MODULO DE:

FINANZAS PUBLICAS

DOCENTE:
JOSÉ A. VILLALBA HERNÁNDEZ
[email protected]

MATERIAL DE APOYO
Este material ha sido reproducido para fines exclusivamente
pedagógicos, no comerciales, de acuerdo con el artículo 32 de la
Ley 23 de 1982, no se permite su venta o reproducción a
personas no vinculadas al presente curso

CARTAGENA D. T. y C
.
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Hoja de Vida del Docente

JOSE ANGEL VILLALBA HERNANDEZ
Cel.: 3135582303
Email: [email protected]

ECONOMISTA. Universidad de Cartagena.

ESPECIALISTA EN FINANZAS: Universidad de Cartagena
ESPECIALISTA EN PLANEACIÓN PARA DESARROLLO, Universidad de Cartagena.
ESPECIALISTA EN COMERCIA INTERNACIONAL, Universidad de Cartagena,
MAESTRÍA EN HISTORIA, Universidad y Tecnológica de Colombia, (U.P.T.C).

EXPERIENCIA ADMINSTRATIVA:
UNIVERSIDAD DE CARTAGENA: Director del Centro de Prácticas e Inserción Laboral, Jefe
de la Oficina Asesora de Planeación, Jefe de Departamento de Prácticas y Jefe
Departamento Economía.
CAJA AGRARIA: Director
GOBERNACION DE LA GUAJIRA: jefe de la Unidad de Control Interno
ALCALDÍA MUNICIPAL DE MAICAO: Secretario de Educación, Secretario General y
Secretario de Hacienda Municipal

EXPERIENCIA DOCENTE:
Docente de Pregrado y Postgrado de las siguientes instituciones:
Universidad de Cartagena,
Universidad de San Buenaventura de Cartagena.
Universidad de La Guajira.
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Regional Bolívar,
Organización de Estados Iberoamericanos (OEI)
Instituto Tecnológico de Comfenalco
Corporación Tecnológica de Bolívar
Universidad Rafael Núñez
Universidad del Cesar

Libros
JOSÉ ÁNGEL VILLALBA HERNÁNDEZ, LUIS ROBERTO ALGUERO AMAYA, "Elementos
prácticos de Presupuesto Público Municipal" En: Colombia 2003. Editorial Filigrana
ISBN: 9589693237 v. 1500 pags.230
Capítulos de libro
JOSÉ ÁNGEL VILLALBA HERNÁNDEZ, "Los Wayúu resistencia histórica a la violencia"
Historia Caribe. En: Colombia ISBN: 0122-8803 ed: Ediciones Universidad Del Atlántico, v.
, p.45 - 65 13 , 2008
 3

CAPITULO UNO
LAS ENTIDADES TERRITORIALES:
El ordenamiento territorial es un instrumento fundamental para el desarrollo. Tiene que ver
por una parte, con la organización político administrativa que adopte el Estado para gobernar
las diversas territorialidades surgidas de la evolución económica, social, política y cultural del
país y, por otra, con los cambios en la ocupación física del territorio, como resultado de la
acción humana y de la misma naturaleza

Ambos elementos del ordenamiento territorial son interdependientes y están orientados a lograr
una sociedad más productiva, justa socialmente y sostenible ambientalmente.

El Ordenamiento territorial es, además, un medio para promover el desarrollo como instrumento
de gestión, planificación, regulación, transformación y ocupación del espacio por la sociedad.

La Constitución de 1991 reconoce como entidades territoriales a los departamentos, los

distritos, los municipios y los territorios indígenas1.

Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los
límites de la Constitución (C.N. Art. 287) y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
Gobernarse por autoridades propias.
Ejercer las competencias que les correspondan.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
Participar en las rentas nacionales

La Constitución reconoce como divisiones administrativas y de planificación a las Regiones

administrativas y de planificación, las Provincias, las Areas Metropolitanas, las localidades del
Distrito Capital, las comunas y corregimientos.

Las regiones son divisiones para efectos administrativos y de planeación, y podrán convertirse
en entidades territoriales previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley.

Las entidades territoriales gozan de personería jurídica, patrimonio propio y presupuesto

independiente.

1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El Ordenamiento Territorial tiene como finalidad robustecer la unidad de la República de
Colombia, a través del reconocimiento de la autonomía de sus entidades territoriales- les y por
medio de la descentralización administrativa, la democracia participativa y el pluralismo social.

La autonomía es el derecho de las entidades territoriales para definir, con criterio político, el
establecimiento de normas propias, la escogencia de sus autoridades, la gestión de sus
intereses y la administración de sus recursos, dentro de los límites de la Constitución y las
regulaciones que señale la ley.

1
C.N. ART. 286, INC. 1º
 4
La descentralización es una técnica que busca una mayor libertad en la toma de decisiones
administrativas que les corresponden a las entidades locales del orden territorial y funcional,
con miras a la eficiencia en el manejo de los asuntos públicos.

LAS REGIONES
Las regiones administrativas y de planificación son entidades especiales de derecho público
conformadas por dos o más departamentos contiguos, con personería jurídica, autonomía y
patrimonio propio. Se regirán por lo previsto en la Constitución, en la ley y en sus estatutos.

Para atender la diversidad regional, cada una de las regiones administrativas y de planificación
reflejará en su estructura, competencias y funciones las exigencias de su desarrollo político,
cultural, económico, social e institucional, aplicando los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad.
La Región Administrativa y de Planificación tendrá por objeto:

La planeación del desarrollo económico y social de la Región; la asistencia a los departamentos

y municipios que la integran en la elaboración de sus propios planes y el cumplimiento de las
funciones nacionales de planeación que el Presidente de la República le delegue.

La administración y ejecución de las políticas, programas y proyectos tendientes al desarrollo

económico y social armónico del respectivo territorio.

ÁREAS METROPOLITANAS
Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más
municipios integrados alrededor de un Municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por
estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y
coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos, requieren
una administración coordinada.

Las áreas metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía
administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial. En Colombia están
reglamentadas por la Ley 128 de 1994 y tenemos las siguientes: Medellín, Cali, Barranquilla,
Bucaramanga, Pereira, Armenia y Bogotá

PROVINCIAS
Las provincias son divisiones administrativas de un mismo departamento, integradas por
municipios o territorios indígenas circunvecinos y tendrán personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio. Las provincias servirán de marco territorial para la
desconcentración de funciones y servicios a cargo del departamento, así como para el
cumplimiento de aquellas funciones que les deleguen o convengan con entidades nacionales, o
les asignen la ley o los municipios y territorios indígenas que las integran.

La provincia tendrá las siguientes funciones:

Asesorar al departamento, a los municipios y territorios indígenas que le hayan delegado
funciones, en la elaboración de los respectivos planes de desarrollo en aquellas áreas que esté
ejerciendo por cuenta de estos.
 5

Servir de marco territorial para que ella sé desconcentre del ejercicio de funciones, la
construcción de obras y la prestación de servicios a cargo del departamento.
Coordinar la asistencia técnica, administrativa y financiera del departamento y de las entidades
nacionales que operan en su territorio.

TERRITORIOS INDÍGENAS
Para los efectos previstos en el artículo 286 de la Constitución Política, se entiende por
territorios indígenas las divisiones político-administrativas de la República, que se caracterizan
por ser áreas de asentamiento de uno o más pueblos o comunidades indígenas y que
constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales, y que
han sido reconocidos y constituidos como tales de conformidad con el procedimiento
establecido en la presente ley.

Los territorios indígenas serán conformados, delimitados, reglamentados en sus competencias y

recursos de acuerdo con el decreto de conformación, atendiendo el mejoramiento de la calidad
de vida de las distintas comunidades, la diversidad y la convivencia pacífica.

DEPARTAMENTOS
Los departamentos son entidades territoriales que gozan de autonomía para la gestión de sus
propios asuntos dentro de los límites de la Constitución y de las leyes. Están instituidos para
ejercer el gobierno y la administración secciónales de la República, planear el desarrollo
económico y social dentro de su territorio, promover el bienestar de la comunidad y fomentar el
desarrollo armónico e integral dentro de su territorio.

El nivel departamental deberá elaborar los planes de organización del territorio con el fin de:
establecer escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el potencial óptimo del
ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísica,
económicos y culturales; orientar la localización de la infraestructura física social de manera que
se reduzcan los desequilibrios en el desarrollo municipal; integrar y orientar los planes
sectoriales departamentales, sus municipios, áreas metropolitanas y territorios indígenas, en
concordancia con las directrices y estrategias de los objetivos regionales y nacionales.

EL MUNICIPIO
El municipio es la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del
Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la
Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población en su respectivo territorio.( Ley 136/94.Art. 1º)

El municipio constituye la célula básica de la organización estatal. Tiene por objeto, dentro de
un régimen de autonomía, cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, promover el
desarrollo de sus territorios y el mejoramiento sociocultural de sus habitantes, asegurar la
participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local y
propiciar la integración regional.
 6
Desde el punto de vista político, el municipio constituye el marco por excelencia de la
convivencia civil Desde el punto de vista histórico y cultural, los municipios han sido enclaves
significativos en el discurso de la vida nacional y bastiones de la nacionalidad. Por lo anterior,
son el escenario propicio para la consolidación de los más auténticos valores de la idiosincracia
nacional y el rescate de la identidad de las comunidades que los habitan.

1.1. Gobiernos Centrales

Las dependencias que conforman el gobierno municipal son: Alcaldías, Secretarías,
Personerías, Tesorería, Departamentos Administrativos, y demás oficinas y
dependencias que hagan parte integral del Presupuesto Municipal.

7.1.1. Entidades descentralizadas La mayoría de las entidades aquí clasificadas se

encuentran en las ciudades capitales e intermedias y, en general, se refieren a Fondos e
Instituciones de Valorización, Vivienda, Circulación y Tránsito, Deportes, Entidades Encargadas
de la Recreación y de la Cultura, entre otras. Además, se han incluido los Hospitales, el Servicio
Local de Salud, la Junta Administradora Seccional de Deportes y el Fondo Educativo de Bogotá,
los cuales tienen un carácter totalmente diferente al resto de las localidades del país.

7.1.2. Empresas públicas no financieras Este sector se haya integrado principalmente por las
empresas de servicios públicos municipales, las más importantes de las cuales se localizan en
las ciudades capitales e intermedias de unos pocos departamentos con mayor grado de
desarrollo económico e institucional

REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

(LEY 136/94, ART. 8º—Modificado. LEY 617/2000, art. 15.)

Para que una porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se
necesita que concurran las siguientes condiciones:

A. Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas las características naturales,
sociales, económicas y culturales.

B. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o
municipios de los cuales se pretende segregar no disminuya su población por debajo de
este límite señalado, según certificación del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE.

C. Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación
anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un
período no inferior a cuatro (4) años.

D. Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree un municipio el

órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el
Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio, sobre la
conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo
en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área de
desarrollo.
En ningún caso podrá crearse un municipio que sustraiga más de la tercera parte del
territorio del municipio o municipios de los cuales se segrega. De forma previa a la sanción
de la ordenanza de creación del municipio, el tribunal contencioso administrativo ejercerá
 7
control automático previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare
ajustado a la ley no podrá sancionarse.

E. El respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del gobernador, de

los miembros de la asamblea departamental o por iniciativa popular, de conformidad con la
ley. Sin embargo, el gobernador estará obligado a presentarlo cuando por medio de
consulta popular así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el respectivo
territorio.

Se podrán crear municipios sin el lleno del requisito poblacional exigido en el numeral segundo
del presente artículo cuando, de conformidad con la certificación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, el municipio que se vaya a crear garantice ingresos corrientes de libre
destinación superiores a ocho mil (8.000) salarios mínimos mensuales vigentes.

Excepción. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas
departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la ordenanza, el
Presidente de la República considere su creación por razones de defensa nacional.
También podrán las asambleas departamentales elevar a municipios sin el lleno de los
requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se
encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún
municipio, previo visto bueno del Presidente de la República.
Los concejales de los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las
sesiones

Categorización municipal
Aunque el proceso de programación presupuestal, inicia con anterioridad a la
categorización del Municipio, dicha categorización se constituye en un insumo
fundamental del proyecto de presupuesto, en tanto que sobre la base de la categoría es
que se establecen los límites de gasto y se decretan los límites de salarios de los
servidores territoriales por parte del Gobierno Nacional.

Tabla 1
CATEGORIAS DE MUNICIPIOS
Categoría Habitantes entre ICLD (smmlv) entre Nº %
municipios
Especial > 500.001 > 400.000 3 0,27%
1 500.000 100.001 100.000 400.000 17 1,54%
2 100.000 50.001 50.000 100.000 18 1,63%
3 50.000 30.001 30.000 50.000 19 1,72%
4 30.000 20.001 25.000 30.000 19 1,72%
5 20.000 10.001 15.000 25.000 31 2,81%
6 < 10.000 < 15.000 995 90,29%
TOTAL 1.102
 8
DISTRITOS
En cuanto no pugne con las leyes especiales, la presente ley se aplicará a los distritos. LEY
136/94. ART. 194

El primer distrito que se creó en Colombia fue el Distrito Especial de Bogotá en 1954. Mucho
más tarde, la Constitución de 1991, en su artículo 356, creó los distritos de las tres principales
ciudades del norte del país: Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta

En julio de 2007, el Acto Legislativo 02 modificó la Constitución e incluyó como distritos a

Cúcuta, Popayán, Tunja, Buenaventura, Turbo y Tumaco. Sin embargo en el año 2009 fue
declarado inexequible gran parte de este acto, quedando reconocidos únicamente los distritos
de Bogotá, Barranquilla, Santa Marta, Cartagena y Buenaventura.

La Constitución de 1991 cambió el nombre de Bogotá por el de Santafé de Bogotá, Distrito

Capital que cambió de nuevo en el año 2000 a Bogotá, Distrito Capital.

Las localidades están establecidas por la ley 768 de 2002, la cual tiene por objeto "consagrar
las normas que integran el Estatuto Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Especiales
de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta"2 La ley fue modificada mediante Sentencia
C-538-05 del 24 de mayo de 2005, que amplió a indefinido el número de localidades;
inicialmente se había definido un número máximo de 3 si el distrito tenía más de 600.000
habitantes.

Las localidades son administradas por los alcaldes locales, nombrados por el Alcalde Mayor de
ternas presentadas por las correspondientes Juntas Administradoras Locales, en Asambleas
Públicas convocadas por el burgomaestre. Los alcaldes locales tienen como función coordinar
la acción administrativa del gobierno distrital en cada localidad junto con los ediles elegidos por
votación popular, que integran las Juntas Administradoras Locales de las localidades en que
está dividida la ciudad

2
Ley 768 de 2002
 9
CAPITULO DOS:
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
ARTICIPACIONES
CONFORMACIÓN DEL SIS
SISTEMA
TEMA GENERAL DE PART
PARTICIPACIONES.
El sistema general de participaciones3 estará conformado así:
1.. Una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará
participación para educación. Un 58.5%
2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará
participación para salud. Un 24.5%
3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento
básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico. Un 5.4%
4. Una participación de propósito general. Un 11.6%

COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS

CIPIOS
CERTIFICADOS EN EDUCACIÓN
La ley 715 del 2001 en su artículo 7º a su tenor dice:
7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media,
en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
7.2. Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos
financieros provenientes del ssistema
istema general de participaciones, destinados a la prestación de
los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente
ley y en el reglamento.
7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994,
las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos,

3
LEY 1176/2007, art. 1º.
 10
sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,
realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los
ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para
educación del sistema general de participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y
trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de
los respectivos actos administrativos debidamente motivados.
7.4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo
con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por atender en
condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia.
7.5. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a
cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las
inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no
podrán generar gastos permanentes a cargo al sistema general de participaciones.
7.6. Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.
7.7. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los directivos docentes.
7.8. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en
ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República.
7.9. Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas cuando a ello haya
lugar.
7.10. Administrar el sistema de información educativa municipal o distrital y suministrar la
información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el
reglamento.
7.11. Promover la aplicación y ejecución de los planes de mejoramiento de la calidad en sus
instituciones.
7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción.
7.13. Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones,
derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas.
7.14. Cofinanciar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22.
7.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial
determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional.

NOTAS:
1. Mediante el Decreto 1095 de 2005 el Ministerio de Educación Nacional reglamentó el
numeral 7.15 del presente artículo.
2. La expresión “sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para
educación del sistema general de participaciones asignado a la respectiva entidad territorial”
consagrada en el numeral 7.3 del presente artículo fue declarada exequible condicionalmente
por la Corte Constitucional mediante sentencia C-423 de abril 26 de 2005. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, en el entendido de “(i) que el reconocimiento de un ascenso de la carrera
docente no podrá ser supeditado a la suficiencia de los recursos con destino a educación que
debieron ser apropiados en el sistema general de participaciones para la correspondiente
vigencia fiscal en razón de los ascensos que debieron ser previstos para dicho año, y (ii) que las
consecuencias fiscales de dicho reconocimiento, de no haber disponibilidad presupuestal en un
caso determinado, se harán efectivas a más tardar en la siguiente vigencia fiscal a partir del
acto de reconocimiento del derecho”.

COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS

LEY 715/2001.ART. 8º—. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes
funciones:
 11
8.1. Administrar y distribuir los recursos del sistema general de participaciones que se le
asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.
8.2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto
administrativo debidamente motivado.
8.3. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a
cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos
amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el sistema general
de participaciones.
8.4. Suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad
que señale el reglamento.

CERTIFICACIÓN EN EDUCACIÓN

Según el Decreto 2700 de agosto 27 de 2004, los requisitos que un municipio debe acreditar
para ser certificado en educación son los siguientes:

A. Plan de desarrollo municipal armónico con las políticas nacionales: el plan de desarrollo
municipal deberá guardar coherencia con las políticas educativas nacionales y
departamentales.

B. Establecimientos educativos organizados para ofrecer el ciclo de educación básica

completa: todos los establecimientos educativos estatales del municipio deberán estar
organizados en instituciones y en centros educativos en los términos establecidos en el
artículo 9º de la Ley 715 de 2001, de tal manera que garanticen la continuidad de los
estudiantes en el proceso educativo y el cumplimiento del calendario académico.

C. Planta de personal definida de acuerdo con los parámetros nacionales: el municipio deberá
elaborar el estudio técnico que justifique la planta de personal, de conformidad con los
parámetros técnicos establecidos en las normas vigentes, y remitirlo al departamento con el
correspondiente estudio de viabilidad financiera de acuerdo con las tipologías existentes a la
luz de la matricula reportada en el municipio correspondiente.

