MESPLOrtiz

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES

INTERNACIONALES
DESARROLLO E INTEGRACIÓN FRONTERIZA COLOMBO-VENEZOLANA:

DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS
Tesis para optar al grado de Magíster en

Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos
ROVITZON ORTIZ OLAYA

Directora de Tesis:
Loreto Correa
Profesora Informante:
Isabel Rodríguez
Santiago, Chile
2007
Dedicatoria
La paciencia del relojero para encajar partes en su reloj y precisar el tiempo;
La paciencia del albañil para poner ladrillos en su obra y proveer abrigo;
La paciencia del escritor para colocar palabras en su texto y dar esperanza;
La paciencia del habitante fronterizo para ser reconocido y vivir a plenitud;
La paciencia de los integracionistas para ser atendidos y facilitar salidas.
Al pueblo Colombo-Venezolano asentado en la frontera…
2
Agradecimientos
A Dios como suprema autoridad, a mis padres Teresa y Carlos a quienes

comprendí y extrañé en la distancia. A mi hermana y sobrina por quien tantas
noches supliqué su recuperación. A mi familia materna y paterna de quienes
recibí el mejor apoyo para emprender este camino. A la Universidad Alberto
Hurtado en cabeza del S.J. Fernando Montes Matte, a la Facultad de
Ciencias Sociales y por supuesto a Carlos Fabián Pressacco quien creyó en
mi postulación en diciembre de 2002 y luego en el 2003; gracias por la
oportunidad de cumplir mi sueño.
Cómo olvidarme de mis compañeros y compañeras mesoamericanos,

suramericanos y europeos con quienes compartí aulas, trabajos,
discusiones, rumbas, carretes, viajes, tomatas y tantos otros espacios
sinceros y fraternos de integración.
A los amigos y amigas chilenas que me acogieron en sus hogares como a un

hijo, en especial a la Familia Aravena Morales en “La Novena” donde fui
adoptado durante mi estancia en Chile. A Natalia Velásquez mi confidente y
compañera de viajes interminables por la Mayúscula América, ahora mi
novia.
A los pobladores de Riohacha, Maicao, Cúcuta, San Cristóbal, Arauca,

Guasdualito, Puerto Carreño, Puerto Páez y Puerto Inírida, todos en la
frontera Colombo-Venezolana de quienes aprendí la riqueza cultural de sus
regiones. A Loreto Correa por su enorme profesionalismo y paciencia en la
asesoría de esta investigación.
A todos y todas, que Dios los guarde, y a los pueblos fronterizos, que la
esperanza por un mejor mañana los abrigue. Muchas Gracias.
3
TABLA DE CONTENIDO
Página
INTRODUCCION 8
Capítulo I
DESCRIPCIÓN DE LA FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA 12
1.1 Descripción prosopográfica de la frontera 12

2.2 Demografía en la Frontera 14
2.3 Mapas de la Frontera 32
2.4 Historia de la Frontera hasta 1941 34
2.5 Historia de la Frontera desde 1941 41
Capítulo II
MARCO TEORICO 46
2.1 Primer Eje Tensionante 48

2.1.1 Soberanía 51
2.1.2 Defensa Nacional 57
2.1.3 Frontera (límite) 59
2.1.4 Problemas Fronterizos 62
2.2 Segundo Eje Tensionante 66
2.2.1 Integración 68
2.2.2 Integración Fronteriza 69
2.2.3 Desarrollo 71
2.2.4 Desarrollo Regional Fronterizo 73
Capítulo III
PROBLEMAS COMUNES EN LA FRONTERA 77
COLOMBO-VENEZOLANA
4
3.1 Diagnóstico económico y de descentralización fiscal 77
3.2 Problemas comunes en la Frontera 86
3.3 Cuellos de botella en la Frontera 98
Capítulo IV
INSTRUMENTOS PARA LA INTEGRACIÓN Y ELEMENTOS 108

PARA EL DESARROLLO REGIONAL FRONTERIZO
4.1 Integración Fronteriza 109

4.1.1 Nueva legislación y/o actualización de la existente 112
4.1.2 Generación de Políticas Públicas compartidas 118
4.2 Desarrollo Regional Fronterizo 129
4.2.1 Diversificación de la estructura económico-productiva 133
de la frontera
4.2.2 Complemetariedad en la ejecución de proyectos de 142
infraestructura y sociales
CONCLUSIONES 153
BIBLIOGRAFIA 157
5
INDICE DE TABLAS
Página
TABLA 1: Extensión Territorial Fronteriza 18
TABLA 2: Estados Fronterizos Venezolanos 19
TABLA 3: Departamentos Fronterizos Colombianos 20
TABLA 4: Municipios Fronterizos Venezolanos 25
TABLA 5: Municipios Fronterizos Colombianos 27
TABLA 6: Grupos Étnicos y Familias Lingüísticas en la Frontera 30
Colombo-Venezolana
TABLA 7: PIB Colombia - Participación Departamentos Fronterizos 81
TABLA 8: PIB Venezuela – Actividades Económicas 82
TABLA 9: Desplazamiento Colombiano –Departamentos Fronterizos 91
INDICE DE FIGURAS
Página
FIGURA 1: Modelo de Intervención 47
FIGURA 2: Escenario Pesimista 65
FIGURA 3: Escenario Optimista 76
6
Resumen
La frontera Colombo-Venezolana alcanza los 2.219 Km. de longitud y

588.414 Km2 de superficie fronteriza departamental en Colombia y estadual
en Venezuela, con zonas geográficas disímiles donde habitan 2.535.788
personas distribuidas en 57 municipios fronterizos y cuyas necesidades
básicas insatisfechas oscilan entre el 39% y el 78%. Las relaciones
binacionales se han visto enmarcadas en una historia común, desde el
mismo momento en que la Capitanía de Venezuela se sustrajo del Virreinato
de Nueva Granada en 1777 para luego, en los albores de la independencia,
conformar la Gran Colombia bajo el sueño del Libertador Simón Bolívar.
Ambas naciones iniciaron su tránsito por el siglo XX con el laudo arbitral
español de 1891 a cuestas y que luego en 1922 sometieron al arbitraje del
Consejo Federal Suizo. Todos estos incidentes quedaron superados en 1989
y 1990 con el Acuerdo de Caracas y la declaración de Ureña
respectivamente.
La relación fronteriza Colombo-Venezolana esta enmarcada dentro de lo que

hemos denominado como “Ejes Tensionantes”; estos ejes representan de un
lado la fuerza y tirantez existentes alrededor del tema fronterizo en ambos
países, y de otro lado el constante y permanente movimiento al interior de la
región fronteriza. Alrededor de cada eje tensionante, gravitan conceptos y
afinados entrelazamientos que dan origen a una serie de interrelaciones que
impulsan o debilitan la tensión misma en una relación simétrica de fuerzas.
La frontera presenta en su diagnóstico problemas comunes a lado y lado de
la misma como: la escasa y dispersa población municipal, la presencia de
actores armados al margen de la ley, el alto y habitual flujo de desplazados,
la insuficiencia en infraestructuras de desarrollo, el contrabando de gasolina
y las bajas coberturas en servicios públicos. Aunado a esto, concurre meta-
obstáculos o “cuellos de botella” como el excesivo centralismo, la
manipulación del discurso fronterizo, la descentralización centralista y la
homogenización de las fronteras en las políticas públicas en ambos países.
Por último, en la propuesta de intervención se plantean instrumentos para la

integración fronteriza como la legislación binaria y la generación de políticas
públicas compartidas; así mismo, se presentan elementos para el desarrollo
regional fronterizo como la diversificación de la estructura económico-
productiva de la frontera y la complementariedad en la ejecución de
proyectos municipales de infraestructura y sociales.
7
Introducción
El “Desarrollo e Integración Fronteriza Colombo-Venezolana: Desafíos y

Perspectivas” como se titula esta investigación, se inició en el año 2000
durante el ejercicio profesional de capacitación a funcionarios municipales
colombianos y luego, en años siguientes, en la facilitación de talleres de
integración con municipios fronterizos de Ecuador, Perú, Brasil, Venezuela y
Panamá realizados con el acompañamiento de la Cancillería Colombiana, la
Escuela Superior de Administración Pública y el Proyecto Sistema Nacional
de Capacitación Municipal de la Unión Europea.
Las herramientas básicas utilizadas en estos espacios académicos fueron la

observación, la percepción y la posterior reflexión que suscitaban hechos
como el bajo desarrollo económico-productivo, social y de equipamiento en
los municipios de uno y otro lado de las fronteras. Estas áreas se
caracterizan principalmente por la insuficiencia en la prestación de servicios
públicos como salud, educación, energía eléctrica, agua potable y
saneamiento básico, en la baja calidad de la infraestructura vial, en el escaso
equipamiento de aeropuertos, terminales terrestres, hospitales y centros
educativos, y en la limitada cobertura de programas universitarios y de
formación técnica.
La frontera Colombo-Venezolana alcanza los 2.219 Km. de longitud que van

desde el punto conocido como Castilletes en la Península de la Guajira,
pasando por las serranías del Perijá y de Los Motilones, luego por los ríos
Arauca, Meta y Negro hasta el punto trifinio entre Venezuela, Colombia y
Brasil, en la vaguada del río Negro, frente a la isla de San José. Esta frontera
es considera una de las más activas de Suramérica por su permanente
movimiento comercial y poblacional entre los dos países, sus mayores flujos
de interacción son los ejes urbanos de Cúcuta-San Cristóbal, Maicao-
Paraguachón, Arauca-El Amparo y Puerto Carreño-Puerto Ayacucho.
Históricamente esta frontera ha tenido periodos que han favorecido el flujo de

personas y el intercambio de bienes de producción, estableciendo vínculos
entre familias de uno y otro lado de la frontera, generando redes de apoyo y
fuertes lazos comunitarios entres sus habitantes.
La mayor parte de la frontera está constituida por zonas marginales cuya

principal característica es la ausencia del Estado, contrarrestada al mismo
8
tiempo por la presencia de actores armados paraestatales como las FARC, el
ELN o las AUC en el lado colombiano y en menor medida por grupos de
delincuencia común y contrabandistas del lado venezolano. Estos actores
hacen presencia en zonas de producción cocalera y en corredores
estratégicos que utilizan para el transporte y posterior salida de alcaloides a
otros países, como también para la entrada de armas y el contrabando de
gasolina.
Bajo este escenario es preciso afirmar que desde el año 2000, el pie de
fuerza del Estado colombiano y venezolano se ha incrementado en estas
zonas marginales de la frontera, a fin de contrarrestar las acciones de los
distintos actores al margen de la ley en la misma.
Los municipios fronterizos en Venezuela y Colombia afrontan serios retos en

este nuevo milenio, pues no poseen los suficientes recursos para realizar
inversiones de envergadura y que sean rentables al mismo tiempo, como
tampoco para mejorar sostenida y sustentablemente las condiciones de vida
de sus habitantes.
La mayor parte de los problemas de estos municipios son compartidos por

sus similares del interior, con la única diferencia de que allí, el retorno de
capital se da en menores condiciones y la rentabilidad tarda varios años para
ser obtenida. En este sentido, por ejemplo, municipios con población mayor a
los 50.000 habitantes poseen problemas de mayor diversidad y complejidad,
donde una desventaja crucial es la escasa, cortoplacista y mínima
proyección de los presupuestos públicos compuestos por recursos propios y
transferidos.
Las administraciones municipales de estos entes territoriales afrontan

problemas de variado tipo como la satisfacción de necesidades básicas, la
generación de empleo, la seguridad local y el aumento de la inversión pública
y privada. Ser municipio fronterizo reviste al contrario de facilidades u
oportunidades, bastantes restricciones y limitaciones que se irán analizando
e hilvanando en el transcurso del trabajo de investigación.
Fueron varias las preguntas que surgieron en el análisis y reflexión del tema
fronterizo, ayudando en gran medida a darle coherencia y norte a la
investigación. Preguntas en el ámbito de la integración como: ¿Qué se
integra? ¿Qué hay detrás del discurso de desarrollo regional fronterizo?
9
¿Realmente son estratégicas las fronteras terrestres? ¿Qué hay detrás de
esas diferencias de desarrollo entre uno y otro lado de la frontera? ¿Qué hay
detrás de esos grandes problemas de desarrollo en las fronteras? ¿Porqué
los municipios son tan deficientes en la prestación de servicios y presentan
insuficiencias en sectores tan importantes como el equipamiento y la
infraestructura? ¿Qué servicios presta la frontera en aras de la integración?
¿Quiénes son los beneficiarios?
Por último, en ambos países se han implementado procesos de

descentralización desde mediados de la década de los 80´s, ¿Porqué estos
procesos han dejado a la deriva a aquellos municipios fronterizos?
El objetivo del trabajo de investigación es evaluar el estado y situación de la

frontera Colombo-Venezolana, presentando propuestas de instrumentos para
la integración y elementos para el desarrollo regional fronterizo. En este
sentido, los objetivos específicos son describir lo que ocurre en las
municipios fronterizos desde el punto de vista económico y de
descentralización fiscal, determinar la problemática común en la frontera,
verificar los inconvenientes o “cuellos de botella” en las relaciones
fronterizas, y proponer dimensiones instrumentales para la integración y el
desarrollo regional fronterizo.
La hipótesis esbozada en la investigación, plantea que “el desarrollo regional

y la integración fronteriza Colombo-Venezolana, están condicionados por
asuntos de soberanía y defensa nacional que generan restricciones políticas,
económicas, sociales e institucionales a las iniciativas de integración y
ejecución de proyectos de desarrollo conjuntos entre entidades territoriales
de la frontera, no solo en Cancillerías sino también en los Ministerios del
Interior y de Defensa de los dos países”.
Esta hipótesis se constituye a partir de un marco teórico que trata elementos

en discusión alrededor de conceptos como soberanía y defensa nacional,
integración fronteriza y desarrollo regional envueltos en un escenario
globalizador, donde las posiciones geopolíticas están reafirmando
identidades y consolidando bloques económicos y políticos de vasta
envergadura.
A fin de terminar esta introducción y dejar que el lector encuentre el análisis y

las reflexiones sobre el tema, es importante señalar que la metodología
10
utilizada en la investigación, de acuerdo a las características antes descritas,
vinculó distintos enfoques de manera plural; es decir, se profundizó en la
comprensión de los problemas y se adoptó una postura exploratoria frente a
la definición inicial de la situación encontrada, esto se logro por medio de una
revisión documental y bibliográfica a profundidad, análisis de datos, visitas a
terreno con observación no participante y entrevistas a expertos.1 El enfoque
plural permitió interpretar lo que ocurría en la situación problema y explorar
las posibles soluciones.
1
Rodríguez Gómez, Gregorio et al. Metodología de la investigación cualitativa. Bilbao: Universidad
de Deusto, 1996, pp. 39-59.
11
Capítulo I: DESCRIPCIÓN DE LA FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA
1.1 Descripción Prosopografíca de la Frontera
La superficie Departamental y Estadual fronteriza entre Colombia y

Venezuela es de 259.619 Km2 y 328.795 Km2 respectivamente, para un total
de 588.414 Km2 que comprende extensas áreas de uno y otro lado de la
frontera. Describir este gran territorio desde el punto de vista geográfico
implica trasladarse de inmediato a la zona norte de Colombia denominada La
Guajira, que al mismo tiempo es el norte del continente suramericano.
La península de la Guajira2 es un territorio que nace en la Sierra Nevada de

Santa Marta (Colombia) y se desliza hasta las aguas del Golfo de Venezuela;
es un territorio llano, agreste y desértico donde las temperaturas en promedio
van de los 30º y hasta los 45º centígrados durante los 12 meses del año, con
vientos (alisios) cuyas corrientes imperantes han permitido incluso la
construcción del parque eólico Jepírachi3 en el municipio de Uribia, en la Alta
Guajira. La frontera Colombo-Venezolana inicia en el punto denominado
Castilletes, al borde de la Laguna Cocinetas pasando por el Hito 3 y desde
allí, hasta el Morro de las calaveras continuando hacia Guasasapa en línea
recta;4 luego se traslada a Matajuna II cerca a la población conocida como
Paraguachón en Venezuela con un total de 142 Km. hasta el Alto del Cedro
en los Montes de Oca.
La zona geográfica que continúa la línea divisoria comprende los Montes de

Oca, las Serranías del Perijá y de los Motilones con una extensión de 316.8
Km. hasta el río Intermedio en el cerro Victoria, desde allí hasta su encuentro
con el río Oro y Catatumbo en Ikiakarura; estos tres ríos suman 125 Km. en
sus trayectos limítrofes.5 Los rasgos más importantes de esta sección
fronteriza son el relieve y el nacimiento de afluentes menores que irrigan la
agricultura predominante en la zona. El clima es cálido y seco en las áreas
bajas, pero templado y frío en las cumbres de las sierras que siguen la
2
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Diccionario Geográfico de Colombia. 1 Tomo. 3ª ed. Bogotá:
IGAC, 1996, p. 1168.
3
Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Infraestructura. Generación de energía. Parque eólico
Jepírachi. (Acceso 2 de marzo de 2007)_(http://www.eeppm.com/epmcom/contenido/acercade/
infraestructura/generacion/Jepirachi/Pjepirachi.htm)
4
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Mapa oficial de Colombia. (Acceso 8 de febrero de
2007)_(http://www.igac.gov.co)
5
Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela. Guía de información sobre aspectos de las
fronteras venezolanas. Caracas: MRE, 1998, pp. 2-3.
12
formación de la Cordillera Oriental en el Nudo de Santurbán y que va hasta la
Cordillera de Mérida.6
Esta geografía de sierras se desvanece en el hito Caño Tapara, flanqueando

el río Oro y Catatumbo donde el clima predominante es cálido y húmedo
abriendo paso a una hoya natural rica en bosques, páramos y cuencas
hidrográficas como los ríos Zulia, Pamplonita, Táchira, Peralonso, La Grita,
Salazar y Sardinata, que desembocan mayoritariamente en el Lago de
Maracaibo.7 El límite continúa desde el Caño Tapara en línea recta hasta la
confluencia de los ríos Tibú, Nuevo y Sardinata para continuar por éste en
línea recta hasta el río Zulia y por la margen del río Guarumito hasta el río
Táchira, que a su vez se forma al norte del páramo Tamá.8
Desde el páramo Tamá desciende hacia el sur-oriente la línea divisoria sobre

el río Oira hasta La Garganta y desde allí a la confluencia de los ríos Orozco
y Margüa que en adelante se llama Arauca;9 esta zona es de menores
accidentes geográficos dominada principalmente por llanuras, ondulaciones,
esteros, tierras pantanosas y lagunas que van desde el hito internacional del
río Arauca hasta inmediaciones de los ríos Meta, Apure, Capanaparo,
Cinaruco y el Orinoco.
Esta zona posee cuencas sedimentarias petrolíferas de gran magnitud y un

potencial hidráulico conocido como la hoya hidrográfica del Orinoco.10 El
clima característico es de sabana con pastos naturales y una temperatura
promedio de 26º centígrados.11 El hito 0 en Puerto Colombia sobre la margen
del río Arauca traza la línea divisoria perpendicular hacia el sur-oriente entre
el Departamento Arauca y el Estado Apure, pasando por los hitos fronterizos
I, II, IV, VIII y hasta el XIII uniéndose con el río Meta que desemboca
posteriormente en el río Orinoco.12
6
Gobierno Bolivariano de Venezuela. Gobierno en línea. Estado Táchira. (Acceso 5 de marzo de
2007)_(http://www.gobiernoenlinea.ve/venezuela/perfil_tachira.html)
7
Gobierno Bolivariano de Venezuela. Gobierno en línea. Estado Zulia. (Acceso 5 de marzo de
2007)_(http://www.gobiernoenlinea.ve/venezuela/perfil_zulia.html)
8
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Diccionario Geográfico de Colombia. 2 Tomo. 3ª ed. Bogotá:
IGAC, 1996, p. 116.
9
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Diccionario Geográfico de Colombia. 1 Tomo. op.cit., p. 130.
10
Gobierno Bolivariano de Venezuela. Gobierno en línea. Estado Apure. (Acceso 5 de marzo de
2007)_(http://www.gobiernoenlinea.ve/venezuela/perfil_apure.html)
11
Ibídem
12
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Mapa oficial de Colombia, op.cit.
13
La siguiente unidad fisiográfica se conoce como el escudo Guayanés,13
constituido por una de las más antiguas formaciones geológicas del mundo
con una extensa red hidrográfica que incluye corrientes, saltos y lagunas
sobre las cuencas del río Orinoco y el río Guainía-Negro que desemboca en
el Amazonas. La fertilidad de estos suelos es muy baja, impidiendo la
agricultura a mediana y gran escala donde predominan mayoritariamente los
bosques altos y densos. El clima es lluvioso, monzónico y tropical húmedo
con temperaturas en promedio de 29º centígrados.14
El río Orinoco es el límite natural designado entre Colombia y Venezuela en

la región amazónica, nace en el cerro Delgado Chalbaud y transita hacia el
norte como límite desde Bocas de Guasacavi en el Departamento Guainía15
y el Estado Amazonas16 hasta la confluencia con el río Meta en el
Departamento Vichada y los Estados Apure, Bolívar y Amazonas.
En Bocas de Guasacaví se inicia el último tramo de la frontera en línea recta

perpendicular hacia el sur-occidente hasta el hito internacional III en plena
zona selvática, desde allí en línea vertical hacia el sur hasta el hito IV sobre
el río Guainía.17 En este punto, el río Guainía recibe el nombre de río Negro
que va hacia el sur como límite natural hasta el hito internacional Isla San
José 2a y el hito tripartito isla San José Nº 1 límite entre los dos países con
Brasil frente a la piedra del Cocuy a 462 m.s.m.18 Son 2.219 Km. de frontera
desde Castilletes hasta la Isla de San José, con zonas geográficas disímiles
y heterogéneas entre sí, al igual que el clima y la vegetación, aunque vistas
en conjunto de uno y otro lado de la línea divisoria, comparten las mismas
características geográficas en cada sección fronteriza.
1.2 Demografía en la Frontera
La organización Político-Administrativa de la República de Colombia y de la

República Bolivariana de Venezuela posee particularidades que es necesario
explicitar antes de iniciar la descripción demográfica de la investigación. El
Estado Venezolano se organiza territorialmente por Estados, Municipios,
13
Wikipedia. Guayana. (Acceso 25 de febrero de 2007)_(http://es.wikipedia.org/wiki/Guayana)
14
15
16
Gobierno Bolivariano de Venezuela. Gobierno en línea. Estado Amazonas. (Acceso 5 de marzo de
2007)_(http://www.gobiernoenlinea.ve/venezuela/perfil_amazonas.html)
17
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Mapa oficial de Colombia, op.cit.
18
Gobierno Bolivariano de Venezuela. Gobierno en línea. Estado Amazonas, op.cit.
14
Distritos Metropolitanos, Parroquias y Mancomunidades, el primero como
nivel intermedio de Gobierno con un Gobernador elegido popularmente cada
4 años con posibilidad de reelección inmediata y los segundos como nivel
local de gobierno donde los municipios y Distritos eligen popularmente los
Alcaldes para un periodo de 4 años con posibilidad de reelección inmediata.
Las Parroquias son demarcaciones de carácter local dentro del territorio de

un Municipio y fueron creadas con el objeto de descentralizar la
Administración, mientras que las Mancomunidades son entidades formadas
mediante acuerdo de dos o más municipios para la prestación de servicios
Municipales, estas dos últimas no eligen autoridades públicas y se le asignan
funciones únicamente de tipo administrativo.19
La República de Colombia se organiza territorialmente por Departamentos,

como nivel intermedio de Gobierno, y por Distritos y Municipios como nivel
local. En ambos casos las autoridades son electas popularmente para
periodos de 4 años sin reelección y se denominan Gobernadores y Alcaldes
respectivamente. Existen además divisiones administrativas como las Áreas
Metropolitanas que surgen del asocio entre dos o más municipios, las
Regiones como asocio entre dos o más Departamentos y las Entidades
Territoriales Indígenas; estas dos últimas sin desarrollo normativo. Al interior
de los Municipios, éstos se organizan administrativamente en Corregimientos
para el caso del área rural y en Comunas para el área urbana.20
Las entidades territoriales objeto de la investigación son los Departamentos,

Estados y Municipios de uno y otro lado de la frontera; se analiza el entorno
de los mismos aunque en el nivel intermedio se tenga mayor acceso a
información, pero son los Municipios que se encuentran sobre la frontera
Colombo-Venezolana en quienes confiamos la tarea de Integración y
desarrollo regional fronterizo. A continuación, haremos un breve análisis de
las entidades territoriales fronterizas de nivel intermedio.
Iniciaremos por el norte con el Estado Zulia y los Departamentos La Guajira y

Cesar. Estas tres entidades territoriales suman en población para el año
2005 4.822.367 habitantes con 1.061.451 viviendas y una extensión territorial
19
Conociendo la Constitución. Glosario. Fronteras. (Acceso 10 de marzo de 2007)_
(http://www.constitucion.org.ve/lista.asp?sec=14000005)
20
Banco de la República de Colombia. Juriscol. (Acceso 18 de febrero de 2007)_
(http://www.banrep.gov.co/regimen/resoluciones/cp91.pdf)
15
de 106.873 Km2 que la hacen una de las zonas medianamente más pobladas
de la frontera. El Estado Zulia cuya capital es Maracaibo, lo componen 21
Municipios y posee un porcentaje de hogares con Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) del 41.6% muy por encima del promedio nacional que es
del 33% según datos del censo de 2001.21
El Departamento La Guajira esta conformado por 15 Municipios, uno de los

cuales es su capital Riohacha; en términos de hogares con NBI el
Departamento posee el record de 63.4% donde el área rural aporta el 89.9%
y el área urbana el 38.8% según el censo de 2005.22 El Departamento Cesar
cuya capital es Valledupar, cuenta con 25 Municipios y un porcentaje de
hogares con NBI del 44% muy por encima del promedio nacional que se
sitúa en el 25.8%; estas tres entidades territoriales consolidan una región
donde las condiciones de desarrollo son precarias ya que el indicador de NBI
toma variables como el tipo de vivienda, el hacinamiento, el acceso a
servicios públicos, la dependencia económica y los niños en edad escolar
que no asisten a la escuela.23
Las siguientes dos entidades territoriales de nivel intermedio de gobierno son

el Estado Táchira y el Departamento Norte de Santander. La población total
para el año 2005 de Táchira y Norte de Santander es de 2.298.310
habitantes con 572.805 viviendas y una extensión territorial de 33.467 Km2
erigiendo a esta zona como la más densamente poblada de la frontera
respecto del territorio propiamente dicho. San Cristóbal es la capital del
Estado Táchira y este posee un porcentaje de hogares con NBI del 24.3%
por debajo del promedio nacional y esta compuesto por 29 Municipios.24
El Departamento Norte de Santander tiene un porcentaje de hogares con NBI

del 27.7% distribuido en 50.6% para el área rural y 21.3% para el área
urbana, su capital es Cúcuta y esta conformado por 40 municipios.25 Estas
dos entidades territoriales son el eje económico, social y de mayor potencial
de desarrollo entre los dos países a lo largo de la frontera.
21
Instituto Nacional de Estadística de la República Bolivariana de Venezuela. Censos de población y
vivienda. (Acceso 23 de marzo de 2007)_(www.ine.gov.ve)
22
Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia. Población. Censo General
2005. (Acceso 19 de febrero de 2007)_(http://www.dane.gov.co/censo/)
23
Ibídem.
24
vivienda, op.cit.
25
2005, op.cit.
16
Ahora bien, las restantes cinco entidades territoriales se tratarán en dos
segmentos complementarios, de manera tal que continuaremos con el
Estado Apure y los Departamentos Arauca y Vichada, donde este último hará
de unión para seguir con el Estado Amazonas y por último el Departamento
Guainía. El Estado Apure lo componen 7 Municipios, su capital es San
Fernando y el 54.8% de los hogares tienen una o más NBI.26 El porcentaje
de hogares en Arauca con NBI es del 34.1% donde el 60.4% lo aporta el
área rural y el 30.4% el área urbana; hacen parte de este Departamento 7
Municipios y su capital lleva el mismo nombre.
Puerto Carreño es la capital del Departamento Vichada, compuesto por 4

municipios donde los hogares con NBI son del 63.5% abonado por un 81.3%
del área rural y un 38% del área urbana.27 Entre los tres entes territoriales
suman en población 682.364 habitantes con una extensión de territorio de
199.288 Km2 que la hacen una zona extensa y poco habitada.
El Departamento Vichada tiene la particularidad de tener frontera con el

Estado Apure, Bolívar y Amazonas, de ahí que sea utilizado como punto de
unión para describir las entidades restantes. Puerto Ayacucho es la capital
del Estado Amazonas, hacen parte de éste 7 Municipios donde el 43.1% de
los hogares tiene una o más NBI y posee una de las poblaciones más bajas
de los Estados reseñados con 76.872 habitantes distribuidos en 178.095
Km2;28 estas mismas características tienen los Departamentos Vichada y
Guainía juntos, pues este último tiene una extensión territorial de 70.691 Km2
con una población de 30.232 habitantes y los hogares con NBI son del 55%
donde el 76% corresponde al área rural y el 39.6% al área urbana.29 Estas
entidades territoriales se caracterizan por ser extensas en territorio, pero con
grupos poblacionales altamente dispersos y pequeños.
Es importante recalcar que son los departamentos, estados y municipios de

uno y otro lado de la frontera de quienes se ocupa la hipótesis de esta
investigación, en este sentido es preciso señalar que en el caso venezolano
26
vivienda, op.cit.
27
2005, op.cit.
28
vivienda, op.cit.
29
2005, op.cit.
17
los Estados fronterizos con Colombia suman en población 4.884.958
habitantes que significan el 19.4% del total de población, donde el 40.9% de
los hogares tienen una o más NBI.
Caracas por ejemplo, tiene 1.843.642 habitantes que son el 7.3% de la

población nacional y tiene el 16.3% del total de hogares con NBI lo cual
ratifica la concentración de capital y por ende las posibilidades de desarrollo.
Pero Colombia no se queda atrás, pues los Departamentos fronterizos con
Venezuela suman en población 3.025.187 habitantes que significan el 7.18%
de la población total para el 2005, donde los hogares con NBI son del 47.9%
con un 70.5% en el área rural y un 33.9% del área urbana.
En Colombia se ha consolidado el término “Triángulo de Oro”, para designar

la zona comprendida entre Bogotá, Medellín y Cali donde se ha concentrado
por décadas el desarrollo; el “Triángulo de Oro” representa el 26.3% de la
población colombiana, donde el 10.7% de sus hogares tienen una o más
NBI, siendo lo urbano tan solo del 10.6% (NBI) de 10.990.307 habitantes y lo
rural del 21.6% (NBI) de 87.424 habitantes; muestra cierta y fehaciente de la
concentración de capital y de las óptimas condiciones de desarrollo para una
cuarta parte de la población colombiana. (Ver: Tablas 1, 2 y 3).
TABLA 1: Extensión Territorial Fronteriza

Venezuela Colombia
Estado Federal Extensión Km2 Departamento Extensión Km2
La Guajira 20.848
Zulia 63.100
Cesar 22.925
Táchira 11.100 Norte de Santander 22.367
Apure 76.500 Arauca 23.818
Vichada 98.970
Amazonas 178.095
Guainía 70.691
TOTAL 328.795 TOTAL 259.619
ESTADOS 36% DEPARTAMENTOS 22.7%
TOTAL NACIONAL 912.050 TOTAL NACIONAL 1.141.748
Fuente: Elaboración propia. Datos: DANE – INE (2007)
18
TABLA 2: Estados Fronterizos Venezolanos
Población Nº
Estado Federal Capital % NBI
30
Viviendas31
1.843.642 491.590
Caracas 16.3
7.3% 7.9%
ZULIA Maracaibo 3.319.203 733.098 41.6
TÁCHIRA San Cristóbal 1.070.282 272.880 24.3
APURE San Fernando 418.601 84.703 54.8
AMAZONAS Pto. Ayacucho 76.872 16.680 43.1
4.884.958 1.107.361
TOTAL ESTADOS FRONTERIZOS 40.9
19.4% 17.7%
TOTAL NACIONAL 25.150.917 6.242.621 33
Fuente: Elaboración propia. Datos: INE (2007)
30
Instituto Nacional de Estadística de la República Bolivariana de Venezuela. Proyecciones de
población. (Acceso 23 de marzo de 2007)_(www.ine.gov.ve)
31
vivienda, op.cit.
19
TABLA 3: Departamentos Fronterizos Colombianos
NBI32
Departamento Capital Población Urbano Rural Viviendas
Urbano Rural Total
Bogotá 6.778.691 6.763.325 15.366 1.762.808 9.1 27.8 9.1
TRIANGULO DE ORO Medellín 2.223.660 2.187.356 36.304 597.656 12.0 18.2 12.1
Cali 2.075.380 2.039.626 35.754 513.844 10.8 18.9 11.0
11.077.731 10.990.307 87.424 2.874.308
TOTAL TRIANGULO DE ORO 10.6 21.6 10.7
26.3% 34.8% 0.8% 27.2%
NORTE DE SANTANDER Cúcuta 1.228.028 946.305 281.723 299.925 21.3 50.6 27.7
CESAR Valledupar 879.914 625.775 254.139 204.731 35.5 65.2 44.0
LA GUAJIRA Riohacha 623.250 342.120 281.130 123.622 38.8 89.9 63.4
ARAUCA Arauca 208.605 142.617 65.988 48.931 30.4 60.4 34.1
VICHADA Pto. Carreño 55.158 21.108 34.050 10.939 38.0 81.3 63.5
GUAINIA Pto. Inírida 30.232 10.891 19.341 7.630 39.6 76.0 55.0
TOTAL DEPARTAMENTOS 3.025.187 2.088.816 936.371 695.778
33.9 70.5 47.9
FRONTERIZOS 7.18% 6.6% 8.8% 6.6%
TOTAL NACIONAL 42.090.502 31.566.276 10.524.226 10.537.735 ND ND 25.8
Fuente: Elaboración propia. Datos: DANE (2007)
32
Los indicadores simples, seleccionados en el Censo 2005 fueron: Viviendas inadecuadas; Viviendas con hacinamiento crítico; Viviendas con servicios
inadecuados; Hogares con alta dependencia económica; y Hogares con niños en edad escolar que no asisten a la escuela. Departamento Administrativo Nacional
de Estadística de Colombia. Población. Censo General 2005, op.cit.
20
Los datos reseñados corresponden al nivel intermedio (Estados y
Departamentos) que se encuentran sobre la línea fronteriza. A continuación
veremos el nivel local, es decir, los municipios que se encuentran ubicados
de uno y otro lado de la frontera entre Colombia y Venezuela. Empezaremos
por el Departamento La Guajira, donde 10 de los 15 municipios que lo
conforman están sobre la frontera, estos son: Uribia, Maicao, Albania,
Barrancas, Fonseca, San Juan, El Molino, Villanueva, Urumita y Jagua del
Pilar.
La población total de estos municipios es de 346.192 habitantes que

representan el 55.5% de la población departamental donde el área rural
aporta el 65.4%; Estos 10 municipios representan el 53.1% de las unidades
económicas, el 60.8 de las unidades agropecuarias y tiene 65.667
viviendas.33 En términos generales el Departamento tiene un poco más de la
mitad de sus habitantes en la frontera, factor que incide enormemente en su
economía y cultura, como lo veremos más adelante.
El Departamento Cesar esta compuesto por 25 municipios, de los cuales 7

se encuentran en la frontera, estos son: Curumaní, Manaure Balcón Cesar,
La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, Jagua de Ibirico y Chiriguaná. Son
163.595 los habitantes de estos municipios que representan el 18.5% de la
población del Departamento; similar situación sucede con el número de
viviendas, unidades económicas y agropecuarias con 19.8%, 18.1% y 23.6%
respectivamente, lo cual señala la tendencia agrícola y pecuaria de estos
municipios con su mayoría de población en el área urbana.34
En el caso del Estado Zulia son 7 los municipios en la frontera con Colombia
de los 21 que lo componen; la población de estos municipios es de 548.517
habitantes que representan el 16.5% de la población estadual, habitando en
el 15.8% del total de viviendas. Los municipios son: Catatumbo, Jesús
Enrique Losada, Jesús María Semprún, Machiques de Perijá, Mara, Páez y
Rosario de Perijá.35 Es en el Estado Zulia donde menos población reside en
la frontera respecto de sus similares La Guajira y Cesar, esto se debe entre
otros factores a una mayor concentración poblacional en cercanías del Lago
de Maracaibo, fuente económica de la región.
33
2005, op.cit.
34
Ibídem.
35
vivienda, op.cit.
21
Cúcuta, El Carmen, Convención, Teorama, Tibú, Puerto Santander, Villa del
Rosario, Rangonvalia, Herrán y Toledo son 10 de los 40 municipios que tiene
el Departamento Norte de Santander sobre la frontera. La población
asentada allí es de 771.855 habitantes que significan el 62.8% del total
departamental con cerca del 71% de la población en las áreas urbanas y
186.193 viviendas; es de resaltar que el porcentaje de unidades económicas
es medianamente alto con el 62.8%, mientras que las unidades
agropecuarias están en el 30%, consolidando una zona económicamente
activa pero dependiente en el sector agrícola y pecuario de otros municipios
y regiones.36
Sobre la frontera, el Estado Táchira tiene 5 de sus 29 municipios así:

Ayacucho, Bolívar, García de Hevia, Pedro María Ureña y Rafael Urdaneta.
La población total de estos municipios es 199.281 habitantes que para el
Estado representan el 18.6% de su población total y el 18.2% del total de
viviendas.37
Al igual que la región analizada con anterioridad, en este segmento sigue

siendo mayor el porcentaje de población colombiana sobre la frontera; sin
embargo, en este caso se puede explicar por la concentración de población
en San Cristóbal, ciudad del Estado Táchira, muy contrario a lo que sucede
con la ciudad de Cúcuta que aporta el 76% de la población departamental en
la frontera. Además de la población flotante que se moviliza a diario de uno y
otro lado.
“A esto hay que agregarle una población flotante que se moviliza diaria y
semanalmente desde el Norte de Santander, lo cual corresponde a un gran
dinamismo económico-social tradicionalmente registrado en el área, que le ha valido
38
la denominación de ser la zona fronteriza de mayor movimiento nacional.”
Antes de continuar con los restantes Municipios fronterizos, es preciso

aclarar que entre los Departamentos Norte de Santander y Arauca existe el
municipio Cubará que pertenece al Departamento Boyacá; este
36
2005, op.cit.
37
vivienda, op.cit.
38
Corredor, Julio et al. La Descentralización y el desarrollo fronterizo. La distribución del poder I:
descentralización de la educación, la salud y las fronteras. Caracas: Nueva Sociedad, 1993, p.
407.
22
Departamento no fue incluido como entidad fronteriza en la investigación por
(i) el mínimo impacto que ha tenido en su territorio el factor fronterizo, (ii) la
despreocupación por décadas del gobierno departamental sobre este tema y
(iii) por su poca extensión de frontera, además de las condiciones
geográficas y de comunicación de este municipio respecto del resto del
Departamento.
De igual manera sucede con el Estado Bolívar entre los Estados Apure y
Amazonas en Venezuela, pues tan solo se tomó el municipio Cedeño en
límites con Puerto Carreño en Colombia; en este caso se analizó la
incidencia de la frontera en la totalidad del Estado y se encontró que tiene
similares características a las del Departamento Boyacá; incluir estas dos
entidades territoriales de nivel intermedio, generaría una inflación de cifras y
vicisitudes que no atenderían los fines de la investigación. Sin embargo,
tanto el municipio Cubará como Cedeño se analizan individualmente y no en
conjunto con su respectiva entidad territorial de gobierno intermedio.
La población de Cubará es de 6.462 habitantes, ubicados en el área rural

mayoritariamente; cuenta con 826 unidades agropecuarias que se destinan
en su mayoría a abastecer los mercados fronterizos del Estado Apure y del
municipio de Saravena en el Departamento Arauca; dando continuidad al
Departamento Arauca, su población municipal en la frontera es de 141.741
habitantes distribuidos en 4 de los 7 municipios con prevalecía urbana; estos
municipios son: Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena que representan
el 67.9% de la población departamental y el 64.4% del total de viviendas;
respecto de las unidades económicas, allí se establecen el 84.2% del total
territorial, consolidando una zona económicamente activa proveniente de la
explotación petrolífera en Arauca y Saravena, en tanto que las unidades
agropecuarias ocupan el 65% del total departamental con ganado bovino
principalmente.39
El Estado Apure esta compuesto por 7 municipios, pero tan solo 3 se ubican
en la frontera con Colombia y estos son: Páez, Pedro Camejo y Rómulo
Gallegos. El total de población de estos municipios es de 142.026 habitantes
que significan el 33.9% de la población estadual con el 34.9% de las
39
2005, op.cit.
23
viviendas del Estado.40 Aunque el Estado tiene una tercera parte de su
población en la frontera, la capital condensa cerca del 50% del total, distinto
al caso del municipio Arauca que aporta el 52.4% de la población
departamental, siendo un caso típico de análisis posterior.
En el Departamento Vichada, 3 de los 4 municipios que lo componen se

encuentran en la frontera, estos municipios suman 51.970 habitantes
consolidando el 94.2% de la población total departamental ubicados
principalmente en el área rural.41 Las unidades económicas se concentran en
el municipio Puerto Carreño, mientras que las unidades agropecuarias lo
hacen en Cumaribo y La Primavera.42
El municipio Cedeño en el Estado Bolívar, tiene una población de 57.917

habitantes y 15.789 viviendas. Seguidamente se ubica el Estado Amazonas,
compuesto por 7 municipios, de los cuales 5 hacen parte de la frontera, así:
Atabapo, Atures, Autana, Maroa y Río Negro que consolidan una población
de 74.116 habitantes, es decir el 96.4% de la población estadual y habitan en
16.284 viviendas.43
Contrario a los casos anteriores, la mayor parte de la población del Estado

habita en municipios fronterizos, mientras que en el Departamento Guainía
tan solo el 66.7% de la población departamental vive en jurisdicciones sobre
la frontera.44 La totalidad de unidades económicas y gran parte de las
agropecuarias se ubican en la capital y el único municipio es Puerto Inírida,
las demás jurisdicciones son de tipo administrativo departamental y poco
inciden en el total poblacional, pues solo Puerto Inírida aporta el 75% de la
población fronteriza.45
Por último, es imprescindible rescatar que del lado venezolano se encuentran

sobre la frontera 21 municipios de los 65 que hacen parte de los Estados
fronterizos, esto significa un 32.3%; similar caso sucede con el lado
40
vivienda, op.cit.
41
2005, op.cit.
42
43
vivienda, op.cit.
44
2005, op.cit.
45
24
colombiano donde 36 municipios están sobre la frontera, de los 97 que hacen
parte de los respectivos Departamentos fronterizos, es decir el 37.1% de los
municipios. Pero allí no queda todo, pues en Venezuela existen 335
municipios y de estos, tan solo 21 se encuentran en la frontera con Colombia
siendo el 6.2% del total; en Colombia existen 1.098 municipios y de estos, 36
se encuentran en la frontera con Venezuela, representando el 3.2% del total.
Respecto de la población en la frontera, las cifras son dicientes, pues existen

