S E R I E

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manuales

G uía conceptual y
metodológica para el desarrollo
y la planificación del sector
turismo

Silke Schulte

Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificación Económica y Social- ILPES

Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones

Santiago de Chile, julio de 2003

Este documento fue preparado por la consultora Silke Schulte. Se agradece la
orientación, los comentarios y las revisiones de Edgar Ortegón, Director de la
Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Además, se
aprecian las observaciones de Eduardo Aldunate y Juan Francisco Pacheco, de
la misma Dirección.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no
coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas

ISSN impreso: 1680-886X
ISSN electrónico: 1680-8878

ISBN: 92-1-322160-6
LC/L.1884-P
LC/IP/L.225
N° de venta: S.03.II.G.51
Copyright © Naciones Unidas, julio de 2003. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al

Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.
Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales
pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen
la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL- SERIE Manuales N° 25

VI. La planificación estratégica del

turismo

La planificación es un proceso que busca intervenir

deliberadamente en la realidad con el fin de moderarla u orientarla
hacia una situación o Estado de cosas que son consideradas más
deseables que la actual (Imagen-Objetivo). La planificación es un
instrumento para modificar la evolución natural de una situación no
deseada que se produciría en el caso de no intervenir.
Históricamente estos procesos de planificación se elaboraban a
través de los “expertos“ en la materia, que seguían pasos
metodológicos predeterminados, muchas veces sin compartir sus ideas
con los actores del territorio. Hace varios años, debido a la falta de
realismo en la planificación de los “expertos” surgió una corriente de
planificación, en la cual participan todos aquellos actores y sus
representantes que se verán afectados teóricamente por los cambios
que serán ejecutados a través del desarrollo que se quiere planificar.
La planificación del turismo es una de las tareas primordiales de
la institucionalidad estatal turística, sin embargo existen una serie de
actores del sector privado que deben participar en esta labor
fundamental. A través de la planificación se determinan objetivos que
desean alcanzar en conjunto los actores involucrados y que conciernen
a un territorio determinado, es decir una región o una localidad,
dependiendo del alcance del respectivo plan.

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

La planificación estratégica no es una enumeración de acciones y programas, detallados en

costos y tiempos, sino que involucra la capacidad de determinar un objetivo, asociar recursos y
acciones destinados a acercarse a él y examinar los resultados y las consecuencias de esas
decisiones, teniendo como referencia el logro de metas predefinidas. De este modo, se puede definir
la planificación estratégica como un proceso y un instrumento. El proceso trata del conjunto de
acciones y tareas que involucran a los actores del territorio en la búsqueda de claridades respecto al
quehacer y estrategias adecuadas para su perfeccionamiento. En cuanto al instrumento, constituye
un marco conceptual que oriente la toma de decisiones encaminada a implementar los cambios que
se hagan necesarios.
El plan además, debido a las herramientas que utiliza, refleja los intereses de los habitantes en
relación con la participación en el desarrollo turístico, las posibilidades y expectativas y la
preparación existente en terreno en cuanto a la recepción de proyectos turísticos, tal como lo sería la
selección del tipo de turismo deseado, identificación de las áreas a intervenir, prevenciones de
impactos ambientales, sociales y económicas no deseados, la zonificación del uso de los territorios,
la integración del proyecto dentro de la comuna o región y la conectividad del proyecto con otras
actividades y lugares, entre varios otros.
La planificación garantiza la realización de proyectos que aumenten la sostenibilidad del
desarrollo y permitan la preparación, tanto de los actores privados como de los organismos del
Estado, en sus respectivos niveles, para poder cumplir con los requisitos de los inversionistas y
entregar un marco de apoyo que brinde óptimas condiciones para la implementación del proyecto.

Planificación estratégica para el turismo

El plan estratégico se define como “un proyecto integral del territorio local como producto
turístico, entendido como la suma de muy diferentes realidades (paisaje, empresas, infraestructuras,
equipamientos, entorno social, patrimonio, etc.)”37, donde la determinación del tipo de turismo o los
segmentos de mercado a los cuales se quiere aproximar es de máxima importancia debido a su
relación con el desarrollo sostenible de la actividad. De esta forma puede afirmarse que la
generación de consensos es uno de los propios objetivos del plan. La formulación de un Plan
Estratégico para el Turismo contiene varias etapas operativas, las que se presentan en el gráfico 7:

37
OMT: Agenda para Planificadores Locales: Turismo Sostenible y Gestión Municipal, 1999

58
CEPAL- SERIE Manuales N° 25

Gráfico 7
ETAPAS OPERATIVAS DE UN PLAN ESTRATÉGICO PARA EL
DESARROLLO DEL TURISMO A NIVEL LOCAL / REGIONAL

DIAGNÓSTICO
(DEFINICIÓN DE VOCACIONES
TURÍSTICAS)

DEFINICIÓN DE OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS Y ESPECÍFICOS
(ARBOL DE PROBLEMA)

ESTRATEGIA LOCAL / REGIONAL

DE DESARROLLO TURÍSTICO
(ANÁLISIS FODA, MATRIZ DE
OBJETIVOS)

ELABORACIÓN DE PLAN DE EVALUACIÓN DE

INVERSIÓN , PROYECTOS DISEÑO OPERACIÓN
IDENTIFICACIÓN DE (ANÁLISIS COSTO Y
ALTERNATIVAS Y BENEFICIO, COSTO EJECUCIÓN
ACCIONES EFICIENCIA)

EVALUACIONES EX-POST,
CONDUCENTES A UN
PERMANENTE CONTROL DE
LA GESTIÓN DEL PLAN

Fuente: elaboración propia, basada en fuentes varias: ( 38,39,40,41)

A continuación se presenta brevemente cada uno de los elementos que contiene el Plan
Estratégico para el desarrollo:
6.1.3 La realización del diagnóstico
La metodología a emplear induce a la determinación del potencial turístico del territorio y a
la determinación de los cuellos de botella a nivel de las unidades regionales bajo análisis. Esta etapa
del plan contiene básicamente actividades relacionadas con la recogida, tratamiento y difusión de la
información que debe ser utilizada para elaborar un diagnóstico que sirva de base a los agentes
locales para la formulación de programas y / o proyectos.
Uno de los elementos claves para el desarrollo turístico consiste en la evaluación cuantitativa
y cualitativa de los recursos turísticos. Para los atractivos turísticos existen cinco categorías:

38
OMT: Guía para Administradores locales: Desarrollo turístico sostenible, 1999
39
Iván Silva: Metodología de Elaboración de Estrategias de Desarrollo Local: Dirección de Desarrollo Local y Regional, ILPES, 2001
40
Asociación Chilena de Municipalidades, Sernatur y DSE: Turismo y Gestión Municipal, Serie Manuales Didácticos: N° 9, 1997
41
Iván Silva: Preparación y Evaluación de proyectos de desarrollo local, dirección de desarrollo local y regional, ILPES, 2001

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

• Sitios naturales
• Museos y manifestaciones culturales (arqueología, construcciones, arquitectura u
otros)
• Folklore
• Realizaciones técnicas, científicas o artísticas contemporáneas
• Acontecimientos programados (festivales, ferias artesanales, etc. )
En el Anexo 1 se presenta un listado de recursos locales para el desarrollo turístico, que
puede servir para un inventario preliminar de recursos turísticos en la zona, comunidad o región.
Además se deben identificar los siguientes antecedentes:
• Identificar las condiciones favorables que coadyuvan para el desarrollo exitoso de
actividades turísticas ya existentes o nuevas
• Identificar y analizar los aspectos desfavorables que condicionan el desarrollo
turístico
• Determinar el orden de importancia de los problemas descritos.
• Identificar los indicadores y la información cualitativa económica (información
secundaría y primaria) disponible sobre los siguientes ítems:
a) Desarrollo turístico (oferta y demanda) cultura empresarial y antecedentes
económicos: Número de turistas/ temporada, gasto diario / turista, calidad de la
oferta, segmentos de mercado, tipo de promoción, relación precio oferta,
existencia de redes empresariales, asociación de empresarios, cooperación entre
empresas, nivel tecnológico de las empresas, generación de empleo,
competitividad de las empresas, incremento de la cantidad de empresas
b) Disponibilidad de infraestructura general, específica y de servicios: vial, de
puertos y aeropuertos, telecomunicaciones, fuentes y usos de energía,
saneamiento básico, transportes, servicios financieros, servicios médicos,
seguridad ciudadana, etc.
c) Medio ambiente y ubicación geográfica: Estado y calidad del medio ambiente y
paisaje, lejanía de los mercados (relevante por los costos de viaje).
d) Población y cultura: Patrimonio cultural, tradiciones, nivel de educación de la
población, manejo de idiomas, valores intrínsecos en la cultura local de interés
para el turismo, antecedentes históricos.
e) Aspectos Institucionales: existencia y accesibilidad de los instrumentos de
fomento (acceso a financiamiento entre otros), duración de trámites
administrativos (permisos, estudios de impacto ambiental), flexibilidad de las
instituciones y capacidad de respuesta, coordinación interinstitucional y
conocimiento de la temática, entre otros.
Se recomienda, que para cada uno de los ítems se diferencie entre potencialidades,
limitaciones y problemas identificados, de manera que se obtenga una matriz completa.
Para obtener y recopilar esta información conviene realizar entrevistas a informantes del
sector público y privado, la recopilación de información en instituciones públicas y privadas, la
observación directa, y la observación de los participantes.

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Cuadro 7
EJEMPLO DE MATRIZ, POTENCIALIDADES, LIMITACIONES Y PROBLEMAS
EN EL DESARROLLO TURÍSTICO (APLICABLE A NIVEL REGIONAL Y LOCAL)
Area temática Potencialidades Limitaciones Problemas
Demanda y Creciente demanda Falta de Falta de acceso a
oferta turística, Incipiente diversificación de la conocimiento del información
cultura oferta mercado (aislamiento de la
empresarial y Gran potencial ecoturístico internacional gente)
antecedentes Incipiente asociatividad de los Falta de promoción Falta de
económicos empresarios Falta de iniciativas de conexiones y
Existe disponibilidad por parte los empresarios acceso a Internet
del sector privado para la asociados para aplicar
inversión Temporada corta técnicas modernas
Constante incremento de la (tres meses al año) de promoción
cantidad de empresas Tarifas elevadas Falta de
Producto de alta competitividad asociatividad
internacional (ecoturismo) empresarial
Falta de creencia
en el negocio
Falta de nociones
de competitividad
Medio ambiente Espectaculares escenarios y Extremada lejanía de Falta de
y ubicación paisajes los mercados fiscalización de
geográfica Numerosos Parques y Reservas emisores algunos delitos
Nacionales Altos costos de viaje ambientales por la
Zona casi sin contaminación falta de personal y
Existencia de marco legal la amplitud de la
ambiental completo región
Durante la Temporada alta la
región constituye uno de los
pocos destinos de pesca con
mosca en el hemisferio sur
Infraestructura Nuevo aeropuerto Aeropuerto altamente Falta de
(Servicios, Red vial en casi toda la región dependiente de la infraestructura en
transporte y situación climática los parques y
telecomunicacio Transporte vial reservas
nes) dificultoso y Falta de acceso a
dependiente del clima algunos parques
Falta de conexiones Carreteras en mal
de Internet Estado
Población y Baja densidad de la población Poca capacitación y Falta de acceso a
cultura (aumenta la probabilidad de profesionalismo en el formación
participar) sector profesional
Gran interés en el sector Aislamiento de los
turístico empresarios
Existencia de elementos Falta de intercambio
culturales, históricos y de información
arqueológicos no explorados
Aspectos Existencia de instituciones para Demora en el Falta de
institucionales el desarrollo turístico procesamiento de profesionales
Participación por parte de casi solicitudes y otros Falta de recursos
todo el sector en el desarrollo tramites financieros
del turismo a través de distintas Falta de intercambio Falta de
herramientas para el fomento de información y de coordinación en el
Alto interés en el desarrollo del consenso ámbito turístico por
sector por parte del sector Gran cantidad de parte del sector
público instrumentos de público
fomento poco
conocidos en la
región
Fuente: Adaptación a matriz de ejemplo de: Iván Silva: Metodología de Elaboración de Estrategias
de Desarrollo Local: Dirección de Desarrollo Local y Regional, ILPES, 2001, Pág. 18.