D. Capacidad institucional, para asumir los procesos y el sistema de información del sector
educativo: previamente a la solicitud de certificación y con base en los lineamientos del
Ministerio de Educación Nacional, el municipio ejecutará el plan de modernización que le
permita asumir técnicamente las funciones para la administración del servicio educativo.
Una vez culminada la ejecución del plan de modernización, el municipio acreditará que ha
implantado los procesos misionales y de apoyo, los sistemas de información adecuados a
los mismos y que los responsables los operan de acuerdo con los procedimientos
establecidos

4.1 Capacidad institucional para asumir los procesos y el sistema

de información del sector educativo
D.R. 2700/2004. ART. 6º—o. Previamente a la solicitud de certificación y con base en los
lineamientos del Ministerio de Educación Nacional el municipio ejecutará el plan de
modernización que le permita asumir técnicamente las funciones para la administración del
servicio educativo.
 12
Una vez culminada la ejecución del plan de modernización, el municipio acreditará que ha
implantado los procesos misionales y de apoyo, los sistemas de información adecuados a los
mismos y que los responsables los operan de acuerdo con los procedimientos establecidos.

5. DESTINACIÓN RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN PARA

EDUCACIÓN
Los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones se
destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y
administrativos, en las siguientes actividades4:
Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las
contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y
funcionamiento de las instituciones educativas.
Provisión de la canasta educativa.
Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.

También se podrán destinar estos recursos a la contratación del servicio educativo de

conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la presente ley.

Una vez cubiertos los costos de la prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos
y municipios destinarán recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar
cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en
el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres.

6. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN
La participación para educación del sistema general de participaciones será distribuida por
municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de
municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo departamento.
LEY 715/2001. ART. 16.—.

6.1. Población atendida

6.1.1. Anualmente se determinará la asignación por alumno, de acuerdo con las diferentes
tipologías educativas que definirá la Nación, atendiendo, los niveles educativos (preescolar,
básica y media en sus diferentes modalidades) y las zonas urbana y rural, para todo el territorio
nacional.
Se entiende por tipología un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio
educativo en los niveles de preescolar, básica y media, de acuerdo con metodologías
diferenciadas por zona rural y urbana. Dentro de una misma tipología la asignación será la
misma para todos los estudiantes del país.
Las tipologías que se apliquen a los departamentos creados por la Constitución de 1991,
deberán reconocer sus especiales condiciones para la prestación del servicio público de
educación, incluida la dispersión poblacional

La asignación por alumno en condiciones de equidad y eficiencia según niveles educativos

(preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y zona (urbana y rural) del sector
4
LEY 715/2001. ART. 15.—.
 13
educativo financiado con recursos públicos, está conformado, como mínimo por: los costos del
personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas incluidos los
prestacionales, los recursos destinados a calidad de la educación que corresponden
principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota de
administración departamental, interventoría y sistemas de información.

La Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación por alumno y anualmente

fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías, sujetándose a la disponibilidad de los
recursos del sistema general de participaciones.

6.1.2. La asignación por alumno se multiplicará por la población atendida con recursos del
sistema general de participaciones en cada municipio y distrito. El resultado de dicha operación
se denominará participación por población atendida, y constituye la primera base para el giro de
recursos del sistema general de participaciones.

La población atendida será la población efectivamente matriculada en el año anterior,

financiada con recursos del sistema general de participaciones.

Cuando la Nación constate que debido a deficiencias de la información, una entidad territorial
recibió más recursos de los que le correspondería de conformidad con la fórmula establecida en
el presente artículo, su participación deberá reducirse hasta el monto que efectivamente le
corresponda. Cuando esta circunstancia se presente, los recursos girados en exceso se
deducirán de la asignación del año siguiente.

Después de determinar la participación por población atendida, el Conpes anualmente, previo

análisis técnico, distribuirá el saldo de los recursos disponibles atendiendo alguno o algunos de
los siguientes criterios.

6.2. Población por atender en condiciones de eficiencia

A cada distrito o municipio se le podrá distribuir una suma residual que se calculará así: se toma
un porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos por
instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la asignación de niño por atender que se
determine, dándoles prioridad a las entidades territoriales con menor cobertura o donde sea
menor la oferta oficial, en condiciones de eficiencia. El Conpes determinará cada año el
porcentaje de la población por atender que se propone ingrese al sistema educativo financiado
con los recursos disponibles del sistema general de participaciones durante la siguiente
vigencia fiscal.
La asignación para cada niño por atender se calculará como un porcentaje de la asignación por
niño atendido y será fijado anualmente por la Nación.
Cuando la matrícula en educación en una entidad territorial sea del 100% de la población
objetivo, ésta no tendrá derecho a recibir recursos adicionales por concepto de población por
atender en condiciones de eficiencia. Igualmente, cuando la suma de los niños matriculados,
más el resultado de la multiplicación del factor de población por atender que determine el
Conpes por la población atendida, sea superior a la población objetivo (población en edad
escolar), sólo se podrá transferir recursos para financiar hasta la población objetivo.

6.3. Equidad
A cada distrito o municipio se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de acuerdo
con el indicador de pobreza certificado por el DANE.
 14
La expresión "En el caso de municipios no certificados los recursos serán administrados por el
respectivo departamento" consagrada en el inciso 1º del presente artículo fue declarada
exequible condicionalmente por la Corte Constitucional mediante sentencia C-617 de agosto
8 de 2002. M.P. Alfredo Tulio Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, bajo el entendido que el
departamento, al adoptar las decisiones correspondientes, respecto de los municipios no
certificados, oirá previamente los conceptos de estas autoridades y motivará el acto
correspondiente.

Para la distribución en cada vigencia del saldo de los recursos disponibles de la participación en
educación del sistema general de participaciones a que se refiere el inciso 1º del numeral 16.2
del artículo 16 de la Ley 715 de 2001, el Conpes determinará en cada una de ellas el porcentaje
de la población por atender que se tendrá en cuenta para la asignación del saldo o una parte
del saldo de los recursos de la participación del sector educativo. -D.R. 2833/2004. ART. 1º—

La priorización de población por atender en condiciones de eficiencia corresponderá al

incremento de la matrícula oficial en cada entidad territorial en la presente vigencia, con
respecto a la matrícula oficial de la vigencia anterior. A partir de la vigencia 2005, este
porcentaje será determinado con base en el incremento de la matrícula oficial con respecto a la
de la vigencia anterior, descontando la reducción de la matrícula no oficial, si la hubiere.
La asignación para cada niño por atender se calculará como un porcentaje de la asignación por
niño atendido y será fijado anualmente por la Nación.

7. TRANSFERENCIA DE LOS RECURSOS5

• Los recursos de la participación de educación serán transferidos así:
• Los distritos y municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación
para educación.
• Los recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y los
corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento.
• Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser
utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza.

Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará
el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la
participación para educación a los departamentos, distritos o municipios. Los giros deberán
efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia,
para tal efecto se aforará la participación para educación del sistema general de participaciones
en la ley anual de presupuesto,

El giro de las transferencias establecido en el último inciso del artículo 17 de la Ley 715 del 21
de diciembre de 2001, deberá efectuarse en los diez (10) últimos días del mes al que
corresponde la transferencia, y las entidades territoriales pagarán dentro de los dos (2) días
siguientes a la transferencia de la Nación.- LEY 1176/2007.ART. 29.—

PAR. TRANS.—En la vigencia 2008, el giro deberá efectuarse en los tres (3) primeros días del
mes siguiente al que corresponde la transferencia. En la vigencia 2009, el giro correspondiente
al mes de diciembre se realizará de la siguiente forma: una tercera parte en los últimos diez (10)
días del año y el saldo en los tres (3) primeros días del mes siguiente al que corresponde la
transferencia. En la vigencia 2010, el giro correspondiente al mes de diciembre se girará de la
siguiente forma: dos terceras partes en los últimos diez (10) días del año y el saldo los tres (3)

5
LEY 715/2001. ART. 17.—.
 15
primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia. En todos los casos, las
entidades territoriales pagarán dentro de los dos (2) días siguientes a la transferencia de la
Nación.

8. PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL.

Los Artículos 73, 74, 75 y 76 de la Ley 715 de 2001 contienen todo lo relacionado con las
competencias de la Nación, los departamentos y los municipios en otros sectores de bienes y
servicios para la comunidad.

El 11,6% de propósitos generales se distribuye entre distritos, municipios y el departamento de

San Andrés. De estos recursos los municipios categoría 4, 5 y 6 pueden destinar el 42% para
libre inversión. Los recursos de propósitos generales se distribuyen en un 17% entre los
municipios con menos de 25.000 habitantes y el restante 83% entre todos los demás
municipios.
Los recursos restantes de la participación de propósitos generales de los municipios categorías
4, 5 y 6 después de descontar lo de libre destinación, así como la totalidad de la participación
de propósitos generales de los distritos y municipios categorías especial, 1, 2 y 3, se deben
destinar en un 4% para deporte, 3% para cultura y 10% para FONPET. El monto restante,
será de libre inversión en los sectores de competencias municipales establecidas en la ley 715
de 2002.
La distribución de los recursos para los municipios menores de 25.000 habitantes se realiza en
un 60% por pobreza relativa y en un 40% por población y deben ser destinados a inversión.
La distribución de los recursos de propósitos generales para todos los distritos, municipios y el
departamento de San Andrés se realiza en un 40% por pobreza relativa; 40% por población,
6
10% por eficiencia administrativa (entendida como el cumplimiento de los límites de gasto de la
ley 617 de 2000) y el 10% por esfuerzo fiscal (entendido como el crecimiento promedio de la
7
tributación per cápita en las últimas tres vigencias fiscales )

9. DISTRIBUCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN.
Los municipios clasificados en las Categorías 4, 5 y 6, podrán destinar libremente hasta un
28% de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General. Por el contrario
los de Categoría Especial, 1, 2 y 3, deberán destinar el 100% de tales recursos al desarrollo y
ejecución de las competencias asignadas en la Ley.

Del total de los recursos recibidos por el concepto bajo análisis, se destinará el 41% para el
desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua .potable y saneamiento básico,
en la financiación de inversiones en infraestructura y el cubrimiento de los subsidios que se
otorguen a los estratos subsidiables, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.

De igual manera es preciso determinar que con los recursos de la participación de propósito
general se podrá atender el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de
inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el
6
Los recursos asignados por el criterio de eficiencia administrativa no pueden superar el 50% de lo asignado por los
criterios de población y pobreza y de éstos recursos se podrá asignar un porcentaje para los municipios que
mantengan actualizado el SISBEN, siempre y cuando hayan cumplido los límites de la ley 617 de 2000.
7
El CONPES puede determinar un régimen transitorio para la aplicación de los nuevos criterios relacionados con la
eficiencia fiscal y administrativa.
.
AUGUSTO HERRERA MESA.
 16
desarrollo de tales proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito
general.
Finalmente, del total de los recursos de propósito general se destinarán el 10% para el deporte,
la recreación y la cultura: 7% para deporte y recreación y 3% para cultura.

9.1. CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS.

Los recursos de la Participación de Propósito General serán distribuidos de la siguiente manera:

40% Según Pobreza Relativa

40% Según Población Urbana y Rural
10% Según Eficiencia Fiscal
10% Según Eficiencia Administrativa

El grado de pobreza relativa se mide con el índice de necesidades básicas insatisfechas, NBI, o
el indicador que lo sustituya, determinado por el Dane.

La población urbana y rural del ente local se relaciona con la población urbana y rural de todo el
país, según los datos entregados por el Dane, los cuales deberán tener en cuenta la
información sobre la población desplazada.

La eficiencia fiscal se mide como el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per.-cápita
de las tres últimas vigencias fiscales. La ejecución de los .ingresos tributarios será informada
por la entidad territorial correspondiente y refrendada por el Contador General, antes del 30 de
junio de cada año.
La eficiencia administrativa se mide como el crecimiento o conservación de su relación de
inversión, con ingresos de libre destinación, por persona, en dos vigencias sucesivas.
Adicionalmente los municipios que demuestren que mantienen actualizado el Sistema de
Información de Beneficiarios, tendrán derecho a una ponderación adicional en dicho indicador,
de conformidad con la metodología que apruebe el Conpes.
.

Al igual que para la participación de los dos primeros sectores, el giro de los recursos de
participación de propósito general, se realizará en los diez primeros días del mes siguiente al
mes al cual corresponda la transferencia.

Los recursos de propósitos generales, distribuidos para todos los municipios y distritos, se
deben destinar así:

A. Deporte

El 4% correspondiente a deporte, se puede destinar para:

• “Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del
deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su
territorio.”
• “Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.”
• “Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los
objetivos previstos en la ley.”8

.
AUGUSTO HERRERA MESA.
 17

B. Cultura

El 3% correspondiente a cultura se debe destinar a:

• “Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el
municipio.”
• “Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación,
y las expresiones multiculturales del municipio.”
• “Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura
cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el
patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento
económico y a los procesos de construcción ciudadana.”
• “Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones
culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras
iniciativas de organización del sector cultural.”
• “Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales
teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.”9

C. Libre Inversión
Tanto los recursos restantes de los distritos y municipios de categorías especial, primera,
segunda y tercera; como los correspondientes a la participación especial del 17% para
municipios menores de 25.000 habitantes y los recursos excedentes de los municipios de
categorías cuarta, quinta y sexta, después de descontar los recursos de libre destinación y
los sectores de deporte y cultura; se pueden destinar a inversión en cualquiera de las
competencias municipales, que ya tienen porcentajes asignados o en los siguientes
sectores:
D. Servicios Públicos: asegurar la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica, alumbrado público, telefonía pública conmutada. Disponer de
subsidios a los usuarios de los estratos bajos; adelantar procesos de estratificación;
nomenclatura de predios y apoyar inversiones que realicen las empresas de servicios
públicos domiciliarios.
E. Vivienda: desarrollar y/o participar en programas de vivienda de interés social, otorgar
subsidios y demás actividades de inversión dentro del Sistema de Vivienda de Interés
Social.
F. Agropecuario: prestar directamente o a través de terceros el servicio de asistencia técnica
agropecuaria a pequeños productores, financiar el personal técnico de la Unidad Municipal
de Atención Técnica Agropecuaria UMATA y desarrollar y financiar programas de desarrollo
rural.
G. Transporte: diseñar, construir y mantener infraestructura municipal de transporte, tales
como vías urbanas, suburbanas y veredales; instalaciones portuarias, fluviales, marítimas y
aéreas y terminales de transporte.

H. Medio ambiente: adelantar acciones tendientes a la protección, promoción y recuperación

del medio ambiente, en coordinación con la corporación autónoma regional y en desarrollo
de las competencias municipales previstas en la ley 99 de 1993.
8
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones para la Programación y Ejecución de los Recursos
del Sistema General de Participaciones, SGP. Bogotá, 2006.
9
Ibíd., pág. 202.
 18

I. Centros de reclusión: apoyar la creación, fusión o supresión, dirección, organización,

administración, sostenimiento y vigilancia de cárceles para detenidos preventivamente y
condenados por contravenciones.

J. Prevención y atención de desastres: prevenir y atender desastres naturales, así como

adelantar las inversiones necesarias para la reubicación de asentamientos de alto riesgo o
de los afectados por desastres naturales.

K. Promoción del desarrollo: adelantar inversiones orientadas a brindar apoyo a los

empresarios y en general al sector privado para el fomento de su actividad y en especial de
aquellas que constituyen el sector estratégico de desarrollo municipal. El desarrollo de ésta
competencia deberá respetar lo previsto en el artículo 355 de la Constitución en relación
con la prohibición de realizar donaciones a particulares.

L. Atención a grupos vulnerables: se pueden financiar programas integrales de apoyo o

atención integral a poblaciones vulnerables, en especial a los desplazados por la violencia,
la población infantil, ancianos y madres cabeza de familia.

M. Equipamiento municipal: construir, ampliar y mantener infraestructura de propiedad

municipal, tales como el palacio municipal, plazas públicas, cementerios, plazas de
mercado, mataderos, etc.

N. Desarrollo comunitario: inversiones orientadas a promover y hacer eficaz los mecanismos

de participación social y comunitaria.

O. Fortalecimiento institucional: proyectos orientados a fortalecer la capacidad del municipio

para la atención de sus competencias, tales como estudios, capacitación, el montaje de
sistemas de información y adelantar programas de saneamiento fiscal y estudios para la
elaboración del Plan de Desarrollo así como para el POT. No se pueden incluir gastos
recurrentes.
P. Justicia, Orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del
ciudadano: apoyar las labores de las inspecciones de policía (incluye el pago de los
inspectores), comisarías de familia y apoyo a los organismos de seguridad del estado.

Q. Restaurantes escolares: se pueden destinar recursos adicionales a los de la participación

especial para alimentación escolar que pueden ser utilizados del mismo modo que los de
participación especial, y de acuerdo con los lineamientos del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar ‒ICBF‒, en la compra de alimentos, contratación de personal para la
preparación de alimentos, transporte de los mismos, menaje, dotación para la prestación
del servicio de alimentación escolar y reposición de dotación, aseo y combustible para la
preparación de los alimentos, y contratación con terceros para la provisión del servicio de
alimentación escolar. Como mínimo, el 80% de los recursos de la asignación especial para
Alimentación Escolar del SGP serán destinados a la compra de alimentos, cuando el
servicio sea prestado directamente por las entidades territoriales beneficiarias. Los recursos
restantes se pueden utilizar para los demás conceptos descritos.
 19

R. Empleo: estos recursos podrán ser utilizados en promover el empleo y proteger a los
desempleados, previa reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Hasta tanto no
sea reglamentado, no se pueden destinar recursos a éste objeto.

S. Servicio de la deuda: con los recursos de la participación de libre inversión se podrá

financiar el servicio de la deuda adquirido para realizar inversiones en infraestructura física,
en los sectores de competencia municipal.

T. Libre destinación: Los municipios de categorías cuatro, cinco y seis, pueden utilizar hasta
el 42% de los recursos de propósitos generales10 en realizar inversiones en cualquiera de
los sectores de su competencia o en gastos de funcionamiento de la administración
municipal.

CAPITULO TRES
EL PRESUPUESTO PÚBLICO
1. CONCEPTO DE PRESUPUESTO MUNICIPAL
En su expresión más simple, el presupuesto municipal es un instrumento de tipo financiero y
económico mediante el cual se calculan anticipadamente todos los ingresos y se autorizan los
gastos del Municipio para un periodo determinado.

