2020 0050-2004-AI 0051-2004-AI 0004-2005-AI 0007-2005-AI 0009-2005-AI

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 1/128

II. DATOS GENERALES

III. NORMAS DEMANDADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD

IV. DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LAS PARTES

V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTO

VI. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY N° 28389

A. EL ÁMBITO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO A LA

B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FORMA Y DE FONDO

C. EL CONTENIDO SOCIAL DEL DERECHO A LA PENSIÓN

D. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO A LA PENSIÓN

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 2/128

E. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN LUEGO DE LA REFORMA

VII. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY N° 28449

A. CONSIDERACIONES PREVIAS Y EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO

C. CRITERIOS PARA LA EJECUCIÓN DE LAS NUEVAS REGLAS PENSIONARIAS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 3/128

Demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados de Cusco; por

II. DATOS GENERALES

à Violación constitucional invocada

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 4/128

III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE

Artículo 1.- Modificación del artículo 11 de la Constitución Política del Perú

Artículo 3.- Modificación de la Primera Disposición Final y Transitoria de la

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 5/128

Artículo 1.- Objeto de la Ley

Artículo 2.- Ámbito y alcances de su aplicación

Artículo 3.- Monto máximo de las pensiones

Artículo 4.- Reajuste de pensiones

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 6/128

Artículo 5.- Cálculo de las nuevas pensiones

Artículo 6.- Remuneración pensionable

Artículo 7.- Modificaciones a normas sobre las pensiones de sobrevivientes

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 7/128

Artículo 8.- Aguinaldos y gratificaciones

Artículo 9.- Plazos de prescripción

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 8/128

fecha en que el acto administrativo quedó consentido.

Artículo 10.- Entidad administradora de las pensiones

Artículo 11.- Carácter obligatorio de directivas y requerimientos

PRIMERA.- Adecuación de los trabajadores comprendidos en el Decreto Ley N° 20530

SEGUNDA.- Régimen de jueces y fiscales

TERCERA.- Adecuación de las pensiones al tope

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-2… 9/128

CUARTA.- Destino del ahorro

QUINTA.- Fiscalización de pensiones

SEXTA.- Defensa de procesos administrativos y judiciales

PRIMERA.- Texto Único Ordenado

SEGUNDA.- Precisión a la Ley del Profesorado

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-… 10/128

a. Respecto al Expediente Nº 0050-2004-AI/TC.

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-… 11/128

Segunda Disposición Final y Transitoria, que trata sobre el reajuste periódico y

b. Respecto al Expediente Nº 0051-2004-AI/TC

c. Respecto al Expediente Nº 004-2005-PI/TC

https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/normativas/00050-2004-AI 00051-2004-AI 00004-2005-AI 00007-2005-AI 00009-… 12/128

Castro, interponen demanda de inconstitucionalidad contra el segundo y quinto