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

6.1.4 Definición de las vocaciones para el desarrollo turístico

Las vocaciones se definen a partir de la matriz de potencialidades, limitaciones y problemas
en conjunto con la evaluación cuantitativa y cualitativa de los recursos turísticos.
Estos dos elementos demuestran en su conjunto la aptitud, capacidad y característica especial
que tiene un territorio, su población y la economía para el desarrollo turístico.
En este contexto resalta el tema de la identidad local / regional, que pasaría a ser el elemento
clave para la distinción del territorio en torno a su economía, de manera que una zona antes
anónima se convierta en un hito específico relacionado con sus productos turísticos. Pensando
también en la alta tendencia a la globalización de la industria turística a nivel internacional, resalta
la necesidad de contar con productos exclusivos, novedosos, resultantes de combinaciones inusuales
entre elementos y sectores diferentes, de manera que se pueda competir con otros sectores turísticos
existentes.
Se trata de generar una imagen del territorio, vinculada a la percepción de la población del
mismo, a sus valores tradicionales, su estructura productiva y a su patrimonio natural y cultural, a
través de un lema, para así salir del anonimato nacional e internacional.
6.1.5 Definición de los objetivos estratégicos y específicos
Este punto trata de la definición de la estrategia de desarrollo, la formulación de los objetivos
a los que se desea llegar y la determinación de las líneas de acción que permita alcanzar los
objetivos identificados.
Es importante que los objetivos sean:
• pocos y claros
• realistas y alcanzables por los medios disponibles a nivel de la comuna o la región
• cuantificables y susceptibles a la evaluación en el tiempo, y que sean
• aceptados consensualmente por el conjunto de actores y agentes del sector
En general los objetivos deberían estar relacionados con los siguientes ítems:
• Generación de oportunidades de empleo en el ámbito turístico en la zona
• Promoción de los atractivos turísticos (especificando el segmento de mercado de
estos) a nivel nacional e internacional.
• Identificación de proyectos específicos / o lineamientos para éstos, para la atracción
de inversión directa extranjera en caso de que se requiera mejorar y ampliar la oferta.
• Creación de impulso a la colaboración y coordinación de las actividades turísticas de
las instituciones públicas entre si y en conjunto con los privados.
• Proyección de una actividad turística sostenible.
Cabe destacar que existe un sinnúmero de otros objetivos que pueden incluirse en la lista.
Asimismo los indicados pueden ser intercambiados según se requiera para cada caso específico.
La identificación de los objetivos para cada territorio está ligada a las características del área
y su potencial de desarrollo, por un lado, pero también a las condiciones nacionales e
internacionales, que se expresan a través de las políticas y recursos nacionales y el marco legal
(marco económico, medio ambiente por ejemplo), y además por los requisitos impuestos por parte
de la industria turística internacional, tales como calidad de la oferta, segmentos de mercado

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

emergentes y de moda, competitividad con otros destinos, cercanía a los mercados emisores, entre
otros.
La identificación y el análisis de problemas es el primer paso para la identificación de los
objetivos estratégicos de desarrollo. Este tipo de análisis es el que se utiliza para la identificación de
alternativas de solución a un determinado problema, y constituye, por tanto la primera fase de un
proceso de planificación.
Árbol de problemas
Para la identificación de los objetivos es recomendable analizar y evaluar la información
local y territorial existente en conjunto con los actores involucrados o sus respectivos
representantes a nivel territorial. La identificación y el análisis de los problemas existentes es el
primer paso para la identificación de los objetivos estratégicos de desarrollo. Una herramienta muy
apropiada para este fin es el “Arbol de Problemas”.
Esta herramienta cuenta con la ventaja, de que su uso involucra a todos los actores del
territorio y permite a través de un trabajo grupal que por un lado los actores se conozcan entre ellos
y sus respectivas opiniones, pero que también se elaboren en conjunto soluciones y proposiciones
para los problemas.
Cabe destacar, que, en el caso del turismo, este es no es visto usualmente como un problema,
porque no se trata de un sector tan necesitado como lo sería el de la salud, la educación u otros, sino
más bien como una oportunidad de desarrollo que se analiza y sobre la cual se pretende llegar a un
consenso viable para su implementación. Existen una serie de distintas ideas sobre el desarrollo del
turismo en una comuna por parte de todos los actores (públicos y privados) involucrados, y más aun
en un territorio, al igual que existen una serie de segmentos de mercados a los cuales apuntar.
Sin duda, la herramienta Arbol de Problema también funciona para este caso, debido a que en
los momentos de partida de un desarrollo económico se identifican una gran cantidad de obstáculos
y problemas que pueden interferir o hacer difícil el comienzo de esta actividad. Para esto es
importante haber identificado los objetivos del desarrollo y sobre esta base es importante analizar
cuales serían o son las causas y las respectivas soluciones y potencialidades.
La clave es el común acuerdo sobre el tipo de turismo que se pretende implementar (sol y
playa, ecoturismo, turismo aventura, turismo resort) y en relación a esto, cuales son las
posibilidades que se visualizan para cumplir con los objetivos identificados (generación de empleo,
aumento de los ingresos de la comuna, aumento del gasto diario del turista, aumento del valor
agregado del producto turístico, u otros).
La metodología es una entre varias posibles alternativas. Se trata de una “lluvia de ideas” que
es un método tan flexible, eficiente y efectivo como lo sean los participantes que se reúnan para
aplicarlo.
El primer paso de la metodología consiste en la elaboración del árbol de problemas, para lo
cual se sugieren seguir los siguientes pasos:
a) analizar e identificar los que son considerados los principales problemas de la
situación analizada, es decir cuales serían en este caso los mayores impedimentos,
obstáculos o problemas para implementar o mejorar el desarrollo turístico de la
zona. .
b) A partir de esta primera “lluvia de ideas”, establecer cuál es, a juicio del grupo, el
problema central que afecta a la comuna o territorio.
c) Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de tal forma de
analizar y verificar su importancia. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del
orden de gravedad de las consecuencias que tiene el no resolver el problema que se