También se puede decir que el presupuesto de una Entidad Territorial es la estimación tanto de
los ingresos que se recaudarán durante la vigencia fiscal (1 año), como de los gastos de
funcionamiento, de deuda y de inversión, a los cuales se puede comprometer con base en los
ingresos. Así mismo, incluye la definición de las disposiciones necesarias para garantizar una
ejecución eficiente de los recursos, sobre la base del Plan de Desarrollo

El presupuesto es un acto del estado, considerado como un todo, o de una comunidad

supranacional, que halla su expresión final en una ley o cuerpo normativo emanado del órgano
de representación popular competente, mediante el cual se atiende un plan de actuación
económica, se autoriza el monto máximo de los gastos, se prevé los ingresos para cubrirlos y
se informa sobre los recursos parafiscales11.

El presupuesto es un acto del estado, considerado como un todo, o de una comunidad

supranacional, que halla su expresión final en una ley o cuerpo normativo emanado del órgano de
representación popular competente, mediante el cual se atiende un plan de actuación económica,
se autoriza el monto máximo de los gastos, se prevee los ingresos para cubrirlos y se informa
sobre los recursos parafiscales12.

Presupuesto público:
Acto formalmente expedido por una autoridad con facultad para ello, por lo regular un cuerpo
colegiado de elección popular (Congreso, Asambleas, Concejos), en el cual se señalan los
10
Aunque para la determinación del 42% se toma la totalidad del monto asignado para propósitos generales, el
monto correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes únicamente se puede destinar a inversión.
11
Decreto 111 de 1996, Ley 819 de 2003 y Decreto Reglamentario 4730 de 2005
12
Dto. 111 de 1996, Ley 819 de 2003 y Decreto Reglamentario 4730 de 2005
 20
posibles ingresos que se espera recibirá el gobierno y a la vez se determinan y autorizan los
montos máximos de los gastos en que podrá incurrir para funcionamiento

1.1. El presupuesto de una Entidad Territorial

El presupuesto de una entidad es la estimación tanto de los ingresos que se recaudarán
durante la vigencia fiscal (1 año), como de los gastos de funcionamiento, de deuda y de
inversión, a los cuales se puede comprometer con base en los ingresos. Así mismo, incluye la
definición de las disposiciones necesarias para garantizar una ejecución eficiente de los
recursos, sobre la base del Plan de Desarrollo
En materia financiera, el presupuesto es el instrumento operativo básico. De su ejecución anual
depende el cumplimiento de las metas fijadas por la administración. Por tal motivo su proceso
de preparación debe ser abordado técnicamente para evitar la sobre estimación de ingresos, la
subvaloración de los gastos, o viceversa.

En la preparación del presupuesto anual y en su ejecución se debe partir del principio de

planificación, según el cual “El presupuesto de una entidad territorial, que se expide
anualmente, deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo”. En consecuencia, para
su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los Planes de Desarrollo, el proceso de
planeación financiera, y la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones
consagradas en las respectivas normas.
El presupuesto está regido por el principio de planificación, que permite la integración del
sistema presupuestal con el de planeación, con el propósito de alcanzar el desarrollo local a
largo, mediano y corto plazo.
El presupuesto se expide en el contexto de un sistema que permite optimizar la asignación de
los recursos públicos. Primero, se observan y analizan las fuentes y recursos disponibles.
Luego, se programa la inversión, conforme a prioridades. Posteriormente, se conjugan los
resultados anteriores, mediante el instrumento de ejecución de los ingresos y gastos anuales

2. MARCO NORMATIVO DEL PRESUPUESTO ANUAL

La base para la preparación del presupuesto es el Estatuto Orgánico de Presupuesto General
de la Nación. La estructura presupuestal, las definiciones y conceptos utilizados se
fundamentan en la siguiente reglamentación:

• Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación (Decreto 111 de 1996).

• Decreto 568 de 21 de marzo de 1996, Decreto 630 de abril 2 de 1996, Decreto 2260 de
diciembre 13 de 1996.

• Ley General de Presupuesto.

• Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación

Decretos y normas por las cuales se rigen los sueldos y prestaciones sociales del personal
docente y administrativo que se pagan con recursos del Sistema General de Participaciones
(Decretos 3020 de 2002, 3222 de 2003, 3621 de 2003, 3752 de 2003).

El 9 de Julio de 2003 el Congreso de la República promulgó la Ley 819, la cual relaciona

normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y otras
disposiciones como el establecimiento de un marco fiscal a mediano plazo.
 21
El Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), consta de dos (2) niveles:
• Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General (de la Nación o del Ente
territorial), compuesto por el presupuesto del nivel central con excepción de los
presupuestos de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas
El presupuesto del nivel central de la Nación comprende:
- Ramas Legislativa y Judicial
- Rama Ejecutiva del nivel nacional (Presidencia)
- Ministerio Público (Procuraduría)
- Contraloría General de la República
- Organización Electoral (Registraduría)
- Ministerios
- Departamentos administrativos

El Presupuesto del nivel central del Departamento incluye:

- Despacho del gobernador

- Secretarias Departamentos Administrativos
- Organismos de Control
- Asamblea

El Presupuesto del nivel central del Municipio incluye:

- Despacho del alcalde
- Secretarias de Despacho
- Organismos de Control
- Concejo
- Personería

• Un Segundo nivel que incluye:

- Fijación metas financieras a todo el sector público (incluidas en el Plan Financiero
que es la proyección de pagos e inversiones - incluye sector público central y
descentralizado no financiero porque el financiero tiene otra regulación-; las metas
deben estar de acuerdo con las variables macro según lo expuesto en Congreso por
el Banco de la R).
- Distribución excedentes EICE y Sociedades de Economía Mixta no financieras.
- Sin perjuicio de la autonomía que la Constitución, las leyes, las ordenanzas y
acuerdos les otorgan.

A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con
el régimen de aquellas, se les aplicarán las normas que contengan regulaciones expresas sobre
las mismas en el Estatuto.
Los demás aspectos serán regulados por las respectivas juntas directivas, siguiendo los
lineamientos que para el mismo tipo de entidades tiene la Nación.

Para efectos presupuestales, a todas las personas jurídicas públicas cuyo patrimonio esté
constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o
sociedades de economía mixta y cuenten con patrimonio propio, autonomía administrativa y
personería jurídica, se les aplicarán las disposiciones que rigen para los establecimientos
públicos del Estado.
 22
Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital el Estado o sus entidades
descentralizadas posean el 90% (noventa por ciento) o más, tendrán, para efectos
presupuestales, el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.

3. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

Los principios presupuestales son preceptos generales que sirven de orientación para la
formulación, elaboración, aprobación y ejecución de los elementos del sistema presupuestal.
Nacen con la consolidación del derecho presupuestario bajo los criterios de la escuela clásica
que intenta responder acerca de las competencias para formar el presupuesto, la forma y la
razón.

En este sentido vale la pena mencionar la Sentencia C-357 de agosto 11 de 1994, que dice: "…
los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que
condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta,
vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la Ley
orgánica y determinantes de la Ley anual de presupuesto".

3.1. Planificación.
El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan
Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan
Operativo Anual de Inversiones (Dec. 111/96 Art. 13, Ley 38 de 1989, art. 9°, Ley 179 de 1994,
art.5°).
Entre el Presupuesto y el Plan de Desarrollo debe haber una estricta armonía, tal como lo
dispone el artículo 346 de la Constitución Política, ya que el primero debe ser un fiel reflejo de lo
que para plazos mayores a un año prevea el segundo. Como es sabido, además de la parte
general, el Plan de Desarrollo debe contener un plan de inversiones, el cual se refleja en
verdaderos presupuestos de inversión para períodos superiores al anual3, los cuales deben ser
recogidos anualmente por el presupuesto general del municipio para el respectivo año fiscal. El
principio de la planificación requiere, igualmente, la armonización del presupuesto anual con el
plan financiero y el plan operativo anual de inversiones buscando una coordinación de corto
plazo, adicional a la coordinación de mediano plazo efectuada con el Plan de Desarrollo.

En conclusión, es indispensable armonizar el presupuesto con los otros mecanismos que utiliza
el municipio para planificar tanto el mediano como el corto plazo. Por esta razón, el Estatuto
precisa que el presupuesto es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas
de desarrollo económico y social.

3.2. Anualidad
El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada ano. Después del 31
de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que
se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción (Dec. 111/96 Art. 14, Ley 38 de 1989, art. 10).
Este principio de la periodicidad o anualidad se refiere a que el Presupuesto debe expedirse para
un periodo de tiempo específico, con fecha de iniciación y culminación de acuerdo con el ciclo
económico en el que se encuentra enmarcada la Administración Pública.

De allí, que esa periodicidad sea equivalente a un (1) año (Anualidad el Presupuesto), lapso de
tiempo que se considera de común y reconocida aceptación, ya que la mayor parte de los
productos utilizados por el hombre y las actividades que el hombre desarrolla, se renuevan cada
 23
año, para medir y evaluar los resultados obtenidos. La vigencia presupuestal, al igual que el Año
Fiscal, debe comenzar el primero (1o) de Enero y terminar el 31 de Diciembre.

"El año fiscal comienza el 1o de Enero y termina el 31 de Diciembre de cada año. Después del 31
de Diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que
se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción". (Artículo 10. Ley 38 de 1989).

3.3. Universalidad.
El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto
(Dec. 111/96 Art. 15, Ley 38 de 1989, art. 11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3°, Ley 225 de
1995, artículo 22).
De acuerdo con el principio de la universalidad en el Presupuesto deben figurar todos los rubros de
ingresos y egresos que pueda presentar la Administración Pública en su operación y mediante los
cuales registra presupuestamente cada una de las transacciones que realiza. La norma de la
universalidad constituye un principio de sana política presupuestal que pretende contemplar y
administrar toda la actividad pública, haciendo que las rentas sean estimadas e ingresen como un
solo valor bruto, sin descontar costos y obligaciones que deba ser cumplidas, los cuales deberán
figurar en el Presupuesto de Egresos.
El atender este principio de la universalidad, asegura no excluir de la Planeación y Operación
del Proceso Presupuestal, rubros de ingresos o egresos que hacen parte de la actividad que
desarrolla la Administración, aspecto que redunda en que el presupuesto refleje
cuantitativamente todo el conjunto.

3.4. Unidad de Caja.

Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. (Dec.111/96 Art.16)

La unidad de caja, tiene por finalidad el que la Tesorería de la Administración Pública se

constituye en el único mecanismo de captación de ingresos de fondos a la Administración
Municipal o Distrital y de salida o cumplimiento de obligaciones, de acuerdo con su naturaleza y
términos establecidos para ellas previa la aprobación y registro presupuéstales
correspondientes.
En virtud de este principio, los excedentes financieros de los establecimientos públicos locales
son de propiedad del municipio, así como los de las empresas industriales y comerciales de
este orden y los de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas.
De igual forma, los rendimientos financieros de los establecimientos públicos provenientes de la
inversión de recursos originados en los aportes del municipio, son propiedad de éste último y
deben ser consignados en la Tesorería Municipal, salvo los recibidos por órganos de previsión y
seguridad social, para el pago de prestaciones económicas.

En el nivel municipal, este principio tiene una aplicación limitada ya que la mayoría de las rentas
que recibe el municipio tienen una destinación específica (participación en los ingresos
corrientes de la Nación, monopolios de juegos de suerte y azar, regalías, e.), como veremos
más adelante.
En relación con la administración de los recursos provenientes de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación, destinados a inversión social, el artículo 34 del decreto 2680
 24
de 1993 establece que deben ser manejados en cuentas especiales contables y en entidades
financieras independientes del resto de cuentas.

3.5. Programación integral

Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de
funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para
su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución
(Dec. 111/96 Art. 17, Ley 38 de 1989, Art. 13).

En relación con este principio la Corte Constitucional ha manifestado que “...este presupuesto
tiene gran importancia como mecanismo preventivo de la responsabilidad administrativa y de la
práctica de ordenar inversiones sin presupuestar simultáneamente el mantenimiento de las
obras y servicios que se ponen en funcionamiento.”13

En desarrollo de este principio, el municipio tendrá en cuenta, en el ejercicio de programación,

que los programas conformados por proyectos deben acompañarse con la determinación y el
costo de los gastos de funcionamiento que se requieren para su adecuada ejecución.

En este caso es importante reconocer que la inversión genera, muchas veces, bienes o
servicios que con posterioridad a la etapa de iniciación se convierten en gastos ordinarios o
recurrentes y que, por lo tanto, se configuran como de funcionamiento. Este es un caso
frecuente originado por la inversión de destinación especifica como el Sistema General de
Participaciones –SGP–. Por ejemplo, el municipio construye una biblioteca, pero olvida que para
su funcionamiento requiere el pago de personal y gastos generales continuos, que no pueden
financiarse con el SGP, y cuyo financiamiento, no se prevé en el presupuesto municipal.

3.6. Especialización.
Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones,
y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Dec. 111/96 Art.
18, Ley 38 de 1989, Art. 14, Ley 179 de 1994, Art. 55, inciso 3°).

Este principio político del presupuesto consiste en que "la autorización de pagos y de cobros
instituida en los presupuestos es siempre una autorización especial". A cada gasto ha de dedicarse
la suma para él fijada en el presupuesto, no a otros análogos, y precisamente durante el periodo
de vigencia de éste.

3.7. Inembargabilidad.
Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como
los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de
los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a
terceros en estas sentencias. Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de
que trata el Capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política.

13
Sentencia C-478 de 1992.
 25
Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se
ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Dec. 11/96 Art.19, Ley
38 de 1989, art. 16, Ley 179 de 1994, arts. 6°,55, inciso 3°).
El propósito implícito de dicho postulado consiste en salvaguardar los recursos del municipio
que estén incorporados en el presupuesto de posibles embargos. No obstante, pretende que en
caso de existir algún tipo de proceso contra el municipio, si existe sentencia en contra, los
funcionarios competentes acaten la sentencia en los plazos establecidos y respeten los
derechos de terceros. Además, es obligación que lo hagan. Así mismo, establece una limitación
para los funcionarios judiciales para que no profieran actos que contravengan este principio.

Del principio de inembargabilidad, se exceptúan las empresas industriales y comerciales del

municipio.

3.8. Coherencia macroeconómica.

El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República (Dec. 11/96 Art.20, Ley 179 de
1994, art. 7°). Este principio no tiene aplicabilid ad en el presupuesto de las entidades
territoriales.
Este principio sujeta el presupuesto a la política económica, monetaria y fiscal del país, para
cuando eventualmente el gobierno junto con la Junta Directiva del Banco de la República vean la
necesidad de compatibilizar los ingresos y gastos públicos con metas macroeconómicas (Art 20,
Dec. 111/96).

3.9. Homeóstasis presupuestal.

El crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de
cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal
manera que no genere desequilibrio macroeconómico (Dec. 11/96 Art.21, Ley 179 de 1994, art.
8°).
Cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan causar un
desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la
normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo
de recursos del superávit de la Nación.
El capital del fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no afecten la base monetaria; podrán estar
representados en títulos de mercado, o de deuda pública externa colombiana adquiridos en el
mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera categoría en el exterior.

El Gobierno podrá transferir los recursos del Fondo al Presupuesto General de la Nación de tal
manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá
ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta
transferencia se incorporará como ingresos corrientes de la Nación. Los gastos financiados con
base en estas rentas deberán presentarse por parte del Gobierno a aprobación del Congreso14

Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa
del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas o quien
haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que

14
Ley 179 de 1994, art. 15
 26
sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su
capacidad de endeudamiento.15

4. LA ESTRUCTURA DE PRESUPUESTO MUNICIPAL

4.1. INTEGRACIÓN DEL PRESUPUESTO
El presupuesto general del municipio está integrado por los presupuestos del nivel central de la
administración, del Concejo Municipal, de la Contraloría Municipal, de la Personería Municipal y
de los establecimientos públicos descentralizados.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 617 de 2000, sólo los municipios de
categoría especial y primera y aquellos de segunda que tengan más de cien mil habitantes
pueden crear y organizar sus propias contralorías.
Corresponde al Concejo Municipal, en virtud de la competencia residual establecida en el
artículo 32 de la ley 136 de 199416, y en concordancia con el artículo 96 del decreto 111 de
1996, establecer las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales del
municipio y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, dedicadas a
actividades no financieras, deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de sus
presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes. En este caso, hacen parte del
presupuesto los excedentes financieros asignados como recursos de capital y distribuidos por el
Concejo a iniciativa del Alcalde.
Igualmente, de acuerdo con el artículo 5 del citado decreto 111, las empresas de servicios
públicos domiciliarios, en cuyo capital el municipio o sus entidades descentralizadas posean el
90% o más, así como las empresas sociales del Estado del orden municipal que constituyan
una categoría especial de entidad pública descentralizada, tendrán, para efectos
presupuestales, el régimen de las empresas industriales y comerciales del municipio.

4.2. COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO

El Presupuesto General del municipio contiene el cómputo anticipado de las rentas e ingresos
que el municipio y sus establecimientos públicos esperan recibir en una determinada vigencia
fiscal, lo mismo que las apropiaciones para gastos en que incurrirán todos los órganos que lo
integran, con arreglo a las proyecciones del Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de
Inversiones, POAI.
El Presupuesto General del municipio está compuesto por:
• El presupuesto de rentas y recursos de capital
• El presupuesto de gastos o acuerdo de apropiaciones
• Las disposiciones generales

Cada uno de ellos tiene una estructura interna definida por la Ley Orgánica del Presupuesto,
sus decretos reglamentarios y el acuerdo de Estatuto Orgánico de presupuesto de municipio.

15
Art. 23 Decreto 111 de 1996
16
Esta norma establece que “Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la
competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderán asignada a estas corporaciones, siempre y
cuando no contraríe la Constitución o la Ley”.
 27
CAPITULO CUATRO:
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL.
Es el instrumento mediante el cual se estima el recaudo durante el año fiscal, por cada uno de
los rubros presupuéstales.
El Municipio tiene a su cargo y bajo su responsabilidad un conjunto ampliado de actividades y
servicios para cuyo desarrollo y ejecución precisan de recursos financieros que les permitan
hacer frente a los gastos que originan.
Atendiendo a esta necesidad, la Constitución atribuyó, solamente en tiempo de paz, capacidad
impositiva al Congreso, a las asambleas y a los Concejos municipales, cada corporación en su
correspondiente nivel, lo que responde bien tanto al principio político de que en las democracias
no puede haber tributación sin representación, como a la idea que sirvió de criterio al
constituyente de combinar la unidad política del Estado con la descentralización administrativa.

Para estos efectos, a los municipios se les asignan diversas fuentes de recursos.
Simultáneamente los entes locales deben entrar a clasificar las actividades a desarrollar,
cifrarlas monetariamente y calcular los medios y los recursos que serán necesarios para
desarrollarlas.

Los ingresos los cuales también se denominan fuentes u origen de los recursos, se pueden
clasificar por su naturaleza, su destinación y su temporalidad.

NATURALEZA DEL INGRESO:

• Recurrente: son ingresos recibidos de manera regular y están dados por el desarrollo de
sus propias actividades. Son de su normal funcionamiento.

