Maestría en Gestión Pública y Liderazgo

EL MÉRITO COMO PRINCIPIO FUNDAMENTAL EN EL SERVICIO CIVIL

GUATEMALTECO.

Hay que extirpar una cultura, la del privilegio, y

reemplazarla por otra: la cultura del mérito.

Arturo Franco
El Mérito como principio fundamental en el servicio civil guatemalteco

Cuando se analiza el Servicio Civil en Guatemala, siempre se concluye que es

vital la modernización del Estado, y no es para menos, considerando que para
tener un estado moderno, es necesario contar con personas aptas en las
instituciones; que puedan realizar oportunamente los trabajos que les son
asignados y ser eficientes en las mismas.

Según los preceptos establecidos en el artículo 113 de la Constitución Política

de la República de Guatemala, señala que “Los guatemaltecos tienen derecho
a optar a empleos o cargos públicos y para su otorgamiento no se atenderá
1
más que razones fundadas en méritos de capacidad, idoneidad y honradez“ (lo
subrayado es propio), (Constitución Política de la República de Guatemala), por
lo anterior, las instituciones estatales deben de elegir a personas con
capacidades técnicas y méritos profesionales; sin embargo, actualmente esto
no sucede en el sector público guatemalteco.

Las regulaciones relativas al mérito y la igualdad en el acceso al trabajo dentro

del Estado, están establecidos en el Decreto Número 1748, Ley de Servicio
Civil; el Acuerdo Gubernativo No. 18-98, Reglamento de la Ley de Servicio
Civil; y, el Acuerdo Gubernativo 1222-88, Normas y Procedimientos de
Administración de Persona, siendo la Oficina Nacional de Servicio Civil
-ONSEC- la encargada de diseñar el procedimiento de exámenes y establecer
los registros de los candidatos que son elegibles. Sin embargo, en general
estos aspectos no se cumplen, considerando que en Guatemala aún no se ha
logrado el elemento más importante del servicio civil, la separación de la misma
de la política.

Serginio Antoveli Tzay Patal

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El mérito es necesario en el servicio civil en Guatemala; por ejemplo, el

principio del mérito es el valor central y clave del éxito del servicio civil de
carrera en Estados Unidos.

Cuando el Estado es ineficaz, no alcanza sus objetivos, progresivamente la

figura del alto tecnócrata se va debilitando, derivado que la ciudadanía no
percibe los resultados de las acciones del Estado. Por lo tanto, es necesario
rescatar la figura del servidor público. Esto se puede lograr a través de dos
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componentes vitales, que son la transparencia y la meritocracia. La

transparencia en el reclutamiento y la meritocracia para promover el personal
dentro de las distintas instituciones que forman el aparato estatal.

Sin embargo, no solamente en el servicio civil no se aplíca la meritocracia, lo

anterior, considerando los hallazgos realizados en el diagnóstico elaborado en
el 2005 por el Banco Mundial, acerca de la transparencia, corrupción y
gobernabilidad del país, en el referido diagnósitoco se observa que los
principales retos para la administración pública en Guatemala, en materia de
gobernabilidad, están relacionados con la transparencia y apertura de las
2
decisiones relativas a personal y presupuesto, así como con el límite hasta
donde las decisiones de personal están basadas en la meritocracia.[ CITATION
Ban05 \l 2058 ], según se evidencia en el cuadro siguiente:

Institución Puntuación
Instituto Nacional de Bosque 86
Superintendencia de Bancos 82
Banco de Guatemala 81
Cuerpo de Bomberos Voluntarios 81
Universidad de San Carlos 71
Ministerio Público 53
Juzgados Civiles 45
Ministerio de Educación 44
Corte Suprema de Justicia 39
Ministerio Trabajo y Prevención Social 39
Ministerio Energía y Mina 39
Ministerio de Relaciones Exteriores 38
Referencia: Elaboración propia, con datos de Informe “Diagnóstico sobre la transparencia,
corrupción y gobernabilidad en Guatemala”, Banco Mundial.

Serginio Antoveli Tzay Patal

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En el informe referido, se realizó un análisis en todas las instituciones del

Estado guatemalteco, evidenciando que la meritocracia no es utilizada en el
territorio nacional. La puntuación más alta la obtuvo el Instituto Nacional de
Bosques (INAB) con 86 puntos, caso contrario, el Ministerio de Relaciones
Exteriores, que se evidencia que es uno de los Ministerio en donde el mérito no
es de gran interés.