63
CEPAL- SERIE Manuales N° 25

ha detectado que hace que se amerite la búsqueda de soluciones. Para la

elaboración del árbol de causas y efectos se sugiere seguir las siguientes
recomendaciones:
• formular el problema como un Estado negativo.
• centrar el análisis de causas y efectos sólo en un problema central.
• no confundir el problema con la ausencia de una solución.
• anotar las causas del problema central detectado.
• diagramar el árbol de causas y efectos asociado al problema.
• revisar la validez e integralidad del árbol dibujado, todas las veces que sea
necesario.
La segunda parte de este trabajo en grupo consiste en el análisis de los objetivos: el árbol de
medios y fines, que será brevemente descrito a continuación.
El árbol de medios y fines
En esta parte, se debe lograr una descripción de la situación esperada, la imagen-objetivo que
se espera alcanzar en la medida en que se pueda solucionar el problema central que se ha detectado.
Ello supone, lógicamente, tratar de identificar las posibles alternativas de solución, que bajo la
forma de proyectos o programas de inversión, pueden contribuir a superar esta situación.
Para la elaboración del también llamado árbol de objetivos se sugiere seguir los siguientes
pasos:
• Cambiar todas las condiciones negativas del árbol de problemas a condiciones
positivas que se estime que son deseadas y viables de ser alcanzadas. Entonces, todas
las que eran causas en el árbol de problemas se transforman en medios en el árbol de
objetivos, y los que eran efectos se transforman en fines. El árbol de problemas es el
negativo y el árbol de objetivos es el positivo que se obtiene a partir de aquél.
Como se puede comprender, si el segundo no es más que poner en blanco el primero, es muy
importante haber confeccionado bien el árbol de causas y efectos, para poder llegar a buenos fines y
medios. La importancia, además, radica en que de este último se deberán deducir las alternativas de
solución que se deben plantear para superar el problema.
• Una vez que se ha construido el árbol de objetivos es necesario examinar las
relaciones de medios y fines que se han establecido para garantizar la validez e
integridad del esquema de análisis. Si al revelar el árbol de causas y efectos se
determinan inconsistencias es necesario volver a revisarlo para detectar las fallas que
se pueden haber producido.
• Si se estima necesario, y siempre teniendo presente que el método debe ser todo lo
flexible que sea necesario, se deben modificar las formulaciones que no se
consideren correctas, se deben agregar nuevos objetivos que se consideren relevantes
y no estaban incluidos y se deben eliminar aquellos que no eran efectivos.
Algunos detalles a considerar para la formulación de los objetivos. Para el desarrollo turístico
dentro del marco de la sostenibilidad es importante tener en cuenta los siguientes aspectos
imprescindibles para el funcionamiento del turismo:
• Ordenamiento del territorio: Se trata de la determinación de los usos o aptitudes del
territorio local o regional. La definición de estos es una herramienta clave para
ordenar las actividades en el territorio, velando por su compatibilidad y la protección

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

de los recursos naturales. Para el desarrollo turístico este paso conforma un elemento
importante, ya que ayuda a determinar cuales serían los sectores dentro de la comuna
o región, que serían intervenidos a través de infraestructura turística.
• Productos turísticos: Un producto turístico trata de un conjunto de empresas y
servicios que satisfacen una determinada motivación de viaje. (pesca recreativa,
parques, otros). Existen algunos servicios que son genéricos para todos los tipos de
productos turísticos (alojamiento) y otros que son especializados y que corresponden
a los tipos de turismo (segmentos de mercado) anteriormente indicados.
• Marketing turístico: este concepto define los siguientes ítem: la determinación de los
productos susceptibles de ser puestos en el mercado, identificar los mercados
nacionales e internacionales para los productos y establecer los medios
promocionales (campañas , visitas de familiarización u otros) para acceder a los
mercados previamente identificados.
• Fomento productivo: El objetivo de las iniciativas de fomento productivo es dar
impulso a actividades económicas, mediante la generación de información, el
traspaso de capacidades, y/o la ejecución de proyectos que generen aumento de
producción.
• Formación y capacitación de recursos humanos: tiene como misión fomentar la
capacitación profesional turística a través de diversos cursos, realizar y organizar
seminarios de actualización sobre diversos temas relacionados a los cambios de la
industria turística y los nuevos productos emergentes, cooperando de esta manera en
la calidad del producto turístico y su competitividad.
• Protección ambiental: En los capítulos anteriores ya se hizo mención a los impactos
ambientales relacionados con el desarrollo de la actividad turística, en ese contexto es
importante contar con herramientas para prevenir y controlar potenciales impactos.
Obviamente los impactos dependen en gran medida de la escala y del tipo de los
proyectos.
• Atracción de inversiones: Como ya se indicó en los capítulos anteriores, este tema es
de alta importancia , ya que la mayoría de las veces, a nivel local o regional no se
cuenta con los medios para la realización de proyectos de infraestructura u otros. La
atracción de inversiones se realiza a través de una oficina de promoción de
inversiones a nivel regional o nacional. Es de importancia que los proyectos
acordados a nivel regional o local sean tomados en cuenta e integrados en la
estrategia de trabajo de esa oficina.
Una vez identificados los objetivos generales a través del Arbol de medios y fines, se pasa al
ordenamiento de los objetivos identificando la lógica de la intervención, utilizando otra
herramienta: el Marco lógico.
El marco lógico 42
El marco lógico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño,
ejecución y evaluación de proyectos. Su propósito es brindarle estructura al proceso de
planificación y comunicar la información esencial relativa al proyecto. Puede utilizarse en todas las
etapas de preparación del proyecto: programación, identificación, orientación, análisis, presentación
ante los comités de revisión, ejecución y evaluación ex-post.