• No recurrente: Son ingresos recibidos de manera esporádica. Son excepcionales y

pueden recibirse una única vez.

Destinación del ingreso:

• Específica: Son ingresos con un uso determinado pero con un uso excluyente. Los
ingresos no se destinan de manera voluntaria.

• Libre destinación: Son ingresos con un uso determinado pero en concordancia con la
planeación financiera del Ente. El uso es determinado por el ordenador del gasto o el
ordenador del pago.

Temporalidad del ingreso:

• Vigencia presupuestal: Si los ingresos se perciben en la actual vigencia, se clasifican en
ingresos corrientes.

• Vigencias anteriores: Si los ingresos percibidos son de anteriores vigencias, se clasifican

en recursos del balance.
 28
• Anticipo de inversiones: Es el uso anticipado de los tributos el cual genera endeudamiento
público y se debe establecer por el período del gobernante en cumplimiento (Ley 617 de
2000).

Clasificación del presupuesto de rentas y recursos de capital

Los ingresos del Estado pueden clasificarse de acuerdo con diversos criterios, según modelo
recomendado a Colombia por la CEPAL y las Naciones Unidas en la década de los 50 y que ha
permanecido prácticamente inalterable desde entonces. Ha sido consagrada en los distintos
estatutos orgánicos del presupuesto nacional, expedidos durante la segunda mitad del siglo
XX.

En primer lugar tenemos las rentas; según el artículo 1º de la Ley 225 de 1995 (art. II Dec. III de
1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:

a) Los ingresos corrientes de la nación

b) Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte
del presupuesto.
c) Los fondos especiales
d) Los recursos de capital
e) Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

A continuación vamos analizar los elementos conceptuales de cada una de estas rentas.

1. INGRESOS CORRIENTES
LOS INGRESO CORRIENTES son disponibilidades normales del Estado, con los cuales se
cuenta para atender sus actividades rutinarias. Su base de cálculo y su trayectoria histórica son
elementos que permiten predecir los estimativos con relativo grado de certidumbre. Deben ser
cuando menos suficientes para cubrir los gastos de funcionamiento del Estado. La fortaleza de
los ingresos corrientes, en su org.anización y recaudo, son el mejor indicador de la capacidad
de pago de la empresa oficial en cualquiera de sus niveles y sectores.

"Los ingresos corrientes se encuentran conformados por los recursos que en forma permanente
y en razón de sus funciones y competencias obtiene el Municipio y que no se originan en
efectos contables o presupuestales, por variaciones en el patrimonio o como consecuencia de
la generación de un pasivo¨.17

En principio un ingreso corriente es aquel que llega a las arcar públicas de manera regular, no
esporádica. Sin embargo puede haber ingresos ocasionales, que como lo precisa el parágrafo 2
del artículo 20 de la Ley 38 de 1989, “deberá incluirse como tales dentro de los
correspondientes grupos o subgrupos de que trata este artículo”. Así mismo el parágrafo 1 del
artículo citado llama “Ingresos Ordinarios” a aquellos ingresos corrientes no destinados por
norma legal alguna afines u objetivos específicos. Es decir los ingresos que no están atados al
financiamiento de un gasto especifico la ley los denomina “ingresos ordinarios”.

17
Estatuto Orgánico de Presupuesto Municipal. Dirección General de Apoyo Fiscal. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Bogotá, 1 996.
 29

En conclusión hay ingresos propiamente dichos, que son aquellos que perciben con
regularidad, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios que son aquellos corrientes, que no
están afectos a la financiación de un gasto específico; y hay, por último, ingresos corrientes
ocasionales, que son la excepción, y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan
de manera esporádica . Conforme al artículo 27 del decreto 111/96, se clasifican en tributarios y
no tributarios

1.1. INGRESOS TRIBUTARIOS

.
Los Ingresos Corrientes Tributarios son aq.uellos constituidos y soportados por los
impuestos. Su expedición está limitada al Congreso de la República. Con fundamento a los
principios de traslación y repercusión de los impuestos, se dividen en directos e indirectos.

El impuesto es una obligación de carácter económico que establece el Estado a las personas
(naturales o jurídicas) con capacidad económica, con el fin de que contribuyan al sostenimiento
de las cargas públicas. Sus características básicas son la generalidad (se cobra a todas las
personas que se encuentren en la situación descrita en el hecho generador del impuesto); la
ausencia de beneficio directo, personal o proporcional, (dado que es para atender de forma
genérica el gasto público); es de carácter unilateral y obligatorio (establecido por ley, sin
necesidad del consentimiento del contribuyente) y se encuentran orientados a financiar de
forma genérica las arcas del estado y no un servicio específico.

Son los que obtiene el Ente Territorial por concepto impuestos, sin que el contribuyente reciba
una contraprestación o beneficio directo por su pago. El carácter de impuestos, le asigna las
siguientes características:

• Son propiedad del municipio.

• Son generales, se cobran indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho
generador y no a un grupo social, profesional o económico determinado
• Son obligatorios
• Son exigibles coactivamente, si es del caso.
• No conllevan contraprestación directa e inmediata
• La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe ir
implícito en la Ley que lo crea
• Son definitivos

.
 30
18
Elementos del Tributo
Los tributos tienen los siguientes elementos básicos:

Elemento Definición
Sujeto activo Es el nivel de Gobierno a favor de la cual fue creado el tributo. Supone las potestades
de determinación, liquidación y cobro del tributo. En Colombia, se ha reconocido como
sujetos activos a la Nación, los Departamentos y los Municipios.
Sujeto pasivo Es sobre quien recae la carga o responsabilidad de pagar el tributo (obligación principal)
y de cumplir con las obligaciones procedimentales o instrumentales. El sujeto pasivo es
el deudor de la obligación tributaria.
Hechos Circunstancia tipificada en la ley, que hace que el ciudadano se convierta en sujeto
generadores pasivo.
Base Monto o valoración económica sobre el cual se liquida la obligación tributaria.
gravable
Tarifas Es el porcentaje o la suma que aplicada a la base gravable, determina el impuesto a
pagar por el contribuyente

1.2. Impuestos Directos

Son los gravámenes establecidos por ley que recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de
las personas naturales y/o jurídicas, los cuales consultan la capacidad de pago de éstas. Se
denominan directos porque se aplican y recaudan directamente de las personas que tienen el
ingreso o el patrimonio gravados.

1.3. Impuestos Indirectos

Son los gravámenes que recaen sobre la producción, la venta de bienes, la prestación de
servicios, las importaciones y el consumo. Estos impuestos no consultan la capacidad de pago
del contribuyente.

1.2. INGRESOS NO TRIBUTARIOS

Los ingresos no tributarios, se trata de aquellas rentas corrientes provenientes de conceptos
diferentes del sistema impositivo que grava la propiedad, la renta o el consumo. Por lo general,
conllevan una contraprestación directa del municipio.

Los ingresos no tributarios son aquellos que no son impuestos y que se reciben de manera
regular, tales como las tasas, multas, contribuciones fiscales, rentas contractuales,
transferencias y regalías.
Estos son de libre aceptación para las personas naturales y jurídicas que los perciben y por lo
general conllevan una contraprestación directa del municipio.

Los Ingresos No Tributarios se pueden definir como aquellos ingresos provenientes de fuentes
distintas a los gravámenes a la propiedad, a la renta o al consumo.

Se incluyen en este grupo otros tipos de ingresos que pueden percibir las instituciones
municipales por ejecución de contratos, recargos y multas, venta de activos municipales,

18
Tomado de: Ospina José y otros, Herramientas para la Gestión Tributaria de los Municipios, GTZ – FCM, Segunda
edición, Bogotá, Abril de 2007.
 31
rendimientos por operaciones financieras, superávit de ejercicios fiscales anteriores, aportes de
capital y donaciones.
Estos ingresos dependen de la capacidad de gestión de las instituciones municipales.

Los Ingresos no Tributarios incluyen todo ingreso del Gobierno Territorial por conceptos
diferentes a los impuestos. Son ejemplo de ellos los recursos obtenidos por la prestación de
servicios, en el desarrollo de contratos y otros.

1.2.1. Tasas, tarifas o derechos

Constituyen las remuneraciones que deben los particulares por ciertos servicios prestados por
el municipio, tales como los servicios públicos y los trámites administrativos. Tiene una
contraprestación individualizada y es obligatoria en la medida que se haga uso del servicio.
Pagos que reciben las entidades estatales en contraprestación a servicios por ellas prestados.
Se aplica el principio del beneficio. En algunos casos el estrato socioeconómico. Hay dos
clases de tarifas:
El Modelo de Estatuto Tributario de la OEA y el BID. dice que: “Tasa es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público
individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener destino ajeno al servicio que
contribuye al presupuesto de la obligación.”

En la tasa el hecho generador está vinculado a la prestación de servicios estatales que se

individualizan en el contribuyente, es decir, existe una contraprestación directa.

Es un tributo que observa los principios de exclusión, proporcionalidad y voluntariedad.

• Única o Fija: Cuando el servicio es de costos constantes, o sea q no tiene en cuenta la

cantidad de servicio utilizado por el usuario. Los costos permanecen más o menos fijos sin
crecer o decrecer, es decir, el beneficio obtenido por el usuario es igual, así utilice una
mayor o menor cantidad de servicio. Ejemplo el pasaje en Metro en Medellín, servicio de
internet, e.
• Tarifa múltiple o variable: Cuando el servicio es de costo creciente o decreciente, en
razón de la cantidad de servicio utilizado, a mayor cantidad de servicio, aumenta el costo
(costo creciente), y a menor cantidad de servicio disminuye el costo ( costo decreciente).
Ejemplo los servicios públicos domiciliarios

1.2.2. Rentas patrimoniales

Se entiende por ingresos patrimoniales aquellos que se obtienen por la explotación y

enajenación de los bienes que constituyen el patrimonio de los entes públicos,
integrado por dos tipos de bienes: en primera instancia los bienes de dominio o uso
público, cuya destinación tiene que ver con la satisfacción de las necesidades públicas
al constituir la base material para prestar un servicio de naturaleza pública, o porque
son utilizados en común por los administrados, entendiendo que dicho uso común
satisface una necesidad de carácter colectivo. En segunda instancia, los bienes y
derechos de titularidad pública cuya destinación fundamental es la producción de
ingresos. Es precisamente a ésta última categoría a la que denominamos bienes
patrimoniales.19
19
INSIGNARES, Roberto, Op. Cit.
 32
De acuerdo con la definición trascrita, dentro de ésta categoría podríamos situar los
ingresos que percibe el Ente Territorial por la venta de activos, los rendimientos por
operaciones financieras de rentas propias, las utilidades de las entidades
descentralizadas, el producto de la venta de ejidos y el de los monopolios. Corresponde
al Concejo Municipal regular todos los aspectos relacionados con las rentas
patrimoniales dentro del marco de la ley.

1.2.3. Las multas

Las multas constituyen una sanción de carácter pecuniario a las personas por el incumplimiento
de una norma, cuando dicha norma tiene establecida sanción económica. Las multas pueden
ser por violación de las normas de transito (partes), por violación del régimen disciplinario o
fiscal, por incumplimientos contractuales, por violación del régimen tributario, e. Las multas
tienen origen legal o autorización de ésta y deben ser establecidas por la autoridad competente,
con el pleno respeto de los derechos y garantías de las personas y en especial del debido
proceso. Algunas multas como por ejemplo las de orden tributario, pueden ser reguladas por el
Concejo dentro del marco de la ley.

1.2.4. Peajes
La Nación, los departamentos y los municipios podrán contratar con entidades privadas,
nacionales o extranjeras, la ejecución de obras públicas, así como su mantenimiento y
adecuación, mediante la concesión de peajes o comprometiendo hasta un 80% de los recursos
que por contribución de valorización generen tales obras. (LEY 44/90. ART. 23)

1.2.5. Las contribuciones:

Son aquellos recaudos que ingresan al municipio y como contraprestación este realiza una
obra. Son un mecanismo importante para la financiación parcial o total de obras de interés de la
comunidad. También constituyen un instrumento de participación en la ejecución y en el control
de los proyectos. Son varios los municipios que en Colombia han venido haciendo uso exitoso
de este instrumento. El más conocido es la contribución de Valorización.

• Surgen de la realización de obras públicas o actividades estatales, en donde

necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuo
• Se paga proporcionalmente al beneficio obtenido
• Su producto está destinado a la financiación de las obras o actividades

1.2.6. Rentas Contractuales:

Son los ingresos que percibe el Municipio, con el carácter de contraprestación, por efecto de la
aplicación de un contrato o convenio, por ejemplo el arrendamiento de propiedades del
municipio (locales, oficina, lotes, e.), contratos por interventorías que el municipio

1.2.7. Rentas Ocasionales:

Constituidos por aquellos recursos que recibe el municipio en forma esporádica..
 33
2. RECURSOS DE CAPITALLos recursos de capital son ingresos
extraordinarios originados en operaciones contables y presupuestales, en la recuperación de
inversiones, en la variación del patrimonio, en la creación de un pasivo o cualquier otra actividad
no directamente relacionada con las funciones y atribuciones del Municipio20

Los ingresos de capital, al contrario de los corrientes, no son usuales por lo cual deben
destinarse solo a gestiones excepcionales o cuando menos ocasionales. Son esporádicos,
erráticos, sujetos a considerables márgenes de fluctuación. En términos generales son
destinados prioritariamente a la inversión pública.

Son ingresos que percibe el Municipio, provenientes entre otras de las siguientes fuentes:
operaciones de crédito público con vencimiento mayor a un año, los recursos del balance, los
rendimientos por operaciones financieras, las donaciones, diferencial cambiario, los excedentes
financieros de los Establecimientos Públicos del orden territorial y de las Empresas y otros
recursos de capital diferentes:

De otro lado, los Ingresos de Capital se dividen, según su origen y naturaleza, en los recursos
del crédito interno y externo, los recursos del balance, los reembolsos de préstamos y cuentas
por cobrar, los rendimientos financieros, la venta de bienes muebles e inmuebles y las
donaciones.

2.1. RECURSOS DEL BALANCE

Estarán formados por el producto del superávit fiscal de la vigencia anterior a la del
presupuesto, que se espere liquidar de acuerdo con el informe del Contralor. La cancelación de
reservas que se habían constituido, de depósitos y de otros pasivos que se consideren como no
exigibles también lo serán.

Se entiende que habrá superávit fiscal cuando el activo corriente (o sea su capacidad económica
representada en caja, bancos, cuentas por cobrar, e.) es mayor al pasivo corriente (o sea
obligaciones a cargo del Municipio, como es el caso de las cuentas por pagar, sobregiros
bancarios, y otras deudas que deben pagarse en plazo muy corto). La situación de déficit fiscal
sería lo contrario.

Es conveniente definir el déficit de Tesorería que se presenta cuando el activo corriente disponible
(Caja, bancos, fondos en tránsito) es menor que el pasivo corriente exigible
inmediato (o sea las obligaciones por descuentos bancarios, obligaciones bancarias, gastos
cumplidos por pagar, cuentas por pagar debidamente legalizadas, letras vencidas y a la fecha, e.).

Incluye, entre otros el superávit fiscal, cancelación de Reservas y la venta de activos definidos
así:

2.2. Venta de Activos:

Son los ingresos que recibe el Municipio por la venta de activos no corrientes de su propiedad,
incluidos los títulos valores de vencimiento mayor a un año.

20
Estatuto Orgánico de Presupuesto Municipal. Dirección General de Apoyo Fiscal. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Bogotá, 1 996.
 34
2.3. Rendimientos por Operaciones Financieras:
Corresponde a los ingresos obtenidos por la colocación de los recursos del Municipio en el
mercado de capitales o en títulos valores.

2.4. Diferencial Cambiario:

El diferencial cambiario se define como el mayor o menor valor en pesos, originado por la
diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporación al Presupuesto Generaldel
Municipio de los recursos de Crédito nominados en moneda extranjera y las tasas de cambio
vigentes a la fecha de su utilización o de su conversión en pesos.

2.5. Excedente Financieros Establecimientos Públicos y

Utilidades Empresas:
Corresponde al monto de recursos provenientes del cierre fiscal de estas entidades y que cada
año el Consejo Territorial de Política Económica y Fiscal determina que entrarán a hacer parte
de los Ingresos del Municipio.

2.6. Donaciones:
Son aquellos recursos que se perciben de diferentes entidades u organismos del nivel nacional
o internacional de carácter no reembolsable.
Según Sentencia C – 023 de 1996, “las donaciones son desembolsos financieros que efectúan
libremente los contribuyentes con el fin de ayudar a Instituciones establecidas por la Ley. El
espíritu de la donación es que se realice en forma desinteresada(a título gratuito) por la
empresa o persona donante. (Art.1386, Código Civil)”

2.7. Recursos del Crédito:

Consiste en las sumas de dinero o de bienes y servicios valorizados en pesos colombianos que
ingresan a la Tesorería como préstamos ya sean internos o externos y cuya amortización o
"servicio de la deuda" (pago del capital mas los intereses) se debe efectuar a más de un (1)
año. Este crédito permite desarrollar obras que de otra manera nunca se podrían construir. Este
tema lo tomaremos más adelante.

La ley 358 de 1997 establece que las operaciones de crédito público de las entidades
territoriales deben destinarse de manera exclusiva a financiar gastos de inversión. Esta
disposición no aplica para los créditos de corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los
adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.

Igualmente, para la pignoración de rentas de inversión, debe tenerse en cuenta lo establecido

por el artículo 11 de la citada ley 358, en cuanto a que “las entidades territoriales solamente
podrán pignorar las rentas o ingresos que deban destinarse forzosamente a determinados
servicios, actividades o sectores señalados en la ley, cuando el crédito que se garantice
mediante la pignoración tenga como único objetivo financiar la inversión para la provisión de los
mismos servicios, actividades o sectores a los cuales deban asignarse las rentas o ingresos
correspondientes. La pignoración no podrá exceder los montos asignados a cada sector de
inversión durante la vigencia del crédito”.
 35
3. RECURSOS PROPIOS
Cuando asigne recursos del impuesto predial, debe tenerse en cuenta que del total programado
por lo menos el 10% debe dirigirse al Fondo de Solidaridad y redistribución del ingreso territorial
para financiar subsidios de servicios públicos (Decreto 565 de 1996 y Ley 142 de 1994)

Con destino a la protección del medio ambiente y los recursos no renovables, existen 2
alternativas: puede utilizarse un porcentaje del recaudo del impuesto predial, entre el 15% y el
25,9% (según lo fije el Concejo) o puede establecerse una sobretasa que no podrá ser inferior
al 1,5 por mil, ni superior al 2,5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para
liquidar el impuesto predial. Estos recursos deberán ser transferidos a la respectiva Corporación
Autónoma Regional (Ley 99 /93).