1.033.803 de personas en los municipios venezolanos sobre la frontera con
Colombia, esto significa el 21.1% de la población estadual fronteriza; en
Colombia la población total de los municipios en la frontera con Venezuela es
de 1.501.985 habitantes que son el 49.6% de la población departamental
fronteriza.
En el orden nacional la población que se encuentra en la frontera es del 4.1%

para el caso venezolano y del 3.5% para el colombiano, esto indica que en
ambos casos es marginal la cantidad de población en la frontera pues no
llega tan siquiera al 5%, aunque para el caso colombiano la participación
departamental sea mayor que la estadual venezolana en la frontera, el
impacto nacional es el mismo (Ver: Tablas 4 y 5).
TABLA 4: Municipios Fronterizos Venezolanos

Población
Estado Municipio Capital 46 Nº Viviendas
Catatumbo Encontrados 34.942 9.128

Jesús Enrique
La Concepción 96.896 19.912
Losada
Jesús María Casigua El
31.776 6.331
Semprún Cubo
Machiques de
Zulia Machiques 102.824 23.442
Perijá
San Rafael de
Mara 188.079 35.524
El Moján
Páez Sinamaica 19.550 4.688
Rosario de La Villa del
74.450 17.088
Perijá Rosario
46
Instituto Nacional de Estadística de la República Bolivariana de Venezuela. Proyecciones de
población, op.cit.
25
TABLA 4: Municipios Fronterizos Venezolanos
Población
Estado Municipio Capital 46 Nº Viviendas
7 (21) 7 (21) 548.517 116.113

Total
33.3% 33.3% 16.5% 15.8%
Ayacucho Colón 51.987 13.811
San Antonio
Bolívar 51.734 12.932
del Táchira
Táchira García de Hevia La Fría 46.389 10.692
Pedro María
Ureña 42.908 10.435
Ureña
Rafael Urdaneta Delicias 6.263 1.903
5 (29) 5 (29) 199.281 49.773
Total
17.2% 17.2% 18.6% 18.2%
Páez Guasdualito 100.105 21.165
San Juan de
Pedro Camejo 24.863 5.128
Apure Payara
Rómulo
Elorza 17.058 3.310
Gallegos
3 (7) 3 (7) 142.026 29.603
Total
42.8% 42.8% 33.9% 34.9%
San Fernando
Atabapo 3.012 729
de Atabapo
Puerto
Atures 68.537 14.859
Ayacucho
Amazonas
Autana Isla Ratón 501 148
Maroa Maroa 814 271
San Carlos de
Río Negro 1.252 277
Río Negro
5 (7) 5 (7) 74.116 16.284
Total
71.4% 71.4% 96.4% 97.6%
Bolívar Cedeño Caicarra 69.863 15.789
Total 21 (65) 21 (65) 1.033.803 227.562
Municipios 32.3% 32.3% 21.1% 20.5%
TOTAL 21 (335) 21 (335) 1.033.803 227.562
NACIONAL 6.2% 6.2% 4.1% 3.6%
Fuente: Elaboración propia. Datos: INE (2007)
26
TABLA 5: Municipios Fronterizos Colombianos
Unidades NBI
Departamento Municipio Población Cabecera Resto Viviendas
Econ. Agro. Urbano Rural Total
Cúcuta 585.919 566.244 19.675 139.516 22.438 2.166 22.3 46.1 23.1
El Carmen 15.685 2.199 13.486 4.256 338 1.538 31.2 74.2 66.1
Convención 16.251 5.975 10.276 4.803 552 1.724 21.5 63.4 45.5
Teorama 17.770 2.187 15.583 3.975 159 2.549 34.7 53.2 50.6
Norte de Tibú 30.828 11.711 19.117 8.759 1.010 2.944 40.2 67.2 56.7
Santander Pto. Santander 8.712 8.026 686 1.577 614 11 43.2 65.1 43.4
Villa dl Rosario 69.991 66.910 3.081 16.801 1.666 486 21.7 44.7 22.8
Rangonvalia 6.757 2.763 3.994 1.276 149 737 27.1 55.8 44.1
Herrán 4.446 1.102 3.344 804 82 566 22.5 43.2 38.1
Toledo 15.496 4.234 11.262 4.426 518 2.257 16.9 51 41.6
10 (40) 771.855 671.351 100.504 186.193 27.526 14.978
Total 28.1 56.3 43.2
25% 62.8% 70.9% 35.6% 62% 62.8% 30%
Curumaní 26.740 17.848 8.892 6.564 1.072 807 40.7 57.1 46.2
Manaure 6.883 5.445 1.438 2.066 172 450 47.6 84.2 55.2
Balcón Cesar
La Paz 21.289 12.899 8.390 5.202 542 1.239 38.6 70 50.4
Cesar Agustín 52.219 37.658 14.561 12.700 1.663 2.570 43.9 71.7 51.7
Codazzi
Becerril 13.584 9.570 4.014 3.603 228 954 45.7 80.2 55.8
Jagua de Ibirico 21.386 16.694 4.692 4.966 854 498 51.2 71.9 55.8
Chiriguaná 21.494 13.187 8.307 5.496 704 541 45.2 64.6 52.7
27
Unidades NBI
7 (25) 163.595 113.301 50.294 40.597 5.235 7.059
Total 44.7 71.3 52.5
28% 18.5% 18.1% 19.7% 19.8% 18.1% 23.6%
Uribia 116.674 5.494 111.180 19.814 536 18.166 44.3 98.4 96
Maicao 103.124 64.011 39.113 16.997 3.067 4.868 51.5 95.6 68.2
Albania 20.898 10.174 10.724 3.977 331 1.141 30.9 85.3 60.9
Barrancas 22.207 13.172 9.035 5.503 625 1.203 28.7 69.3 45.3
Fonseca 22.220 18.958 3.262 5.129 949 302 27.9 54.1 31.8
La Guajira
San Juan 25.587 17.373 8.214 6.223 804 534 24.5 61 36.3
El Molino 5.937 5.476 461 1.189 101 104 42.7 77.6 45.4
Villanueva 18.804 18.213 591 4.529 653 182 33 76.3 34.3
Urumita 8.545 7.436 1.109 1.938 208 359 36.4 85.7 42.8
Jagua del Pilar 2.196 1.954 242 368 34 0 57.2 66.9 58.3
10 (15) 346.192 162.261 183.931 65.667 7.308 26.859
Total 37.7 77.0 51.9
66% 55.5% 47.4% 65.4% 53.1% 53.7% 60.8%
Cravo norte 3.312 2.348 964 783 93 151 51.6 61.5 53.7
Arauca 74.385 63.448 10.937 15.752 1.681 1.088 31.2 62.6 33.4
Arauca
Arauquita 20.981 15.691 5.290 3.867 417 0 42.1 0 41.4
Saravena 43.063 28.811 14.252 11.129 1.588 1.457 22.9 63.1 30.5
4 (7) 141.741 110.298 31.443 31.531 3.779 2.696
Total 36.9 62.4 39.7
57% 67.9% 77.3% 47.6% 64.4% 84.2% 65.2%
28
Unidades NBI
Puerto Carreño 12.897 9.926 2.971 2.989 432 473 39 64.9 45.3
Vichada Cumaribo 28.804 4.486 24.318 5.341 228 3.535 46.4 90.7 82.4
La Primavera 10.269 4.826 5.443 2.036 1 264 ND ND ND
3 (4) 51.970 19.238 32.732 10.366 661 4.272
Total 42.7 77.8 63.8
75% 94.2% 91.1% 96.1% 94.7% 98.2% 96.4%
Inírida 15.827 10.891 4.936 4.282 259 1.088 45.3 84.6 57.3
∗
Cacahual 1.662 1.662 404 0 28 ND ND ND
Guainía Pto. Colombia 1.217 0 1.217 294 0 210 0 97.7 97.7
San Felipe 1.238 0 1.238 306 0 108 ND ND ND
La Guadalupe 226 0 226 49 0 49 ND ND ND
1 (1) 20.170 10.891 9.279 5.335 259 1.483
Total 45.3 91.1 77.5
100% 66.7% 100% 47.9% 69.9% 100% 84.5%
Boyacá Cubará 6.462 1.726 4.736 1.380 226 826 20.3 71.5 58
Total 36 (97) 1.501.985 1.089.066 412.919 341.069 44.994 58.173
36.5 72.4 55.2
Municipios 37.1% 49.6% 52.1% 44% 49% 49.1% 43.3%
TOTAL 36 (1.098) 1.501.985 1.089.066 412.919 341.069 44.994 58.173
ND ND 25.8
NACIONAL 3.2% 3.5% 3.4% 3.9% 3.2% 2.8% 3.3%
∗
Cacahual, Puerto Colombia, San Felipe y La Guadalupe son corregimientos departamentales y no municipios.
29
La frontera colombo-venezolana también se caracteriza por su diversidad
cultural, como lo reseña Mario Said Lamk,47 al afirmar que en los 2.219 km.
de longitud fronteriza colombo-venezolana, se asientan más de quince (15)
grupos étnicos de diferentes lingüísticas que habitan ecosistemas diferentes,
por lo que sus repuestas culturales son variadas. La desértica península de
la Guajira es habitada por los Wayúu, uno de los grupos étnicos más
numerosos del Caribe.
La región Andina que incluye los Montes de Oca y la Serranía del Perija, son
habitados por los Yuko-Jukpa, pueblo que sin lugar a dudas constituye una
vergüenza para los Estados Nacionales por su exclusión sistemática
También, en la zona andina, en la Serranía de los Motilones y la Sierra de
Tibú se encuentra habitada por los Bari-Motilón.
La cordillera de la Lora y el páramo Tamá son habitados por los U’ Wa-

Tunebo. La región amazónica es habitada por varios grupos étnicos que han
sido aculturados por sectas protestantes que han distorsionado su
cosmogonía. El territorio tradicional de éstos pueblos, conocido como la
región del Alto Río Negro, presenta particularidades significativas toda vez
que ésta es una región transnacional (Colombia, Brasil y Venezuela),
multilingüística y pluricultural.
TABLA 6: Grupos Étnicos y Familias Lingüísticas en la Frontera

Colombo-Venezolana
GRUPO FAMILIA DIVISION POLITICA
No.
ÉTNICO LINGÚISTICA COLOMBIA VENEZUELA
1. Amorua Guahibo? Arauca Apure
Vichada T.F. Amazonas
2. Baniva Arawak Guainía T.F. Amazonas
3. Bari-Motilón Chibcha N. Santander Táchira
4. Betoye Chibcha Arauca Apure
5. Cuiva Guahibo?
6. Chiricoa Chibcha Arauca Apure
7. Kurripaco Arawak Guainía T.F. Amazonas
8. Macaguane-
Hitnu
47
Lamk Valencia, Mario Said. Senado de la Republica, ley de fronteras. Una vía hacia el desarrollo.
Colombia: Enlace Editores Ltda., 1995, pp. 101-102.
30
TABLA 6: Grupos Étnicos y Familias Lingüísticas en la Frontera
Colombo-Venezolana
GRUPO FAMILIA DIVISION POLITICA
No.
ÉTNICO LINGÚISTICA COLOMBIA VENEZUELA
9. Piaroa Saliva-Piaroa Vichada T.F. Amazonas
10. Piapoco Arawak Vichada T.F. Amazonas
Guainía
11. Puinave Maku-Puinave Vichada T.F. Amazonas
Guainía
12. Saliva Saliva-Piaroa Vichada T.F. Amazonas
13. Sikuani Guahibo? Arauca Apure
Vichada T.F. Amazonas
14. U’ Wa- Chibcha N. Santander Apure
Tunebo Boyacá
Arauca
15. Wayúu Arawak Guajira Zulia
16. Cesar
Yuko-Jukpa Caribe Cesar Zulia
Para dar termino a esta sección sobre demografía en la frontera, es

importante rescatar algunas conclusiones del texto de Julio Corredor,
Ernesto Martínez y Luisa Villamizar quienes toman como factor importante de
vulnerabilidad fronteriza precisamente la baja densidad poblacional de los
municipios fronterizos.
“A excepción de los ubicados en el eje San Antonio –Ureña, en general se trata de

espacios con débil presencia venezolana, característica demográfica que en
periodos anteriores a sido aprovechada por la presión terrófaga de nuestros vecinos,
para apropiarse de extensas superficies territoriales. El propio estilo de vida
practicado por nuestros pueblos aborígenes y que en la actualidad habitan en las
fronteras (cazadores, agricultores itinerantes y pequeños criadores de ganado)
48
contribuye a conformar una imagen vulnerable.”
La frontera posee espacios de escasa población como se ha analizado, pero

ésta se concentra en municipios ejes como Mara, Machiques de Perijá y
Maicao, Uribia en el Estado Zulia y La Guajira respectivamente, así como en
el eje Arauca – Páez, en Arauca y Apure; y Puerto Carreño – Atures, en
Vichada y Amazonas respectivamente, estos ejes son importantes y
potencialmente estratégicos en la integración fronteriza Colombo-
Venezolana; Sin lugar a dudas, el eje Cúcuta - Villa del Rosario, en Norte de
48
Corredor, op.cit., p. 342.
31
Santander; y Pedro María Ureña – Bolívar, en Táchira son los más
dinámicos, de mejor proyección y con mayores posibilidades de desarrollo
como modelo a replicarse en otras partes del continente, siempre y cuando
se establezcan algunos desafíos y perspectivas para la integración.
1.3 Mapas de la Frontera
Mapa Físico-Político de Colombia
32
Mapa Físico-Político de Venezuela
33
1.4 Historia de la Frontera hasta 1941
Se toma 1941 como fecha entre dos etapas de historia común en la frontera,
la primera inicia con el encuentro de los dos mundos en 1492 y abarca los
periodos de Conquista, Colonia, Independencia y vida republicana de ambas
naciones; la segunda etapa inicia el 5 de abril de 1941 con la firma del
Tratado sobre Demarcación de Fronteras y Navegación de los ríos comunes
entre el Gobierno de Venezuela y el Gobierno de Colombia, hasta el primer
quinquenio del siglo XXI.
Fue el conquistador Alonso de Ojeda quien el 24 de agosto de 1499 llegó a

la Península de La Guajira, luego de recorrer el Golfo de Maracaibo y la
desembocadura del río Orinoco. Ojeda descubre así toda la costa Atlántica
desde la Guajira hasta el Cabo de la Vela49 que en 1547 se convertiría en
provincia de “Nuestra Señora de los Remedios del río de la Hacha”
dependiendo de la Audiencia de la Española y no del Nuevo Reino de
Granada; En el caso de la Orinoquia, los españoles no se interesaron mucho
por esta región, pues su incursión se fundamentó en la explotación del oro y
de la mano de obra indígena, en la medida en que no se encontró oro allí y
que las tribus eran demasiado hostiles, los españoles no se esforzaron en
colonizarla, configurándola desde entonces como una región de frontera.50
Jaime Pérez51 encontró evidencias de que la ciudad de Pamplona (Col) fue

progenitora de ciudades sobre la Cordillera Oriental y de Mérida posterior al
año de 1549, constituyendo un espacio hispánico entre Pamplona-Mérida en
1558, la Villa de San Cristóbal en 1561, Espíritu Santo de la Grita en 1576 y
Salazar de las Palmas en 1583. Al parecer, con la fundación de San Faustino
de los Ríos en 1662 el poblamiento de esta zona toma una mayor dinámica y
se logra controlar el valle de Cúcuta y Villa del Rosario de las arremetidas de
los indios motilones, siendo Maracaibo el puerto que comercializaba todo
aquello que la región andina producía.52
49
Gaviria Lievano, Enrique. Colombia en el diferendo con Venezuela. Bogotá: Ediciones Jurídicas
Gustavo Ibáñez, 1994, p. 22.
50
Useche, M. “El proceso colonial en el Alto Orinoco-Río Negro”. Bogotá: Banco de la República,
1987. Citado en Juan Pablo Galvis: La dimensión urbana de la marginalidad en la Orinoquia.
Tres dinámicas diferentes de su reproducción (Bogotá: Territorios. 7 (2002): p. 92).
51
Pérez López, Jaime. Colombia-Venezuela, Economía-Política-Sociedad Siglos XIX-XX. Cúcuta:
Offset La Opinión, 2003, p. 25.
52
Ibíd., p. 49.
34
El territorio del Valle de Cúcuta hacia parte de la jurisdicción de la ciudad de
Pamplona. Sus tierras planas y ribereñas del actual río Pamplonita y Táchira,
ofrecieron un importante potencial para el establecimiento y cría de ganado,
el cultivo de la caña de azúcar, el cacao, y la vid. Además este valle era la
intersección de caminos entre el nuevo reino, los mercados de Ocaña y el río
Magdalena, así como para Mérida y la Grita y los pueblos y ciudades de la
gobernación de Venezuela con productos como el lienzo, el algodón y
generosos frutos de la tierra que provenían de Trujillo, Barquisimeto y
Mérida, hacia la ciudad de Pamplona53 conformando lentamente un triangulo
urbano armónico entre Maracaibo – Cúcuta – San Cristóbal, distinto de
Colombia y Venezuela separadamente54 con un corredor que garantizaba el
tránsito desde el Lago de Maracaibo hacia el interior vía fluvial por los ríos
Catatumbo y Zulia.
En el año de 1717 se creó el Virreinato de la Nueva Granada con Santa Fe

como capital, comprendiendo como territorios el Nuevo Reino de Granada,
las provincias de Cartagena, Santa Marta, Maracaibo, Caracas, Antioquia,
Guayana, Popayán y las de San Francisco de Quito;55 para el año de 1739 se
agregaron las provincias de Chocó, Guayaquil, Río de Hacha, Tumaná, Islas
Trinidad y Margarita y Río Orinoco, Panamá, Portobelo, Vergara y el Darien
configurando de esta manera un gran gobierno que comprende los países
actuales de Ecuador, Colombia y Venezuela.
En 1777 se crea la Capitanía general de Venezuela con ciudad Caracas

conformada por las provincias de Cumaná, Guayana y Maracaibo, Islas de
Trinidad y Margarita, tomando dominio completo sobre la Boca del Lago de
Maracaibo. Las líneas de límites y las fronteras entre el Virreinato y la
Capitanía habían cambiado en los mapas del imperio español y la extensión
de dominio de las autoridades político-administrativas, era distinta, pero las
relaciones entre los vecinos de esos territorios no se alteraron pues muy
lejanas estaban las autoridades que pudieran hacer real la nueva división.56
“El Nuevo Reino de Granada y Venezuela siempre fueron política y socialmente dos
colonias distintas. Por eso a través de la historia ha habido muchos
desentendimientos entre ambas. De trecho en trecho, en su parábola vital aparecen
desemejanzas notables, por la influencia de causas naturales. Santafé fue fundada
en la Sabana de Bogotá, distante del mar, enclavada en el corazón de los Andes, en
53
Ibíd., p. 26.
54
Ibíd., pp. 17-18.
55
Gaviria Lievano, op.cit., p. 31.
56
Pérez López, op.cit., pp. 6-7.
35
climas fríos, con una población dedicada a una agricultura de subsistencia, y en su
mayoría a la explotación de metales preciosos. De aquí ese carácter tranquilo,
menos expansivo, algo taciturno, y poco aventurero, y poco aventurero. La Colonia
estructura al cachaco bogotano: con fino humor, y amigo decidido de todo lo
español, lo clásico, lo clerical. Caracas, vecina del Mar Caribe, con grandes
facilidades para el comercio marítimo, con un rosario de islas que la rodean decide
dirigirse al comercio. Recibe con fruición la inmigración europea desde finales del
siglo XVIII, que la colocan en línea con Europa y el mundo, con mas amplitud de
ideas, y carácter mas franco y abierto. El cruzamiento español con indios y negros
forman al principio del siglo XIX, dos pueblos distintos: El granadino más sometido,
menos vigoroso, menos audaz, más pensador, mas disciplinado, con más genio de
organización y espíritu; el hombre del altiplano cundíboyacense cruzado con el
español. El Caraqueño, más robusto, más emprendedor, dotado de mas
independencia e iniciativa personal, mas aventurero. Son dos caracteres distintos: el
caraqueño, y el bogotano. Por eso ha habido tantos desentendimientos. Las
diferencias nunca han existido entre Colombia y Venezuela. Siempre han sido de
criterios entre Bogotá y Caracas. La situación geográfica, la cultura, el cruce de
57
indios y negros, en cada caso las llevan a ser como el agua y el aceite.”
El periodo independentista trajo un nuevo aire en la integración de la zona

comprendida entre los actuales Departamentos La Guajira y Norte de
Santander y los Estados Zulia y Táchira, al punto que en 1810 los líderes de
Maracaibo solicitaron a la Corte de Cádiz la creación de la Capitanía General
de Maracaibo con las poblaciones de Riohacha, Coro, Carora, Pamplona,
San José de Cúcuta y sus poblaciones aledañas, Salazar de Palmas y San
Faustino.58
La inmigración en esta región a principios del siglo XIX fue realizada por los
catalanes que imprimieron en la ciudad de Cúcuta un semblante mercantil,
pero sus intereses estaban más de la mano de España que de la causa
independentista, de ahí que el congreso de Cúcuta, el de la Villa del Rosario,
por la ley del 19 de septiembre de 1821, ordeno la expulsión de estos valles
de todas aquellas personas desafectas a la independencia. Muchos
marcharon a España, y otros a Maracaibo, ciudad que demoro un buen rato,
en asumir la prédica del Libertador Simón Bolívar.59
El proceso de Independencia conservó los límites establecidos en la Colonia

y la Gran Colombia nacida en 1819 unió los departamentos de Venezuela,
Cundinamarca y Quito bajo el “sueño bolivariano” del Libertador; en 1830 con
57
Ibíd., pp. 98-99.
58
Pabón, Silvano. “San José de Cúcuta: Génesis y Doblamiento. Gaceta Histórica, No. 121”. San José
de Cúcuta, 2001. Citado en Ana Marleny Bustamante: Subnacionalismo en la frontera. Caso de
Táchira (Venezuela)- Norte de Santander (Colombia) (Bogotá: Territorios. 10-11 (2004): p. 136).
59
Pérez López, op.cit., p. 65.
36
la muerte de Bolívar, muere también la Gran Colombia que da paso al
nacimiento de tres repúblicas cuya nación debía empezarse a construir.
Con la disolución de la Gran Colombia, se hizo necesario determinar los

límites territoriales y resolver problemas de interés común como la deuda
externa. En 1833 se nombró del lado colombiano a Don Lino de Pombo y del
lado venezolano a Don Santos de Michelena quienes acordaron establecer la
entrega de gran parte de La Guajira a Venezuela dando lugar a uno de los
precedentes más negativos en las relaciones fronterizas; estos hechos,
sumados a los embates nacionalistas se convirtieron en graves problemas
para las ciudades y poblaciones sobre la frontera, pues los gobiernos de uno
y otro lado hicieron hasta lo imposible para interferir en el proceso
integracionista, de unidad y complementariedad desarrollado desde inicios
de la Colonia.
“El neogranadino trató persistentemente de comunicar, aunque sin resultados, los

Valles de Cúcuta con el rió Magdalena, y el venezolano propicio sin éxito, la apertura
de caminos en el estado Táchira hacia el puerto de la Grita, a fin de conectar el
transporte con el rió Zulia en territorio venezolano. Contra estas elucubraciones de
tipo patriótico, chocaron los intereses de una clase dirigente, con una gran capacidad
de ahorro empresarial, constituida básicamente por empresarios europeos, ingleses,
italianos, franceses y alemanes. Despojados de espíritu patriota, controlaban la
extracción de frutos, y básicamente café, y la introducción de géneros y mercancías
secas. El congreso de la republica de Venezuela aprobó el establecimiento de una
aduana en San Antonio de Táchira y quedó sancionada el 04 de marzo de 1842. es
la primera ley sobre el comercio de tránsito de Venezuela con la Nueva Granada.
Esta ley fue sancionada en desarrollo del tratado de Amistad, Comercio y
Navegación entre Venezuela y la Nueva Granada, cuyo canje de ratificaciones es del
14 de Noviembre de 1844 y en cuyo articulo 5º dice “habrá entre las dos republicas
contratantes reciproca libertad de comercio y navegación. Los ciudadanos de
cualquiera de ellas podrán frecuentar libremente todas las costas y territorios de la
otra, traficar y residir en ella y manejar por si o por medio de sus agentes, sus
propios negocios, entrar con sus buque y cargamentos en los puertos, radas, bahías
y ríos abiertos al comercio extranjero, y salir de ellos sin obstáculo ni impedimento, y
gozará al efecto de la misma seguridad y protección de los naturales del país en que
trafiquen o residan, sometiéndose en el derecho de entrada, trafico y residencia de
las leyes, decretos y reglamentos que rijan, concernientes al orden publico y al
60
comercio.”
El Tratado de amistad, comercio y navegación fue un instrumento valeroso y

pertinente para ambas naciones, pues desde 1846 comienza a vivirse una
época de mutuas recriminaciones y el desarrollo de revoluciones que
derrocaban gobiernos legítimos de uno y otro lado.61 A esta sazón, las
relaciones diplomáticas dependían de la filiación política (liberal o
60
Ibíd., pp.70-71.
61
37
conservadora) de los gobiernos de turno y la frontera siguió sin definirse
hasta 1891.
Los logros radicales para 1853 en Colombia constituyeron una verdadera

apertura, se habían descontinuado todos los monopolios sobre los cultivos, la
manufactura y distribución de cualquier producto. Había una aproximación al
comercio libre, y estaba en marcha un movimiento para convertir en puertos
libres a los puertos de entrada y salida del país. “Cada individuo es el mejor
árbitro de sus propios intereses y cada localidad es el mejor árbitro de los
suyos propios”. Para la época del federalismo, la economía está globalizada,
el imperativo es la unión, el comercio es libre y la navegación de los ríos
entre Venezuela y Colombia no tiene obstáculos.62
En medio de estos avatares, se consolida una región agroexportadora en

inmediaciones de los actuales Estados venezolanos Táchira y Zulia y el
Departamento Norte de Santander en Colombia. Esta región histórica, como
la denominan Germán Cardozo63 y Pérez López, se constituyó en una unidad
socio-económica por complementariedad, pues en la subregión andina se
cultivaba cacao y se producía café, debido a la inmigración alemana, que
luego era exportado por la región lacustre hacia Estados Unidos y Europa,
por donde llegaban al mismo tiempo, productos manufacturados para la
burguesía criolla en ascenso.
Este territorio homogéneo, inicia y desarrolla una economía capitalista

separada de Colombia y Venezuela, permitiendo la creación de ahorro
personal y empresarial, el desarrollo de infraestructuras de transporte y de
servicios y por supuesto del infaltable crédito. Entre 1830 y 1860, se
consolida el circuito agroexportador de esta región con la llegada de capital
extranjero que dinamiza y adquiere proporciones mayores, permitiendo
incluso el surgimiento de una elite comercial y financiera que tiene relaciones
con el mundo a través de las islas del Caribe: Saint. Thomas, Curazao y
Aruba.64
El triángulo San Cristóbal (Táchira) – Cúcuta (Norte de Santander) –

Maracaibo (Zulia) consolida una política económica liberal llevando a que en
1844 se estableciera la primera representación consular alemana en
62
63
Cardozo, Germán. Hacia una conceptualización de la Región Histórica. Caracas: Troykos, 1988.
64
38
Maracaibo, su representante fue el comerciante Theodor Schön, socio de la
firma Schön-Willinch & Cía. En Maracaibo y Cúcuta se instalaron en 1854
Blohm & Cía. Breuer Möller & Cía. en 1865. Para 1863, aparecen financiando
el ferrocarril de Cúcuta, Minlos Breuer & Cía. Van Disel-Thies, Meyer-jansen,
Riedel & Cía.65
Este panorama no cambia en las siguientes décadas, pues el auge del

federalismo fue notorio en las regiones apartadas de Bogotá y Caracas que
funcionaban como un todo orgánico. La región histórica de Pérez contaba
con vialidad fluvial y una pronta comunicación con Maracaibo, curazao, New
York, y el mundo.
“De todas maneras, fue bajo las instituciones federales del estado soberano de
Santander que nació y se desarrollo el ferrocarril de Cúcuta. Es la época que da
brillo y esplendor a la región histórica, es un hito, en donde su comportamiento
económico-social-cultural, marcha al compás de una economía que se hace
complementariamente dentro del circuito agroexportador. Mientras la región Andina
colombo-venezolana producía, ya Maracaibo, se constituía en el nodo articular de
las exportaciones con el mundo. Los ríos que nacen en los Andes, y luego el
ferrocarril, son los mensajeros de la riqueza de la región histórica, y luego culmina el
proceso agro-exportador, cuando Maracaibo, Curazao y el mundo reciben los
66
productos que se cultivan en la región.”
Luego del federalismo vino el centralismo como una bofetada al progresismo

inculcado y desarrollado bajo las prédicas del libre comercio, de lo anticlerical
y de la autonomía política y administrativa. En Venezuela inició con Antonio
Guzmán Blanco en 187067 quien pretendió cerrar el río Zulia para la
navegación adelante del lindero común para las dos naciones de tal manera
que el café producido en Táchira no pasara por Cúcuta, iniciando el camino
entre la Fría y San Cristóbal, pero esto es prácticamente imposible de
construir, porque la cordillera Oriental se lo impedía a la ingeniería de la
época, pero la medida buscaba convertir a San Cristóbal en la gran ciudad
acopiadora de la producción.
Lo mismo ocurre con el camino de Cúcuta al río Magdalena68 en el caso

colombiano, pues en Bogotá se pensó siempre en el imperio del río como
arteria principal para el tráfico y el transporte de pasajeros hacia el Atlántico.
La construcción del ferrocarril desde Cúcuta hasta el río Magdalena, era el
65
Ibíd., p. 132.
66
Ibíd., pp. 190-191.
67
Ibíd., pp. 82.
68
Ibíd., pp. 196-197.
39
proyecto propicio para liberar el comercio del norte de Santander de
tropiezos y obstáculos en su tránsito por Venezuela.69
En este sentido se olvidaron los circuitos de comunicación transversales este

– oeste y por ende todas las regiones que no hicieran parte de ese camino
de extracción, privilegiando la comunicación por el río Magdalena y
circunscribiendo la acción al territorio comprendido entre las cordilleras
occidental y oriental, siendo sus piedemontes opuestos las zonas de frontera,
es decir, un territorio excluido que empezaba a configurarse desde entonces,
como una zona marginal al desarrollo asumido en el resto del país.70
Ambas naciones iniciaron su tránsito por el siglo XX con el laudo arbitral

español de 1891 a cuestas, donde se reconoce La Guajira como colombiana,
pues decidieron someter al juicio y sentencia del Gobierno de su Majestad el
Rey de España, en calidad de árbitro, Juez de derecho, los puntos de
diferencia en la cuestión de límites;71 el tratado entró en vigencia en 1882
pero tan sólo en 1894 es aceptado por los dos países, junto con la firma de
un Tratado sobre navegación y comercio fronterizo que nunca entró en
vigencia.
Estos son los albores del nuevo siglo donde los empresarios colombo-
venezolanos construyen el “Puente Unión” sobre los poblados de Puerto
Santander y Bocas de Grita enlazando allí con el ferrocarril del Táchira72.
Son épocas en que el centralismo interviene la economía, se inicia la guerra
de los Mil días en Colombia, se entorpece la exportación de café por el
puerto de Maracaibo y se inician los proyectos ferroviarios y carreteables
hacia Bogotá y Caracas desde los actuales Estados venezolanos de Zulia y
Táchira junto con el Departamento Norte de Santander en Colombia.
“Cuando no existía esta vialidad la región era autónoma, estaba vinculado al mundo
a través de Maracaibo y Curazao. De aquí en adelante, estaremos vinculados a
Bogotá y Caracas, y en estas condiciones perdimos toda nuestra autonomía y
nuestra determinación. Al fin la ingeniería dominó las altas cumbres andinas y nos
puso en comunicación con las dos capitales de Colombia y Venezuela. De aquí en
adelante el comercio será binacional, y no multinacional como antes lo era.
Comenzamos a mirarnos las caras los cucuteños y las gentes de Rubio y San
69
Ibíd., pp. 112-113.
70
Zambrano, F. “Espacio y Sociedad en la Orinoquia”. Bogotá: Mimeo, 1997. Citado en Juan Pablo
Galvis: La dimensión urbana de la marginalidad en la Orinoquia. Tres dinámicas diferentes de su
reproducción (Bogotá: Territorios. 7 (2002): p. 92).
71
72
40
Cristóbal y el mercado se empequeñeció y quedamos convertidos en el patio de
atrás de Colombia y Venezuela.... En conclusión: El comercio de importación y
exportación de la región colombo-venezolana se vio afectado significativamente, con
los proyectos viales que se construyeron en la frontera en los dos países para unir a
73
está con Caracas y Bogotá.”
En 1922 Colombia y Venezuela se sometieron al arbitraje del Consejo

Federal Suizo sobre la ejecutabilidad del laudo español de 1891, dándole la
razón a Colombia sobre su posesión de La Guajira y determinando la
ocupación de los territorios sin estar finalizada la demarcación total de la
frontera.
Entendido como un avance diplomático, en 1925 se suscribe un Convenio

para la construcción del Puente Internacional sobre el río Táchira74 donde el
paso de personas y mercancías estaría exento a perpetuidad de todo
gravamen a uno y otro lado de la frontera. En 1939, con el Tratado de no
agresión, conciliación, arbitraje y arreglo judicial, y con el tratado de
demarcación de fronteras y de navegación de los ríos comunes de 1941, se
llega a la conclusión amistosa del litigio histórico, resolviendo las diferencias
sobre límites.75
1.5 Historia de la Frontera desde 1941
Tanto Venezuela como Colombia iniciaron a inicios del siglo XX la

consolidación de sus Estado-Nación, enfrentando problemas como la poca
integración entre sus respectivas regiones y el auge de caudillos locales; la
Orinoquia es un ejemplo de ello, hoy esta región la conforman el Estado
venezolano Apure y los Departamentos colombianos Arauca y Vichada que
no gozaron del desarrollo de infraestructuras impulsadas por el auge
cafetero, ni de las inversiones en obras públicas, como tampoco del empujón
a la actividad industrial y mucho menos del establecimiento de los primeros
centros fabriles aglutinados en Medellín, Bogotá y Caracas.
Todo lo anterior, implicó una fractura entre el proceso de desarrollo de estos

centros urbanos y la Orinoquia misma, pues no se integraron sus actividades
económicas en las mismas condiciones que lo hicieron otras regiones,
73
Ibíd., pp. 249-250.
74
75
41
potenciando su característica de región excluida y apartada,76 olvidando
incluso, que fueron los llaneros de Arauca y Apure quienes apoyaron con
mayor valentía y fuerza la causa independentista del siglo XIX, pero luego de
esto y durante la consolidación de las Repúblicas fueron excluidos del poder
afincado primordialmente en Bogotá y Caracas.
La colonización de tierras fue entonces el proceso de desarrollo de la

Orinoquia colombo-venezolana, causado principalmente por el surgimiento
de los conflictos agrarios del régimen de hacienda de las primeras décadas
del siglo XX,77 cuando los gobiernos y la clase terrateniente son presionados
para llevar a cabo reformas agrarias integrales. Hasta esas tierras baldías,
de frontera agrícola y en la periferia, llegaron migraciones de colonos a
establecerse sin mayores infraestructuras ni redes urbanas de desarrollo,
afincando desde sus inicios una economía al servicio de la marginalidad y
como simples centros administrativos de sus respectivos países.78
Los yacimientos petrolíferos en el piedemonte llanero y en las sabanas de

Arauca y Apure colocaron a esta región como un renglón importante de la
economía de sus respectivos países, pues se constituyeron sus centros
urbanos en principales fuentes de servicios, que a la postre no generaron
mayores dinámicas locales de desarrollo económico ni tampoco una
estructura productiva que permitiera competir con las ciudades capitales79 de
los dos países.
El Estatuto de Régimen Fronterizo entre el Gobierno de Venezuela y el

Gobierno de Colombia fue suscrito en 1942 y ratificado en los Congresos en
1943; esta norma fue considerada por Bogotá y Caracas como la mejor
forma de estrechar los vínculos entre naciones hermanas, pero en la frontera
fue visto como una cartilla impositiva de formalismos a los campesinos,
familias y comerciantes que trasegaban desde tiempos inmemorables y por
tradición, una zona que les pertenecía sin necesidad de un permiso o licencia
fronteriza y menos aún de una cédula pecuaria o permiso industrial
fronterizo.
76
Galvis, Juan Pablo. “La dimensión urbana de la marginalidad en la Orinoquia. Tres dinámicas
diferentes de su reproducción”. Territorios. 7 (2002): p. 93.
77
Ibíd., pp. 94-95.
78
Ibíd., pp. 95-96.
79
Ibíd., pp. 103-104.
42
“La frontera de Táchira-Norte de Santander, ha sido a través de la historia más de
disuasión, de encuentro”. Aplicar el estatuto de régimen fronterizo de 1942, a “los
campesinos que recitaban los versos de Julio Florez, a uno y otro lado de la frontera,
que no estaban escritos sino en la memoria de las estacionales recogedoras de café
del Táchira, que eran colombianas unas veces, y otras venezolanas, cuando a su
tiempo iban a recoger café a Gramalote”, no deja de ser un chiste. Pienso en todo
esto, en la gente de la región histórica, cuando las autoridades les hablan de
“papeles”, “documentos”, “cédula”, “pasaporte”. Se les nota en los gestos una
especie de sonrisa. Es la ignorancia cuando se suscriben convenios sin conocer la
80
región.”
En 1952 se reabre la controversia fronteriza como consecuencia de una nota

diplomática donde el gobierno colombiano manifestaba no objetar la
soberanía de Venezuela sobre los islotes de los Monjes en cercanías a La
Guajira, considerados hasta ese entonces como colombianos pero que no
habían sido tratados en el Laudo Español ni en el Consejo Federal Suizo.
Eran tiempos convulsivos en ambas naciones desde 1948; del lado

colombiano la muerte del caudillo Jorge Eliécer Gaitán y lo que se denominó
como el “Bogotazo” propiciaron un enfrentamiento partidista entre liberales y
conservadores dando origen a las guerrillas liberales del Tolima y los llanos
orientales; del lado venezolano en 1948 es depuesto el Presidente Rómulo
Gallegos por una junta militar de gobierno y son perseguidos los partidos
políticos Acción Democrática y Comunista de Venezuela81.
Fue el gobierno conservador (encargado) de Roberto Urdaneta en Colombia,

quien protocolizó la cesión de territorio de los Monjes en 1952 sin aprobación
del Congreso y violando las normas constitucionales; esta acción tuvo bastas
implicaciones en adelante, pues fue materia de discusión hasta la década de
los 90´s cuando el gobierno colombiano declara que “siempre ha defendido
la supremacía de los compromisos internacionales sobre actos posteriores
de naturaleza jurídica interna.”82
La delimitación de aguas marinas y submarinas atrajo todo tipo de

propuestas, desde la conformación de comisiones hasta la realización de
encuentros de buena voluntad entre los dos países para resolver el tema; la
delimitación fue colocada en la agenda binacional desde 1966 sin que hasta
el momento (2007) se lograra el objetivo.
80
81
82
Ibíd., p. 198.
43
Luego de varios hechos, en 1987 un incidente con la Corbeta Caldas
(colombiana) tuvo a las dos naciones al borde de un enfrentamiento bélico;
todo sucedió cuando ésta realizaba operaciones rutinarias de control y fue
interceptada por la marina venezolana en aguas marítimas territoriales aún
sin delimitar. El hecho fue zanjado por la exhortación y mediación que
realizaron el secretario de la OEA de la época y el presidente de Argentina.
Todos estos incidentes quedaron superados en 1989 y 1990 con el Acuerdo

de Caracas y la declaración de Ureña respectivamente,83 promoviendo
acciones francas, fecundas y dinámicas en los ámbitos bilateral y multilateral,
reactivando la comisión de conciliación y dando origen a las llamadas
comisiones de vecindad que estudiaron temas relacionados con el tránsito de
personas, bienes y de vehículos, la integración fronteriza, la planificación
conjunta del desarrollo urbano y el uso y preservación de los recursos
naturales, la interconexión de los sistemas eléctricos y la interconexión de las
áreas urbanas de Cúcuta y Villa del Rosario en Colombia, y de San Antonio y
Ureña en Venezuela; así mismo, las comisiones recomendaron la
elaboración de un plan maestro de infraestructura y de servicios públicos y la
conformación del área metropolitana binacional para el desarrollo industrial y
comercial de la región.84
Como se ha analizado en el transcurso de este capitulo, la frontera Colombo-