42
BID: Evaluación: Una herramienta de Gestión para mejorar el desempeño de los proyectos (marco lógico), Oficina de evolución
(EVO), BID

65
CEPAL- SERIE Manuales N° 25

El marco lógico, ayuda a desarrollar la lógica de la intervención a través de la identificación

de los objetivos generales, objetivos específicos, resultados, actividades y medios:
• Gracias a los medios pueden emprenderse las actividades.
• Gracias a las actividades, se alcanzan los resultados.
• Por medio de los resultados se pretende realizar el objetivo específico.
• A través del objetivo específico se contribuye a los cumplimientos de los objetivos
generales.
Estructura
El marco lógico se presenta con la estructura de una matriz de cuatro por cuatro. Las
columnas suministran la siguiente información:
• resumen narrativo de los objetivos y las actividades.
• indicadores (resultados específicos a alcanzar).
• medios de verificación.
• supuestos (factores externos que implican riesgos).
Las filas de la matriz presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de
verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto:
Jerarquía de objetivos:
• Objetivos generales: Se define como un objetivo de nivel superior al que se quiere
contribuir con el proyecto. Ejemplo: Incrementar la utilidad de la empresa.
• Objetivos específicos: Es el objetivo concreto del proyecto. Ej: Incrementar las
ventas de la empresa. Ej: Disminuir los costos administrativos de la empresa. Como
se puede visualizar, podemos tener dos proyectos al interior de la empresa: una
campaña de ventas y un programa de reducción de gastos. Ambos contribuyen al
mismo fin, incrementar la utilidad de la empresa.
• Resultados: Se definen como los estudios, planes, campañas y macroactividades que
deben alcanzarse para que una vez terminadas todas ellas se consiga el propósito. Ej:
Estudios de mercado terminados.
• Actividades: Son todas aquellas actividades en detalle que son parte de cada
componente y en su conjunto permiten la consecusión de cada componente. Ej:
Invitar a empresas a presentar proformas para los estudios. Ej: Evaluar las
propuestas. Ej: Adjudicar a la empresa seleccionada, etc. Como se aprecia, estas
actividades permiten alcanzar el componente de Estudios de mercado.

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

Gráfico 8
LÓGICA DE LA INTERVENCIÓN

Objetivos del nivel superior a los que Objetivos

se contribuye con la intervención generales

Objetivos
Objetivo de la propia intervención específicos

Medios materiales
y no materiales
necesarios para
realizar las
El fruto de las actividades actividades
concebidas para alcanzar el Resultados
objetivo específico

Tareas realizadas mediante la Actividades Medios

intervención

Fuente: Iván Silva: Metodología de Elaboración de Estrategias de Desarrollo Local:Dirección de

Desarrollo Local y Regional, ILPES, 2001

Cabe destacar, que la vía de la lógica de desarrollo que se presenta en el marco lógico, parte
desde los medios a utilizar y termina en un aporte al objetivo general. Es importante indicar, que en
los pasos que se indican a continuación, se trata de la planificación, donde la vía es en la dirección
contraria, es decir , se parte desde los objetivos generales y se continua la línea hasta los medios,
además de utilizar una escala distinta.
6.1.6 Estrategia local/regional de desarrollo turístico
Habiendo identificado los objetivos de desarrollo es importante analizar la viabilidad de los
mismos, pensando en las influencias, impactos y una serie de elementos externos (políticas de
desarrollo nacional, marco legal, tratados económicos internacionales, desarrollo sostenible, entre
otros).
En el gráfico 9 se indican los temas principales a considerar al momento de identificar la
viabilidad del cumplimiento de los objetivos. Sin duda es importante tener esta información
presente durante todo el proceso de planificación, pero su importancia es clave durante esta etapa,
ya que la existencia de ciertos hechos a nivel nacional o global pueden impedir que se cumplan
ciertos objetivos o hacer necesaria la adaptación o modificación de estos.
Por ejemplo, si a nivel local se desea desarrollar una economía turística correspondiente al
segmento de mercado ecoturismo, pero, a nivel nacional o regional no se cuenta con medios para
invertir en infraestructura que haga accesible y funcionales los parques nacionales (siendo estos el
gran atractivo de los ecoturistas) y estos además no cuentan con el personal que se requeriría
(guardias), entonces se debería buscar una solución para este problema a nivel local o regional,
considerando los medios y posibilidades existentes.
Este paso, (generar o solicitar medios financieros y humanos para poder atender a los turistas)
requiere de negociaciones con las autoridades de los parques nacionales a nivel regional y nacional
y la negociación depende también, sin duda, del marco legal con el que cuenta esta institución. Aquí

67
CEPAL- SERIE Manuales N° 25

resalta la importancia de la capacidad de negociación por parte de la comuna o la región o de sus

respectivos representantes.
Otra posible debilidad es la falta de infraestructura para telecomunicaciones en la región,
siendo esta última de vital importancia en las conexiones de Internet para la promoción de los
destinos turísticos a nivel nacional e internacional. De la misma manera se pueden generar
necesidades para atender a los temas relacionados con el cumplimiento de los objetivos: protección
de medio ambiente, capacitación de la población local, ordenamiento territorial y certificación de
calidad, sostenibilidad, asociatividad de los empresarios y muchísimos más.
Gráfico 9
ESCALAS CONCEPTUALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL TURISMO
ESCALA GLOBAL
CONOCIMIENTO DE IMPLICACIONES DE LA
GLOBALIZACIÓN,
TIPOS DE SEGMENTOS DEL MERCADO TURISTICO
TENDENCIAS DE DESARROLLO DE LA INDUSTRIA
COMPORTAMIENTO DE EMPRESAS TRANSNACIONALES
TRATADOS INTERNACIONALES ECONOMICOS Y DE
SOSTENIBILIDAD

ESCALA NACIONAL,
POLITICA Y MARCO LEGAL NACIONAL:
DESARROLLO DE LA INDUSTRIA TURÍSTICA
DESARROLLO SOSTENIBLE (LEY DE MEDIO AMBIENTE)
PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN
INSTITUCIONALIDAD EFICIENTE