Continuando con la ausencia de meritocracia dentro del Estado, el BID indicó

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que este es un índice con baja puntuación dada la prevalencia de criterios

clientelistas a efectos a la incorporación a la administración pública; la
promoción en la carrera y la política de salarios. Asimismo, se detecta ausencia
de prácticas relativas a garantizar la igualdad y la no discriminación en lo
relativo al empleo público. [ CITATION Ban06 \l 1034 ]

Lo anterior, según el BID, a diferencia de Chile el país “refleja la progresiva

implementación de acciones a efectos de la consolidación de la gestión del
empleo en base a criterios de mérito, y la baja incidencia de criterios arbitrarios
en la asignación de compensaciones. Se destaca como aspecto positivo la
3
reducción de los cargos de libre designación a partir de la Ley del Nuevo
Trato“. [ CITATION Ban06 \l 1034 ]

Considerando lo anterior, también se puede agregar que la Ley de Servicio

Civil en Guatemala -LSC-, no se aplica en su totalidad en la administración
pública, la referida ley se aplica parcialmente, considerando que el Organismo
Legislativo, tiene su propia ley de servicio civil, al igual que el organismo
judicial. Adicional a lo anterior, la Ley de Servicio Civil, aplica también
parcialmente al Organismo Ejecutivo, un ejemplo de ello es dentro del
Ministerio de la Defensa, la LSC solo es aplicable para el personal
administrativo y no para los que prestan servicios militares; así mismo, para el
Ministerio de Gobernación, la aplicación es parcial para la Policía Nacional
Civil. Por lo indicado, se puede concluir a simple vista que el sistema de
servicio civil es muy deficiente a comparación de otros países
Latinoamericanos.

El sistema de servicio público es tan deficiente que según el Banco

Interamericano de Desarrollo -BID-, el número de servidores públicos no se

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conoce con certeza. Hay diferencias significativas entre las cifras que
proporciona el Ministerio de Finanzas y las que se consiguen de los propios
Ministerios. Los distintos regímenes de empleo se administran en formas
particulares y no existe una base de datos unificada. La ONSEC carece de una
base de datos que abarque a todos los empleados del gobierno. Así mismo, el
BID indica que en el país se detecta personal excesivo y estable entre los
empleados menos adiestrados y dificultades en reclutar y mantener personal
de altas calificaciones. [ CITATION Ban06 \l 2058 ].
El Mérito como principio fundamental en el servicio civil guatemalteco

Según el Barómetro, la administración pública de Guatemala, no ha logrado

reducir el rango de arbitrariedad en la designación de los servidores públicos.
Así mismo es referido informe, indica que algunos procesos implementados por
la Oficina Nacional Civil (ONSEC) no hacen más que cubrir la formalidad de
designaciones arbitrarias, decididas por las máximas autoridades de ministerios
y secretarías. Sin bien no hay certeza respecto de la cantidad de cargos de
confianza, puede estimarse que el peso de las designaciones que han podido
hacerse, de acuerdo al exclusivo criterio de autoridades nominadoras, asciende
4 al 19% de los planteles. [ CITATION Inf12 \l 1034 ].

Para promover la transparencia y la meritocracia (basados en experiencia,

mérito y desempeño o en niveles educativos) dentro del Estado será necesario
realizar reformas a la Ley de Servicio Civil en Guatemala, dentro de dichas
reformas, se deberá contar con principios que rijan el servicio civil, que pueda
aplicar a toda la administración pública, dentro de estos principios pueden ser
crear el nivel gerencial dentro del aparato estatal.

El objetivo primordial del Estado, es garantizar la salud, educación, seguridad y

justicia a sus habitantes; sin embargo, en la actualidad es más que evidente
que en Guatemala dichas premisas no se han cumplido.

Un ejemplo muy claro del compadrazgo o favores políticos dentro de la

administración pública, en el año 2014, fui testigo de cómo dos personas fueron
colocados en los puestos, en los cuales, dentro del manual de funciones y
puestos, exigía una maestría en Proyectos, las personas claramente no
cumplían dichos requisitos; sin embargo, por tratarse “conocidos“ de la
Directora de la Institución se les brindó la “oportunidad“ de ejercer los puestos

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de especialistas en Proyectos, así mismo, dicha Institución exigía que para

ocupar el referido puesto, los aspirantes debían de realizarse un examen
escrito, en el cual debían de obtener una nota de 75 puntos y tener 2 años de
experiencias en temas de proyectos sociales financiados con recursos
externos; si bien es cierto las personas obtuvieron dicha puntuación, pero
obviamente no la manera más clara y transparente, derivado que les fue
proporcionado el examen anticipadamente para que el día de la prueba
tuvieran ya la respuesta de las pruebas respectivas. Lo anterior, no es el único
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caso en Guatemala, hay miles de caso en otras entidades estatales, negando

así la oportunidad de profesionales que tienen las capacidades técnicas y los
méritos correspondientes para ocupar un puesto dentro del sector público.