Venezolana se caracteriza topográficamente de norte a sur por lo desértico
de La Guajira, lo accidentado y montañoso en la zona de serranías y lo plano
y selvático en la Orinoquia y Amazonia respectivamente. Estos factores
asociados a la dispersión y baja densidad poblacional, las distancias entre
centros urbanos, la accesibilidad a estos y la comunicación terrestre, han
incidido en el escaso nivel de intercambio regional, en la escueta
comunicación con los centros de desarrollo, en el comportamiento volátil de
la economía fronteriza y en la validación de un perfil cuya imagen es
vulnerable, marginal y de periferia, donde los problemas binacionales se
resuelven política y diplomáticamente entre Bogotá y Caracas sin la
participación de sus habitantes.
Como bien lo señala Ramón Velásquez en el prólogo del libro de Pérez,85

cuando advierte que fue en Bogotá o Caracas donde se perdió el hilo
83
Ibíd., p. 238.
84
85
Ibíd., prólogo.
44
regional binacional, pues no se entendieron la multiplicidad y diversificación
de escenarios que existían en la frontera, como tampoco la ineficacia en la
aplicación de leyes y reglamentos en distintas y distantes realidades
sociales, económicas y culturales.
La reducción paulatina de la zona binacional Maracaibo - Cúcuta - San

Cristóbal es muestra fehaciente del desconocimiento de las particularidades
regionales y por ende del desarrollo autónomo de sus ciudadanos o como
bien lo señalan otros autores86, existían especificidades locales e históricas
que distinguían a estas poblaciones locales de sus pares nacionales, cuyos
rasgos fueron escasamente resaltados por los forjadores simbólicos de la
identidad nacional de cada país.
“Como argumentos a favor de su visión y solución del problema regional que estudia,
no solamente muestra los balances de aquellas experiencias, sino que recuerda la
opinión escrita (Araure, 1821) del Libertador Simón Bolívar cuando consideró la
región de las antiguas y vecinas Provincias de Pamplona y de Mérida-Maracaibo
como integrantes ideales y sólidos de un nuevo departamento de Colombia que
liquidaría los posibles conflictos que de otra manera existirían en el futuro entre
Cundinamarqueses y Venezolanos. A la opinión de Simón Bolívar agrega la del
geógrafo Agustín Codazzi que al estudiar en 1842, los diversos aspectos de la zona,
los considera como componentes de una unidad de seguro porvenir. De la misma
manera pensará el general Herrera, gobernador del Estado Soberano en Santander,
Colombia, en 1858, quien veía la necesidad de salvar la región del total olvido que
87
de sus problemas tenían, los gobiernos de Bogotá y Caracas.”
86
Bustamante, Ana Marleny. “Subnacionalismo en la frontera”. Territorios. 10-11 (2004): p. 135.
87
45
Capítulo II: MARCO TEÓRICO
Los conceptos que se utilizarán para esta segunda parte del trabajo
investigativo son el soporte de la propuesta de intervención y el enfoque de
desarrollo regional para la frontera Colombo-Venezolana. Este marco
conceptual contiene dos dimensiones, antagónicas en principio, de la
relación fronteriza, enmarcadas en lo que hemos denominado como “Ejes
Tensionantes”, para nuestro caso, un eje tensionante representa la fuerza,
tirantez, potencia y radicalidad existentes en el posicionamiento de
conceptos en la relación binacional y en los contenidos del discurso
fronterizo.
Es decir, en cada uno de los dos ejes tensionantes propuestos, concurren

conceptos y afinados entrelazamientos que dan origen a una serie de
interrelaciones que reafirman o debilitan la tensión misma, facilitando el
accionar del eje contrario en una relación simétrica de fuerzas.
El modelo simétrico de fuerzas deja entrever que en el primer eje tensionante

la fuerza de los dos polos va hacia el centro de manera horizontal,
configurando un escenario pesimista de la relación binacional y del contenido
discursivo fronterizo, debido al posicionamiento radical del conjunto de sus
conceptos; entre tanto, en el segundo eje tensionante, la fuerza de los dos
polos va dirigida hacia el centro de forma vertical, propiciando mayores y
mejores oportunidades para consolidar un escenario optimista de la relación
fronteriza Colombo-Venezolana y de los contenidos del discurso de
integración y desarrollo fronterizo.
En definitiva, de lo que se trata es de explicitar que a mayor estrechez en el

primer eje tensionante, se da origen a un escenario pesimista de la relación
binacional, dado el posicionamiento radical de estos conceptos. Así mismo, a
mayor estrechez en el segundo eje tensionante, mayores y mejores son las
oportunidades para la consolidación de un escenario optimista en la relación
fronteriza Colombo-Venezolana. La amplitud, distensión, dilatación y
relajación de los ejes tensionantes en ambos casos, dan cabida y espacio
para el posicionamiento del contrario en una relación simétrica de fuerzas.
El modelo de intervención propuesto a continuación, recopila y trata

conceptos como Soberanía y Defensa Nacional, Frontera (en su acepción
limítrofe) y Problemas Fronterizos, en su primer “eje tensionante”, donde
46
además el concepto de Estado-Nación es transversal y por consiguiente
ocupa un lugar privilegiado. El segundo “eje tensionante” lo componen
conceptos como Integración (en sentido lato) e Integración fronteriza,
desarrollo (en sentido lato) y desarrollo regional fronterizo; en este caso, el
concepto de Identidad es transversal al conjunto y su preeminencia obedece
a temores y desconfianzas de parte y parte en los procesos de integración.
Atrás de cada uno de los ejes tensionantes, se encuentran actores

involucrados que presionan por medio de sus actos, declaraciones y
manipulaciones las relaciones fronterizas y por consiguiente el
establecimiento de uno u otro de los escenarios (pesimista-optimista) de
integración y desarrollo regional fronterizo.
Figura 1: Modelo de Intervención
Integración Fronteriza
Integración
Problemas Fronterizos
Defensa Nacional
Soberanía
Frontera
Ejes
Tensionantes
Desarrollo
Desarrollo Regional Fronterizo
47
2.1 Primer Eje Tensionante
El Estado-Nación es el concepto transversal en este primer eje tensionante y

empezaremos por decir que su relación con los conceptos de Soberanía,
Defensa Nacional y Frontera es bastante estrecha, pues han constituido una
hermandad cuya existencia data de varios siglos. Esta forma de organización
político-jurídica tiene como elemento medular la progresiva centralización del
poder por una instancia cada vez más amplia, que termina por comprender el
ámbito de las relaciones políticas, cuyo carácter politológico e s el monopolio
de la fuerza legítima dentro de unas fronteras espaciales que reclama para
sí.88
En la actual división política del mundo, Gottmann89 llego a la conclusión de

que se basaba principalmente en dos factores: el movimiento, que genera
inestabilidad, y la iconografía, que genera estabilidad. En este enfoque, el
movimiento incluye todos los intercambios que han tenido lugar en el mundo,
sea de pueblos, de productos o de ideas. La iconografía es un sistema de
símbolos en los que cree la gente, que incluye elementos de los sentimientos
nacionales (desde la bandera nacional hasta la cultura transmitida por las
escuelas del Estado).
Estas dos fuerzas se oponen entre si, alcanzado el equilibrio entre

estabilidad e inestabilidad. En este sentido, Hartshorne90 desarrolló
ampliamente la idea de las dos fuerzas opuestas en torno al Estado cuyo
objetivo principal es unir diversos segmentos sociales y territoriales en un
conjunto eficaz. Así, la función de integración se realiza verticalmente, para
el caso de los grupos sociales, y horizontalmente, para el caso de los grupos
territoriales.
La teoría de la integración territorial de Hartshorne depende de dos conjuntos

de fuerzas: las fuerzas centrifugas, que tiende a fragmentar el Estado, y las
fuerzas centrípetas, que tienden a mantenerlo unido. Sobre las fuerzas
centrífugas, el autor pone de relieve que la diversidad de carácter de la
población de un Estado se puede expresar de muchas maneras, pues las
88
Schiera, Pierangelo. “El estado moderno”. Diccionario de Política. México: Siglo XXI editores
S.A., 1981, p. 626.
89
Gotmann. 1951;1952. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía,
Mundo, Estado-Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid: Trama Editorial, 2002, p. 166).
90
Hartshorne. 1950. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo,
Estado-Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid: Trama Editorial, 2002, Ibídem.
48
diferencias lingüísticas, étnicas y religiosas son las causas más frecuentes
de los conflictos territoriales de los Estados, además de las diferencias
interregionales en temas como la filosofía política, la educación y el nivel de
vida que también pueden producir rupturas bruscas.91
Por tanto, se pregunta Taylor ¿que es lo que mantiene unidos a los Estados?
y señala que la fuerza centrípeta fundamental es la idea de Estado, es decir
en términos de Hartshorne, la raison d’etre que es contrarrestada por las
fuerzas centrifugas a las que está constantemente expuesto. En el mundo
actual esta idea de Estado, al igual que la iconografía de Gottmann (sistema
de símbolos), está estrechamente relacionada con el nacionalismo.92
Como lo afirma Taylor, en la constitución de una nación se partía de dos

principios fundamentales, en primer lugar, la nación se definía a parir de la
lengua y, en segundo lugar, la nación tenía un vinculo especial y explicito con
un territorio.93 Este vínculo entre Nación y territorio se forjó en la Revolución
Francesa al trasladar análogamente las imágenes del organismo del rey al
organismo de la nación, por lo que una pérdida de territorio se equiparaba a
una amputación y a la posible muerte de la nación, de ahí que en adelante
las guerras se argumentaran sobre la defensa del territorio nacional.94
En realidad la utilización política de la idea de nación no data de antes de la

revolución francesa y han sido los lideres políticos en muy diversos contextos
quienes han podido apelar a la doctrina nacionalista para justificar sus
acciones,95 pues el conjunto que forman los himnos nacionales, las
banderas, los monumentos, las ceremonias y el culto de una mítica historia
nacional terminó por formar una estructura que definía el espacio de
identidad de los individuos.96
La historia nacional es sin duda alguna el vehículo de formación y

consolidación de la nación, siendo sus forjadores quienes seleccionaron
91
Short, cree que la desigualdad regional de bienestar material es la principal fuerza centrifuga en el
mundo actual. Short. 1982. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía,
Mundo, Estado-Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid: Trama Editorial, 2002, Ibídem.
92
Taylor, Peter J. y Colin Flint. Geografía Política. Economía, Mundo, Estado-Nación y Localidad
(2ª. ed.). Madrid: Trama Editorial, 2002, p. 167.
93
Ibíd., p. 217.
94
Bilington. 1980. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo,
Estado-Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid: Trama Editorial, 2002, p. 218.
95
Taylor, op.cit., p. 227.
96
Ibíd., p. 229.
49
cuidadosamente lo que se incluye en ella y aquello sobre lo que se hace más
hincapié;97 la celebración de fiestas patrias y de aniversarios sobre gestas
heroicas atraen el interés de toda la comunidad nacional, pues todo el
mundo comparte el mismo pasado en una exhibición de unidad nacional.
Orridge98 desarrolló una tipología estándar de los nacionalismos,

distinguiendo cinco fundamentales: protonacionalismo, nacionalismo de
unificación, nacionalismo de separación, nacionalismo de liberación y
nacionalismo de renovación. El caso de Colombia y Venezuela se encuadra
en el Nacionalismo de Liberación, dadas sus características como: Ambas
naciones fueron el resultado de la desintegración de los imperios
ultramarinos europeos en el siglo XIX y la liberación se produjo con el apoyo
y auspicio de los mismos colonos europeos asentados en la América.
Así pues, la institución dual del Estado-Nación tiene como base el territorio
(la posesión del mismo de manera soberana) y la patria nacional; el poder de
este binomio reside en el eje en torno al cual gira la política del sistema-
mundo moderno,99 y tanto los hombres como mujeres del siglo pasado dieron
por sentada su existencia como elemento permanente de cohesión, ya que
genera de modo directo identidades personales y grupales en los individuos.
Burghardt llega a la conclusión de que tan solo tres tipos de reclamaciones
políticas han influido significativamente en el mapa político mundial.100
En conclusión, una de las implicaciones de crear un mundo de Estados

compactos y contiguos es que da lugar a una configuración en la que los
Estados se definen en términos de un “adentro” y un ”afuera” y que Taylor101
denomina “mirar hacia dentro” y “mirar hacia fuera”. En el primer caso,
vincula las relaciones entre el Estado, por una parte, y por otra, su sociedad
civil y las actividades económico-sociales existentes dentro de su territorio;
97
Orridge. 1981. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo,
98
99
Ibíd., pp. 258-259.
100
Por un lado el control efectivo en cuanto a aceptación del derecho que tiene un Estado a un
territorio; el segundo, la integridad territorial que pone en cuestión el derecho de un Estado y el control
efectivo del territorio, donde las reclamaciones geográficas se producen a cualquier escala; y por
último, las reclamaciones culturales e históricas, debido a que las culturales se relacionan más con
reclamaciones nacionales de territorio en virtud de la autodeterminación nacional y las históricas se
relacionan al derecho de posesión de la tierra en el pasado. Burghardt. 1973. Citado en Peter J. Taylor
y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo, Estado-Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid:
Trama Editorial, 2002), p. 176.
101
50
en el segundo caso tiene que ver con las relaciones del Estado respecto al
resto del sistema interestatal del que forma parte.
En consecuencia, los conceptos de Soberanía, Defensa Nacional y Frontera

(límite) conforman el arquetipo base del Estado, para “mirar hacia fuera” en
el marco de las relaciones con sus pares respectivos y de la misma
Globalización que hoy ha puesto a los Estados-Nación en una encrucijada
respecto a estos conceptos.
2.1.1 Soberanía
La soberanía es uno de los conceptos más debatidos en la ciencia política y

las relaciones internacionales, su formulación abstracta describe un
fenómeno en el sentido jurídico-normativo y sociológico.102 En la modernidad
fue Jean Bodin quien le dio vida al concepto,103 que había sido tratado en la
época medieval para distinguir el Imperio de la Iglesia en relación a la guerra
y la paz,104 y desarrolló la base teórica del poder soberano del Estado; en su
concepción el poder es ilimitado, permanente e indivisible para hacer las
leyes y es supremo sobre todos los súbditos.105 Subraya que la soberanía
esta sometida por un lado al derecho divino y natural y por el otro a la ley
común de todos los pueblos, es decir al derecho internacional.
La idea de un poder supremo, absoluto e ilimitado, tanto en lo interno como

en relación con otros Estados, era ajena desde un principio a su doctrina106 y
si bien, la soberanía de un Estado garantiza que no esté subordinado a una
102
Baldus, M. “Zur Relevanz des Souverânitâts problems”. Der Staat. 36 (1997). Citado en Markus
Kotzur: De la Soberanía al derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo
europeo-latinoamericano (México: Serie ensayos jurídicos. 12 (2003): p. 89)
103
Bodin, Jean. “Les six livres de la république: libro primero”. Capítulo VIII.
104
En este sentido se ha señalado que una diferencia sustancial entre las doctrinas escolástica y
moderna sobre el origen del poder, es que en la escolástica existe un dualismo en la concepción de
soberanía, una radical y otra derivada. Los escolásticos suponían que el dualismo
comunidad/príncipe subsiste luego del traspaso del poder, lo que se refleja en otro dualismo, el de
un poder originario o virtual de la comunidad, y un poder en función, el del príncipe. Existen dos
variantes fuertes, de un lado una vez transferido el poder al príncipe la comunidad carecía
enteramente de él mientras no lo recobrase y de otro lado, el poder seguiría conjuntamente en
ambos, lo que daba lugar a la concepción de un ejercicio de la soberanía en conjunto por rey y
reino. Esta formula no fue acogida ya que estaba en contradicción con la doctrina de la
indivisibilidad de la soberanía, propuesta por Bodin y otros autores modernos. Matteucci, Nicola.
“Soberanía”. Diccionario de Política. México: Siglo XXI editores S.A., 1981, p. 1534.
105
Held, David. “La emergencia de la soberanía y el Estado moderno”. La democracia y el orden
global. Buenos Aires; Piados, p. 62.
106
Kotzur, Markus. “De la Soberanía al derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo
europeo-latinoamericano”. Serie ensayos jurídicos. 12 (2003): p. 91.
51
instancia de decisión o a una jurisdicción superiores, o incluso a otro Estado,
potencialmente mas fuerte, tampoco es ilimitada, sino que está acotada
jurídicamente y orientada al bien de la comunidad de naciones.107
Teóricos de la unidad de la soberanía como Rousseau, Hobbes, Lock y Kant

entienden la soberanía como única e indivisible, y admiten un solo sujeto
soberano que corresponde a su concepción unitaria de Estado. De esta
manera la soberanía es concebida en ellos como “una cualidad originaria,
permanente, inalienable y perpetua” no algo concedido a plazo,
limitadamente, “sino que reside originaria y esencialmente en el sujeto a
quien se atribuye, ya sea al monarca o a la voluntad general”.108
Así pues, la concepción moderna de soberanía se acuñó en el siglo XVI para

dar cuenta del ejercicio del poder político, esto es, del poder del Estado
entendido como supremo poder de mando, no sometido a ningún otro y no
eludido por ningún individuo, grupo o corporación del territorio en que se
ejerce.109 La soberanía entonces concilia poder y derecho, es decir,
proporciona legitimidad al monopolio de la fuerza característico del concepto
de Estado Moderno, constituyendo la unificación y concentración del poder a
fin de realizar en el Estado la máxima unidad y cohesión política posible.110
El Tratado de paz de Westfalia en 1648 vinculó el pensamiento desarrollado

sobre el concepto de soberanía con el concepto de Estado territorial, pues se
atribuía a la soberanía, precisamente en tanto poder territorial supremo, una
función de garantía de la paz y la libertad;111 este Tratado se suele
considerar como el primero que definió el derecho internacional moderno y
107
Steinberger, H. “Sovereignty”. EPIL. 10 (1987). Citado en Markus Kotzur: De la Soberanía al
derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo europeo-latinoamericano
(México: Serie ensayos jurídicos. 12 (2003): p. 90).
108
Existe una diferencia entre Hobbes y Rousseau en relación al sujeto de imputación de la soberanía,
para Hobbes la soberanía es concedida al monarca sin compartirla con quienes se la han
concedido, en Rousseau la soberanía es inalienable y debe ser ejercida por el soberano mismo, es
decir por el pueblo quien no puede enajenarla en otro y al mismo pueblo lo convirtió en
fundamento originario de los actos soberanos constituyentes, de naturaleza supraconstitucional y
presuntamente ilimitada. Esta concepción reedita el concepto de democracia directa que tuvo basta
influencia en las nacientes repúblicas hispanoamericanas. Otro rasgo de la soberanía visto desde la
contraposición de Bodin y Hobbes radica en que para el primero la esencia de la soberanía esta en
poder hacer y abolir las leyes –monopolio del derecho a través del poder legislativo- mientras que
en el segundo, para hacerse obedecer el único medio adecuado es el poder coactivo –fuerza,
coerción física-. Matteucci, Nicola. “Soberanía”. Diccionario de Política. 2. op.cit., p. 1534.
109
Ibídem.
110
Ibíd., p. 1535.
111
Kotzur, op.cit., p. 93.
52
reconoció que cada Estado era soberano en su territorio; es decir, que la
interferencia en los asuntos internos de un país era el primer delito contra el
derecho internacional.
En consecuencia, se reconoció formalmente una Europa parcelada en

unidades soberanas. Esta fue inicialmente la base territorial del sistema
interestatal moderno: el primer “mapa político mundial”.
“Este primer mosaico de territorios soberanos fue consecuencia directa de las

disputas originadas a raíz de las guerras religiosas que hubo en Europa tras la
reformas y la Contrarreforma. La cuestión política crucial del momento era la
estabilidad y el orden, que brillaban por su ausencia, y el estado territorial surgió
como la solución al problema de la seguridad (Herz, 1957). El concepto legal de
soberanía fue respaldado por una suerte de <<coraza resistente>> formada por
diferentes elementos defensivos que convertían el territorio en impenetrable para los
ejércitos enemigos, convirtiéndose de este modo en elemento de protección
definitivo. Herz (1957) da una explicación técnica a esta sucesión de
acontecimientos: la revolución que supuso la pólvora en la guerra hizo que las
murallas de las ciudades quedaran anticuadas, de forma que la <<coraza>> de la
ciudad amurallada fue sustituida por el Estado soberano y por nuevas defensas
basadas en recursos de mucha mayor magnitud. Esta guerra de nuevo tipo
precisaba una base territorial firme, no la jerarquía personal de la época
112
medieval.”
Así pues, un Estado es soberano cuando no está sometido a ninguna otra

autoridad que no sea la del derecho internacional, cuando puede adoptar
decisiones obligatorias últimas sobre sus súbditos en su territorio (soberanía
interna) y cuando es independiente hacia fuera de todo influjo proveniente de
otros Estados.113 En consecuencia, el concepto de soberanía parte de la
base de que el Estado existe. Pero la relación entre soberanía y Estado es
una “calzada” con dos sentidos.
Al nivel más simple el Estado se define porque posee soberanía, lo cual lo

distingue de cualquier otra forma de organización humana. Como señala
Laski114 esa soberanía no es nada menos que el poder coercitivo supremo
dentro de un país: el Estado “da ordenes a todos y no las recibe de nadie”
dentro de sus fronteras reconocidas. El Estado territorial era la premisa sobre
la que se basaban la seguridad y el orden, la oportunidad y el
112
113
Heller, H. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo, Estado-
Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid: Trama Editorial, 2002, p. 93.
114
Laski. 1935. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo, Estado-
Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid: Trama Editorial, 2002, p. 191.
53
mercantilismo;115 y, el territorio fue la plataforma para entablar relaciones
internacionales con base en una soberanía que otorgaba legitimidad.
En términos sencillos como lo explicita James116 la soberanía es la regla

básica de las relaciones internacionales porque pone de manifiesto cuales
son las entidades territoriales que son adecuadas para participar en el juego,
de ahí que no todos los territorios sean Estados soberanos. Al igual que
ocurría en el pasado, tampoco ahora es posible ser soberano simplemente
proclamando la soberanía propia. La soberanía nunca es cuestión de un solo
Estado; es un convenio interestatal y solo puede existir para los Estados que
reconozcan recíprocamente su existencia legitima en el marco y las normas
del sistema interestatal.117
Lo anterior es importante debido a que el concepto de soberanía organizó la

emergencia del Estado Moderno y enmarcó como lo asegura Held,118 el
desarrollo de la democracia y los procesos que propiciaron su
consolidación.119
A finales del siglo XVII Europa era una comunidad soberana de Estados. La
puesta en marcha de los principios inseparables de Territorio y Soberanía
fueron la base del derecho internacional, cuyo corolario importante fue
convertir a los Estados en individuos colectivos, a los cuales se ajustan las
leyes y donde sus derechos, tienen prioridad sobre los intereses de otras
instituciones. Este principio esta preservado en el artículo 2 de la Carta de
las Naciones Unidas, que proclama la integridad territorial de los Estados
miembros y prohíbe la intervención en sus asuntos internos.120
Mas tarde, E. De Vattel intento hacer una interpretación amplia de la

soberanía estatal y estableció una diferenciación con base en las siguientes
115
116
James. 1984. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo,
117
Wallerstein. 1984ª. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint: Geografía Política. Economía, Mundo,
Estado-Nación y Localidad (2ª. ed.) (Madrid: Trama Editorial, 2002, Ibídem.
118
Held, op.cit., pp. 53-70.
119
Este autor señala que fueron seis los desarrollos sucesivos en la historia del sistema de Estados: a)
la creciente coincidencia de los límites territoriales con un sistema de gobierno uniforme; b) la
creación de nuevos mecanismos de elaboración y ejecución de leyes; c) la centralización del poder
administrativo; d) la alteración y extensión de los controles fiscales; e) la formalización de las
relaciones entre los Estados mediante el desarrollo de la diplomacia y las instituciones
diplomáticas y f) la introducción de un ejercito permanente. Ibíd., p. 58.
120
Burghardt. 1973. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint, op.cit., p. 176.
54
características: autogobierno, independencia de otros Estados, y vinculación
directa al derecho internacional.121 La triada de De Vattel ha marcado, y
marca hasta hoy, a la doctrina internacional de la soberanía, la práctica de
los Estados y la jurisprudencia de la Corte permanente de justicia
internacional, primero, y luego de la corte internacional de justicia.122
Como hemos visto, la idea de soberanía surgió en la historia, ha

evolucionado y ha cambiado pero no representó nunca, ni lo representa
ahora, solamente un predicado de la dominación y por ello no puede ser
reducido a la “independencia” y el “poder absoluto”123 como lo pretenden
algunas elites intelectuales contemporáneas. Y es aquí donde el concepto de
soberanía se redimensiona para dar cuenta de una reinterpretación que
permita avanzar realmente en los temas de integración y unión de Estados.
No se trata de renunciar a la soberanía sino de transformarla y convertirla en

facilitadora de la integración porque a nuestro juicio es allí donde los Estados
han fallado, pues consideran en general que al compartir su soberanía,
estarían restándose autoridad frente al otro y cediendo al mismo tiempo su
capacidad de fuerza y de acción. Se requiere entonces ante todo, de una
voluntad de Estado en la que de una y otra parte realicen un ejercicio de
soberanía cooperante o compartida.
El concepto de soberanía cooperante tiene como premisa fundamental, el

deseo del ser humano de vivir en libertad en un orden constitucional, donde
la autodeterminación del individuo se convierte en el elemento constitutivo
del concepto moderno de soberanía. 124 Al respecto señala Pernice125 que:
“Soberanía no quiere decir poder absoluto del monarca, así como tampoco se refiere al
mito del poder originario e ilimitado de un pueblo presuntamente homogéneo, sino que
se funda más bien en la autodeterminación del individuo como elemento central de su
dignidad humana y de su papel como ciudadano activo en el Estado constitucional y en
la comunidad política que lo sustenta.”
121
Verdross, A. y B. Simma. “Universelles Vôlkerrecht”. 1984. Citado en Markus Kotzur: De la
Soberanía al derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo europeo-
latinoamericano (México: Serie ensayos jurídicos. 12 (2003): p. 93).
122
123
Ibíd., p. 95.
124
Ibíd., p. 111.
125
Pernice, I. “Europaisches und nationales Verfassungsrecht”. VVDStRL. 60 (2001). Citado en
Markus Kotzur: De la Soberanía al derecho constitucional común: palabras clave para un
diálogo europeo-latinoamericano (México: Serie ensayos jurídicos. 12 (2003): p. 112).
55
Autores como Häberle126 y Fabio U.127 argumentan que el derecho
constitucional y el derecho internacional, a través de sus múltiples
interrelaciones, ilustran mejor que nada la realidad del Estado constitucional,
abierto y cooperativo, conduciendo en última instancia a las denominadas
interrelaciones cooperativas de soberanía; su fundamento radica en que el
moderno Estado prestador de servicios es incapaz de satisfacer sólo sus
tareas y ahora más que nunca tiene que recurrir a la cooperación con otros
Estados, volviendo cada vez más precaria la brecha entre las obligaciones
comunitarias fácticas y la doctrina de la autarquía soberana.
Es decir que para el Estado contemporáneo, la magnitud abstracta de la

soberanía es menor que la pluralidad de sus vinculaciones jurídicas y
fácticas;128 esta des-concentración del poder soberano aduce criterios como
el ejercicio cooperativo de la soberanía y el principio de subsidiaridad a
manera de condiciones para la realización de la misma.129
Alrededor del concepto de soberanía cooperante, se han recreado términos

como “interacción de competencias relativas”, “soberanía compartida”,130
“poder de la organización internacional” y “poder de la integración
supranacional”131 que pretenden sustituir la “supremacía absoluta” como
característica primordial del concepto de soberanía.
En última instancia, como lo sentencia Kotzur, la imagen corriente de la

“superposición” del derecho internacional a la soberanía no es exacta y por lo
tanto no es que una esfera soberana se superponga a la otra, sino que los
diversos ámbitos de competencia y los espacios soberanos se coordinen
entre sí, vinculándose a través de mecanismos de engrane de uno con el
126
Häberle, P. “Der kooperative Verfassungsstaat”, 1978. Citado en Markus Kotzur: De la Soberanía
al derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo europeo-latinoamericano
(México: Serie ensayos jurídicos. 12 (2003): p. 115).
127
Fabio, U di. “Das Recht offener Staaten”, 1998. Citado en Markus Kotzur: De la Soberanía al
derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo europeo-latinoamericano
(México: Serie ensayos jurídicos. 12 (2003), Ibídem).
128
129
Tsatsos, D. Th. “Die Europâische Unionsgrundordnung im Schatten der Effektivitâsdiskussion”
EuGRZ, 2000. Citado en Markus Kotzur: De la Soberanía al derecho constitucional común:
palabras clave para un diálogo europeo-latinoamericano (México: Serie ensayos jurídicos. 12
(2003): p. 119).
130
Pernice, I. “Europaisches und nationales Verfas-sungsrecht”. VVDStRL. 60 (2001). Citado en
Markus Kotzur, Ibíd., p. 120.
131
Hobe, S. “Der kooperationsoffene Verfassungsstaat”. Der Staat. 37 (1998). Citado en Markus
Kotzur: De la Soberanía al derecho constitucional común: palabras clave para un diálogo
europeo-latinoamericano (México: Serie ensayos jurídicos. 12 (2003), Ibídem).
56
otro. Sin olvidar que el poder soberano de cooperación y su ropaje jurídico
del que se viste, son dirigidos por la realidad de la formación de
comunidades políticas; por lo tanto, están condicionados históricamente,
como en el caso Colombo-Venezolano.
En definitiva, ha sido la Globalización quien ha puesto hoy a los Estados-

Nación en una encrucijada respecto al concepto de Soberanía; este concepto
se robustece y precisa una nueva construcción o por lo menos una
reinterpretación distinta a la que le dieron sus fundadores en el siglo XVI. La
soberanía ha sido utilizada como un discurso efectivo por parte de los
Estados, bien sea como facilitadora o limitadora de condiciones.
Si los Estados desean avanzar en una etapa potencial del proceso

integrador, tanto éstos como sus autoridades políticas, la sociedad civil y la
ciudadanía en general le debemos dar un nuevo significado al concepto, a fin
de dar cuenta de una singularidad de propiedades que le permitan realmente
concretar la tan anhelada integración, sin perder de vista las propiedades del
Estado.
2.1.2 Defensa Nacional
En general el concepto de defensa de un ordenamiento político es

confundido con su organización militar (fuerzas armadas). Como lo señala
De Vergottini,132 todo ordenamiento debe afrontar la problemática de su
permanencia y es la defensa quien esta condicionada a una exigencia de
conservación de las estructuras políticas y jurídicas de los elementos
constitutivos del Estado a saber: Territorio, Nación y Poder organizado y
soberano.
Es decir que la esencia misma del Estado es conservativa y no puede

renunciar a la autopreservación contra fenómenos de subversión e
interestatales. En consecuencia, la seguridad es el máximo valor jurídico
protegido y la defensa nacional tan solo un concepto instrumental que
comprende modalidades organizativas y funcionales en garantía de los
valores esenciales de la nación.
El conjunto de aparatos que son destinados de modo primario y exclusivo a
132
De Vergottini, Giuseppe. “Defensa”. Diccionario de Política. México: Siglo XXI editores S.A., p.
478.
57
la protección de la seguridad en el ámbito de las relaciones internacionales
se conoce como organización de la defensa cuyo objetivo es garantizar la
seguridad del Estado-Nación.
No existe una necesaria interrelación entre defensa nacional y uso de la

fuerza armada, aun cuando su empleo parezca el último remedio que un
Estado pueda utilizar para precaverse de agresiones. En caso de efectiva
agresión, las finalidades de seguridad se persiguen también a través de
modalidades diferentes del uso de la fuerza armada, especialmente mediante
la acción diplomática.
Además, en caso de empleo de la fuerza armada siempre son llamados a

concurrir de manera integral otros aparatos organizativos del Estado no
destinados de modo primario y exclusivo a tal fin, como las administraciones
económicas, técnicas, financieras y, siempre, la de los asuntos exteriores.133
En caso de simple peligro de agresión, las finalidades de seguridad pueden

ser protegidas mediante la predisposición sin empleo de la fuerza armada,
provocando así la disuasión de potenciales actos hostiles, y mediante el
recurso de actividades sustitutivas a las militares, en especial la diplomática.
De lo señalado deriva la extrema importancia del papel desempeñado por la

administración de los asuntos exteriores en materia de protección de la
seguridad en las relaciones internacionales de manera auxiliar o sustitutiva
respecto de la acción de las administraciones militares.134
Sin embargo, como lo asegura Juan Rodríguez, Colombia y Venezuela han

adoptado posiciones políticas y estrategias unilaterales sustentadas en el
“nacionalismo defensivo” y dirigidas al afianzamiento de la soberanía de cada
Estado en sus respectivas áreas fronterizas.135
“La doctrina de seguridad y defensa prevalerte, con un marcado acento etnocentrista

y totalizante, tiende a percibir como una amenaza básica al Estado toda acción que
se oponga al libre desarrollo de sus intereses, por lo que tal situación fronteriza,
aunado al diferendo limítrofe, coloca a Colombia en la categoría de enemigo
estratégico, y orienta tanto el pensamiento como la acción de esta corporación en
133
Ibíd., p. 479.
134
Ibíd., p. 480.
135
Rodríguez F., Juan Nepomuceno. “Integración binacional colombo-venezolana y desarrollo
regional fronterizo: frontera Táchira (Venezuela) – Norte de Santander (Colombia)”. Integración
Regional. Fronteras y globalización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2004, p. 354.
58
una abierta actitud de confrontación, constituyéndose en un elemento determinante
136
en la definición del comportamiento de Venezuela hacia Colombia.”
En este sentido, los valores que son objeto de la defensa nacional son el
territorio y la población, y estos se encuentran ampliamente protegidos en las
constituciones, la legislación, los tratados internacionales y la seguridad
colectiva tanto en Venezuela como en Colombia.
Así pues, el modelo de intervención propuesto requiere una moderación e

incluso abolición del concepto de defensa nacional armada de los contenidos
discursivos de los gobiernos, sus cancillerías y demás actores, canjeándolo
de ser necesario por el concepto de defensa nacional diplomática.
2.1.3 Frontera (límite)
Usualmente, el concepto Frontera se asocia a términos como separación,

demarcación, obstáculo y en muy pocas ocasiones a encuentro, reunión,
enriquecimiento mutuo y amistad.137 La complejidad de su sentido deviene
de lo que creemos y creamos como seres humanos, pues somos co-
creadores del mundo que habitamos estableciendo obstáculos o
desplazándolos, inventando trabas o desvaneciéndolas, cultivando rencores
y corajes o transformándolos en relaciones de cooperación y de mutuo
entendimiento.
Las fronteras, entonces, pueden ser -según deseo y decisión individual- una
serie de acontecimientos desconcertantes y degradantes; un lugar de
persecución; un muro divisorio infernal; o transformarse en una plaza de
fiesta, de encuentros de los opuestos, de descubrimientos de las riquezas
recíprocas, de intercambios de presentes, de flujo y tejido de relaciones.
El punto central de esta imagen de nuevo ser humano, se concentra en la

posibilidad que se tiene de saber que no existen límites como tales y que el
desenvolvimiento renovado va en pos de un ser interconectado con todo lo
que el es y con lo que le rodea. Hoy, la oportunidad de cambiar la constante
división que se produce por la demarcación de fronteras -distintas razas,
136
Muller. (1991). Citado en Juan Nepomuceno Rodríguez: Integración binacional colombo-
venezolana y desarrollo regional fronterizo: frontera Táchira (Venezuela) – Norte de Santander
(Colombia). Integración Regional. Fronteras y globalización. (Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2004, p. 354)
137
Diesbach de Rochefort, Nicole M. “Frontera: ¿Muro divisorio o tejido de relaciones?”. Estudios
fronterizos. 5 (2002): p. 10.
59
religiones, cosmovisiones- esta en el poder y la creatividad interna de cada
ser humano.138
Como vemos, las fronteras pueden llevar a dimensiones al infinito, desde las
arbitrarias e impuestas hasta las consensuales y surgidas del acuerdo
común. Las fronteras más nítidas y marcadas de la actualidad son las que se
establecen entre las naciones y que dan lugar a las centenas de países que
forman el mundo actual.139
Esa frontera aparece como legítima y legal, ya que está reconocida por las
convenciones internacionales y permite que el Estado ejerza el poder en el
territorio que le compete, estableciendo los límites en que tienen que actuar
sus ciudadanos y marcando la diferencia con los extraños y los extranjeros,
que en principio se encuentran del otro lado de la línea fronteriza.
La demarcación de la línea fronteriza tiene diversos orígenes y se ha

desarrollado de diversas maneras dependiendo de las civilizaciones, las
comunidades, los Estados, la vecindad, el trasiego de la relación y la
comunicación de los habitantes de uno y otro lado de la frontera.
Esta línea puede tener un componente arbitrario y ser la expresión de una

correlación de fuerzas políticas y militares, o bien puede representar más o
menos adecuadamente los marcos de comunidades que comparten una
cultura común en donde la frontera ayuda a establecer la distancia con los
que resultan diferentes y que son los otros.140
En este sentido, Jones señala cinco clases de límites fronterizos entre los
Estados: natural, nacional, contractual, geométrico y de política de poder.141
En América Latina ha primado el contractual y geométrico.142
138
Ibíd., p. 41.
139
En cada uno de estos países se dan divisiones internas geográficas y geopolíticas, pero existen otras
tantas divisiones de especie muy variada, más encubiertas y sutiles. Estas fronteras imaginarias y
simbólicas se dan con la posición económica, la pigmentación de la piel, la religión que se
defiende, el uso de la lengua, los valores y las costumbres o los puntos de vista ideológicos y
políticos. Tejeda González, José Luís. “La línea, la frontera y la modernidad”. Estudios
fronterizos. 10 (2004): pp. 80-81.
140
Ibídem.
141
Los límites fronterizos naturales son producto de la notable fortaleza del Estado francés (en la
Europa del siglo XVIII) para reivindicar un territorio natural. En cambio, la idea de límites
fronterizos nacionales es la reacción alemana a las ideas expansionistas francesas. En los
escenarios no competitivos del siglo XIX, con la India e Indochina, los límites fronterizos reflejan
la expansión de un Estado del centro a expensas de formaciones sociales precapitalistas cuyas
60
El debate filosófico continúa, más aún cuando la globalización nos está
conduciendo a un debilitamiento de las fronteras y, paradójicamente, a un
aumento en su importancia. La demarcación fronteriza sigue siendo
importante, sólo que ahora tienen que vérselas con la proliferación de
agentes, fuerzas y tendencias regionales y globales que hacen de la frontera
una institución más borrosa y abierta.
El aumento de la interdependencia lleva a que la migración y el trasiego

fronterizo les estén cambiando el rostro a las comunidades nacionales del
mundo actual. Los Estados nacionales se pintan de color por esos
movimientos migratorios que dan lugar a la diversidad, a la pluralidad y el
multiculturalismo en las sociedades antes más homogéneas.143
El nuevo concepto incluye elementos que analizan las condiciones históricas,

económicas, políticas y culturales que llevaron a que esa línea quedara
establecida y a sus implicaciones globales. No es posible estudiar la frontera
como algo inerte y unilateral, sino como el resultado de las complejas
relaciones de los hombres en su afán de apropiación territorial para extender
su poder político y dominación económica, alentados por fuertes acicates
ideológicos justificadores de la expansión.144
Los físicos cuánticos -quienes marcan la pauta del nuevo paradigma-

tuvieron que reconocer que las demarcaciones no eran reales sino el
regiones de frontera se convierten posteriormente en límites fronterizos. En los escenarios