ESCALA LOCAL O REGIONAL,

RECURSOS NATURALES O CULTURALES DE
INTERÉS TURISTICO
GESTORES PÚBLICOS Y EMPRESARIOS
LOCALES CON CAPACIDAD DE “HACER
TERRITORIO”
PROCESOS DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
DEL TURISMO SOSTENIBLE / ECOTURISMO
PARTICIPACIÓN SOCIEDAD CIVIL EN TOMA DE
DESICIONES
DEFINICIÓN DE VISIÓN COMUN EN TORNO AL
DESARROLLO DEL TURISMO
CAPACIDAD DE NEGOCIACIÓN
CAPACIDAD DE GENERAR INFORMACIÓN
SOBRE EL TERRITORIO Y EN EL PLANO
ECONÓMICO
DESARROLLO DE CLUSTER TURISTICO BAJO

Fuente: Silke Schulte: Desarrollo del Turismo Sostenible: ¿Una Utopía?, 2002

Para verificar la viabilidad de cada objetivo es importante tener en mente el análisis del
marco legal y de la política nacional que concierne al tema, además de los recursos humanos y
financieros que existen o que se puede generar para solucionar un problema o una debilidad. Dentro
de este contexto no se deben olvidar los requisitos que impone la industria turística internacional,
tratándose de una industria altamente globalizada.
Es el conjunto de todos estos elementos y su respectivo análisis y consideración lo que hace
viable el desarrollo de una economía turística aún cuando se trate de un desarrollo a nivel local.

68
CEPAL- SERIE Manuales N° 25

6.1.7 Definición de pasos y líneas de acción

Una posibilidad para analizar las Fortalezas, Oportunidades, Amenazas y Debilidades que
tienen los objetivos identificados, es recurrir al análisis FODA: Considerando lo anterior se deben
analizar e identificar las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas que tiene la comuna o
la región para que cada objetivo pueda ser viable, analizando la situación actual.
Es importante considerar las reales posibilidades existentes, pensando en los recursos
humanos y financieros del área (oferta institucional, marco legal, etc), pasando posteriormente a la
formulación de posibles estrategias donde se seleccionarán aquellas más importantes, analizando la
viabilidad de su ejecución.
Las estrategias deberían plantearse en estricta coherencia con los objetivos, buscando la
rentabilización de las principales oportunidades externas y eliminando los puntos débiles. Las
estrategias consisten en un conjunto de orientaciones de acción prioritarias , que permitan el logro
de los objetivos establecidos y la consecución, finalmente, de un modelo turístico. También se hace
necesaria la priorización de las mismas desde una óptica realista, tomando en consideración dos
criterios.
• Los distintos efectos de su aplicación
• Los recursos disponibles para ello.
Cuadro 8
EJEMPLO DE MATRIZ DE OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE DESARROLLO TURÍSTICO
OBJETIVO GENERAL: ESTRATEGIAS LÍNEAS DE ACCIÓN
Generar empleo en el
rubro turístico a nivel
loca/regional
1. OBJETIVO 1.1 Aumentar y mejorar la 1.1.1 Actividades de motivación y capacitación a
ESPECÍFICO : colaboración entre los través de monitores locales
Aumentar el gasto empresarios que 1.1.2 Fortalecimiento y creación de cámaras de
diario / estadía del cuenten con productos turismo a nivel local
Ecoturista en la región complementarios, para 1.2.1 Diseñar el tipo y estilo de la señaletica que
asegurar el traspaso será representativa para el área, para
de los clientes de uno señalizar a los lugares, actividades y
a otro (asociación de atractivos turísticos
empresarios) 1.2.2 Entregar información turística a nivel local a
1.2 Mejorar la entrega de través de puestos de información y los
información al turista empresarios
1.3 Ampliar la variación y 1.3.1 Identificar y desarrollar nuevos nichos de
cantidad / calidad de la mercado y nuevos productos para
oferta turística implementar, integrara estándares
(aumento del valor internacionales en el servicio turístico
agregado)
2. OBJETIVO 2.1 Mejoramiento de la 2.1.1 Catastro de infraestructura faltante:
ESPECÍFICO: Mejorar infraestructura física, Elaboración de planes de desarrollo de
la infraestructura física especialmente en los infraestructura en conjunto con las
turística de la región parques y reservas instituciones (colaboración
Nacionales interinstitucional)
2.1.2 Mejorar / generar infraestructura de
telecomunicaciones (Internet)
3. OBJETIVO 3.1 Campañas de 3.1.1 Elaborar plan para promoción (campañas
ESPECÍFICO: Mejorar promoción publicitarias, Viajes de familiarización,
la promoción de el o elaboración de página web, participación
los destinos turísticos en ferias de promoción, establecer
regionales / locales contactos y convenios con agentes claves
entre varios otros más)
4. OBJETIVO 4.1 Desarrollo y 4.1.1 Identificar las necesidades específicas de
ESPECÍFICO: Mejorar capacitación de los capacitación de la población en el ámbito
los servicios turísticos recursos humanos turístico, Elaborar planes de contenidos
para asegurar su locales: para cursos, seminarios y afines
competitividad
Fuente: Elaboración propia basada en Silva, Iván., “Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local”.

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

En esta tabla se requiere continuar con las columnas de medios / presupuestos y proyectos
concretos, al igual que habría que identificar cuales serían los estudios respectivos y los costos para
la implementación de cada línea de acción: por ejemplo para la capacitación habría que analizar, a
través de un estudio, cuales serían las necesidades concretas de los empresarios y otros actores
interesados, tomando en cuenta los requisitos que impone el mercado internacional y las
posibilidades de cumplir con estos a nivel local.
6.1.8 Proyectos de inversión
En la matriz de objetivos y estrategias de desarrollo turístico se evidencia que existen una
serie de alternativas dentro de las líneas de acción que se proponen para el logro de los objetivos.
Esas alternativas pueden ser líneas de acción de naturaleza complementaria o se puede seleccionar
cual de estas es la más apropiada.
Por ejemplo para alcanzar el objetivo de aumentar el gasto diario y la estadía del turista se
requiere que los empresarios se asocien para que puedan contar con una gama de productos
complementarios que aumenten el tiempo de estadía de los turistas: cafetería, cabalgatas, caminatas,
visitas a lugares históricos, restaurante y residencial. El conjunto de esta oferta invita al turista a
permanecer mayor tiempo en el lugar, siempre y cuando tenga conocimiento de la existencia de la
oferta. Si los empresarios trabajan en conjunto y se traspasan los clientes uno al otro, aumentan la
oferta para su cliente, todos aumentan la cantidad de clientes y el turista se siente bien atendido.