Los recursos obtenidos por los juegos de azar (a cargo del municipio, que no excedan los 250
salarios mínimos mensuales) se deben transferir directamente al Fondo local o distrital de salud.
Los recursos obtenidos por concepto de contribución de valorización se invertirán en obras de
interés público que se proyecten por la entidad correspondiente (artículo 235 del Decreto 1333
de 1986).
El producto de la contribución de desarrollo territorial, sólo podrá ser utilizada para los
siguientes propósitos: compra de predios o inmuebles o financiación necesaria para la ejecución
de planes y programas territoriales de vivienda de interés social; ejecución de obras de
desarrollo territorial, adecuación de asentamientos urbanos subnormales, parques y áreas
recreativas y expansión de los servicios públicos y sociales territoriales; y suscripción de bonos
o títulos emitidos para la financiación territorial de vivienda, de los que trata el artículo 21 de la
Ley 9 de 1989 (artículo 111 de la Ley 9 de 1989).

La sobretasa al combustible automotor tiene destino exclusivo al Fondo de mantenimiento y

construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo
(Ley 105 de 1993, artículo 29).

El 50% del valor de las multas o penas pecuniarias impuestas por las autoridades de las
entidades territoriales, como sanciones por violación a las Leyes, reglamentos, actos
administrativos de carácter general en materia ambiental, se destina a las corporaciones
autónomas regionales, como parte de sus rentas (Artículo 46 de la Ley 99 de 1993).
El impuesto a espectáculos públicos a que se refieren la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971,
que corresponde al 10% del valor de la entrada, se destinará a la construcción, administración,
mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos (Artículo 77 y 70 de la
Ley 181 de 1995, Ley del Deporte).

En cuanto a las transferencias del sector eléctrico debe tenerse en cuenta que sólo podrán ser
utilizadas en las obras previstas en el Plan de Desarrollo, con prioridad para los proyectos de
saneamiento básico y mejoramiento ambiental (Artículo 45 de la Ley 99 de 1993).

4. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

En la estructura moderna del Estado, se le viene dando una especial relevancia al concepto del
gasto y su incidencia directa en el desarrollo económico de los pueblos. Anteriormente hizo
carrera entre los hacendistas una mayor atención al estudio detallado de los impuestos más que
en la manera como estos se gastaban.
 36
.
Pero además, el concepto del gasto público ha ido tomando importancia no-solo porque ahora
hay más conciencia de su trascendencia económica sobre los grandes agregados de la renta
nacional, sino también porque se ha constatado que ha menudo los problemas fiscales no son
tanto asunto de carencia de recursos como de ineficiencia en la asignación de los mismos. O
sea, el problema no es tanto de ingresos como de eficacia en los gastos."21

Ese fue precisamente el criterio que guió el estudio de las finanzas intergubernamentales en
Colombia, más conocido como la Misión Wiesner- Bird.

En el ámbito universal el desarrollo de la concepción del gasto público, se inicia en el año de

1877 cuando el Hacendista Alemán Adolfo Wagner, formula un principio que habría de
convertirse hoy en día en uno de los más citados en la literatura sobre Hacienda Pública y que
se le conoce con el nombre genérico de "LEY DE WAGNER". "Según esta Ley, el volumen del
gasto público tiende a crecer permanentemente en los Estados, no solo en términos absolutos
sino también en términos relativos. Cada vez la relación gasto público- producto interno bruto
sería mayor. Las variadas y crecientes funciones que asumen los gobiernos en la sociedad
contemporánea explican que el volumen de gasto público represente una proporción creciente
dentro de los gastos totales de la comunidad".22
.

En el caso Colombiano, para el año 1850 el gasto total del gobierno representaba el 2% del
PIB, a decir del Hacendista Don Salvador Camacho Roldán. Para 1979 según la Misión de
Finanzas Intergubernamentales representaba el 29.6 del mismo factor comparativo. Es decir, en
nuestro país se ha cumplido regularmente la Ley de Wagner, por lo menos hasta los albores del
nuevo milenio.
Como se vio en el análisis de las Teorías Intervencionistas de Estado, los planteamientos
Keynesianos tuvieron una gran influencia en los principios de la Hacienda Pública a partir de
los años 30 del siglo pasado. Keynes escribió para un mundo de alto desempleo como el
acontecido en Europa y los Estados Unidos de Norteamérica y su tendencia esencial fue
proponer caminos para que la economía pudiera absorber esa masa gigante de desempleados.
Con tal propósito desarrolló la llamada teoría del consumo, según la cual, toda economía tiende
a consumir una proporción constante del ingreso que percibe, con el gasto público como factor
que rompa el circulo vicioso inversión-ahorro-inversión, sin posibilidad de retorno de la última,
por efecto de una economía en recesión.

Otro punto importante para tener presente en el recuerdo de los análisis Keynesianos, es el
factor multiplicador que conduce a que las sumas gastadas se traduzcan en sumas más
considerables que las inicialmente gastadas. Este es otro de los elementos decisivos al
considerar la potencialidad del gasto público. Todavía en la época imperaba la tesis del
equilibrio fiscal, la cual preceptuaba que el gobierno debería endeudarse para financiar gastos
ordinarios, sino que el endeudamiento se reservaba como un instrumento de última instancia
para financiar obras especiales y gastos extraordinarios.

A medida que la crisis se fue acentuando, esa tendencia fue cambiando hacia el desarrollo de
una política más flexible de financiamiento del gobierno central, con lo cual éste comenzó a
obtener más recursos para financiar el gasto público. Fue un proceso de adecuación lenta, pero
de obligatoria mención porque es este e l momento de transición entre lo que podría llamarse la
Hacienda Pública tradicional y la Hacienda Pública moderna.

.
AUGUSTO HERRERA MESA.
21
RESTREPO Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1995.
22
RESTREPO Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1995.
AUGUSTO HERRERA MESA.
 37
En síntesis, el tema del gasto público ha adquirido importancia en el universo financiero oficial,
no solo dentro del contexto de las discusiones que apuntan a la cantidad del gasto público que
debe incorporarse al flujo económico, sino también en el análisis de la coyuntura fiscal misma,
en la que se destaca que el problema en el manejo de las finanzas públicas no se reduce a
inyectar dinero y más dinero a cada acción financiera, sino por el contrario a evaluar la calidad
del gasto público que se está ejecutando, su productividad, su valor agregado, es decir su
eficiencia.

Quizás uno de los mayores méritos de la Comisión encargada de estudiar el inmenso tema del
gasto público en Colombia en el 1985, es el de haber tratado con claridad conceptual el tema
del tamaño relativo del Estado y el de la eficiencia del gasto público, tal y como lo había hecho a
principios de la década de los años 80 la Misión de Finanzas Intergubernamentales o Misión
Weisner-Bird23
El presupuesto de gastos o de apropiaciones está conformado por secciones, que para el nivel
territorial son: la Administración Central, el Concejo, la Contraloría (en el municipio donde
exista), la Personería Municipal y los establecimientos públicos descentralizados que tengan
autonomía jurídica, conforme lo prevea el Estatuto Presupuestal.

Para efectos presupuestales, todas las Entidades Públicas, cuyo patrimonio esté constituido por
fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del municipio, o sociedades de
economía mixta, o asimiladas a éstas por Ley o Acuerdo, se les deben aplicar las disposiciones
que rigen los establecimientos públicos del orden al cual pertenezcan.

La clasificación en secciones va ligada a la capacidad de contratación según lo regulado por la

Ley, a la ordenación del gasto (según delegación del Representante Legal) y a la autonomía
presupuestal, puesto que aquellos órganos que representan una sección en el presupuesto
general, “tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de
la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la
respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal”, según lo determinen las
normas presupuestales adoptadas por la Entidad.

En este sentido, dicho artículo señala que “en los mismos términos tendrán estas capacidades
las Entidades Territoriales, los Concejos, las Contralorías, las Personerías y todos los demás
órganos Estatales de cualquier nivel, que tengan personería jurídica”.

Sin embargo, dicha capacidad brindada a los órganos como secciones, no niega de forma
alguna la capacidad del Representante Legal para celebrar contratos a nombre de la Entidad
que dirige.

23
RESTREPO Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1995.
 38
COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO
PRES DE GASTOS

El proyecto del presupuesto es un estimativo de los ingresos y una autorización de los gastos
que el gobierno territorial propone ejecutar en la vigencia fiscal siguiente.

El presupuesto está compuesto por tres grandes partes: Presupuesto de ingresos,

presupuesto de gastos, y disposiciones generales, acorde con el Art. 36 del Dec. 111
de 1996: “El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del
servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.

Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que

corresponderán a: la rama judicial, la rama llegislativa,
egislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de La
República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral,
una (1) por cada ministerio,
isterio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1)
para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el proyecto de
presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el plan operativo anual de
inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.

En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con

destino al servicio de la deuda. ((LEY 38/89, Art. 23; LEY 179/94, Art. 16)

El Art. 14 del Dec. 568 de 1996 igualmente establece la división básica del presupuesto
de gastos de la siguiente forma: “El
El proyecto de presupuesto de gastos se presentará al
Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de
funcionamiento,
cionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión
se clasificarán en programas y subprogramas”.

En el presupuesto territorial se integran los presupuestos del nivel central de la

administración, del Concejo Municipal,
Munic de la Personería Municipal,
Municipal de la Contraloría (en
 39
los municipios que la Ley 617/00 ha permitido), y de los establecimientos públicos
descentralizados, fondos especiales y contribuciones parafiscales. En este sentido,
para efectos presupuestales, todas las entidades públicas del orden territorial, cuyo
patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y
comerciales del municipio, o sociedades de economía mixta, o asimiladas a éstas por
Ley o Acuerdo, se les deben aplicar las disposiciones que rigen los establecimientos
públicos del orden territorial.

En el municipio, los presupuestos de las empresas industriales y comerciales y las

sociedades de economía mixta del orden territorial, con el régimen de empresa
industrial y comercial, dedicadas a actividades no financieras, se rigen por las
directrices y controles establecidos por el cuerpo colegiado (quien puede hacer delegar
en el gobierno territorial), en cuanto a la elaboración, conformación, ejecución del
presupuesto, así como de la inversión de sus excedentes. En este caso, sólo hacen
parte del presupuesto del municipio, los excedentes financieros asignados como
recursos de capital y distribuidos por el cuerpo colegiado a iniciativa del Ejecutivo.

Es importante recordar que las empresas de servicios públicos domiciliarios, en cuyo

capital el municipio o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán
para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y comerciales del
municipio, al igual que las empresas sociales del estado del orden territorial que
constituyan una categoría especial de entidad pública descentralizada.

El Decreto 111 de 1996, concordante con el Art. 346 de la C.N., en su Art. 38 expresa:
“En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:

a) A créditos judicialmente reconocidos;

b) A gastos decretados conforme a la ley;
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y
social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución
Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional, y

d) A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo
Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos
públicos y la Policía Nacional, que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas
para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (LEY 38/89, Art. 24;
LEY 179/94, Arts. 16, 55, Incs. 1 y 4, Art. 71).

4.1. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

Los gastos de funcionamiento son aquellos que sirven para financiar gastos de consumo del
Estado. En este caso, son gastos recurrentes en cuanto a recursos físicos, técnicos o humanos,
 40
cuyo objetivo es el mantenimiento de la administración territorial, para el desempeño de las
24
funciones de la entidad .
Actualmente la división que se presenta de los gastos de funcionamiento se soportan en
necesidades contables o de especialización y a veces para determinación de la capacidad de
endeudamiento (Ley 358 de 1997), por cuanto la exigencia dada en el estatuto orgánico llega
hasta “gastos de funcionamiento” (Art. 36 Dec. 111/96), con la cual desaparece la división de la
ley 38 de 1989 en su Art. 23 que disponía la clasificación de gastos de funcionamiento para
“servicios personales, gastos generales, transferencias y gastos de operación”. Por lo tanto el
detalle habrá de corresponder al ejecutivo al momento de formalizar el decreto de liquidación,
conforme lo reza el Art. 67 del Dec. 111 de 1996:

El Decreto 568 de 1996 en su Art. 16, dispuso que además de la clasificación básica los gastos
se dividieran en:

• Gastos de personal
• Gastos generales
• Transferencias corrientes
• Gastos de comercialización y producción
• Servicio de la deuda interna
• Servicio de la deuda externa
• Programas de inversión”

4.1.1 Límites de Gasto

La ley 617 de 2000 en su Art. 3 ha establecido una nueva clasificación para los ingresos de los
entes territoriales tendiente a limitar aquellos que van a soportar los gastos de funcionamiento.
Esta es denominada como “ingresos corrientes de libre destinación – ICLD”, sobre los cuales se
definen los topes de funcionamiento y se aclaran aquellas fuentes con destino exlusivo de la
inversión social:
“Artículo 3°. Financiación de gastos de funcionamie nto de las entidades territoriales. Los gastos
de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes
de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la
inversión pública autónoma de las mismas.

Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de
libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica,
entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.

24
El Decreto 568 de 1996 menciona que los servicios ordinarios deben entenderse como los clasifica la
codificación contable acorde con el Art. 17 en donde los define como aquellos destinados para el normal
desarrollo de la administración distintos a los de operación, los servicios personales y los gastos
generales. Luego los servicios ordinarios comprenden casi la totalidad de los gastos de funcionamiento
siempre y cuando sea útil para el objeto administrativo (Ver concepto No. 257 DAF). Contrariar lo previsto
en el Art 351 C.N. (la aprobación y ejecución están en cabeza del ejecutivo), implica que el Acto
Administrativo es susceptible de la objeción respectiva y posterior demanda ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.
 41
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto
en la ley orgánica de presupuesto.

En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de:

a) El situado fiscal;
b) La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa
inversión;
c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las
entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con
recursos de destinación específica;
e) Los recursos de cofinanciación;
f) Las regalías y compensaciones;
g) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes
especiales sobre la materia;
h) Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de
titularización;
i) La sobretasa al ACPM;
j) El producto de la venta de activos fijos;
k) Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio;
l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.

Consecuente y fundamentalmente los gastos de funcionamiento se deducen como un

porcentaje de los ICLD del ente y se pueden dividir como tradicionalmente se han clasificado:
servicios personales, gastos generales, transferencias corrientes y gastos de operación. Los
gastos de funcionamiento tanto de departamentos y municipios dependen de su categoría y del
monto de ICLD en un periodo de transición que la Ley 617 de 2000 ha reglado así:

A. Servicios personales

Son las erogaciones del presupuesto público destinadas al pago de la nómina de funcionarios
de planta y demás personal que prestan sus servicios al Estado de forma continua o
discontinua. Dentro de las partidas de servicio personal se encuentran: sueldos del personal de
nómina, dietas parlamentarias, jornales, remuneración por servicios técnicos, honorarios, gastos
de representación, bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación, auxilio de
transporte, prima de antigüedad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica, prima
de navidad, horas extras y días festivos, subsidio familiar, bonificación especial para recreación,
indemnización por vacaciones, personal supernumerario, prima extraordinaria y otros gastos por
servicios personales25. El Dec. 568 de 1996 Art. 14, ha determinado una clasificación de gastos
de personal que si bien puede seguirse desde el punto de vista presupuestal, tiene mayor
aplicabilidad como clasificación contable:

• Servicios personales asociados a la nómina Servicios personales indirectos

• Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado
• Contribuciones inherentes a la nómina al sector público”

25
Gómez Ricardo, Jorge. 1998. Pág. 152.
 42
Los servicios personales se sujetan a las autorizaciones constitucionales y legales; en
el nivel territorial por ejemplo, las cargas prestacionales no pueden ir más allá de las
creadas para ellas por el Congreso y se sujetan a las normas específicas como la ley
443 de 1998.
Igualmente, los servicios personales tienen un límite superior que buscan poner freno a
tendencias burocráticas innecesarias. Esta limitante desde luego, tiene por principio
básico excepciones siempre y cuando exista racionalidad en su asignación. La
Constitución le entrega al Presidente, Gobernador y Alcalde los siguientes
condicionamientos:

• Art. 189 de la C.N. “El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que
excedan el monto global fijado para el servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.

• Art. 305 C.N. en cuanto al Gobernador “Con cargo al Tesoro departamental no podrá crear
obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el
presupuesto inicialmente aprobado”.

• Art. 315 de la C.N en cuanto al Alcalde “No podrá crear obligaciones que excedan el monto
global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”.

4.2. GASTOS GENERALES

Son aquellos gastos causados por la prestación de servicios de carácter no personal o el uso de
bienes muebles o inmuebles, que contribuyen al funcionamiento de la administración en
cumplimiento de la misión de cada organismo.

Compra de equipo: adquisición de bienes de consumo duradero que deben inventariarse y no

están destinados a la producción de otros bienes y servicios. En esta categoría se incluyen bienes
como muebles y enseres, equipo de oficina, dotación de cafetería, equipo mecánico y automotor y
demás que cumplan con las características de esta definición.

4.3. TRANSFERENCIAS
Son apropiaciones que el ente público por disposición legal está obligado a pagar a otras
entidades, sin contraprestación alguna, tales como las destinadas al ICBF, SENA y aquéllas
que corresponden al aporte patronal para pensiones, cesantías y seguridad social de los
funcionarios.

Las transferencias al Concejo, La Contraloría y la Personería se efectuarán de acuerdo con lo

previsto en la Ley 617 de 2000 y demás decretos reglamentarios.
 43
4.3.1. Transferencias a las Personerías

CATEGORIA ICLD (%)

Especial 1.6
Primera 1.7
Segunda 2.2
SMLM
Tercera 350
Cuarta 280
Quinta 190
Sexta 150

Las transferencias al Concejo son el 1.5% de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación
(ICLD) y 60 SMMLV: Cuando los ICLD son inferiores a mil SMMLV

4.3.2. HONORARIOS CONCEJALES.

Es el pago por la asistencia de los concejales a las sesiones plenarias. Su pago se realiza con
base en los artículos 10 y 11 de la Ley 617 de 2000 y demás normas reglamentarias.
Se le paga el monto máximo por sesión hasta el 100% del salario del Alcalde

Categoría Ordinarias Extraordinaria

Especial, primera y segunda
150 30

Restos municipios 72 20

En los entes territoriales las transferencias correspondientes al personal financiado con

recursos de inversión (salud, educación, saneamiento básico, sector agrario) como docentes,
médicos y paramédicos, son presupuestados igualmente como inversión y podrían clasificarse
dentro de los programas específicos de inversión social.