competitivos los límites fronterizos pueden ser mucho más arbitrarios, porque reflejan los
acuerdos contractuales entre los competidores. En estas áreas donde hacen falta límites fronterizos
“claros” y para evitar que se produzcan disputas, los límites se adapten a accidentes físicos, como
ríos, y a veces no son mas que líneas geométricas trazadas normalmente sobre la longitud o la
latitud. El escenario más competitivo de todas, África a finales del siglo XIX, tiene los “limites
fronterizos internacionales más contractuales” pues los grupos étnicos y las cuencas de los ríos
estaban divididos, en abierto contraste con los procesos de formación de fronteras que se estaban
produciendo en el Europa. Jones. 1959. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint, op.cit., p. 180.
142
El geógrafo francés Michel Foucher, en su libro Fronts et Frontières (1998), nos dice que, de
manera general, las fronteras han sido el resultado de las guerras. En lo que concierne a América
Latina, cerca de 27% de la longitud de sus fronteras -11 860 Kms- ha surgido de esta
circunstancia, ya sea directamente, por el hecho de la victoria de una de las partes, o
indirectamente, como producto de tentativas militares indecisas. Diesbach de Rochefot, op.cit., pp.
17-18.
143
Tejeda González, op.cit. p. 73.
144
Cariño, Micheline et al. “Vieja y nuevas concepciones de la frontera: Aportes teóricos y reflexiones
sobre la historia sudcaliforniana”. Estudios fronterizos. 2 (2000): pp. 144-145.
61
producto de la forma en que clasificamos, cartografiamos, delimitamos y
acotamos la realidad.145
En esta visión innovadora, las fronteras, más que líneas limítrofes entre las
naciones, continentes y océanos, se vuelven lugares de intercambios
existenciales y culturales en donde se tejen las relaciones de intenso apoyo
mutuo, el mundo tal como es, un territorio sin fronteras.146 Si la realidad es de
hecho una condición en que no hay demarcaciones, entonces la conciencia
de unidad es el estado natural en que ella reconoce esto.147
Las fronteras seguirán siendo un soporte importante para el establecimiento

de la identidad de los individuos, de los grupos colectivos y de las
naciones,148 sólo que es necesario deslindar atribuciones como límite, línea y
demarcación que generan choques y conflictos149 más que consensos,
cooperación y complementación.
2.1.4 Problemas Fronterizos
Los problemas fronterizos de mayor relevancia entre Colombia y Venezuela

como lo veremos en el capítulo 3 son: los indocumentados, el contrabando,
el narcotráfico, el escaso poblamiento y la presencia de actores armados
paraestatales.150 En cuanto a los indocumentados, hay que recordar que las
fronteras se han levantado con recursos disciplinarios que establecen quién
145
Ken Wilber, señala que la dificultad de creer que los límites no existen, viene del hecho de que las
fronteras tienen fascinados a los hombre, a tal punto que se olvidan que las demarcaciones sólo se
encuentran en la imaginación de los cartógrafos y nunca en el mundo real. Para él, una línea real
se convierte en demarcación ilusoria cuando nos imaginamos que sus dos lados están separados y
no tienen relación entre sí; esto es, cuando reconocemos la diferencia externa de los dos opuestos,
pero ignoramos su unidad interna. Wilber, Ken. “La conciencia sin fronteras”. México: Cairos-
Colofón, S.A., 1988. Citado en Nicole Diesbach de Rochefot: Frontera: ¿Muro divisorio o tejido
de relaciones?. Estudios fronterizos. 5 (2002): p. 39.
146
La característica más importante de la teoría cuántica es que el observador humano no solo es
necesario para observar las propiedades de un objeto, sino que es imprescindible, incluso para
definir tales propiedades. Diesbach de Rochefot, op.cit., p. 39.
147
Teilhard de Chardin, Pierre. “El porvenir del hombre”. Madrid: Taurus, 1967. Citado en Nicole
Diesbach de Rochefot: Frontera: ¿Muro divisorio o tejido de relaciones?. Estudios fronterizos. 5
(2002), pp. 31-33.
148
Tejeda González, op.cit., pp. 78-79.
149
Diesbach de Rochefot, op.cit. p. 30.
150
Además, Briceño, señala que también son problemas el binomio frontera-límite, las cuencas
hidrográficas, la política de fronteras y la integración fronteriza binacional. Briceño Monzón,
Claudio Alberto. “Conceptualización de los problemas fronterizos colombo-venezolanos”.
Integración Regional. Fronteras y globalización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia,
2004, p. 259.
62
es ciudadano de una nación y quién debe ser considerado como un
extranjero.
La utilización de la carta de identidad y el pasaporte permite que las

autoridades ejerzan algún control y dominio sobre la población que se
encuentra sobre su jurisdicción. La frontera en este sentido es una zona de
retención y un filtro.151
La pertenencia a una comunidad nacional permite la obtención y la garantía

de un paquete de derechos individuales y colectivos, así como la protección
y comunidad que establece el Estado. El que no tiene papeles o documentos
de identidad se convierte en un paria internacional sin derechos y expuesto
al poder de la autoridad de cualquier gobierno del mundo.152
La intensidad del contrabando tiene relación directa con la coyuntura

económica, pues ante el decaimiento de la actividad productiva los
desempleados se incorporan al mercado informal y dentro de él, en la
gasolina, generando una aparente prosperidad gracias al movimiento
económico dinámico que se establece.153
El tráfico de drogas es un sofisticado circuito económico, en el cual

intervienen un sinnúmero de agentes con intereses muy bien definidos,
quienes lo tienen como una forma de acumulación rápida de capital, y
quienes intervienen en él porque el mismo es una alternativa de subsistencia
ante la grave crisis que sacude a ambos países.154
En palabras de Briceño,155 existe una asociación entre la escasa población

asentada en la frontera y la concentración del desarrollo territorial, social,
político y económico en las ciudades capitales.156 Esta concentración
condujo al abandono del resto del territorio nacional y muy especialmente de
151
Balibar, Étienne. “Fronteras del mundo, fronteras de la política”. Sociedad. 19 (2001). Citado en
José Luís Tejeda González: La línea, la frontera y la modernidad (Estudios fronterizos. 10 (2004):
p. 83)
152
Tejeda González, op.cit., pp. 82-83.
153
Briceño Monzón, op.cit., p. 264.
154
Vargas Velásquez, Alejo. “Colombia: conflicto social y violencia política”. América Latina Hoy. 23
(1999). Citado en Claudio Alberto Briceño Monzón: Conceptualización de los problemas
fronterizos colombo-venezolanos. Integración Regional. Fronteras y globalización. (Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, 2004, p. 265)
155
156
En el caso Venezolano se asocia a la región Centro-Norte costera del país, mientras que en el caso
Colombiano se asocia al triángulo de oro conformado por Bogotá, Medellín y Cali.
63
las regiones fronterizas. El problema en últimas es la vulnerabilidad
demográfica de la frontera en el marco de la seguridad y el desarrollo
regional.
Durante más de treinta años la clase dirigente colombiana creyó que la

guerrilla no representaba una amenaza real para ella. Ahora se han dado
cuenta que no es así. La estabilidad económica esta amenazada, la clase
política no tiene el control de la situación y el Ejército no representa la
barrera que creían.
En pocas palabras, se han dado cuenta que la guerra les está perjudicando
seriamente sus negocios y que llegó la hora de hacer algo por detenerla.157
Tokatlian ratifica que las fuerzas armadas colombianas no garantizan un
manejo soberano del espacio nacional y que en las zonas de fuerte
concentración guerrillera su presencia es casi inexistente.
Lo mismo sucede con las áreas recuperadas por el paramilitarismo donde el

Estado sigue el ausente. En conjunto, la guerrilla y el paramilitarismo
controlan más territorio que los cuerpos de seguridad colombianos,158 que
sumados a la delincuencia común constituyen un entorno de orden público
ininteligible.
Los conceptos vistos hasta el momento configuran el escenario pesimista del

modelo de intervención propuesto, debido a que la frontera es vista
negativamente por los actores, quienes exponen conceptos tradicionales de
Soberanía, Defensa Nacional y Frontera, aunque existan, como lo vimos,
conceptos de vanguardia como Soberanía cooperante, Defensa Nacional no
armada y Frontera de encuentro.
Este escenario es bastante frecuente en las crisis diplomáticas y en

momentos álgidos de orden público sobre la frontera Colombo-Venezolana,
más aún cuando son los actores armados paraestatales y la delincuencia
común quienes los propician, estrechando con mayor fuerza el primer eje
tensionante y desplazando al segundo.
157
158
Tokatlian, Juan. “Globalización, narcotráfico y violencia: siete ensayos sobre Colombia”. Bogotá:
Grupo editorial Norma, 2000. Citado en Claudio Alberto Briceño Monzón: Conceptualización de
los problemas fronterizos colombo-venezolanos. Integración Regional. Fronteras y globalización.
(Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2004, p. 266).
64
En consecuencia, el marco de intervención propugna por un equilibrio entre
ejes tensionantes para periodos de crisis y un estrechamiento en el segundo
eje tensionante para periodos de consenso y acuerdo común, pues a mayor
estrechez del primer eje, más difícil es volver al equilibrio de los ejes en el
corto plazo.
Figura 2: Escenario Pesimista
Integración
Problemas Fronterizos
Defensa Nacional
Soberanía
Frontera
Gobiernos Nacionales Actores Armados

Discurso Relaciones Ext. Delincuencia Común
Desarrollo
65
2.2 Segundo Eje Tensionante
La identidad es el concepto transversal en este segundo eje tensionante,

pues este concepto ha permanecido en la discusión teórica sobre integración
regularmente y de manera general en temas alrededor del desarrollo regional
de las fronteras. Partiríamos por decir que toda manifestación identitaria
guarda especial relación con un “centro” emisor encargado de estructurar y
dotar de “personalidad” a la identidad.
La identidad en este sentido no podría explicarse a si misma sin la

edificación-constitución de un núcleo capaz de elaborar-reelaborar códigos
simbólicos y culturales; es decir, un código específicamente organizador y
“dotador” de sentido a la unión de las convergencias mediante las cuales se
“formaliza” la identidad.159
Los grupos humanos son mas concientes de su identidad cultural -la

reafirman- cuando interactúan con grupos humanos con identidad cultural
distinta. La existencia del otro marca las diferencias que permiten saber lo
que se es y, al mismo tiempo, conocer y analizar las características que le
hacen distinto.
Sin embargo, la identidad también se vive por similitud, donde los miembros
del grupo se identifican con sus símiles, por lo tanto, la identidad se
manifiesta entre congéneres. Así, toda agrupación forma, poco a poco, su
identidad a través de cierto consenso, que se evidencia en todas las
actividades colectivas, reflejo a su vez de las actividades individuales que la
retroalimentan. De esta forma, la comunidad genera una serie de
costumbres, tradiciones y una vida cultural común.160
El Estado-Nación, en la esencia de su naturaleza, proporciona a los

individuos -a sus ciudadanos, a sus nacionales- una identidad espacio-
temporal fundamental, que establece de donde proceden y a donde van,
definiendo así las dimensiones espacio-temporales de las comunidades
imaginadas a las que todos pertenecemos.161
159
Balbuena Bello, Raúl. “Región y globalización: El problema de la identidad”. Estudios fronterizos.
3 (2001): p. 66.
160
Cariño, op.cit., p. 158.
161
Taylor, op.cit., pp. 258-259.
66
Este marco consensual de los habitantes y el Estado tiene como trasfondo la
paradoja que hacia el centro la identidad es más firme y mejor establecida,
mientras que hacia la periferia y al alejarse de los núcleos políticos y
geográficos, se van dando variaciones que tratan de establecer su identidad
propia ante el centro, de modo que en la frontera este problema se agrava
por el roce constante que se tiene con otras culturas y comunidades.
Las lecturas que existen a partir de la experiencia fronteriza, van desde

considerarla como la mejor expresión de apertura cultural y de
enriquecimiento de la propia identidad, hasta la peligrosidad que reviste
alejarse del centro original y que pueda desatar tendencias separatistas que
quiebren la unidad de la nación.162 Este último enfoque no lo compartimos.163
Aunque es difícil generalizar en este sentido, las culturas fronterizas llegan a

establecer sus propias líneas de identidad, tanto con el centro y el núcleo de
la nación a la que pertenecen como con la comunidad vecina a la que se
encuentran muy cercanos espacialmente. La región fronteriza actúa como
una puerta que se abre y se cierra, que aprende de los otros y afirma su
identidad propia, tanto en lo local como en lo nacional.164
Este análisis espacial del territorio regional es importante en cuanto sintetiza

las capacidades de articulación entre sujetos, sistema político, procesos
productivos, cultura, etcétera, con el espacio; sintetizando la composición de
la identidad regional y constituyendo, a la vez, esa dotación de sentido a la
espacialidad identitaria.165
La región no es solamente un producto del desarrollo histórico de las

relaciones de producción y poder, sino también de una capacidad
generadora de símbolos unificantes que justifican procesos particulares
relacionados con la economía, la producción y el espacio capaces de dar
sentido y forma a una identidad regional.166
162
Tejeda González, op.cit., p. 82
163
La identidad no puede ser vista como una pieza de maquinaria psicológica como lo aduce Billig, en
relación a los políticos, las guerras y las crisis, donde al igual que los teléfonos móviles, esta pieza
del equipamiento permanece en silencio la mayoría del tiempo. Entonces se desencadena la crisis:
el presidente llama; el timbre suena; los ciudadanos contestan, y la identidad patriótica se activa.
Billig. 1995. Citado en Peter J. Taylor y Colin Flint, op.cit., p. 214.
164
Tejeda González, op.cit., p. 83.
165
Balbuena Bello, op.cit., pp. 78-79.
166
Ibíd., p. 80.
67
La identidad regional cobra mayor sentido en un contexto de diversidad
productiva y de formas especificas de competencia, de esta manera, el
discurso proveniente del proceso de globalización (sustentado en conceptos
como diversidad, información y productividad) no propone la desaparición de
los regionalismos sino, al contrario, los dispensa y los reafirma.167
2.2.1 Integración
El concepto de integración redimensiona la superación de divisiones y

rupturas, con la consecuente vinculación orgánica entre los miembros de dos
o más organizaciones. Esta ampliación gradual de las áreas de colaboración
entre las distintas organizaciones estatales y el aumento de los beneficios a
sus miembros, terminan produciendo intereses constitutivos para el
mantenimiento de las áreas integradas hasta desembocar en una integración
global de las mismas.168
En oposición al concepto de frontera que separa, la integración es el proceso

mediante el cual dos países buscan acercamientos a través de elementos
comunes que generalmente comienzan con el fortalecimiento del intercambio
comercial, para ir paulatinamente avanzando hacia procesos de integración
social, en todas sus expresiones.169
Las posibilidades de éxito de una tentativa de integración, basada en la

naturaleza de las unidades que la promueven, debe considerar la
homogeneidad cultural y la historia común, como elementos necesarios pero
no suficientes para hacerla avanzar hacia niveles más elevados. Una vez
empezado el proceso de integración, la cantidad y la calidad de los
beneficios que pueden conseguir sus miembros, son los que impulsan
significativamente la integración.170
Sin embargo, la integración en el marco de la globalización, debe ser

observada desde las naciones estado y sus regiones, como la posibilidad de
167
Ibíd., p. 76.
168
Pasquino, Gianfranco. “Integración”. Diccionario de Política. México: Siglo XXI editores S.A.,
1981, p. 848.
169
Montenegro Coral, Ricardo. Fronteras e Integración. Normatividad aplicable a las zonas
fronterizas. Bogotá: Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Unión Europea, ESAP,
Cancillería de Colombia, 2001, p. 6.
170
Pasquino, Gianfranco. “Integración”. Diccionario de Política, op.cit., p. 849.
68
generar nuevas asignaciones al interior de núcleos territoriales en lo
económico, lo social y lo político.171
Ahora bien, es posible determinar la presencia de dos modelos

fundamentales en el pensamiento moderno que permiten tener una manera
de hallar la explicación con los fenómenos que ocurren -tanto sociales como
naturales- en los procesos de integración.
Estos dos modelos son el paradigma mecanicista–cartesiano, y el llamado

holista–integrador.172 El primero se orienta hacia la separación, la división, el
límite, el borde y la diferencia; mientras que el segundo, toma en cuenta
valores como la cooperación, las emociones, la estética, la ecología, entre
otros, razón por la cual se vuelve más humanístico e integrador.173
2.2.2 Integración Fronteriza
El profesor Juan N. Rodríguez indica que en Latinoamérica no existe un

cuerpo teórico reconocido sobre la integración fronteriza, ni metodologías
precisas para abordarla científicamente; por tal razón, su tratamiento cambia
de énfasis temático en función de la importancia que se les asigne a sus
manifestaciones coyunturales y a los actores interesados. Por ello, la
conceptualización del fenómeno fronterizo está estrechamente ligada a la
dinámica de las relaciones binacionales y al comportamiento de cada país en
el contexto internacional.174
José Tejeda señala que en la medida que se extiende la integración y la

interdependencia mundial, las fronteras tienden a volverse borrosas y
siempre aparece quién dice que van a terminar por desaparecer. Estos
fenómenos económicos, sociales e históricos le otorgan actualidad a la
cuestión de la frontera, por lo que se han puesto de moda prefijos como inter,
multi o trans175 para indicar aspectos del conocimiento, la sociedad o la
historia, que sólo confirman el desbordamiento que se tienen de los
universos contenidos.176
171
Restrepo, op.cit., p. 89.
172
Diesbach de Rochefot, op.cit., p. 14.
173
Ibíd., p. 16.
174
Rodríguez F., op.cit., p. 353.
175
Internacional, interdisciplinario, intercultural, interdependiente e interparadigmático; multinacional,
multidisciplinario, multicultural; transnacional.
176
Tejeda González, op.cit., p. 77.
69
Y es esa realidad con la que se enfrentan las regiones aledañas a los límites
de un país y deriva en el hecho de que estos territorios son espacios de
intercambio, y por ende lugares privilegiados para procesos de integración,
en la medida en que los límites entre países nunca coinciden con las
fronteras económicas, sociales, ecológicas y culturales,177 y por tanto un
límite no implica realidades diferentes a cada lado de él, por el contrario, casi
siempre las comunidades que se integran a lado y lado, comparten muchas
más características y dinámicas, que con el centro de sus respectivos
Estados.178
Ahora bien, con el ánimo de continuar con el paradigma holístico y sus

nociones de apertura, amplitud, integración e interdisciplinariedad, el
concepto de frontera e integración se funden en lo que se denomina
integración fronteriza, que a la postre se concreta espacialmente en las
Zonas de Integración Fronteriza (ZIF).
Las ZIF son espacios donde convergen dos o más economías con políticas
propias, en ocasiones diferenciadas de modo tal que generan movimientos
de bienes, servicios y personas entre sí, en procura de aprovechar las
distintas oportunidades que dicha particularidad les confiere.179 La realidad
de las zonas de frontera y sus factores internos, no empiezan ni terminan con
la línea que demarca el límite sino más allá, y lo endógeno en últimas es
binacional.
Sin embargo, la influencia en términos administrativos, económicos y

políticos cuando la zona esta separada por el dominio intransigente de cada
Estado, hace de la frontera un espacio complejo y a la vez muy frágil, en
tanto que el éxito de las medidas que se adopten en un país, depende en
buena medida de la adopción de políticas similares en los países vecinos.180
177
Lamk Valencia, op.cit., 143.
178
Durán Martínez, Angélica. “La frontera: un pivote estratégico para la integración nacional”.
Territorios. 7 (2002): p. 143.
179
Iturriza, Jorge. “Integración Fronteriza. Un enfoque metodológico”. Revista de integración
latinoamericana. 11 (1986). Citado en Marina Sierra y Ana Marleny Bustamante: Proyecto:
Propuesta de definición y delimitación de la ZIF, área Norte de Santander – Táchira. (Cúcuta:
Universidad de los Andes (Venezuela), Universidad libre de Colombia -Seccional Cúcuta- y
Universidad Francisco de Paula Santander (Colombia), 2005, p. 31)
180
Durán Martínez, op.cit., p.153.
70
La integración fronteriza entonces, converge hacia la transformación del
espacio en un lugar de alta comunicación, de encuentro de razas, culturas,
familias, de intercambio, negocios, tráficos de todo tipo y relaciones humanas
-a veces subterráneas, tales como el contrabando o la trata de blancas-
como en ningún otro lugar en el mundo.181
Kaldone Nweihed182 propone que ese lugar de encuentro sea visto como una
plaza pública en donde se tejen relaciones tan comunes como extrañas,
cuyas realidades objetivas constituyen la creación de un subsistema común
que además de conservar para cada quien las características de su identidad
de origen, se agregan otras características hibridas que son el producto
inmediato y necesario de la vecindad. Es decir, que ese lugar en que dos o
más naciones se articulan a partir de espacios geográficos comunes, se
constituya en el mejor escenario de planificación y acción conjunta, sobre la
base de la integración.183
2.2.3 Desarrollo
El concepto de desarrollo empezó a ser utilizado después de la Segunda

Guerra Mundial por los expertos de las Naciones Unidas, quienes afirmaban
que un país insuficientemente desarrollado puede describirse como aquel en
el cual los recursos humanos y naturales se utilizan con fines económicos
solo en un grado muy limitado. Es decir, que el personal especializado, el
capital y el mecanismo administrativo necesario para hacer un uso adecuado
de estos recursos faltan parcialmente o en su totalidad.184
Para Alain Barrere el desarrollo es un proceso de valorización humana de las

personas y las sociedades que por medio del mejoramiento de las
condiciones materiales de existencia permite el desenvolvimiento del ser
individual y colectivo. Es un proceso de realización humana integral, una
marcha progresiva hacia una mejor humanidad.185
181
Diesbach de Rochefot, op.cit., pp. 35-36.
182
Nweihed, Kaldone. “Frontera y límite en su Marco Mundial: una aproximación a la
“Fronterología””. Caracas: 1990. Citado en Ricardo Montenegro Coral: Fronteras e Integración.
Normatividad aplicable a las zonas fronterizas. (Bogotá: Proyecto Sistema Nacional de
Capacitación Unión Europea, ESAP, Cancillería de Colombia, 2001, p. 6)
183
Montenegro Coral, op.cit., p. 6.
184
Galvis Gaitán, Fernando. Manual de ciencia política. Bogotá: ESAP, 1994, p. 117.
185
Alain Barrere. “Le développement, la justice el la paix”. Lyon: Chronique sociale de France.
(1967). Citado en Fernando Galvis Gaitán: Manual de ciencia política. (Bogotá: ESAP, 1994, p.
136)
71
El desarrollo, asegura Ernesto López, ha servido para designar las políticas
intentadas por gobiernos latinoamericanos de signo político-ideológico
diverso que han procurado, con base en elaboraciones doctrinarias
desarrollistas, enfrentar los problemas de atraso, el estancamiento y la
insuficiencia de las economías de la región.
Este autor, agrupa en tres enfoques el desarrollismo como corriente del

pensamiento económico así: el enfoque que concibe al desarrollo como
crecimiento,186 el que plantea el desarrollo por fases187 y el que entiende el
desarrollo como un cambio de estructuras.
Este último enfoque ha sido liderado por la CEPAL y pone el acento sobre un
conjunto de reformas que sería preciso encarar de manera global para
superar los obstáculos para el desarrollo.188 Darío Restrepo reseña que una
amplia literatura se ha consagrado a explicar porqué algunos países y
regiones se desarrollan y otros no, colocando como enseñanza aprendida la
consideración de que el desarrollo se alcanza no únicamente por la garantía
de unas condiciones de estabilidad macroeconómica y sanas políticas
sectoriales, sino además, por variables territoriales.
Esto indica que por la cercanía o lejanía a recursos y mercados, por la

existencia de una estructura adecuada, una fuerza laboral formada, bajos
niveles de conflictividad social, la estabilidad política, institucional y
normativa, la audacia de sus dirigentes e inversionistas y una especie de
propósito, visión, identidad o civismo de los habitantes son factores claves
del desarrollo. Es decir, que la naturaleza, las condiciones físicas creadas, el
conocimiento, la política, las instituciones, los liderazgos locales y hasta la
cultura cuentan.189
186
La teoría del crecimiento asigna al estado un importante papel en tanto orientador de políticas
económicas y en cuanto estimulador de la inversión pública o privada y administrador de un
adecuado nivel de gasto público. López, Ernesto. “Desarrollismo”. Diccionario de Política.
México: Siglo XXI editores S.A., 1981, p. 524.
187
Los diversos países, arrancando desde una etapa primitiva o tradicional, pasarían por una serie de
estadios intermedios hasta alcanzar la más avanzada que sería aquella que prototípicamente
representa la moderna sociedad industrial. Los autores tienden a privilegiar una característica que
proponen como la fundante del subdesarrollo. Ibídem.
188
Ibíd., p. 525.
189
72
Con base en lo anterior, se pueden concebir dos grandes modos sobre como
los países conciben sus procesos de desarrollo, y en consecuencia su
manera de decidir, de vivir y de gobernar: uno, cuando el Estado convoca a
concebir una visión endógena del desarrollo consensuada entre diversos
actores sociales para guiar las políticas y las estrategias de desarrollo; y dos,
cuando el Estado no dispone de tal visión, por tanto, carece de propósitos de
largo plazo, y la cultura termina por incorporar una manera inmediatista y
retrospectivista de pensar y decidir, estimulando la improvisación y
desestimulando ideas y procesos que requieren la acción continua de los
gobiernos y de la sociedad.190
El concepto de desarrollo que pretendemos dejar establecido en el modelo

de intervención, requiere de un Estado visionario que concerte políticas y
estrategias integrales y sistémicas de largo plazo, interrelacione las políticas
productiva, comercial y de innovación191 con las políticas sociales,
ambientales, institucionales y territoriales, conformando en su totalidad un
modelo de desarrollo con posibilidades de éxito en la globalización.192 El
desarrollo es entonces, la capacidad que tiene un territorio de modelar su
propio futuro, desde adentro,193 dinamizando su capacidad de aprendizaje,
innovación, creación y evolución.194
2.2.4 Desarrollo Regional Fronterizo
El desarrollo regional fronterizo se interpreta como un proceso planificado de

carácter binacional que forma parte de la política exterior de los países
involucrados. Los principales objetivos apuntan en el mediano y largo plazo
hacia: a) transformar las fronteras en las puertas a través de las cuales
transitará el proceso de integración; b) elevar la calidad de vida ambiental y
socioeconómica de las poblaciones fronterizas; c) fortalecer la presencia
estatal como agentes esenciales de la promoción y puesta en marcha de la
190
Acosta Puertas, Jaime. Ciudades del Conocimiento. Bogotá: Proyecto Sistema Nacional de
Capacitación Municipal-Unión Europea, CRESET, Confecámaras, 2001, p. 19.
191
Lira, Luis. “Regionalismo abierto y regionalismo virtual”. Globalización y gestión del desarrollo
regional. Cali: Universidad del Valle, 1996. Citado en Jaime Acosta Puertas: Ciudades del
Conocimiento (Bogotá: Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal-Unión Europea,
CRESET, Confecámaras, 2001, p. 19)
192
Acosta Puertas, op.cit., p. 19.
193
Boisier, Sergio. “Conversaciones sociales y desarrollo regional”. Talca: MIXM, 2000. Citado en
Jaime Acosta Puertas: Ciudades del Conocimiento (Bogotá: Proyecto Sistema Nacional de
Capacitación Municipal-Unión Europea, CRESET, Confecámaras, 2001).
194
73
principales acciones integracionistas en las fronteras contiguas; y d)
estimular el proceso de descentralización político-administrativa hacia las
zonas de integración fronteriza.195
Con el fin de aclarar conceptos, es necesario advertir una sutil, pero al

mismo tiempo importante, diferencia entre desarrollo regional fronterizo y
desarrollo regional; éste es último es concebido como las acciones y
decisiones adoptadas tanto por los Estados como por los entes privados
dispuestos a transferir a las áreas llamadas periféricas en las que se plantea
“organizar el espacio”, las atribuciones y los recursos necesarios para que
ellas puedan decidir sobre las políticas que afectan su desenvolvimiento.
Es decir, que el desarrollo regional atiende, principalmente, a la política

interior de los estados en función de la consolidación “soberana” de sus
espacios sustentada en una planificación del desarrollo hacia adentro para
incorporar las regiones periféricas o fronterizas a la dinámica nacional.196
El desarrollo regional fronterizo tiene como trasfondo la dinámica geopolítica

y geoeconómica, y las nuevas exigencias a las políticas de desarrollo en
Latinoamérica, reconociendo que la actuación de un Estado, sus políticas
económicas, de seguridad o de cualquiera otra índole en las zonas
fronterizas tiene un efecto inmediato al otro lado del límite, y viceversa,
afectando de manera particular a las comunidades y el flujo de sus
relaciones existentes allí.197 De ahí que sea necesario asumir de mutuo
acuerdo la planificación y afrontar de manera binacional las
responsabilidades que conlleva el desarrollo de las áreas fronterizas.
El desarrollo regional fronterizo pretende lograr que las áreas territoriales

fronterizas se conviertan en espacios donde comiencen a manifestarse los
beneficios sociales, económicos, políticos y ambientales de compartir y
habitar en la frontera. Lo anterior implica que los Estados afronten de manera
concertada y de común acuerdo, las responsabilidades de la convivencia
vecinal como una condición inexorable para el logro de los objetivos.198
195
196
Ibíd., p. 359.
197
Ibídem.
198
Ibíd., p. 360.
74
De lo que se trata es de corregir las limitaciones, los rezagos y el haber sido
considerada de manera implícita e indirecta en los procesos de desarrollo y
descentralización de los países,199 potenciando y corrigiendo las condiciones
existentes de la región, sus ventajas comparativas y competitivas para el
desarrollo integral de la misma. Jaime Acosta pone sobre la mesa, nuevas
concepciones de desarrollo para los ámbitos territoriales y nos parece
pertinente, amoldarlos al modelo de desarrollo regional fronterizo expuesto.
“Los niveles territoriales deben potencializar el factor cultural para formar ambientes
de innovación y capacidad de crear nuevos productos y procesos; impulsar nuevos
sectores a partir de propuestas de organización productiva en la que participen todos
los agentes económicos y sociales que intervienen en el desarrollo mediante
iniciativas innovadoras y estrategias de política industrial para quebrar patrones de
especialización rezagados; revisar el papel de los territorios en el desarrollo
tecnoeconómico transitando para ello de la descentralización a la autonomía de los
200
territorios y construyendo modelos de desarrollo endógeno.”
Es decir, que las regiones deben casi permanentemente reconstruir

estructuras obsoletas, renovar recursos agotados, recuperar instituciones
vencidas, revitalizar habilidades y reconstruir conocimientos,201 para de esta
forma afrontar con mayor hidalguía los retos de la globalización.
Con el concepto de desarrollo regional fronterizo cerramos el modelo de

intervención propuesto. Esta parte del marco conceptual, configura el
escenario optimista de la relación entre Colombia y Venezuela dada por
conceptos como integración fronteriza y desarrollo regional fronterizo, cuya
relación es directa y concisa.
En la propuesta conceptual esbozada, se indica que no es posible lograr el

desarrollo sin la integración y viceversa, no es posible alcanzar en su real
magnitud la integración sin el desarrollo regional de la frontera. Los actores
que intervienen en este segundo “Eje Tensionante” son de un lado las
comunidades, la academia, la sociedad civil y los ciudadanos comunes y
corrientes, y de otro lado los gobiernos regionales (Departamentales,
Estaduales) y locales (Municipales), y el sector privado.
199
200
201
Maskell, P. y A. Malmberg. “Localizad learning and industrial competitiveness”. London:
Cambridge Journal of Economics, 23, 2, 1999. Citado en Sergio Boisier: El desarrollo en su
lugar. El territorio en la sociedad del conocimiento (Santiago de Chile: 2003, p. 9)
75
Este escenario esta en permanente construcción y retroalimentación por
parte de los grupos académicos, las comisiones de vecindad, los gremios
económicos, las comunidades y los ciudadanos principalmente; alcanza
preeminencia, cuando los actores regionales y locales propician encuentros,
facilitan la comunicación y unen esfuerzos con el sector privado, estrechando
con mayor fuerza el eje y desplazando al primero.
En consecuencia, el marco de intervención propugna por un equilibrio entre

ejes tensionantes para periodos de crisis y un estrechamiento en el segundo
eje tensionante para periodos de consenso y acuerdo común, pues a mayor
estrechez del segundo eje, más fácil es mantenerlo con compromisos fiables
y voluntad política que dejarlo ampliar y que vuelva al equilibrio, pues de
ocurrir esto, aplacará lo avanzado en la senda del desarrollo y la integración
de la región fronteriza.
Figura 3: Escenario Optimista
Comunidades,
Academia, Sociedad
Civil y Ciudadanía
Control Problemas Fronterizos
Defensa Nacional Diplomática
Frontera de encuentro
Soberanía cooperante
Integración
Desarrollo
Gobiernos Regionales
y Locales, y sector
privado
76
Capítulo III: PROBLEMAS COMUNES EN LA FRONTERA COLOMBO-
VENEZOLANA
3.1 Diagnóstico económico y de descentralización fiscal
La frontera colombo-venezolana en materia económica presenta un

escenario poco alentador, la mayor parte de ella se dedica al sector primario
y el aporte al PIB es relativamente bajo en relación con otras regiones de sus
respectivos países. Las cifras del lado colombiano revelan que la
participación porcentual del PIB departamental para 1990, obedecía en un
51.15% al denominado “Triángulo de Oro” mientras que los Departamentos
fronterizos tan solo aportaban el 6.02%202 jalonado principalmente por Norte
de Santander y Cesar.
Las cifras colombianas del PIB para 1990 han sido las mejores en las últimas
dos décadas, debido a la apertura económica y al buen clima económico de
las exportaciones petroleras, del banano y del café. Sin embargo, para los
siguientes años la situación cambia y las cifras indican que en el año 2000 la
variación del PIB y el crecimiento baja dramáticamente, propiciado por la
recesión económica y las pésimas relaciones con los Estados Unidos.
En Antioquia y Bogotá fue donde hubo la mayor variación negativa del

“Triángulo de Oro” pasando al 48.51% su participación en el PIB; los
departamentos fronterizos no se quedaron atrás, pues su participación en el
PIB fue del 5.68%203 con una variación negativa y superior a la del “Triángulo
de Oro”.
La recuperación económica, los inicios del Plan Colombia, la privatización de

empresas estatales y la demanda internacional de materias primas dieron un
respiro a la economía colombiana desde el año 2002. Las cifras para 1994
demuestran que en un quinquenio la participación del PIB departamental
varió positivamente con un aumento del 1.14% para el “Triángulo de Oro”
muy lejos de los registros de 1990; en este escenario, los departamentos
fronterizos obtuvieron una variación positiva del 1.37% estando 0.27% por
debajo de la recuperación del “Triángulo de Oro”, lo que nos indica un rezago
202
Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia. Población. Cuentas
Regionales. (Acceso 27 de marzo de 2007)_(http://www.dane.gov.co/censo/)
203
Ibídem.
77
económico en los Departamentos de frontera luego de la recesión económica
frente a las principales ciudades.
En consecuencia, al analizar la participación por ramas de actividad

económica dentro del PIB, es la industria la primera actividad en el “Triángulo
de Oro” seguida de lo Inmobiliario y la Vivienda, sin desconocer lo
agropecuario en Antioquia, la industria esta presente en las tres regiones.
De otro lado, las principales actividades económicas dentro del PIB para el
año 2004 en los Departamentos fronterizos esta liderado por la Minería y la
Administración Pública, seguidamente la Pesca y lo Agropecuario.204 En los
Departamentos de La Guajira y Arauca, prima la actividad minera por los
yacimientos carboníferos y de petróleo encontrados allí respectivamente.
De igual manera llama la atención que el Departamento Norte de Santander

tenga la Administración Pública como su principal rama económica y por
supuesto, no es sorprendente que Departamentos como Vichada y Cesar
tengan en sus principales renglones la actividad agropecuaria, pues como lo
vimos en el anterior capitulo, poseen las condiciones topográficas propicias
para el buen desempeño de esta actividad (Ver: Tabla 7).
En Venezuela las cosas no son del todo distintas, en el Estado Zulia la mayor
actividad económica deriva de la explotación del petróleo en los yacimientos
de la cuenca del Lago de Maracaibo, seguida de la explotación carbonífera
del Guasare en los Montes de Oca y lo agropecuario en la Serranía del Perijá
dada por ganado bovino y frutas.
En el Estado Táchira, las actividades económicas se han basado en el sector

agropecuario (ganado bovino y café), la explotación minera del carbón,
fosfato y arcilla en la zona conocida como Lobatera y las funciones
administrativas, de comercio y servicios en San Cristóbal como capital
estadual con centros industriales como la Fría y Ureña donde se localizan
tres aeropuertos internacionales: San Antonio, La Fría y Santo Domingo
consolidándola como un núcleo económico de importancia subregional205
(Ver: Tabla 8).
204
Ibídem.
205
Banco Central de Venezuela. PIB. (Acceso 28 de marzo de
2007)_(http://www.bcv.org.ve/excel/5_2_4.xls?id=332)
78
En la Orinoquia venezolana, la actividad predominante es la agropecuaria
donde la ganadería con cerca de 1.870.000 de cabezas de ganado bovino,
es la principal fuente de ingresos, seguida de la pesca fluvial de
características productivas importantes y la Administración Pública con el
aumento de funciones administrativas, el comercio y los servicios, habilitando
una zona altamente industrial; sumado a lo anterior, las explotaciones
petrolíferas descubiertas desde el año 2000 corresponden a una fracción de
posibles reservas en la zona.
Por último, el Estado Amazonas tiene en la Administración Pública, la

explotación minera y el turismo sus principales ramas de actividad
económica, fungiendo como único centro portuario fluvial del Eje Apure-
Orinoco y con un aeropuerto moderno que le permite prestar servicios
comerciales y administrativos al resto de la región; en este sentido, las
comunidades indígenas se han abierto a la agricultura extensiva propia.206
206
Ibídem.
79
TABLA 7: PIB Colombia – Participación Departamentos Fronterizos
Participación por ramas de actividad económica
Participación porcentual del PIB Departamental, a precios
dentro del PIB departamental, a precios constantes
constantes de 1994207
de 1994 (año 2004)
DEPARTAMENTOS 1.990 Var. % 2.000 Var. % 2.004 Primera Segunda Tercera
Antioquia 16,47 -7,86 15,17 1,57 15,41 Agropecuario Industria Pesca
Bogotá D. C. 22,79 -5,01 21,65 3,52 22,41 Industria Inmobiliario Vivienda
Valle 11,89 -1,66 11,69 -3,80 11,25 Industria Inmobiliario Vivienda
Total Triángulo de Oro 51,15 -5,15 48,51 1,14 49,07 Industria Inmobiliario Vivienda
Cesar 1,54 8,72 1,67 17,90 1,97 Agropecuario Minería Hulla, lignito
La Guajira 1,13 8,27 1,23 0,25 1,23 Minería Hulla, lignito
Electricidad
Norte Santander 1,93 -3,36 1,86 -4,28 1,78 Administración Pública Pesca Agropecuario
Arauca 1,28 -37,56 0,80 -23,45 0,61 Minería Petróleo Agropecuario
Guainía 0,03 12,18 0,04 5,75 0,04 Administración Pública Pesca Agropecuario
Productos
Vichada 0,11 -24,75 0,08 48,34 0,12 Pesca Agropecuario
cárnicos
Total Departamentos Minería y
6,02 -5,65 5,68 1,37 5,76 Pesca Agropecuario
Frontera Col-Ven Administración Pública
207
El Producto Interno Bruto departamental es un indicador que mide la actividad productiva de las unidades institucionales residentes en una región.
81
TABLA 8: PIB Venezuela – Actividades Económicas
PIB por clase de actividad económica, a precios Participación por ramas de actividad económica dentro del
constantes de 1997 (millones de Bolívares)208 PIB Estadual
Actividad 1.997 1.999 2.001 2.003 2.005 ESTADOS Primera Segunda Tercera
Actividad
18.7% 19.1% 18.1% 18.1% 16.2% Zulia Petróleo Agropecuario Pesca
Petrolera
Comercial y
Manufactura 17.6% 16.6% 16.8% 16.2% 16.6% Táchira Agropecuario Minería
Servicios
Servicios del
Administración
Gobierno 10.7% 10.7% 10.5% 13.1% 12% Apure Agropecuario Pesca
Pública
General
Servicios Administración
9.9% 10% 9.8% 10.8% 9.9% Amazonas Turismo Pesca
Inmobiliarios Pública
Total Estados Administración
Comercio 8.3% 8.2% 8.5% 7.9% 9.4% Agropecuario Pesca
Frontera Col-Ven Pública
Fuente: Elaboración propia. Datos: Banco Central de Venezuela (2007)
208
La información sobre participación Estadual en el Producto Interno Bruto fue imposible de conseguir, a contramano se analizan las principales actividades
económicas en cuanto a participación del PIB.
82
Desde el punto de vista de la descentralización fiscal, los dos países iniciaron
procesos de descentralización política y administrativa en las décadas de los
80´s y 90´s con miras a reformar el Estado para hacerlo más eficiente y más
democrático, bajo el paradigma del fortalecimiento de la sociedad para influir
en las decisiones que afectan la vida cotidiana de las comunidades en temas
como la salud, la educación y los servicios públicos, entre otros.
Para Rafael de la Cruz,209 existen tres nudos críticos en todo proceso de

descentralización en un país, el primero son las reformas políticas que
permitan la elección popular de autoridades regionales y locales; el segundo,
es la transferencia de competencias y servicios del gobierno central a los
gobiernos intermedios y locales; y el tercero, la organización de un esquema
fiscal que fortalezca la capacidad de recaudación de ingresos propios de las
administraciones subnacionales, manteniendo en la nación funciones de
compensación que garanticen la equidad territorial.
La argumentación comúnmente legitimada a favor de la autonomía regional y

local radica en el hecho incontrovertible de que son las autoridades locales o
regionales quienes mejor conocen las necesidades y problemáticas de sus
comunidades para ser atendidas. De esta manera, la descentralización
potencia la eficiencia y la legitimidad de la acción del Estado y lleva a las
localidades a asumir la responsabilidad de la prestación de los servicios
públicos de índole local.210
Pero la descentralización también puede llevar a pérdidas de eficiencia en la

producción de infraestructura y servicios, debido a la posible existencia de
economías de escala en la provisión de los mismos. De allí que, con razón,
al sopesar los beneficios por eficiencia que resultan de la descentralización,
la experiencia latinoamericana en esta materia había llevado a concluir que
“los gobiernos deben encontrar un balance entre las dos dimensiones de la
eficiencia: (a) eficiencia en la producción de infraestructura y servicios
sociales, la cual es usualmente centralista debido a la existencia de
economías de escala, y (b) la eficiencia en la asignación de los recursos, la
209
De la Cruz, Rafael. La Descentralización de los servicios: Educación, salud y fronteras. La
distribución del poder I: descentralización de la educación, la salud y las fronteras. Caracas:
Nueva Sociedad, 1993, p. 9.
210
Linares Cantillo, Alejandro y Mauricio Ramos Borrero. “Los fondos sociales de cofinanciación:
Instrumentos idóneos para la Descentralización”. Planeación & Desarrollo. 3 (1993): pp. 315-
316.
83
cual tiende a ser descentralista porque las jurisdicciones locales conocen
mejor sus necesidades.211
Lo anterior, pone de presente la importancia de definir adecuadamente las

responsabilidades del ingreso-gasto entre los distintos niveles de gobierno,
con miras a encontrar un justo medio que optimice estas razones de
eficiencia.
Tanto el proceso de descentralización venezolano como el colombiano

realizaron transferencias de competencias y recursos hacia los entes
estaduales y municipales respectivamente, con el propósito de redistribuir
territorialmente el poder y afianzar la participación ciudadana.
En Colombia durante la década de los 80´s el reparto del ingreso público del
país mostró una gran injusticia regional. La nación tomo para sí el 76.1% de
ese ingreso, mientras que a los departamentos les dejo el 12% y a los
municipios tan solo el 11.9%;212 este esquema fue modificado desde 1986 y
ratificado en la Constitución de 1991 donde las transferencias automáticas no
dependían de la voluntad del gobierno central, ni de la negociación
circunstancial del presupuesto en el Congreso de la República, como
tampoco de la disponibilidad presupuestal o del tamaño del déficit fiscal,213
sino de la combinación de criterios de pobreza, eficacia administrativa y fiscal
a fin de lograr un sistema de transferencias progresivo y de mayor equidad
interregional.214
“El soporte técnico de la reforma lo constituyeron los informes de la Misión Bird-