Gráfico 10
PROPOSICIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN PARA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS

Objetivo:
Aumentar el gasto diario/estadía
del ecoturista en la región

Mejorar la entrega
Mejorar y generar
de información al
asociatividad
turista en el lugar
empresariarios/mejorar
colaboración entre ellos

Acción 1 Acción 2
Cursos de Motivar y
capacitación a fortalecer a través
empresarios de experto a nivel
local

Acción 1 Acción 2
Proyecto Proyecto
Señaletica puestos de
infomación
turística

Fuente: Adaptación a Iván Silva: Metodología de Elaboración de Estrategias de Desarrollo Local, ILPES

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

Para lograr esto se requiere que los empresarios adopten una actitud de asociatividad
empresarial, que les permita trabajar en conjunto.
La asociatividad de los empresarios también es de gran importancia si pensamos en la
representación de estos ante las autoridades, cuando se trata de expresar sus intereses y establecer
negociaciones. La asociatividad empresarial se puede lograr a través de cursos de capacitación,
donde se les enseñarían las ventajas que se obtienen a través de esta vía de trabajo y en los que se
les puede inducir a la generación de la confianza. Otra acción consiste en el trabajo de un monitor
(profesional capacitado especialmente para ese efecto) cuya labor consiste en ser el nexo entre los
empresarios y generar la motivación y confianza entre ellos para que se asocien. Estas dos acciones
pueden ser complementarias, sin embargo también existe la posibilidad de que cada una por si
mima sea viable y logre su fin.
Para cada una de las acciones se debe proceder como sigue: analizar su relación con el
cumplimiento del objetivo y si es que las alternativas se encuentran en el ámbito de la
gobernabilidad de la institución o u otro ente que realiza la gestión de la planificación. Por ejemplo
la generación de infraestructura de telecomunicaciones, que en este caso es de gran importancia
para la comunicación entre los empresarios y sus clientes (promoción del negocio) en general no se
encuentra en el ámbito de la institucionalidad turística o la municipalidad, por lo que se pueden
impulsar este tipo de proyectos, pero no realizarlos solos.
También se da la posibilidad de que se deba elegir entre dos alternativas de acciones que por
su naturaleza son excluyentes una de la otra.
El paso siguiente por lo tanto consiste en transformar las acciones seleccionadas en
proyectos/programas de inversión, donde se deben identificar para cada uno de ellos los requisitos
para su implementación, especialmente en cuanto a recursos humanos y financieros, incluyendo los
costos administrativos de los mismos, el análisis costo-beneficio y su evaluación.
6.1.9 Evaluación de proyectos
Al momento de evaluar los proyectos se debe tomar en cuenta la existencia de distintas
formas de evaluar, que difieren según lo que se quiere evaluar. Existen varias versiones para evaluar
económicamente un proyecto de acuerdo a su rentabilidad. Por otro lado también se evalúan los
efectos secundarios o impactos que puede tener un proyecto, tratándose de efectos no-directos y que
no dicen relación con la rentabilidad del mismo. En este caso se trata de evaluaciones de efectos
ambientales y / o sociales que puede tener el proyecto.
La evaluación económica de inversiones es un proceso que conduce a establecer la
rentabilidad que teóricamente tendrá el proyecto, si se llegan a cumplir las condiciones proyectadas
para los escenario estudiados: La evaluación se divide en dos procesos:
• Evaluación financiera o privada de proyectos (análisis costo beneficio privado, que
se realiza evaluando la corriente de costos e ingresos que el proyecto generará a
precios de mercado sin que estos sean corregidos).
• Evaluación económica o social que mide el efecto que un proyecto puede tener sobre
la economía como un todo, considerando a los mercados como imperfectos y
corrigiendo los precios de los bienes y servicios existentes con precios sombra o
precios de eficiencia, para así determinar la verdadera rentabilidad económica de un
proyecto.
Para cada una de las evaluaciones se debe calcular los mismos indicadores para llegar a una
decisión acerca de la conveniencia del proyecto. En este caso se diferencia entre los flujos de
fondos de proyectos que pueden ser expresados en distintas unidades de valor, es decir a precios de
mercado o a precios sociales.