SENA, Caja de Compensación, ICBF, ESAP e Institutos técnicos: Corresponde a las

contribuciones legales que debe hacer el órgano como empleador, que tienen como base la
nómina del personal de planta, destinadas a entidades del sector público, acordes con la Ley 21 de
1982.

Cuotas partes pensionales: Pago que realiza el ente por cotizaciones en pensiones, conforme a
lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.

Aportes de Previsión de Social - Salud: Pago que realiza el ente por cotizaciones en salud,
conforme a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.

Aportes de Previsión Social - Pensiones: Son pagos por concepto de nóminas de pensionados
y jubilaciones que los órganos hacen directamente, en los términos señalados por la Ley 100 de
1993.
Aportes de Previsión Social ATEP: Comprende las transferencias que las entidades de previsión
social hace al Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en salud,
a las cuentas de compensación, solidaridad y prevención, conforme con los lineamientos
señalados en la Ley 100 de 1993. Igualmente, a los gastos por servicios médicos que los órganos
 44
deben hacer cuando tienen la obligación de prestar directamente este servicio, de acuerdo con la
norma legal que rige el régimen especial de salud que los cobija. La cotización varía entre el 0.34
y el 8.16% a cargo del Nominador.

Sentencias Judiciales: Corresponde a las erogaciones por concepto de Condenas Judiciales,

Conciliaciones Administrativas y laudos arbitrales debidamente ejecutoriados proferidos contra el
organismo. Estas erogaciones se presupuestarán en cada sección que corresponda el respectivo
negocio. (Conc; Dec. 111/96).

Corporación Autónoma Regional: Corresponde a los porcentajes establecidos por la Ley 99/93
como sobretasa del impuesto predial unificado o como porcentaje de los recaudos del mismo,
acorde con la ley 99 de 1993.

Otras contribuciones al Sector Público: Comprende otras contribuciones que el ente hace el
sector público y que no quedaron expresamente considerados en las contribuciones antes
descritas.
Además de las anteriores, en el presupuesto general de la Nación constituyen
transferencias los aportes que paga el Gobierno Nacional a diferentes entidades
internacionales y extranjeras en virtud de convenios y tratados, los FER, recusos a
Universidades departamentales, situado fiscal, y las PICN para distritos y municipios.

4.4. GASTOS DE OPERACIÓN

Son los gastos de ciertas entidades estatales que en razón de sus objetivos mercantiles sirven
para adquirir bienes destinados a la comercialización.
El Dec. 568 de 1996 define las gastos de operación así: “Son los incurridos para el desarrollo
directo de la operación básica u objeto económico o social, en cumplimiento de las normas
constitucionales y legales”.

4.5. SERVICIO DE LA DEUDA

El servicio de la deuda se refiere a los recursos que tienen por objeto el cumplimiento de las
obligaciones contractuales correspondientes al pago de capital, los intereses y las comisiones
originadas en operaciones de crédito público (crédito externo, interno, emisión de bonos). Estos
se originan por el pago de la deuda con vigencia mayor de un año. Los pagos se incluirán, por
parte de cada dependencia, en su anteproyecto de presupuesto y se girarán oportunamente a
las entidades crediticias para evitar los sobrecostos correspondientes. A quienes no cumplan
con dicha disposición se les iniciará juicio fiscal de cuentas, por parte de la Contraloría, en el
que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que se garantice su
cumplimiento.
Al igual que con la clasificación de gastos de funcionamiento, la clasificación del servicio de la
deuda interna y externa, fue simplificada en el Decreto 111 de 1996 por “servicio de la deuda
pública”, quedando su desglose a las necesidades ulteriores de Control.

Amortización deuda pública interna: Es el monto total de pagos que se causen durante la
vigencia fiscal por la amortización de empréstitos contratados con acreedores nacionales y que se
paguen en pesos colombianos.

Servicio de la deuda externa: Constituye el monto total de pagos que se causen durante la
vigencia fiscal por amortización, intereses, gastos y comisiones, de empréstitos contratados con
acreedores del exterior y que se paguen en moneda externa.
 45
Con base en los cupos autorizados el Ejecutivo adquiere compromisos de deuda. Sin embargo,
una vez establecida el Art. 119 del Dec. 111 de 1996 posibilita al Ejecutivo para mejorar las
condiciones del portafolio de deuda pública “El Gobierno Nacional queda autorizado para hacer
sustitución en el portafolio de deuda pública siempre y cuando se mejoren los plazos, intereses
u otras condiciones de la misma. Estas operaciones sólo requieren autorización del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, no afectarán el cupo de endeudamiento, no tendrán efectos
presupuestales y no afectará la deuda neta de la Nación al finalizar la vigencia.

Tampoco requerirán operación presupuestal alguna las sustituciones de activos que se realicen
de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en dinero (LEY 179/94, Art. 46; LEY 225/95,
Art. 12).

4.6. GASTOS DE INVERSIÓN

Son gastos productivos que generan riqueza. Se caracterizan por su retorno en término de
beneficio inmediato y futuro. También son los que tienden a aumentar la disponibilidad del
capital fijo, es decir, que pueden ser entendidos como erogaciones económicamente
productivas o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable (bienes de capital), o bien
aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.

Los gastos de inversión están reflejados en el Plan Operativo Anual de Inversiones y se derivan
del Plan Plurianual de Inversiones del Plan de desarrollo. En efecto el Art 8 del Dec. 111 de
1996 lo ha señalado: “El plan operativo anual de inversiones señalará los proyectos de inversión
clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el plan
nacional de inversiones. El Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional
y departamental del presupuesto de inversión para discusión en las comisiones económicas de
Senado y Cámara de Representantes (LEY 38/89, Art. 5 LEY 179/94, Art. 2)”.

Los gastos de inversión son los que se realizan con el objeto de mejorar el bienestar general y
satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales
discriminados (C.N. Artículo 13) que por no haber tenido una equitativa participación en los
beneficios del desarrollo presentan necesidades básicas insatisfechas (C.N. artículos 324, 350,
357 y 366).
En los entes territoriales el presupuesto de inversión indicará los proyectos establecidos en el
Plan Operativo Anual de Inversiones, por lo anterior, el presupuesto general se clasificará como
sigue:
Sector - programa – subprograma - proyecto - apropiación - total de proyecto - total programa -
total Sector. En los municipios los principales sectores para los que se asignarán proyectos son:
Educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico, desarrollo agrario, bienestar
social para población vulnerable, justicia, protección ciudadana, educación física, recreación,
deporte y cultura, prevención y atención de desastres, desarrollo institucional, redes viales
territoriales e interterritoriales, desarrollo comunitario, equipamiento territorial, electrificación.

Así mismo, el presupuesto de inversión social será siempre relativamente creciente. No se

podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto del gasto total del
correspondiente acuerdo de gastos o apropiaciones. El Art. 41 del Dec. 111 de 1996 dispuso:

“Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programados tanto en funcionamiento como en inversión.
 46
CAPÍTULO CINCO:
PROCESO PRESUPUESTAL
El manejo de los recursos públicos por parte de las administraciones ya sea del nivel nacional o
territorial, para la satisfacción de las necesidades de la población, implica el cumplimiento de
una serie de etapas, las cuales se describen a continuación y que hacen parte de las
actividades financieras propias de la administración pública nacional.

El Art. 2 del Dec. 111 de 1996 identifica las siguientes seis fases presupuestales: programación,
elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución, que aunadas a las fases de
evaluación y control, encierran las diferentes fases del ciclo presupuestal:

Sin embargo, todas las fases mencionadas por el estatuto orgánico pueden circunscribirse en
cuatro (4) grandes así: preparación, aprobación, ejecución y Control. El presupuesto, al definir
las metas de gastos de inversión fijadas en el Plan de desarrollo, asume el carácter de
instrumento de política económica que está en cabeza del ejecutivo para "...preparar, presentar
-y algunas veces- adicionar el presupuesto, lo que se denominará genéricamente
<preparación> de presupuesto"(26), mientras que la segunda competencia consiste en discutir
y aprobar el presupuesto que de manera general se llama <aprobación> le corresponde
exclusivamente al órgano de elección popular [Congreso, Asamblea o Concejo]. Aprobado el
presupuesto vendrá una tercera parte de cumplimiento, llamada <de ejecución>, junto con la
cuarta fase <de control> ejercida por el órgano corporativo.

El anterior proceso es denominado en su conjunto como ciclo presupuestario, similar como lo

ha denominado Martner y que lo subdivide en a) formulación, b) discusión y aprobación, c)
ejecución, d) contabilidad y control, e) evaluación (Martner, G. 1989).

Los procesos de programación, elaboración, aprobación y liquidación del presupuesto municipal

se rigen por las normas orgánicas de presupuesto adoptadas por el Concejo Municipal o, en su
defecto, por lo establecido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para estas materias y en las
normas generales de tramitación de los acuerdos municipales contenidas en la ley 136 de 1994.

Si bien estas materias serán analizadas con algún detalle en este capítulo, no sobra puntualizar
cuales son las normas del Decreto 111 de 1996 que deben adoptar y adaptar los municipios,
con el propósito de que las autoridades competentes municipales tengan una orientación clara
para actualizar sus estatutos orgánicos del presupuesto.

Cuando el artículo 109 del decreto 111 de 1996, ordena que los municipios deben someterse a
lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, unifica en el nivel nacional los
procedimientos para la elaboración de los presupuestos, reconociendo a su vez la particularidad
y autonomía propia de cada uno de los entes territoriales creados por la Nueva Carta Política,
permitiendo que bajo unos parámetros generales y unas hipótesis de funcionamiento propias,
cada ente expida un estatuto que se ajuste a sus necesidades específicas.

El artículo 104 del Decreto 111 de 1996, ordenó a las entidades territoriales ajustar sus normas
orgánicas de presupuesto conforme las disposiciones de la Ley Orgánica del presupuesto,
antes del 31 de diciembre de 1996. Con ello se dispuso que en la actualidad no debe existir
ninguna norma de elaboración de presupuesto territorial que no se ajuste a lo dispuesto por la
Ley Orgánica. Las existentes en contravención a la citada Ley, se entienden subrogadas (no

26
Sentencia Número C-478 Agosto 6 de 1992. Mag. Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz en Estatuto Orgánico de
Presupuesto General de la Nación. Minhacienda. Imprenta Nacional. Santafé de Bogotá. 1997 p.146.
 47
aplicables) y por ende, deben someterse a los trámites dispuestos por la norma nacional,
mientras los entes territoriales expiden su propia norma.

Los principios a los cuales deben someterse las normas orgánicas del presupuesto territorial,
recogerán en primera instancia las disposiciones presupuestales emitidas por la propia
Constitución Política, entre las cuales tendremos las siguientes:
a) La iniciativa del presupuesto siempre estará en cabeza del alcalde o gobernador, y cualquier
modificación hecha por las Asambleas o Concejos, deberá contar con la aprobación de la
Administración respectiva, directamente o por conducto de la Secretaría de Hacienda.
b) Cualquier adición que deba efectuarse al presupuesto, deberá ser aprobada por ordenanza
o acuerdo.
c) Gasto público social tendrá prioridad en la asignación de recursos, y no podrá disminuirse
con respecto al del año anterior, ni porcentualmente con respecto al restante presupuesto.
d) En caso de no aprobarse el presupuesto presentado oportunamente por el gobierno local,
regirá el propuesto por la Administración. Si no se presenta oportunamente, regirá el del año
anterior.
e) Sólo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales pueden
imponer tributos, que no podrán ser retroactivos, atendiendo los principios de equidad,
eficiencia y progresividad.
f) El artículo 353 ordena a los Entes Territoriales atender lo dispuesto en el titulo XII de la
Carta Política, en lo que fuere pertinente.
g) Con respecto a las normas orgánicas que deben adaptar las Entidades Territoriales a su
normatividad, se cuentan las normas de programación, aprobación, modificación y ejecución
del presupuesto, así como su coordinación con el Plan de Desarrollo respectivo, y aquellas
relacionadas con las empresas y sociedades y empresas sociales del Estado del orden
municipal, en los siguientes términos:

PROGRAMACIÓN
La primera etapa para llegar a la formulación del presupuesto es la programación
presupuestal. Ella consiste en establecer los términos, parámetros económicos,
procedimientos y responsabilidades de los órganos que integran el presupuesto general
del municipio para elaborar los anteproyectos de presupuesto de ingresos y gastos, de
manera que se asegure la coherencia del presupuesto anual con el POAI, el Plan
Financiero, el Marco Fiscal y el Plan de Desarrollo del Municipio. La programación del
presupuesto, la cual consiste en definir:

• Los Términos
• Los Parámetros Económicos
• Los Procedimientos
• Las Responsabilidades

Características que envuelven el grueso de las entidades y órganos que integran el presupuesto
general del municipio, y así poder elaborar los anteproyectos de presupuesto de ingresos y
gastos, asegurando que exista coherencia del Presupuesto Anual con el POAI, el Plan Financiero
que contiene el Marco Fiscal de Mediano Plazo y desde luego, como lo hemos reiterado
anteriormente, con el Plan de Desarrollo del Municipio.

Observemos el siguiente cuadro, en cual se reseñan las principales acciones de programación

presupuestal:
 48

PROGRAMACION PRESUPUESTAL27 MUNICIPIOS DE CATEGORIAS 3ª, 4ª,5ª y 6ª

ACCION RESPONSABLE FECHA LÍMITE
Formulación de parámetros económicos Jefes de Hacienda y Planeación 15 de abril
Elaboración del anteproyecto de ingresos Tesorero, Jefe de Hacienda 30 de abril
Elaboración del anteproyecto de gastos y servicio de la Jefe de Hacienda y Deuda 10 de mayo
deuda Pública
Sectorización de la cuota de funcionamiento Jefe de Hacienda y Presupuesto 3 de mayo
Comunicación de los parámetros, formatos, cuotas y 30 de mayo
cronogramas a las dependencias y órganos para la Jefe de Hacienda y Presupuesto
preparación de sus anteproyectos
Elaboración de los anteproyectos de funcionamiento y Todos los jefes de los órganos 30 de julio
servicio de la deuda incorporados en el presupuesto
General
Consolidación del proyecto de gastos de funcionamiento Jefe de Hacienda 1-30 de agosto
y servicio de la deuda
Consolidación del componente de inversión al Proyecto Jefes de Hacienda y Planeación 30 de agosto a 15
de Presupuesto Municipal de septiembre
Formulación de las disposiciones generales Jefe de Presupuesto 15 de septiembre
Presentación del Proyecto de Presupuesto al Alcalde Jefes de Hacienda y Planeación 30 de septiembre
Municipal
Devolución del Proyecto de Presupuesto al área de Alcalde Municipal 10 de octubre
Hacienda
Elaboración de ajustes recomendados Jefes de Hacienda y Planeación 20 de octubre
Preparación de los anexos e información complementaria Jefe de Hacienda 25 de octubre
al proyecto de presupuesto
Presentación del Proyecto de Presupuesto al Concejo Alcalde Municipal 1 de noviembre
Municipal
* Estas fechas pueden variar según lo estipulado en cada estatuto orgánico de presupuesto municipal

PREPARACIÓN Y ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO

El Título XII de la Constitución Política "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública"
contiene en su Capítulo 3 los principios y disposiciones aplicables en materia presupuestal. A
su vez, el artículo 353 de la Carta, establece que dichos principios y disposiciones se aplicarán,
en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y
ejecución de su presupuesto.
De conformidad con lo anterior, corresponde al Alcalde, según el artículo 346 de la Constitución
Política, preparar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habrá
de ser presentado al Concejo Municipal. La preparación del presupuesto anual se realiza con
base en los anteproyectos que le presentan los órganos que conforman este presupuesto.

El presupuesto anual del municipio debe ser coordinado con otros mecanismos de planeación
de mediano y corto plazo, como el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones, toda vez que
el presupuesto es el instrumento para cumplir los planes y programas de desarrollo económico
y social.

Hay que tener en cuenta que la ley le señala al gobierno municipal dos pautas para determinar
los gastos que pueden incluirse en el presupuesto: la disponibilidad de recursos de una parte y
los principios presupuestales de otra.

27
Tomado de: FIGUEREDO Gómez Eduardo. Módulo Presupuesto Público, Documento Ajustado para el Programa Viernes del
Concejal. Escuela Superior de Administración Pública – ESAP.
 49
2.1 Anteproyecto de Presupuesto
La Cuota de Gasto Global es el monto o límite máximo fijado con base en el Plan Financiero
para cada uno de los órganos o entidades que conforman el Presupuesto Anual del Municipio y
que sirve de base para la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto de Gastos. Esta es
notificada por la Secretaría de Hacienda, luego de acogidas las recomendaciones del CONFIS
al Plan Financiero.

Las Cuotas de Gasto Global se comunicarán por agregados (funcionamiento, deuda e

inversión) y por las posibles fuentes de financiamiento, las cuales sólo se tomarán como
referencia para la fase de programación presupuestal.

Las Cuotas de Gasto Global son susceptibles de ajuste en la medida en que se precise la
necesidad de algunos gastos debidamente justificados por la Entidad y respaldados
financieramente. Las modificaciones a dichas cuotas de gasto deben ser concertadas y
avaladas previamente por la Secretaría de Hacienda.

Cada una de las entidades que conforman el presupuesto anual del Municipio, los órganos de
control y los entes autónomos universitarios enviarán a la Secretaría de Hacienda – Oficina de
Presupuesto, el anteproyecto de presupuesto con base en la cuota de gasto global asignada
previamente y debidamente firmado por el Representante Legal

El anteproyecto de presupuesto de los establecimientos públicos y ente autónomo universitario,

deberá contar con la aprobación previa de las Juntas o Consejos Directivos.

1.2. Estructura del Anteproyecto de Presupuesto.

estará conformado por:

Mensaje y Organigrama.
Anteproyecto de Ingresos: En esta primera parte se deberá incluir las bases legales y
soportes necesarios que dieron origen a cada uno de los ingresos aprobados.
Anteproyecto de Gastos: Se deberá explicar en detalle todos los componentes de gastos
de funcionamiento y los factores que se tuvieron en cuenta para el cálculo de servicios
personales, gastos generales y aportes patronales, servicio de la deuda y el POAI ya
definido con fuentes de financiación discriminadas.
Resumen consolidado anteproyecto de presupuesto de Ingresos y Gastos.

2.3. Comités Funcionales

Para los efectos de la programación presupuestal y con el fin de evaluar técnica y

financieramente los anteproyectos de presupuesto, se conformarán comités funcionales con
funcionarios de la entidad respectiva, de la Secretaría de Hacienda y del Departamento
Administrativo de Planeación Municipal.
 50
2.3.1. Metodología para la discusión en los comités funcionales.
Las entidades deberán traer a las reuniones toda la información de soporte requerida para
discutir el anteproyecto.