Weisner.... y el estudio de la Comisión del Gasto Público. Ambos estudios eran
coincidentes en expresar, por una parte, la necesidad de reanimar al municipio como
célula básica del ordenamiento jurídico colombiano y por la otra, en concluir en la
necesidad de mitigar o al menos detener, el acentuado proceso de concentración de
funciones y de responsabilidades para la prestación de servicios comunitarios en
manos del nivel nacional de la administración y paralelamente enfrentar la
215
centralización de recursos públicos en las arcas del gobierno central.”
211
Campbell, Tim et al. “Descentralization to local Governments in Latin America”. Washington,
1991. Citado en Alejandro Linares Cantillo: Los fondos sociales de cofinanciación: Instrumentos
idóneos para la Descentralización. (Bogotá: Planeación & Desarrollo. 3 (1993): p. 318).
212
López, Rolando. “Los Alcaldes tienen la palabra”. Cabildo. (1992): p. 12.
213
Restrepo, Darío y Raúl Ernesto Cárdenas. Descentralización, desarrollo e integración: crisis del
centralismo y nuevos retos para las entidades territoriales. Ordenamiento Territorial. Bogotá:
GTZ-FESCOL, 2003, p. 61.
214
Linares Cantillo, op.cit., p. 322.
215
Morales Villalobos, Eduviges et al. “El sentido de la reforma política en Colombia y Venezuela”.
Cuestiones políticas. 20 (1998): p. 103.
84
Los montos de las transferencias en Colombia tienen como principal
característica la destinación específica, es decir, los Alcaldes municipales
pagan con las transferencias rubros nacionales que se ejecutan en su
territorio y sobre los cuales no poseen facultad alguna de modificación.
De igual manera, los modelos de gestión en salud y en educación, como en

otras áreas, están determinados por leyes nacionales con múltiples
regulaciones de entidades técnicas como el Departamento Nacional de
Planeación y de los respectivos Ministerios.
En estas circunstancias, las autoridades municipales no poseen plena

autonomía de gestión para distribuir los recursos según prioridades locales
inscritas en sus planes de desarrollo, sino por el contrario, administran por
vía delegada directrices del orden central, configurando lo que algunos
expertos han denominado como “descentralización centralista”.216
En Venezuela el petróleo es la principal fuente de ingresos públicos desde

inicios del siglo XX, alrededor de la cual se desarrolló una tendencia
distributiva del gasto con base en la figura del Situado Constitucional; en este
sentido, las fuentes predominantes de ingresos tributarios están asociadas a
la actividad petrolera, configurando un problema fiscal desde el gasto y no
desde los ingresos.217
A partir de 1990 se concibió un plan de reforma a fin de modernizar el

sistema tributario, revisar el esquema federal de gobierno y la asignación de
recursos de financiamiento, entronizando con la modernización del sector
público de la época.218
La descentralización fiscal venezolana ha ido a dos velocidades, la primera,

muy rápida de descentralización del gasto que implicó el aumento de
transferencias del gobierno central a los gobiernos subnacionales, aunque
esto complicara la situación presupuestaria del nivel central y la
correspondencia entre las transferencias financieras y la asunción de
responsabilidades, y la segunda, muy lenta, donde los niveles subnacionales
216
217
Mascareño, Carlos. “La Descentralización Venezolana: Logros, Peligros y Nuevos Incentivos”.
Trimestre Fiscal. 61 (1998): p. 341.
218
Morales Villalobos, op.cit., p. 105.
85
de gobierno han presentado una pequeña recuperación de sus ingresos
propios.219
En términos generales, el proceso descentralizador venezolano posee una

escasa capacidad recaudatoria de los Estados, haciéndolos dependientes
cada vez más de las transferencias del nivel central.
Empíricamente la descentralización ha generado una mejora visible en

términos de la asignación del gasto público, asociado al pago político de la
reelección de Gobernadores como incentivo que disminuye el costo del
mayor esfuerzo para asignar la inversión, según los requerimientos de los
electores,220 aunado a la inexistencia de mecanismos de coparticipación
tributaria; en el proceso colombiano el financiamiento de la gestión de los
gobiernos departamentales o municipales puede proceder de recursos
propios, transferencias, fondos no reembolsables, fondos vía banca o crédito
internacional como mecanismos de coparticipación.
Lo anterior evidencia el contrapeso que los intereses centralizadores hacen

para desacelerar las transformaciones que por otro lado postulan en los
discursos políticos tanto el Ejecutivo como el Legislativo en cada país.
“La diferencia fundamental entre los procesos de descentralización en Colombia y

Venezuela, parece pues radicar en las raíces mismas de la concepción de la
naturaleza atribuida a éstos, como planes integrales de transformación del aparato
estatal. En Colombia, se ha tendido a enfatizar al aspecto tecnocrático en mayor
medida que en el caso venezolano. El objetivo perseguido: la optimización de la
eficiencia en el empleo de los recursos públicos. Teóricamente, se planteó y dirigió el
proceso hacia el fortalecimiento tanto de los niveles departamentales como hacia el
de los gobiernos municipales, de hecho, por ser Colombia un Estado Unitario, el
mayor énfasis recayó en los municipios. En Venezuela el proceso ha estado
221
direccionalmente dirigido hacia los Estados.”
3.2 Problemas comunes en la Frontera
En los 2.219 Km. de longitud que tiene la frontera Colombo-Venezolana se

diseminan una serie de problemas que no distinguen ni conocen límites
territoriales y que afectan en distintas medidas el ambiente armónico de la
frontera. Los problemas que hemos denominado “comunes” obedecen
219
Mascareño, op.cit., p. 341.
220
Ayala, Norka y Elizabeth Ochoa. “Descentralización vs. Centralización: Un enfoque de riesgo
moral”. Documentos de trabajo. 33. (2002): p. 31.
221
Morales Villalobos, op.cit., p. 106.
86
precisamente a que su origen radica en uno u otro lado de la línea fronteriza
pero que igual afectan a la totalidad de la zona adyacente, en un círculo
vicioso que va adquiriendo relevancia y que las autoridades deben controlar.
Analizar problemas comunes implica concebir criterios que indiquen la

afectación de los mismos, las zonas de influencia y el impacto que ha
causado desde el año 1997. Así pues, se pretende realizar un barrido en la
frontera de norte a sur, iniciando por La Guajira - Cesar -Zulia, luego Norte
de Santander - Táchira, seguidamente Apure - Arauca - Vichada y finalmente
Guainía - Amazonas.
La mayor parte de la población de La Guajira y de la zona de Maracaibo en

Zulia, esta conformada por el grupo étnico Wayúu descendiente de la familia
Arawak quienes habitan esta región desde antes del encuentro de los dos
mundos en 1.492 por lo que lo consideran su territorio ancestral.
Cuando Colombia y Venezuela demarcaron la frontera desde Castilletes

hasta los montes de Oca dieron pié a una injusticia contra el pueblo guajiro,
pues fueron divididos arbitrariamente, irrespetando la integridad de su
territorio como comunidad étnica. Esta separación trajo consigo un problema
geopolítico para este espacio fronterizo, pues los Wayúu continúan
moviéndose a lo largo y ancho de la península en sus tradicionales
recorridos comerciales y de intercambio.
El problema es para los cuerpos de seguridad y defensa apostados a uno y

otro lado de la frontera ya que al Wayúu no lo detiene ninguna línea
fronteriza. Esto se agiganta y adquiere mayores proporciones en los caminos
y trochas del desierto, pues el contrabando de gasolina, el paso de
indocumentados y el comercio de productos sin pagar impuesto, son
características del espacio compartido junto con el precario acceso a
servicios públicos como agua potable, saneamiento básico y energía, y la
presión del desplazamiento forzado.
En un especial del Periódico colombiano “El Tiempo” sobre las fronteras

colombianas,222 indica que la gasolina es traída desde Venezuela por los
Wayúu en “pinpinas” de 25 litros y que éstas son vendidas del lado
colombiano con ganancias superiores al doble del valor en Venezuela. De
222
“En los confines de Colombia”. El Tiempo. 10 Agosto 2003, p. 9.
87
este negocio viven 6000 familias en el Departamento La Guajira y es
dominado en la región por las Autodefensas del Bloque Contrainsurgencia
Wayúu que cobran “vacuna” (impuesto) a los contrabandistas y empresas
transportadoras.223
Ante esta situación, el gobierno colombiano expidió el Decreto 1762 de 2003

para regularizar la venta de gasolina extranjera en las regiones de frontera,
determinando en 20 galones la “dosis personal” que se puede comprar al
otro lado de la frontera sin pagar impuestos, de ahí en adelante es
considerado contrabando.224
La zona compartida entre el Estado Zulia y el Departamento Cesar, en

estribaciones de la Serranía del Perijá, presenta una permanente
conflictividad motivada principalmente por el cultivo y tráfico de
estupefacientes, y la presencia activa del frente Luciano Ariza del ELN
(Ejercito de Liberación Nacional) y del Bloque Norte de las AUC
(Autodefensas Unidas de Colombia) quienes dominan ampliamente el área.
Se estima que desde 1976 se han registrado 300 secuestros a ganaderos

venezolanos por parte de la guerrilla en esta sección de la frontera, sumada
al grave fenómeno de desplazamiento forzado que afecta la estabilidad de la
frontera.225
Los desplazados huyen en desbandada hacia las fronteras en busca de

nuevas y mejores garantías que les permita sobrevivir de los ataques de los
grupos armados al margen de la ley; 226 en el Departamento Cesar para el
año 2002, el 5.3% de sus habitantes habían huido de sus asentamientos y
los desplazados localizados allí equivalían al 4.4% de su población (sea éste
o no su lugar de origen),227 muy por encima de los porcentajes del “Triángulo
de Oro” y de los mismos Departamentos fronterizos (Ver: Tabla 9).
Esta situación llama la atención, debido a que el problema del

desplazamiento forzado en Colombia ha propiciado una migración silenciosa
223
Ibídem.
224
Ibídem.
225
“En los confines de Colombia”, op.cit., p. 5.
226
Ruiz Tinoco, Darío. “La seguridad internacional en las fronteras de Colombia”. Polémica. (2003):
p. 24.
227
Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia. Las victimas: una guerra injusta. (2ª.
ed.) Bogotá: PNUD, 2003, p. 123.
88
de población hacia el Estado Zulia a donde llegan decenas de colombianos
cada año a laborar en el sector agropecuario sin registro alguno.
89
TABLA 9: Desplazamiento Colombiano – Departamentos Fronterizos
Índice de Índice de No. Personas Desplazadas
Presión del Intensidad del
Departamento Total 1994-
Desplazamiento Desplazamiento 1998 2000 2002 2004 2006
2007228
(IPD) (IID)
Bogotá 0.648 0.002 4.013 4.923 27.249 19.724 28.030 150.012
Antioquia 2.789 3.223 7.515 40.864 31.651 15.892 21.831 264.716
Valle 1.322 0.871 91 13.405 20.244 7.959 8.766 118.021
Total Triángulo 11.619 59.192 79.144 43.575 58.627 532.749
1.5863 1.3653
de Oro 31.3% 20.6% 19% 21.7% 29% 26.9%
La Guajira 3.075 2.016 287 2.848 6.829 3.940 4.353 42.948
Cesar 4.400 5.340 1.784 8.726 18.238 11.617 6.919 90.703
Norte de
1.911 2.209 1.202 4.375 11.687 5.554 6.697 62.603
Santander
Arauca 1.671 2.782 0 652 2.192 2.574 1.218 13.393
Vichada 0.920 1.745 8 231 285 285 234 1.933
Guainía 0.465 0.796 1 3 122 385 321 1.848
Total
Departamentos 2.0736 2.4813 3.282 16.835 39.353 24.355 19.742 213.428
8.8% 5.8% 9.4% 12.1% 9.7% 10.7%
Fronterizos
Total Nacional N.A. N.A. 37.074 287.064 414.814 199.965 201.623 1.976.970
Fuente: Elaboración propia. Datos: Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia, 2003; y Agencia de Acción Social, 2007.
228
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Estadísticas. (Acceso 12 de junio de 2007)_
(http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/Salida%20metod.%20Antigua.htm)
91
Según el cuadro anterior, el número de desplazados en los Departamentos
fronterizos asciende a 213.428 personas en el periodo 1994-2007 que
equivalen al 10.7% del total nacional; las cifras para el año 2002 señalan que
fue el año más terrible para el desplazamiento en la frontera, al punto que los
efectos en el “Triángulo de Oro” bajaron ostensiblemente; el Departamento
Cesar en este año es el mayor portante, muy similar al Departamento Valle
del Cauca, luego es seguido de cerca por Norte de Santander, lo cual
evidencia una grave situación que impactó e impacta la frontera en todos sus
ámbitos.
La problemática común entre el Estado Táchira y el Departamento Norte de

Santander esta fraguada de varias aristas, una de las cuales es el
desplazamiento forzado en la serranía de los Motilones, la región del
Catatumbo y la ciudad de Cúcuta. En esta sección de la frontera operan los
frentes Juan F. Porras y Carlos Cacua del ELN, los frentes 33 y 29 de Mayo
de las FARC y el Bloque Norte de las AUC conformado por el bloque móvil
Catatumbo y el frente La Gabarra.229
En las áreas donde coinciden los límites con los ríos Táchira y Zulia se
utilizan pequeños botes o puentes ocasionales a lo cual se agregan
numerosos senderos que multiplican este transito, la mayor parte de las
veces ilícito pues da origen a movilidad de ilegales, trata de blancas,
contrabando y tráfico de drogas, que constituyen los mayores problemas.230
La región del Catatumbo ha registrado enfrentamientos armados entre
paramilitares y las guerrillas por el control del territorio y de los cultivos de
coca dejando tras de sí, muertos, persecuciones contra la población civil,
ajusticiamientos y desaparecidos por doquier.
La población que habita los municipios de esta parte de la frontera ha

padecido la extorsión, el boleteo, el secuestro de terratenientes,
transportadores, comerciantes y ganaderos venezolanos y colombianos, la
fumigación de sus cultivos de pan coger, la disputa por el control de negocios
legales e ilegales en la frontera, el contrabando de gasolina, el tráfico de
armas y de droga; todos estos problemas aunados a la caída del bolívar y a
la severidad en los controles de seguridad fronteriza venezolana
repercutieron negativamente en la actividad comercial de Cúcuta, Ureña y La
Fría entre los años 2000-2002, cuyas consecuencias han sido el cierre de
229
230
92
establecimientos, el aumento la tasa de desempleo y de los índices de
inseguridad.
Los grupos paramilitares han constituido unas redes mafiosas de poder local
a través de la cual se mueven todos los negocios lícitos e ilícitos a ambos
lados de la frontera. CODHES señala que existe un enlace entre
paramilitares, instancias comerciales y proyectos agroindustriales de diversa
índole, como también se ha evidenciado en el cobro de vacunas sobre el
contrabando de gasolina, el monopolio sobre el contrabando de arroz para el
lavado de dinero, las vacunas sobre la compraventa de productos agrícolas y
el control y distribución de estos productos, así como el transporte público en
ambos lados de la frontera.231
La principal preocupación de los grupos guerrilleros y de los paramilitares es

el control de la frontera, especialmente en el Catatumbo donde se mantiene
el negocio de la siembra, procesamiento y comercialización de la coca que
es intercambiada por armas y dólares. Este dinero fruto del narcotráfico ha
servido para adquirir tierras y propiedades en el Estado Táchira a fin de
facilitar la movilización de grupos armados, el tráfico de drogas y armas entre
los dos países.
El contrabando de gasolina ha adquirido en esta zona de frontera la

denominación de “cartel” por su magnifica organización, ya que la modalidad
más común para transportar el combustible es adaptando tanques de
gasolina adicionales en los vehículos particulares y de transporte público.232
Entre los habitantes fronterizos es común escuchar sobre el pago de

sobornos a la Guardia Venezolana y a la Policía Colombiana para que
permitan el paso de los vehículos hasta 6 veces al día sin registrarlos; esto
sin contar los “pinpineros” que transitan a pié y en bicicletas varias veces al
día, evadiendo puestos de control por trochas y caminos, cargando el
combustible que venden luego en las calles de Cúcuta y municipios
cercanos.233
231
CODHES. “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: El cerco se cierra”. Bogotá:
CODHES, 2005, pp. 1-3
232
233
Ibídem.
93
En los Departamentos Arauca y Vichada y el Estado Apure, los problemas
comunes no son distintos de los anteriores. En esta sección fronteriza hacen
presencia los frentes 45, 10 y la columna móvil Alfonso Castellanos de las
FARC, el frente Domingo Laín del ELN (columna vertebral de su estructura
militar) y las Autodefensas de Casanare y Vichada.234
Estos actores armados ejecutan operaciones en territorio colombiano y

venezolano, así lo afirma el Gobernador de Apure, Jesús Aguijarte, “En
Venezuela es del conocimiento público que estamos infiltrados por
irregulares de Colombia. Hemos notado que hay paramilitares, guerrilla,
hampa organizada y hasta grupos venezolanos como las FBL (Fuerzas
Bolivarianas de Liberación).”235
Las FBL son un grupo armado que apoyaría al gobierno Chávez, pero cuya
existencia ha sido negada en Caracas, aunque en poblaciones venezolanas
aparezcan letreros atestiguando su presencia; según las autoridades
fronterizas, las FBL están conformadas por 5.000 hombres repartidos en 16
frentes que operan a lo largo de la frontera con Colombia.
Esta es la paradoja de la Orinoquia, una región que se ha caracterizado por

tener procesos de creación de región bastante distintos en el tiempo,
respecto de las demás regiones236 de sus respectivos países. Una región con
dos actividades motoras del desarrollo como son la economía extractiva del
petróleo y el proceso de colonización y en el caso colombiano, la economía
ilegal de la coca que en conjunto crean y perpetúan una marginalidad237 que
atrae todo tipo de población en tiempos de bonanzas, pero que luego se
debilita dejando en su camino soledad, pueblos abandonados,
infraestructuras obsoletas y frustración sobre las expectativas de un posible
desarrollo de la región.238
Temas como el orden público y la seguridad ciudadana son claves a uno y

otro lado de los ríos Arauca y Meta; sin embargo, no son los únicos ya que el
234
Ibídem.
235
“La seguridad fronteriza”. El Nacional, 21 Julio 2005, p. 2.
236
Galvis, op.cit., p. 91.
237
Ibíd., p. 92.
238
Dureau, F. Y C.Flórez. Las transformaciones de las ciudades de Yopal, Aguazul y Tauramena
durante la explotación petrolera de Cusiana-Cupiagua. Bogotá: Tercer Mundo, Uniandes,
CEDE/IRD, UMR, Conciencias y Ministerio del Medio Ambiente, 2000. Citado en Juan Pablo
Galvis: La dimensión urbana de la marginalidad en la Orinoquia. Tres dinámicas diferentes de su
reproducción (Bogotá: Territorios. 7 (2002): p. 104)
94
contrabando de gasolina para alimentar los laboratorios de coca,239 el
secuestro y boleteo a ganaderos, así como el pago de “vacunas” por parte de
comerciantes y contratistas son el fiel reflejo de una región marginal, de
frontera, desarticulada, vulnerable, con escaso dinamismo económico, social
y político,240 y distante de Caracas y Bogotá como centros urbanos de
consumo y poder.
Desde la confluencia del río Meta y el Orinoco, hasta la piedra del Cocuy,
confluye una región de llanura que poco a poco va levantándose en medio de
la selva tropical y los bosques tupidos del amazonas. Esta zona es integrada
por los Departamentos Vichada y Guainía y el Estado Amazonas, cuyas
problemáticas disímiles y un tanto distintas del resto de la frontera la
enaltecen como biosistema poco intervenido y de reserva ecológica natural.
En esta sección hacen presencia además de las Autodefensas de Casanare

y Vichada, el frente 16 de las FARC cuyo fortín se encuentra en
inmediaciones de los ríos Vichada, Guaviare, Inírida y Negro donde las
plantaciones de coca son innumerables. Según los habitantes de esta región,
la realidad del conflicto armado es benigna pues la guerrilla tiene el control y
ejerce soberanía, al punto de que son ellos los que devuelven los mojones a
sus sitios cuando la Guardia venezolana los corre y exigen que todo barco
colombiano lleve izada la bandera nacional.241
Por un lado las FARC ejercen soberanía, pero por el otro lado alimentan los
laboratorios de coca con gasolina venezolana que entra por el Estado
Amazonas; según pdvsa (empresa estatal petrolera de Venezuela) esta zona
consume 5 millones de litros, donde 2,6 millones son desviados a la industria
del narcotráfico242 cuyas redes de comercialización se mueven en la zona
tripartita con Brasil saliendo al Atlántico por el río Amazonas.
Otro problema común, pero de menor monta es la explotación del oro por
parte de colombianos en los caños del amazonas venezolano cerca de
capanacana; según la Guardia venezolana diariamente pasan 40
colombianos por varias trochas en busca de los yacimientos auríferos sin
239
240
Corredor, op.cit., pp.340-341.
241
242
Ocampo Madrid, Sergio. “Un tema que arde”. En los confines de Colombia. El Tiempo, Agosto 10
de 2003, p. 12.
95
mayores controles, ayuda técnica en la explotación ni pertrechos suficientes
para largas jornadas de trabajo.
En resumidas cuentas los departamentos fronterizos dependen en gran

medida del combustible venezolano así como los Estados fronterizos
dependen de los textiles, las manufacturas, los alimentos procesados y hasta
de los electrodomésticos colombianos. Es una relación absoluta de
interdependencia y complementariedad, sobre todo comercial, social y
cultural que va más adelante que las integraciones políticas y económicas
sobre las que discuten largamente las dirigencias en las capitales de ambos
países.
La circunstancia de que Venezuela dependa de los productos industriales y

agroindustriales de su vecino genera, paradójicamente, una situación de
vulnerabilidad para Colombia, en la cual ciudades y pueblos fronterizos
deben casi todo su crecimiento y desarrollo a la capacidad adquisitiva
venezolana.243
Ahora bien, la problemática común por sectores refleja una frontera social y
humana bastante deteriorada, empezando por la escasa y medianamente
aptas vías de comunicación terrestres, donde tramos importantes como
Maracaibo-Paraguachón-Maicao, San Cristóbal-San Antonio-Ureña-Cúcuta,
San Fernando-El Amparo-Arauca y Ciudad Bolívar-Santa Elena de Uairen-
Puerto Carreño carecen de condiciones técnicas y capacidad portante
propicias para el comercio binacional.
En La Guajira, Táchira, Zulia, Norte de Santander, Arauca y Apure hay

algunas vías fronterizas paralelas, pero no bien atendidas para la
conformación de una red de corredores viales, con medios eficientes que
promuevan la circulación en sus respectivas regiones. Por estas carreteras
entran y salen personas y bienes, sin mayores controles, aun cuando existen
aduanas y alcabalas de cada país en cada una de ellas.
Las vías aéreas y fluviales presentan un panorama desolador, en cuanto a

las primeras existen aeropuertos con capacidad para vuelos internacionales
sobre todo del lado venezolano sin mayor tráfico; así mismo, a lo largo de la
frontera existen aeropuertos para vuelos nacionales cuyas infraestructuras
243
Ibíd., p. 13.
96
no son óptimas; en regiones como Guainía, Vichada, Zulia y Apure existen
pistas clandestinas que sirven de apoyo al narcotráfico, saldando entonces
un sector de trascendencia para la integración y el desarrollo de la frontera
que adolece de estrategias y proyecciones de mediano y largo plazo.
Respecto de las segundas, a pesar de la riqueza hídrica de la frontera, el

tráfico fluvial es escaso y solo es utilizado por pequeñas embarcaciones para
transportar productos agrícolas por los ríos Catatumbo, Arauca, Meta, Apure
y Orinoco sin mayor atención, mantenimiento, dragado, construcción de
puertos e inversión binacional en general.
En los sectores Salud, Educación, Servicios Públicos domiciliarios y Vivienda

el panorama no pasa de ser una triste realidad. En salud no existe a lo largo
de la frontera un hospital con tercer nivel de especialización244 y los centros
médicos y ambulatorios tienen graves problemas de sostenibilidad financiera
para el caso colombiano y con escasos recursos de transferencias para el
caso venezolano.
La red de atención medico-sanitaria así como los médicos y las medicinas

tienen que sortear varios obstáculos para llegar a los sitios de difícil acceso
como en el Estado Amazonas y los Departamentos Vichada y Guainía.
La Educación presenta tasas de alfabetización por debajo de las respectivas

nacionales,245 en Colombia la tasa de alfabetización para ciudadanos
mayores de 15 años esta en un 90.4% para hombres y 90.7% para mujeres,
consolidando un total de 90.1% y en Venezuela la tasa de alfabetización para
hombres es del 93.4% y mujeres 93.1% para un 93.8% en total; sin embargo,
las infraestructuras educativas en la frontera son deficientes en áreas
urbanas y rurales y la capacitación de los maestros es medianamente básica
sin incentivos ni apoyos gubernamentales.
En servicios públicos domiciliarios, las diferencias son abismales en uno y

otro lado de la frontera, mientras Venezuela lleva energía eléctrica246 hasta
los centros poblados, en Colombia las poblaciones de los Departamentos
Vichada y Guainía tienen que hacer ingentes esfuerzos para alimentar las
244
Corredor, op.cit., pp. 407-414.
245
Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia. Informe especial. Educación.
(Acceso 15 de febrero de 2007)_(http://www.dane.gov.co/censo/files/boletines/bol_educacion.
pdf)
246
97
plantas de energía diesel, de todas maneras en ambos casos las zonas
rurales carecen totalmente del servicio.
Igual ocurre con los acueductos,247 las zonas rurales se abastecen de las
cuencas hídricas directamente, es decir sin tratamiento alguno y en el
Departamento La Guajira se comercializa el agua a valores equivalentes al
50% del costo de la gasolina, alrededor de este servicio se han previsto
recursos que son mínimos para adelantar obras de infraestructura,
protección de fuentes hídricas y tratamiento de aguas servidas; tampoco
existe un sistema de telefonía rural que conecte eficientemente a los
pobladores de la frontera, aunque la telefonía celular ha cumplido con este
cometido, la señal es marginal en toda la frontera y excepcionalmente en los
centros urbanos.
Los programas de vivienda para los habitantes de la frontera son exiguos y

obedecen a componendas políticas de las capitales de Departamento y
Estado y de los niveles centrales de gobierno. Por último, dos problemas en
común que preocupan a las autoridades departamentales y estaduales por
los efectos que causan en la seguridad y el orden público.
El primero, es el tráfico de personas de los dos países en condiciones de

ilegalidad, generalmente de manera clandestina o con la anuencia de
funcionarios corruptos.248 El segundo, la evasión de las aduanas y de los
registros sanitarios para el control de mercancías y de bienes agropecuarios
respectivamente, en los principales ejes fronterizos: Maicao-Paraguachón,
Cúcuta-San Cristóbal, Arauca-El Amparo, Puerto Carreño-Causarito-Puerto
Ayacucho y Puerto Inírida-San Fernando de Atabapo donde el volumen de
personas que cometen ilícito fiscal y sanitario es alto.
3.3 Cuellos de Botella en la Frontera
Regularmente los problemas “comunes” tienen distintos caminos que facilitan

su resolución, sin embargo existen marcos técnicos, políticos, jurídicos,
sociales, ambientales y culturales que se van constituyendo en verdaderos
obstáculos para la resolución de los mismos, así como para el logro de los
objetivos propuestos.
247
Corredor, op.cit., pp. 411-414.
248
Ibíd., pp. 442-444.
98
Estos marcos o meta-obstáculos los hemos denominado, “cuellos de botella”
con la intención de describir esos inconvenientes que siempre están
presentes y que se convierten en verdaderos “palos a la carreta” de la
integración, aunque las condiciones estén dadas para ello y existan las
mejores intenciones de parte y parte para resolver las problemáticas
comunes.
Los “cuellos de botella” identificados en la integración Colombo-Venezolana

son el centralismo de los respectivos gobiernos y por ende el sentido de
marginalidad que subsiste en la frontera; las características del discurso
fronterizo que ofrecen los distintos actores involucrados; la descentralización
político-administrativa en su contradicción interna respecto de la autonomía
de las regiones y localidades; y por último la tendencia marcada de
homogenizar las fronteras en las políticas públicas trazadas desde cada
centro, sin advertir la heterogeneidad de las mismas.
El contexto en el que se han desenvuelto como Estados Nacionales tanto

Venezuela como Colombia desde mediados de la década de los 80´s, ha
estado caracterizado por el sometimiento a una triple tensión, dada en
primera instancia hacia dentro mediante procesos de descentralización,
hacia fuera por la profundización de la globalización económica y en tercer
lugar hacia el mercado mediante la privatización de activos estatales;249 es
en este contexto donde los “cuellos de botella” empiezan a desentrañar los
meta-obstáculos alrededor de la integración y el desarrollo fronterizo
binacional.
El primer cuello de botella lo constituye el marcado centralismo de los dos

Estados, aunque los procesos de descentralización, como lo vimos antes,
hayan iniciado a mediados de la década de los 80´s, aún subsisten enormes
rasgos de centralidad pues el modelo de desarrollo concentró los recursos
públicos y privados en ciudades como Caracas, Bogotá y Medellín, así como
en algunos centros agroindustriales, mineros y energéticos.250
Esta concentración territorial y centralización del desarrollo son el legado de

un siglo de centralismo donde el restante territorio estuvo desprovisto de
inversiones, adecuada infraestructura e instituciones fuertes de apoyo a la
249
250
Ibíd., p. 70.
99
actividad económica que lo condujeran a un desarrollo aparejado con los
centros de consumo.
El aislamiento y marginalidad de las fronteras provocado por décadas de

políticas que fortalecieron los centros urbanos en detrimento de las mismas,
consolidó el supuesto de que esos territorios de colonización y sus núcleos
poblacionales tenían que ser orientados para establecerse como centinelas
de la soberanía nacional de sus respectivos países.251
En realidad se trataba de poblaciones indígenas y colonos que se dedicaban

al comercio de bienes entre comunidades establecidas al otro lado del límite,
aisladas y excluidas física y territorialmente de los centros decisionales y de
poder, cuyos efectos han propiciado la configuración de un posible
subnacionalismo vía autonomía regional como lo investigó Ana Marleny
Bustamante en el caso Táchira-Norte de Santander.
“Han aparecido manifestaciones de subnacionalismo que pudieran considerarse

indicios o bases para construir ideas de autonomía o “regionalismo”, a pesar de que
el Estado ha mantenido su poder de cohesión e integración territorial. Se trata de
sentimientos compartidos de exclusión de los respectivos centros de poder lo que ha
permitido la formación de bloques de poder regional que utilizan la “particularidad”
regional o fronteriza para obtener objetivos políticos y económicos difíciles de lograr
252
de no destacar tal diferenciación.”
Siguiendo sobre este tema, tanto el Estado venezolano como el colombiano

han utilizado el adoctrinamiento como herramienta fundamental para crear en
su población ideas de identidad nacional, ciudadanía y lealtad, indicando la
falta de coherencia y capacidad del Estado para articular a toda la población
y territorio bajo unos símbolos y valores comunes.
“Los países subdesarrollados, en nuestro caso Colombia y Venezuela, han exhibido

diferentes formas de subnacionalismo, o más bien, de la falta de una política global
de homogenización de la población. Por ejemplo, en los siglos XIX y XX oficialmente
los indígenas formaron parte del Estado-nación pero no fueron efectivamente
incluidos dentro del proceso de construcción del Estado. Para los constructores de la
nación, en ese momento, lo indígena no figuraba dentro de su ideal nacional. lo
prioritario era el establecimiento de la cultura criolla como cultura dominante de los
Estados nacientes y la sumisión de las culturas consideradas menos significativas
253
para ese ideal.”
251
Montenegro, op.cit., p. 11.
252
Bustamante, op.cit., p. 128.
253
Urban, Grez y Joel Sherzer. Nation-states and Indians in Latin America. Austin, 1991. Citado en
Ana Marleny Bustamante: Subnacionalismo en la frontera. Caso de Táchira (Venezuela)- Norte
de Santander (Colombia) (Bogotá: Territorios. 10-11 (2004): p. 129).
100
Así pues, fueron los constructores de los Estados-nación quienes se
dedicaron a la consolidación de su poder tanto en Caracas como en Bogotá,
ignorando la periferia territorial y poblacional asentada en la frontera, lo cual
implicó el fortalecimiento de sentimientos encontrados de exclusión,
separación, abandono y marginamiento que aún subsisten sin que los
Estados se esfuercen por contrarrestarlos.
En este orden de ideas, el nivel de marginamiento y atraso que presentan los

pequeños núcleos poblacionales que existen a lo largo del cordón fronterizo
y que viven a su suerte en los lugares mas remotos, a pesar de la
indiferencia del Estado centralista,254 no es óbice para negar un profundo
apego a la patria y a su nacionalidad como lo demuestran los variados
artículos y textos escritos alrededor del tema de identidad en la frontera;255256
en consecuencia, como lo concluye Ana Marleny, los visos de
subnacionalismo en algunas regiones fronterizas obedecen más a
necesidades de organización social e intereses locales que a identificaciones
surgidas como producto de una realidad anterior a la formación del límite o
los Estados nacionales.257
Bajo este enfoque centralista se firman acuerdos, se expiden normas y se

dictan políticas que no acogen las reales características de las zonas
fronterizas, ni se fundamentan en expresiones históricas y cotidianas de la
integración fronteriza espontánea.
La escasa armonización normativa y de políticas públicas que tímidamente

comienza a darse, aunada a la resistencia para generar hechos de
integración que signifiquen desprendimiento de funciones o facultades que
debiliten la presencia de cada uno de los Estados, son obstáculos que
impiden la aparición de propuestas que promueven la cooperación
transfronteriza, entendida como aquellos mecanismos que permiten la acción
de los dos gobiernos, de forma mancomunada, a través de proyectos que
beneficien por igual a quienes viven en toda la franja fronteriza.258
254
255
Ortiz, Rovitzon. “Identidad en las fronteras de Colombia: Desarrollo e Integración”. Ponencia
presentada en el Primer Encuentro Latinoamericano de Estudiantes de Postgrado en Ciencias
Sociales. Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile, septiembre de 2004.
256
Ramírez, Socorro y José María Cadenas, eds. Colombia-Venezuela, retos de la convivencia.
Segunda parte: Testimonios de la convivencia. Bogotá: IEPRI, UCV, PNUD, CAF 2006, p. 233.
257
258
101
El segundo cuello de botella identificado es el discurso fronterizo, sus
características genuinas y la utilización que hacen de él los distintos actores
involucrados. Las relaciones fronterizas entre los países de América Latina a
lo largo del siglo XX y lo que llevamos del XXI, se han caracterizado
principalmente por resolver problemas en el ámbito de delimitación territorial
y marítima, y, en menor medida a propiciar el desarrollo de sus regiones
fronterizas.
En estos hechos se pueden vislumbrar dos líneas generales de acción, por

un lado el uso que los actores hacen del discurso de soberanía y defensa
nacional y por el otro, las épocas en que se utiliza este tipo de discurso. Así
pues, entre los actores de primer orden aparecen los gobiernos nacionales,
regionales y locales, los grupos económicos, gremios productivos y
comerciantes, los partidos, movimientos y asociaciones políticas, las ONG´s,
la sociedad civil y la academia; y las épocas de mayor algidez fronteriza van
desde las elecciones de tipo nacional, regional y local, pasando por las crisis
internas de cada país, hasta la firma de acuerdos y su entrada en vigencia.
El avivamiento de la discusión sobre temas limítrofes, de soberanía y

defensa nacional, tienen como común denominador su utilización reiterada
en crisis internas, dadas ente otras por factores de ingobernabilidad o por
incursiones armadas en territorio vecino de fuerzas militares estatales o para
estatales.
En este sentido, son los gobiernos de turno quienes utilizan con mayor
frecuencia los conflictos (pendientes y resueltos) de delimitación territorial y/o
marítima con sus vecinos, en aras de desviar la atención de la ciudadanía
con el supuesto ánimo de abrir el debate sobre los intereses “nacionales”, en
un círculo vicioso que solo afecta las relaciones diplomáticas y las sendas de
desarrollo binacional.
El matiz medio del discurso fronterizo entre Venezuela y Colombia, se

caracteriza principalmente por una diplomacia formal que atiende una
agenda pública de desarrollo común en temas como la seguridad binacional,
la explotación de recursos naturales, el intercambio comercial y la regulación
migratoria y sanitaria, entre otros, es decir que la clave del discurso fronterizo
depende de la situación política y económica a ambos lados de la frontera y
no de sendas políticas públicas de relaciones exteriores e integración
fronteriza.
102
“De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) de Colombia, en el
período comprendido entre los años 1982–1986 se dio la etapa de mayores
iniciativas y en la que más se avanzó en materia fronteriza, pudiéndose presentar
como el periodo donde se elaboró una política de desarrollo fronterizo. Se revisa la
visión tradicional que se había mantenido sobre las fronteras, en la que primaba el
criterio geopolítico sobre el desarrollo económico, para presentarle al país una
propuesta de intervención y atención a éstas, partiendo de las características propias
de una economía fronteriza con el diseño de estrategias que permitieran aprovechar
las potencialidades económicas y ventajas comparativas de las fronteras
259
colombianas.”
El discurso de mayor referencia por los actores regionales y locales, así

como por gremios productivos, ONG´s y asociaciones políticas entre las
poblaciones fronterizas del Estado Táchira y el Departamento Norte de
Santander ha sido el de la periferia, para resaltar el abandono del Estado y la
precariedad socioeconómica de esta región fronteriza tanto nacional,
internacional y en la Comunidad Andina (CAN), contribuyendo a crear entre
los habitantes, incertidumbre acerca de su importancia geopolítica para
ambos países, lo que ha justificado movimientos regionalistas y autonomistas
en vía a fortalecerse o consolidarse. 260
Desde el año 2002 el discurso fronterizo ha estado signado por la