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

El cálculo que se debe realizar para cada uno de estos tipos de proyectos es determinar si un
proyecto es privadamente rentable, o socialmente rentable. En términos generales se trata de
comparar los flujos de costos que la inciativa generara con los flujos de beneficios que se esperan
obtener. Los indicadores de decisión a calcular son los mismo: el Valor Actual Neto (VAN), la Tasa
Interna de Retorno (TIR) en el contexto del análisis costo-beneficio y el Costo Anual Equivalente
(CAE), normalmente por unidad de beneficiario, en el contexto del análisis costo-eficiencia
aplicado a aquellos proyectos, en que resulta poco práctico valorar los beneficios.
Se deben realizar tres acciones:
• Identificación de todos los costos y beneficios del proyecto; tarea que no siempre
resulta fácil. Se pueden identificar (desde el punto de vista del privado) todos
aquellos costos y beneficios directos que sean contables. Sin embargo, desde un
punto de vista social, por ejemplo desde el punto de vista de un organismo o agente
del Estado, que tiene una amplia gama de responsabilidades y que debe velar por los
intereses de la población, la tarea debe abordarse con más amplitud, ya que se trata
de costos y beneficios distintos de aquellos que se encuentran en el ámbito de la
contabilidad.
• Cuantificación: se le debe agregar a cada uno de los ítems ( de los costos y
beneficios) indicados la cuantificación, es decir indicar de cuanto se está hablando:
metros cúbicos, litros, metros cuadrados, mano de obra, hectáreas u otro.
• Valoración: como último paso sigue la valoración de los distintos ítems de costos o
de beneficios para lo cual existen dos alternativas:
1) Producto transable, con precios de mercado, por ejemplo un plato de comida
en un restaurante de mediana categoría. Se trata entonces de los precios de
los insumos y de la materia prima y el precio que se cobra por ese plato de
comida en general en esta categoría de restaurantes, lo que genera un precio
de mercado.
2) Bien público, para el cual no hay un precio de mercado, por lo que la
identificación y cuantificación de los beneficios se debe resolver a través de
algún método indirecto.
6.1.10 Estudios del impacto ambiental
A pesar de que este documento le da gran importancia a los daños que los proyectos turísticos
pueden causar al medio ambiente, no se desarrollará este ítem con mayores antecedentes, ya que se
considera que en términos generales son más bien los proyectos de infraestructura turística los que
provocan daños en el medio ambiente y estos en general se ejecutan bajo la responsabilidad de
actores privados, habiéndose indicado en la introducción del documento que no se hará mayor
referencia a los proyectos turísticos privados.
Sin embargo, en caso de tratarse de proyectos de desarrollo de infraestructura estatal
específicamente desarrollada para el turismo como podría ser infraestructura vial, portuaria,
alcantarillado u otra, es a través de los respectivos ministerios públicos a cargo de la obra que se
debería realizar el estudio de impacto ambiental, para posteriormente ser presentado ante las
autoridades ambientales del país para su aprobación o rechazo.
Los estudios de impacto ambiental, que hacen mención muy detallada de los impactos que se
generarían en caso de ejecución del proyecto (considerando las etapas de construcción, operación y
abandono) deberían elaborarse al momento de haber tomado la decisión definitiva sobre la
selección de un proyecto, es decir previa-o posteriormente a la evaluación económica (costo-
beneficio, costo eficiencia), dependiendo de cuando se tomó la decisión definitiva. Cabe destacar

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

que el proceso de la selección de un proyecto de por sí toma en cuenta potenciales impactos

ambientales, (obviamente no con el máximo de detalle como lo hace un estudio de impacto
ambiental) por lo que un proyecto que tiene un potencial ambientalmente nocivo supuestamente
quedaría descartado desde un principio y no entra en el pool de los proyectos potenciales.
6.1.11 Diseño y ejecución del proyecto
Diseño
En esta etapa se deben preparar todos los antecedentes para asegurar una buena ejecución del
proyecto. En general se relaciona esta etapa con la elaboración de planos de arquitectura,
elaboración de breves estudios requeridos específicamente para determinar mayores detalles sobre
la intervención (ejemplo: cursos de capacitación para guía turísticos: la cantidad de alumnos y el
diseño de los cursos adaptados a las condiciones naturales del lugar), de manera que se puedan
elaborar especificaciones técnicas y un presupuesto detallado del proyecto.
Para poder garantizar un buena ejecución del proyecto esta etapa debería incluir al menos los
siguientes aspectos, dependiendo del proyecto43:
• Diseño arquitectónico
• Diseño de ingeniería (planos , especificaciones, memorias de cálculo)
• Diseño de los servicios generales y complementarios
• Estudio de Impacto ambiental
• Equipamiento y materiales
• Programación de obras / actividades
• Diseño del sistema de seguimiento
• Bases técnicas y administrativas
• Presupuesto detallado
• Programa de caja
• Permisos y autorizaciones legales y administrativas para poder dar inicio a lo obra o
actividad
Para los proyectos que consisten en la prestación de un servicio, la etapa de diseño
corresponde a la planificación y programación detallada de las actividades a ejecutar.
Ejecución
Corresponde a la etapa en la que se realiza la obra física o la implementación de las
actividades programadas. El inicio se da al momento de asignación de recursos al proyecto y el final
es la entrega de la obra o, en caso de tratarse de un servicio, la realización de la última actividad. En
esta etapa se realiza la mayor inversión en el proyecto, con el objetivo de materializar la alternativa
o acción seleccionada en las etapas anteriores: Las distintas tareas necesarias dentro de esta etapa
son las siguientes44:
• Llamado a licitación
• Asignación

43
Bases conceptuales para los cursos sobre el “Ciclo integral de los proyectos”, documento de la Dirección de Proyectos y Programación
de Inversiones del ILPES, 2002
44
ibid

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CEPAL- SERIE Manuales N° 25

• Negociación y contratación
• Ejecución financiera
• Ejecución física
• Supervisión técnica
• Seguimiento físico-financiero
• Levantamiento de faenas
• Recepción final
• Liquidación de contratos
• Informe de termino de proyecto
6.1.13 Operación del proyecto
Corresponde a la puesta en marcha de los proyectos, donde se comienzan a concretar los
beneficios estimados durante la etapa de evaluación. Se puede distinguir dentro de esta etapa una
fase de puesta en marcha, que corresponde al primer periodo de operación, donde se produce un
aumento gradual de la producción de productos o prestación de servicios y en general se deben
realizar algunos ajustes en materia de operatividad para perfeccionar al máximo la operatividad del
mismo.
La otra fase que se puede distinguir es de operación plena, donde el proyecto ya ha alcanzado
su pleno funcionamiento y opera en forma regular. Durante esta fase, después de algún tiempo, se
realiza la evaluación ex-post del proyecto.
6.1.14 Evaluación expost 45
La evaluación ex-post es la determinación sistemática y objetiva de la pertinencia, eficiencia
y eficacia de todas las actividades desarrolladas a la luz de los objetivos planteados. Es un proceso
organizativo para mejorar las actividades que se encuentran aún en marcha. Ayuda a la unidad de
administración del proyecto en la planificación, programación y decisiones futuras.

45
Para mayor información sobre evaluación ex post ver: Métodos de análisis prospectivo: reseña y su utilidad para proyectos de
inversión, documento de la Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones del ILPES , L91, 1994

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