2.3.1.1. Anteproyecto de Ingresos

El proyecto de presupuesto se prepara en el primer semestre del año anterior a aquel en que
tendrá aplicación. La primera labor que debe desarrollarse en la preparación del proyecto de
presupuesto es la estimación de los ingresos que se espera recaudar en la vigencia fiscal
siguiente, de acuerdo con las proyecciones realizadas en el Plan Financiero.

Este cálculo de ingresos depende de diversos factores, entre los cuales pueden mencionarse el
comportamiento de las rentas en los años precedentes, los cambios ocurridos en la legislación
en materia tributaria, etc. Debe tenerse en cuenta, igualmente, que una sobreestimación de los
ingresos, y por ende un sobredimensionamiento de las apropiaciones correspondientes,
llevarán a la liquidación de un cuantioso déficit al final del ejercicio. Por esta razón, no le está
permitido al gobierno municipal estimar el monto de los ingresos de cualquier manera.

En efecto, el artículo 35 del Estatuto Orgánico establece que el cómputo de las rentas a incluir
en el proyecto de presupuesto debe tener como base el comportamiento efectivo que vayan
mostrando los recaudos de la respectiva renta en el período más reciente.

Se analizarán los siguientes aspectos:

Criterios de cálculo de los principales renglones rentísticos de la entidad, variables que

inciden en la proyección de los ingresos.
Se analizará la capacidad para generar recursos propios por parte de las entidades.
Evaluación de los recursos que la Administración Central podrá transferir a las entidades.

2.3.1.2. Anteproyecto de Gastos

Se analizaran los siguientes aspectos:

• Criterios para gastos de nómina, plantas de cargos, entre otros.
• Racionalización y eficiencia en gastos generales, propuestas de austeridad.
• Condiciones financieras y plan de pagos del servicio de la deuda.
• Análisis de inversión (ejecución física y financiera de los proyectos del presupuesto,
reservas y vigencias futuras autorizadas).

2.3.1.3. Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones

Para la elaboración del Plan Anual de Inversiones se debe:

• Identificar y seleccionar los programas y subprogramas, así como los proyectos y gastos
priorizados.
• Establecer los costos financieros de los programas y proyectos identificados y evaluados
para que sean susceptibles de ser financiados.
 51
• Asignar los recursos a cada programa, subprograma, proyecto y los recursos necesarios
para ejecutarlos, así como identificar sus fuentes de financiamiento.

• Programar un cronograma general que contenga las principales acciones que deba realizar
la administración durante la vigencia del respectivo plan.

Igualmente, deben tenerse en cuenta las fuentes de recursos de inversión, las cuales están
integradas por recursos propios, participación del municipio en los ingresos corrientes de la
Nación, regalías, recursos del crédito y cofinanciación.

2.4. Presentación al CONFIS

El Anteproyecto de Presupuesto se someterá a consideración del Consejo Municipal de Política
Económica y Fiscal -CONFIS, para su aprobación. Las modificaciones que solicite el CONFIS
serán realizadas conjuntamente por la Secretaría de Hacienda - Oficina de Presupuesto y el
Departamento Administrativo de Planeación Municipal. El anteproyecto modificado se
constituye en el proyecto de presupuesto que se presentará al Concejo Municipal.

El CONFIS o Comité de Hacienda lo conforman: El Alcalde, el Secretario de Hacienda el Jefe

de Presupuesto y el Jefe de Planeación Municipal o quien haga sus veces

2.5. Proyecto de Presupuesto

El Gobierno Municipal someterá el Proyecto de Presupuesto Anual del Municipio a
consideración del Concejo Municipal por conducto de la Secretaría de Hacienda Municipal.

2.5.1. Contenido del Proyecto de Presupuesto

• Mensaje presupuestal o exposición de motivos
• Proyecto de rentas e ingresos y de gastos e inversiones
• Vigencias futuras (cuando se requieran)
• Disposiciones generales

2.5.2. Anexos del Proyecto de Presupuesto.

• Proyecto de presupuesto anual de la Administración Central conformado por: los ingresos
discriminados en tributarios, no tributarios, transferencias y recursos de capital Los gastos
de funcionamiento discriminados en servicios personales, gastos generales y aportes
patronales; el servicio de la deuda discriminado en amortización, intereses, comisiones e
imprevistos y la inversión por prioridades.

• Proyecto de presupuesto anual de los establecimientos públicos, órganos de control y ente

autónomo universitario conformado por: Los ingresos discriminados en tributarios, no
tributarios, transferencias y recursos de capital; los gastos de funcionamiento discriminados
en servicios personales, gastos generales y aportes patronales; el servicio de la deuda
discriminado en amortización, intereses, comisiones e imprevistos y la inversión por
prioridades.

• Plan operativo anual de inversiones: está conformado por el conjunto de proyectos de

inversión debidamente inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión
financiados, jerarquizados y clasificados por sectores, órganos, prioridades, programas y
 52
proyectos con indicación de sus costos en concordancia con el Plan de Desarrollo
Económico y Social.

2.6 .Pasos a seguir en el Estudio y Aprobación del Proyecto de

Presupuesto por parte del Concejo
Radicado el proyecto en la Secretaría del Concejo Municipal, su presidente nombra ponente. A
continuación el proyecto es discutido en primer y segundo debate en los términos y condiciones
establecidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio, la Ley 136 de 1994, y el
Reglamento Interno del Concejo.

La aprobación del proyecto de acuerdo del Presupuesto General del Municipio, se hace en dos
debates que se realizan en distintos días y cumple los siguientes pasos.

ACCIÓN RESPONSABLE FECHA LIMITE*

Presentación del proyecto de Alcalde Municipal Primer día hábil del último periodo
Presupuesto al Concejo de sesiones ordinarias
Se reparte el proyecto a la comisión Secretaría del concejo
de presupuesto para su estudio y municipal
primer debate
Se asigna un ponente para primer y Presidencia del Concejo
segundo debate
Estudio del Proyecto Comisión de presupuesto Antes del 20 de noviembre
Primer debate al proyecto Comisión de presupuesto Antes del 20 de noviembre
Segundo debate al proyecto Sesión plenaria al Tres días siguientes a su
Concejo aprobación en la comisión de
presupuesto.
Remisión al alcalde municipal para Secretario General del Una vez aprobado en sesión
su sanción Concejo municipal plenaria
Discusión del proyecto de Comisión de presupuesto No es obligatorio estudiarlo y votar
presupuesto complementario y plenaria su aprobación en el último periodo
de sesiones ordinarias, puede ser
en el primer periodo de sesiones
ordinarias de la siguiente vigencia.
* Estas fechas pueden variar según lo estipulado en cada estatuto orgánico de presupuesto municipal

El proyecto de acuerdo que el alcalde presente como presupuesto complementario, tiene

prelación sobre cualquier otra iniciativa en los debates de la comisión de presupuesto. Sin
embargo, el presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el acuerdo de
recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar en el siguiente período de sesiones.

Si el presupuesto es aprobado sin que se estudie el proyecto de acuerdo sobre los recursos
adicionales, el alcalde debe suspender mediante decreto las apropiaciones que no cuentan con
financiación, hasta tanto el Concejo tome una decisión definitiva sobre el presupuesto
complementario.

a) Devolución del Proyecto de Presupuesto:

Si la Comisión de presupuesto, encuentra que el proyecto no se ajusta a los preceptos del
Estatuto Orgánico de Presupuesto del municipio, lo devolverá al alcalde dentro de los siete (7)
días calendario siguientes a su presentación para que se efectúen las correcciones pertinentes.
 53
Dentro de los cuatro (4) días calendario siguientes a su devolución, el alcalde presentará de
nuevo al Concejo el proyecto de presupuesto con las modificaciones efectuadas. Si el alcalde
responde y no considera fundadas las razones de devolución del proyecto de presupuesto o no
responde, éste seguirá su trámite normal

Si el alcalde responde aceptando las objeciones, en la misma comunicación propondrá los

ajustes al proyecto de presupuesto para su aprobación dentro del trámite normal del acuerdo.

La principal razón para que el Concejo devuelva el proyecto al alcalde es la no inclusión de

partida suficiente para cubrir el déficit fiscal del municipio. Si el déficit supera la capacidad de
financiarlo en un año, el Plan Financiero debe indicar el monto a financiarse en la vigencia
correspondiente y la forma de sanear las finanzas municipales en el mediano plazo. Por esta
razón, es indispensable que el Plan Financiero acompañe el proyecto de presupuesto que se
presenta al Concejo municipal.

b) Órgano de Comunicación:
En virtud de la iniciativa presupuestal, sólo el alcalde puede solicitar la creación de nuevas
rentas u otros ingresos, el cambio de las tarifas de las rentas, la reducción de nuevas rentas u
otros ingresos, el cambio de las tarifas de las rentas, la reducción o supresión de las partidas
para los gastos incluidos en el proyecto de presupuesto presentado el Concejo municipal, así
como la consideración de autorizaciones para contratar empréstitos. Por consiguiente, la
comunicación entre la administración municipal y el Concejo se hace a través del alcalde, quien
puede delegarla en el jefe de Hacienda o en quien haga sus veces.

Así mismo, cuando a juicio de la comisión de presupuesto del Concejo, haya necesidad de
modificar una partida, de conformidad con la Constitución y la Ley Orgánica de Presupuesto,
ésta debe formular la correspondiente solicitud al alcalde o a su delegado.

En el estudio del proyecto, el Concejo requiere acompañamiento técnico; para ello el secretario
de Hacienda o quien haga sus veces, sirve como asesor al Concejo en el estudio del proyecto
de presupuesto, asistiendo a la comisión de presupuesto, con el objeto de suministrar datos e
informaciones, orientar la formulación de los proyectos de reformas que se propongan y
coordinar las labores de la administración y de la corporación administrativa sobre la materia.

c) Debates en el Concejo Municipal:

En los debates del Concejo se deben analizar los siguientes puntos:

• La existencia de las disposiciones que autoricen el recaudo de las rentas e ingresos

incluidos en el proyecto.
• Que el proyecto corresponda a las prioridades señaladas en el Plan de Desarrollo
municipal y en general a las estrategias, metas y programación de la inversión del Plan.
• Que el cálculo de los ingresos y los gastos corresponda a las metas del Plan Financiero
vigente.
• Que las apropiaciones para gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión
estén debidamente autorizadas por disposiciones preexistentes.
• Que se hayan incluido las partidas necesarias y suficientes para atender los gastos
derivados del normal funcionamiento de la administración y las obligaciones
contractuales del municipio.
• Que el proyecto de gastos responda a los criterios establecidos en la Ley 617 de 2000 y
al cambio del régimen de transferencias intergubernamentales adoptado mediante el
 54
Acto Legislativo 1 de 2001 y a la nueva distribución de recursos y competencias entre
Nación, departamento y municipio (Ley 715 de 2001).
• Que el proyecto esté acompañado de los anexos correspondientes.
• Que la inversión corresponda a lo aprobado en el POAI correspondiente.

d) Modificaciones al Proyecto de Presupuesto:

Ni la comisión de presupuesto, ni la sesión plenaria del Concejo municipal pueden aumentar los
cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital que hubiera presentado el alcalde,
sin el concepto previo y favorable de éste, expresado en un mensaje suscrito previamente.

De conformidad con lo previsto en el artículo 351 de la Constitución Política, el Concejo no

puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno
municipal, ni incluir partidas nuevas. Su capacidad de modificación se limita a eliminar o reducir
partidas de gastos propuestos por el alcalde, con excepción de las que se necesitan para el
servicio de la deuda pública, las obligaciones contractuales del municipio, la atención completa
de los servicios ordinarios de la administración las autorizadas en el Plan Operativo Anual de
Inversiones y los planes, y los programas del Plan de Desarrollo.

Lo anterior no significa que el Concejo no tenga intervención en los ingresos y gastos

municipales, ya que éstos tienen origen en acuerdos aprobados por el Concejo municipal, el
código de rentas municipales, el plan de desarrollo, las autorizaciones de endeudamiento, la
estructura de la administración municipal, la denominación de los cargos y las escalas de
remuneración, la autorización para contratar, todos se adoptan mediante actos expedidos por la
corporación.

En resumen los asuntos que puede modificar el Concejo son:

ASPECTOS DEL PRESUPUESTO QUE PUEDE MODIFICAR EL CONCEJO

ASPECTO COMPETENCIA
Rentas Incrementar previa aceptación del alcalde por escrito
Gastos Reducir o suprimir con excepciones
Gastos de Inversión No se pueden modificar por que se derivan de Plan de
Desarrollo
Gastos de Servicio de la deuda No se pueden modificar porque afectan compromisos
adquiridos con autorización del Concejo municipal.
Gastos derivados de obligaciones No se pueden modificar por que afectan compromisos
contractuales adquiridos con autorización del Concejo municipal.
Gastos derivados de autorizaciones No se pueden modificar porque afectan compromisos
de vigencias futuras en ejecución adquiridos con autorización del Concejo municipal
Gastos de funcionamiento No se pueden modificar porque son inherentes al normal
funcionamiento de la administración y se derivan de actos
expedidos por el Concejo municipal.

Una vez aprobado en segundo debate, el cual se debe realizar en día diferente al primer
debate, la mesa directiva del Concejo remite, dentro de los cinco primeros días hábiles
siguientes a su aprobación, el acuerdo de presupuesto al alcalde para su sanción.

El Concejo deberá expedir el Presupuesto General del municipio antes de la media noche del
30 de noviembre del respectivo año.
 55
e) Objeciones al Presupuesto Aprobado por el Concejo:
El Alcalde puede objetar el presupuesto aprobado por el Concejo, por motivos de
inconveniencia o de ilegalidad o inconstitucionalidad, en cuyo caso se abstendrá de sancionarlo
y procederá de la siguiente manera:

• Por inconveniencia: En este caso el Alcalde lo devuelve al Concejo Municipal. Si no se

encuentra reunido convoca a sesiones extras, por no más de cinco días. Si el Concejo
acepta las objeciones, lo remite de nuevo al Alcalde; si no acepta las objeciones, se envía
al Alcalde para su sanción en un plazo no mayor de ocho días. En este caso el Alcalde lo
sanciona, pero, en caso de no hacerlo, el Concejo podrá sancionar el acuerdo.

• Por ilegalidad: El Alcalde lo devuelve al Concejo. Si no se encuentra reunido, convoca a

sesiones extras, por no más de 5 días. Si el Concejo acepta las objeciones, lo remite al
Alcalde para su sanción. Por el contrario, si el Concejo no acepta las objeciones, el
Alcalde envía el proyecto de acuerdo, en los cinco días siguientes al tribunal
administrativo, con la respectiva exposición de motivos. Este tribunal deberá pronunciarse
en los veinte (20) días hábiles siguientes a su recibo. Mientras decide el tribunal rige el
presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde.

A su turno, si el Tribunal no encuentra fundadas las objeciones enviará el acuerdo al Alcalde

para su sanción. Si las objeciones son válidas, deberán subsanarse los vicios de ilegalidad o
inconstitucionalidad
El tribunal puede pronunciarse así: si considera que las objeciones de legalidad tienen
fundamento, el proyecto se archiva y continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, de
acuerdo a las normas28; o si considera que no tienen fundamento lo remite al Alcalde, quien lo
debe sancionar en los tres días siguientes a la comunicación.

f) Situaciones atípicas en el trámite del presupuesto que llevan a su

adopción por decreto:
Durante el proceso de trámite, pueden presentarse algunas situaciones particulares que deben
superarse, algunas de ellas pueden ser:

• El alcalde no presenta el proyecto de presupuesto al Concejo en la fecha estipulada en el

Estatuto Orgánico de Presupuesto del municipio. En ese caso, se repite por decreto el
presupuesto definitivo de la vigencia anterior.

• El Concejo no da los dos debates correspondientes al proyecto presentado oportunamente

por el alcalde y archiva el proyecto sin el estudio y votación correspondientes. En ese caso,
se expide por decreto el proyecto inicialmente presentado por el alcalde, con las
modificaciones que se le hayan introducido en el primer debate, siempre y cuando se
ajusten al marco legal vigente.

El Concejo municipal estudia el proyecto de presupuesto oportunamente presentado por el

alcalde, da los dos debates y la mayoría vota en contra del proyecto. En ese caso, el
presupuesto se expide por decreto, repitiendo el de la vigencia anterior.

28
Acorde con el Artículo 114 y 115 del Decreto 111 de 1996
 56
g) Decreto de repetición del presupuesto:
Si el proyecto de Presupuesto General del municipio no hubiera sido presentado en los términos
fijados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto del municipio o, después de dar los debates
correspondientes, no lo hubiere aprobado el Concejo municipal, el alcalde expedirá el decreto
de repetición antes del 10 de diciembre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de
la Constitución Política. Para su expedición, el alcalde puede reducir gastos y en consecuencia
suprimir o refundir empleos, teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal.
Igual trámite se surte cuando el Tribunal declara la totalidad del acuerdo de presupuesto
inconstitucional o ilegal

En la preparación del decreto de repetición se debe tener en cuenta:

• Por presupuesto del año anterior se entiende el sancionado o adoptado por el gobierno
municipal y liquidado para el año fiscal a repetir.
• Lo créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal a repetir.
• Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año fiscal a repetir.
• El presupuesto de inversión se repetirá hasta por su cuantía total, que dando el alcalde
facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con los
requerimientos del Plan Operativo Anual de Inversiones debidamente aprobado para la
vigencia siguiente:
• Eliminar los renglones correspondientes a empréstitos autorizados por una sola vez, en
la cuantía en que hayan sido utilizados.
• Suprimir los recursos del balance, incluidos en el presupuesto que se repite.
• Eliminar los gastos que hayan sido autorizados por una sola vez.
• Eliminar las apropiaciones para cubrir los créditos ya extinguidos.

Cuando el decreto de repetición del presupuesto no se incluyan nuevas rentas o recursos de

capital que hayan de causarse en el respectivo año fiscal por no figurar en el presupuesto de
cuya repetición se trata, o por figurar en forma diferente, podrán abrirse, con base en ellos, los
créditos adicionales, las modificaciones al decreto de repetición se hacen por acuerdo, ya que
este decreto tiene fuerza de acuerdo.

Así mismo, cuando se adopta por decreto el proyecto de presupuesto presentado

oportunamente por el alcalde, las modificaciones que requiera durante la vigencia
correspondiente se deberán tramitar mediante acuerdo del Concejo municipal, ya que el decreto
tiene fuerza de acuerdo.

h) Sanción y promulgación:

El alcalde está obligado a sancionar y promulgar el presupuesto en el diario o boletín oficial

cuando:

• El proyecto fue presentado dentro de los términos legales, estudiado dentro de las
condiciones estatutarias y debatido durante los dos debates en días sucesivos, aprobado
por el Concejo y no objetado por el alcalde.