desconfianza y la tensión entre los dos gobiernos, agravado en razón de las
diferencias ideológicas y de los momentos históricos que vive cada país,
pues no es de negar que el conflicto armado en Colombia y el proceso
bolivariano en Venezuela inevitablemente contienen repercusiones mutuas y
han minado las relaciones fronterizas y de integración.
Además, la política de seguridad interna de cada país y la correspondiente

modernización de las fuerzas y equipos militares, de la colombiana para
hacerle frente al conflicto y de la venezolana para la defensa del proyecto
bolivariano, aumentan esa mutua desconfianza y son fuentes de tensión.261
259
Zamora Cardozo, Elizabeth. “Tramas de vida. La frontera Colombo-Venezolana”. Caracas: Fondo
Editorial Tropykos, 2001. Citado en Marina Sierra et al.: Propuesta de Definición y Delimitación
de la Zona de Integración Fronteriza: Área Norte de Santander (Colombia) – Táchira
(Venezuela). (Cúcuta: Universidad de Los Andes, Centro de Estudios de Fronteras e Integración
(CEFI) (Venezuela), Corporación Universidad Libre de Colombia Seccional Cúcuta (Colombia),
Universidad Francisco de Paula Santander (Colombia), 2005, p. 24).
260
Bustamante, op.cit., pp. 139-140.
261
Ramírez, Socorro. “Colombia-Venezuela: ¿De una aguda tensión a una asociación estratégica”.
Colombia-Venezuela, retos de la convivencia. Bogotá: IEPRI, UCV, PNUD, CAF, 2006, p. 53.
103
En este escenario, el discurso de integración fronteriza es aún tímido y sin
compromisos de mediano y largo plazo, donde las decisiones que se han
priorizado tienen relación directa con el fomento del intercambio comercial,
bajo el preconcepto errado de que el crecimiento económico vía
exportaciones–importaciones tiene efectos e impacta en las regiones
fronterizas cuando en realidad, éstas aún permanecen en una etapa
industrial de formación y consolidación,262 es decir que ese discurso
integracionista promulgado por los actores involucrados no ha vinculado
directamente las necesidades regionales de la frontera.
El tercer cuello de botella es la descentralización político-administrativa en su

contradicción interna respecto de la autonomía de las regiones y localidades,
y de la administración misma de la frontera. Para este último punto, aún
cuando gobernadores y alcaldes son elegidos por el pueblo y tienen
autonomía, la frontera se gobierna de manera similar al resto del país; no hay
la flexibilidad ni los mecanismos que permitan una atención distinta.263
La frontera como extensa zona de contacto debe ser objeto de un

tratamiento especial en el proceso de descentralización y desconcentración
porque ella representa el límite de la base territorial de la soberanía
nacional264 y la continuidad del tejido humano y social.
Desde el punto de vista netamente administrativo y fiscal, la fragilidad de la

autonomía dada a los entes territoriales desde mediados de la década de los
80´s ha tratado de ser compensada mediante el incremento de los ingresos
locales propios. Con este esfuerzo, las entidades territoriales han ganado la
libertad de decisión sobre la destinación del gasto y sobre los modelos de
gestión autónomamente asumidos, configurando una especie de empate
técnico entre el nivel central y las periferias en materia fiscal y
administrativa.265
Sin embargo, los objetivos de política nacional dependen del desempeño de

los gobiernos regionales y locales, pero éstos no poseen discreción alguna
sobre los montos y las competencias asignadas. En el caso colombiano,
262
263
Galvis, op.cit., pp. 103-104.
264
Corredor, op.cit., p.341.
265
104
“El manejo de la deuda territorial es también paradigmático en ilustrar la opción de
unas prioridades políticas nacionales sobre otras posibles. El crecimiento de la
deuda territorial en la década del 90 fue el resultado de la confluencia de tres
factores. Por una parte, en virtud del proceso de descentralización fiscal se
transfirieron unos recursos menores a los costos de la administración, prestación de
los servicios y resolución de demandas sociales en las localidades. Lo cual forzó un
aumento de la tributación local, emprender procesos de privatización de empresas y
acudir al endeudamiento para financiar el hueco presupuestal entre ingresos y
gastos corrientes. En segundo lugar, debe señalarse que el sector bancario otorgo
generosos prestamos a la entidades territoriales a tasas de interés altas y con poco
control de autoridades nacionales. Todo, amparado en la certeza de trasferencias
aseguradas, dinámicas y crecientes. El tercer factor que explica el crecimiento de la
deuda territorial reposa en las necesidades de legitimación y reproducción de las
clases políticas locales. En la medida que las transferencias tienen en su mayoría
una destinación específica y que se concentran en la financiación de la salud y la
educación, otras necesidades locales estaban desfinanciadas, como por ejemplo, el
saneamiento ambiental, vivienda y la infraestructura. El emprendimiento de estas
obras requiere de cuantiosas inversiones, que el aumento sistemático de los
ingresos propios y las trasferencias en lo década no suplieron. Por lo cual, era
inevitable acudir a un alto endeudamiento, especialmente en los municipios y
departamentos más grandes, que son a la vez los que concentraron el 60 y el 70%
266
de la deuda territorial.”
En el caso venezolano, la situación no es distinta solo que el proceso

descentralizador ha tenido un fuerte componente político y legal que ha
avanzado con bastante lentitud, otorgándole a los gobiernos regionales un
carácter de agencia común.267
Estas características han incidido en la estructura de incentivos, afectando el

costo para los gobernadores de hacer su máximo esfuerzo, es decir, asignar
los recursos según los requerimientos de los ciudadanos de la respectiva
jurisdicción; adicionalmente, la escasa capacidad recaudatoria de los
Estados y Municipios los hace fuertemente dependientes de las
transferencias del gobierno central y deben además responsabilizarse del
cumplimiento de políticas nacionales preestablecidas por el centro.
“Las finanzas locales en Venezuela constituyen un terreno altamente

desaprovechado. De hecho, como lo hemos señalado anteriormente en países con
economías de dimensiones parecidas a las nuestras, el porcentaje de este género
de impuestos dentro de la totalidad de los tributos nacionales son mucho mas
importantes. Esto determina un desequilibrio estructural del financiamiento público
en Venezuela que es indispensable corregir... Este grave desequilibrio en el
266
Ibíd., p. 65.
267
Ayala, op.cit., p. 30.
105
financiamiento público viene incidiendo negativamente en la calidad de los servicios
268
que presta el estado en los diferentes niveles de gobierno.”
El cuarto cuello de botella es la homogenización de las fronteras en las

políticas y normas sin advertir la diversidad fronteriza, pues se tiende a
legislar para todas entidades territoriales con iguales derechos y
responsabilidades, lo cual redunda en acrecentar la estrechez de las
posibilidades de innovación en las administraciones públicas locales a uno y
otro lado de la frontera.
“A quienes hemos tenido la enorme fortuna de conocer en alguna medida la realidad

de los departamentos que comparten limite terrestre con países vecinos y confrontar
esa realidad con la que se vive al otro lado de la frontera nos quedan absolutamente
claros dos puntos: el primero que si hay algo que tienen en común los doce
departamentos fronterizos de Colombia es que quizá no tienen mucho en común,
cada uno de ellos representa una historia, un proceso de colonización y
asentamiento, una idiosincrasia, una forma de vida y relacionarse con su vecino tan
particular que los hace sustancialmente diferentes entre sí. Si hay algo que las
políticas públicas deben hacer con urgencia es precisamente reconocer esa
269
heterogeneidad y actuar en consonancia.”
El reconocimiento de las diferencias a lo largo de la frontera Colombo-

Venezolana no ha estado presente en las políticas públicas de los dos países
y menos aún en la normatividad expedida alrededor de los procesos de
descentralización y desarrollo fronterizo.
Estas acciones no han tenido en cuenta la diversidad de los territorios que

componen la frontera y por el contrario, han uniformado Municipios, Estados
y Departamentos cuyas condiciones y problemáticas son disparidades en
todo sentido. Evidenciando una sistemática negación a “territorializar” las
políticas públicas, así como las competencias administrativas y fiscales; lo
anterior, ha incidido enormemente en las posibilidades de desarrollo
institucional y económico de estas entidades territoriales fronterizas,
condenándolas al fracaso y la frustración.
En este sentido es importante recalcar que existe entonces un carácter

tutelar en los procesos de descentralización y del desarrollo fronterizo que
impiden ese reconocimiento a la diversidad territorial pero al mismo tiempo
se les responsabiliza y enjuicia por los desempeños alcanzados a partir de la
ejecución de esas políticas uniformes compuestas por recursos y funciones.
268
Fernández, Nirvant. “La Descentralización fiscal en Venezuela”. Trimestre Fiscal. 61 (1998): p.
349.
269
106
Son los Ministerios y los órganos técnico-financieros los principales
responsables en la negación sistemática de la diversidad territorial,
coartando de paso la libertad de los entes territoriales, determinando el
destino de los recursos y hasta los modelos de gestión que deben adoptar en
la asunción de funciones y competencias asignadas desde la nación.270
Pero ahí no terminan las responsabilidades, pues además de lo anterior, las

fronteras no han logrado desarrollarse por la carencia de iniciativas locales,
la poca efectividad de los recursos transferidos y la falta de empoderamiento
regional y local de su población en conjunto.271
Las autoridades territoriales fronterizas actúan de manera similar a las que

están en el interior, sin considerar que un espacio próximo a los límites
internacionales genera una forma de vida distinta y compartida con dos tipos
de población que de hecho actúan integrados y donde la conciencia de
gobierno fronterizo debe primar incluso en la planificación de la misma, pues
no es una acción unilateral, sino que debe ser compartida si se quiere
viabilizar la integración.272
270
271
Porras Vallejo, Oswaldo Aharón. “Colombia y sus fronteras: Políticas de frontera, caracterización
regional socioeconómica comparada por países y departamentos fronterizos”. Documento ESAP. 42
(2001): pp. 88-89.
272
Corredor, op.cit., pp.338-339.
107
Capítulo IV: INSTRUMENTOS PARA LA INTEGRACIÓN Y ELEMENTOS
PARA EL DESARROLLO REGIONAL FRONTERIZO
En este cuarto y último capítulo se condensa la propuesta de integración y

desarrollo para la frontera Colombo-Venezolana; el contenido de la misma se
refiere a instrumentos y mecanismos para consolidar la integración
binacional, así como a elementos y factores que se deben tener presentes
para el desarrollo de las regiones fronterizas.
La propuesta de intervención conjuga el diagnóstico de la frontera en sus

distintas secciones, los cuellos de botella descritos, el marco teórico o
modelo de intervención reseñado y algunos apartes de entrevistas
semiestructuradas realizadas a especialistas en el tema, llevadas a cabo en
febrero de 2006. Durante el transcurso de este capítulo, serán contrastados
los anteriores epígrafes con la hipótesis y la pregunta de investigación que
guiaron este trabajo.
La propuesta de intervención se divide en dos secciones, por un lado los

instrumentos y mecanismos para la integración fronteriza y de otro, los
elementos o factores para el desarrollo regional fronterizo. En la primera
sección se abordarán dos dimensiones instrumentales denominadas, (i)
nueva legislación en fronteras y/o actualización de la existente y (ii)
generación de políticas públicas compartidas.
En la segunda sección, las dimensiones instrumentales son (i) diversificación

de la estructura económico-productiva de la frontera y (ii) complementariedad
en la ejecución de proyectos de infraestructura y sociales. Estas cuatro
dimensiones recopilan el anhelo de consolidar una mayor fluidez en la
dinámica binacional, sin desconocer la identidad del otro y en la búsqueda
del beneficio común para las partes.
Consideramos importante apuntalar que la dimensión política y

específicamente las acciones de los gobiernos de Hugo Chávez y Álvaro
108
Uribe respectivamente,273 no fueron consideradas en el trabajo, debido a que
sus programas de gobierno están contemplados para un periodo definido,
contrario a lo que sucede con la frontera y sus habitantes, que siempre
estarán ahí presentes.
De lo que trata la propuesta de intervención es precisamente de políticas de

Estado, más allá de políticas de gobierno y gestos de buena voluntad de los
mandatarios nacionales; no es que desconozcamos la voluntad política de
los mismos, sino que esa voluntad debe estar enmarcada en relaciones
permanentemente constructivas de integración y desarrollo Colombo-
Venezolano, como lo asegura el columnista Alfredo Rangel:
“Las relaciones con Venezuela están ahora en el mejor momento de los últimos
años. Después de muchos incidentes y tensiones, los dos Gobiernos han logrado
restablecer los canales institucionales para tramitar sus diferencias y profundizar la
cooperación bilateral. La inversión de los vecinos es bienvenida en ambos países y
tenemos el más animado intercambio comercial de los últimos años...
Adicionalmente, los dos Gobiernos se han comprometido a adelantar
conjuntamente ambiciosos proyectos de integración energética. Han decidido
construir el gasoducto binacional de La Guajira y un poliducto que transportaría los
combustibles venezolanos desde el Lago de Maracaibo hasta el Chocó colombiano,
atravesando toda la costa norte de nuestro país. El estratégico plan de Chávez es
sacar por esta vía petróleo hacia China, disminuyendo gradualmente su
dependencia del mercado norteamericano y del paso por el Canal de Panamá. En
dos palabras, Venezuela necesita a Colombia para desarrollar su más ambicioso
proyecto de independencia económica, en el marco de la lógica chavista. Así, las
buenas relaciones con Colombia son un imperativo estratégico para Chávez. Un
típico caso de pacificación por la energía. ...las relaciones bilaterales con Colombia
han entrado en una nueva fase de creciente estabilidad, producto del más calculado
274
pragmatismo de ambas partes, y muy a pesar de sus diferencias ideológicas.” (El
subrayado es nuestro).
Como vemos, aunque existan diferencias ideológicas, están de por medio

intereses económicos y estratégicos que sobrepasan las ambigüedades de
los discursos y la retórica de los encuentros diplomáticos. De la misma forma,
el desarrollo de las regiones fronterizas debería estar por encima de este tipo
de pragmatismo entre gobernantes.
4.1 Integración Fronteriza
273
Torrijos, Vicente. “La percepción de la influencia de Chávez y Uribe”. Colombia – Venezuela, retos
de la convivencia. Bogotá: IEPRI, UCV, PNUD, CAF, 2006, p. 351.
274
Rangel, Alfredo. “Colombia y Venezuela”. Revista Cambio. (On Line). (Acceso 24 de enero de
2007)_(http://www.cambio.com.co/html/columnistas/arangel/articulos/5728/)
109
Recordemos que en el marco teórico el concepto de integración remite al
proceso mediante el cual dos países buscan acercamientos a través de
elementos comunes que generalmente comienzan con el fortalecimiento del
intercambio comercial, para ir paulatinamente avanzando hacia procesos de
integración social, en todas sus expresiones.275
En este sentido, la integración fronteriza converge hacia la transformación

del espacio en un lugar de alta comunicación, de encuentro de razas,
culturas, familias, de intercambio, negocios, tráficos de todo tipo y relaciones
humanas -a veces subterráneas, tales como el contrabando o la trata de
blancas- como en ningún otro lugar en el mundo.276
Nuestra hipótesis de trabajo afirma que el desarrollo regional y la integración

fronteriza Colombo-Venezolana, están condicionados por asuntos de
soberanía y defensa nacional que generan restricciones políticas,
económicas, sociales e institucionales a las iniciativas de integración y
ejecución de proyectos de desarrollo conjuntos entre entidades territoriales
de la frontera, no solo en Cancillerías sino también en los Ministerios del
Interior y de Defensa de los dos países.
Estas mismas razones aducen los expertos entrevistados, ante la pregunta

sobre la evolución de las relaciones fronterizas entre Colombia y Venezuela
en la última década, y en especial desde el año 2002:
“Esta evolución, el término que yo definiría es que se ha formalizado, se han vuelto

mas formales porque anteriormente las relaciones se manejaban mas, a nivel de
frontera, entre gobernadores, entre corporaciones de desarrollo y últimamente desde
que se creo y se formalizo a través de las comisiones fronterizas entre ambos
países, esto ha llevado más a una formalidad en las relaciones pero también a que
las relaciones binacionales se hayan llevado a las cancillerías y han servido de
277
protagonistas en las decisiones de la gente de fronteras.”
“A nivel de los gobiernos centrales –Presidentes, Cancillerías-, se avanza un paso y

se retroceden tres. El manejo diplomático con mucha frecuencia se olvida. Los
Presidentes y/o altos miembros del Gobierno de los dos países emiten declaraciones
275
276
Diesbach de Rochefot, op.cit., pp. 35-36.
277
Entrevista con: Rosa Margarita Niño. Secretaria de Planeación Departamental, Gobernación Norte
de Santander (Colombia), 3 de febrero de 2006.
110
u opiniones, sin considerar las reglas de aquella, y en la mayoría de las veces con
278
desconocimiento de la realidad que se vive en la frontera.”
“El principal obstáculo en la integración fronteriza es a nivel central, a nivel de las

Cancillerías por la relaciones de desconfianza que hay, cierto, por la relación tan
directa que existe entre las regiones es muy diferente, la información que se maneja
en la Cancillería es un poco de desconocimiento de la realidad que se vive en las
regiones de la frontera, entonces, por esa parte consideramos que es a nivel de las
Cancillerías, donde se han encontrado los obstáculos mas relevantes. A nivel de
ventajas, pues vemos que la integración generaría a la región una libre circulación
de personas, bienes y servicios que redundaría en el desarrollo de la región; una
verdadera integración de dos regiones que somos hermanas, que compartimos unas
relaciones de más de dos siglos, de los cuales nos unen la lengua, las costumbres,
las tradiciones y las cuales el rió ha constituido la ruta natural por donde a circulado
la hermandad de los dos pueblos.”279
Pero esta integración fronteriza también tiene contradictores naturales como

lo asegura León y Urdaneta al referirse a la escasa tolerancia de las ideas de
integración Táchira - Norte de Santander y en particular a la eliminación de la
Asamblea Regional Fronteriza constituida en 1986, entre los representantes
del legislativo regional de Táchira y Norte de Santander, la cual había sido
creada con el apoyo del Parlamento Andino.280
Adicionalmente, más recientemente, a partir de 1998, parte significativa de la

población económicamente activa de estas entidades territoriales, pero
fundamentalmente de las poblaciones más próximas al límite, han empezado
a sentir que la integración subregional andina también les afecta
negativamente porque los desplaza de su posición geográfica, política y
administrativa privilegiada para dar lugar a la construcción de nuevos polos
de desarrollo o al fortalecimiento de los ya existentes al interior de los
respectivos países.
En consecuencia, una vez más han empezado a utilizar las raíces históricas,
la desventaja económica y la posición geográfica para insistir en la necesidad
de drenar recursos y políticas protectoras hacia la zona. Pero ello no es
óbice para que en algún momento puedan enarbolar las banderas del
278
Entrevista con: Marina Sierra Gamboa. Coordinadora por Colombia, proyecto ZIF Norte de
Santander-Táchira, Universidad Francisco de Paula Santander (Cúcuta), 4 de febrero de 2006.
279
Entrevista con: Martha Garay. Asesora despacho del Gobernador, Gobernación Norte de Santander
(Colombia), 3 de febrero de 2006.
280
León y Urdaneta. “Relaciones fronterizas entre Venezuela y Colombia, desde la perspectiva
venezolana”. Caracas: CENDES, UCV, 1989. Citado en Ana Marleny Bustamante:
Subnacionalismo en la frontera. Caso de Táchira (Venezuela)- Norte de Santander (Colombia)
(Bogotá: Territorios. 10-11 (2004): p. 140).
111
autonomismo si los gobiernos centrales o comunitarios ignoran su
problemática.281
Aunque existen diversos matices alrededor de la integración, este trabajo se

enfocó principalmente hacia el perfeccionamiento de una propuesta
coherente que vinculara la posibilidad de aplicar normas constitucionales y
legales de manera binacional, y de generar políticas públicas de manera
compartida entre los países con el fin de atender la problemática común y
propiciar salidas a los cuellos de botella descritos.
En esta misma línea, figuras como la Asamblea Regional Fronteriza, las

Reuniones de Gobernadores Fronterizos, los Encuentros de Alcaldes
Fronterizos y de Cámaras de Comercio fronterizas son espacios que tienen
un efecto multiplicador y de innumerables beneficios para la región fronteriza.
Estas figuras requieren ser formalizadas vía normatividad legal, de tal
manera que auguren reales avances y no estén al vaivén de la voluntad
política de las autoridades regionales y locales.
4.1.1 Nueva legislación en fronteras y/o actualización de la existente
Esta dimensión instrumental de la integración fronteriza tiene como eje de

acción las Constituciones de ambos países, las leyes, los decretos, los
estatutos y todo el andamiaje legislativo alrededor de competencias,
facultades y funciones tanto de los Estados como de las Entidades
Territoriales que los componen en relación directa con la Integración
fronteriza.
El marco teórico que sustenta la propuesta se refiere a la sustitución de los

conceptos tradicionales de Soberanía y Defensa nacional armada por los
conceptos de Soberanía compartida y Defensa nacional diplomática.
Igualmente, hace parte de esta dimensión el concepto de frontera, vista
como un lugar de intercambio existencial y cultural, y donde se tejen
relaciones de intenso apoyo mutuo.
281
112
Las regiones fronterizas requieren un tratamiento especial y diferenciado
respecto de las demás entidades territoriales de cada país, y la clave en este
caso es el marco normativo, pues allí convergen los lineamientos esenciales
sobre funciones y competencias territoriales como lo veremos a continuación.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 15
sobre fronteras, reza textualmente que:
“El Estado tiene la obligación de establecer una política integral en los espacios
fronterizos terrestres, insulares y marítimos, preservando la integridad territorial, la
soberanía, la seguridad, la defensa, la identidad nacional, la diversidad y el
ambiente, de acuerdo con el desarrollo cultural, económico, social y la integración.
Atendiendo a la naturaleza propia de cada región fronteriza a través de asignaciones
económicas especiales, una ley orgánica de fronteras determinará las obligaciones y
objetivos de esta responsabilidad.” (El subrayado es nuestro)
En el caso colombiano, la Constitución en su artículo 9 establece que:
“Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el

respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los
principios del derecho internacional aceptados por Colombia.” (El subrayado es
nuestro)
Continuando con el tema fronterizo, la Constitución Venezolana en su

artículo 156 designa como competencia, entre otras, del Poder Publico
Nacional, “El manejo de la política de fronteras con una visión integral del
país, que permita la presencia de la venezolanidad y el mantenimiento
territorial y la soberanía en esos espacios.” Luego en el artículo 327
sentencia que:
“La atención de las fronteras es prioritaria en el cumplimiento y aplicación de los

principios de seguridad de la Nación. A tal efecto, se establece una franja de
seguridad de fronteras cuya amplitud, regímenes especiales en lo económico y
social, doblamiento y utilización serán regulados por la ley, protegiendo de manera
expresa los parques nacionales, el hábitat de los pueblos indígenas allí asentados y
demás áreas bajo régimen de administración especial.”
En conjunto, estos artículos siguen fundados en los conceptos tradicionales

de Soberanía y Defensa Nacional, muy distintos a los conceptos de
cooperación, integración y desarrollo contemplados en los artículos 80, 289,
300 y 337 de la Constitución de Colombia sobre zonas de frontera.
“Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos

naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así
mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados
en las zonas fronterizas.” (El subrayado es nuestro)
113
“Artículo 289. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en
zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del
país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a
fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la
preservación del ambiente.” (El subrayado es nuestro)
“Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de

ordenanzas: Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo
económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el
transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo
de sus zonas de frontera.” (El subrayado es nuestro)
“Artículo 337. La Ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y
marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a
promover su desarrollo.” (El subrayado es nuestro)
Pero ahí no queda todo, pues las leyes expedidas sobre la reglamentación
de estos artículos constitucionales en ambas naciones, han generado más
frustraciones que reivindicaciones, ya que los objetivos son tan amplios como
retóricos y no han atendido las diferencias y potencialidades de las distintas
regiones fronterizas. En el caso colombiano, la ley orgánica de ordenamiento
territorial luego de 16 años no ha sido sancionada y por el contrario ha
generado un enorme agujero normativo sobre esta y otras materias.
La ley 191 de 1995 por medio de la cual se dictaron disposiciones sobre

zonas de frontera, fracasó desde su discusión en el Congreso, pues generó
más expectativas que beneficios, como lo asegura Ricardo Montenegro,
debido a que las aparentes gabelas que se otorgaban nunca tuvieron en
cuenta la realidad de las zonas en que se pretendían aplicar, ni consultaron
la vocación de dichas regiones,282 un error que no ha sido subsanado
después de 12 años.
En Venezuela, entre tanto, se encuentra en discusión el proyecto de ley

orgánica de fronteras y lo llamativo es la propuesta es la creación de la
Corporación de Desarrollo Fronterizo, con sede en Caracas, cuyo objetivo es
concentrar y coordinar eficientemente los procesos de captación y
articulación de los proyectos de inversión de carácter Nacional, Estadual y
Municipal con la finalidad de optimizar el desarrollo y ejecución de las
políticas, planes y programas destinados a favorecer y fortalecer el desarrollo
de la frontera.283
282
Montenegro Coral, Ricardo. “Ley de Fronteras: ¿Expectativas o Realidad?”. Las fronteras
colombianas. Ponencias Seminario. Bogotá: ESAP, 2000, p. 130.
283
Además de la Corporación, se crea el Consejo de Gobernadores y el de Alcaldes Fronterizos.
114
Sin embargo, al igual que la ley colombiana de fronteras, este proyecto de
ley no reconoce diferencias para la aplicación de la misma en las regiones
fronterizas y por el contrario, concentra y centraliza decisiones de inversión,
donde a los municipios tan sólo les compete, administrar los recursos
coordinadamente con el Consejo Local de Planificación Pública.284
Este proyecto de ley está a punto de ser aprobado por la Asamblea Nacional
de Venezuela y ha sido discutido en distintos niveles, por lo que al proyecto
original se le han hecho diversas modificaciones, aunque todavía no se
plasmen allí mecanismos más versátiles de integración como el artículo 289
de la Constitución Política de Colombia.
El contenido de este artículo (289 C.P.C.), es en gran parte el responsable

de esta tesis, pues es considerado como uno de los más significativos y
extraordinarios avances que tuvo el constituyente de 1991; aunque no haya
tenido el desarrollo adecuado hasta ahora, es un epígrafe máximo de
autonomía, descentralización y responsabilidad del desarrollo territorial que
recayó de manera natural sobre lo local y lo regional, en cuyos niveles es
palpable realmente la integración y el desarrollo fronterizo. La historia de
cómo llegó este artículo a la ley 191 lo resume Mario Lank así:
“Con fundamento en el canon constitucional trascrito, los autores del Proyecto de

Ley número 10 de 1994 incluyeron un capitulo, el tercero, en el cual se ordenaba a
las autoridades de los departamentos y de los municipios ubicados en zonas
fronterizas adelantar, con las autoridades correspondientes del país limítrofe,
programas de cooperación en áreas especificas como la salud, la educación, la
vivienda, los servicios de energía, telecomunicaciones, acueducto y saneamiento
ambiental, infraestructura económica para la producción y la comercialización de
bienes, etc. En realidad, tanto en los gestores de la iniciativa, como en el gobierno y
en el Congreso, fue palpable la intención de permitir un desarrollo generoso, futurista
y audaz de la norma constitucional que permite a los entes territoriales adelantar
negociaciones directas con sus similares de los países vecinos. Sin embrago,
tuvimos en cuenta que nuestra Constitución, por ser la más novedosa del área
andina, incluye instituciones que aún no han sido asimiladas por nuestros vecinos.
Por esta razón, consideramos que en el desarrollo de tales acuerdos era necesaria
la participación de nuestra Cancillería, con el objetivo de asesorar a los
departamentos y municipios y de velar porque en esos pactos no se actuara en
contravía de la política internacional del Estado colombiano. Se convino que las
autoridades respectivas de las comunidades indígenas asentadas en las zonas
284
Artículos 8 y 18 del proyecto de ley orgánica de fronteras. Sin embargo, en el artículo 37 existen
lineamientos sobre distribución de recursos de acuerdo a criterios de población y longitud
fronteriza. Gobierno Bolivariano de Venezuela. Asamblea Nacional. Comisión permanente de
Defensa y Seguridad. Número de expediente: 285. (Acceso 22 de mayo de
2007)_(http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=563)
115
fronterizas podían celebrar convenios, dentro del marco de sus competencias, de
285
acuerdo con las leyes.”
Como vemos, al ser la constitución colombiana de mayor avanzada y en

vista de los inconvenientes esgrimidos sobre la aplicación de la norma, se
dejo a la Cancillería el papel de asesorar a departamentos y municipios, y
velar por la política internacional de Colombia; sin embargo, consideramos
que se cometió un grave error en la primera acción, pues con ella se han
limitado, restringido y condicionado iniciativas de integración y ejecución de
proyectos de desarrollo regionales entre las entidades territoriales de la
frontera, corroborando así gran parte de nuestra hipótesis de trabajo.
En tal sentido, como lo hemos señalado, no existe en la legislación

Venezolana una ley o artículo constitucional que le confiera esas mismas
facultades de integración a sus entidades territoriales fronterizas, por lo que
apelamos a proponer la idea de “legislación binaria”.
La legislación binaria tiene fundamento en lo reseñado con anterioridad, pues

se encuentra de por medio la vida, el desarrollo y el futuro de miles de seres
humanos que desean vivir dignamente a lo largo de la frontera, sin tener que
seguir siendo considerados como la periferia de Bogotá y Caracas.
La legislación binaria se propone como un mecanismo mediante el cual,

ambos ordenes legislativos acuerdan un mismo desarrollo legal y normativo
para la integración y el desarrollo en el orden municipal y estadual-
departamental, de manera tal que se descarten de plano las restricciones y
limitantes habituales que existen en la frontera, al momento de ejecutar
normas de este tipo.
Aunque sabemos que es un gran desafío para ambos Estados, también

comprendemos que se deben surtir los canales institucionales y diplomáticos
establecidos para llevar a cabo esta propuesta, basada en los principios de
reciprocidad, equidad e igualdad; así mismo, tenemos la convicción de que
es una salida fiable para la integración y el desarrollo regional fronterizo,
donde la mayor parte del camino se encuentra abonado.
Respecto a la actualización de la legislación existente sobre fronteras, para

el caso colombiano, es preciso afirmar que hasta el momento no se prevé
285
Lamk Valencia, op.cit., pp. 30-31.
116
una política integral que entre a continuar lo que se avanzó con la ley 191 y
por el contrario durante estos años, se ha desmontado tanto la Consejería de
Fronteras como los recursos del Fondo Económico de Modernización para
las zonas de frontera.286
La Consejería de Fronteras en su momento, elaboró una propuesta con los

puntos principales que deberían reformarse a la ley; (i) ampliación del
término para la exención de impuestos de importación de bienes de capital e
impuesto de remesas, (ii) promoción de la descentralización real de institutos
que apoyan la tecnología, la capacitación y la investigación científica, (iii)
darle mayor autonomía presupuestal y asignar mayores recursos al Fondo de
Modernización de fronteras para ejecutar proyectos, (iv) determinación clara
de las contraprestaciones que deben asumir los municipios.287
Estas y otras propuestas han quedado en el aire como lo señala el Senador

colombiano Antonio Navarro Wolf al ser preguntado sobre el tema fronterizo.
“Existen unas leyes inocuas al respecto, empezando por la ley de fronteras y la que
creo las unidades de desarrollo fronterizo, en las cuales se establecieron unos
estímulos para la inversión en esos sitios, sin resultados hasta ahora. Una ley de
fronteras y unos decretos reglamentarios de ella que se han quedado en babia o
tienen muy pocos efectos prácticos. Lo mismo puede decirse de las zonas
especiales de desarrollo fronterizo, que creo que no han logrado una sola inversión
288
desde que existe la exención tributaria.”
De igual forma, en la actualización normativa de los dos países, se debe

contemplar el fortalecimiento de las comisiones de vecindad, pues este
instrumento se ha constituido en pieza estratégica para el proceso de
integración fronteriza como mecanismo de coordinación, apoyo y
seguimiento, siendo integradas por miembros del sector público y privado de
los dos países; a través de las comisiones, se ha empezado a responder a
necesidades específicas de las zonas de frontera y se han orientado a
solucionar problemas inmediatos que no se discuten en otras instancias
gubernamentales o privadas, avanzando en el conocimiento de la dinámica
particular de cada espacio fronterizo.289
286
El fondo se organizó como una cuenta especial de manejo sin personería jurídica dependiente de su
estructura y manejo de la Presidencia de la República. Durán Martínez, op.cit., p.149.
287
Ibíd., p.150.
288
Entrevista con: Antonio Navarro Wolf. Senador de la República de Colombia, 12 de febrero de
2006.
289
117
El mismo Estado colombiano reconoce que este mecanismo es útil como
espacio de diálogo e integración y que son el medio para estrechar vínculos
de hermandad, al igual que las comisiones mixtas de cooperación y la
comisión intersectorial de integración y desarrollo fronterizo290 que promueve
el mejoramiento de la infraestructura, la realización de proyectos y el
desarrollo de políticas dirigidas a elevar las condiciones de vida en las zonas
de frontera.291
Para terminar, no queremos dejar de lado el papel imprescindible que

cumplen las autoridades, los representantes y partidos políticos, los gremios,
la academia, la iglesia, la sociedad civil y la ciudadanía en la construcción de
un proceso real de integración fronteriza, pues consideramos que debe
contarse con la activa presencia y participación de éstos en la agenda
pública, de tal manera que se pueda dar continuidad a las políticas
fronterizas, armonizándolas al mismo tiempo con las políticas
macroeconómicas, de descentralización y de ordenamiento territorial.292
4.1.2 Generación de políticas públicas compartidas
Esta dimensión instrumental se relaciona directamente con las políticas

públicas293 que se ejecutan tanto en Venezuela como en Colombia para dar
respuesta eficiente y eficaz a las demandas de sus respectivas
comunidades. Entre otras políticas, tenemos la de defensa y seguridad,
ambiente, planeación, servicios públicos, educación, salud y
descentralización, entre otras; Sin embargo, en las áreas de frontera y
específicamente en las entidades territoriales fronterizas, estas políticas se
290
La orientación básica de esta Comisión es la coordinación y orientación superior en el tema
fronterizo al más alto nivel y la consolidación de la política fronteriza y de integración como una
política de Estado, desarrollando los mecanismos para lograr estos fines. Decreto Número 569 de
2001. Montenegro Coral, Ricardo. Fronteras e Integración. Normatividad aplicable a las zonas
fronterizas, op.cit., p. 20.
291
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Política Exterior de Colombia 2002-2006:
Gobernabilidad Democrática, Responsabilidad Compartida y Solidaridad (2ª. ed.). Bogotá:
Fondo editorial Cancillería de San Carlos, 2004, p. 19.
292
Durán Martínez, op.cit., pp.150-151.
293
La formulación de políticas constituye en el proceso político de toda sociedad una respuesta de
orden gubernamental a problemas y preocupaciones expresamente declaradas por los líderes de los
partidos políticos, los grupos de interés, la opinión pública en general o bien los mismos
funcionarios gubernamentales, legisladores o administradores. García Pelayo, Manuel. “El
enfoque de políticas públicas”. Mimeo, 1981. Citado en Freddy Vivas Gallardo: La seguridad en
el contexto de las relaciones fronterizas colombo-venezolanas: Estado de la cuestión y tendencias
futuras. Colombia Venezuela, agenda común para el siglo XXI (Bogotá: IEPRI, UCV, SECAB,
CAF. Tercer Mundo Editores, 1999, p. 244)
118
aplican obedeciendo preceptos de los respectivos centros decisionales en
uso de los conceptos tradicionales de Soberanía y Defensa nacional.
Como vimos al inicio del trabajo, el diagnóstico nos arrojó una serie de
problemáticas comunes que aquejan a la población asentada a uno y otro
lado de la frontera; este es el tipo de problemática que consideramos debe
ser atendida con políticas públicas de manera compartida en el entendido
que una política pública, Venezolana o Colombiana, no puede ir más allá de
sus respectivas fronteras y al no encontrar una respuesta análoga del otro
lado, todos sus esfuerzos se desvanecen.
Esta propuesta de generar políticas públicas compartidas se fundamenta en

los conceptos de soberanía compartida, defensa nacional diplomática e
integración fronteriza a fin de resolver y aminorar los impactos generados por
problemas fronterizos como los indocumentados, el contrabando, la
producción y tráfico de drogas, el desplazamiento y las alteraciones del
orden público.
Estos problemas, están asociados a cuellos de botella como el centralismo

en la toma de decisiones y la homogenización de las fronteras en la
formulación y diseño de las mismas políticas públicas. En este sentido
compartimos la visión del profesor Juan Rodríguez cuando señala que:
“Para lograr el desarrollo, el cambio socioeconómico, cultural y político de los