Siguiendo con el caso, la papelería fue remitida a la ONSEC, en la cual la

Institución que contrató a las dos personas indicadas anteriormente, expuso
que fueron seleccionadas bajo los parámetros establecidos y que lograron
evidenciar sus conocimientos a los puestos a los cuales iban a ser contratadas.
Lo anterior, evidencia que la Oficina de Servicio Civil, es una entidad que no es
5 apta para el control de la administración del personal estatal.

Por casos como el anteriormente descrito, se puede afirmar lo manifestado por

Carolina Roca, en el sentido que, la ONSEC tiene entre sus características,
una debilidad de los sistemas y prácticas de planificación y conducción
estratégica y escaso desarrollo gerencial y actualización de formación en
gestión de recursos humanos. [ CITATION Roc13 \l 1034 ].

También es importante indicar que, como el caso que se analizó hace que
Guatemala, para el 2012 se encuentre posicionada en el penúltimo lugar de los
7 países evaluados en el Informe denominado “Barómetro de la
Profesionalización del Empleo Público, Síntesis, 2012, entre los países
analizados figura Costa Rica, República Dominicana, Nicaragua, El Salvador,
Panamá, Guatemala y Honduras, ocupando así Guatemala el penúltimo lugar,
por encima de Honduras.

Por lo anterior y considerando que el Estado es deficiente en las funciones que

le son asignadas, prestar seguridad y justicia de la mejor calidad y eficiencia;
proveer educación y salud de calidad a las personas más necesitadas en el

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país, se hace necesario crear reformas a la Ley del Servicio Civil, para que los
funcionarios que ocupan los diferentes puestos dentro del Estado sean aptos
en la labor que realizan y que lleguen a dichos puestos por méritos y
capacidades técnicas y de una forma transparente. Uno de los países que ha
implementado el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), es Chile, entre los
objetivos que persigue dicho sistema, es la de elección de los cargos de
primera línea del Estado mediante un sistema de concurso público, da cuenta
de la voluntad política de renunciar a discrecionalidad directa e inmediata en
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los nombramientos, privilegiando la idoneidad y las competencias por sobre

otros criterios.

Cada país tiene su complejidad y es diferentes en su forma de realizar

administración pública; sin embargo, otros países de Latinoamérica, como por
ejemplo, Perú y Colombia, han implementado el Sistema de Alta Dirección
Pública, utilizado como ya se dijo anteriormente por Chile, este Sistema es una
de las reformas más relevantes y exitosas del proceso de modernización del
estado chileno. Para realizar este tipo de sistema, Guatemala deberá reformar
6 la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), fortalecerla con las capacidades
que una buena oficina de Servicio Civil debe de contener, tal como lo realizó el
referido país. En el Artículo Vigésimo Sexto de la Ley No. 19.882, se establece
que se crea la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC), así mismo, en el
artículo 1 de la referida Ley, indica que dicha oficina se relacionará con el
Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda. (Ley No.
19.882, Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos)

Como se observa en la referida Ley, se indica que la DNSC se relacionará con

el Presidente a través del Ministerio de Hacienda, caso contrario en Guatemala,
derivado que la ONSEC, pueda ser que se tenga temas que les compete a
ambas instituciones, como por ejemplo el presupuesto; sin embargo, la entidad
en sí es autónoma por lo tanto crea sus propias regulaciones internas y
políticas para el personal de las entidades centralizadas.

Después de tener más de cincuenta años de tener la misma Ley de Servicio

Civil, es necesario realizar reformas de la misma, para tener personal eficiente
y con capacidades técnicas, capaces de cumplir eficazmente las tareas que les

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son asignadas. Así mismo, será necesario la creación de una política salarial
que incentive a los trabajadores públicos a realizar un trabajo adecuado para la
ciudadanía, los sueldos hoy en día no premian la experiencia, estudios
realizados o el desempeño de los empleados estatales; sin embargo, no todos
los funcionarios o empleados públicos tienen salarios malos. Para dar un
ejemplo de lo indicado anteriormente, hay trabajadores en el Organismo
Legislativo que ejercen funciones que no requieren mayor “ciencia“ ganando
cantidades exageradas, a diferencia de un trabajador promedio en el Estado.
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Así mismo, se debe de promover la tecnocracia, refiriéndose a este concepto

como los profesionales de la administración pública, que los empleados cuando
llegan a un puesto técnico dentro del aparato estatal, se queden por mucho
tiempo y no solamente los cuatro años que dura cada gobierno; asimismo,
mediante la tecnocracia se puede dar seguimiento a las políticas de Estado,
como lo hacen los países desarrollados. Sin embargo, esto no ha sido posible
en Guatemala, considerando que los profesionales de alto nivel que llegan al
Estado no son capaces de permanecer en ella derivado a injerencias políticas
7 que impiden que los técnicos puedan realizar adecuadamente su laborar.