• El tribunal decide que las objeciones legales y constitucionales son infundadas.

Si en alguno de los casos anteriores el alcalde se niega a sancionarlo, el acuerdo debe ser
sancionado por el presidente del Concejo municipal.
 57
i) Trámite ante la gobernación:

Dentro de los tres (3) días siguientes a la sanción, el alcalde debe enviar copia del acuerdo
sancionado al gobernador del departamento para su revisión jurídica, teniéndose presente que
dicha revisión no suspende los efectos de los acuerdos.

Si el gobernador encuentra que el acuerdo es contrario a la Constitución o a la ley, lo remite

dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de recibo al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo para que conceptúe sobre su exequibilidad.

Para estos efectos, el gobernador envía al Tribunal copia del acuerdo con los argumentos
correspondientes, también envía copia de los argumentos al alcalde, personero y presidente del
Concejo para que éstos intervengan en defensa de los intereses del municipio.

Si el tribunal declara inconstitucional o ilegal el acuerdo de presupuesto, se debe repetir el

presupuesto de la vigencia anterior y se adopta mediante decreto del alcalde.

LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO

Luego de expedido el Acuerdo de Presupuesto Municipal, el Alcalde debe expedir el Decreto de
liquidación del presupuesto para la respectiva vigencia. Esto consiste básicamente en tomar el
proyecto de presupuesto presentado por el gobierno municipal y sobre éste realizar los créditos
o contracréditos de las modificaciones presupuéstales que haya hecho el Concejo. Además
debe incluir el detalle de las apropiaciones de gastos, que se ejecutarán en la vigencia.

El Alcalde mediante Decreto Municipal liquida el Presupuesto Anual del Municipio con base en
el Acuerdo aprobado por el Concejo Municipal.

La Oficina de Presupuesto en la elaboración del mismo debe tener en cuenta lo siguiente:

• Tomar como base el proyecto de presupuesto presentado por el Alcalde a la consideración

del Concejo.
• Insertar todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Concejo, dentro de los límites
constitucionales y legales.

• Se incluyen adicionalmente la clasificación y definición de los gastos.

• Se efectúan las aclaraciones de errores de trascripción y numéricos.

• Se incluye el Plan de Cuentas Presupuestal el cual se entenderá incorporado en el

Presupuesto de los órganos y entidades que conforman el Presupuesto Anual del Municipio
• Consolidar el presupuesto complementario, si hubiere sido aprobado total o parcialmente su
financiamiento.
• Corregir los errores aritméticos o de leyenda en que hayan incurrido, ajustando en la forma
más conveniente los renglones de rentas y recursos de capital o las apropiaciones para
gastos en que se hubieren cometido dichos errores.
• Repetir con exactitud las leyendas de las partidas que aparezcan tanto en el proyecto
original como en las modificaciones introducidas por el Concejo.
• Insertar, como anexo al decreto de liquidación, el detalle de las apropiaciones para el año
fiscal de que se trate, con arreglo a las normas correspondientes.
 58
• Se acompaña de los respectivos anexos en que se detallan los ingresos y los gastos de
cada una de las entidades que conforman el Presupuesto Anual del Municipio.
• El Alcalde sanciona el Decreto de liquidación del presupuesto, dentro de los 10 días
calendarios siguientes a la fecha de sanción del Acuerdo de Presupuesto.

Este decreto debe expedirlo el alcalde municipal antes del 20 de diciembre y está conformado
por las consideraciones básicas legales para soportar la liquidación del Presupuesto General
del municipio y el de los establecimientos públicos, señalándose en cuánto se incrementa por el
concepto de los mayores recursos provenientes del presupuesto complementario, los montos
de recursos para dicha vigencia fiscal y el anexo del detalle del gasto.

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
Es el proceso presupuestal que permite el recaudo de los ingresos del Presupuesto Anual, la
adquisición de compromisos y la ordenación de gastos y el procedimiento de cierre
presupuestal, cumpliendo con los requisitos señalados en las disposiciones legales vigentes.

La ejecución se inicia el primero (1) de enero luego de la formalización del presupuesto

mediante acto administrativo, que implica la aprobación por parte del Congreso o Corporación y
de su sanción y publicación hecha por el Ejecutivo.

Comprende el desarrollo de actividades para el recaudo de ingresos con destino a la ejecución

en los programas y subprogramas determinados. A partir de aquí le corresponde al Ejecutivo
adelantar la programación pertinente, diseñar procedimientos y mecanismos para recaudar
ingresos, ordenar y ejecutar gastos.

La ejecución de cada rubro, está sometido a la demostración de la existencia de apropiación

libre de afectación denominado “certificado de disponibilidad presupuestal” y constituido en un
documento. Esta disponibilidad es requisito y garantía para que el ordenador del gasto no
exceda las máximas autorizaciones de gasto entregadas por el Congreso o las Corporaciones
en cumplimiento del principio general de legalidad. El Artículo 71 del Decreto 111 de 1996
comienza condicionado que:

“Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar
con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente
para atender estos gastos.

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un
requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones

inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por
quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con
cargo a los recursos del crédito autorizados”.

4.1. Certificado de disponibilidad presupuestal

Es el documento expedido por el responsable de presupuesto o por el funcionario que
desempeñe estas funciones en cada entidad, mediante el cual en forma preliminar un rubro
presupuestal, garantizando la existencia de apropiación presupuestal disponible, libre de toda
 59
afectación y suficiente para respaldar los actos administrativos con los cuales se procede a
afectar el presupuesto o a hacer uso de la apropiación presupuestal.

Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar
con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente
para atender estos gastos.( D. 111/96. ART. 71)

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un
requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones

inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien
éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a
los recursos del crédito autorizados.

Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el presupuesto
general de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y
previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la dirección
general del presupuesto nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas
modificaciones.

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad
personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (LEY 38/89, art. 86; LEY
179/94, art. 49)

La información que contiene el certificado de disponibilidad presupuestal incluye:

a). Código y nombre de la entidad.

b). Unidad Ejecutora.
c). Número de la disponibilidad.
d). Código presupuestal.
e). Nombre del rubro presupuestal.
f). Valor del CDP a expedir.
g). Nombre, cargo, oficina solicitante y número de oficio.
h). Objeto del CDP.
i). Fecha de expedición del CDP.
j). Firma del responsable de presupuesto.

1.3. Registro Presupuestal

Es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la
apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se
debe indicar claramente el valor y el tiempo de ejecución del compromiso.

El registro presupuestal es un requisito de perfeccionamiento de los actos administrativos que

afecten el presupuesto.
 60
El registro presupuestal constituye requisito indispensable para iniciar la ejecución de un
contrato (art. 41 de la ley 80/93 y 26 del Decreto reglamentarios 679/94).

El certificado de registro presupuestal es el documento mediante el cual se hace constar la

operación del registro de los compromisos u obligaciones adquiridos con proveedores de
bienes, obras y servicios en le presupuesto; para tal efecto, el responsable del presupuesto
expedirá la certificación escrita haciendo constar que la operación se realizó en forma oportuna,
es decir antes de la iniciación del contrato, una vez verificado el saldo y la vigencia de la
disponibilidad a afectar.

El Registro Presupuestal debe contener la siguiente información:

a). Código y nombre de la entidad.

b). Unidad ejecutora.
c). Número del Registro.
d). Código presupuestal.
e). Nombre del rubro presupuestal.
f). Valor del Registro Presupuestal a expedir.
g). Número del Certificado de Disponibilidad Presupuestal
h). Tipo y número del compromiso.
i). Objeto del Registro Presupuestal
j). Beneficiario.
k). Fecha de expedición del Registro Presupuestal.
l). Firma del responsable de presupuesto.

El funcionario competente solicitará la expedición del registro presupuestal y serán

responsables con el jefe de presupuesto que dicho certificado sea previo a la ejecución del
compromiso.
El formato e instructivo que se definan para el certificado de registro presupuestal se adecuarán
al sistema de información presupuestal que se establezca para tal efecto.
El responsable de Presupuesto de cada Entidad no podrá efectuar registros presupuéstales con
anterioridad a la firma y fecha del acto administrativo que afecte presupuesto.

MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO
Son una modificación al presupuesto los ajustes que incrementen los valores parciales o el total
aprobado por la Corporación Administrativa de elección popular. En consecuencia, son
modificaciones presupuestales los traslados (créditos – contracréditos) y las adiciones. Los
aplazamientos y reducciones no se consideran una modificación ya que al no incrementar
ninguno de los valores aprobados por la Corporación, corresponden a actos de ejecución
presupuestal.

Esta diferencia es importante por cuanto las modificaciones presupuestales son iniciativa del
Representante legal de la Entidad y de aprobación de la Corporación mediante ley, ordenanza o
acuerdo y los actos de ejecución son de total iniciativa y decisión del ordenador del gasto, que
para el efecto es el Representante legal

El régimen de modificaciones al Presupuesto General de la Nación está establecido en los

artículos 76 al 88 del Decreto 111 de 1996.
 61
Las modificaciones de acuerdo con sus características pueden ser: las que afectan el monto
total del presupuesto o las que sin alterarlo, pueden modificar su composición o los montos
asignados entre secciones o los gastos a nivel de cuenta, programa o subprograma, así:

1.1. ADICIONES PRESUPUESTAL:

Es un movimiento mediante el cual una Entidad tiene la necesidad de incorporar unos recursos
provenientes de mayores recaudos en su presupuesto para financiar uno o más proyectos

Las adiciones o créditos adicionales al presupuesto, aumentan el monto total de éste y tienen
por objeto completar apropiaciones insuficientes, ampliar los servicios existentes, o establecer
nuevos servicios, autorizados por la ley, no previstos en el proyecto original.

Estos ingresos adicionales que no se tenía previsto, alteran el monto global del presupuesto
aprobado por el Congreso. En este sentido, la única forma de incorporarlo al presupuesto es
mediante Ley, estableciendo de manera clara y precisa el recurso el cual se incrementa en el
Presupuesto de Rentas y Recursos de capital29. ()

La adición que por lo general se realiza cada año es la de los recursos provenientes de
Excedentes Financieros de las Establecimientos Públicos.

Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable

aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los
servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir
créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los
artículos siguientes (D. 111/96. ART. 79 LEY 38/89, art. 65).

Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación de los órganos y entidades que hacen
parte del presupuesto anual, incluidos los organismos de control, que no modifiquen en cada
sección presupuestal el monto agregado de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la
deuda e inversión aprobados por el Concejo Municipal , se harán mediante resolución expedida
por el jefe del órgano o entidad respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del
Municipio, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o
acuerdo de las juntas o consejos directivos.

Estos actos administrativos requieren para su validez del concepto previo favorable de la
Secretaría de Hacienda - Oficina de Presupuesto. Si se trata de gastos de inversión se requerirá
además el concepto favorable del Departamento Administrativo de Planeación Territorial.

Cuando las Juntas o Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos aprueben diferente o
parcialmente los traslados presupuéstales aprobados por la Oficina de Presupuesto y el
Departamento Administrativo de Planeación Territorial, deberá informarse a dichas Entidades
de los cambios incluidos y no se podrá ejecutar dicha modificación hasta tanto se dé alcance
favorable por parte del Municipio.

29
Según lo dispuesto en los artículos 79, 80 y 81 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996
 62
1.2. REDUCCIONES:
Disminuyen el monto total del presupuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos
76 y 77 del Decreto 111 de 1996, las efectúa el Gobierno Nacional mediante Decreto, previo
concepto del Consejo de Ministros, en caso de ocurrir una de las siguientes situaciones:

• Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estimare que los recaudos del año
puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse
con cargo a tales recursos.

• Cuando el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre
recursos adicionales de que trata el artículo 347 de la Constitución Política.

• Cuando no se perfeccionen los contratos por recursos del crédito autorizados.

• Cuando la coherencia macroeconómica así lo exija.

• Cuando se comprobare una inadecuada ejecución del PAC.

• Cuando las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas en cada vigencia,
excedan el presupuesto del año inmediatamente anterior en los topes establecidos por el
Estatuto Orgánico del Presupuesto.

5.3. DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTAL:

Es un movimiento mediante el cual una Entidad desagrega parcial o totalmente los recursos
asignados a un proyecto determinado entre uno o varios subproyectos.

Por lo general, estas distribuciones se realizan sobre los proyectos que tienen la leyenda
DISTRIBUCIÓN PREVIO CONCEPTO DNP, la cual es impuesta por el DNP a proyectos
globales cuyas actividades o desagregación regional no está bien definida en el momento de
realizar el proceso de programación.

• Esta modificación no requiere de Proyectos de Ley.

5.4. VIGENCIAS FUTURAS

Las vigencias futuras son autorizaciones otorgadas por el Concejo Municipal para adquirir
compromisos con cargo al presupuesto de vigencias fiscales siguientes, siempre y cuando su
ejecución se inicie con el presupuesto de la vigencia en que se aprueben dichas autorizaciones.
Si los compromisos que se encuentran amparados con vigencias posteriores y su ejecución no
se inician en la vigencia en que fueron aprobadas fenecen sin excepción dichas autorizaciones.

Cuando los cupos autorizados de vigencias futuras son utilizados en menor cuantía se deberá
informar a la Oficina de Presupuesto y sus saldos no podrán ser utilizados, toda vez que el
objeto para el cual fueron autorizados desaparece.

La programación de desembolsos (PAC) de la vigencia no podrá contemplar pagos de

compromisos adquiridos con cargo a vigencias posteriores o futuras. Dicha programación
deberá contener solamente los pagos que afecten la apropiación de la vigencia en curso.
 63
Cuando se adquieran compromisos con cargo a vigencias futuras, dichas partidas deberán ser
incluidas en el presupuesto anual correspondiente. Si se incluyen partidas superiores a las
comprometidas y su fuente de financiación no es específica, la Entidad no podrá disponer de
estos sobrantes, será la Oficina de Presupuesto la encargada de dar la viabilidad sobre su
reducción o utilización de los mismos.

Las entidades deberán informar a la Secretaría de Hacienda – Oficina de Presupuesto, dentro

de los quince (15) días siguientes a la terminación de cada trimestre los cupos de vigencias
futuras aprobados y comprometidos, para cada uno de los conceptos del presupuesto.

Los procesos de contratación que requieran de la utilización de recursos de vigencias fiscales

futuras deben contar con la autorización previa de dichas vigencias.

Las vigencias futuras se consideran legalmente autorizadas siempre y cuando cumplan con los
siguientes requisitos:

• Autorización previa del Concejo Municipal .

• Que su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso.
• Si se trata de proyectos de inversión para los cuales se adquiere el compromiso, deben
estar consignados en el Plan de Desarrollo.
• La sumatoria de los compromisos no deben superar la capacidad de endeudamiento.
• Concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Territorial
cuando se trata de proyectos de inversión.

CIERRE PRESUPUESTAL
Es el procedimiento que realizan las entidades con el propósito de determinar la ejecución
presupuestal de ingresos y gastos, los reconocimientos, las obligaciones pendientes de pago, el
estado de Tesorería a 31 de diciembre, el superávit o déficit fiscal de la administración central y
los excedentes financieros de los establecimientos públicos.

De acuerdo con el principio de anualidad, las apropiaciones del presupuesto son autorizaciones
máximas de gastos del Concejo que tienen la vigencia de un año, contado desde el 1º de enero
al 31 de diciembre30, por consiguiente, al cierre de la vigencia estas autorizaciones expiran y no
podrán adicionarse, comprometerse, transferirse, ni contracréditarse.

Con el cierre se pretende lograr los siguientes objetivos:

• Facilitar el cierre de las operaciones en todas las áreas de la administración.

• Determinar la situación financiera, patrimonial y fiscal de un ente público.
• Medir la actividad económica, financiera y social desarrollada durante un período
determinado.
• Cuantificar el cumplimiento del plan de desarrollo, programa de gobierno y demás planes
formalmente adoptados por el ente público.
• Establecer en términos cualitativos y cuantitativos la gestión y los resultados obtenidos por
la entidad.
• Producir información oportuna
• Garantizar la adecuada toma de decisiones
30
Artículo 89 del Decreto 111 de 1996.
 64
• Facilitar el ejercicio del control en todas sus manifestaciones.
• Garantizar la transparencia en la gestión

6.1. Beneficios
• El saneamiento de las finanzas de las entidades de la administración central y de los
establecimientos públicos.

• Conocer con precisión el monto del déficit o superávit con que cuenta la Administración para
distribuirlo a través del CONFIS en la siguiente vigencia

• Se clarifica el porcentaje de ejecución real en cada una de las entidades.

• Bien determinada la situación de superávit, excedentes financieros o déficit de las entidades

de la administración central y establecimientos públicos, es una herramienta eficaz para
fijar las nuevas políticas financieras a implantar en la siguiente vigencia.

• El saneamiento de las finanzas de las entidades de la administración central y de los

establecimientos públicos.

• Conocer con precisión el monto del déficit o superávit con que cuenta la Administración para
distribuirlo a través del CONFIS en la siguiente vigencia.

• Se clarifica el porcentaje de ejecución real en cada una de las entidades.

• Bien determinada la situación de superávit, excedentes financieros o déficit de las entidades

de la administración central y establecimientos públicos, es una herramienta eficaz para
fijar las nuevas políticas financieras a implantar en la siguiente vigencia

• El saneamiento de las finanzas de las entidades de la administración central y de los

establecimientos públicos.

• Conocer con precisión el monto del déficit o superávit con que cuenta la Administración para
distribuirlo a través del CONFIS en la siguiente vigencia.

• Se clarifica el porcentaje de ejecución real en cada una de las entidades.

• Bien determinada la situación de superávit, excedentes financieros o déficit de las entidades

de la administración central y establecimientos públicos, es una herramienta eficaz para
fijar las nuevas políticas financieras a implantar en la siguiente vigencia.

6.2. Las reservas presupuéstales

Deben constituirse al cierre de la vigencia con los compromisos a 31 de diciembre que no se
hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la
apropiación. Estas reservas solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron
origen.
 65
6.3. Las cuentas por pagar
Deben constituirse al cierre de la vigencia con las obligaciones correspondientes a anticipos
pactados en los contratos y a la entrega de servicios. Para este efecto se elaboran los
respectivos PAC, de reservas y cuentas por pagar, que deben ser aprobados por el Alcalde.
Los saldos de apropiación no ejecutados en la vigencia, financiados con recursos de la Sistema
General de Participaciones en el componente de inversión forzosa, al cierre del año, se
reprograma en el presupuesto de la nueva vigencia, manteniendo la destinación sectorial
anterior. En el caso de haber sido programados para el sector salud régimen subsidiado,
mantienen la misma asignación al ser nuevamente programados.
 66
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