ámbitos fronterizos de nuestros países debe trabajarse en función de una
imbricación de objetivos, un reconocimiento de necesidades mutuas y una
instrumentación de políticas compartidas, que objetivamente no tiene que lesionar la
soberanía nacional ni debilitar la autonomía decisional de cada Estado en particular.
Ciertamente, en el contexto de la creciente integración comercial y económica, los
ámbitos fronterizos pueden transformarse en los escenarios más propicios para
ejecutar una serie de proyectos productivos, infraestructurales y de servicios básicos
294
y sociales.”
Los acuerdos de integración son imprescindibles en la agenda de políticas

públicas y más aún cuando éstas se proponen diseñar, ejecutar y evaluar de
manera compartida. El trasfondo de esta afirmación reside en que las
294
119
políticas públicas se deben territorializar,295 es decir, abandonar la pretensión
de uniformar todos los territorios a través de legislaciones homogéneas, que
es uno de los cuellos de botella descritos y reconocer las diferencias entre
regiones y por ende plasmarlas en las políticas públicas.
Esta territorialización se sustenta principalmente en las modificaciones

sucedidas durante la última década respecto de la relación centro-periferia y
que han establecido nuevas relaciones de poder entre los niveles del
Estado.296
De manera más clara, las tensiones que animan esta nueva geografía de
relaciones al interior de los países, están dadas porque los territorios
demandan mayor autonomía del centro, entendida como una participación
superior en la torta de la riqueza nacional, más libertad de asignación local
de recursos transferidos, protagonismo en asuntos de interés nacional y
autodeterminación en los perfiles de desarrollo local.
En la otra dirección, pugnan fuerzas importantes que justifican recortar

transferencias, intervenir los modelos de gestión local, recentralizar recursos
y supeditar las agendas locales a las centrales.297
En esta dimensión instrumental, la propuesta de intervención se encamina

hacia la territorialización de las políticas públicas a fin de responder a la
problemática común que acontece en la frontera Colombo-Venezolana, de
manera eficaz y eficiente en cada una de las regiones.
En este sentido, haremos una rápida revisión de algunas políticas públicas

que se requieren territorializar. Empezaremos por la política de defensa y
seguridad cuya territorialización se debe dar bajo principios de cooperación e
integración,298 generando un entorno adecuado de acción conjunta y de
protección de los derechos humanos a ambos lados de la frontera.299
295
El concepto de “territorilizar”, designa el reconocimiento de diferencias entre entidades territoriales
y ha sido desarrollado principalmente por Darío Restrepo y Raúl Cárdenas. Restrepo, op.cit., p.
57.
296
Ibídem.
297
Ibídem.
298
Escobar Sepúlveda, Santiago. “La política de la integración”. Nueva Sociedad. 126 (1993): p. 63.
299
Pedraza Palacios, Nubia. Género, desplazamiento y refugio. Frontera Colombia y Venezuela.
Bogotá: UNIFEM, 2005, p. 71.
120
Mecanismos como la cooperación judicial para temas de narcotráfico y el
fortalecimiento de la cooperación consular para temas migratorios,300 son
estratégicos para la puesta en marcha de esta política; así mismo, la
Comisión Binacional de Asuntos Fronterizos (Combifron), como instrumento
de cooperación militar creado en 1991, proporciona el intercambio de
información útil para la prevención del narcotráfico y la guerrilla,301 su
activación de nueva data es imprescindible.302
La política pública compartida de defensa y seguridad debe anteponer a la

militarización de las relaciones fronterizas, opciones de tratamiento especial
en la agenda de integración; Además, se deben ampliar los canales de
comunicación conjuntos sobre la dinámica de la violencia y la criminalidad a
lo largo de la frontera, y diseñar una estrategia de información apropiada
para la obtención de la seguridad mutua.303
“Colombia y Venezuela han logrado avances notables en lo tocante a la

conformación de un nuevo marco de relaciones de cooperación para al seguridad
binacional en los último diez años. De manera formal e informal, se han tejido lazos
de comunicación entre las instituciones militares y policiales de los dos países, los
cuales, si bien reducen los riesgos de un enfrentamiento armado, están lejos de
304
haber modificado sus patrones tradicionales de comportamiento.”
En la política externa común y de seguridad colombiana, se reconoce que es

necesario coordinar estrategias conjuntas con sus similares en temas como
la lucha contra las drogas, el terrorismo y la seguridad fronteriza. Así mismo,
argumenta que se avanza en la implementación de acciones que generen
beneficios para las poblaciones de frontera en los campos laboral, social y de
protección del medio ambiente.305
Sin embargo, del lado venezolano la postura es distinta como lo propone un

artículo del proyecto de ley orgánica de fronteras que reza: “Sólo pueden ser
300
Torres Velasco, Javier. Venezuela y Colombia: Seguridad Nacional ¿Y ciudadanía?. Colombia
Venezuela, agenda común para el siglo XXI. Bogotá: IEPRI, UCV, SECAB, CAF. Tercer Mundo
Editores, 1999, p. 212.
301
Ibíd., p. 219.
302
Ramírez, Socorro y Miguel Ángel Hernández. “Colombia y Venezuela: vecinos cercanos y
distantes”. La vecindad colombo-venezolana, imágenes y realidades. Bogotá: SECAB, IEPRI,
UCV, 2003, p. 227.
303
Torres Velasco, op.cit., p. 233.
304
Ibíd., p. 232.
305
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, op.cit., p. 19.
121
propietarios de tierras, inmuebles, empresas y fondos comerciales en las
zonas de seguridad fronterizas los venezolanos y aquellos extranjeros con
más de veinte años de residencia legal y solvencia jurídica en el país”;306
este tipo de posiciones, sumado a las medidas que propone el gobierno para
proteger la frontera,307 solo generan ambientes menos proclives para la
integración; estos ambientes deben ser desactivados por medio del
consenso y el acuerdo común entre las partes y para ello se propone el
diseño y formulación de una política pública de defensa y seguridad
compartida que establezca un sistema de seguridad fronterizo de naturaleza
cooperativa.308
La política pública de educación debe centrarse en el gran esfuerzo que han

hecho los dos países para ampliar la cobertura y mejorar los índices de
escolarización y de permanencia en el sistema. La herramienta estratégica
en este sentido son los planes decenales y las reformas educativas.309 Sin
embargo, en los dos países los factores socioeconómicos de los grupos
poblacionales, son los que determinan en mayor medida las posibilidades de
acceso y de permanencia en el sistema, así como los resultados de una
formación de calidad.310
La territorialización de la política educativa y cultural en la frontera, debe

partir del reconocimiento particular de la frontera misma en los contenidos
curriculares que desarrollen una cultura de la integración, paz y respeto
mutuos entre los pueblos. De igual forma, el fortalecimiento del intercambio
306
Artículo 54 del proyecto de ley orgánica de fronteras. Gobierno Bolivariano de Venezuela.
Asamblea Nacional, op.cit.
307
1. Militarización de municipios del Estado Táchira y establecimiento de restricciones y cambios en
la movilización de Norte de Santander hacia Venezuela (lo que afecta a las personas de Colombia
que por su actividad comercial cruzan frecuentemente hacia los municipios fronterizos
venezolanos). 2. Aumento del presupuesto de la Fuerza Armada Nacional destacada en la zona
limítrofe del país. 3. Realización de acciones cívico-militares para seguir contrarrestando delitos
como el secuestro, la extorsión y el contrabando. 4. Ampliación de la jurisdicción del Teatro de
Operaciones número 2 a los municipios zulianos Sucre, Francisco Pulgar y Colón. 5. Envío a la
frontera de la más calificada oficialidad militar. “Frontera militarizada”. El Universal de Caracas:
27 octubre 2005.
308
Gallardo Vivas, Freddy. “La seguridad en el contexto de las relaciones fronterizas colombo-
venezolanas: Estado de la cuestión y tendencias futuras”. Colombia Venezuela, agenda común
para el siglo XXI. Bogotá: IEPRI, UCV, SECAB, CAF, Tercer Mundo Editores, 1999, p. 250.
309
Fabara Garzón, Eduardo y Manlio Sardi. “La educación: territorio para el encuentro”. Colombia
Venezuela, agenda común para el siglo XXI. Bogotá: IEPRI, UCV, SECAB, CAF. Tercer Mundo
Editores, 1999, p. 428.
310
Ibíd., p. 429.
122
estudiantil y docente desde la secundaria contribuiría activamente al proceso
de integración permitiendo la libre movilidad en las zonas de frontera.
Otro mecanismo de territorialización es la formulación y ejecución de

proyectos educativos y de investigación311 conjuntos que coloquen de relieve
los valores y características regionales como también las problemáticas
locales y su posible solución. Los acuerdos entre instituciones educativas y
de formación, permitirán intercambiar experiencias pedagógicas, realizar
pasantías y cátedras, compartir líneas de investigación, trabajar en redes,312
contribuir a la capacitación de docentes y la organización de eventos
(artísticos, folclóricos, deportivos) integracionistas.313
“El principal factor de desarrollo es la educación, mientras nosotros tengamos una

educación pertinente, una educación con calidad, en tanto aumentemos la cobertura
como se ha querido hacer en estos últimos cuatro años y dejemos de lado una
educación de baja calidad. Uno de los factores que puede afectar el desarrollo de
una educación amplia, que responda a la necesidades de la región de cara a la
globalización, de cara a los procesos de integración que se están dando en el mundo
entero y de cara con los procesos de libre comercio que existen ahorita, que se
están negociando como el MERCOSUR, el tratado de libre comercio, con los
Estados unidos, es la calidad de la educación. Entonces si nosotros generamos con
la educación, una integración real, una integración donde construyamos de verdad
un mercado único para los países de la comunidad andina, podríamos nosotros
generar también, verdaderamente un desarrollo en las fronteras, donde pudiésemos
generar de lado y lado un desarrollo regional acorde con las necesidades y la
idiosincrasia de la región.”314
En cuanto a lo cultural propiamente dicho, más que territorializar la política,

consideramos que es importante el apoyo que se le puede brindar al
sinnúmero de expresiones culturales en los ámbitos locales y regionales,
donde el sector público (Cancillerías, Ministerios, Alcaldías), los gremios, las
empresas privadas, las ONG´s, la academia y los sectores sociales tienen
basta proyección. De igual forma sucede con el fenómeno lingüístico.
“Entender, ahora más que nunca, que el asunto de la integración no pasa solamente
por los temas que siempre están y estarán presentes (economía, fronteras, drogas,
311
Camo Cabal, Álvaro y Alexis Mercado. “La educación superior en Venezuela y Colombia:
Caracterización, análisis comparado y perspectivas de desarrollo conjunto”. Colombia Venezuela,
agenda común para el siglo XXI. Bogotá: IEPRI, UCV, SECAB, CAF, Tercer Mundo Editores,
1999, p. 451.
312
Ibídem.
313
Fabara Garzón, op.cit., p. 430.
314
123
comercio, migraciones, etc.), sino que en el substrato de ellos están la cultura y la
comunicación, entendidas en el sentido de “nuevos mapas culturales” que se tejen
315
desde y con la presencia de las llamadas industrias culturales”
“Hay razones para contemplar al poblador indígena fronterizo y transfronterizo como

un verdadero precursor histórico de las nuevas tendencias integracionistas entre
nuestros países y del otorgamiento constitucional de dobles nacionalidades. El
fenómeno del individuo bilingüe suele ser visto en sociedades que valoran el caso
simultáneo de varias lenguas; sin embargo, en nuestros países los individuos
316
bilingües ni son valorados ni se auto-valoran por su competencia lingüística.”
La política puede contener mecanismos de fomento y apoyo a

coproducciones, escritores, proyectos educativos bilingües, manifestaciones
juveniles, músicos, y a la televisión y radio comunitarias, entre otras. Lo
anterior con el objetivo de fortalecer el intercambio no sólo de los productos
culturales inscritos en mercados comerciales relativamente ágiles y
reconocidos, sino también de aquellos que son creados en las localidades y
en las regiones.317
La política misma debe incentivar el estudio de las denominadas culturas de

frontera y fomentar las interacciones a partir de las experiencias que desde
años atrás han venido desarrollando diversos actores sociales en esas
regiones. La recuperación de la memoria cultural de las relaciones es un
propósito inaplazable.318
En la política pública de salud, el modelo debe responder a las

características socioculturales de los habitantes de la frontera y de sus
comunidades indígenas,319 al perfil demográfico y epidemiológico de su
población, a los factores de riesgo en salud, al fortalecimiento de la medicina
315
Rey, Germán et al. “Otros lugares para la cultura en las relaciones Colombia-Venezuela”. Colombia
Venezuela, agenda común para el siglo XXI. Bogotá: IEPRI, UCV, SECAB, CAF, Tercer Mundo
Editores, 1999, p. 493.
316
Mosonyi, Esteban Emilio y Pedro Marín Silva. “Lenguas y étnias de la frontera colombo-
venezolana”. La vecindad colombo-venezolana, imágenes y realidades. Bogotá: CAB, IEPRI,
UCV, 2003, p. 354.
317
Rey, Germán, op.cit., p. 493.
318
Ibíd., p. 494.
319
Fals Borda, Orlando. “Hacia la segunda Gran Colombia: Función integradora de cuencas y naciones
indígenas binacionales”. Administración & Desarrollo. 40 (2003): p. 86.
124
indígena y a su articulación con la occidental, al acceso a los avances
científicos en salud320 en un proceso de gestión de servicio intercultural.321
Esta interculturalidad debe ser entendida como un proceso de

reconocimiento, de respeto e interrelación entre dos o más culturas en un
espacio determinado, que implica la promoción de relaciones de confianza,
de reconocimiento mutuo, de cooperación efectiva y de convivencia.322 El
sustento dentro del marco teórico esta dado por los conceptos de Soberanía
compartida e Integración fronteriza, así como la descripción del cuello de
botella del modelo centralista de ambos países.
Sin embargo, como lo reseñan el coordinador técnico del hospital de

Nazareth en la alta Guajira colombiana y el asesor de comunidades
indígenas en cuestiones de salud, el modelo colombiano no tiene presentes
las particularidades regionales:
“El modelo colombiano está diseñado para comunidades concentradas, y la

población Wayuú es dispersa, y para atención en hospitales, y la comunidad Wayuú
requiere atención directa en las comunidades. El modelo separa los problemas de
salud individuales de los colectivos, y en salud pública éstos son de los dos tipos. El
aseguramiento es de carácter individual y la comunidad requiere un aseguramiento
comunitario dada su cultura, un plan de servicios que no excluya ciertas patologías,
y que cuente con unas estrategias especialmente en salud pública que sean
diseñadas de manera conjunta con las contrapartes venezolanas…. La atención en
salud pública, como está planteada en este momento, ha desarticulado las redes
comunitarias que tenían previamente los hospitales para atender la comunidad
Wayuú, y que estaban adaptadas a las particularidades de esa etnia. Los recursos
323
los asignan centralmente sin tener en cuenta las necesidades de cada localidad.”
“En Colombia estamos presos por el nuevo modelo de salud que fue hecho de
manera homogenea para todo el país, pero que no tiene en cuenta las
particularidades de la diversidad poblacional del país. Además, el modelo no solo es
homogeneo sino que no da la oportunidad para que se ajuste a las particularidades
de las poblaciones indígenas. La estructura de los recursos en salud es una camisa
324
de fuerza que impide la apropiada utilización de esos recursos.”
320
Fernández, Nolly. “Servicio intercultural de salud”. Colombia y Venezuela, retos de la convivencia.
Bogotá: IEPRI, CVC, PNUD, CAF, 2006, p. 325.
321
Ibíd., p. 324.
322
Ibídem.
323
Mora, Luis. “Un modelo binacional para los Wayuú”. Colombia y Venezuela, retos de la
convivencia. Bogotá: IEPRI, CVC, PNUD, CAF, 2006, p. 323.
324
Arbeláez, Camilo. “Necesidad de sistemas interculturales de salud”. Colombia y Venezuela, retos
de la convivencia. Bogotá: IEPRI, CVC, PNUD, CAF, 2006, p. 328.
125
La frontera Colombo-Venezolana, requiere entonces un modelo binacional de
atención con estrategias que respondan a las especificidades de los pueblos
originarios en las políticas de promoción, prevención y rehabilitación de la
salud, que sean diseñadas con los mismos indígenas325 y la población local.
Mecanismos como la vigilancia epidemiológica de las comunidades

asentadas en las regiones fronterizas, la conversión del costo de atención en
salud a lo largo de la frontera (sistema de tarifas homologado) y la
coordinación de misiones de salud (jornadas de vacunación) conjuntas,326
son formas de territorializar esta política pública de manera compartida.
De otro lado, la Política pública ambiental se fundamenta en lo que se

conoce como ecorregión: “Unidad geográfica discreta, a veces discontinua,
constituida por comunidades naturales que comparten la gran mayoría de
sus especies, dinámica ecológica, condiciones ambientales y cuyas
interacciones ecológicas son críticas para su persistencia a largo plazo.”327
Venezuela posee 22 ecorregiones y Colombia 29, pero tan solo 8 de ellas

son compartidas.328 La riqueza y diversidad de ecosistemas y biotas hacen
de los dos países una potencia ambiental, donde una estrategia conjunta de
conservación podría alcanzar resultados más significativos que con
esfuerzos independientes.329
Un rasgo muy importante de las ecorregiones compartidas, es que gran parte

de las cuencas fluviales se encuentran en las cordilleras andinas, donde
325
Fernández, op.cit., 324.
326
Ballesteros, Cesar. “Propuestas de prestación conjunta de servicios de salud”. Colombia y
Venezuela, retos de la convivencia. Bogotá: IEPRI, CVC, PNUD, CAF, 2006, p. 326.
327
Márquez, Germán y Liccia Romero. “Ecología, ambiente y relaciones colombo-venezolanas”. La
vecindad colombo-venezolana, imágenes y realidades. Bogotá: SECAB, IEPRI, UCV, 2003, p.
332.
328
1. Ecorregión de los Tepuyes. 2. Bosques húmedos de los ríos Japura y Negro. 3. Bosques
montañosos de la cordillera oriental. 4. Bosques montañosos de los andes venezolanos. 5. Bosques
húmedos del catatumbo. 6. Los llanos. 7. Las sabanas de Amazonia y 8. Las restingas de
paraguaná. Ibíd., p.333.
329
Unir fuerzas para demostrar a la comunidad internacional que los bienes y servicios ambientales
que nuestros países prestan son fundamentales para el bienestar económico y político planetario.
Luego obtener un reconocimiento económico que se corresponda con la importancia de la
contribución que se hace al equilibrio global, son posibles escenarios a seguir. Ibíd., p.339.
126
padecen procesos significativos de deterioro, contaminación y amenaza
significativa por el desarrollo de actividades explotadoras maderables y por la
siembra, producción y comercialización de la coca y otros cultivos
alucinógenos.
Existen en la región fronteriza, tres cuencas binacionales en todo su sentido,

la primera es la del río Carraipía-Paraguachón con ecosistema en la
península de la Guajira; la segunda esta conformada por los ríos Catatumbo,
Zulia y Pamplonita con ecosistema en las montañas colombianas y el
lacustre venezolano; en la tercera los ríos Arauca, Meta y Orinoco cubren
una inmensa porción del territorio de ambas naciones.330
Los mecanismos e instrumentos propuestos para llevar a buen termino una

política pública ambiental de manera compartida implican la creación de una
Corporación Autónoma Binacional331 que tenga como función principal la
protección, conservación y restauración de los ecosistemas fronterizos en
conjunto.
De igual manera, la formulación de una agenda de acción binacional y la

promoción de proyectos alrededor de los bienes y servicios que las dos
naciones prestan a la sociedad global a través de la conservación de sus
ecosistemas.332
Un tema de gran interés es el de la utilización de los ríos como vías de

comunicación y transporte, en particular el Meta y el Orinoco,333 posibilidad
que también podría verse amenazada por problemas ambientales derivados
de la alteración de las cuencas y subsecuentes problemas de sedimentación
pero que representa sobre todo una significativa alternativa de desarrollo
para la Orinoquia334 venezolana y colombiana.
330
Fals Borda, op.cit., p. 90.
331
Ibíd., p. 91.
332
Márquez, op.cit., p. 342.
333
Véase: http://www.iirsa.org
334
Márquez, op.cit., p.335.
127
Por último, la política pública de descentralización en ambos países suele
estar asociada a las competencias, funciones y recursos asignados a las
entidades territoriales; en este sentido, el modelo desarrollado a uno y otro
lado de la frontera no ha reconocido la heterogeneidad de las regiones y muy
por el contrario, ha homogenizado y uniformado todos los municipios,335
departamentos y estados, cuando éstos por esencia son dispares en su
desarrollo institucional y económico.
Autores como Darío Restrepo, han denominado a este modelo de

descentralización como “descentralización centralista” en el entendido que
impide la autonomía de las entidades territoriales, al punto que no se les
puede responsabilizar completamente de los desempeños logrados a partir
de la transferencia de recursos y funciones.336
Tanto en Venezuela como en Colombia, múltiples leyes nacionales, la

intervención de los Ministerios y de los órganos técnico-financieros sobre los
gobiernos locales, coartan su libertad, determinan el destino de los recursos
y los modelos de gestión que deben adoptar en la prestación de las
funciones y competencias descentralizadas,337 limitando e impidiendo el
desarrollo sustentable de las comunidades y en el caso particular de la
frontera, la satisfacción de las necesidades básicas.
Contrariamente a esta visión, territorializar la descentralización implica

otorgarle a los municipios fronterizos (i) competencias en la definición del
modelo de desarrollo económico local;338 (ii) facultades tributarias que
generen incentivos al desarrollo empresarial local; y (iii) recursos de libre
destinación para soportar el funcionamiento y la ejecución de proyectos de
inversión que redunden en la actividad económica fronteriza.
Esto habrá de permitir también un mayor grado de equidad en la realización

de las políticas sociales, puesto que la focalización del gasto público social
se puede realizar más eficiente y equitativamente desde el nivel local o
335
336
Ibídem.
337
Ibídem.
338
Ibíd., p. 83.
128
regional, donde la identificación de la población pobre y vulnerable, así como
el conocimiento de sus necesidades particulares se hacen de manera más
inmediata339 junto a sus posibles soluciones originarias.
El fin último es estimular y financiar el desarrollo de las regiones y

localidades fronterizas, interviniendo de manera más resuelta en el territorio y
estimulando alianzas supramunicipales340 para la prestación de servicios
públicos, ejecución de planes de superación de la pobreza, mejoramiento de
estructuras viales, explotación sostenible de recursos naturales y la
generación de grandes proyectos de inversión.341
A manera de conclusión, consideramos que la integración en si misma es un

área de política publica cuyos contenidos requieren altos grados de
especialización en sus procesos decisorios,342 capacidad de gestión
diplomática, política y técnica de ambos Estados, una agenda pública de
integración concertada y por supuesto una amplia participación de los
sectores público y privado, academia, ong´s, sociedad civil y ciudadanía en
general, en su diseño estratégico.
"La experiencia de integraciones exitosa indican que ellas fueron, antes que nada,
proyectos políticos comunes, asentados en profundas convicciones de identidad
nacional de los países que las realizaban y en claridad de un destino común
compartido con los vecinos..... La integración regional en su forma moderna implica
amplias y rápidas cesiones de soberanía que tocan el núcleo del sistema político. Y
si aceptamos que la organización política de una sociedad esta estrechamente
vinculada con los demás componentes del sistema sociocultural, debemos concluir
que el déficit fundamental es de carácter cultural. No habrá integración sin cambio
cultural y no al revés.... Identidad nacional no significa autarquía cultural.”343
4.2 Desarrollo Regional Fronterizo
339
Linares Cantillo, op.cit., pp. 322-323.
340
Recordemos el artículo 289 de la Constitución Colombiana: “Por mandato de la ley, los
departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la
entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e
integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la
preservación del ambiente.” (El subrayado es nuestro)
341
Restrepo, op.cit., pp. 85.
342
Escobar Sepúlveda, op.cit., p. 62.
343
Ibíd., p. 65.
129
En el marco teórico el concepto de desarrollo remite a la capacidad que tiene
un territorio de modelar su propio futuro, desde adentro,344 dinamizando su
capacidad de aprendizaje, innovación, creación y evolución;345 es decir, que
para nuestro caso, se requiere de un Estado visionario que concerte políticas
y estrategias integrales y sistémicas de largo plazo, interrelacione las
políticas productiva, comercial y de innovación346 con las políticas sociales,
ambientales, institucionales y territoriales, conformando en su totalidad un
modelo de desarrollo con posibilidades de éxito en la globalización.347
En este sentido, el desarrollo regional fronterizo reconoce que la actuación

de un Estado, la ejecución de sus políticas económicas, de seguridad o de
cualquiera otra índole en las zonas fronterizas tiene un efecto inmediato al
otro lado del límite, y viceversa, afectando de manera particular a las
comunidades que habitan en la región fronteriza y alterando el flujo de sus
relaciones existentes.348
De ahí que sea necesario asumir de mutuo acuerdo la planificación y afrontar

de manera binacional las responsabilidades que conlleva el desarrollo de las
áreas fronterizas. Recordemos que la hipótesis de trabajo afirma que el
desarrollo regional y la integración fronteriza Colombo-Venezolana, están
condicionados por asuntos de soberanía y defensa nacional que generan
restricciones políticas, económicas, sociales e institucionales a las iniciativas
de integración y ejecución de proyectos de desarrollo conjuntos entre
entidades territoriales de la frontera, no solo en Cancillerías sino también en
los Ministerios del Interior y de Defensa de los dos países.
Los expertos entrevistados, argumentan sus posiciones frente a la pregunta

sobre los factores que han incidido en el desarrollo regional fronterizo, bien
sea de manera positiva o negativa así:
“El desarrollo se ha estancado, la región fronteriza, podríamos decir que la frontera

que existe por el Táchira, se ha deteriorado, la evolución que llevaba la frontera era
dinámica, pues es la segunda frontera mas importante en América, donde transitan
75.000 carros diarios de lado y lado, esa evolución se ha estancado, representado
344
Boisier, Sergio. “Conversaciones sociales y desarrollo regional”. Talca: MIXM, 2000. Citado en
Jaime Acosta Puertas, op.cit., p. 23.
345
346
Lira, Luis. “Regionalismo abierto y regionalismo virtual”. Globalización y gestión del desarrollo
regional. Cali: Universidad del Valle, 1996. Citado en Jaime Acosta Puertas, op.cit., p. 19.
347
348
130
en el cierre de locales comerciales, en la disminución del poder adquisitivo tanto de
colombianos como de venezolanos, en la merma de la libre circulación de bienes,
personas y servicios, mercancías que antes era un continuo ejercicio de
complementariedad en las dos economías, esto se ha estancado, a parte de eso, la
situación política de Venezuela, nosotros vemos que el comercio, el desarrollo de la
infraestructura de este país se ha estancado y por la misma desconfianza que existe,
por los mismos sentimientos de poca credibilidad que tiene la sociedad venezolana
349
frente a sus culturas de gobierno.
“Hablemos de desarrollo fronterizo como el desarrollo de Norte de Santander como

departamento fronterizo, yo pienso que si ha avanzado, no podemos decir que
estamos atrasados, porque si tenemos algunos avances, aunque no los que
deberían; yo pienso que en muchos municipios con la elección popular de alcaldes,
se ha favorecido bastante el desarrollo aunque en otros no; las condiciones han
mejorado aunque económicamente nos hemos visto afectados por los problemas de
frontera, porque nuestro mercado natural es Venezuela pero en otras cosas se ha
empezado a avanzar, nos hemos como fortalecido; volvernos como adultos porque
nosotros éramos unos niños dependientes de Venezuela entonces nos ha tocado
desarrollar el comercio natural del área metropolitana, donde se concentra el 60% de
la población del Norte de Santander y tenemos que hacerlo para nosotros mismos,
pues los problemas nos han ayudado a enfrentarnos con la realidad y a crecer.
Lamentablemente han habido otros factores que si bien son unos factores
degradantes han ayudado a que la economía no haya caído tan bajo como ya está, y
es lo de los cultivos de coca en el catatumbo.”350
Autores como Blanco y Giacalone,351 consideran que las regiones a lo largo

de la franja fronteriza colombo-venezolana, no son florecientes ni tienen la
capacidad de transformarse en polos de desarrollo económico, debido a la
existencia de factores estructurales internos en ambas naciones que
restringen el impulso económico de mediano y largo plazo, y no al tema de la
violencia y la inseguridad como muchos lo han argumentado.
Algunos de esos factores son problemas relacionados con la infraestructura

física, la ausencia de un marco legal apropiado, la falta de programas de
desarrollo espacial que pasen del papel a la obra y que reciban continuidad
por gobiernos sucesivos, y la mínima relación entre el Estado y el sector
privado tanto en Colombia como en Venezuela.
Sin embargo, el argumento del fin de la violencia y su impulso económico de

corto a mediano plazo en la región fronteriza es un asunto de analizar más
349
350
351
Blanco, Ronald. “Globalización y fronteras”. Globalización y regionalización. Mérida: Universidad
de los Andes, 1998. Citado en Rita Giacalone: “Frontera, Estado y empresarios en los procesos de
integración regional en América Latina”. Globalización, integración y fronteras en América
Latina. Mérida: Universidad de los Andes, p. 91.
131
detenidamente, puesto que fenómenos como la guerrilla, el narcotráfico y la
extorsión, surgen en gran parte de las discusiones sobre el desarrollo de la
frontera, atribuyéndoles características limitantes del desarrollo estructurales
y no coyunturales.
Alrededor del desarrollo, como vimos en el marco teórico, existen diversas

formas y maneras de abordarlo; no obstante en este caso, la propuesta de
intervención tiende a relacionar el desarrollo regional fronterizo con la
diversificación de la estructura económico-productiva de la frontera y con la
complementariedad en la ejecución de proyectos de infraestructura, sociales
y de servicios entre las entidades territoriales fronterizas.
Con este enfoque pretendemos dar salidas concretas a la problemática

común en temas como los servicios públicos y la vivienda, de tal modo que
se puedan ampliar cuellos de botella como la descentralización
administrativa y la homogenización de las fronteras; para esto es necesario
activar figuras como las Alianzas entre los sectores público-privado, la
academia, la sociedad civil, las organizaciones comunitarias y los ciudadanos
mismos, alrededor de agendas internas de competitividad, pactos sociales,
sistemas de información regionales, sistemas de transporte y
comunicaciones, promoción de PYMES de servicios públicos, ecoturismo
regional y local, centros de innovación y desarrollo tecnológico, semilleros e
incubadoras de empresas y parques tecnológicos.
Así nos lo da a conocer la Asesora del Gobernador de Norte de Santander

ante la pregunta sobre las apuestas que está haciendo el departamento
alrededor del desarrollo regional fronterizo:
“Si estamos hablando del desarrollo regional fronterizo, nosotros como departamento
en alianza con el sector privado y el sector académico, y aprovechando la estrategia
del gobierno nacional sobre impulsar los acuerdos de libre comercio, trabajamos en
nuestra agenda interna de competitividad; recordemos que por acá entró todo el
desarrollo del café y textilero al país, y nos quedamos con esa historia, nos fuimos
como volviendo muy pacientes, generando un mercantilismo en las relaciones con
Venezuela que afectó la base productiva y de inversión en la región, porque todo lo
que nosotros traíamos aquí lo vendíamos, éramos la vitrina vendedora y eso nos
genero una cultura de la tranquilidad y pasividad, incluso de inmediatismo donde
usted no invertía un peso porque se le demoraba mucho en recuperar la tasa de
retorno, en definitiva la producción no estaba contemplada. Pero ya hemos tomado
las medidas correctivas, como por ejemplo la siembra de palma africana, la
consolidación de un distrito de riego con 7.000 hectáreas para siembra de arroz, el
132
valor agregado a la producción de cacao y la diversificación en la industria del cuero,
todo con miras a un desarrollo agrícola con óptimas cadenas productivas y
mercados de demanda estable como el venezolano, la costa caribe colombiana y la
352
misma área metropolitana de Cúcuta.
4.2.1 Diversificación de la estructura económico-productiva de la

frontera
Esta dimensión instrumental del desarrollo regional fronterizo, tiene como eje
de acción fundamental la base económica de las diversas regiones a lo largo
de la frontera y por ende su estructura productiva. No obstante, es un
imperativo iniciar por lo acontecido alrededor del intercambio comercial entre
Colombia y Venezuela desde la década de los noventa, para luego entrar a
revisar los efectos positivos o negativos que este intercambio ha dejado en
las regiones fronterizas.
Lanceta y García, señalan que este intercambio obedeció en buena parte a

la complementación interindustrial, respondiendo a las ventajas comparativas
de cada país. Colombia, por su alta dotación de mano de obra calificada, era
comparativamente mejor en la industria liviana (confecciones, textiles,
cueros, plásticos y jabones) y agroindustrial (azúcar), mientras que
Venezuela, por su privilegiada dotación de recursos naturales lo era en
petróleo e industria básica (metalúrgica, química y papel).353
Para Rita Giacalone la liberación del comercio entre Colombia y Venezuela a

partir de 1992 sirvió para legalizar en parte corrientes comerciales
preexistentes bajo la forma de contrabando; además, señala que en el
intercambio comercial entre los dos países quienes manejan las
producciones son precisamente los grandes conglomerados económicos
privados y públicos, mientras que en lo relativo a inversiones, hubo un
aumento en las asociaciones estratégicas entre empresas de ambas
naciones.
Asegura de igual manera que la mayor parte de este comercio de bienes y

de las asociaciones de capital no corresponden a la zona transfronteriza,
sino a grandes empresas localizadas en el área industrial central (Valencia-
352
353
Lanceta, Mónica y Humberto García Larralde. “Relaciones económicas y comerciales entre
Venezuela y Colombia”. Colombia y Venezuela, retos de la convivencia. Bogotá: IEPRI, CVC,
PNUD, CAF, 2006, p. 391.
133
Caracas) y oriental (Ciudad Guayana) de Venezuela y en Bogotá y Medellín
en Colombia.354
Es decir que la apertura comercial entre los dos países benefició

secundariamente a las industrias, comercios y entidades financieras
localizadas a ambos lados de la frontera, ratificando que la localización
geográfica de las regiones fronterizas no lograron alterar patrones de
concentración espacial desarrollados previamente en los centros industriales
de cada país.355
Ronald Blanco, destaca, con base en los resultados de una encuesta

realizada a empresarios de la frontera, que el proceso de integración
económica, iniciado con el Acta de Barahona en 1991, no ha favorecido la
integración fronteriza colombo-venezolana. Especialmente, en el sector
industrial del eje fronterizo San Antonio-Ureña-Aguas Calientes que se vio
particularmente afectado por la apertura. Allí, a pesar de que se crearon
nuevas empresas, especialmente pequeñas y medianas, no se ha podido
contener el deterioro industrial de Ureña.
El nuevo proceso de apertura impuesto por los países desarrollados tomó a

este sector fronterizo en las mismas condiciones de marginalidad de
siempre, sólo que el efecto frontera generado por el proteccionismo anterior
dio vida al actual desarrollo industrial que sobrevive sin la atención del
Estado.356
Giacanole, escudriñó acerca de los inconvenientes existentes para que las

regiones fronterizas no se hubiesen fortalecido económicamente a pesar de
su localización estratégica, encontrando variadas respuestas; por un lado, la
existencia de problemas de infraestructura, la presencia guerrillera y la
persistencia en el conflicto limítrofe y, por otro lado, el hecho de ser Colombia
el segundo mercado de interés comercial para la producción venezolana
frente a Estados Unidos, al igual que del lado colombiano donde las
exportaciones hacia su vecino, a pesar de ser más importantes, ocupan un
354
Giacalone, Rita. “Frontera, Estado y empresarios en los procesos de integración regional en
América Latina”. Globalización, integración y fronteras en América Latina. Mérida: Universidad
de los Andes, p. 104.
355
Ibídem.
356
Blanco, Ronald José. “Impacto del proceso de integración económica colombo-venezolana en el
sector industrial a partir de 1992 (Eje San Antonio-Ureña-Aguas Caliente)”. Aldea Mundo. Mayo-
Octubre (1998): p. 29.
134
lugar secundario frente a las tradicionales exportaciones hacia Estados
Unidos y Europa.357
Estos factores, asociados a la concentración al más alto nivel de la relación

empresarios-estado en ambos países, facilitaron la vinculación entre los
grandes grupos económicos y el poder ejecutivo. Es decir, que ni la
geografía ni el libre comercio son factores suficientes para favorecer el
crecimiento económico en las regiones fronterizas de países contiguos,
aunque estén integrados comercialmente.358
De ahí que los intereses de los medianos y pequeños empresarios

localizados en la frontera colombo-venezolana fueran desdeñados o
ignorados, tanto por las asociaciones empresariales nacionales como por sus
respectivos gobiernos, puesto que las relaciones subyacentes entre Estado y
empresarios en ambas naciones359 ya estaban inclinadas a favorecer
grandes grupos económicos.
Esta situación deja mucho que desear acerca del papel eficaz del Estado
Colombiano y Venezolano en la promoción del desarrollo regional fronterizo,
puesto que las experiencias de otros proyectos de integración sugieren más
bien que las políticas económicas nacionales que sean coherentes, se
constituyen en premisas necesarias para una integración regional eficiente,
por lo que de ninguna manera cabe esperar que la integración regional
derive en sí misma en desarrollo económico.360
Por ello se hace necesaria la función de un Estado promotor del desarrollo,

para activar en las zonas marginadas de los polos de desarrollo nacionales,
como son las fronteras, los factores determinantes de la competitividad
enunciados por Porter361 de tal manera que impulsen el desarrollo económico
en la región.
357
Giacalone, Rita. “Espacio, estado y empresarios. Los sectores metalúrgico y textil en la integración
colombo-venezolana”. Integración regional de América Latina, procesos y actores. Estocolmo:
Universidad de Estocolmo, Universidad de los Andes (Mérida), Universidad Nacional de La Plata,
2001, p. 125.
358
Ibíd., p. 126.
359
Ibíd., p. 127.
360
Dieter, Heribert. “La integración del Pacífico, los bloques regionales y la Organización Mundial del
Comercio”. Nueva Sociedad. 146 (1996). Citado en Ronald José Blanco: Impacto del proceso de
integración económica colombo-venezolana en el sector industrial a partir de 1992 (Eje San
Antonio-Ureña-Aguas Caliente). Aldea Mundo. Mayo-Octubre (1998): p. 29.
361
El diamante estratégico lo componen (i) las condiciones de los factores, (ii) las condiciones de la
demanda, (iii) las industrias relacionadas y de apoyo; (iv) la estrategia, (v) la estructura y rivalidad
135
Aun más, a pesar de la abundancia de puntos de contacto físico, cultural y
económico entre Colombia y Venezuela, esto no se ha traducido en ventajas
económicas obvias para las regiones que se articulan en ellos.
Sólo en el eje Cúcuta-San Antonio, favorecido por la presencia de la

carretera Panamericana, se advierte algún desarrollo de la actividad
industrial, mientras que los ejes Tibú-Catatumbo y Maicao-Paraguachón
cuentan con actividades agropecuarias y comerciales respectivamente de
mediano desarrollo y en el eje Arauca-El Amparo se da desde hace pocos
años la explotación petrolera y algo de actividad agropecuaria. Sin embargo,
todos continúan siendo estructuralmente dependientes de los centros
económicos de sus respectivos países.362
Como vemos, la raíz del problema no esta en la incapacidad de la región y

sus autoridades para producir dinámicas económicas regionales, sino en una
serie de determinantes estructurales que impiden que la actividad
económico-productiva produzca efectos multiplicadores y que estos
redunden en la creación de ventajas competitivas que les permita de esta
forma integrarse a las dinámicas nacionales a cada lado de la frontera363 y
por supuesto a las internacionales.
Para lograr esta óptima integración nacional y global, se requiere homologar

normas técnicas, armonizar políticas macroeconómicas entre los dos países,
coordinar procedimientos aduaneros y limitar las fricciones comerciales en
relación con el transporte por carretera, minimizar los niveles de riesgo
cambiario y de costos de transacción, de tal manera que se profundicen la
relaciones económicas bilaterales;364 asimismo, consideramos imprescindible
que se tome en cuenta el potencial productivo de las regiones, con miras a
fortalecer aquellas actividades que logren ampliar esas ventajas
de la empresa. Porter, Michael. “La ventaja competitiva de las naciones”. Buenos Aires: Vergara,
1991. Citado en Marina Sierra y Ana Marleny Bustamante: Proyecto: Propuesta de definición y
delimitación de la ZIF, área Norte de Santander – Táchira. (Cúcuta: Universidad de los Andes
(Venezuela), Universidad libre de Colombia -Seccional Cúcuta- y Universidad Francisco de Paula
Santander (Colombia), 2005, p. 43)
362
Blanco, Ronald. “Globalización y fronteras”. Globalización y regionalización. Mérida: Universidad
de los Andes, 1998. Citado en Rita Giacalone, op.cit., p. 90.
363
Galvis, op.cit., pp. 103-104.
364
Lanceta, op.cit., p. 392.
136
comparativas y competitivas que no han sido explotadas, debido en parte a
ese carácter marginal bajo el que se han desarrollado.365
Infortunadamente, las regiones fronterizas colombo-venezolanas no se han

visto como elementos de dinamización y crecimiento económico y social para
cada país,366 sino como las zonas periféricas y marginales a las que es
necesario retener bajo conceptos tradiciones de soberanía territorial y
defensa nacional de cada Estado.
Aceptar la especificidad económica y productiva de las regiones fronterizas,

demanda la formulación de estrategias y programas de complementariedad
sin detrimento de ninguna de las partes. La propuesta de intervención reside
en el concepto de desarrollo regional, donde las dos economías logren
armonizarse y refuercen su carácter competitivo a fin de superar la
vulnerabilidad, reducir el riesgo, afincar la confianza y generar condiciones
de vida óptimas para la población que habita a lo largo de la frontera.
La CEPAL en el año 1994 revalorizó su preocupación por la integración

planteando que ésta debía estar al servicio de la transformación económica
con equidad y para ello postulaba que se deben conciliar los procesos de
integración nacidos de acuerdos especiales de carácter preferencial con
aquellos impulsados por las señales del mercado, siendo la proximidad
geográfica entre países vecinos un factor que puede desempeñar un papel
cada vez más importante en la adopción de decisiones sobre inversión.367
En este sentido, para lograr diversificar la estructura económico-productiva

de las regiones fronterizas se requiere reformar el Estado y hacerlo más
fuerte y eficiente al servicio del desarrollo,368 desarrollar estrategias
competitivas de la PYME con acuerdos en el sector privado (Empresas
grandes ayudan a las pequeñas, desarrollo del mercado de capitales y otras
formas de financiamiento), acercar a los empresarios a la toma de decisiones
y a la solución de problemas, establecer en las regiones instituciones
crediticias públicas, acercar las universidades regionales al sector productivo,
365
Galvis, op.cit., p. 107.
366
Porras Vallejo, op.cit., pp. 88-89.
367
Naciones Unidas, CEPAL. “El Regionalismo Abierto en América Latina y El Caribe”. La
integración económica al servicio de la equidad. LC/G. 1801 (SES.25/4) Santiago de Chile:
1994, p. 31.
368
El Estado que tenemos no es capaz de apoyar a la pequeña y mediana empresa que es la más
debilitada en los procesos de apertura.
137
aumentar la divulgación de información sobre el proceso de integración
económica, ventajas y oportunidades para exportar, y apoyar iniciativas
como las zonas de integración fronteriza que permitan la consolidación de los
desarrollos compartidos, para mejorar los factores determinantes de la
competitividad.369
Así mismo, se propone construir agendas regionales de ciencia y

tecnología,370 motivar el desarrollo científico orientado hacia el
fortalecimiento de las cadenas productivas y fomentar la creación de centros
e institutos de investigación y desarrollo tecnológico.371
Merece especial reseña las zonas de integración fronteriza ZIF, como una de
las opciones más reales que permitirá una aproximación cooperativa de las
relaciones internacionales entre Colombia y Venezuela, la consolidación del
desarrollo regional compartido y el mejoramiento de los factores
determinantes de la competitividad en los próximos años.
“La ZIF, aunque desde la perspectiva nacional es usualmente periférica, permitirá

una mayor cooperación entre regiones que perteneciendo a países distintos forman
parte de un espacio que aspira integrarse económicamente. Además, permitirá que
las regiones se redescubran en su posición geográfica en un contexto más allá del
nacional y puedan desarrollarse o potenciarse tanto geográficamente como
funcionalmente desde el punto de vista de las interrelaciones y potencialidades de
recursos que poseen y que al pensarse y planificarse desde la óptica de la
372
cooperación pueden explotarse y brindar beneficios colectivos para las partes.”
Aunque el tema de la ZIF perdió relevancia en el marco nacional venezolano