También es importante indicar que en Guatemala, no se ha podido consensuar

una reforma a la Ley del Servicio Civil, derivado a los pactos colectivos de
condiciones de trabajo existentes en todo el aparato estatal, considerando que,
dichos pactos son un contrapoder negativo para promover una Ley de Servicio
Civil eficiente, considerando que la mayoría de trabajadores dentro del Estado
están sindicalizados por conveniencia. Un ejemplo muy claro de lo indicado
anteriormente, es en los distintos Ministerios (que es donde he laborado), las
personas que están sindicalizadas son las personas más deficientes en realizar
las tareas que les son asignadas, pensando que no pueden ser removidos tan
fácilmente de sus puestos con el simple hecho de pagar una cuota a uno de los
distinto sindicatos existentes dentro de la institución.

Continuando con los contrapoderes negativos de una reforma a la ley del

servicio civil que contenga la meritocracia y la alta dirección, se pueden
mencionar a los contratistas del estado, dichos personajes tienen injerencia

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dentro de la administración pública, colocando a personal de su conveniencia

para que puedan trabajar dentro del Estado a favor de sus empresas.

Si bien es cierto la Alta Dirección Pública utilizada en Chile, es un sistema que

será un reto para su aplicación dentro de la administración pública en
Guatemala, considerando que hay muchos obstáculos por vencer,
principalmente en el tema político, ya que este es un factor muy difícil de
quebrantar; sin embargo, no es imposible realizar cambios a nuestro sistema,
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siempre y cuando existan las personas idóneas que realicen propuestas

concretas y técnicos capaces de seguir con esas propuestas, así mismo, se
requiere voluntad política dentro de los actores principales.

En conclusión se puede indicar que se necesita poner en vigencia una ley

moderna de servicio civil que fortalezca la Oficina Nacional de Servicio Civil,
(ONSEC) como ente rector de dicho tema. También será necesario diseñar y
poner en marcha la práctica de merito, igualdad y transparencia en el acceso al
empleo público, así como implementación de las prácticas dentro de las
instituciones de promociones y ascenso. Sin embargo, no todo descansa en la
8
ONSEC, también es necesaria una cultura guatemalteca correcta, es decir una
sociedad que requiera un cambio y que reconozca la importancia que tiene una
administración pública formada por los mejores profesionales. También será
necesario que los guatemaltecos tengan una cultura de cumplimientos de
contratos.

Toda reforma depende de voluntad política, por lo que es necesario que los
políticos estudien las reformas propuestas a la Ley de Servicio Civil, y cambiar
al País, que en general en los cambios que se experimentaron, después del
2015, es un gran adelanto, derivado que los guatemaltecos exigen
transparencia en el actuar de sus gobernantes. Por lo tanto, los políticos de
hoy en día están en un horizonte adecuado para poder aprobar distintas
regulaciones que promuevan una administración pública más eficaz y
eficientes.

Así mismo, también será necesario el actuar de la Contraloría General de

Cuentas (CGC), en el sentido de realizar auditorías especiales, enfocados a la
meritocracia y la tecnocracia; sin embargo, también la referida institución

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también deberá de promover y contratar personal apto para la labor que

realizará.

Para lograr una tecnocracia y empleados públicos eficaces, serán necesario

que la ciudadanía sea consiente que los puestos se logran por mérito y no por
cuestiones políticas; así mismo, cuando la ciudadanía interioriza que los altos
cargos de la administración pública se pueden llegar solo teniendo un
curriculum impecable y aprobando unas pruebas específicas, que filtran quién
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merecen ocupar un puesto en la administración pública, será posible tener

respeto por los burócratas y/o tecnócratas.

Serginio Antoveli Tzay Patal

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Bibliografía

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diciembre de 2017, de www.soy502.com

2. Roca, C. (2013). Plan de acción modernización servicio civil. Fundación

para el Desarrollo de Guatemala , Guatemala.
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3. Banco Mundial . (2005). Diagnóstico sobre transparencia, corrupción y

gobernabilidad en Guatemala. Guatemala .

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situación del servicio civil en América Latina. Estados Unidos de América :
Washington DC.

5. Informe Barómetro de la profesionalización del empleo público en

Centroamerica y Repúbica Dominicana . AECID, FLACSO y SICA. 2012
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Serginio Antoveli Tzay Patal