y colombiano, como lo afirma Marina Sierra, la CAN continuó tratándolo, en
parte porque la década de los noventa evidenciaba el aumento del
intercambio comercial por las fronteras de los países andinos y
particularmente en la de Táchira -Norte de Santander.
369
Blanco, Ronald José. “Impacto del proceso de integración económica colombo-venezolana en el
sector industrial a partir de 1992 (Eje San Antonio-Ureña-Aguas Caliente)”, op.cit., p. 29.
370
Por ejemplo, el Observatorio de Ciencia y Tecnología de Colombia en Conciencias.
371
Banco de la República, DANE. “Informe de Coyuntura Económica. Regional Norte de Santander”.
Cúcuta: 2004, p. 54.
372
Sierra, Marina y Ana Marleny Bustamante: Proyecto: Propuesta de definición y delimitación de la
ZIF, área Norte de Santander – Táchira. Cúcuta: Universidad de los Andes (Venezuela),
Universidad libre de Colombia -Seccional Cúcuta- y Universidad Francisco de Paula Santander
(Colombia), 2005, p. 30.
138
En efecto, en la CAN, lo fronterizo se mantuvo vigente y se produjo un
conjunto de iniciativas complementarias como fueron: la “Decisión 271.
Sistema Andino de Carreteras”. (1990), con miras a expandir el mercado
subregional y a lograr una total integración física continental; la “Decisión
399. Transporte Internacional de Mercancías por Carretera” (1997) mediante
la cual se establece el libre tránsito373; la “Decisión 459. Política Comunitaria
para la Integración y Desarrollo Fronterizo” (1999) y la “Decisión 501. Zona
de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina” (2001).374
La Gobernación de Norte de Santander y el Estado Táchira han hecho

hincapié desde el año 2000, en la definición del proceso de implementación
de la ZIF alrededor de proyectos productivos agrícolas como la caña de
azúcar,375,376 proyectos viales como el eje La Fría-Guarumbito-Aguaclara, la
ampliación de los puentes internacionales Simón Bolívar y Francisco de
Paula Santander con recursos propios y el suministro de combustible
venezolano a precio preferencial para la frontera.377
Estos son ejemplos de acciones de complementariedad económico-

productivos en la región fronteriza que actúan una vez se hayan identificado
373
Aquí creemos que vale la pena señalar la importancia de los Acuerdos de Paz entre Ecuador y Perú,
del 26 de octubre de 1998, uno de los cuales es el “Acuerdo Amplio Peruano-Ecuatoriano de
Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad” cuyo Título V incorpora el “Plan Binacional de
Desarrollo de la Región Fronteriza” como uno de los principales y más activos instrumentos de la
relación bilateral. Con ello se evidenció que la Paz podría ser “rentable” y traducirse en una nueva
función para la frontera: de espacios excluyentes a espacios de integración; este renovado papel de
las fronteras impulso a la SG-CAN a promover el tema desde una perspectiva comunitaria, lo que
luego se traduce en las decisiones 459, 501 y 502. Ibídem.
374
Ibíd., p. 27.
375
“Vamos a firmar algunos acuerdos importantes que permiten garantizar el desarrollo limítrofe de
esta industria que será el primer programa proyectado en el marco de la Zona de Integración
Fronteriza y para ello estamos trabajando con la central azucarera CAZTA, con el gobierno del
Estado Táchira y con los cañicultores de Norte de Santander para tal fin”. Gobernación Norte de
Santander. Gobernador Morelli Navia. (Acceso 4 de diciembre de
2006)_(http://www.nortedesantander.gov.co/)
376
“Abundan los casos de complementariedad de la región: Este programa ha venido funcionando
desde hace más de 40 años. La caña se cultiva en los valles de del río Pamplona, Táchira y ahora
en Zulia. Caña colombiana y a veces venezolana, pues también se cultiva en la margen derecha del
río Táchira. La caña colombiana se exporta y se realiza el proceso industrial en el ingenio
azucarero de Ureña. El ingenio fue estatal y ahora es privado, pues lo adquirieron los empresarios
del valle del cauca (Colombia). El proceso es complementario; la materia prima producida en
Colombia, se transforma en el ingenio de Ureña.” Pérez López, op.cit., p. 291.
377
Gobernación Norte de Santander. (Acceso 4 de diciembre de 2006)_(http://www.nortedesantander.
gov.co/)
139
las potencialidades de cada subregión a fin de fortalecer las cadenas y
microcadenas productivas existentes.
Las acciones de productividad en lo regional-local propenden precisamente

hacia la cualificación de esa producción, aprovechando de mejor manera la
tierra, incidiendo en los factores fitosanitarios y en la calidad misma de los
productos, esto implica el acompañamiento a las organizaciones de
productores, la generación de un sistema de información para la toma de
volúmenes y procedencias de los productos, y la capacitación a las
asociaciones productoras en gestión empresarial.
Entre tanto, las acciones de comercialización en la región fronteriza deben

garantizar a la población asentada allí, los mínimos factores determinantes
de una adecuada seguridad humana (nutrición, empleo, retención
poblacional) y una vez solventada esta etapa, se tendrán excedentes
productivos exportables a otras regiones de los niveles nacionales e
internacionales.
Para ello, es necesario ampliar la visión regional de negocios, diseñar y

ejecutar un plan estratégico exportador, generar un sistema de información
de precios y mercados, y construir indicadores de competitividad. Por último,
las acciones de integralidad permitirán canalizar alianzas estratégicas
subregionales y regionales.
Bajo este principio, la generación y uso de la información estratégica

estandarizada facilitará los procesos de gestión pública local y regional en
pos de un desarrollo fronterizo con equidad y, cuyo enfoque sistémico
garantizará cohesión regional y un dialogo común a los diferentes actores.
Las acciones de este principio se encaminarían hacia la suscripción de

acuerdos regionales fronterizos de Competitividad, el diseño de sistemas
integrales de información sobre productividad y comercialización, el fomento
de la innovación y la productividad empresarial y la generación del sistema
regional fronterizo de protección agrícola y pecuaria, consolidando de esta
forma, una estrategia de desarrollo regional conjunto para la frontera.
140
En el nivel mesoeconómico, Juan Carlos Morales ha propuesto también una
serie de estrategias político-económicas para maximizar el proceso de
desarrollo regional fronterizo entre Venezuela y Colombia.
Entre otras propone la liberalización del comercio, la firma de acuerdos

comerciales (para garantizar corrientes de comercio razonablemente
equilibradas), la planificación de inversiones (comprensión detallada de las
condiciones en las que se dispondrá de capitales en uno y otro país), el
desarrollo de óptimas infraestructuras (fusiones de planes conjuntos de flotas
aéreas y marítimas, planeamiento conjunto de redes de energía, desarrollo
de instituciones especializadas para formación profesional y laboral, progreso
en telecomunicaciones), la Creación de un Instituto Financiero Conjunto de
Integración y Desarrollo para Colombia y Venezuela (La creación de un
banco conjunto de la integración y el desarrollo, sobre los lineamientos
propuestos por la Comunidad Andina), la Promoción de exportaciones
(intentos conjuntos para promover exportaciones a través de productos,
participación en los costos de ventas y planificación industrial para
aprovechar la expansión del mercado), la Toma de conciencia
gubernamental (creación de una verdadera comisión conjunta integrada por
funcionarios de ambos países, en la que de manera amplia se puedan
enfocar las necesidades y obstáculos a vencer en un plan de integración.
En él se deben señalar con precisión los problemas, conducción de estudios,

investigación de apoyo disponible en los institutos internacionales y otras
tareas afines que le competan para lograr el fin integracionista), y el
Desarrollo de la zona fronteriza (se logrará creando fuentes confiables de
autofinanciamiento que permitan sostener el desarrollo en una acción
conjunta entre las diversas fuerzas que componen los asentamientos en la
zona).378
La variedad de instrumentos con los que cuentan los Alcaldes y

Gobernadores para promover el desarrollo económico regional y local, van
desde la asociatividad entre municipios, la creación de agencias de
desarrollo económico, la asociatividad empresarial, los cluster, los distritos
agroindustriales, las minicadenas socio-productivas, las agendas territoriales
de competitividad, la promoción de PYMES de servicios públicos, el
378
Morales Manssur, Juan Carlos. “La integración fronteriza Colombo-Venezolana y sus limitaciones:
Propuestas político-económicas para maximizar el proceso”. Globalización, integración y
fronteras en América Latina. Mérida: Universidad de los Andes, p. 276.
141
ecoturismo local, los centros de innovación y desarrollo tecnológico, los
semilleros e incubadoras de empresas y hasta los parques tecnológicos.379
4.2.2 Complementariedad en la ejecución de proyectos de

infraestructura y sociales
Esta es la última dimensión instrumental del desarrollo regional fronterizo y

tiene como campo de acción los Municipios de uno y otro lado de la frontera.
Este nivel territorial esta consagrado como la unidad primaria de la
organización nacional del Estado venezolano380 y como la entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado colombiano.381
Refiriendo así, la importancia y preeminencia que tiene el municipio para

ambos sistemas políticos, de ahí que consideremos la complementariedad
en la ejecución de proyectos sobre la base local, pues el municipio es la
entidad territorial mas cercana a la realidad fronteriza, a la problemática
común y a los ciudadanos mismos; el municipio es en definitiva, la mejor
representación del Estado frente a sus asociados y la célula fundamental del
aparato político-administrativo en ambos países.
Es tal la jerarquía de los municipios, que sus competencias y funciones en

las respectivas Constituciones remiten a la prestación de los servicios
públicos, el ordenamiento territorial, la construcción de obras, la promoción
de la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de los
habitantes, la promoción del desarrollo económico, y la circulación y
movilidad urbana, para mencionar las más representativas.382
Con este escenario, traemos de nuevo a la palestra el artículo 289 de la

Constitución Colombiana383 y agregamos el artículo 50 del proyecto de ley
379
Pinto, María Elisa. Desarrollo Económico Local: Orientaciones e instrumentos para Alcaldes y
Gobernadores. Bogotá: Konrad -Adenauer- Stiftung, Corporación Pensamiento Siglo XXI, Legis
S.A., 2006.
380
Artículo 168: Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional,
gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
Constitución Bolivariana de Venezuela. Conociendo la Constitución, op.cit.
381
Artículo 311: Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado... Constitución Política de Colombia. Banco de la República de Colombia. Juriscol, op.cit.
382
Artículo 178 de la Constitución Bolivariana de Venezuela y Artículo 311 de la Constitución Política
de Colombia.
383
Artículo 289. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas
podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel,
programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la
142
orgánica sobre fronteras en Venezuela.384 Estos dos artículos ofrecen un
asidero normativo para nuestra propuesta de intervención, sobre la
complementariedad en la ejecución de proyectos que tengan incidencia en el
desarrollo regional fronterizo.
Como vimos páginas atrás, al ser la constitución colombiana de mayor

avanzada y en vista de los inconvenientes esgrimidos sobre la aplicación de
este artículo (289), se dejo a la Cancillería el papel de asesorar a
departamentos y municipios en la suscripción de convenios de cooperación e
integración; sin embargo, consideramos que se cometió un grave error, pues
con la función “asesora” se han limitado, restringido y condicionado las
variadas iniciativas de integración y ejecución de proyectos de desarrollo
regionales entre las entidades territoriales de la frontera, pues el trámite que
sigue entre Cancillerías dilata y amplia las posibilidades de ejecución de los
proyectos, corroborando así nuestra hipótesis de trabajo.385
En tal sentido, como lo hemos señalado, no existe en la legislación

Venezolana hasta ahora, una ley o artículo constitucional que le confiera
esas mismas facultades de integración a sus entidades territoriales
fronterizas, con la única excepción del artículo 50 del proyecto de ley
mencionado, aunque éste sólo sea para los ramos de transporte, turismo y
transformación de insumos, lo consideramos un gran avance.
La propuesta de complementariedad requiere una actualización de la

normatividad sobre fronteras en ambos países; una legislación binaria sería
la salida que desencadenaría efectos de corto, mediano y largo plazo en las
regiones fronterizas, puesto que al tener los municipios la posibilidad de
ejecutar proyectos de manera conjunta con recursos de una bolsa común,386
prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente. Constitución Política de

Colombia. Banco de la República de Colombia. Juriscol, op.cit.
384
Artículo 50. El Estado venezolano, dentro del marco de la política de defensa y desarrollo integral
de la Nación, promoverá acuerdos a nivel nacional, estadual, municipal y de municipios
colindantes con los países vecinos, para la creación de empresas binacionales y multinacionales de
integración fronteriza, en los ramos de servicio de transporte, turismo y transformación de
insumos, conforme al numeral 9º del Artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. Conociendo la Constitución, op.cit.
385
El desarrollo regional y la integración fronteriza Colombo-Venezolana, están condicionados por
asuntos de soberanía y seguridad nacional que generan restricciones políticas, económicas,
sociales e institucionales a las iniciativas de integración y ejecución de proyectos de desarrollo
conjuntos entre entidades territoriales de la frontera, no solo en Cancillerías sino también en los
Ministerios del Interior y de Defensa de los dos países.
386
La CAF podría considerar la creación de un Fondo Binacional Común que incentive la ejecución de
proyectos en los municipios de la frontera Colombo-Venezolana.
143
el desarrollo se concretizaría y en efecto, se daría respuesta a las demandas
presentadas por la población local.
La legislación binaria implica tener las mismas atribuciones y facultades de

desarrollo e integración en los municipios, departamentos y estados
fronterizos para poder ejecutar proyectos mancomunadamente. Entre tanto,
es necesario continuar con las Zonas de Integración Fronteriza ZIF como
únicos vehículos de desarrollo regional, hasta tanto no se apruebe el
proyecto de ley orgánica de fronteras en Venezuela para dar inicio por lo
menos a los ramos reseñados.
Sin embargo, los expertos entrevistados señalan que existe además otra
restricción, y es el tema de los recursos disponibles para inversión, pues
éstos no son suficientes y por lo tanto, la ejecución de proyectos de
infraestructura, sociales y de servicios entre municipios de uno y otro lado de
la frontera tendrían serios inconvenientes para ejecutarlos de manera óptima
y autónoma, como es la aspiración de esta propuesta de intervención.
“El principal problema de los municipios y las entidades territoriales es la escasez de

recursos y las pocas transferencias que les hacen a través del gobierno nacional, la
descentralización que hubo en el país y Norte de Santander es un departamento
atrasado, un departamento situado con altos índices de necesidades básicas
insatisfechas, por la misma posición geoestratégica y la situación referente a
Venezuela, aquí la economía es una economía sui géneris, una economía especial y
una de las debilidades mas fuertes ha sido la baja de impuestos que se ha suscitado
en o últimos 2 años, a raíz del bajo consumo del impuesto al cigarrillo, el impuesto
de los licores y los ingresos se disminuyeron notablemente en el departamento, a
parte de eso los municipios son de una categoría muy baja, que no les permite tener
unos presupuestos acordes con el desarrollo.”387
“Los ingresos de los departamentos de frontera son iguales a cualquier

departamento del país, por ejemplo nosotros vivimos del impuesto al consumo,
entonces el impuesto al consumo es licor, de cigarrillo, de gasolina, de todos los
impuestos del país, a su vez en la frontera esos productos los compramos mas
económicos en Venezuela, entonces no es de nosotros el impuesto de gasolina ni de
vehículos tampoco porque los impuestos de vehículo la mayoría son carros
venezolanos, porque la alcaldía en Cúcuta logro manejar aquí con el área
metropolitana el tema del pase amigo y los cucuteños y los que transitamos como
una compensación y de verdad que estamos utilizando y haciendo uso de las vías
de la región pues estamos pagando el pase amigo con toda honestidad, porque no
hay un mecanismo que obligue cuales son lo que hay que pagar y cuales no
388
entonces el ciudadano no los conoce.”
387
388
144
La gran paradoja la de los municipios fronterizos es que, primero, se les
otorgan diversas responsabilidades y funciones vía Constitución; segundo, la
mayor parte de las transferencia tienen destinación específica, o como en el
caso venezolano se manejan centralmente; y tercero, la poca recaudación de
recursos propios no son suficientes para emprender proyectos de desarrollo
regional o local con sus respectivos pares, (además de los inconvenientes
normativos existentes al respecto).
Es de resaltar que lo anterior no ha sido óbice para proponer la ejecución de

proyectos territoriales más amplios como los departamentos y estados
fronterizos. En este sentido, son variadas y múltiples las propuestas
esgrimidas desde diversos ángulos y actores sociales, tanto como los
anhelos de integración y desarrollo regional fronterizo de la población
asentada allí.
Jaime Pérez por ejemplo, propone la ejecución del proyecto de construcción

del embalse multipropósito Cinera,389 que sería una solución definitiva para el
abastecimiento de agua potable para el área Metropolitana binacional (San
Antonio del Táchira, Ureña, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, Zulia, San
Cayetano), como para la generación de energía eléctrica de bajo costo, y de
paso para la regulación de los ríos Zulia-Peralonso-Catatumbo con el
propósito de recuperar su navegabilidad (hidrovial) hasta el lago de
Maracaibo.390
Así mismo, en el plan de desarrollo global del Estado Táchira elaborado por
el comité estatal de Planificación y coordinación desde 1993, establecía -
para los municipios fronterizos- los siguientes proyectos: (i) Interconexión del
eje fronterizo San Antonio-Ureña con la población de Fría, a través de la
construcción de una carretera que recorrerá San Faustino (Colombia)-
Quebrada la China, Guaramito – La Fría (municipio García de hevia); (ii)
Autopista San Cristóbal-San Antonio del Táchira (con ramal hacia Ureña)-
municipios de Bolívar y Pedro de Ureña; (iii) Autopista San Cristóbal-Rubio
(municipio Junín); (iv) Construcción de un puente Internacional en el sector
de Tienditas, municipio Pedro Maria Ureña; (v) Ampliación del puente Unión
389
En este mismo proyecto insiste Marina Sierra al ser consultada sobre los posibles proyectos a
ejecutar en la región fronteriza y la razón esgrimida fue el suministro de agua potable para los
pobladores de la zona. Entrevista con: Marina Sierra Gamboa. Coordinadora por Colombia,
proyecto ZIF Norte de Santander-Táchira, Universidad Francisco de Paula Santander (Cúcuta), 4
de febrero de 2006.
390
145
(sobre el río Grita), con dos canales peatonales (municipio García de Hevia);
(vi) Construcción de un puente internacional entre Herrán (Colombia) y
puente Tabor (Venezuela), municipio Junín; (vii) Reactivación del central
azucarero de Ureña (municipio Pedro Maria Ureña); (viii) Construcción de
centros de acopio en las poblaciones de la Fría (municipio García de Hevia) y
Rubio (municipio de Junín); (ix) Ampliación y reactivación de la zona
industrial de Ureña (municipio Pedro Maria de Ureña) y construcción de la
zona industrial en Rubio (municipio Junín); (x) Consolidación de la zona
industrial de la Fría (municipio García de hevia); (xi) Creación de la zona
Franca industrial y comercial del eje fronterizo San Antonio-Ureña
(municipios Bolívar y Pedro Maria Ureña) y otra en La Fría (municipio García
de Hevia); (xii) Instalación de una empresa liofilizadora de café en Rubio
(municipio Junín, ya funcionando con el nombre de Colvenca); (xiii) Proyecto
turístico: aprovechamiento de las aguas termales de sector Aguas Calientes,
campo de Golf, ampliación del hotel, construcción de clínica médica y parque
de atracciones; (xiv) Construcción de ferrocarril del Suroeste (II etapa), con
ramal hacia San Antonio del Táchira (municipio Bolívar) y Ureña (municipio
Pedro Maria Ureña); (xv) Consolidación de las pequeñas explotaciones
carboníferas de Rubio (municipio Junín).391
Al compás de estas iniciativas de proyectos de infraestructura, los gobiernos

nacionales se han comprometido a adelantar conjuntamente ambiciosos
proyectos de integración energética. De un lado la empresa venezolana
Pedevesa invertirá en la repotenciación de la refinería de Cartagena
(Colombia) y de otro lado han decidido construir el gasoducto binacional de
La Guajira y un poliducto que transportaría los combustibles venezolanos
desde el Lago de Maracaibo hasta el pacífico colombiano, atravesando toda
la costa norte de Colombia.
El estratégico plan de Chávez es sacar por esta vía petróleo hacia China,
disminuyendo gradualmente su dependencia del mercado norteamericano y
del paso por el Canal de Panamá.392 Además de estas iniciativas concretas,
en los ejes Maicao-Paraguachón, Arauca-El Amparo y Puerto Carreño-
Puerto Ayacucho las iniciativas son igual de fecundas requiriendo tan solo
eliminar y flexibilizar las restricciones reseñadas. Los expertos entrevistados
también consideran que se pueden llevar a cabo distintos proyectos cuyos
391
392
Rangel, op.cit.
146
efectos e impactos incidirían realmente en el desarrollo de la región
fronteriza.
“Nosotros tenemos que mejorar de manera conjunta los pasos de integración, los
pasos peatonales, por llamarlo así, que son: el eje vial de Guaramito-La Fría, que va
a conectar a puerto Santander con La Fría, es la misma zona donde quieren hacer la
zona industrial de Venezuela, La Fría, y orto proyecto sería, dentro de esos
proyectos de infraestructura el mejoramiento del paso entre Rangonvalia y Delicias,
que es importantísimo porque ahí los actores del conflicto armado se pasan de un
lado a otro y en tanto nosotros lideremos un desarrollo en esta zona, se van a
disminuir las raíces del conflicto en esa región, a parte del mejoramiento del puente
de Boca de Grita con Puerto Santander que esta totalmente destruido, entonces yo
creo que eso nos generaría en infraestructura un gran desarrollo, y por otra parte
seria muy ambicioso decirlo, pero yo si pienso que el libre transito de bienes,
personas y servicios. Que fuéramos una sola región, no solamente natural sino ya
con una reglamentación donde pudiésemos integrarnos realmente, donde no
hubiese limitantes para colocar empresas, ningún tipo de limitación para que los
estudiantes colombianos o venezolanos y viceversa vengan a adquirir su
capacitación en la región, pero casi un proceso integrador como el de la unión
europea pero a pequeña escala acá en la región, que tengamos un mercado común,
donde podamos hacer libres transacciones, dada la situación histórica que ha tenido,
393
el proceso ha sido así, pero sin estar legitimada por los dos Estados.”
“Se tiene una agenda binacional en este momento, donde se están trabajando 3
proyectos; estamos trabajando la zona de integración fronteriza como un proyecto
que va más allá de su diseño, puesto que queremos que la frontera sea el marco
para desarrollar cualquier proyecto. Otro proyecto que se logro entre los dos países,
es la consolidación del eje vial de Cúcuta-Guaramito-La Fría, porque Venezuela
tiene interés en desarrollar la zona industrial de La Fría, entonces ahí hay una
decisión, un interés de los dos. El proyecto para solucionar el problema de agua
potable, para las poblaciones de Villa de Rosario y San Antonio de Ureña, allí nos
hemos unido y estamos desarrollando un proyecto donde se esta estudiando la
alternativa de solución a esta problemática de donde podríamos tomar el agua, cual
podría ser la solución, donde podría ir una represa, se hablaba antes del mesón, ya
nos olvidamos de el, y los efectos son más para el lado venezolano que para el lado
Colombiano pero nos soluciona también el problema de Villa del Rosario.”394
“Un observatorio sobre la realidad fronteriza, para analizar comportamiento de

395
variables socio-económicas y plantear proyectos de desarrollo.”
Respecto a la complementariedad en la ejecución de proyectos sociales en

la región fronteriza, queremos rescatar el concepto de integración social que
reseña Ricardo Montenegro cuando afirma que es un proceso que va más
allá de la integración económica, fundamentado básicamente en la
integración de gentes entre países vecinos, en el cual es prioritaria la
393
394
395
Entrevista con: Marina Sierra Gamboa. Coordinadora por Colombia, proyecto ZIF Norte de
Santander-Táchira, Universidad Francisco de Paula Santander (Cúcuta), 4 de febrero de 2006.
147
armonización de políticas sociales, que permita generar mejores condiciones
de desarrollo, mejores niveles de cobertura y calidad en educación y salud,
así como conservación y aprovechamiento sostenible del medio ambiente
común y la generación de propuestas que rescaten y fortalezcan lazos
culturales comunes.
Y aclara que no es que la integración económica no sea importante o lo sea

en menor medida, es sólo que tras buscar mejores niveles de competitividad
y productividad medida en términos de importaciones y exportaciones, se ha
perdido el horizonte de la integración que acerca a los países en conjunto y
sobre todo que les permite interactuar sin vivir a espaladas unos de otros. Y
trae a colación la noción de integración latinoamericana, y el porqué ésta ha
relegado lo social en detrimento de la economía:
“La mirada propuesta sobre por qué la integración ha relegado la temática social en
detrimento de la economía conduce a jerarquizar el modo en que ha operado
conjuntamente ideas e intereses, en especial durante la década de los ochenta y
principios de los noventa. Mientras el ambiente ideológico de esos años enfatizo la
necesidad de aunar esfuerzos supranacionales para enfrentar un mundo de
mercados globalizados, los actores más dinámicos del reciente proceso de cambio
estructural vieron en la unión comercial la posibilidad de consolidar sus posiciones.
Ambos elementos, aunados, fortalecieron la posición de aquellos actores políticos
que vienen liderando el proceso de integración. Por otro lado, y en tanto reverso de
la misma moneda, las ideas que lubricaron en sus orígenes dicho proceso no
priorizaron la coordinación de acciones sociales, lo cual se emparentó con la
396
debilidad de muchos sectores directamente interesados en las mismas.”
En definitiva, asegura Montenegro, la construcción de un proceso de

integración en lo social debe partir por la definición de una propuesta política
sensata de los diferentes países que propendan por generar proyectos de
desarrollo socio-económico en las zonas fronterizas comunes, para ir, poco a
poco avanzando en la armonización de medidas a nivel macro, que nos
permitan avanzar hacia propuestas mas evolucionadas como la que hoy
exhibe la Unión Europea.
Los objetivos de la integración social estarían dados por (i) mejorar las
condiciones de vida y bienestar social nacional y regional fronterizo; (ii)
Planificar e invertir de manera conjunta en acciones a desarrollarse en las
396
Reppetto, Fabián. “La política social: Una asignatura pendiente?”. Comunidad andina y
MERCOSUR, desafíos pendientes de la integración en América Latina. Bogotá: Ministerio de
Relaciones Exteriores, CAF, 1998. Citado en Ricardo Montenegro Coral: Fronteras e Integración.
Normatividad aplicable a las zonas fronterizas. (Bogotá: Proyecto Sistema Nacional de
Capacitación Unión Europea, ESAP, Cancillería de Colombia, 2001, pp. 9-10)
148
zonas fronterizas comunes; (iii) Repensar la política social macro de nuestros
países, hacia condiciones equilibradas de desarrollo social, empleo,
migraciones laborales, infraestructura, desarrollo productivo, educación,
salud, servicios, etc., (iv) Reforzamiento mutuo, complementariedad de
fortalezas y debilidades que les permita generar alternativas productivas
viables, acordes con la vocación y realidad regional; (v) Facilitar la libre
circulación de personas, bienes y vehículos; (vi) Pasar de la integración
retórica a la integración real.”397
Las iniciativas en proyectos sociales son tan fecundas y diversas como las
presentadas para proyectos de infraestructura en la región fronteriza. En la
frontera existen experiencias de Municipios como Riohacha (La Guajira),
Tibú y Ocaña (Norte de Santander) que fueron ejemplos nacionales para
vencer la pobreza.
En el primer caso, “Riohacha, líder en escuelas saludables” se desarrollaron

capacitaciones a pobladores en prevención de la violencia, educación
nutricional y sexual, y prevención de accidentes. Así como acciones de
valoración nutricional, control de vectores, higiene ambiental, manejo y
disposición final de desechos y proyectos productivos de verduras y cereales
en huertas caseras.398
En Tibú la “Asamblea Catatumbo Paz y Desarrollo” se enfocó al

emprendimiento de tres megaproyectos en la zona, con el fin de debilitar la
economía ilícita de la coca, promover el arraigo de las personas a la tierra y
sembrar la equidad. El primer megaproyecto es la siembra de 1.000
hectáreas de palma africana con 133 familias (800 personas), el segundo es
un proyecto de renovación de 1.500 hectáreas de cacao para 500 familias y
el tercero es la recuperación cultural y generación de seguridad alimenticia
para la etnia Barí, desarrollado al interior del resguardo Motilón Barí, para el
establecimiento de parcelas productivas con cultivos de plátano, maíz, yuca y
plantas medicinales, beneficiando a 23 comunidades (3.340 indígenas).
Los tres proyectos se desarrollan bajo alianzas entre el sector público,

privado y la comunidad que han permitido dar un manejo más eficiente a los
397
Montenegro Coral, Ricardo. Fronteras e Integración. Normatividad aplicable a las zonas
fronterizas, op.cit., pp. 9-10.
398
PRODESPAZ. “50 Maneras como los municipios colombianos vencen la pobreza”. Bogotá:
Posdata Comunicaciones, 2003, p. 9.
149
recursos y han generado algo fundamental entre la población: la confianza
de la comunidad frente a sus acciones y proyectos.399
En Ocaña, “Vivienda popular por autoconstrucción” se consolidó a partir de la

asociación Municipio-Comunidades desplazadas que habitaban en
asentamientos subnormales. La administración municipal comprometida en
dar solución a este problema aportó inicialmente el 75% del valor del predio,
lo que dio lugar a la conformación de la Asociación Popular de Vivienda de
Autoconstrucción “ASPOVIA”.
Una vez organizada la comunidad, el municipio inició los trámites con las
autoridades nacionales para conseguir los créditos necesarios y dar inicio al
proyecto de autoconstrucción y la comunidad organizada se comprometió a
dar los aportes faltantes, tanto financieros como de mano de obra para llevar
a cabo el proyecto. Este proyecto dio lugar a la creación del Fondo de
Vivienda Municipal para abrirle una ventana de desarrollo a las
organizaciones populares que emprenden acciones para solucionar sus
problemas de vivienda.”400
Por último, Nubia Pedraza en su texto: Género, desplazamiento y refugio, en

la frontera Colombo-Venezolana realiza una serie de recomendaciones al
gobierno de colombiano y venezolano que compartimos acerca del
desplazamiento y el refugio de ciudadanos colombianos en la frontera.
Le recomienda al gobierno colombiano (i) establecer programas de atención

psicosocial a las mujeres, niñas y niños como los principales afectados por el
conflicto armado colombiano y por el tiempo que se requiera en cada caso,
facilitando de esta forma su incorporación al nuevo contexto social urbano y
una adecuada interacción familiar; (ii) Ofrecer alternativas de generación de
ingresos a través de la financiación de micro proyectos, con créditos flexibles
y requisitos que se ajusten a la situación y condición de esta población; (iii)
Establecer programas de vivienda de interés social o de autoconstrucción a
los que puedan acceder las comunidades desplazadas, especialmente las
mujeres cabeza de hogar. Asimismo, involucrar a estas mujeres en la
planificación y gestión de su reasentamiento; (iv) Crear las condiciones
necesarias para aumentar los niveles de acceso a la propiedad de las
mujeres desplazadas por la violencia; (v) Gestionar convenios con otras
399
Ibíd., p. 15.
400
Ibíd., p. 27.
150
entidades a través de las cuales brindar la capacitación y asesoría en el
desarrollo de cooperativas o de proyectos productivos comunitarios que
permitan el auto sostenimiento de esta población; (vi) Establecer alianzas
entre el gobierno nacional y regional para hacer inversión social en aquellas
localidades en las que comúnmente se establecen las personas desplazadas
que llegan a la ciudad de Cúcuta y de esta manera dar cumplimiento a la
sentencia T-025 de la Corte Constitucional Colombiana; (vii) Adelantar
campañas de promoción y prevención sobre diferentes temas tales como
consumo de drogas, educación sexual y reproductiva y solución de
conflictos, entre otros.
Al gobierno venezolano le recomienda (i) Desarrollar campañas de

sensibilización en la comunidad venezolana sobre la situación de la
población colombiana que huye del conflicto armado y sobre el tema de
refugio; (ii) Adelantar una campaña de capacitación a corto plazo para los
funcionarios públicos, especialmente los que laboran en las zonas de
frontera sobre la situación real de los colombianos solicitantes de refugio, el
tratamiento y los derechos que los protegen, según la normatividad
internacional y los convenios internacionales firmados por el estado
venezolano; (iii) Organizar albergues temporales y brindar atención primaria
de emergencia para estas familias que cruzan la frontera sin ningún recurso
propio y con grandes temores y angustias. De esta forma se acogería a niños
y adultos mientras se estabiliza su estado emocional y se valora su situación;
(iv) Ofrecer alternativas de estabilización para la población que recibe la
aprobación de refugio por la Comisión Nacional para los Refugiados, como
una forma de facilitar su inserción en la sociedad y en la comunidad
venezolana; y (v) Es importante para los municipios fronterizos recibir del
gobierno el apoyo necesario para mejorar o instalar los servicios básicos
especialmente en las zonas más vulnerables, que son a la vez, las mayores
receptoras de población colombiana migrante y solicitante de refugio. Esta
sería una forma de contribuir positivamente en la calidad de vida de los
nacionales más pobres y de la población refugiada allí.401
La complementariedad en la ejecución de proyectos sociales y de

infraestructura es apremiante, pues tiene como objetivo el mejoramiento de
los niveles de vida de la población que habita en las regiones fronterizas, es
decir en aquellos municipios cuyos niveles de NBI se encuentran en rojo.
401
Pedraza Palacios, op.cit., p.78.
151
Al lograr la superación de las deficiencias en infraestructura, salud,
educación, vivienda, productividad y seguridad alimentaria se facilitaría el
desarrollo regional fronterizo en óptimas condiciones. Colombia y Venezuela
continuarán ejecutando políticas económicas, de seguridad o de cualquiera
otra índole en sus respectivos territorios, pero la propuesta de intervención
se anida en la necesidad de asumir de mutuo acuerdo la planificación y
ejecución de estos proyectos en las regiones fronterizas, de tal manera que
se afronte co-responsablemente el desarrollo integral de las mismas.
152
Conclusiones:
El marco teórico que sustenta el presente trabajo investigativo, indago

conceptos como Soberanía, Defensa Nacional, Desarrollo e Integración
relacionados directamente en la hipótesis, a fin de corroborarla total o
parcialmente. Recordemos que la hipótesis asegura que “el desarrollo
regional y la integración fronteriza Colombo-Venezolana, están
condicionados por asuntos de soberanía y defensa nacional que generan
restricciones políticas, económicas, sociales e institucionales a las iniciativas
de integración y ejecución de proyectos de desarrollo conjuntos entre
entidades territoriales de la frontera, no solo en Cancillerías sino también en
los Ministerios del Interior y de Defensa de los dos países”.
La primera gran conclusión es que la hipótesis además de ser corroborada

facilitó el hallazgo de soluciones que fortalecieron la propuesta de
intervención, esta aseveración se funda principalmente en las ideas de
generación de políticas públicas compartidas y diversificación económico-
productiva de la frontera Colombo-Venezolana.
Estas dos dimensiones instrumentales, encierran en conjunto una serie de

potencialidades propicias para ser implantadas en la región fronteriza; en
este sentido, tenemos de un lado, la generación de políticas públicas
compartidas que implica el posicionamiento y tratamiento de conceptos
vanguardistas como Soberanía cooperante y Frontera de encuentro, y de
otro lado, la propuesta de diversificación económico-productiva revalorando
el concepto de desarrollo regional fronterizo y posicionándolo como elemento
significativo de integración tanto local como regional.
Alrededor de este último apartado, la investigación considera que, aunque

autores como Blanco y Giacanole señalan que existen pocas ventajas de
desarrollo en la región fronteriza, realmente la frontera tiene condiciones de
competitividad relacionadas fundamentalmente con sus ventajas
comparativas como la cercanía territorial entre ciudades fronterizas, el alto y
constante flujo comercial y poblacional entre ellas, los vínculos de familia de
uno y otro lado, las redes de apoyo y los lazos comunitarios que no han sido
aprovechadas totalmente en el accionar del desarrollo regional fronterizo.
La segunda gran conclusión se anida en la confirmación de la hipótesis

respecto a las restricciones “institucionales” que los departamentos, estados
153
y municipios fronterizos tienen para implantar procesos y proyectos de
desarrollo e integración de manera conjunta. En este sentido, meta-
obstáculos o cuellos de botella como el excesivo centralismo en ambos
países y la homogenización de las entidades territoriales fronterizas en la
normatividad, se constituyen en verdaderas restricciones o limitaciones
institucionales y económicas.
En cuanto al modelo centralista imperante en ambos países, este va en

contravía de la autonomía territorial esgrimida en los procesos de
descentralización adelantados desde hace dos décadas a uno y otro lado de
la frontera, siendo esto una limitación que debe ser tratada como desafío
institucional; respecto a la homogenización de políticas que no reconocen la
diversidad y pluralidad de las regiones, es preciso adelantar el
reconocimiento impajaritable de las condiciones prosopográficas y
poblacionales de las regiones que conforman la frontera Colombo-
Venezolana en la normatividad.
La propuesta de hacer una revisión a la normatividad fronteriza existente y

desplegar una legislación binaria en cuanto a competencias y atribuciones
para la integración y el desarrollo regional en los municipios, departamentos
y estados, respetando la soberanía de cada país, es un desafío propuesto a
las elites político-administrativas de cada Estado.
Una tercera conclusión es la existencia de integración en los tres niveles de

gobierno tanto en Colombia como en Venezuela, es decir, el nivel nacional,
regional (departamentos y estados) y local; en el primer nivel existe una
integración binacional dada principalmente por el intercambio comercial que
supera los dos mil millones de dólares cada año y la ejecución de proyectos
energéticos conjuntos que inciden e impactan en los centros de consumo
principalmente.
El segundo nivel tiene como vehículo de transformación las zonas de

integración fronteriza con el fin de afincar la integración y el desarrollo
regional y cuyos avances se han ido hilvanando bajo la construcción de
confianza mutua y el respeto por las decisiones nacionales sin que lleguen a
afectar las relaciones regionales.
Por último, el nivel local requiere mayor autonomía, mayores recursos vía
transferencias pero también vía fortalecimiento de las finanzas locales, y
154
mayor subsidiariedad para superar los bajos niveles de desarrollo, satisfacer
las necesidades básicas de la población, la vida y la dignidad de los seres
humanos que allí habitan. Las interacciones de estos tres niveles vertical y
horizontalmente continuarán y depende de los Estados su fortalecimiento o
negación sistemática a esa realidad que supera con creces los instrumentos
concebidos tradicionalmente para la integración.
Un desafío mayor y al mismo tiempo conclusión es que los grupos armados,

la delincuencia común y los narcotraficantes con presencia en la frontera han
afectado e impactado las relaciones fronterizas entre Colombia y Venezuela,
tanto en lo regional y local como en lo nacional. Las dos causas asociadas a
este hecho, se relacionan primero con la escasa y dispersa población
asentada en la frontera, pues tan solo el 3.1% y el 4.2% de población total de
Colombia y Venezuela respectivamente, viven en una frontera de 2.219 Km.
generando pequeños núcleos poblacionales y sin conexión; lo segundo, es la
presencia del Estado tanto desde el punto de vista de garantía de seguridad
como de inversión.
En cuanto a seguridad, Colombia se ha dedicado a combatir los grupos

armados al margen de la ley en el sur y en el occidente del país desde el año
2002, desprotegiendo una frontera donde abundan las hectáreas de coca, los
casos de secuestro y extorsión y el tráfico de personas, de ahí que sea
necesario adelantar una política de seguridad y defensa compartida con el
incremento del pié de fuerza y un control más expedito. En inversión, ambos
Estados han fallado en la consolidación de una imagen de frontera que
implícitamente puede llevar a un mayor crecimiento económico y al
mejoramiento de las condiciones de vida de la población binacional, por lo
que se requiere cuanto antes mayores flujos de capital e inversión en la
frontera.
Como quinta conclusión, existen proyectos de desarrollo e integración tanto

como formas y maneras de ver la frontera mas conjunta, complementada y
como una mesa de encuentro que aprovecha las áreas urbanas de uno y
otro lado, donde el sector público-privado genera empleo en conjunto, con
niveles de seguridad óptimos para el buen desempeño industrial y comercial,
con mayor inversión y con excedentes traducidos en responsabilidad social.
Para esto se requiere pasar de la concepción tradicional de planes

municipales, departamentales y estaduales de desarrollo en su respectivo
155
territorio a planes estratégicos de desarrollo regionales y locales
transfronterizos que incorporen visiones de proyección de mediano y largo
plazo, cuyos objetivos y propósitos sean comunes al territorio y permitan el
accionar de imaginarios colectivos, planificación conjunta y
complementariedad en la ejecución de procesos y proyectos de desarrollo e
integración.
Por último, los desafíos y las perspectivas frente a la integración y el

desarrollo fronterizo son variadas, pues implica el posicionamiento de
conceptos de nueva data y la desmitificación de los tradicionales que
configuran la antesala de una verdadera integración binacional.
Son totalmente válidas las distintas alternativas que surgen incluso en medio
de los meta-obstáculos y cuellos de botella tan difíciles de desarraigar en
cada Estado, pero son apuestas para hacer entender la frontera como unidad
espacial, territorial, económica, social, ambiental y política donde las
soluciones tengan un camino institucional posible, dentro de los marcos
reales de acción y dependan tan solo de la voluntad política de los gobiernos
y de la aprehensión que hagan de ello los ciudadanos en general, las
organizaciones comunitarias, los gobiernos locales y regionales, la
academia, la sociedad civil y el sector privado.
Anidamos la esperanza de haber aportado instrumentos y elementos reales

de integración y desarrollo regional para la frontera Colombo-Venezolana y
estamos seguros que muy pronto, de alguna u otra forma, Colombia y
Venezuela atenderán el clamor de los habitantes de la frontera de que sean
reconocidos y nunca más marginados.
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